Aspectos Institucionales Del PIDERT PDF

ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON
ENFOQUE TERRITORIAL
Aspectos Conceptuales, Metodolgicos e

Institucionales del Programa Integral de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial
Convenio de Cooperacin Interinstitucional OIM-INCODER
ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON

ENFOQUE TERRITORIAL
Aspectos Conceptuales, Metodolgicos e

Institucionales del Programa Integral de Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial1
Autor
Lus Alfredo Muoz Wilches
Coautores
lvaro Francisco Uribe Clad
Jos Anbal Llano Garca
Nina Rodrguez Valero
Jos Dagoberto Gonzales Cuellar
John Fredy Palacios
En la elaboracin de este documento participaron activamente los integrantes del Equipo Interdisciplinario de
Desarrollo Rural, con aportes y propuestas de ajuste y complementacin que contribuyeron de manera
determinante en su estructuracin.
Gerente General
Dr. Juan Manuel Ospina Restrepo
Subgerencia de Planificacin e
Informacin
Dr. lvaro Francisco Uribe Clad
Secretaria General
Dra. Cornelia Nisperuza Flores
Subgerencia de Gestin y
Desarrollo Rural
Dr. Sergio Arturo Trujillo Turizo
Oficina Asesora Jurdica

Dra. Diana del Pilar Morales
Subgerencia de Pesca y Acuicultura

Dr. Carlos Enrique Mosquera
Oficina Asesora de Comunicaciones

Dra. Alejandra Giraldo Salazar
Subgerencia de Tierras Rurales

Dra. Jhenifer Mara Mojica Flrez
Subgerencia de Promocin,
Seguimiento y Asuntos tnicos
Dra. Paola Jimena Hernndez Villalba
Oficina de Control Interno

Dr. Jos Manuel Zabala Torres
Subgerencia de Adecuacin de
Tierras
Dr. Jess Barros Hinojosa
Asesores de Gerencia
Dr. Andrs Felipe lvarez
Dr. Carlos Eduardo Gonzlez
Subgerencia de Planificacin e Informacin

Dr. lvaro Francisco Uribe Clad
Direccin Tcnica de Planificacin,

Presupuesto, Seguimiento y
Evaluacin
Direccin Tcnica de Informacin y

tecnologa
Dra. Elsa Mara Acua Parada
Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzn
Grupo de Desarrollo Organizacional
Grupo de Atencin al Ciudadano
Dra. Gloria Ins Orozco Torres
Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona
Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural
Nina Rodrguez Valero
Anbal Llano Garca
Stella Pinto Otlora
Lus Alfredo Muoz Wilches
Jos Dagoberto Gonzlez Cuellar
Mandius Romero Carrascal
Alberto Galvis Reyes
Jairo Ramrez Rojas
Hugo Javier Jimnez Daz
Jaime Martnez Reina
Fredy Cantillo Piraquive
Jos Luis Briceo Martnez
Omar Duran Henao
Armando Sarmiento Sarmiento
Tabla de Contenido
Presentacin
.. 9
2.
Antecedentes ................................................................................................................ 16
3.
Objetivos ....................................................................................................................... 20
Objetivo General ..................................................................................................................................................................... 20

Objetivos Especficos ............................................................................................................................................................ 20
4.
Contexto Territorial del PIDERT ...................................................................................... 21
Contexto Nacional.................................................................................................................................................................. 21
Contexto Internacional ........................................................................................................................................................ 23
Contexto del Desarrollo Rural en Colombia. .............................................................................................................. 25
Contexto de la problemtica de tierras y desarrollo rural ................................................................................... 30
5.
Marco de Referencia ...................................................................................................... 38
Aspectos Conceptuales ........................................................................................................................................................ 38

Aspectos Normtivos ........................................................................................................................................................... 42
Planificacin y Desarrollo Territorial ............................................................................................................................ 45
Ordenamiento Territorial................................................................................................................................................... 46
Restitucin y Acceso a las Tierras Rurales .................................................................................................................. 47
Desarrollo Rural ..................................................................................................................................................................... 48
6.
Marco Metodolgico ..................................................................................................... 53
Dimensiones del Perfil Territorial .................................................................................................................................. 55

La dimensin ambiental. .......................................................................................................................................................... 55
La dimensin econmico-productiva. ................................................................................................................................ 56
La dimensin socio-cultural ................................................................................................................................................... 56
La dimensin poltico-institucional. ................................................................................................................................... 57
Fases de estructuracin de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque TerritorialPIDERT-. .................................................................................................................................................................................... 58
7.
Componente Institucional .............................................................................................. 63
Intervenciones de Ordenamiento y el acceso a los factores productivos rurales. ...................................... 65

Intervenciones para promover la articulacin de los productores a los mercados dinmicos ............... 66
Acciones para promover la gestin colectiva de las cadenas. ................................................................................ 67
Acciones para promover la innovacin, transferencia tecnolgica y asistencia tcnica integral
a los pequeos productores rurales .................................................................................................................................... 67
Intervenciones de Ordenamiento social y la planificacin del desarrollo de los territorios
rurales. ....................................................................................................................................................................................... 70
Acceso a la propiedad de las tierras rurales: .................................................................................................................. 72
reas de Desarrollo Rural ADR-:........................................................................................................................................ 72
Zonas de reserva campesina: ................................................................................................................................................. 73
Zonas de Desarrollo Empresarial: ....................................................................................................................................... 73

Promocin de economas de aglomeracin y desarrollo agroindustrial: ......................................................... 73
Promocin del uso del derecho real de superficie: ................................................................................................... 73
Polticas para la gestin integral de recursos naturales y particularmente del agua con fines
productivos agropecuarios: .................................................................................................................................................... 74
Acciones de promocin del turismo rural y de los atractivos naturales, histricos y culturales: .......... 76
Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios
pblicos. ..................................................................................................................................................................................... 77
Intervenciones de fortalecimiento institucional y poltico del territorio....................................................... 78
Acciones que promuevan la profundizacin de la descentralizacin ................................................................. 79
Acciones de promocin de esquemas asociativos. ........................................................................................................ 79
Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil ........................................................................................................... 81
Acciones de promocin de alianzas pblico-privadas. ............................................................................................... 82
Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales ..................................................................... 83
Acciones de incorporacin del enfoque poblacional y de gnero. ......................................................................... 84
Acciones para el mejoramiento de los sistemas de informacin territorial..................................................... 84
8.
Instrumentos ................................................................................................................. 87
Perfil territorial de las ADR ............................................................................................................................................... 87
Indice de Grficos
Grfico N 1
Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario
19
Grfico N 2
Incidencia de la pobreza en las reas urbanas y rurales
24
Grfico N 3
Incidencia de la pobreza multidimensional en las reas urbanas y rurales
25
Grfico N 4
Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia
31
Grfico N 5
Inversin pblica del sector agropecuario 2002-2011
42
Indice de Tablas
Tabla N 01
Clculo del GINI UAF vs Propietarios/poseedores
29
Tabla N 02
Uso y cobertura del suelo, en hectreas y porcentajes.
32
Indice de Figuras
Figura 1
Dimensiones del perfil territorial
52
Figura 2
Fases del PIDERT
56
Figura 3
Tipologia de Intervenciones del PIDERT
62
Figura 4
Programa Integral de Asistencia Tcnica PIAT
66
Figura 5
Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial
83
Figura 6
Concepto del Enfoque Territorial
84
Indice de Mapas
Mapa N 1
Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio
28
Mapa N 2
Vocacin y Uso del suelo a nivel nacional
30
Instrumentos
Instrumentos 1 y 2
Perfil Territorial
85
Instrumento 3
Transformaciones relevantes
86
Instrumento 4
Tipologas de territorio ADR
86
Instrumento 5
Formulacin de la visin estratgica
87
Instrumento 6
Anlisis DOFA
87
Instrumento 7
Definicin de escenarios territoriales
88
Presentacin
Colombia se caracteriza por ser un pas heterogneo en su geografa, con diferentes niveles de
desarrollo regional y condiciones culturales y sociales diversas. Adems, el pas presenta grandes
brechas en el desarrollo de sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las
trampas de la pobreza, de la complejidad de las relaciones territoriales y de condicionamientos
histricos estructurales.
En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los ltimos
aos, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto, mientras la pobreza
urbana disminuy ms rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al 36,9% en el 2009, la
pobreza rural pas de 69,2% a 64,3% en el mismo periodo, con lo cual la brecha urbano-rural
aument hasta el punto que la pobreza rural es hoy 1,62 superior a la urbana.
Son mltiples los factores que explican el relativo atraso de nuestras reas rurales. En primer
trmino, la tasa de crecimiento del PIB Agropecuario (PIBA) ha sido inferior al crecimiento del PIB
nacional, con lo cual las brechas productivas entre el campo y la ciudad se han incrementado. Esta
situacin tiene que ve con las serias restricciones que tiene los pequeos productores rurales para
acceder a los distintos factores productivos, especialmente tierra y tecnologa, lo cual los ha
confinado a mantener prcticas productivas de bajo rendimiento y, por consiguiente, bajos niveles
de rentabilidad y competitividad. En segundo lugar, las dificultades que tienen los pobladores
rurales para acceder a los bienes pblicos se reflejan a los menores niveles de cobertura y calidad
de los servicios de educacin, salud, agua potable y saneamiento bsico; las deficiencias en las
infraestructuras para la prestacin de servicios tales como energa, telefona, conectividad,
transporte, recreacin, cultura y deportes. Lo mismo que el acceso a las tecnologas de
informacin y comunicaciones (TIC), la innovacin y la asistencia tcnica agropecuaria. En tercer
lugar, los conflictos en el acceso y uso de los recursos del suelo, agua, recursos biolgicos y
ambientales, y en general, de los recursos naturales generan una mayor vulnerabilidad de la
poblacin rural frente a fenmenos tales como el cambio climtico, los desastres naturales y los
riesgos propios de la agricultura. En cuarto lugar, la carencia y debilidad de instituciones pblicas
de apoyo al sector rural capaces de garantizar un marco de regulacin y proteccin de los
derechos fundamentales de los pobladores rurales, ha agudizado la inestabilidad y la precariedad
de los espacios de participacin ciudadana y la gobernabilidad local. En quinto lugar, es bien
sabido que nuestras reas rurales han sido severamente afectadas con las mayores
manifestaciones de violencia del conflicto interno, al punto que ms de 829.000 hogares fueron
despojados de sus tierras, durante los aos 2007-2010 por cuenta de los fenmenos de
desplazamiento forzado. Con lo cual la situacin de la gran mayoria de los 11,8 millones de
habitantes que viven en las reas rurales empeor.
Tambin se debe mencionar, que las polticas sectoriales adoptadas en la ltima dcada han
privilegiado el otorgamiento de subsidios a la oferta agropecuaria que se diseaban y se asignaban
a travs de mecanismos neutrales y centralizados que no consultaban las particularidades y las
diferencias de los territorios, generando grandes inequidades y una preocupante concentracin en

los sectores de la agricultura comercial.
En general se destaca la precariedad de las polticas pblicas de desarrollo rural y la atomizacin y
fragmentacin en la asignacin de los recursos, lo cual ha generado grandes ineficiencias en la
aplicacin de los recursos pblicos y, sobre todo, unos bajos impactos en las condiciones de vida
de los pobladores del sector rural.
Por estas razones, el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad Para Todos, parte de
reconocer el desarrollo desigual de sus regiones, el cual es producto de profundas brechas, de la
complejidad de las relaciones territoriales y de la falta de polticas diferenciadas que den cuenta
de la diversidad de los territorios. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y
medio ambiental, las particularidades geogrficas, geolgicas y los variados climas determinan la
ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el funcionamiento de la
economa y el desarrollo regional.
Este enfoque regional busca reducir los desequilibrios econmicos y sociales, mejorando la calidad
de vida de la poblacin, y movilizar las capacidades endgenas de desarrollo, aprovechando los
efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y
competitividad regional. Para ello, se requiere definir incentivos en materia de localizacin de
actividades productivas y de asignacin de inversiones y recursos, y aprovechar de manera
sostenible los recursos naturales.
As mismo, el enfoque regional facilita la articulacin de ste y de futuros planes nacionales de
desarrollo con los planes y procesos de planificacin y gestin territorial, lo cual a su vez
contribuye al fortalecimiento de las relaciones Nacinterritorio y al logro conjunto de los
objetivos de crecimiento econmico, ampliacin de oportunidades sociales y buen gobierno.
Adicionalmente en el enfoque de poltica del sector agropecuario y desarrollo rural, el PND defini
al sector como una de las locomotoras de crecimiento, comprometindolo a la aceleracin del
desarrollo sostenible del Pas. Reconociendo que en el campo colombiano confluyen buena parte
de los desequilibrios regionales, los cuales se expresan en niveles de pobreza ms agudos en
algunas regiones y una debilidad institucional relativa de las regiones con menor desarrollo, lo que
les impide aprovechar su potencial productivo y vincularse ms eficientemente a los mercados, es
necesario crear instrumentos para guiar el ordenamiento y la planificacin sostenible del territorio
y complementarlos con la creacin de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus
potencialidades y se articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del Gobierno
Central.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que este objetivo solo se podr alcanzar
en la medida en la cual se adopte una poltica nacional de desarrollo rural orientada a reactivar la
economa de las zonas rurales, procurar un mejor aprovechamiento de los recursos y capacidades
regionales para mejorar la competitividad de su produccin, y elevar los ingresos y los niveles de
vida de la poblacin rural.
Para lograr los objetivos referidos se requiere disear una estrategia que permita entregar a los
pobladores de las zonas rurales un paquete de servicios adecuados a sus condiciones, a sus
necesidades y a los requerimientos de sus actividades productivas, y definir los mecanismos
institucionales para que dichos servicios lleguen eficientemente a su destino final.
Esta estrategia se implementar por medio de los Programas Integrales de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial-PIDERT-, en las regiones geogrficas que se definan, estructuren y caracterizen
como reas de desarrollo rural ADR-. Estas reas se priorizarn atendiendo los planes y
programas estratgicos del Gobierno Nacional, as como a los procesos de planeacin estratgica
participativa que promueven la expresin autnoma y concertada desde el territorio, por parte de
los actores locales, tales como: las autoridades territoriales, las organizaciones de productores, las
entidades pblicas y privadas, el sector empresarial, etc. Las ADR deberan compartir
caractersticas socioeconmicas, ambientales, geo-fsicas y funcionales que le otorgen una relativa
homogeneidad y les permitan construir una visin compartida del territorio y adelantar una
estrategia comn de desarrollo rural. Los PIDERT sern la expresin concreta de la voluntad
comn de todos los agentes y actores territoriales de adelantar un proceso de transformacin
productiva, social e institucional, de manera integral, focalizada, sostenible y adaptada a las
condiciones locales.
Por estas razones, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder- firm un Convenio de
Cooperacin Interinstitucional DDR-386 de 2011 con la OIM con el propsito de aunar esfuerzos
en el diseo e implementacin de la estrategia de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial DRET-,
mediante el desarrollo de los aspectos conceptuales y metodolgicos de la estrategia.
Con el propsito de contribuir en el diseo de la estrategia DRET y, particularmente, de la
estructuracin del Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial PIDERT-, el
presente documento reune los (4) Informes de la Consultoria CPS-PS-6012 de 2011 que contienen
los siguientes aspectos: antecedentes, objetivos, anlisis del contexto del desarrollo rural, marco
de referencia, metodologia y componente institucional del PIDERT.
Durante las ltimas dcadas del siglo pasado, Colombia al igual que la mayora de los pases de
Amrica Latina y el Caribe ALC- se vi abocada a un proceso de reformas y ajustes institucionales
que transformaron el panorama institucional del pas. Particularmente, mediante la aprobacin de
la Constitucin de 1991 se redefinieron las relaciones entre el Estado, los mercados, los territorios
y la sociedad civil, dando paso a un nuevo modelo de gestin pblica descentralizada, orientada
hacia los mercados y con la participacin de los diversos actores sociales y territoriales. Como
resultado de estas reformas, la institucionalidad rural se redujo considerablemente y los servicios
de apoyo al sector agrcola terminaron por excluir a los pequeos productores rurales y a la
agricultura familiar.
La Colombia rural de hoy se caracteriza por la diversidad de su geografa, con diferentes niveles de
desarrollo y condiciones culturales y socioeconmica muy diversas. En particular, la brecha
urbano-rural se ha incrementado significativamente hasta el punto que la pobreza rural es 1,62
veces superior a la urbana, y los fenmenos de violencia, desplazamiento forzado y despojo de
tierras han termindado por afectar a la mayora de los pobladores rurales que vieron descender
sus niveles de vida y de bienestar. En general, el desarrollo agropecuario y rural colombiano
durante la ltima dcada se caracteriza por un crecimiento lento, desigual y poco convergente.
Esto ocurre en un contexto de creciente globalizacin de las relaciones econmicas, sociales y
culturales y de diversificacin de la estructura productiva del sector rural, donde coexisten una
moderna agricultura empresarial y una agricultura campesina deprimida y rezagada.
Estas contradictorias realidades nacionales, en un contexto internacional de precios altos y de un
incremento en la demanda mundial de alimentos y materias primas agrcolas, nos obligan a
repensar las polticas de desarrollo rural para superar el sesgo agropecuario y buscar una mayor
articulacin con las dinmicas territoriales, bajo un enfoque de desarrollo rural integral, de
carcter multisectorial y multidimensional.
2. Antecedentes
Durante las ltimas dcadas el ordenamiento institucional colombiano fue sometido a un proceso
de reformas y ajustes institucionales, que transformaron el panorama institucional en lo que
organismos internacionales denominaron rompecabezas desarmado. Es decir, un conjunto
desarticulado y fragmentado de piezas y mecanismos institucionales, cuyas competencias
responden parcialmente por el cumplimiento de las funciones bsicas de apoyo al desarrollo rural
(DR), pero carecen de un enfoque integral que las articule como un componente institucional de
una estrategia de desarrollo rural integral.
Este cuadro institucional fracturado es el resultado de los ajustes institucionales y de las polticas
pblicas sectoriales aplicadas durante los ltimos aos que responden a los distintos imperativos y
orientaciones polticas e ideolgicas que terminaron por debilitar y desarticular la institucionalidad
rural que haba sido construida durante dcadas de desarrollo econmico, social e institucional.
En forma breve es necesario reconocer que hasta finales de los aos 80, las principales
caractersticas del marco institucional obedeca al modelo econmico vigente y la visin que se
tena sobre el rol que deba jugar el Estado en la proteccin de la agricultura. En este contexto el
tema de lo rural siempre apareci como un agregado de la poltica sectorial y, por lo tanto, el
establecimiento del Programa de Desarrollo Rural Integral DRI- en Colombia, al igual que en la
mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe ALC-, correspondi a una iniciativa de la
banca multilateral que impulsaron estos programas como una alternativa a los intentos de
reforma agraria2. Posteriormente, (1985) paso a formar parte de las funciones del Ministerios de
Agricultura, como un fondo adscrito (Perez et al, 1999).
Solo hasta comienzos de los aos 90, los programas de ajuste estructural y los cambios
institucionales concomitantes comenzaron a ser introducidos de manera gradual, especialmente
en lo relacionado con los instrumentos de mercado en el sector agropecuario y rural. En efecto, el
modelo de apertura econmica y liberalizacin de los mercados comienza a tomar fuerza a travs
de una serie de reformas econmicas y financieras que buscaban hacer ms eficiente el
funcionamiento de los mercados y ms competitiva la iniciativa privada, en correspondencia con
los cambios presentados en los escenarios internacionales, donde la integracin econmica y
globalizacin imponian los nuevos ritmos del crecimiento econmico.
En Colombia el nuevo modelo de desarrollo se acompao de una reforma del Estado y de la
estructura de las agencias pblicas sectoriales. Mediante la aprobacin de la Constitucin de 1991,
Los Programas de Desarrollo Rural Integrado DRI- se introdujeron en ALC en los aos setenta como una alternativa a
los diversos intentos fallidos de adelantar reformas agrarias. En Colombia, se inici en el ao 1976, con la llamada Fase
(1976-1982), bajo la modalidad de un Programa Especial, financiado con recursos del emprstito internacional BM-BIRF
y del Presupuesto General de la Nacin PGN-, y adscrito al DNP. Luego se ejecutaron la Fase II (1983-1990) y la Fase III
(1991-1996).
se redefinieron las relaciones entre el Estado, el mercado, los territorios y la sociedad civil. Esta
reforma dio paso a un nuevo modelo de gestin pblica descentralizada y con la participacin de
los diversos actores sociales en las diferentes estructuras e instancias de planificacin, gestin,
toma de decisiones y control social; y a una nueva estructura de relaciones entre los distintos
niveles territoriales.
La descentralizacin territorial en Colombia mezcl varios ingredientes de carcter econmico,
poltico e institucional. En primer lugar, desde el punto de vista econmico y fiscal, se buscaba
aumentar la eficiencia econmica abriendo nuevos espacios para el funcionamiento de los
mercados, en lo que se conoce como el modelo de federalismo fiscal3. En segundo lugar, desde
el punto de vista poltico, la descentralizacin ofrece las ventajas del pluralismo poltico por
cuanto contrarresta la concentracin del poder y genera espacios de participacin y aprendizaje
democrticos por parte de los ciudadanos de las localidades (Finot, 2001)
En tercer lugar, desde el punto de vista institucional, la descentralizacin abre nuevas
posibilidades y escenarios, mediante la transferencia de competencias y recursos del nivel central
a los niveles territoriales, para la prestacin de los servicios pblicos locales, tales como educacin,
salud, agua potable y saneamiento bsico y los servicios agropecuarios y rurales.
En materia fiscal, durante las ltimas dos dcadas la proporcin de recursos pblicos transferidos
a las entidades territoriales creci de manera muy importante4, transformando sustancialmente la
situacin de indefensin en que los departamentos y municipios permanecieron por mucho
tiempo. En el momento actual, los departamentos y municipios reciben cerca del 50% de los
ingresos corrientes de la Nacin5, asegurndoles una mayor capacidad financiera para asumir sus
funciones y responder a las demandas de sus comunidades por mejores condiciones de vida y
reduccin de la pobreza.
El enfoque del federalismo fiscal se enmarca dentro de la perspectiva de la eficiencia econmica que considera que
el Estado cumple tres funciones bsicas: estabilizacin macroeconmica, redistribucin y asignacin (eficiente) de los
recursos. La primera le compete exclusivamente al nivel central, quien mediante las polticas monetaria, cambiaria y
fiscal, lograra sentar las fases de la estabilidad y el crecimiento. La segunda, redistributiva, se discute hoy que podra ser
objeto de una accin combinada entre los distintos niveles territoriales (nacin, departamentos y municipios). Y,
finalmente, la funcin asignativa, que comprende la provisin de los servicios pblicos locales, podra ser reasignada
desde el nivel nacional hacia las entidades territoriales, que dada su mayor cercana a las demandas de las comunidades
ofrece unas mejores condiciones para asegurar la eficiencia asignativa.
4
La participacin de los municipios y departamentos en los ingresos corrientes de la Nacin (PICN) pas de representar
el 0.6% del PIB o el 31.8% de los ingresos totales de la Nacin, en 1990, a representar casi el 5% del PIB y el 50% de los
ingresos totales de la nacin, en el ao 2000
5
Los Ingresos corrientes de la nacin estn constituidos por la totalidad de los ingresos tributarios y no tributarios que
recibe la nacin, con excepcin de los ingresos de capital y rentas parafiscales.
Este volumen tan considerable de recursos, en manos de las entidades territoriales, permiti que
el pas pudiera avanzar considerablemente en la disminucin de la pobreza (medida en trminos
de NBI), al pasar en una dcada de niveles del 45% de NBI (1990) al 28% de NBI (2005).
De esta manera, el modelo econmico de descentralizacin escogido en Colombia, del
federalismo fiscal, estara mostrando una mayor eficiencia, en la medida que la mayor
asignacin de recursos pblicos a estos niveles territoriales se traduce directamente en mayores
coberturas en la prestacin de los servicios pblicos locales. En trminos del gasto pblico, como
lo demuestran diversos estudios empricos (CEPAL, 1988b), se podra afirmar que en Colombia se
ha presentado un fenmeno de mejoramiento en la eficiencia asignativa6, en el sentido que el
modelo de descentralizacin, al acercar la provisin de los servicios pblicos a las comunidades,
permite adecuar en mejor forma la oferta de bienes pblicos a las demandas de la ciudadana.
En general, la mayora de los analistas del tema de la descentralizacin en Colombia coinciden en
reconocer que sus mayores logros estn en el mbito poltico (Ocampo, 1995). La
descentralizacin poltica sent las bases para una mayor democratizacin de la vida poltica y la
autonoma de las entidades territoriales. La eleccin directa de los alcaldes y gobernadores por
parte de sus habitantes, se convirti en el vnculo fundamental para acercar el Estado a las
demandas locales y regionales y para garantizar una mayor ingerencia de los ciudadanos en las
decisiones que los afectan.
Sin embargo, las reformas institucionales y el nuevo paradigma del Estado Mnimo (Streeten,
1993) afect la institucionalidad de apoyo pblico a las actividades agropecuarias y rurales tales
como comercializacin, extensin, investigacin y asistencia tcnica agropecuaria. Esto fue el
resultado tanto de polticas presupuestarias restrictivas como del cambio en la concepcin de la
oferta de bienes pblicos, que introdujo los criterios de orientacin hacia el mercado, de
costeable de los servicios pblicos y de eficiencia econmica de la inversin pblica.
Como resultado de estas reformas orientadas hacia el mercado, los servicios de apoyo al sector
agrcola terminaron por excluir a los pequeos productores rurales y, en general, a la agricultura
familiar AF-, con muy poca o nula capacidad para competir por la oferta de estos servicios, los
cuales favorecieron a los grandes y medianos agricultores comerciales.
En particular, al sector agropecuario y rural, mediante el Decreto 077 de 1987 le otorg a los
municipios la responsabilidad en la prestacin del servicio de asistencia tcnica, para lo cual
orden la creacin de las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica Agropecuaria UMATA-.
Posteriormente, a travs de los Decretos 1946 de 1989 y 2379 de 1991 se estableci un esquema
de soporte tecnolgico, mediante la creacin del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnologa
Agropecuaria SINTAP- y la reglamentacin para la prestacin del servicio de asistencia tcnica
agropecuaria.
Mejor adecuacin entre la oferta y la demanda efectiva por servicios.
As mismo, mediante la expedicin de un conjunto de leyes y decretos reglamentarios, tales como

la Ley 60 de 1993 , Ley 99 de 1993, Ley 136 de 1994, Ley 152 de 1994, Ley 101 de 1993, Ley 160 de
1994 y el Decreto 2132 de 1992, encaminadas a establecer un nuevo marco regulatorio de las
relaciones entre el nivel nacional y los niveles territoriales que profundizaran la descentralizacin
administrativa y fiscal. Mediante la expedicin de la Ley 60/93 de Competencias y Recursos, se
transfirieron a las entidades territoriales competencias en materia de la prestacin de los servicios
sociales y se estableci el marco de asignacin de los recursos de Participacin en los ingresos
corrientes de la nacin. Especficamente, se introdujo la obligatoriedad de destinar un porcentaje
de los recursos de participacin para financiar la ampliacin de las coberturas de salud, educacin
y agua potable y saneamiento bsico en el sector rural. Igualmente, dentro del porcentaje de libre
destinacin de estos recursos se incluy la financiacin de la prestacin del servicio de asistencia
tcnica agropecuaria. Distribucin que fue modificada en la Ley 715 de 2001, reformatoria de la
Ley 60/93, suprimiendo los porcentajes obligatorios de asignacin para las reas rurales.
Igualmente, las Leyes 99 de 1993 Del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, Ley 136 de 1994
de Participacin Ciudadana, Ley 152 de 1994 Orgnica de Planeacin Nacional y Territorial, Ley
101 de 1993 Desarrollo Agropecuario y Rural, Ley 160 de 1994 Reforma Agraria y Desarrollo Rural
y el Decreto 2132 de 1992 Creacin del Sistema Nacional de Cofinanciacin, introdujeron nuevos
marcos regulatorios en materia del ordenamiento ambiental, la participacin ciudadana, la
planificacin econmica y social territorial, el ordenamiento productivo , el acceso a la tierra y la
cofinanciacin de los proyectos de desarrollo territorial, que transformaron los sistemas de la
gestin pblica territorial, otorgndole mayor autonoma a las entidades territoriales para orientar
y gestionar su propio desarrollo, haciendo uso de los mecanismos de mercado.
Sin embargo, esta apertura hacia los mercados y la preponderancia de la iniciativa privada,
coincidi con la apreciacin de la tasa de cambio y una coyuntura internacional de precios bajos
que le resto competitividad a las exportaciones agroalimentarias y caus la mayor crisis del sector
agrcola y rural del pas, expresada en la prdida de ms de un milln y medio de hectreas de
cultivos transitorios.
Finalmente, como parte de estas reformas de liberalizacin de mercados de productos e insumos,
desregulacin y apertura a los mercados externos, el pas hizo transito del modelo de
redistribucin de tierras de la Reforma Agraria (Ley 135 de 1961) hacia el modelo del mercado
asistido de tierras (Ley 160 de 1994). Este modelo deja el acceso de la tierra en manos del
mercado y, por ende, la redistribucin de la propiedad pasa a depender de la dinmica de los
mercados de tierras. Sin embargo, el mercado de tierras en Colombia, al igual que otros mercados
rurales, est atravesado por muchas imperfecciones y distorsiones que lo hace muy ineficiente e
inequitativo. La fuerte concentracin de la propiedad de las tierras rurales, unida a los
desequilibrios del poder poltico que genera la gran propiedad territorial y los agentes subversivos
que mediante su accin violenta han despojado a miles de campesinos, han terminado por copar
el mercado de tierras y limitar el acceso de los campesinos.
En resumen, todos estas reformas y ajustes institucionales han conducido a afectar el

funcionamiento de los mercados de factores y productos rurales, impidiendo su funcionamiento
eficiente y levantado barreras al acceso de los pequeos productores rurales, con lo cual las
brechas entre la agricultura empresarial y la agricultura familiar y entre las actividades urbanas y
rurales se han ahondado, afectando el crecimiento, la competitividad y los ingresos de los
pobladores rurales.
3. Objetivos
Objetivo General
Contribuir en el diseo e implementacin del Programa Integral de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial PIDERT- como instrumento para la transformacin productiva,
social e institucional de los territorios rurales, donde los actores locales juegan un rol
fundamental con el apoyo de las entidades pblicas, privadas y de la sociedad civil.
Objetivos Especficos
1. Analizar los contextos territorial, nacional e internacional del desarrollo rural en
Colombia.
2. Desarrollar los aspectos conceptuales y metodolgicos para la formulacin del
Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial PIDERT3. Proponer la estructura metodolgica e instrumental para la formulacin de los
perfiles territoriales
4. Desarrollar el componente institucional del PIDERT
4. Contexto Territorial del PIDERT

Contexto Nacional
En particular, la brecha urbano-rural se ha incrementado significativamente durante los ltimos
aos, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales. En efecto, mientras la pobreza
urbana cay ms rapidamente (13%) al pasar del 49,7% en el 2002 al 36,9% en el 2009 la pobreza
rural pas de 69,2% a 64,3%, con lo cual la brecha urbano-rural aument hasta el punto que la
pobreza rural es 1,62 superior a la urbana. A esta situacin de pobreza rural se le ha sumado el
fenmeno de desplazamiento forzado que durante los aos 2000-2010 despojo de sus tierras de
aproximadamente 830.000 hogares campesinos. Con lo cual la situacin de la gran mayoria de los
11,8 millones de habitantes que viven en las reas rurales empeor.
El comportamiento econmico-productivo del sector rural colombiano durante los ltimos aos
corrobora las apreciaciones anteriores. En efecto, el desempeo del sector fue notoriamente
inferior a las expectativas de crecimiento de la dcada. Tal como puede apreciarse en el grfico 1,
el crecimiento promedio del PIB Agropecuario durante la dcada (2,1%) fue inferior al PIB total
(4,5%). Durante los aos 2002-2006, la tasa de crecimiento del PIBA se mantuvo alrededor el 3%,
con una ligera cada en el ao 2006 (2,4%) y un repunte en el siguiente ao (3,7%), frente a los
avances del PIB total (6,7% y 6.9% respectivamente).
Grfico N 1
Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario
2002-2011
Fuente: DANE, Cuentas Nacionales
Luego durante los aos de la crisis econmica mundial, las tasas de crecimiento del PIBA como el
PIB Total cayeron al -1,1% y 1,4% respectivamente, siendo negativo el PIBA (2009). Con lo cual la
brecha de crecimiento rural-urbano se incremento. Durante los ltimos dos aos (2010-11) las
tasas de crecimiento del PIB volvieron a tomar el impulso de la dcada, sin embargo el sector rural
se mantuvo rezagado con respecto al crecimiento del PIB Nacional (2,2% y 5,9% respectivamente).
Los modestos ritmos de crecimiento del sector agropecuario durante la dcada tuvieron su origen
en el incremento de la produccin del sector de los cereales (maz y arroz principalmente), las
oleaginosas (Palma de aceite), el banano (exportable) y, principalmente, por buen
comportamiento del sector pecuario que mostr aumentos importantes en la produccin de carne
y leche bovina, aves y carne de cerdo. Pero tal vez, el mayor incremento del PIBA estuvo
sustentado en el aumento de los precios internacionales, particularmente en los biocombustibles
(alcoholes carburantes), aceite de palma, cacao y banano. Durante los aos de crisis, los renglones
de mayor afectacin fueron el caf, azcar y, en menor medida, el aceite de palma, y las
exportaciones de carne y leche.
Por otra parte, los productos de la economa campesina tambin tuvieron un desempeo modesto
y diferenciado. En efecto, tanto las reas sembradas como la produccin de maz (15%), frjol
(11,4%) y hortalizas (6%) aumentaron, lo mismo que los frutales (9%), pltano (10%) y yuca (34%).
Igualmente, en los casos de la ganadera de doble propsito se increment el hato ganadero
(6,3%) y la produccin de carne y leche. Igualmente, se increment la explotacin de las especies
menores y la produccin pisccola (26,7%), respondiendo al crecimiento de la demanda interna.
Sin embargo, los efectos de la ola invernal se hicieron sentir con mucha fuerza durante los aos
2010-11, afectando particularmente las reas rurales destinadas a la produccin de hortalizas,
maz amarrillo y la ganadera de doble propsito. Situacin que se tradujo en una merma en el
crecimiento del sector y particularmente, de los ingresos de los pequeos y medianos agricultores,
quienes carecen de mecanismos para acceder a los modernos sistemas de aseguramiento y
diversificacin de riesgos. Esta situacin como veremos en el siguiente acpite- contribuy a
agravar las condiciones de pobreza y vulnerabilidad en muchas regiones del pas.
El otro aspecto importante a destacar durante la primera dcada del siglo XXI lo constituy el
crecimiento de la productividad laboral del sector agropecuario rural que se caracteriz por su
ritmo desigual y poco convergente. En efecto, mientras la productividad laboral en la agricultura
comercial aument con bastante celeridad (promedio anual del 2,3%), durante el perodo 2002107, lo cual se vio reflejado en un aumento de la productividad fsica (por ha.) de los cultivos ms
representativos de la agricultura empresarial (maz tecnificado, palma de aceite, caa de azcar y
banano de exportacin), no ocurri lo mismo en las reas rurales donde predomina la produccin
familiar o de economa campesina. En particular, la productividad laboral en las actividades rurales
no agrcolas (ERNA) solo se increment en un 0,6% durante este mismo perodo. Esta comparacin
es particularmente importante, dado que la convergencia de los niveles de productividad de la
agricultura comercial y de las actividades rurales no agrcolas ha sido considerada por los expertos
como una de las seales ms claras de la superacin del dualismo que caracteriza los procesos de
desarrollo del pas y, particularmente, uno de los requisitos esenciales para lograr una mayor
igualdad entre la poblacin rural. La otra cara de la moneda de este fenmeno la constituye la
migracin del campo a la ciudad, que en nuestro caso particular de las reas rurales, ha sido
bastante acentuado tal como lo detallaremos en el siguiente acpite. Un reciente estudio del
Banco de la Republica, acerca de la informalidad del empleo, reafirma este dualismo de la
economa colombiana, al mostrar que por cada diez (10) nuevos empleos que se generan en el
sector rural, siete (7) son informales.
En general, podemos observar que el desempeo del sector agropecuario y rural durante la ltima
dcada ha sido lento, desigual y poco convergente, en la medida que el crecimiento del PIBA se ha
quedado rezagado frente al crecimiento del PIB Nacional y que se han incrementado las brechas
tecnolgicas y de ingresos entre la agricultura comercial y las actividades productivas rurales,
tanto agrcolas como no agrcolas.
Contexto Internacional
El mundo de hoy se caracteriza por el proceso de globalizacin, el cual se manifiesta como la
creciente gravitacin de los procesos econmicos, sociales y culturales de carcter mundial sobre
aquellos de carcter puramente local, nacional o regional. Aunque no se trata de fenmeno nuevo
dado que sus races se remontan a perodos histricos anteriores- los cambios dramticos que se
7
De acuerdo con las estimaciones realizadas por la Unidad de Desarrollo Agrcola de la CEPAL la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) y el Instituto Interamericano de Cooperacin para la
Agricultura (IICA), en el Informe Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural en las Amricas: una mirada hacia
Amrica Latina y el Caribe 2010.
estn operando en los espacios y tiempos generados por la revolucin en las comunicaciones y la
informacin han configurado nuevos escenarios, que representan inmensos retos para los pases,
las regiones y las localidades. En particular, estas transformaciones han dado lugar al surgimiento
de una nueva ruralidad ms integrada con los contextos urbanos, regionales e internacionales. Las
antiguas fronteras y divisiones entre el campo y la ciudad tienden a desaparecer y en su lugar han
aparecido nuevas dimensiones urbanas del desarrollo rural (Schejtman, 1999).
Los estudios recientes sobre la nueva ruralidad reconocen dos rasgos principales que caracterizan
esas transformaciones: la creciente heterogeneidad de la estructura productiva del sector y su
articulacin con los procesos de apertura e internacionalizacin de los mercados agroalimentarios
en el mundo. Como consecuencia del primer fenmeno, en Colombia, al igual que la mayora de
los pases latinoamericanos, coexisten una agricultura empresarial o capitalista y una agricultura
campesina; lo cual plantea grandes desafos en el diseo de las polticas pblicas de desarrollo.
En relacin con el segundo proceso, de internacionalizacin e integracin de los mercados
agroalimentarios a escala mundial, tambin ofrecen nuevos retos, pero tambin, oportunidades.
La mayora de los pases de la regin han entendido con sobrada razn- que las estrategias de
desarrollo rural y regional deben disearse hoy en funcin de las posibilidades que ofrece y los
requerimientos que exige una mayor integracin a los mercados regionales e internacionales. Una
de las dimensiones ms relevantes del proceso de globalizacin es la gradual e inexorable
generalizacin de ideas, valores y formas de consumo que se hacen cada vez ms globales. Uno de
los aspectos que mejor expresan estas tendencia integradoras son los Tratados de Libre Comercio
(TLC) que se pactan entre pases o regiones para enfrentar mejor las oportunidades y los retos de
la internacionalizacin econmica.
El contexto internacional de la presente dcada se caracteriza por la tendencia alcista de los
precios internacionales de los alimentos y las materias primas agrcolas commodities-, que
comenz a sentirse durante el segundo semestre de 2010, como resultado de la conjugacin de la
crisis econmica de las economas desarrolladas y el incremento de la demanda mundial de
alimentos y materias primas sustentado en la expansin del consumo de pases como China e
India.
En este contexto, los pases de Amrica Latina y el Caribe ALC- han experimentado un
crecimiento de las actividades agrcolas y rurales, favorecido por el alza de precios y una mejora en
la productividad del sector agropecuario. El positivo comportamiento del valor agregado agrcola
(VAA) refleja mejor el crecimiento de los ingresos reales de los factores de produccin, dado que
en la ltima dcada se presentaron ciclos de crecimiento en los ingresos reales significativamente
mayores que en los volmenes de produccin. En efecto, el ingreso real agrcola promedio de ALC
creci un 13,3% en el 2002, 10,2% en 2003, 10,9% en 2007 y 10,1% en 2009, al mismo tiempo que
la tasa de crecimiento del volumen de produccin agrcola no supero el 5% durante esos aos.
En general, el comportamiento del VAA ha sido muy positivo en toda la regin de ALC, pues
mientras en los pases del Cono Sur las tasas de crecimiento promedio anuales estuvieron
alrededor del 4,6%, en las dems subregiones estuvieron en 2,5% (2,5 en Centroamrica, 2,4% en
el Caribe, 2,3% en la regin Andina y 2,2% en el Norte).
Las Agencias de Desarrollo, tales como CEPAL, FAO e IICA8, estiman que la tendencia al alza en los
precios internacionales de los commodities se mantendr a largo plazo en un ciclo expansivo de
12 o 15 aos ms-. Estas agencias esperan que durante el presente ao la produccin agrcola
contine aumentando, particularmente la de los cereales, tal como lo fue durante el 2010 en que
se increment la produccin en ms del 7% en comparacin con el ao anterior, gracias a las
mejores condiciones climticas, seguidas de incrementos en el rea sembrada y aumento de los
precios.
Igualmente se espera que la produccin de biocombustibles contine aumentado. Algunas de la
previsiones ms relevantes para ALC son las siguientes:
Elevacin de precios de los biocombustibles y alimentos en trminos reales en el largo
plazo;
China continuar jalonando el crecimiento de la economa mundial y ser uno de los socios
ms importantes de ALC, demandando una mayor cantidad de productos agroalimentarios,
con lo cual contribuir a reanimar los flujos de comercio agroalimentario;
El desafi de lograr la seguridad alimentaria mundial estimular la produccin competitiva
de alimentos de calidad en ALC; y
Los pases que deseen afrontar con xito estos desafos debern incentivar de manera
decisiva el desarrollo y el fortalecimiento de la investigacin, la innovacin y la informacin
de calidad del sector agropecuario y rural.
Contexto del Desarrollo Rural en Colombia.

A pesar de la mejora que se ha presentado en los ltimos aos en las condiciones de pobreza, la
brecha urbano-rural se ha incrementado, lo que indica una mayor incidencia en las zonas rurales.
Durante las ltimas dcadas del siglo pasado, Colombia -al igual que la mayora de los pases
latinoamericanos- asisti a un proceso de transicin demogrfica, que transform radicalmente el
paisaje urbano-rural9. Sin embargo, tal como lo demostr el Informe Nacional de Desarrollo
CEPAL-FAO-IICA, Perspectivas de la agricultura y el desarrollo rural en las Amricas, 2010-2012.
De acuerdo con los datos del ltimo Censo de Poblacin y Vivienda (DANE 2005), en Colombia vivan en los centros
urbanos 31,5 millones de habitantes y 10,5 millones en el sector rural.
Humano 2011 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD10- el 75,5% de los
municipios del pas continan siendo rurales y en ellos vive el 31,6% de la poblacin colombiana11.
Estos resultados nos obligan a repensar lo rural como una totalidad que integra el territorio
(hinterland), la poblacin, sus actividades y una extendida red de relaciones que las enmarcan y
regulan, donde las polticas pblicas rurales tienen que concebirse con un enfoque integral,
superando el sesgo sectorial agropecuario. Durante las ltimas dcadas, las polticas pblicas han
privilegiado acciones sectoriales aisladas y desarticuladas que han tenido un bajo impacto en los
territorios y, particularmente, las polticas de desarrollo rural han tenido un marcado sesgo
agropecuario y han sido formuladas con un carcter nacional, sin consultar la diversidad de los
territorios rurales.
En efecto, tal como lo indica el grfico N 2, la incidencia de la pobreza sigue siendo muy relevante
en las zonas rurales. S bien durante, el perodo 2002- 2010 la pobreza urbana por ingreso
disminuy casi 10 puntos al pasar del 48,3% en el 2002 a 38,4% en 2010, la disminucin de la
pobreza rural fue menor (7%), al pasar del 69,3% al 62,5% respectivamente Con lo cual la brecha
entre el sector urbano y rural se increment significativamente, hasta el punto que la pobreza
rural hoy es 1,6 veces superior a la urbana.
En los estudios de pobreza ms recientes se ha sealado que la pobreza rural es menos sensible
que la urbana a las variaciones en la actividad econmica, en la medida que est determinada por
factores estructurales que solo se modifican en periodos histricos mucho ms largos12. Al
respecto, la informacin disponible nos indica que durante la dcada pasada, la incidencia de la
pobreza fue ms pronunciada en las zonas rurales, en la medida que la brecha urbano-rural se
ampli.
10
Informe Nacional de Desarrollo Humano (INDH) 2011: Colombia Rural Razones para la Esperanza, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD-, Bogot, 2011.
11
El INDH (PNUD, 2011) utilizando la metodologa propuesta por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
(OCDE), estim un ndice de ruralidad (IR) para los municipios de Colombia que incluy las variables: densidad
poblacional y distancia a los centros urbanos, mayores de 100.000 habitantes.
12
Al respecto pueden consultarse los estudios realizados por la CEPAL (1997 y 2000b), de Janvry y Sadoulet (2000) y
Morley (1998).
Grfico N 2
Incidencia de la pobreza en las reas urbanas y rurales
2002-2010
Fuente: Clculos de la Misin de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), con
base en las Encuesta de Hogares del DANE (2002-2010)
Dentro de los factores que contribuyeron a acentuar la magnitud de pobreza rural se han
identificado: las dificultades para acceder los bienes y servicios pblicos esenciales; las
limitaciones del capital humano; las modalidades de insercin en el mercado del trabajo; el
deficiente acceso a factores productivos, especialmente a la tierra; el aislamiento geogrfico y
algunos factores demogrficos.
Las coberturas de los servicios pblicos sociales en las reas rurales son considerablemente
inferiores a los del sector urbano, tal como se observa en los resultados de la Encuesta de Calidad
de Vida (DANE, 2010): educacin (Tasa de cobertura en educacin media era de 27,5% y 74,4%
respectivamente), salud (87,7% y 93,1%), agua potable (51,5% y 98.5%), energa elctrica (95,5% y
99,3%), telefona (1,0 y 36,6%), gas (2,8% y 53,9% respectivamente). Lo cual es una demostracin
clara de las profundas desigualdades existentes en el pas entre el sector urbano y el rural, donde
el acceso a los servicios pblicos sociales marca una profunda brecha entre el sector urbano y
rural.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) realiza una medicin multidimensional
de las condiciones de vida a travs del ndice de Desarrollo Humano (IDH) que incluye: (i) la
esperanza de vida al nacer; (ii) tasa de alfabetizacin de adultos; (iii) la tasa bruta combinada de
matrcula en primaria, secundaria y superior; y (iv) el PIB per cpita. Para el ao 2010, el PNUD
estim que el IDH en las zonas urbanas haba ascendido al 83% mientras que en las zonas rurales
solo alcanz el 61%; con los cual las desigualdades en lugar de atenuarse se haban acentuado. As
mismo, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) realiz un clculo de pobreza
multidimensional que incluy diecisis variables o carencias13. El ejercicio arroj resultados para
los aos 2002-2005 y 2008-2010 (grfico 3), donde se observa que la incidencia de la pobreza
urbana se redujo doce puntos al pasar de 45,3% a 33%, mientras que la pobreza rural disminuyo
diez puntos durante el periodo de referencia, al pasar de 60,9% al 50,3%.
Grfico N 3
Incidencia de la pobreza multidimensional en las reas urbanas y rurales
2002-2010
Fuente: Clculos de la Misin de Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), con
base en las Encuesta de Hogares del DANE (2002-2010)
En esta reduccin de la pobreza jugo papel importante las transferencias condicionadas que se
otorgan a las familias como compensacin para garantizar la asistencia escolar y la atencin a los
controles de salud y nutricin de la primera infancia (Familias en Accin)14.
Sin embargo, durante ese mismo perodo (2002-2010) las diferencias en la formacin del capital
humano entre el sector urbano y el rural, en lugar de converger aumentaron, al pasar de 12
puntos en el ao 2003 a ms de 17 puntos en el 2010. Especialmente, en materia de las tasas de
13
Las diecisis variables consideradas en la medicin de la pobreza multidimensional del DNP incluyen: (1) logro
educativos, (2) analfabetismo, (3) asistencia escolar, (4) rezago escolar o extraedad, (5) atencin integral de la primera
infancia; (6) trabajo infantil; (7) desempleo de larga duracin; (8) aseguramiento contra el riesgo; (9) acceso a servicios
de salud; (10) acceso a agua potable; (11) acceso a la electricidad; (12) saneamiento bsico; (13) disposicin de basuras;
(14 y 15) material de los pisos y las paredes de la vivienda; y (16) hacinamiento crtico. En este orden de ideas se
considera pobre a la familia que tenga por lo menos cinco de las diecisis carencias posibles.
14
El Programa Presidencial de Familias en Accin le otorga subsidios a las mujeres cabeza de familia condicionados a la
verificacin de la asistencia escolar y de los controles de salud y nutricin de la primera infancia.
escolaridad la diferencia se mantuvo entre los 10.9 aos promedio de asistencia escolar en los
centros urbanos y el 6,4 en el sector rural.
En materia de insercin al mercado laboral, el empleo rural no agrcola (ERNA) ha venido
creciendo de manera importante hasta ocupar el 50% del empleo en las reas rurales del pas
(Echeverri, 2009). Del total de ERNA, el 40% de esas ocupaciones las generan las nuevas funciones
urbanas del desarrollo rural y por sectores econmicos se distribuyen de la siguiente manera:
silvicultura, caza y pesca 12%; minera 8%; industria manufacturera 7,5%; construccin y obras
pblicas 13%; comercio 30%; transporte 7,5%; financiero 1,2% y servicios 27%. Lo cual quiere decir
que ms del 75% del ERNA se ubica en el sector terciario. Situacin muy similar a lo que ocurre con
la ocupacin del sector urbano.
La prdida de empleos en las actividades agropecuarias en Colombia se explican de dos maneras;
en primer lugar, por el creciente proceso de diversificacin de las actividades rurales que conllevan
las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural; y, en segundo lugar, por los problemas de
violencia, despojo y baja productividad de las actividades agropecuarias que han predominado en
el pas durante las ltimas dcadas del siglo XX y comienzos del XXI. Lo cual unido a la baja
escolaridad de los trabajadores rurales, ha conducido a una ocupacin en actividades de baja
calidad y productividad, la mayora de ellas en el sector informal.
En efecto, las cifras de la Encuesta de Calidad de Vida (Dane, 2010), sealan que ms de las dos
terceras partes de las nuevas actividades rurales se ubican en el sector informal, donde el 35% son
trabajadores por cuenta propia y el otro 30% se ocupa en establecimientos de menos de 5
trabajadores, en lo que se conoce como pequeas unidades microempresariales (Mipymes). Por
estas razones, la participacin de los ERNA generan solo el 40% de los Ingresos Rurales (IRNA).
Esta pauperizacin de las actividades rurales no agropecuarias se refleja en el hecho que el 65% de
los trabajadores por cuenta propia, el 48% de los empleados domsticos y el 40% de los
asalariados que se ocupan en las Mipymes rurales, obtienen ingresos que los sita por debajo de
la lnea de pobreza.
Por el contrario, las actividades agrcolas asalariadas generalmente asociadas a los cultivos
comerciales- han aumentado su productividad y generan ingresos que se colocan por encima de la
lnea de pobreza. Igualmente, las actividades urbanas asalariadas donde se ocupan los
trabajadores rurales con mayor nivel de capacitacin y escolaridad (educacin media o secundaria
completa) tambin logran mejores ingresos. Paradjicamente, ms del 75% de estos nuevos
asalariados son mujeres que se emplean en actividades econmicas formales del sector de
servicios y comercializacin.
En resumen, se observa un proceso de diversificacin de las actividades productivas rurales como
consecuencia de la introduccin de nuevas funciones urbanas del desarrollo rural y de
diferenciacin de los niveles de productividad de las actividades agropecuarias que no conduce
hacia la convergencia tecnolgica y econmica, sino que por el contrario incrementa las brechas
de produccin y productividad del sector agropecuario y rural.
Contexto de la problemtica de tierras y desarrollo rural

Al anterior cuadro de desigualdades e inequidades que caracterizan al sector rural colombiano se
suma la problemtica de la inequitativa e ineficiente distribucin de tierra en Colombia se
caracteriza por: i) la elevada concentracin de la propiedad, ii) la persistencia de un patrn de
uso ineficiente del suelo con vocacin agrcola, iii) un sistema de administracin de tierras en
transicin, iv) informalidad en la tenencia de la tierra, y v) el abandono y despojo de tierras y
territorios, a causa de la violencia.
La elevada concentracin de la propiedad de la tierra, medida recientemente por el Banco
Mundial15, revela situaciones muy inequitativas en la gran mayora de los municipios del pas.
Excluyendo el departamento de Antioquia por falta de informacin disponible16, los resultados
del catastro municipal muestran niveles de concentracin de la propiedad territorial muy alta en
el 84,4% de los municipios del pas, en los cuales se concentra el 90,4% del rea rural del pas, el
80,8% de la poblacin rural y el 68% de las reas de uso productivo. Los departamentos donde se
presentan los mayores niveles de concentracin de las tierras rurales son, en su orden: Valle del
Cauca, Cauca, Nario, norte y centro del departamento del Caquet, centro y norte del Meta,
Santander, Cesar, centro y sur de la Guajira, Atlntico, Crdoba y noroccidente del Choc.
De acuerdo con los estudios recientes de Ibez y Muoz17, se encontr que el coeficiente de
GINI se increment 2,5 puntos entre 2000 y 2009, y a su vez, la concentracin en la propiedad de
la tierra aument en el 56.6% de los municipios del pas, principalmente en las reas agrcolas
que registraron los mayores niveles de desplazamiento forzado por la violencia y en aquellas
pertenecientes a la fase ms reciente de colonizacin, como son el piedemonte de los llanos
orientales, el Caquet, la altillanura y la zona costanera del Choc y Urab Antioqueo (ver mapa
1 y tabla 1).
15
Banco Mundial (2004), En la publicacin Colombia LandPolicy in Transition recomienda calcular el coeficiente GINI,
corrigiendo de acuerdo con la calidad de los suelos para evitar la sobreestimacin de la inequidad en la tenencia de la
tierra.
16
El Departamento de Antioquia tiene su propio sistema de catastro, por lo tanto el IGAC no incluye los datos de este
departamento en las estadsticas catastrales de los municipios colombianos.
17
Ibez y Muoz, Convenio IGAC-CEDE (2009)
Mapa N 1
Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio
Fuente: Banco Mundial, 2000-2003
Recientemente, el Proyecto Proteccin de Tierras y Patrimonio de la Poblacin Desplazada

(PPTP)18, calcul el coeficiente GINI utilizando la UAF como variable de control, obteniendo un
ndice de concentracin de 65,3%, para el ao 2009, tomando como fuente de informacin las
estadsticas catastrales municipales (ver tabla 1).
18
PPTP (2010), Unidades Agrcolas Familiares, tenencia y abandono forzado de tierras en Colombia. Accin Social,
Bogot.
Tabla N 01.
Clculo del GINI UAF Vs. Propietarios/poseedores
(segn inscripcin catastral)
AO
GINI,
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
44,1
44,4
46,5
41,0
46,7
62,3
61,8
61,5
63,1
62,7
65,3
Observaciones
Fuente de datos: estadsticas catastrales municipales para 9
departamentos
Fuente de datos: estadsticas catastrales municipales para 28

departamentos (por actualizacin catastral)
Fuente: PPTP/2010, con base en estadsticas catastrales municipales IGAC y Catastro de Antioquia. UAF:
Incoder/2010
Con respecto a los conflictos de uso estos son definidos por el IGAC-CORPOICA como aquellos en
los que la intervencin antrpica transforma profunda o parcialmente la cobertura natural y
otros recursos naturales segn sus necesidades e intereses, generando una discrepancia entre el
uso que el hombre hace actualmente del medio natural y aquel que debera tener de acuerdo
con la oferta ambiental. Los conflictos de uso de la tierra se presentan cuando las tierras son
utilizadas inadecuadamente ya sea por sobreutilizacin o subutilizacin (IG C, 2001).
Con base en lo indicado, en la citada investigacin, el an lisis de los conflictos de uso de las
tierras se llev a cabo sobre el rea total de tierras intensa o parcialmente intervenidas con usos
productivos y extractivos que asciende al 51.2% del territorio nacional19, correspondiente
aproximadamente a 58.345.608 a., por lo que se considera que apro imadamente el 48.8 del
rea continental nacional no presenta conflictos de uso por mantener una cobertura natural
ligeramente transformada o no transformada (ver mapa 2).
19
Para efectos del IGAC se anota que, si bien la extensin continental de Colombia es de 114.174.800 ha, los datos hacen
referencia a 113.951.308 ha, resultado del clculo de reas a la escala utilizada en el estudio.
Mapa N 2
Vocacin y Uso del suelo a nivel Nacional
Fuente: Reclasificacin de INCODER a partir de la informacin IGAC-CORPOICA, 2001
En el rea intervenida de la Nacin, principalmente con actividades productivas y e tractivas, el

37.7% correspondiente a 22.669.659 ha, no presenta conflictos de uso, dado que existe
concordancia entre el uso actual y el uso que deben tener, de acuerdo con sus limitaciones y
potencialidades naturales.
El estudio encontr que el 22.2 del rea continental intervenida (13.349.178 a) presenta
sobreutilizacin en grado moderado y severo, lo cual pone en riesgo no solamente las cualidades
y funciones ecolgicas de las tierras comprometidas, sino tambi n aquellas que directa o
indirectamente reciben su influencia. Las consecuencias se traducen en la p rdida de suelos para
usos agrcolas, disminucin de la cantidad y calidad de los recursos dricos, p rdida o
disminucin de la productividad de las tierras, p rdida irremediable de la biodiversidad, aumento
de las amenazas por inundaciones en las partes bajas de las cuencas, colmatacin de represas y
cambios climticos regionales.
Por otra parte, se determin que el 21 de las tierras continentales intervenidas (12.597.399 a)
sufren de conflictos de uso por subutilizacin en grado moderado y severo, lo que conduce a
problemas en el abastecimiento de alimentos, inconformidad social e inciden directamente para
que se presente la sobreutilizacin de tierras en ecosistemas fr giles (p ramos, umedales) y se
ample, a costa de ellas, la frontera agropecuaria (ver grfico 4 y tabla 2).
Grfico N 4
Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia
Fuente: IGAC-CORPOICA, 2001
Algunas de las principales conclusiones del citado estudio, particularmente referidas al uso
adecuado y los conflictos de uso de las tierras, se alan
El 22 de las tierras en pastos naturales y o naturalizados, se localizan en zonas con vocacin
agrcola, especialmente para cultivos semipermanentes y permanentes semiintensivos y cultivos
transitorios intensivos y semiintensivos, con lo cual se confirma la subutilizacin de estas tierras.
El 55.3 de tierras con esta cobertura se alla en zonas agroecolgicas recomendadas
prioritariamente para usos forestales de proteccin y proteccin produccin, verific ndose as la
sobreutilizacin en grado moderado a severo.
Tabla N 02
Uso y Cobertura del suelo, en hectreas y porcentajes
Uso del suelo

Agrcola
Cultivos Transitorios
Cultivos permanentes
Barbecho
Descanso
Hectreas
745.352
1.498.904
385.498
95.695
27,3%
55,0%
14,1%
3,5%
Pecuario
Pastos y forrajes
Sabana Natural
Malezas y rastrojos
Vegetacin xeroftica
Paramos
20.178.009
2.867.930
5.527.492
1.177.048
235.266
2.956.470
362.267
89,1%
10,9%
174.079
200.502
446.580
21,2%
24,4%
54,4%
Otros Usos
Eriales y aforamientos rocosos
Cuerpos de agua
Otros fines
TOTAL
%
7,4%
29.985.746
81,4%
3.318.736
9,0%
821.161
2,2%
67,3%
9,6%
18,4%
3,9%
0,8%
Bosques
Naturales
Plantados
Total Ha.
2.725.449
36.851.093
Fuente: Estimaciones DANE-ENA 2010
Casi la mitad del rea cubierta con pastos manejados en el pas, (47 del rea reportada), se
ubica en las mejores tierras con vocacin agrcola, subutiliz ndolas ligera a moderadamente. El
28% del rea se alla bien sea en tierras con las mismas coberturas recomendadas para usos
forestales y de conservacin de los recursos dricos, o en tierras para usos agroforestales ello
representa sobreutilizacin en grados moderados a severos.
En referencia al sistema de administracin de tierras, se presentan inconvenientes en la
actualizacin y sistematizacin de la informacin predial, especialmente en zonas afectadas por
el conflicto y el desplazamiento forzado interno. Particularmente, en algunas de estas zonas no
se cuenta con el inventario predial catastral, denominado formacin catastral y la informacin
del registro de instrumentos pblicos puede an encontrarse en formato anlogo, lo que
dificulta la identificacin fsica y jurdica de los predios, y por tanto, la actuacin institucional
frente a procesos de proteccin, titulacin y restitucin.De otro lado, no se cuenta con el
inventario de tierras de la Nacin (baldos20, propiedad parcelaria21, otros bienes de entidades
20
Baldos: se refiere a terrenos propiedad de la nacin, los cuales pueden adjudicarse a privados en razn a su
ocupacin y usufructo, as como al cumplimiento de otros requisitos
21
Predios de propiedad parcelaria: se trata de predios privados comprados a particulares para su adjudicacin a
comunidades campesinas sin tierra en procesos de reforma agraria
pblicas), lo que conlleva a riesgos de dobles titulaciones sobre el mismo predio, a la titulacin
de predios privados, asumiendo errneamente que son baldos de la Nacin y a la titulacin de
baldos que por su naturaleza son bienes de uso pblico no adjudicables.
En relacin con la informalidad en la tenencia de las tierras, con base en la informacin del
RUPTA, se estima que cerca del 54% de la poblacin rural no son propietarios de sus tierras,
hecho que evidencia las relaciones informales sobre la misma (poseedores, ocupantes,
tenedores, e.o.). Esta informalidad en la tenencia de la tierra est asociada a una inseguridad
jurdica que favorece y facilita la usurpacin y despojo de derechos sobre la tierra, generando
mayor dificultad probatoria para efectos de los procesos de restitucin de los bienes inmuebles.
Respecto del abandono y despojo de tierras y territorios por causa de la violencia, la III Encuesta
Nacional de Verificacin de los Derechos de la Poblacin Desplazada 2010, evidenci que el
total de tierras que las familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o entregar a
terceros forzosamente entre 1980 y 2010, ascendieron a 6.638.195 hectreas. Por su parte, el
PPTP estim que las tierras abandonadas a causa de la violencia, asciende a 4.259.832 hectreas,
sin contar 90.236 predios que no cuentan con registro de rea en los registros oficiales del
Registro nico de Poblacin Desplazada - RUPD y en el RUPTA.
Por las problemticas anteriormente relacionadas y con el fin de abordar las causas que
determinan y reproducen la pobreza de la poblacin campesina, el Gobierno colombiano se ha
comprometido con una Poltica de Tierras y de Desarrollo Rural que se ha estructurado en tres
grandes ejes: Restitucin de Tierras, Formalizacin de la propiedad y Desarrollo rural, las cuales
estn soportadas en dos leyes fundamentales: La Ley 1448 de 2011 y la Ley de Desarrollo Rural,
la primera de las cuales fue recientemente aprobada por el Congreso de la Repblica, mientras la
segunda est en consulta previa con las comunidades tnicas para hacer transito en su
aprobacin en el Congreso de la Repblica.
En Colombia, segn el Registro nico de Poblacin Desplazada RUPD- a Enero 26 de 2011,
haban ingresado 829.313 hogares, que corresponden a 3623.961 personas internamente
desplazadas, de las cuales 1791.559 son ombres y 1832.402 son mujeres, lo que equivale al
7,96% del total de la poblacin nacional proyectada por el Departamento Nacional de Estadstica
(DANE). El 48% de los hogares en situacin de desplazamiento tiene jefatura femenina; el 36%
de la poblacin afectada es menor de 18 aos. Los grupos tnicos, representan el 11% de la
poblacin desplazada; 9% corresponde a afrodescendientes y 2% a comunidades indgenas. La
informacin estadstica evidencia que el 98% de poblacin desplazada, proviene de las reas
rurales y en particular de los sectores ms pobres (colonos, campesinos, negros e indgenas).
Analizando la geografa y evolucin del desplazamiento forzado, para el ao 1997 haba afectado
a 502 municipios como expulsores de poblacin. En el 2002 esta cifra ascendi a 1.038 y en el
2010 a 1.119 municipios, lo cual equivale al 99.78% del total de municipios del pas22. No
obstante, el desplazamiento forzado se ha concentrado en 160 municipios que concentran el
22
El DANE reporta en total 1.122 municipios, distritos o corregimientos departamentales en Colombia.
72% de las personas expulsadas. De acuerdo con las investigaciones de Ibez y Muoz (2010),
en estas mismas regiones se present un incremento en la concentracin de la propiedad
territorial durante el perodo 2000-2009.23
23
Ibez y Muoz, idem.
5. Marco de Referencia
La transformacin institucional constituye uno de los procesos ms importantes del Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial DRET- para garantizar la generacin de capacidades endgenas en
los territorios rurales, la profundizacin de la descentralizacin, el fortalecimiento de la
participacin de los actores locales en los procesos de planificacin y toma de decisiones, y la
democratizacin de la vida civil y poltica de los territorios.
En este contexto, juegan papel importante las reformas institucionales adelantadas en Colombia,
en materia de: descentralizacin, planeacin nacional y territorial, ordenamiento territorial,
restitucin y el acceso a las tierras rurales y el desarrollo rural. Mediante estas reformas se fijan las
reglas de juego que constituyen marcos regulatorios que delimitan las acciones de los agentes
econmicos y sociales que se desempean en los territorios. Estas reglas son de orden
constitucional, legal o institucional, dependiendo del origen y el alcance regulatorio que ellas
tengan.
A continuacin hacemos una breve resea de los principales aspectos conceptuales, normativos e
institucionales que constituyen el marco de referencia de la nueva ruralidad colombiana; en
particular, se hace referencia al enfoque territorial del desarrollo rural y a las transformaciones
normtivas e institucionales que caracterizan el nuevo contexto del desarrollo rural en Colombia.
En particular se enfatiza sobre la descentralizacin, el ordenamiento territorial, la planeacin y las
leyes de tierras y desarrollo rural, por cuanto constituyen el marco regulatorio para desempeo
del sector agropecuario y rural en el presente.
Aspectos Conceptuales
Tal como lo afirma el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo Econmico 200924, el
territorio es una de las dimensiones ms importantes del bienestar de las personas. En la
actualidad el lugar geogrfico donde se nace una persona es un correlativo importante de las
condiciones materiales de vida. En efecto, de acuerdo con el DNP (2010) Colombia se caracteriza
por ser un pas heterogneo en su geografa, con diferentes niveles de desarrollo regional y
condiciones culturales y sociales diversas. As mismo, presenta grandes brechas en el desarrollo de
sus territorios, las cuales son un reflejo, entre otros aspectos, de las trampas de la pobreza, de la
complejidad de las relaciones territoriales y de fuertes condicionamientos histricos de carcter
estructural25.
24
25
Banco Mundial (2009), Informe sobre el Desarrollo Mundial: Una Nueva Geografa Econmica, Washington, D.C.
DNP (2010), Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos, Capitulo II Convergencia y
desarrollo Regional, Pg. 24
Estas divergencias de ingresos y de niveles de vida de acuerdo con el BM- son el resultado de un
atributo sorprendente del desarrollo econmico la heterogeneidad territorial. En efecto, el
crecimiento econmico tiende a ser desequilibrado desde el punto de vista geogrfico. La
prosperidad no se difunde homogneamente en toda la geografa y la convergencia de los
ingresos y de los niveles de vida no ocurre espontneamente por accin de las fuerzas del
mercado. De acuerdo con los estudios de la nueva geografa econmica (BM, 2009), en estos
resultados influyen por lo menos a tres atributos: la desigualdad geogrfica, la causalidad circular y
los efectos de la proximidad.
El primer atributo la desigualdad geogrfica- implica que no basta con promover el crecimiento
econmico para lograr que sus efectos positivos se difundan homogneamente por todo el
territorio. Es necesario un esfuerzo de los gobiernos adicional por entender y propiciar el
desarrollo territorial. El segundo atributo la causalidad circular del crecimiento econmico- ha
sido un motivo de renovadas esperanzas para que los gobiernos se comprometan con polticas
activas que estimulen los factores endgenos del desarrollo territorial para lograr una mejor
distribucin de los beneficios de la prosperidad econmica y una mayor convergencia en el
crecimiento de los ingresos y los niveles de vida de los pobladores. Las fuerzas del mercado por s
solas no garantizan la difusin del crecimiento econmico en todo el territorio ni tampoco la
mejora en la distribucin de los ingresos. Se requiere de polticas territoriales activas que
combinen la concentracin productiva con la articulacin y convergencia de las actividades
econmicas para lograr mayores valores agregados en el territorio y el mejoramiento de los
ingresos y los niveles de vida.
El tercer atributo los efectos de la proximidad- implica la incorporacin de un criterio en la
formulacin de las polticas territoriales: la necesidad de promover la integracin econmica
regional. Los esfuerzos territoriales asilados no bastan para lograr impactos territoriales
significativos en materia de crecimiento econmico, equidad y sostenibilidad de su desarrollo. Se
requiere la integracin econmica de los territorios para aprovechar mejor los efectos de la
proximidad y las sinergias de la cooperacin para conseguir beneficios de largo alcance y
perdurable duracin.
Para responder a estos nuevos desafos de la geografa econmica del desarrollo, el PND (20102014) incorpor el enfoque regional en la caracterizacin de las diferencias regionales que debe
servir de marco de referencia para la formulacin de polticas pblicas y programas ms acordes
con las necesidades y capacidades de cada regin. Desde el punto de vista del desarrollo rural, el
PND no solo aboga por la incorporacin de la diversidad geogrfica de las regiones, de sus recursos
naturales y medio ambientales, de la potencialidad de sus suelos, la variabilidad de climas, etc.
sino tambin de los desafos que implican los fenmenos naturales y el cambio climtico que estn
afectando dramticamente la vida de los pobladores rurales, el funcionamiento de las economas
regionales, la estabilidad de las infraestructuras productivas y reproductivas, y en general el
desarrollo territorial.
Para lograr un desarrollo rural sostenible, el PND considero necesario lograr la articulacin de los
planes de desarrollo territorial, con los planes de ordenamiento y la gestin ambiental, mediante
la incorporacin del enfoque de desarrollo territorial en la planificacin territorial, en la definicin
de los programas sectoriales, y en la articulacin de la accin institucional, con visin integral y de
largo plazo.
El enfoque de desarrollo territorial busca integrar los tres atributos geogrficos del desarrollo en
un esquema de intervencin en reas de desarrollo rural ADR-: la proximidad geogrfica, la
densidad econmica y social y la articulacin poltico-institucional.
El criterio de proximidad geogrfica o vecindad implica el reconocimiento que deben tener los
gobiernos locales, en la elaboracin de sus planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de
que comparten un rea geogrfica comn que cuenta con una dotacin de recursos naturales
comunes de climas, suelos, agua, diversidad biolgica y servicios medioambientales. Pero tambin,
el reconocimiento que las presiones antrpicas, las amenazas naturales y del cambio climtico
constituyen riesgos que se deben enfrentar conjuntamente para garantizar un desarrollo rural
sostenible y amable con el medio ambiente y su base natural. La proximidad geogrfica genera
tambin posibilidades de una mayor densidad econmica y sociocultural.
El segundo criterio de densidad econmica y sociocultural tiene que ver con el reconocimiento de
que el territorio es una construccin social e histrica comn, donde los pobladores deben lograr
una densidad adecuada de sus actividades productivas y de sus relacionamientos sociales,
culturales e institucionales para enfrentar el desafi contemporneo de la globalizacin. Bajo el
lema del Informe de Ro (1991) de pensar globalmente para actuar localmente, el actores
territoriales deben modificar su manera de pensar para reinventar sus acciones locales buscando
reencausar las cambiantes fuerzas del mercado global con el fin de alentar la concentracin y la
densificacin de sus actividades productivas para que puedan generar mayores ingresos y una
distribucin ms equitativa de sus beneficios, a fin de lograr mejores niveles de vida y, en general,
un desarrollo humano y sostenible del territorio. La densidad econmica y sociocultural implica
tambin la necesaria articulacin poltica e institucional.
El tercer criterio de la articulacin poltica e institucional constituye a su vez una consecuencia y
un requisito para la integracin de las ADR con enfoque de proximidad geogrfica y densidad
socio-econmica. Desde el punto de vista metodolgico, las estructuras poltico-institucionales
deben adecuarse a los criterios de proximidad geogrfica y de densificacin socio-econmica para
que puedan encarar los nuevos desafos del desarrollo rural con enfoque territorial. Y a su vez, la
articulacin poltico-institucional es un requisito para encausar las fuerzas del mercado por la
senda del desarrollo endgeno territorial.
Los aspectos territoriales estn estrechamente relacionados con factores de tipo social,
poblacional, demogrfico, cultural y ambiental, por lo cual es necesario precisar, para efectos de la
estrategia de desarrollo rural territorial, a qu se refiere cuando se able de territorios rurales. De
acuerdo con Seplveda (2003), Los territorios rurales se definen como un producto social e
histrico delimitado por un espacio geogrfico, cuya cohesin deriva de un tejido social especfico,
dotado de una base de recursos naturales particular, de unas instituciones y formas de

organizacin propias, y de determinadas formas de produccin, intercambio y distribucin del
ingreso.26
Como producto social e histrico, el territorio rural se entiende desde las mltiples dimensiones
que ocurren al interior de las poblaciones humanas y entre stas y la base de recursos naturales
de que estn dotados los espacios geogrficos que lo delimitan y que determinan las formas de
intervencin y los modelos o sistemas de produccin que le son caractersticos. Pero tambin
incorpora las relaciones sociales, econmicas, culturales y poltico-institucionales entre los
territorios rurales y los centros urbanos y regionales.
De otra parte, el desarrollo rural territorial se define como un proceso continuo y ordenado de
transformaciones econmicas, sociales e institucionales de los territorios rurales, donde los
actores sociales locales juegan un papel fundamental y cuentan con el apoyo de las agencias
pblicas, privadas o de la sociedad civil, cuya finalidad es mejorar las condiciones de vida y el
bienestar de las comunidades rurales.
El territorio es considerado como un producto social e histrico -lo que lo hace un tejido social
nico-, dotado de una determinada base de recursos naturales; donde se desarrollan diversas
actividades productivas y de intercambio entre diferentes ncleos poblacionales; y una red de
instituciones y formas de organizacin que se encargan de regular y darle cohesin a estas
dinmicas territoriales.
El enfoque territorial del desarrollo rural busca lograr la articulacin de los agentes, mercados y
polticas pblicas y, en este sentido, promover la construccin de una visin compartida del
territorio en armona con el resto de la economa nacional, y en el marco de los procesos de
globalizacin e integracin econmica que constituyen los nuevos escenarios y que implican la
reestructuracin progresiva y la adopcin de nuevas funciones del desarrollo rural.
La construccin de esa visin compartida tiene como objetivo principal el logro de las metas del
desarrollo y el bienestar de la poblacin, en el marco de una visin prospectiva tanto del nivel
nacional como territorial. En este aspecto, los propsitos del Plan Nacional de Desarrollo
constituyen un marco de referencia obligado para lograr la prosperidad de la poblacin rural;
metas que solo pueden lograrse integrando al PIDERT los criterios de equidad social,
competitividad productiva, manejo sostenible de los recursos naturales y gobernabilidad
democrtica de territorio. La prosperidad democrtica del desarrollo rural con enfoque territorial
tiene como referentes indiscutibles, la superacin de la pobreza rural, la seguridad alimentaria de
la poblacin rural y el logro de la paz.
El desarrollo rural con enfoque territorial es una propuesta que se centra en el territorio, que
considera como fundamentales las interacciones entre los sistemas humanos, los sistemas
26
Seplveda Sergio, Rodrguez Adrin, Echeverri Rafael y Portilla Melania. El Enfoque Territorial del Desarrollo Rural.
Direccin de Desarrollo Rural Sostenible. San Jos, Costa Rica, Agosto, 2003.
productivos y los sistemas ambientales, que buscan garantizar la sostenibilidad del desarrollo, el
carcter multidimensional de los sistemas productivos y su aprovechamiento competitivo, la
inclusin del mayor nmero posible de grupos sociales vulnerables y la gobernabilidad
democrtica del territorio.
Los componentes del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial se refieren a aspectos
tales como:
El ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras;
El ordenamiento productivo de las actividades productivas que implican el uso adecuado de
los recursos del suelo y el agua con fines productivos;
La generacin y mejoramiento de los ingresos para las comunidades rurales, especialmente
de los pobladores rurales ms pobres.
La promocin y fortalecimiento de las cadenas productivas, mediante: la promocin de la
organizacin y desarrollo empresarial de los pequeos y medianos productores; el estmulo
a los esquemas de asociacin y alianzas entre productores; y el fortalecimiento de las
actividades de transformacin agroindustrial, y agregacin de valor y de comercializacin
interna y externa.
El acceso a bienes pblicos sociales, especialmente salud, saneamiento, nutricin,
conectividad, educacin, cultura, recreacin e inversin en capital humano y seguridad
social;
La facilitacin de la infraestructura de apoyo a la produccin, la transformacin y la
comercializacin agropecuaria y, especialmente, la infraestructura de adecuacin de tierras,
vas, energa, y comunicaciones;
El fortalecimiento de modelos de gestin local, creacin de capacidad institucional a nivel
territorial, de apoyo a los municipios en la formulacin y ejecucin de sus planes de
desarrollo y ordenamiento territorial, as como de participacin de la sociedad civil en
alianzas pblico privadas, para el desarrollo rural.
Aspectos Normtivos
Transcurrido ms de dos dcada de las reformas descentralizadoras27 los resultados han sido
contradictorios y poco convergentes: en primer lugar, la distribucin de los recursos entre
entidades territoriales no ha sido equitativa y su impacto en la disminucin de la pobreza urbana y
rural ha sido muy desigual. Mientras la pobreza en las ciudades se redujo en ms del 60%, la
27
Las polticas de descentralizacin en Colombia, al igual que en la mayora de los pases latinoamericanos, forman parte
de un paquete de reformas estructurales conocido como ajuste estructural y que tuvo su origen en el Consenso de
Washington.
pobreza rural solo se redujo en un 30%28. Con lo cual las brechas entre el sector urbano y rural se
incrementaron, provocando una mayor migracin del campo hacia los centros urbanos.
En realidad, la escasa atencin que ha merecido el tema del diseo de un marco institucional
adecuado a las realidades regionales y territoriales del pas, se refleja en varias circunstancias que
entraban los procesos de descentralizacin y reforma poltica: en primer lugar, el modelo
institucional de la descentralizacin que se ha ido consolidando en Colombia es un modelo hbrido
y contradictorio, pues por una parte los gobiernos locales son bsicamente agentes delegados que
ejecutan polticas y esquemas diseados en el nivel central y, por otro lado, gozan de autonoma
en la definicin de sus polticas (voto programtico), y obtienen los recursos directamente de sus
contribuyentes y, por lo tanto, operan dentro del modelo de escogencia o eleccin pblica29
(public choice),
En segundo lugar, los alcances del esquema de eleccin pblica que se introdujo en Colombia con
la eleccin popular de los mandatarios territoriales y el voto programtico, en la prctica se ven
restringidos por la sobredeterminacin que el Gobierno Nacional impone a los recursos de la
inversin pblica social. En efecto, la participacin de los ciudadanos en la escogencia pblica de
las prioridades de inversin pblica local choca con la rigidez en la asignacin de los recursos de
transferencias y la falta de autonoma para priorizar las inversiones locales.
En tercer lugar, el nfasis sectorialista de las polticas nacionales y la atomizacin de la
responsabilidad en el manejo del proceso en mltiples entidades pblicas nacionales han
provocado una alta descoordinacin y la falta de un claro liderazgo en los temas de la
descentralizacin. Esta situacin ha tendido a profundizarse con las reformas institucionales de
segunda generacin, realizadas con un criterio de racionalidad fiscal exclusivamente sin tomar en
cuenta los requerimientos tcnicos y de especializacin funcional que requiere el proceso de
descentralizacin30.
En cuarto lugar, el sesgo municipalista (Vargas, 1996) de la descentralizacin que transfiri
directamente muchas competencias y recursos del nivel nacional al nivel local sin tomar en cuenta
los niveles intermedios provoco muchos desfases y gener muchos vacos en el proceso
descentralizador
28
El ndice de NBI en el sector urbano paso del 48% (1990) a tan solo el 19,6% (2005), mientras que en el sector rural
paso del 75% (1990) al 53,5% (2005).
29
El modelo de eleccin pblica fue desarrollado por la llamada escuela de Virginia y de acuerdo con Dennis Mueller
(1984) las insuficiencias del mercado para alcanzar el optimo paretiano, en particular para los bienes pblicos, justifica la
bsqueda de una solucin cooperativa del tipo del federalismo fiscal, en el sentido que la prestacin de los servicios
pblicos sera ms eficiente si se hace de manera descentralizada.
30
En este sentido, la decisin apresurada del Gobierno de Uribe Vlez de fusionar varios Ministerios que manejaban
temas centrales de la descentralizacin ha provocado un caos monumental.
Este panorama de precariedades institucionales ha sido particularmente grave para el sector

agropecuario y rural donde la institucionalidad rural se encuentra fragmentada y centralizada en
diferentes entidades y programas nacionales y territoriales que actan sin ningn tipo de
coordinacin provocando duplicaciones, altos costos de transaccin e ineficiencias econmicas.
En las recientes reformas a los marcos normativos de la descentralizacin se excluyo al sector
agropecuario de la financiacin con recursos de participacin y se elimin la obligatoriedad de
invertir en el sector rural una proporcin equivalente al nivel de ruralidad existente en el
municipio31. De est manera, se le suprimieron los recursos de participacin que venan
garantizando la prestacin del servicio de asistencia tcnica directa a los pequeos agricultores
(Umata) y se dej sin financiacin la inversin rural productiva. Adicionalmente, se reform el
sistema de prestacin de la asistencia tcnica agropecuaria municipal32 para dar paso a un nuevo
esquema de Centros Provinciales de Gestin Agropecuaria.
Durante la ltima dcada, la inversin pblica del sector agropecuario creci de manera ostensible
(380%), con un crecimiento promedio anual cercana al 50%. Los mayores incrementos se
presentaron durante los aos 2006 y 2007 y corresponden a la entrada en vigencia del Programa
de Agro Ingreso Seguro (AIS)33 y el Estatuto de Desarrollo Rural34 (ver grfico 5). Sin embargo, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural MAGDR- sigui concentrado la mayora de los
recursos de inversin del sector agropecuario (70% de la inversin total agropecuaria de 2009),
representada en el otorgamiento de subsidios a la oferta y transferencias directas a los
productores35.
31
La Ley 715 del 2001, excluyo al sector agropecuario de las prioridades de financiacin con los recursos de libre
asignacin (20% del total de las transferencias), y elimin la obligatoriedad de invertir un porcentaje, de los recursos de
participacin, proporcional al nivel de ruralidad del municipio, tal como lo se venia haciendo con la Ley 60 de 1993.
32
Mediante la Ley 607 de 2000 y el Decreto reglamentario 3199 de 2002.
33
Ley 1133 de 2007
34
Ley 1152 de 2007
35
De acuerdo con el Informe de Seguimiento a la Ejecucin de la Inversin Pblica Nacional del Sector Agropecuario,
SUIFP (2009), los recursos del AIS se concentraron en un 65% entre los medianos y grandes productores.
Grfico N 5
Inversin Pblica del Sector Agropecuario 2002-2011
Precios Constantes 2009
Fuente: Informe de Seguimiento a la Inversin Pblica SUIFP
Planificacin y Desarrollo Territorial

En materia de la planeacin y el desarrollo territorial, el Gobierno Nacional puso en marcha el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014, Prosperidad para Todos, que parte de reconocer a Colombia
como un pas heterogneo en su geografa, con diferentes niveles de desarrollo regional y
condiciones culturales y sociales diversas. Igualmente, reconoce la existencia de brechas en el
desarrollo territorial y, especialmente, entre el sector rural y el urbano, las cuales son reflejo de las
histricos estructurales del desarrollo rural colombiano. En este ltimo aspecto, uno de los
mayores desafos para lograr la prosperidad democrtica, es reparar el despojo de tierras de que
fueron objeto los campesinos desplazados por la violencia poltica, revertir la inequitativa
distribucin de la tierra, garantizar el acceso a la tierra por parte de la poblacin rural ms
desfavorecida y la proteccin de los derechos fundamentales consagrados en la Constitucin
Poltica de Colombia.
Con el fin de corregir estas inequidades, impulsar el crecimiento de las regiones rezagadas, a partir
de la movilizacin de sus capacidades endgenas, el PND propuso formular polticas pblicas con
enfoque territorial y regional, acordes con las caractersticas y capacidades de cada regin,
teniendo en cuenta la diversidad de sus recursos naturales y ambientales, las particularidades
geogrficas, climticas, bio-fsicas y de los diversos grupos poblacionales que las habitan.
Para lograr un desarrollo rural sostenible es necesario articular los planes de ordenamiento y
gestin ambiental y en general incorporar la planificacin y gestin del desarrollo territorial, de
manera integral y con una visin de largo plazo.
El enfoque de desarrollo territorial y regional propuesto busca reducir los desequilibrios

econmicos y sociales, incrementando los ingresos y la calidad de vida de la poblacin, movilizar
las capacidades de desarrollo endgeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus
externalidades positivas para alcanzar mayor competitividad y prosperidad de sus regiones. As
mismo, este enfoque de desarrollo territorial facilita la articulacin del PND y de los futuros planes
nacionales con los procesos de planificacin territorial y de ordenamiento territorial, lo cual a su
vez contribuye al fortalecimiento de las relaciones de la Nacin y los territorios y al logro conjunto
de los objetivos de crecimiento econmico, mejoramiento de oportunidades sociales y de
fortalecimiento institucional.
El enfoque territorial de la Prosperidad democrtica es entendido como una estratega de
consolidacin de las polticas sociales y de desarrollo econmico, teniendo como eje principal la
generacin de empleo, la reduccin de la pobreza y superacin de obstculos que impiden la
convergencia territorial del desarrollo. En el terreno del desarrollo humano y social, se pretende
plantear herramientas que enfrenten los factores que generan desigualdad y la falta de
gobernabilidad en las zonas ms afectadas por el conflicto.
En concordancia con el enfoque territorial del desarrollo, el Gobierno Nacional introdujo varias
iniciativas legislativas que buscan desatar un proceso de transformaciones institucionales: la Ley
Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT)36, la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras37, la Ley
de Alianzas Pblico_Privadas38 y el proyecto de Ley de Desarrollo Rural39 que se presentar ante el
Congreso en la legislatura que comienza en el segundo semestre de 2012.
Ordenamiento Territorial
Mediante la aprobacin de la Ley 1454 Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT), el pasado
28 de junio de 2011, se establecieron las normas orgnicas para la organizacin poltico
administrativa del territorio nacional, los principios, el marco institucional y los instrumentos del
ordenamiento, y las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nacin, las
entidades territoriales y las reas territoriales especiales.
Esta Ley define el Ordenamiento Territorial (OT) como un instrumento de planificacin y de
gestin territorial para la construccin colectiva del territorio nacional, que de manera gradual,
36
Ley 1454 del 28 de junio de 2011, por medio de la cual se dictan normas orgnicas sobre ordenamiento
territorial.
37
Ley 1448 del 10 de junio de 2011, por medio de la cual se dictan medidas de Atencin, Asistencia Tcnica y
Reparacin Integral a las victimas del conflicto armado interno.
38
Ley 1508 del 10 de enero de 2012, por medio de la cual se establece el rgimen jurdico de la Asociaciones
Pblico-privadas.
39
Se espera que esta ley contenga un mayor nmero de medidas para le sector
ordenada y progresiva permita lograr una adecuada y flexible organizacin poltico-administrativa

del pas, para facilitar el desarrollo econmico, social e institucional de los territorios, fortalecer la
identidad cultural y el desarrollo territorial. Entendido este como un proceso econmicamente
competitivo, equitativo socialmente, sostenible ambientalmente e institucionalmente
democrtico, atendiendo la diversidad cultural, social y fsico-geogrfica de Colombia.
El propsito fundamental del Ordenamiento Territorial (OT) es promover el aumento de las
capacidades endgenas de los territorios para planificar, gestionar y administrar su propio
desarrollo territorial, para lo cual la nueva LOOT fomenta la descentralizacin, el traslado de
competencias y el poder de decisin de los territorios sobre la senda que debe tomar para
alcanzar sus metas de crecimiento, competitividad, prosperidad y bienestar de la poblacin.
Para ello la LOOT introdujo un conjunto de instrumentos y mecanismos que le permitirn a los
territorios orientar y autogestionar sus procesos de ordenamiento y desarrollo territorial, tales
como:
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial,
Los esquemas asociativos territoriales, que les permiten a las entidades territoriales
asociarse y conformar alianzas estratgicas para promover el desarrollo o administrar
conjuntamente la prestacin de servicios pblicos esenciales,
Contratos Plan, mediante los cuales la Nacin puede concurrir con las entidades territoriales
en la ejecucin de proyectos y programas de inversin pblica que son de inters de los
territorios y se encuentran identificados en sus Planes de Desarrollo Territorial o en los
Planes de Ordenamiento Territorial (POT),
Creacin de zonas especiales de inversin que son de inters estratgico para el desarrollo
del pas y la superacin de los desequilibrios regionales.
Restitucin y Acceso a las Tierras Rurales

Por iniciativa del Gobierno Nacional, el Congreso de la Repblica aprob la Ley 1448 de 2011
Restitucin de Tierras y Reparacin de las vctimas de la violencia, con el propsito de dotarlas de
mecanismos y garantas para recuperar sus tierras que le fueron despojadas, mediante el
establecimiento de una justicia transicional que permite adelantar procedimientos expeditos para
restituir sus derechos de propiedad y tenencia y reparar integralmente a las vctimas.
El objetivo general de esta poltica es contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la
poblacin desplazada, en riesgo de desplazamiento, y otras vctimas del despojo (PSD, PRD, OVD)
a causa de la violencia armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de acceso a la
justicia integral y diferencial.
Los objetivos especficos de esta poltica son:
a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos relacionados con la propiedad de la tierra
y los territorios a las vctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y complejidad de este
fenmeno, contribuyendo, as mismo, al esclarecimiento de la verdad de las modalidades y

efectos del despojo.
b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a travs de acciones de proteccin y formalizacin
con el fin de evitar nuevos despojos, contribuir a culminar los procesos de restitucin y
garantizar la no repeticin.
c) Disear y poner en marcha un sistema de atencin a las vctimas, oportuno, gil y de bajos
costos, que facilite su acceso a la justicia, en articulacin con la poltica de verdad, justicia y
reparacin.
d) Implementar una jurisdiccin especializada que permita el acceso a la justicia transicional
relacionada con la poltica de restitucin de tierras y territorios.
e) Contribuir a reparar el menoscabo a la poblacin de buena fe exenta de culpa que resulta
afectada al hacer efectiva la restitucin de las tierras y territorios.
f)
Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la poblacin sujeto de esta poltica mediante
su articulacin con otras polticas, especialmente las de Prevencin y Proteccin, Vivienda,
Generacin de Ingresos, Retornos y Reubicaciones, Verdad, Justicia y Reparacin.
Esta poltica tiene como elementos fundamentales:

a) un marco normativo de justicia transicional; b) la creacin de una unidad de gestin de la
restitucin con el fin de documentar, tramitar y resolver en forma gil las reclamaciones de las
vctimas, c) la creacin de jueces para aplicar este nuevo procedimiento de restitucin, d) el
desarrollo de un registro georeferenciado de predios despojados, y e) un conjunto de
instrumentos mediante los cuales se pueda compensar y reparar a las diferentes victimas del
despojo y el abandono forzado de las tierras. Todos estos elementos se encuentran definidos en la
Ley de Victimas y Restitucin que se encuentra en la ltima fase de aprobacin el Congreso de la
Repblica.
Desarrollo Rural
Finalmente, hace curso en consulta previa- el proyecto de Ley de Desarrollo Rural que establece
las disposiciones, normas, mecanismos y procedimientos para fomentar el desarrollo rural con
enfoque territorial que tiene como finalidad mejorar el bienestar y la prosperidad de la poblacin
rural. En esta Ley se entiende el Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (DRET) como el proceso
de transformacin productiva, social e institucional de los territorios rurales, en el cual los actores
sociales locales juegan un rol preponderante y cuentan con el apoyo de las entidades pblicas,
privadas y de la sociedad civil, que tiene por finalidad mejorar la competitividad territorial, el
bienestar y la prosperidad de la poblacin rural, y corregir los desequilibrios territoriales en los
procesos de desarrollo.
La Ley define el territorio rural como un espacio construido social e histricamente, que tiene una
delimitacin geogrfica precisa e integra cuatro componentes bsicos:
un territorio con actividades econmicas diversas, interrelacionadas;
una poblacin principalmente ligada al uso y manejo de los recursos naturales, con una
cultura propia;
unos asentamientos con una red de relaciones entre si y con el exterior; y
unas instituciones gubernamentales y no gubernamentales - que interactan entre si.
La poltica de Desarrollo Rural tiene los siguientes elementos principales:
Recoge, ordena, actualiza y complementa toda la legislacin sobre tierras y desarrollo rural.
Define el ordenamiento macro de usos productivos de las tierras y de las aguas, el
aprovechamiento eficiente de los mismos y promueve el desarrollo rural para la
competitividad y para reducir la pobreza.
Pretende el ordenamiento y delimitacin de la frontera agrcola, ampliando y consolidando
las reservas forestales, resolviendo los conflictos de uso que se presentan en estas zonas y
creando un mecanismo de coordinacin y articulacin de los usos del suelo.
Reordenamiento productivo y de ocupacin del suelo relacionado con la vocacin
econmica y competitiva de las tierras rurales a travs de la organizacin y dotacin de
riego y adecuacin de tierras; apoyo a cadenas productivas; definicin de clusters de
innovacin y agricultura de escala mundial; definicin de zonas de reconversin productiva;
definicin de zonas de modernizacin de agricultura tradicional y funcin social de la
propiedad rural igual a zonas de desconcentracin.
Se establecen instrumentos de desarrollo agropecuario, no agropecuarios y bienes
pblicas(servicios bsicos e infraestructura productiva), y se ordenan y se articulan en las
reas de Desarrollo Rural para generar impactos y desarrollo.
El Ministerio y el Incoder han retomado el modelo de reas de desarrollo rural, las cuales
incorporan otras figuras legales como las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), Territorios
Colectivos y Zonas de Desarrollo Empresarial, y otros programas como las Zonas de
Consolidacin y las de desarrollo alternativo, las zonas de frontera y los programas de
desarrollo y paz, entre otros40 para reducir la pobreza y mejorar la competitividad. Eso se
hace con enfoque territorial multisectorial y multifuncional, criterio de focalizacin y
flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones locales.
Implementar esta poltica implicar reformas institucionales incluyendo, entre otras:
El fortalecimiento institucional de la Unidad de Planificacin de Tierras Rurales, Adecuacin
de Tierras y Usos Agropecuarios (UPRA).
La creacin de la Unidad Administrativa Especial de Gestin para la Restitucin de Tierras41
Esta unidad tiene como propsito acompaar los procedimientos de acceso a los
mecanismos de reparacin y restitucin de la Ley de Vctimas, con el fin de que puedan
recuperar los derechos sobre la tierra que perdieron a causa de la violencia generalizada.
40
Dos figuras de ordenamiento territorial
41
Unidad administrativa especial para la restitucin de tierras
La reforma del INCODER y otras instituciones adscritas al Ministerio de Agricultura y

Desarrollo Rural.
El ofrecimiento de tierras, ubicadas dentro de la frontera agrcola, a cambio de una
erradicacin voluntaria de cultivos de uso ilegal y la promocin del desarrollo
alternativo42.
La modificacin de instrumentos de apoyo y asistencia tcnica del Ministerio, como
tambin del programa de Desarrollo Rural con Equidad -DRE.
La Ley establece que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) tendr por objeto
fundamental, promover y apoyar la ejecucin de la poltica de ordenamiento de la propiedad rural
y uso del suelo establecida por el Ministerio de Agricultura para fomentar el desarrollo productivo
en el medio rural, facilitar a la poblacin campesina el acceso a los factores productivos, fortalecer
a las entidades territoriales y sus comunidades, y propiciar la articulacin de las acciones
institucionales bajo los principios previstos en esta ley.
Son funciones del INCODER:
1. Liderar los procesos de coordinacin inter e intrasectoriales que posibiliten la integracin de
las acciones institucionales en el medio rural, y suscribir convenios interinstitucionales que
articulen las intervenciones de las instituciones pblicas, comunitarias o privadas de acuerdo
con las polticas definidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
2. Coordinar los procesos participativos de planeacin institucional, regional y local, para la
definicin de programas de desarrollo rural con enfoque territorial que permitan a los actores
rurales la identificacin de oportunidades productivas y la concertacin de las inversiones
requeridas.
3. Promover la consolidacin los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, que
permita atender realidades especficas de las comunidades rurales, en consonancia con las
polticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y en cumplimiento del Plan Anual de
Inversiones aprobado por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social, Conpes.
4. Otorgar subsidios directos para beneficiar a los hombres y mujeres de escasos recursos y a los
pequeos productores mediante los mecanismos sealados por la poltica del Gobierno
Nacional y los y los lineamientos fijados por la UPRA para promover el adecuado uso del suelo
y del agua. Los subsidios directos podrn ser utilizados para:
a) Formalizacin y acceso a la propiedad rural;
b) Requerimientos financieros de los proyectos productivos;
c) Adecuacin de tierras;
d) Asistencia tcnica;
e) Vivienda de Inters Social Rural;
f) Y los dems subsidios o incentivos que determine el Gobierno Nacional.
42
En Colombia significa la promocin de cultivos legales y productos orientados al mercado
El Incoder podr administrar directamente, o mediante contratos de fiducia, los subsidios

respectivos.
5.
Otorgar subsidios a la infraestructura extrapredial de los distritos de adecuacin de tierras

hasta por 40% del costo de la infraestructura de acuerdo con los lineamientos que determine
la UPRA.
6.
Facilitar a los pequeos y medianos productores rurales el acceso a los factores productivos,
para lo cual el Incoder podr gestionar y otorgar recursos de financiacin o cofinanciacin,
subsidios e incentivos para apoyar la ejecucin de programas o proyectos de inversin
encaminados a desarrollar el potencial productivo y a elevar los ingresos de los productores
rurales.
7. Constituir Zonas de Reserva Campesina o de Desarrollo Empresarial.

8. Conceder derechos reales de superficie sobre los baldos o los bienes fiscales patrimoniales.
9. Adjudicar baldos con vocacin productiva a los particulares en el trmino de la presente ley.
10. Fortalecer los servicios de asistencia tcnica, en los trminos de la presente ley, prestados por
las Secretaras de Agricultura, las entidades de investigacin, la Unidades Municipales de
Asistencia Tcnica Agropecuaria, los Centros Provinciales de Gestin Agroempresarial, las
organizaciones de profesionales u otras entidades pblicas o privadas, de acuerdo con las
caractersticas particulares de los proyectos productivos.
11. Promover con las entidades encargadas como el Sena, ICA, Corpoica, Secretaras de
Agricultura, universidades, centros provinciales de gestin agroempresarial, organizaciones de
profesionales, las Umatas y otras entidades pblicas o privadas, procesos de capacitacin a las
comunidades rurales en asuntos de organizacin, acceso y uso de los factores productivos,
formacin socio empresarial y gestin de proyectos.
12. Prestar asesora a los aspirantes a las distintas clases de subsidios sin perjuicio de las que
presten otras entidades segn lo previsto en esta ley, as como desarrollar programas de
apoyo a la gestin empresarial rural y a la integracin de las entidades del sector.
13. Asesorar y acompaar a las entidades territoriales, comunidades rurales y al sector pblico y
privado, en los procesos de identificacin y preparacin de proyectos en materia de
infraestructura fsica, de servicios sociales y de seguridad social, en coordinacin con otros
organismos pblicos, privados y entidades competentes.
14. Apoyar y fortalecer los espacios de participacin del sector pblico, comunitario y privado en
el marco de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Consejos Seccionales de
Desarrollo Agropecuario Consea, para concretar acuerdos estratgicos en torno a los
programas de desarrollo rural con enfoque territorial. Propiciar mecanismos de veeduras y
participacin ciudadana para ejercer el control social sobre las inversiones pblicas que realice
la entidad.
15. Definir y adoptar la distribucin de los recursos necesarios para adelantar los programas de su
competencia prioritariamente orientados a los programas de desarrollo rural con enfoque
territorial que se definen en esta Ley, con sujecin a los criterios previamente establecidos por
el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
16. Desarrollar e implementar sistemas de vigilancia, seguimiento y evaluacin de los planes,
programas y proyectos relacionados con el cumplimiento de la misin institucional.
17. Ejecutar la interventora tcnica y financiera de los proyectos que sean objeto de subsidio. Tal
interventora puede ser efectuada directamente o contratada con un tercero que demuestre
idoneidad tcnica, fsica, financiera y tecnolgica para adelantar dicha funcin.
18. Gestionar y celebrar convenios de cooperacin cientfica, tcnica y financiera con entidades
nacionales y extranjeras que contribuyan al cumplimiento de su misin institucional.
19. Adelantar el proceso de delegacin de funciones en los trminos que defina el Gobierno
Nacional.
Continuar con la titularidad de los contratos relacionados con diseo y construccin de
los distritos de riego de importancia estratgica que el Gobierno Nacional seleccione de
aquellos que se encuentren pendientes de ejecucin en la actualidad.
6. Marco Metodolgico
En el marco de los propsitos nacionales de la poltica de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial
DRET- y el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad para Todos se requiere dise ar
una estrategia -con visin de largo plazo que incorpore los criterios de equidad, competitividad,
sostenibilidad y gobernabilidad- que promueva un proceso de transformacin productiva, social e
institucional de los territorios rurales, con el objetivo de mejorar el acceso de los pobladores
rurales a una oferta articulada de bienes y servicios pblicos que est adecuada a sus
requerimientos y a las condiciones propias de sus actividades productivas, sociales y culturales,
mediante lo cual se busca mejorar el bienestar de sus pobladores, corregir los desequilibrios
regionales en el desarrollo territorial y lograr la prosperidad del sector rural colombiano.
Igualmente, la estrategia debe incluir los mecanismos institucionales ms idneos para garantizar
el fortalecimiento de las capacidades endgenas para gestionar su propio desarrollo y hacerlo
sostenible.
Esta estrategia tiene una caracterstica especial, en el cual los actores sociales locales tienen un
papel preponderante y cuentan con el apoyo de las agencias pblicas, privadas o de la sociedad
civil, y se adelanta mediante un instrumento de focalizacin y priorizacin que ya ha sido utilizado
en Colombia en aos anteriores, conocido con el nombre de reas de Desarrollo Rural ADR- y
que hoy se integra al Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PIDERT) y que
este documento pretende sealar las bases y los criterios para su diseo e implementacin.
El PIDERT, se desarrollar en regiones geogrficas que tienen una relativa homogeneidad,
expresada en las caractersticas bio-fsicas y ambientales, histrico-sociales y econmicoproductivas similares, y que comparten los beneficios de la vecindad y sus externalidades positivas
para lograr un mayor crecimiento y competitividad regional.
El objetivo econmico fundamental de la estrategia del PIDERT consiste en promover una
transformacin productiva capaz de generar condiciones para el desarrollo regional sostenido,
donde el mejoramiento de la productividad y la competitividad son claves para lograr que las
cadenas productivas con potencialidades adquieran ventajas competitivas en los mercados
regionales y globales, y por ende constituyan una fuente estable para el mejoramiento de los
ingresos y el nivel de vida de los pobladores rurales.
En un contexto de creciente insercin a la economa mundial y de apertura de los mercados,
mejorar la competitividad de la produccin agropecuaria requiere aumentar y mejorar la calidad y
el volumen de la produccin bajo un enfoque de conglomerados productivos que integren vertical
y horizontalmente la investigacin, produccin, transformacin, comercializacin y consumo.
Dentro de esta estrategia de desarrollo rural, es fundamental involucrar a los pequeos
productores en esquemas asociativos que faciliten su incorporacin en procesos de
empresarizacin y articulacin con inversionistas privados (alianzas), que mejoren su
productividad y su capacidad de negociacin, y de esta manera faciliten su insercin en los

mercados.
Todo lo anterior permitir a los productores rurales avanzar hacia esquemas asociativos con un
enfoque empresarial, insertndolos a mercados promisorios, como una condicin necesaria para
lograr opciones de una vida digna y sostenible para los habitantes del campo colombiano. Los
niveles de competitividad dependen fundamentalmente de la calidad y la productividad de la
produccin agropecuaria y rural que garanticen la rentabilidad de las actividades productivas,
como un propsito central de la transformacin productiva de los PIDERT.
Adems del componente productivo, el PIDERT debe incluir un plan para asegurar la provisin de
bienes pblicos, que incluye principalmente inversiones en servicios pblicos sociales como salud,
educacin y seguridad social, as como en dotacin de infraestructura productiva como vas
secundarias y terciarias, comunicaciones y energa.
Adicionalmente, el programa integral de desarrollo rural debe incluir una estrategia de
fortalecimiento de la institucionalidad rural que permita la participacin activa de todos los
actores locales en la definicin y puesta en marcha de la estrategia y de los planes, programas y
proyectos que integran el PIDERT. En particular, se requiere el fortalecimiento de las instancias de
participacin tales como los CMDR, Mesa de Tierras y dems mecanismos institucionales.
En cada PIDERT se aplicar un enfoque de planeacin estratgica que permita obtener una visin
integral y compartida del desarrollo econmico y social de una regin de acuerdo con la dotacin
de recursos naturales y ambientales, el curso histrico de su desarrollo socio-cultural y sus
capacidades endgenas, que determinan la senda de su prosperidad y sostenibilidad de su propio
desarrollo.
La metodologa que se adopta para organizar estos PIDERT parte de la necesidad de lograr un
enfoque territorial de gestin del desarrollo rural, que adems es integral (multisectorial y
multifuncional), focalizado, y flexible a las condiciones locales.
En los PIDERT se aplica un esquema de intervenciones directas que se ajusta a su realidad y a los
requerimientos de sus productores, lo que se expresa en un Plan de Accin que contiene la
programacin multisectorial de las inversiones correspondientes. Tambin se adoptan
mecanismos operativos y administrativos especiales para la ejecucin de los recursos que
financian los planes de accin, como es el caso de los "Contratos-Plan" aprobados en la Ley del
Plan de Desarrollo.
Adicionalmente, en todos los PIDERT se sugiere que se adopte un mecanismo de ventanilla nica
que permita integrar las distintas intervenciones del plan en un solo punto, a fin de desplegar
articuladamente la oferta de servicios de las instituciones participantes en la ejecucin de la
estrategia de desarrollo rural, y as facilitar el acceso de los pobladores rurales a la oferta de
dichos servicios y a la posibilidad de obtenerlos de manera coordinada y articulada.
En el Enfoque Territorial del Desarrollo Rural, la unidad bsica de observacin e intervencin se

estructura a partir de la articulacin de las dimensiones socio-cultural, econmico-productiva,
ambiental y poltico-institucional que constituyen las unidades de anlisis y caracterizacin para
lograr una visin integral del desarrollo rural-territorial, tal como se explican a continuacin.
Dimensiones del Perfil Territorial
Figura 1 Dimensiones del perfil territorial
La dimensin ambiental.
La dimensin ambiental se refiere a la interaccin entre los elementos fsicos, biticos y
agroecolgicos que se dan en un entorno geogrfico e histrico determinado. Esa interaccin da
lugar a un sistema vivo y cambiante de articulaciones entre los sistemas naturales, productivos y
sociales asentados en un territorio cuyos atributos comprenden una base de recursos naturales,
una estructura de relaciones econmico-productivas, unos asentamientos poblacionales y una red
de relaciones poltico-institucionales y sociales que condicionan y regulan los procesos de
transformacin social, econmica e institucional.
Por lo tanto, un elemento que caracteriza y diferencia los territorios rurales es su dependencia de
la base de recursos naturales y de las interacciones entre los elementos fsicos, biticos y
espaciales. Esta nueva concepcin de lo rural, fundada en la dependencia de los recursos naturales
y ambientales, le imprime al desarrollo rural unas dinmicas que superan el constreimiento de lo
agropecuario, al incorporar en el anlisis y las intervenciones los aspectos relativos al manejo
armnico de los ecosistemas (bosques, reas montaosas, humedales, ecosistemas marinos), la
preservacin de la diversidad biolgica, el uso eficiente de los recursos del suelo y el agua, el
manejo y mitigacin de los riesgos generados por el cambio climtico, la generacin de bienes y
servicios ambientales, el uso del paisaje para actividades tursticas (etno, eco, agroturismo, etc.) y
el mejor aprovechamiento de las articulaciones urbano-rurales.
Con esta nueva concepcin se destaca, adem s, la importancia de lo rural, un reconocimiento que
resulta crtico en un pas que tiene una de sus principales ventajas comparativas en su rica
dotacin de recursos naturales. La ruralidad se vuelve entonces estrat gica en la construccin de
un modelo de desarrollo sostenible, armnico en su relacin con la base de recursos naturales, y
viable econmica, poltica y socialmente.
La dimensin econmico-productiva.
La dimensin econmica-productiva se relaciona con las actividades econmicas y los sistemas
productivos que se desarrollan en el territorio, a partir de esa base de recursos naturales y
ambientales para garantizar la provisin de los bienes e ingresos econmicos a los distintos grupos
poblacionales; las dinmicas demogrficas y las distintas interacciones que acompaan las
relaciones sociales de produccin, y los procesos histricos e institucionales que condicionan y
regulan esas relaciones sociales y que conforman los capitales econmico, humano y social del
territorio.
La dimensin econmica subraya la importancia de la competitividad como un requisito
fundamental del desarrollo rural que incluye aspectos tales como: la diversidad de los sistemas
productivos (agropecuarios, mineros, tursticos, culturales y ambientales); la generacin de
empleo e ingresos para la poblacin rural; el acceso a activos productivos (tierra, agua) y a bienes
y servicios pblicos, especialmente a aquellos que generan capacidades endgenas (educacin,
salud, informacin, innovacin, investigacin, transferencia tecnolgica); la dotacin de
infraestructuras de apoyo (tales como vas, centros de acopio, tecnologas de informacin y
comunicacin, etc.); las actividades de transformacin agroindustrial y de generacin de valor
agregado; y la organizacin productiva, los arreglos institucionales y las alianzas pblico-privadas.
La dimensin socio-cultural
La dimensin social y cultural abarca las dinmicas poblacionales (campesinos, ndigenas,
afrodescendientes, etc); sus diversas formas de relacionamiento y cohesin social; sus imaginarios,
valores, costumbres y las diferentes expresiones e identidades culturales. Esta dimensin incluye
aspectos tales como la satisfaccin de las necesidades bsicas, la preservacin de las identidades y
la herencia cultural, los sistemas de valores y las prcticas culturales, el desarrollo arttico y
recreativo, el acceso equitativo a las oportunidades econmicas y sociales, la seguridad familiar y
ciudadana, la solidaridad y apoyo mutuo, especialmente para afrontar las calamidades, amenazas
y riesgos climticos y naturales. En general, se trata de hacer nfasis en la formacin de
capacidades endgenas y los procesos de autogestin para el desarrollo sostenible de los
territorios.
La dimensin poltico-institucional.
La dimensin poltica-institucional se refiere a todos aquellos arreglos polticos e institucionales
que regulan las interacciones sociales, los conflictos y garantizan la cohesin social y la
gobernabilidad democrtica. De manera tal que est dimensin propugne por el diseo de
instrumentos y arreglos institucionales que fortalezcan: la participacin ciudadana en los
procesos democrticos de toma de decisiones; las capacidades de autogestin y la autonoma
administrativa de los gobiernos territoriales y las comunidades locales; la descentralizacin en la
asignacin de recursos y el empoderamiento local en la toma de decisiones; la coordinacin,
concurrencia y armonizacin entre los distintos niveles e instancias de la administracin pblica; la
transparencia y la rendicin pblica de cuentas (accountability); la confiabilidad y mejoramiento
en el acceso a la informacin; y la prevalencia de valores ticos democrticos, humansticos y
solidarios.
Sin embargo, para lograr la integralidad del desarrollo rural-territorial es necesario adoptar un
enfoque multidimensional que articule las distintas dimensiones bajo un propsito comn o
visin compartida de territorio. Esta visin se debe construir de manera participativa e
incremental, desde los niveles local, regional y nacional, a partir de los criterios de equidad,
sostenibilidad, competitividad y gobernabilidad.
En primer lugar, el criterio de equidad social implica una equidad intraregional o intrapoblacional,
segn el cual la asignacin de los recursos debe hacerse con un criterio de discriminacin psitiva
a fin de favorecer a los ncleos de poblacin ms vulnerables; tales como poblacin desplazada,
indgenas, mujeres cabeza de familia, nios, etc,
En segundo lugar, la equidad tambin debe ser intergeneracional que de acuerdo con la
definicin propuesta por la Comisin Brundtlan- se define como la distribucin equitativa de los
recursos entre generaciones; de tal manera el uso actual de los recursos NO comprometa su
disponibilidad para las generaciones futuras . Este es un elemento fundamental para lograr un
desarrollo rural sostenible que no comprometa el acceso de las generaciones futuras a los
beneficios del progreso actual.
El concepto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial DRET- tambi n incorpora una visin
multisectorial en la definicin de las polticas pblicas. Se intenta, as, superar el enfoque
meramente sectoriales, y favorecer un planteamiento integral en la conceptualizacin de polticas,
en su instrumentacin y en la definicin de arreglos institucionales para su ejecucin. En t rminos
econmicos, se reconoce el car cter polifac tico y complementario del sector agropecuario con
los demas sectores productivos, los servicios ambientales y la funcin econmica de las
e ternalidades del territorio rural. En t rminos sociales, se aboga por la articulacin con los otros
sectores sociales de salud, educacin, agua potable y saneamiento bsico, proteccin social,
empleo, cultura, deportes y recreacin sobre la base de los requerimientos territoriales.
Finalmente, el abordaje integral del DRET requiere de una nueva institucionalidad, con la
suficiente flexiblilidad, pluralismo y democracia para adaptarse a los diversos territorios e
interpretar las necesidades de las sociedades rurales. La institucionalidad rural debe ser capaz de
generar los mecanismos y espacios de participacin de la ciudadana que garanticen la cohesin
social, la gobernabilidad y el desarrollo sostenible.
En estos contextos se hace necesario que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER-,
conforme a su misin, fortalezca su capacidad institucional para liderar, acompaar y asistir
tcnicamente el desarrollo de estas acciones y, especialmente, logre el despliegue de su capacidad
de coordinacin para convocar la concurrencia y participacin de todos los actores locales,
promoviendo la generacin de los espacios institucionales y comunitarios de planificacin y
gestin del desarrollo rural con enfoque territorial, que constituyan la base de la nueva
institucionalidad rural.
Fases de estructuracin de los Programas de Desarrollo Rural

con Enfoque Territorial-PIDERT-.
Con base en las consideraciones anteriores, a continuacin se presenta un esquema metodolgico
para el diseo y preparacin de los PIDERT, que se debe organizar en fases y en el cual se sealan
los elementos fundamentales e instrumentales para la estructuracin de los PIDERT:
Figura 2 Fases del PIDERT
1. Fase de alistamiento y priorizacin: En esta primera fase que se realiza a nivel nacional y
utilizando la informacin secundaria disponible en las diferentes fuentes alfanumericas,
geogrficas y documentales, generada por entidades pblicas, privadas y mixtas, se hace la
identificacin y valoracin de las reas rurales suceptibles de intervencin por parte de la
poltica pblica, con base en los criterios de pobreza rural, proximidad geogrfica,
articulacin funcional, relativa homogeneidad de las condiciones agroecolgicas y
productivas. Esta informacin es de carcter general y, en algunos casos tiene propsitos
especficos asociados con la identificacin de caractersticas que resultan tiles para los
fines de identificacin de zonas o reas geogrficas de interes estratgico. En particular, se

priorizaron las zonas correspondientes a los corredores geogrficos del Plan Nacional de
Consolidacin PCIN- y las dos reas de desarrollo consideradas pilotos en el PND (La
Mojana y la Altillanura)43 Las escalas utilizadas se refieren, en general, al nivel municipal.
2. Fase de caracterizacin y concertacin con actores claves del desarrollo rural: En esta
fase se realiza el reconocimiento de las condiciones econmico-productivas, bio-fsicas,
sociales, culturales y ambientales de las reas de desarrollo rural, a partir de variables y
fuentes de informacin secundaria ms precisas que luego se validan en talleres
participativos con actores pblicos, privados y comunitarios presentes en los territorios
que son convocados de comn acuerdo con las autoridades territoriales (Alcaldas,
Secretarias de Agricultura y de Planeacin, y seccionales de las Entidades Pblicas
Nacionales). En estos talleres participativos se lleva a cabo la identificacin y concertacin
del mapa de agentes institucionales y actores sociales ms representativos de los niveles
departamental y municipal que tomarn parte de las decisiones de las reas de Desarrollo
Rural. Esta fase incluye tambin la realizacin del inventario o estado del arte de estudios,
propuestas y programas de desarrollo que se han realizado en la ADR.
3. Fase de Planeacin estratgica participativa: Durante esta fase y mediante la realizacin
de eventos de planeacin estratgica participativa, se lleva a cabo la construccin de la
visin compartida del territorio, la seleccin de las lneas estratgicas del Programa
Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial PIDERT- y la identificacin de los
programas, proyectos y acciones que se consideran estratgicas para lograr las
transformaciones econmicas, sociales e intitucionales de las reas de Desarrollo Rural
ADR-.
4. Fase de programacin de las inversiones del PIDERT: En esta fase se realiza la formulacin
y estructuracin financiera de programas y proyectos de inversin en las ADR, se definen
las fuentes de recursos, los cronogramas y las alianzas pblico-privadas indispensables
para la ejecucin del PIDERT.
5. Fase de elaboracin del Contrato-Plan: Durante esta fase se define y se estructura
Contrato-plan entre las instancias pblicas, de orden local, regional y nacional, se
establece el mecanismo institucional y se concretan las alianzas pblico-privadas y de
cooperacin internacional para la gestin, financiacin y ejecucin del Contrato-Plan
6. Fase de seguimiento y evaluacin, diseo de sistema de informacin, Indicadores,
informes peridicos y mecanismos para evaluar y ajustar las intervenciones en los PIDERT.
La aplicacin de un metodologa como la aqu esbozada requiere de una nueva gestin
institucional que supere el enfoque sectorial tradicional que adoptan las Entidades Pblicas
43
En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para Todos se identificaron y priorizaron tres reas piloto de
desarrollo: La Mojana, La Altillanura y el Corredor del Pacfico
Nacionales para definir sus inversiones, por lo que se hace necesario el fortalecimiento de la
institucionalidad rural y, primordialmente, reformar y fortalecer el INCODER, dotndolo de
instrumentos y recursos necesarios para llevar a cabo un proceso de tal naturaleza.
En este marco de la reforma institucional, es necesario flexibilizar los esquemas de gestin
institucional de los PIDERT, a fin de atender las particularidades y las dinmicas territoriales
diferenciadas y lograr formas ms eficientes y de mayor costo-beneficio para la entrega de una
oferta integrada de servicios, incluyendo las alianzas pblico-privadas en dichos esquemas, as
como la vinculacin directa de las entidades y organizaciones locales.
Dicha oferta de bienes y servicios pblicos articulada a travs de Programas Integrales de
Desarrollo Rural con Enfoque Territorial PIDERT- debe incorporar por lo menos las siguientes
lneas de accin:
De ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras:
Estas acciones pueden incluir el otorgamiento de subsidios directos para:
a.
b.
c.
d.
e.
Formalizacin y acceso a la propiedad rural.

Definicin de reas de desarrollo rural
Constitucin de Zonas de Reserva Campesina.
Constitucin de Zonas de Desarrollo Empresarial.
Concesin de derechos reales de superficie sobre baldos o bienes fiscales con vocacin
productiva.
f. Acompaamiento en la definicin y alinderamiento de zonas protegidas o de utilidad
pblica, tales como: sabanas comunales, playones, cinagas, bosques, etc.
De ordenamiento y Desarrollo Productivo:
Las acciones de ordenamiento y desarrollo productivo buscan hacer ms eficiente y sostenible el
uso de los recursos de suelo, agua y ambientales, mediante la aplicacin de mecanismos e
instrumentos tales como:
a. Riego y Adecuacin de tierras.
b. Vivienda rural
c. Proyectos productivos.
d. Asistencia Tcnica
De acceso a bienes y servicios pblicos:
Asesorar y acompaar a las entidades territoriales, comunidades rurales y a las organizaciones de
productores en la identificacin y preparacin de proyectos e iniciativas para acceder a:
a. Oferta de servicios pblicos sociales de salud, educacin, seguridad social, recreacin,
deportes y cultura.
b. Dotacin de Infraestructura productiva: vas rurales, comunicaciones, energa,
comercializacin, etc.
Fortalecimiento de la Institucionalidad y Escenarios de Participacin a nivel Regional y Local:

Apoyos e incentivos que permitan mejorar la institucionalidad rural y los escenarios de
participacin mediante acciones tales como:
Apoyo y fortalecimiento de la planificacin territorial.
Fortalecimiento de los espacios de participacin y planificacin territorial, tales como:
Consejos Municipales de Desarrollo Rural, Consejos Seccionales de Desarrollo Rural, Consejo
Territoriales de Planeacin, Veeduras y participacin ciudadana para ejercer el control
social a las inversiones pblicas y la rendicin de cuentas.
Capacitacin y fortalecimiento de las organizaciones sociales y de productores rurales
Asesora para la identificacin de negocios regionales, conglomerados y proyectos
productivos,
Los mecanismos que favorezcan el establecimiento de alianzas u otras formas asociativas
Creacin de capacidades locales para que las regiones identifiquen sus potencialidades y se
articulen en igualdad de condiciones con la oferta institucional del nivel central.
7. Componente Institucional
La transformacin institucional constituye uno de los procesos ms importantes del Desarrollo
Rural con Enfoque Territorial DRET- para garantizar la generacin de capacidades endgenas en
los territorios rurales, la profundizacin de la descentralizacin, el fortalecimiento de la
participacin de los actores locales en los procesos de planificacin y toma de decisiones, y la
democratizacin de la vida civil y poltica de los territorios.
Las polticas pblicas son el conjunto de normas, mecanismos, procedimientos e instrumentos
institucionales, derivados del marco regulatorio, que tienen como propsito fundamental habilitar
y generar capacidades endgenas del territorio, mediante el mejoramiento de la competitividad
territorial y la atraccin de nuevas inversiones que aprovechen el potencial endgeno, exploren las
oportunidades que ofrecen los contextos regionales, nacionales e internacionales, y potencien las
articulaciones intersectoriales y las sinergias socio-econmicas que se generan en el territorio por
efectos de la vecindad y la densidad territorial.
La e pectativa es que, en el corto y mediano plazo, se logre romper los cuellos de botella para
generar nuevas fuentes de empleo e ingresos, y que el conjunto de las empresas rurales
contribuyan al incremento de las rentas sociales en las reas de desarrollo rural, mediante la
puesta en marcha de procesos de transformacin productiva, social e institucional en beneficio de
las comunidades rurales y de la prosperidad del campo colombiano.
Las polticas pblicas habilitantes del PIDERT deben ser diversas y flexibles, en correspondencia
con la diversidad y heterogeneidad de la agricultura tropical y de las dinmicas territoriales, pero
comparten unos denominadores comunes, tales como: la participacin de los actores locales en la
toma de decisiones, la gobernabilidad del territorio, la descentralizacin de las decisiones, la
gestin democrtica del territorio, a travs de procesos de planificacin participativa y control
social del territorio.
En Colombia, la mayora de los territorios han incorporado los ejercicios participativos en los
procesos de planificacin y gestin del desarrollo territorial, dentro de los cuales el sector agrcola
y el medio rural adquieren una importancia estratgica. En ese contexto, las estrategias del PIDERT
deben buscar la articulacin de los productores rurales (AF) a los mercados, fortalecer los vnculos
entre la produccin agropecuaria y las actividades productivas no agrcolas (ERNA), y promover la
integracin de las nuevas funciones urbanas en el desarrollo rural. De esta forma, las polticas del
PIDERT pueden ayudar a corregir las fallas de mercado que e cluyen e impiden el acceso de la
poblacin rural a los mercados de bienes y servicios del desarrollo rural.
En este sentido, la estrategia del Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial
PIDERT- se apoya en las fuerzas que desata la innovacin institucional para fortalecer las
capacidades endgenas del territorio, los procesos participativos y organizativos de las
comunidades rurales y reforzar el tejido y la cohesin social en el territorio.
Las polticas del PIDERT cuentan con dos enfoques para orientar los procesos de anlisis e
implementacin: en primera instancia, el enfoque de cadena mediante el cual, con una mirada
amplia, se busca la articulacin de las actividades agrcolas con otros sectores econmicos y/o
productivos, tales como el comercio y los servicios; y en segundo lugar, el enfoque territorial que,
con una visin multisectorial, pluralista e integral, vincula las actividades agrcolas con otras
actividades productivas rurales no agrcolas, y con las funciones urbanas del desarrollo rural,
dentro de las cuales se destacan: los servicios ambientales (regulacin del uso de los recursos del
suelo y agua, biodiversidad, oxgeno, captura de carbono, etc.), las contribuciones sociales y
culturales, y el abastecimiento de alimentos para la poblacin urbana.
En el contexto del marco normativo e institucional descrito anteriormente, las acciones del PIDERT
se pueden agrupar en cuatro tipo de intervenciones que permitirn desatar procesos de
transformacin econmica, social, ambiental e institucional en los territorios rurales priorizados
(ver figura 4):
Acciones de Ordenamiento y desarrollo productivo,
Acciones de Ordenamiento social de la propiedad y acceso a tierras,
Acciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a los bienes y servicios pblicos, y
Acciones para el fortalecimiento institucional y de escenarios de participacin a nivel
regional y local.
Figura 3 Tipologia de intervenciones del PIDERT
Intervenciones de Ordenamiento y Desarrollo Productivo a nivel

rural.
El ordenamiento y el desarrollo productivo constituyen factores esenciales para facilitar el acceso
de los productores rurales a los mercados que les permita mejorar sus ingresos, generar nuevos
empleos y disminuir los costos de transaccin y la vulnerabilidad frente a las fluctuaciones de los
precios y a los riegos del cambio climtico. Para ello, el PIDERT dispone de dos estrategias que son
complementarias: el enfoque de cadena y el enfoque territorial.
Mediante la estrategia de cadena se busca integrar las actividades productivas agropecuarias y
rurales con otros sectores econmicos y productivos con el fin de generar sinergias y
complementariedades en la construccin de la cadena de valor que incluyen: suministro de
servicios de asistencia tcnica y transferencia de tecnologas insumos - produccin agropecuaria
manejo postcosecha comercializacin transformacin agroindustria - consumo. La
articulacin de estos eslabones permitir disminuir los costos de transaccin, aumentar la
eficiencia econmica y la competitividad econmica, y superar los obstculos o fallas de mercado
que excluyen a la poblacin de los servicios y beneficios del desarrollo.
La segunda estrategia de competitividad territorial busca que, mediante una visin multisectorial y
multidimensional, se logre una articulacin ms orgnica de las comunidades rurales, sus
territorios y sus sistemas productivos. Est visin territorial enfatiza la importancia de articular las
actividades agrcolas con otras actividades productivas no agrcolas, tales como el turismo, los
servicios ambientales o las funciones urbanas del desarrollo rural, para la generacin de empleo e
ingresos, as como la diversificacin de las actividades productivas que desatan procesos
endgenos de crecimiento virtuoso.
Las nuevas funciones urbanas del desarrollo rural (Schetjman, 1999) tienen que ver con los
servicios ambientales (provisin de agua, conservacin de la biodiversidad, produccin de oxgeno,
captura de CO2, entre otras), la oferta de paisaje rural, el agroturismo, la recreacin, los deportes
rurales (pesca deportiva, excursiones y caminatas, parapente, cross, rappel, montaismo, entre
otros) y las actividades culturales (fiestas, carnavales, festivales, etc.). Igualmente, estas funciones
valorizan el papel de los entornos rurales (hinterland agrcola) y enfatizan la importancia de las
articulaciones entre las actividades productivas rurales y urbanas.
En congruencia con las estrategias anteriormente sealadas (cadenas y territorios), el PIDERT
podra incorporar las intervenciones que a continuacin se enuncian, dependiendo de las
caractersticas y las dinmicas territoriales:
Intervenciones para promover la articulacin de los productores a los

mercados dinmicos
Se trata de acompaar a los productores rurales en lograr los encadenamientos entre los distintos
eslabones de las cadenas productivas que les permitan superar las barreras de ingreso a los
mercados ms dinmicos, tales como las plataformas comerciales urbanas, los supermercados, las
centrales de abastos, etc. Estos mercados urbanos establecen estndares de calidad, volumen y
frecuencia que difcilmente cumplen los pequeos productores rurales de manera aislada. Por lo
tanto, el esfuerzo de los encadenamientos deben contemplar desde el eslabn de la investigacin,
la innovacin y la asistencia tcnica, hasta la venta y el consumo.
Las polticas pblicas y sectoriales se han ocupado mucho de este tema de las cadenas productivas
y existen muchos mecanismos e instrumentos que pueden ser usados para lograr estos propsitos.
En particular, en materia de innovacin, transferencia de tecnologa y asistencia tcnica, el
Ministerio de Agricultura ha venido diseando, con el apoyo de CORPOICA, una estrategia integral
para apoyar estos temas y donde el INCODER tiene la competencia de acompaar la formulacin
de Planes Regionales de Asistencia Tcnica y Desarrollo Rural. Aspecto del cual nos ocuparemos
ms adelante.
En este sentido, el INCODER ha venido trabajando en el diseo de un esquema de integracin a los
mercados, conocido como Portafolio, mediante el cual se promueve la integracin hacia delante
con los mercados de productos- a trav s de los llamados integradores, que son b sicamente un
mecanismo mediante el cual se pueden estructurar distintos arreglos para la compra-venta de la
produccin agrcola que ofrecen estabilidad en los precios y los volmenes de oferta, pero a su vez
requieren el cumplimiento de estndares de calidad, inocuidad, frecuencia y volmenes de
entrega. Para ello, los integradores deben realizar arreglos y contratos de suministro con los
pequeos productores rurales. Estos arreglos de compra-venta requieren a su vez mejorar las
prcticas de cosecha, manejo de postcosecha y comercializacin para lo cual, los integradores o las
empresas que hagan sus veces, debern disear e implementar los mecanismos que garanticen
estos resultados. Igualmente, el esquema de Portafolio incluye la integracin hacia atrs con el
mercado de los servicios-, mediante el mecanismo de los integradores o articuladores que
acompaan a los productores en la negociacin de los servicios e insumos requeridos, con lo cual
pueden lograr economas de escala y mejores condiciones en materia de calidad y precio de los
insumos.
Estos esquemas de integracin-articulacin deben ser muy fle ibles y adaptarse a las
condiciones particulares de cada regin. As, por ejemplo, el Plan de Abastecimiento Alimentario
de Bogot PAAB- a creado el mecanismo de las Nutriredes y las Agroredes que operan como
integradores de demanda y oferta, respectivamente y que se encuentra articulado a la operacin

de Plataformas logsticas urbanas44, donde se realizan las transacciones.
No obstante, la diversidad y flexibilidad de los esquemas de integracin de las cadenas, estos
tienen unos denominadores comunes, tales como: la gestin colectiva de los contratos, el
establecimiento de mecanismos de seguimiento, control y verificacin del cumplimiento de los
contratos. Lo mismo que la adopcin de incentivos y castigos que estimulen y garanticen el
cumplimiento de los contratos.
Acciones para promover la gestin colectiva de las cadenas.

La gestin colectiva de las cadenas productivas apunta a facilitar la participacin efectiva y
equitativa de los pequeos productores rurales en las cadenas productivas, especialmente de los
grupos ms vulnerables (mujeres cabeza de familia, jvenes, poblacin desplazada y adultos
mayores) para los cuales se deben adoptar mecanismos e incentivos que fomenten su
participacin y garanticen corregir las asimetras de poder en las negociaciones. En algunos pases
se est promoviendo la gestin social de cadenas que son m todos y mecanismos de
negociacin colectiva de contratos comerciales, cuyo objetivo fundamental es lograr trminos
justos y equilibrados en el manejo de las relaciones y en la participacin en los beneficios de los
encadenamientos productivos y comerciales.
En resumen, todos estos mecanismos son para lograr la negociacin colectiva de las relaciones
contractuales, normas de calidad y precios de los productos entre los actores de los diversos
eslabones de la cadena. Dos de los componentes esenciales para formar o consolidar las
capacidades de negociacin en los pequeos productores, son: la formacin y capacitacin de los
agentes de la cadena; y el manejo de informacin de precios y mercados. Tal como lo
describiremos en los siguientes acpites.
Acciones para promover la innovacin, transferencia tecnolgica y

asistencia tcnica integral a los pequeos productores rurales
En el mundo contemporneo, dominado por la sociedad del conocimiento y las tecnlogias de la
informacin y las comunicaciones TIC-, la innovacin y el desarrollo tecnolgico son fuentes
fundamentales de la transformacin productiva, por cuanto permite incrementar la productividad
y sostenibilidad de la produccin agropecuaria y rural mediante la integracin de los procesos de
generacin, validacin, ajuste y transferencia de tecnologa a los productores rurales.
Teniendo en cuenta que durante las ltimas dcadas el servicio pblico de asistencia tcnica
agropecuaria se debilit considerablemente en el pas, los pequeos y medianos productores
44
En la actualidad el PAAB cuenta con una Plataforma logstica en operacin, en el barrio Los Luceros de la
Localidad de Ciudad Bolivar, que est operada por una Asociacin de productores de Frijol de SumapazCabrera.
rurales no tuvieron acceso al conocimiento, la innovacin y el desarrollo tecnolgico, ampliando la

brecha tecnolgica entre la agricultura familiar y la agricultura comercial.
Por estas razones, la innovacin y transferencia tecnolgica tendrn un tratamiento preferencial
en la formulacin del PIDERT con el propsito de fortalecer las capacidades endgenas y exgenas
del desarrollo territorial, el uso sostenible de los recursos naturales y la consolidacin de la
institucionalidad rural para la prestacin del servicio de asistencia tcnica agropecuaria y rural.
Para ello, es fundamental que el sistema de transferencia de tecnologa integre los procesos de
generacin, validacin, ajuste y transferencia de tecnologa, a travs de la formulacin de Planes
Integrales de Asistencia Tcnica (PIAT). Estos planes deben tener cobertura regional y contener
paquetes tecnolgicos integrales que incluyan los criterios de sostenibilidad, productividad y
competitividad de los sistemas productivos rurales estratgicos, tal como se describe en la
siguiente figura.
PROGRAMA INTEGRAL DE ASISTENCIA TCNICA

Caracterizacin y localizacin de los
Sistemas Productivos Estratgicos
Innovacin
Requerimientos
de Tecnologas
y Desarrollo
Tecnolgico
Sistemas productivos regionales estratgicos
Confrontacin
Tecnologa
Disponible
Tecnologa Local
de Produccin
TLP
Tecnologa de
aplicacin
inmediata
Tecnologa a
probar en fincas
Elementos de TLP
eficientes
RECOMENDACIONES EN PRIMERA APROXIMACIN R1

TRANSFERENCIA DE TECNOLOGA
PAQUETES TECNOLGICOS INTEGRALES

C
R
I
T
E
R
I
O
Sostenibilidad
d
Productividad
Competitividad
RECOMENDACIONES TECNOLOGICAS R2 . Rn
S
TRANSFERENCIA Y EVALUACIN DE TECNOLOGA
Elementos de TLP
a mejorar
Figura 4 Programa Integral de Asistencia Tcnica PIAT-
La formulacin del Programa Integral de Asistencia Tcnica PIAT- es una tarea que se enmarca
dentro de las competencias que la poltica de desarrollo rural le ha sealado el Incoder de
acompaar la formulacin de los planes de asistencia tcnica la cual contempla las siguientes
acciones:
Caracterizacin y localizacin de los principales sistemas productivos de la regin: mediante la
utilizacin de herramientas participativas del Diagnstico Rural Rpido (DRR) se busca identificar
los principales sistemas productivos existentes en la regin, los cuales deben ser evaluados y
caracterizados de acuerdo con su importancia econmica, cobertura, uso de los recursos
naturales, niveles tecnolgicos, conflictos ambientales, empleo e ingresos generados, prcticas
culturales asociadas y localizacin geogrfica. Para determinar la localizacin geogrfica de los
sistemas productivos se puede hacer uso de los instrumentos de la cartografa social que ofrecen
abundante informacin, tanto cuantitativa como cualitativa, y permiten elaborar mapas detallados
con la distribucin espacial de los principales sistemas productivos.
Priorizacin de los sistemas productivos estratgicos: generalmente nuestras economias
campesinas estn compuestas por una gran diversidad de sistemas productivos45 que comparten
45
En las evaluaciones rurales rpidas que se han realizado en las reas de desarrollo se han encontrado una
gran diversidad de sistemas productivos en algunos casos ms de 20- que comparten las mismas
condiciones agroecolgicas.
las mismas zonas agroecolgicas, sin embargo, no todos ellos tienen la misma importancia
econmica, social y ambiental . Por lo tanto, es necesario realizar un ejercicio de priorizacin
utilizando criterios tales como: su importancia socioeconmica, cobertura geogrfica, niveles
tecnolgicos utilizados, balance de intercambios bioenergticos, entre otros.
Balance de la oferta de tecnologias disponibles y de tecnolgicas aplicadas localmente: un aspecto
fundamental en la formulacin de los PIAT es realizar un inventario de las tecnologias disponibles,
lo mismo que identificar las tecnologias aplicadas localmente (TLP) en las distintas zonas de
produccin. Para ello se recomienda igualmente hacer uso de las herramientas participativas del
DRR que garantizan el levantamiento de una abundante y cualificada informacin de las TLP
Validacin y ajuste de las TLP: el balance de las tecnologias disponibles y de las TLP permite
realizar las primeras recomendaciones para la transferencia tecnlogica, para lo cual se puede
recurrir al diseo de prcticas demostrativas (das de campo, visitas guiadas, parcelas
demostrativas, etc,) que permiten probar la eficiencia de las TLP, identificar las tecnologias de
aplicacin inmediata y los ajustes que son necesarios hacer para mejorar las prcticas de
implementacin o adopcin tecnolgica. Este componente debe incorporar la capacitacin y la
extensin de las buenas prcticas a los productores de las reas de desarrollo para garantizar la
transferencia de las TLP.
Integracin de los Paquetes Tecnolgicos y Transferencia Tecnolgica: una vez realizado el ajuste y
validacin de las TLP, se requiera estructurar los paquetes de recomendaciones tecnolgicas que
sern llevados al campo por parte de los extensionistas o asistentes tcnicos rurales. Estos
paquetes tecnolgicos deben tener la suficiente flexibilidad para ser adaptados a la diversidad de
situaciones y problemticas propias del medio rural trpical. Sin embargo, deben contener los
criterios de sotenibilidad, productividad y competitividad requeridos para lograr una adacuada y
eficiente adopcin tecnolgica por parte de los productores rurales.
Intervenciones de Ordenamiento social y la planificacin del

desarrollo de los territorios rurales.
Los territorios rurales son creaciones sociales formadas a travs de la historia de las sucesivas
ocupaciones poblacionales, que se entremezclan en identidades culturales, comparten una base
comn de recursos naturales, un repertorio de actividades econmicas y productivas (agrcolas y
no agrcolas), donde se forjan las relaciones socioculturales, econmicas y las instituciones que le
dan forma y regulan las relaciones entre los actores del mundo rural entre s y con los entornos
biofsicos, territoriales y urbanos.
Las acciones de ordenamiento social del desarrollo rural tienen como propsito trazar las bases
de la ocupacin socio-productiva del territorio, establecer las reas destinadas a la infraestructura
social y de apoyo a la produccin y fijar las reglas para facilitar la ocupacin sostenible de las
actividades econmicas y sociales, que generen nuevas fuentes de empleo e ingresos rurales y
garantizar el acceso a la propiedad rural.
Por tales motivos, las intervenciones de ordenamiento y planificacin del desarrollo de los
territorios rurales deben propugnar por lograr la articulacin armnica y sostenible de las
actividades agropecuarias y rurales con las dinmicas urbanas, tanto a nivel local como regional y
nacional. La ejecucin de este tipo de intervenciones debe estar en correspondencia con los
planes de ordenamiento territorial y, por lo tanto, enmarcadas dentro de las polticas de uso y
aprovechamiento de los recursos del suelo y el agua, tal como lo establece el nuevo marco
institucional del ordenamiento territorial y sectorial, a partir de la aprobacin de la Ley Orgnica
de Ordenamiento Territorial LOOT- (1454/11) y la creacin de la Unidad de Planificacin de
Tierras Rurales y Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios, UPRA, adscrita al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural46.
Mediante la expedicin de la LOOT, se establecieron las normas orgnicas del ordenamiento
poltico administrativo del pas, los criterios y los instrumentos del ordenamiento territorial y se
distibuyeron las competencias entre la Nacin, las entidades territoriales y las reas territoriales
especiales.
A nivel sectorial, la UPRA se cre con el propsito de orientar las polticas de gestin del territorio
rural para usos agropecuarios, mediante la planificacin y la fijacin de los lineamientos, criterios e
instrumentos para el ordenamiento social de la propiedad rural, la promocin del uso eficiente del
suelo para fines productivos agropecuarios, la adecuacin de tierras, el mercado de tierras rurales,
y el seguimiento y evaluacin de las polticas de ordenamiento social y productivo del sector rural.
Por otra parte, estas polticas buscan promover el uso eficiente y sostenible del suelo y de los
recursos hidrcos, mediante la reconversin productiva de las reas con conflicto de uso, la
diversificacin de los sistemas productivos y el ordenamiento de la ocupacin productiva de los
territorios rurales.
Para ello, la formulacin del PIDERT debe contemplar acciones en materia de:
Acceso a la propiedad de las tierras rurales,
Establecimiento de reas de desarrollo rural,
Establecimiento de zonas de reserva campesina,
Establecimiento de zonas de desarrollo empresarial,
Promocin de economas de aglomeracin y desarrollo agroindustrial,
Promocin del uso de los derec os de superficie,
Polticas para la gestin integral de los recursos naturales y del agua,
Acciones de promocin del turismo rural y de los atractivos naturales, histricos y culturales
46
Mediante la expedicin del Decreto 4145 del 3 de noviembre de 2011, se cre la Unidad de Planificacin
de Tierras Rurales, Adecuacin de Tierras y Usos Agropecuarios UPRA-, como una unidad administrativa
especial adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Acceso a la propiedad de las tierras rurales:

La inequitativa distribucin de la propiedad y la alta informalidad de la propiedad rural constituyen
grandes obstculos para el acceso de los pequeos productores rurales a los beneficios de las
polticas pblicas y el aprovechamiento de nuevas oportunidades de generacin de ingresos y
empleo, que les permita superar las trampas de la pobreza y lograr mejores niveles de bienestar y
progreso de las comunidades rurales.
La alta concentracin de la propiedad rural genera ineficiencias en el funcionamiento de los
mercados de tierras y constituye una gran obst culo para lograr romper los cuellos de botella del
desarrollo rural.
Por estas razones, resulta de la mayor conveniencia social y eficiencia econmica, incorporar en la
formulacin del PIDERT acciones orientadas a facilitar el acceso de los pequeos productores al
mercado de tierras, mediante el otorgamiento de subsidios integrales para la compra de tierras
que incluyan recursos para el adelanto de los proyectos productivos o iniciativas productivas. En
particular, se debe incorporar el subsidio integral para la Conformacin de Empresas Bsicas
Agropecuarias EBAS- para lograr el acceso a la propiedad rural, bajo un nuevo esquema de
asignacin focalizada de estos recursos que garantice la concurrencia de acciones y recursos en la
generacin de economas de escala y de rentas sociales que conduzcan al mejoramiento de la
calidad de vida y el bienestar de las comunidades rurales.
Una de las modalidades de asignacin focalizada de los subsidios integrales de tierras, que se ha
venido estudiando, es la identificacin de conglomerados o aglomeraciones de predios que
permitan emprender acciones integrales e integradas de desarrollo rural-territorial, que
acompaen la compra de tierras con proyectos productivos, asistencia tcnica, desarrollo
empresarial, dotacin de infraestrutura de apoyo a la produccin, acceso a mercados, articulacin
a las cadenas productivas y, fortalecimiento organizativo.
reas de Desarrollo Rural ADR-:

Las ADR son un instrumento de planificacin y focalizacin de la Estrategia de Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial DRET-, mediante el cual se logra articular las demandas o Agendas de
desarrollo rural, de una regin determinada que ha tomado la iniciativa de emprender un proceso
compartido y conjugado de transformaciones econmicas, sociales e institucionales, con la oferta
de bienes y servicios pblicos que agencian las entidades gubernamentales del orden local,
regional y nacional47. En este sentido, concurren los esfuerzos gubernamentales, privados y
comunitarios, mediante el establecimiento de alianzas pblico-privadas que les permite construir
una visin compartida, trazar una senda comn, fijar unas estrategias y emprender un programa
comn de desarrollo rural del territorio.
47
El aporte de recursos de la cooperacin internacional, tambin forman parte del PGN.
Zonas de reserva campesina:

Las Zonas de Reserva Campesina ZRC-, fueron creadas por la Ley 160 de 1994 y reglamentadas
por el Decreto 1777 de 1994, como una figura de ordenamiento social y productivo de los
territorios rurales que tiene como finalidad contener la expansin de la frontera agrcola, corregir
los fenmenos de concentracin o fragmentacin antieconmica de la propiedad rural, regular la
ocupacin y el aprovechamiento de las tierras, y consolidar el desarrollo sostenible de las zonas de
economa campesina y de colonizacin. Despus de varios aos de estancamiento y
estigmatizacin, las ZRC volvieron a tener cabida dentro de las polticas pblicas del Gobierno del
Presidente J.M. Santos, como un instrumento privilegiado de la poltica de tierras del Gobierno
Nacional.
Zonas de Desarrollo Empresarial:

Las Zonas de Desarrollo Empresarial son un instrumento del ordenamiento social de la propiedad
orientado a dinamizar el mercado de tierras y a fomentar el uso eficiente del suelo, mediante la
incorporacin de sistemas sustentables con escalas adecuadas de produccin, que conserven el
equilibrio entre la oferta ambiental, el aumento de la produccin agropecuaria y la incorporacin
de infraestructura social y de apoyo a la produccin. Este mecanismo se impulsa mediante las
alianzas publico-privadas con la participacin de las entidades territoriales, el sector privado y las
comunidades rurales, y de conformidad con las polticas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Promocin de economas de aglomeracin y desarrollo agroindustrial:

Se trata de establecer incentivos para promover la asociacin de pequeas y medianas empresas
rurales que quieran establecer conglomerados o acuerdos para generar determinados bienes o
servicios de apoyo a las cadenas productivas agropecuarias y rurales, que se concentran en ciertas
reas cercanas a los mercados o a los centros urbanos. Estas acciones tienden a ordenar
funcionalmente determinadas actividades productivas que son complementarias en espacios o
zonas especficas, generando economas de aglomeracin que reducen los costos de transaccin,
hacen ms eficientes los procesos productivos y generan empleo e ingresos de manera ms
concentrada.
Promocin del uso del derecho real de superficie:

El derecho real de superficie sobre predios rurales es un mecanismo mediante el cual el
propietario de un predio rural le otorga a otra persona el uso y aprovechamiento econmico de la
superficie del inmueble, para emplearla por un tiempo determinado en actividades agrcolas,
ganaderas, forestales, pisccolas, agroindustriales, tursticas o para la prestacin de servicios
ambientales.
El proyecto de Ley de Desarrollo Rural, establece las condiciones, circunstancias de modo y lugar, y
los mecanismos para la constitucin del derecho real de superficie. En particular, faculta al Incoder
a conceder el derecho real de superficie sobre los baldos y bienes fiscales de la Nacin, a favor de
entidades pblicas para la explotacin de recursos naturales no renovables y de particulares que
se asocien para la ejecucin de proyectos en Zonas de Desarrollo Empresarial ZDE-
Polticas para la gestin integral de recursos naturales y particularmente

del agua con fines productivos agropecuarios:
El ms reciente Informe Mundial del Agua (PNUD, 2912)48 seala que el mundo actual se enfrenta
a una grave crisis del agua como consecuencia del continuo aumento de la presin sobre los
recursos hdricos que ejercen el cambio climtico y la demanda mundial de agua. Advierte que
todas las seales indican que la crisis se est empeorando a medida que crece la demanda de
recursos hdricos en el mundo y en muchas regiones disminuye la probabilidad de disponer de
agua dulce, como consecuencia del cambio climtico. En estas regiones ocurre una verdadera
tragedia en la medida que los mayores efectos recaen sobre las poblaciones ms pobres, que
sufren el peso de la escasez y de la mala calidad del agua que los hace mucho ms vulnerables a
las enfermedades relacionadas con la falta de agua potable.
La crisis del agua pesa asimismo sobre el entorno natural, que padece la contaminacin creciente
de los cuerpos de agua por los desechos que se vierten a diario, el exceso o el uso indebido de los
recursos hdricos que genera conflictos cuyos efectos comprometen no solo las poblaciones
actuales sino las generaciones futuras que estn cada vez ms amenazadas por esta crisis del agua.
La demanda de agua procede bsicamente de cuatro actividades: la agricultura, la produccin de
energa, los usos industriales y el consumo humano. De acuerdo con las estimaciones del IDEAM,
en Colombia estas actividades representan respectivamente los siguientes usos: agrcola con el
54%, consumo domstico 29%, industrial el 13% y la generacin de energa el 3%. Aunque el pas,
al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe (ALC), presenta un balance
hdrico favorable, en la medida que dispone de abundantes reservas hdrica (26%) y la demanda
solo alcanza al 6%; sin embargo, la extensin y gravedad de los conflictos de uso son cada vez ms
dicientes. Segn esos mismos estudios, se evidencia que existe una afectacin de la calidad de los
recursos hdricos del pas con el consiguiente efecto sobre la disponibilidad para los diferentes uso
y, particularmente, con mayor intensidad en determinadas regiones, donde los desbalances son
ms pronunciados y donde los efectos del cambio climtico estn amenazando con mayor fuerza
la capacidad de regulacin de la oferta hdrica.
En palabras del Informe Mundial del Agua, la crisis del agua es esencialmente una crisis de gestin
de los recursos comunes49, es decir de gobernabilidad del sector hdrico, el cual se enfrenta con
48
Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo, UNESCO
Programa Mundial de Evaluacin de los Recursos Hidrcos WWAP-, 2012.
49
Los recursos o bienes comunes se distinguen de los bienes pblicos porque son recursos naturales cuyo
tamao es lo suficientemente grande para sutraer de su uso colectivo. En terminos de E. Ostrom (2000), los
situaciones inciertas y muy complejas debido a la carencia de instituciones adecuadas para la

regulacin del suministro ordenado y sostenible del agua, la fragmentacin de las estructuras
institucionales (predominio de un enfoque de gestin sectorial sobre uno territorial), la
contradiccin de intereses aguas arriba y aguas abajo en lo que se refiere a los derec os de los
ribereos y al acceso al agua, la transferencia ilcita de recursos pblicos al sector privado y la
imprevisibilidad en la aplicacin de las leyes, reglamentos y prcticas en materia de permisos, lo
cual impide el funcionamiento de los mercados.
A pesar del tipo de limitaciones anotadas, Colombia dispone de una legislacin muy avanzada en
temas relacionados con los usos del agua y polticas que vinculan la vida rural a tales temas: a)
gestin de cuencas; b) uso eficiente del agua en produccin agropecuaria y rural; c) manejo del
riego; d) tratamiento de aguas para consumo humano; e) gestin social de los recursos en el
mbito de territorios y comunidades; y f) manejo local entre actores multisectoriales y negociacin
de conflictos, entre otros.
La lgica de esas polticas apuntan a garantizar la gestin integral de los recursos hdricos50 a
travs del ordenamiento de cuencas y microcuencas (POMCA), los planes para el uso eficiente del
agua, el manejo integral de aguas subterrneas, la poltica de calidad, los planeas de saneamiento
y manejo de vertimientos (PSMV) y la aplicacin de incentivos para la valoracin de bienes y
servicios ambientales. Sin embargo, se adolece de instituciones y polticas que promuevan una
gestin territorial integral de los recursos hdricos y ambientales con plena participacin de la
poblacin rural y de los usuarios del agua.
En ese contexto de gestin integral del agua, los PIDERT deben facilitar la formulacin participativa
de estrategias de manejo de los recursos hdricos, que incorporan en la prctica la gestin social
de los recursos naturales. Con respecto a la dimensin ambiental, se han abierto opciones de
proyectos productivos que aprovechan otros espacios y funciones del territorio, como servicios
ambientales, produccin forestal sostenible, proteccin de cuenca, uso sostenible de la
biodiversida (germoplasma).
La gestin social de los recursos naturales sumada a la promocin de agricultura limpia (orgnica)
y la produccin de productos con determinadas caractersticas pueden servir de pilares para
estrategias de desarrollo sostenible que se articulen a nichos particulares de mercado, como los
corredores ecolgicos y los zoocriaderos.
Por otro lado, en el caso de los distritos de riego, la gestin social de los recursos hdricos es
tambin el modus operandi; de hecho, las organizaciones de usuarios son las instancias que
norman, regulan y controlan el uso eficiente del agua.
recursos de uso comn son aquellos que por su naturaleza no tienen derechos de propiedad individual bien
definidos.
50
Ver documento Poltica Nacional para la Gestin Integral del Recurso Hdrico, Viceministerio de Ambiente,
MAVDT, 2010.
En sntesis, de las notas anteriores se derivan por lo menos dos argumentos centrales:
La necesidad de ejecutar polticas de gestin de los recursos naturales en combinacin con
polticas complementarias.
La importancia vital que cumple la formacin (fortalecimiento) de las capacidades de los
recursos humanos y de las organizaciones de la sociedad civil en procesos de planificacin
ambiental y de proteccin de los recursos naturales.
Acciones de promocin del turismo rural y de los atractivos naturales,

histricos y culturales:
El objetivo fundamental de estas polticas es aprovechar el patrimonio histrico-cultural de
determinados territorios con potencial para convertirse en atractivo turstico y, por ende,
potenciar esa actividad como motor de desarrollo.
Evidentemente este tipo de polticas es una variante de los programas de apoyo a las pymes que
buscan valerse del potencial endgeno de cada territorio. Sin embargo, una de las atribuciones
especiales de este tipo de emprendimiento es su capacidad especial para generar empleo de
mltiples tipos y diversos mbitos, lo que les concede un alto potencial como multiplicador
econmico a las comunidades, a travs de la diversificacin y ampliacin del consumo local y la
dinamizacin de la economa territorial.
Por ejemplo, la combinacin de actividades tursticas basadas en la cultura/historia y el ambiente
(bosque), como componentes para establecer pymes de turismo ecolgico, turismo aventura,
turismo-cultura, han recibido un apoyo especial de parte de programas especficos como resultado
de su potencial para generar nuevas fuentes de empleo. Una situacin similar se ha observado en
poblados de indgenas o de afro-descendientes, donde la comunidad organizada comparte con los
turistas sus smbolos y tradiciones, ropa y ritos, restos arqueolgicos, sitios de hazaas histricas
de pocas pretritas, danzas, comida y bebida.
En ambos casos, se observan conjuntos (clusters) de emprendimientos, con cierta concentracin
espacial, que se complementan (y a veces compiten) alrededor de temas especficos. Tambin
sirven para fortalecer los lazos de unin de las comunidades y las motiva a prepararse y transitar
desde empresas rurales individuales hacia organizaciones dispuestas a formular estrategias de
desarrollo conjunto con base en sus actividades cotidianas.
simismo, aparecen productos con identidad de origen informal. La tradicin del lugar y el
producto han trascendido su entorno inmediato y la informacin sobre determinados productos,
comida, bebidas, artesana, textiles, calzado, entre otros, y los servicios han sido ampliamente
difundidos entre futuros clientes.
En resumen, los programas tursticos establecidos para potenciar dichos activos se complementan
generalmente con otras actividades y polticas, cuyo foco es la agroindustria rural o los recursos
naturales, ya que estas empresas rurales desbordan un potencial para generar esa clase de
sinergias. Sin embargo, la experiencia de este tipo de empresas rurales ha demostrado que para su
xito se requieren programas especficos de fortalecimiento del capital humano y social, cuyo
contenido incorpore los componentes tradicionales de gerencia de empresas rurales, en
yuxtaposicin con contenidos referidos a la historia y cultura que est tratando de difundirse. Es
importante resaltar que las tasas de innovacin de sus productos, en este caso servicios tursticos,
son ms altas que las del promedio, con el fin de mantener o aumentar la captacin de demanda
adicional.
Finalmente, el aprovechamiento de los atractivos culturales e histricos brinda oportunidades
para que la poblacin local reconstruya animaciones histricas / culturales relacionadas con
formas de vida, bailes, ritos religiosos, comida y actividades histricas, lo que refuerza la esencia
de su identidad territorial. Adems, estas empresas rurales generan como valor agregado la
recuperacin y conservacin de facetas poco promovidas del patrimonio intangible de las
comunidades.
Intervenciones para facilitar el acceso de los pobladores rurales a

los bienes y servicios pblicos.
La persistencia de los desequilibrios y las brechas entre el sector rural y el urbano colombiano y,
particularmente, las dificultades de los pobladores para acceder a los bienes y servicios pblicos
constituyen uno de los problemas ms crticos que debe enfrentar el diseo de las polticas
pblicas en el pas.
Por esta razn, la formacin y el fortalecimiento del capital humano en el sector rural constituye
una de las prioridades del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, con el propsito
de generar capacidades endgenas y de mejorar el bienestar y la calidad de vida de la poblacin
rural.
Las intervenciones para garantizar el acceso a los servicios sociales tales como salud, educacin,
vivienda, suministro de servicios domiciliarios, hacen parte de este grupo de intervenciones
prioritarias. Para ello es necesario realizar un gran esfuerzo de coordinacin intersectorial y entre
los niveles nacional, departamental y local, dado que la prestacin de estos servicios ha sido
descentralizada pero los mecanismos de asignacin de los recursos de participacin (SGP)
permanecen centralizados.
El papel del PIDERT en este sentido es el fortaler las capacidades territoriales para estructurar y
formular los proyectos o programas de inversin que permitan ampliar la cobertura y el acceso de
los pobladores rurales a los servicios sociales bsicos. Especialmente, en materia del incremento a
las tasas de cobertura y calidad de salud, educacin, vivienda rural, agua potable y saneamiento
bsico. Para ello, el PIDERT debe ayudar a integrar los requerimientos territoriales en un Programa
de demanda de bienes y servicios sociales bsicos.
Tambin se deben contemplar acciones relacionadas con el acceso al conocimiento, y la

innovacin tecnolgica y la transferencia de tecnologas. Este tipo de acciones reconocen que el
conocimiento es un factor clave de la competitividad, particularmente entre pequeos
productores entre quienes hay grandes posibilidades para el incremento de la competitividad. Se
trata fundamentalmente de una poltica con visin de largo aliento, que demanda importantes
compromisos de inversin.
Intervenciones en materia de regulacin de mercados incluye las de relaciones laborales en el
territorio, encaminadas a reducir imperfecciones en los mercados de trabajo regionales; por
ejemplo, mediante la institucionalizacin de recursos de intermediacin laboral, junto a las de
formacin, que son orientadas por el Sena.
Las polticas de mitigacin de la pobreza, agrupadas en programas de presidencia (Departamento
para la prosperidad social), se traducen en subsidios temporales y directos a los pobladores
rurales. Desde una perspectiva individual los subsidios directos a los pobladores rurales tienen un
impacto significativo. Es una categora crucial de polticas para enfrentar casos de pobreza
extrema, hambrunas, desastres y en general contingencia. De hecho, estos programas tienen
presencia institucional en las regiones, y las poblaciones acceden a ellos. Para fines de coyunturas,
y de acciones subsidiada, hacen parte de la poltica nacional, y se traducen en intervenciones que
el PIDERT deber tener presente en su planeacin y gestin.
Este conjunto de acciones constituyen la base de la transformacin social que se propone llevar a
cabo el Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, principalmente a travs del
fortalecimiento y transformacin de la institucionalidad del sector rural que permita mejorar el
acceso de los pobladores a los bienes y servicios sociales bsicos y el fortalecimiento del capital
humano rural.
Intervenciones de fortalecimiento institucional y poltico del

territorio
Uno de los principales desafos que enfrenta el desarrollo rural es la precariedad de la
institucionalidad rural del pas. Por est razn, la transformacin institucional constituye uno de
los procesos fundamentales que debe abocar el PIDERT para garantizar la generacin de
capacidades endgenas en los territorios rurales, la profundizacin de la descentralizacin, el
fortalecimiento de la participacin de los actores locales en los procesos de planificacin y toma
de decisiones, la inclusin del enfoque de gnero y de una perspectiva poblacional, y la
democratizacin de la vida civil y poltica de los territorios rurales.
En efecto, la transformacin institucional tiene como ejes fundamentales la generacin de
capacidades locales para orientar los procesos de transformacin productiva y social y el
fortalecimiento de la capacidad de gestin territorial. Ello significa la transferencia de poder de
decisin hacia los gobiernos territoriales y la sociedad civil, en materia de asignacin de recursos,
gestin de polticas de desarrollo rural-territorial y seguimiento y evaluacin de resultados de las

inversiones pblicas. Esta transformacin requiere el establecimiento de nuevas pautas de
relacionamiento pblico-privado, normas de gestin colectiva y mecanismos institucionales de
negociacin que reduzcan los costos de transaccin y promuevan la participacin de los actores
locales (pblicos, privados y comunitarios) y la sociedad civil.
Acciones que promuevan la profundizacin de la descentralizacin

El enfoque de Desarrollo Rural Territorial se caracteriza por la profundizacin de la
descentralizacin y la transferencia paulatina del poder de decisin hacia los gobiernos
territoriales. Esto coincide con el proceso de fortalecimiento municipal que se inici hace ms de
dos dcadas, con base en la transferencia de competencias y recursos para la prestacin de los
servicios sociales fundamentales y la eleccin popular de alcaldes y gobernadores. Sin embargo, el
excesivo nfasis municipalista y la falta de capacidades endgenas para promover el desarrollo
econmico local, ha frenado el impulso descentralizador durante los ltimos aos.
En efecto, el divorcio entre la delegacin de competencias y recursos, por parte del nivel central, y
las capacidades de gestin local ha generado ineficiencias, y altos costos de transaccin en la
prestacin de los servicios sociales bsicos. En particular, las brechas de cobertura y calidad en la
prestacin de estos servicios entre el sector rural y el urbano, son una manifestacin clara de la
persistencia de inequidades e ineficiencias en la gestin territorial. Uno de los aspectos ms
crticos de la gestin territorial es la existencia de fuertes asimetras de informacin que dificultan
el seguimiento y la evaluacin de la marcha del proceso descentralizador y del desempeo de la
gestin local.
Aunado a esas deficiencias, las limitaciones institucionales para orientar y gestionar el desarrollo
econmico local, han inhabilitado a los gobiernos locales y departamentales para asumir un rol
ms protagnico en la promocin del desarrollo econmico territorial.
Para transformar estas limitaciones institucionales se requiere emprender acciones de
fortalecimiento de las capacidades de gestin territorial a travs de la formulacin e
implementacin de programas especficos de formacin y modernizacin de las capacidades de
gestin territorial. Estos programas deben incluir aspectos tales como: la promocin de esquemas
asociativos, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, las alianzas pblicoprivadas, el fortalecimiento de las redes sociales e institucionales, la incorporacin del enfoque
poblacional y de gnero, y el mejoramiento de los sistemas de informacin territorial.
Acciones de promocin de esquemas asociativos.

La nueva Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT, 2011) estableci un conjunto de
instrumentos y mecanismos que le permiten a los territorios mejorar y fortalecer sus capacidades
para planificar, gestionar y ejecutar programas y proyectos de desarrollo territorial, donde pueden
concurrir los niveles municipal, departamental y nacional. Dentro de esos mecanismos se
destacan:
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial,

Los Esquemas Asociativos Territoriales,
Contratos o Convenios Plan,
Creacin de zonas especiales de inversin que son de inters estratgico para el desarrollo
del pas y la superacin de los desequilibrios regionales.
Las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial CROT- son organismos de carcter tcnico
y asesor de las entidades territoriales, creadas por la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial,
cuya funcin es orientar las acciones de ordenamiento territorial y participar en la elaboracin de
los planes y proyectos estratgicos regionales de ordenamiento territorial, en el marco de la LOOT
y de los lineamientos generales establecidos por la Comisin de Ordenamiento Territorial (COT)51.
Esquemas Asociativos Territoriales EAT-: Estos esquemas asociativos establecidos por la LOOT52
le permiten a las entidades territoriales asociarse y conformar alianzas estratgicas para promover
el desarrollo econmico y social territorial, administrar conjuntamente la prestacin de servicios
pblicos esenciales, ejecutar obras de inters comn o cumplir funciones administrativas y de
planificacin que le sean asignadas.
Las asociaciones previstas por la LOOT pueden ser: asociaciones de municipios, provincias y
regiones administrativas y de planificacin, distritos especiales o reas metropolitanas, que se
constituyen en entidades administrativas de derecho pblico, con personera jurdica y patrimonio
propio. Tambin podrn asociarse mediante la celebracin de convenios interadministrativos o la
conformacin de personas jurdicas de derecho pblico o privado53.
En este marco, el PIDERT podr promover la conformacin de cualquiera de estos esquemas
asociativos, dependiendo de las caractersticas y el alcance de la asociatividad que se quiera
establecer, con el propsito de lograr el establecimiento de una institucionalidad regional capaz de
promover el desarrollo rural integral. De todas maneras, institucionalidad que se conforme tendr
dos instancias: una de coordinacin y otra de ejecucin.
La instancia o Unidad de Coordinacin Regional UCR- tendr funciones administrativas y de
planificacin, para adelantar los procesos de planificacin, seguimiento, evaluacin y toma de
decisiones respecto del PIDERT. En ella participarn los municipios y departamentos que acuerden
asociarse para promover el PIDERT. Tambin podrn participar las entidades del orden nacional,
regional y local que quieran concurrir en el desarrollo del PIDERT. Especial importancia tiene
51
Artculo 4 Comisin de Ordenamiento Territorial COT-, Titulo II, Captulo I Organizacin Institucional de
la Ley 1454 de 2011, Orgnica de Ordenamiento Territorial Colombiano
52
Artculos 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 de la LOOT
53
Artculo 95 de la Ley 489 de 1998.
promover la participacin de la sociedad civil en estas instancias para procurar el desarrollo

integral de los territorios
La instancia de ejecucin estar constituida por una Unidad Tcnica Regional UTR- quien ser la
encargada de la formulacin y ejecucin de los PIDERT. La UCR establecer los criterios y la
reglamentacin para la conformacin y operacin de la UTR, la cual podr ser conformada
directamente o contratada con operadores regionales que renan las condiciones de idoneidad,
experticia y capacidad operativa y financiera para adelantar el programa de transformaciones
econmicas, sociales e institucionales de las reas rurales que forman parte del PIDERT.
El Contrato o Convenio Plan es un instrumento mediante el cual la Nacin puede concurrir con las
entidades territoriales que se asocien en la ejecucin de proyectos y programas estratgicos de
desarrollo territorial que son de inters comn y se encuentran identificados en sus Planes de
Desarrollo Territorial o en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Estos contratos o
convenios establecern las inversiones prioritarias, los aportes de cada una de las entidades que
suscriben el acuerdo, los plazos, los cronogramas y las modalidades de ejecucin de las
inversiones, as como las distintas fuentes de financiacin.
Las Zonas de Inversin Especial: son zonas de inversin especial para la superacin de la pobreza
son un instrumento definido por la Ley para ser receptoras de recursos del Fondo de
Compensaciones con el propsito de superar los desequilibrios en el desarrollo econmico y social
entre las regiones de planificacin y gestin y entre los distintos entes territoriales del pas. Las
inversiones que sean priorizadas sern destinadas a mejorar las condiciones de vida de los
pobladores de esas zonas, las cuales sern creadas mediante decreto expedido por el Gobierno
Nacional.
Acciones de fortalecimiento de la sociedad civil

El enfoque territorial abre espacios para la construccin de una institucionalidad rural que
promueva la solidaridad, la cooperacin, la solucin pacfica de los conflictos y la convergencia
entre el Estado, la empresa privada y la sociedad civil. Es una institucionalidad que permite
recoger, integrar y responder a las demandas de los territorios rurales, mediante la participacin
de los actores territoriales y su vinculacin efectiva a los procesos de gestin del desarrollo rural.
Esta vinculacin de los actores rurales debe realizarse mediante formas innovadoras de gestin
social y territorial de las polticas pblicas.
La gestin social y territorial debe estar signada por la participacin de entidades pblicas,
privadas y de la sociedad civil, en alianzas pblico-privadas donde se incorporen activamente el
conjunto de actores vinculados a la agricultura y al medio rural. En este contexto, la
transformacin institucional debe redefinir cuidadosamente las funciones y responsabilidades de
cada uno de los actores pblicos, privados y comunitarios en la alianza, y establecer los
mecanismos para hacerle seguimiento y control al cumplimiento de los acuerdos.
Este reconocimiento de rol protagnico de las organizaciones de la sociedad civil se debe traducir
en el impulso de polticas para consolidar, fortalecer y expandir el capital social de los territorios.
El fortalecimiento del tejido social es un aspecto fundamental en la ejecucin de la transformacin
social, econmica, y poltico-institucional de los territorios. En otras palabras, la participacin de
sociedad civil organizada en los procesos de desarrollo territorial permite reducir los cosos de
transaccin, mediante la generacin de confianza pblica, conglomerados sociales, y asociatividad
pblico-privada que mejora la capacidad de negociacin y de participacin en la gestin local, para
producir bienes y servicios colectivos, y alcanzar as una gestin integral, sostenible y competitivas
de sus recursos de uso comn.
La organizacin, social y productiva, ha sido un instrumento fundamental para superar la
atomizacin y la exclusin de las poblaciones rurales ms vulnerables y alcanzar las metas de los
planes territoriales de desarrollo. Los modelos de gestin asociativa son complementarios con los
modelos tradicionales de gestin privada. As por ejemplo, a pesar de los problemas enfrentados
en la cooperacin y en la asociatividad en varias regiones del pas, estos modelos asociativos estn
jugando un papel cada vez ms determinante como instrumentos para mejorar el desempeo
econmico, social e institucional de la gestin pblica territorial54.
En resumen, el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil constituye una de las
columnas vertebrales del enfoque territorial para la consolidacin y fortalecimiento del capital
social rural.
Acciones de promocin de alianzas pblico-privadas.

Las alianzas pblico-privadas figuran hoy como uno de los componentes fundamentales de la
nueva institucionalidad que se viene estructurando como parte de las estrategias de desarrollo
rural con enfoque territorial. Estas alianzas se forman como conjugacin del esfuerzo del Estado y
de los sectores privado y comunitario, cuya finalidad es suplir las fallas del mercado y del Estado
en la oferta de determinados servicios.
Esta institucionalidad est representada principalmente en las Agencias de Desarrollo Local
(ADEL), los Grupos de Accin Local (GAL), el Modelo Empresarial de Gestin Agroindustrial (MEGARural) y los Laboratorios de Paz (RedePaz). Aunque son modelos de alianza pblico-privadas
distintos, se caracterizan por conjugar los esfuerzos del sector pblico (representado por la
participacin de los municipios y departamentos, de la jurisdiccin) y el sector privado (en algunos
casos comunitario) para adelantar programas y proyectos de desarrollo territorial. As, por
ejemplo, las ADELCO y los GAL son modelos promovidos por la cooperacin Europea, a partir de la
experiencia LEADER que fueron programas de desarrollo rural-territorial implementados por la
Comunidad Europea (CE) con el propsito de corregir las desigualdades territoriales existentes en
los pases que forman parte de la comunidad europea. El nfasis de estos programas es la
54
Ver al respecto el Informe Final del Estudio de Caso de los tres municipios pilotos del proyecto
FAO/TCP/RLA/2911 (2004)
generacin de capacidades endgenas para el desarrollo territorial, mediante acciones que

integran las actividades agrcolas y no agrcolas con las dinmicas econmicas de los centros
urbanos, tales como el turismo rural, los servicios ambientales, etc.
El MEGA es un modelo empresarial para la gestin de proyectos agroindustriales, impulsado por
las Cmaras de Comercio, donde se conjuga la iniciativa privada con la accin gubernamental para
adelantar planes regionales de competitividad. En estos planes regionales se identificaron los
programas y proyectos considerados estratgicos para la competitividad de la produccin
agroalimentaria y rural, de cara a los Tratados de Libre Comercio que Colombia viene celebrando
con distintos pases desarrollados del Norte de Amrica, Europa y Asia.
Los Laboratorios de Paz es un programa de cooperacin internacional, suscrito entre el Gobierno
Colombiano y la Comisin Europea, con el propsito de propiciar la construccin colectiva de las
condiciones para una paz duradera y la convivencia pacfica basada en unas condiciones de vida
digna y de oportunidades socioeconmicas para todos los habitantes rurales. Para lograr esos
propsitos, los Laboratorios de Paz integran tres ejes estratgicos de accin: fortalecimiento del
dialogo de paz, gobernabilidad democrtica, y desarrollo socio-econmico sostenible.
Acciones de fortalecimiento de las redes sociales e institucionales

De la misma forma que el enfoque de desarrollo rural territorial promueve y facilita la formacin
de redes sociales en los territorios, las instituciones pblicas y las asociaciones privadas y
comunitarias est n transitando acia un trabajo en redes territoriales o en redes de
cooperacin local.
Esas redes han pasado a desarrollar un papel vital en la inclusin de la poblacin rural. Han abierto
espacios de interaccin publico-privado para la generacin de dialogo y compromiso sobre las
agendas territoriales, las demandas y la armonizacin de polticas de diversos sectores. Tambin
se han transformado en instancias para definir las estrategias de inversin publica y privada.
Esta innovacin institucional puede responder de mejor manera a la concepcin del desarrollo
rural con enfoque territorial, al colocar el foco de atencin del fortalecimiento institucional en los
factores multidimensionales por encima de las polticas sectoriales. Esos mecanismos
innovadores est n contribuyendo a la formulacin y ejecucin de agendas territoriales que
aprovechan las sinergias locales en la prestacin de mejores servicios a las comunidades rurales, y
permiten hacer ms eficiente el desempeo de institucionales rurales.
Sin embargo, la gestin local integrada requiere que las instancias institucionales tengan:
1. Una visin compartida del territorio construida colectivamente, donde se reconozcan
aspectos relacionados con identidad territorial y sus posibilidades de desarrollo.
2. El compromiso de adelantar un proceso de transformacin institucional que genere
capacidad de liderazgo territorial, dinamice las alianzas pblico-privadas y establezca
pactos territoriales sostenibles.
3. Un trabajo en red con roles especficos de liderazgo regional.

Al mismo tiempo se ha iniciado una transicin hacia la era digital en la que tanto las instituciones
publicas como los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil deben acometer
procesos que incorporen las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC).
En esencia, la transformacin institucional debe ampliar las fronteras del conocimiento, abrir
nuevas oportunidades de progreso para los pobladores rurales, mejorando sus capacidades de
adaptacin a las nuevas oportunidades de desarrollo
Acciones de incorporacin del enfoque poblacional y de gnero.

El enfoque poblacional y de gnero dentro de la estrategia de desarrollo rural busca corregir las
inequidades y desigualdades en el acceso de los grupos de poblaciones ms vulnerables a los
beneficios del crecimiento econmico y el desarrollo territorial. En efecto, sectores vulnerables
como las mujeres cabeza de familia, las poblaciones desplazadas, los indgenas y grupos
afrodescendientes, y los jvenes rurales, constituyen grupos poblacionales que tienen ms
limitaciones para acceder a los bienes y servicios pblicos y a los programas especiales de
generacin de empleo e ingresos.
Por estas razones, es necesario establecer acciones afirmativas y mecanismos que permitan la
participacin de los grupos poblacionales ms vulnerables en diseo, implementacin y desarrollo
de los proyectos de desarrollo territorial. Uno de esos mecanismos lo constituyen la generacin de
nuevas redes de seguridad social, especialmente orientadas a favorecer a las mujeres, jvenes,
adultos mayores y poblaciones desplazadas.
Igualmente, en el pas se han establecido varias polticas pblicas que tratan de corregir esas
inequidades, tales como:
Oportunidades rurales, para el apoyo de microempresas rurales a las cuales concurren
principalmente las mujeres y los jvenes rurales,
Mujer rural,
Jvenes rurales,
Programa de Generacin de Ingresos para poblaciones desplazadas, y
Proyectos productivos para poblaciones desplazadas.
Acciones para el mejoramiento de los sistemas de informacin territorial.

Uno de los problemas ms crticos para la gestin territorial y el desarrollo rural es la existencia de
fuertes asimetras de informacin que dificultan la construccin de instituciones rurales ms
legtimas, efectivas y sostenibles. Igualmente, la carencia de informacin adecuada y de calidad
constituyen una fuerte limitacin en el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de polticas
pblicas.
Por esas razones, es de vital importancia el establecimiento, mejoramiento y consolidacin de
sistemas de informacin territorial que permitan reducir los costos de transaccin, mejorar la
capacidad de negociacin de contratos y de supervisin de su cumplimiento, reducir los riesgos y

las amenazas climticas, y facilitar el acceso a los mercados. Con el objeto de contribuir a la
superacin de los problemas de las asimetras de informacin y de dotar a las Direcciones
Territoriales de instrumentos idoneos, la Subgerencia de Planeacin e Informacin del Incoder ha
diseado e implementado el Sistema de Informacin de Desarrollo Rural SIDER- y el Sistema de
Informacin Georreferenciado que buscan apoyar la gestin territorial y el Desarrollo Rural con
Enfoque Territorial.
UNIDAD COORDINADORA REGIONAL
UNIDAD TCNICA REGIONAL
Fortalecimiento Institucional y poltico

del territorio
Acceso a los Bienes y Servicios

Pblicos
Ordenamiento Social y planificacinde

los territorios rurales
Ordenamiento y Acceso a los Factores

Productivos
MADR
PROGRAMA INTEGRAL DE DESARROLLO

RURAL CON ENFOQUE TERRITORIAL
INCODER
8. Instrumentos
Perfil territorial de las ADR
Figura 6 Concepto del Enfoque Territorial
Instrumentos 1 y 2 Perfil Territorial
Instrumento 3 Transformaciones relevantes
Instrumento 4 Tipologas de territorio ADR
Instrumento 5 Formulacin de la visin estratgica
Instrumento 6 Anlisis DOFA
Instrumento 7 Definicin de escenarios territoriales

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ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON

Aspectos Conceptuales, Metodolgicos e

Convenio de Cooperacin Interinstitucional OIM-INCODER

ESTRATEGIA DE DESARROLLO RURAL CON

Aspectos Conceptuales, Metodolgicos e

Oficina Asesora Jurdica

Subgerencia de Pesca y Acuicultura

Oficina Asesora de Comunicaciones

Subgerencia de Tierras Rurales

Oficina de Control Interno

Subgerencia de Planificacin e Informacin

Direccin Tcnica de Planificacin,

Direccin Tcnica de Informacin y

Dra. Elsa Mara Acua Parada

Dr. Oscar Mauricio Cortes Pinzn

Grupo de Desarrollo Organizacional

Grupo de Atencin al Ciudadano

Dra. Gloria Ins Orozco Torres

Dra. Luisa Natasha Corrales Gaona

Equipo Interdisciplinario de Desarrollo Rural

Nina Rodrguez Valero

Anbal Llano Garca

Stella Pinto Otlora

Lus Alfredo Muoz Wilches

Jos Dagoberto Gonzlez Cuellar

Mandius Romero Carrascal

Alberto Galvis Reyes

Jairo Ramrez Rojas

Hugo Javier Jimnez Daz

Jaime Martnez Reina

Fredy Cantillo Piraquive

Jos Luis Briceo Martnez

Omar Duran Henao

Armando Sarmiento Sarmiento

Objetivo General ..................................................................................................................................................................... 20

Contexto Territorial del PIDERT ...................................................................................... 21

Marco de Referencia ...................................................................................................... 38

Aspectos Conceptuales ........................................................................................................................................................ 38

Marco Metodolgico ..................................................................................................... 53

Dimensiones del Perfil Territorial .................................................................................................................................. 55

Componente Institucional .............................................................................................. 63

Intervenciones de Ordenamiento y el acceso a los factores productivos rurales. ...................................... 65

Zonas de Desarrollo Empresarial: ....................................................................................................................................... 73

Perfil territorial de las ADR ............................................................................................................................................... 87

Crecimiento del PIB Total y del PIB Agropecuario

Incidencia de la pobreza en las reas urbanas y rurales

Incidencia de la pobreza multidimensional en las reas urbanas y rurales

Conflictos de uso de las tierras intervenidas en Colombia

Inversin pblica del sector agropecuario 2002-2011

Clculo del GINI UAF vs Propietarios/poseedores

Uso y cobertura del suelo, en hectreas y porcentajes.

Dimensiones del perfil territorial

Fases del PIDERT

Tipologia de Intervenciones del PIDERT

Programa Integral de Asistencia Tcnica PIAT

Programa Integral de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial

Concepto del Enfoque Territorial

Coeficiente GINI a nivel nacional por municipio

Vocacin y Uso del suelo a nivel nacional

Tipologas de territorio ADR

Formulacin de la visin estratgica

Definicin de escenarios territoriales

diferencias de los territorios, generando grandes inequidades y una preocupante concentracin en