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Universidad de Buenos Aires

Facultad de .Cencras Econmicas


Biblioteca "Alfredo L. Palacios"

Ley N 775 sobre


obras pblicas.
necesidad de su reforma

Espsito, Juan Ariosto

1939
Cita APA: Espsito, J. (1939). Ley N 775 sobre obras pblicas, necesidad de su reforma,
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Econmicas
Este documento forma parte de la coleccin de tesis doctorales de la Biblioteca Central "Alfredo L, Palacios",
Su utilizacin debe ser acompaada por la cita bibliogrfica con reconocimiento de la fuente,
Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Econmicas -Universidad de Buenos Aires
Tesis Doctoral 001501/0187

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REPBL,'CA

MINISTE'RIO

Dl':

ARGENTINA

OBRAS

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PBLICAS

DIRECCiN GENERAL DE NAVEGACiN Y PUERTOS

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LEY
SOBRE

775

OBRAS PBLICAS

NECESIDAD DE SU REFORMA

POR

JUAN

ESPSITO

DOCTOR EN CIENCIAS ECONMICAS


ADSCRIPTO AL INSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA
--

DE LA

FACULTAD

DE

CIENCIAS

ECONMICAS

._-

BiBLiOTECA

BUENOS AIRES ---

Talleres Grficos del M. O. P.


1940

Tesis aprob.ada por la Facultad de Ciencias


Econmicas de la Universidad de Buenos
Aires, en el ao 1939, por dictamen del
siguiente tribunal

designado

al

efecto:

Dr. Juan Bayetto.


Dr. Dvico Alberto Frkorn.
Ing. Teodoro Snchez de 8ustamante.

BIBLIOTECA,

r10Tli PRELIMINliR

111entado por los amigos y funcionarios del Ministerio


de Obras Pblicas de la Nacin y mis colegas de la
facultad de Ciencias Econmicas, doy a publicidad
este trabajo con la esperanzo de que el conjunto de
antecedentes que rene, pueda prestar alguna utilidad
a quienes se decidan a consultarlo.
711 rculizur la modesta labor que representa, me ha guiado
el propsito de hacer unu ligera resea de nuestro
rgimen de las obras pblicas, a fin de sintetizar la
evolucin del mismo durante los distintos perodos
de la historia econmica del pas.
I1gradezco al Ministerio de Obras Dblicus de la Nacin,
el haber dispuesto la impresin de este "trabajo, para
USQ

de sus Reparticiones; al Dr. [ocobo W qincr, Jefe

./ de Trabajos Prcticos de l1dministracin Pblica de


la Facultad de Ciencias Econmicas, la colaboracin
que me ha prestado; y al personal del Ministerio de
Obras Pblicas de la Nacin, por las palabras de
aliento que me ha hecho llegar en todo momento.

Agosto 1940.

fNDICE

B'BlIOTEC~
Captulo 1
Pg.

Resea histrica de nuestro rgimen de obras pblicas..............

Captulo II

Antecedentes parlamentarios de la Ley NI? 775........................

Captulo III

Aplicacin de la ley. Resultados en la poca de su sancin............

23

Captulo IV

Las obras pblicas por contrato......................................

27

Captulo V

Ejecucin de obras por administracin................................

39

Captulo .VI

Financiacin de las obras. pblicas. ,

, .. ,

,.;

47

11-

Captulo VII
Pg.

Disposiciones legales que influyeron sobre nuestro rgimen de obras


pblicas
l. - La ley Berduc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11.- Rgimen de la Ley N9 10.285..............................
111. - Efectos de la ley Demarchi sobre la contabilizacin de las
cuentas en la Contadura General de la Nacin..........
IV. - Contabilidad preventiva
V. - Planes de trabajos pblicos...............................

59
59
61
70
73
75'

Captulo VIII

Nuevas normas en el rgimen de las obras pblicas..................


1. 11.111.IV. V. -

El Acuerdo de Gobierno del 24 de junio de 1938..........


Decreto del 18 de noviembre de 1938....................
Mensaje N9 509 remitido al Congreso de la Nacin........
La Ley N9 12.576 de crditos para obras pblicas..........
El decreto N9 25.804 del 15 de marzo de 1939..............

81
81.
93
98
108
118

Captulo IX

Proyectos de ley que tendan a modificar el rgimen de obras pblicas. .

127

1. - Proyecto del senador nacional don Carlos Vallejo..... . . . ..


11.- Proyecto de ley presentado por la Cmara Sindical de
Empresas Constructoras
111. - Anteproyecto de nueva ley de contabilidad por el doctor
Juan Bayetto

127
139
15f)

Captulo X

Necesidad de la reforma de nuestra ley de obras pblicas............

165

1. - Motivos que hacen necesaria su reforma................


11.- Definicin
III.-Direccin y ejecucin de las obras
IV. - Forma de ejecucin de las obras........................
V. - Proyectos y presupuestos de obras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
VI. - Finanzas de las obras pblicas..........................
VII. - Licitacin y adjudicacin de las obras..................

165
167
169
1.71
173
174
1.79

VIII, - Del contrato de

bra , , , .

? ,

182

nI-

Pg.

IX. X. XI. XII. XIII. -

De la ejecucin de las obras............................


De la medicin de obras..............................
De la certificacin, recepcin y pago de las obras........
De la rescisin del contrato.............................
Del Consejo Nacional de Obras Pblicas..... . . . . . . . . . . . ..
xrv. - Disposiciones generales
XV. - Propsitos que deben perseguirse en la nueva ley sobre
obras pblicas

184
189
191
195
196
199
200

Bibliografa

Antecedentes consultados

203

BIBLIOTEC~.

CAPITULO 1
BIBL.IOTECl\

Resea histrica de nuestro rgimen de obras pblicas

Durante la poca de la dominacin espaola el desarrollo


de las obras pblicas era, puede decirse, nulo. La legislacin
que se dictaba perda toda eficacia ante la despreocupacin
de los virreyes y gobernadores. Al respecto, el doctor Ramn
J. Crcano, en su obra Historia de los medios de comlnicacin
Y' transporte en la Repblica Arcetituui, nos da una idea exacta
de lo que aconteca ell aquella poca en esta materia. As nos
refiere que por Real Cdula de Felipe 11, dictada en 1563, se
dispona que los virreyes y gobernad.ores deban ocuparse de'
los caminos y puentes que necesitaban construirse y repararse
en sus distritos, debiendo costear las obras los que se beneficiaban de ellas; como tambin, que los trabajos deban ser de
toda firmeza, duracin y provecho, sin nada intil, ni superfluo,
y, a tal efecto, cada vecindario deba nombrar un superintendente de obras pblicas, para cuyo cargo se recomendaba
elegir a persona honorable y. diligente.
Este es un principio de legislacin bien intencionada que
pudo haber producido muchos beneficios si se hubiese llevado
a la prctica, pero, como se deja expuesto, todas esas disposiciones resultaban estriles ante el abandono a que las relegaban los encargados de aplicarlas.
Las mismas disposiciones reglamentaban la forma cmo
deba procederse para ejecutar una obra; as se deca que una

-2-

vez estudiada y resuelta la construccin de una obra pblica,


solamente costeaban sus gastos las personas o vecindarios que
gozaban de sus ventajas; no pudiendo exigirse mayor cantidad
que la necesaria, de manera que no existieran sobrantes que
pudieran invertirse en un destino distinto de aquel para el
cual se haba contribudo. Si se trataba de la construccin de
un camino abierto o un puente, se le afectaba con un derecho
de trnsito, para que sufragaran el costo de su construccin
los que de l se servan. En esta forma, se construyeron
algunas obras pblicas, pero ellas eran tan reducidas en nmero
que no se advertan ante las grandes necesidades d~ obras que
tena
pas. Recin durante el virreinato de don Juan Jos
de Vrtiz, se observa cierta preocupacin de dotar a la ciudad
de Buenos Aires con algunas obras que facilitaran su trnsito,
tales como, la construccin de pasos de piedra en las esquinas
y la apertura de algunas zanjas para desages pluviales, que
mejoraron en cierto modo la situacin de la ciudad que recin
se esbozaba. En general, durante la poca de la colonia y la
guerra de la independencia, hasta la batalla de Caseros en 1852,
debido a la situacin poltica y econmica que se atravesaba,
no se prest atencin al desarrollo de las obras pblicas, pues
slo se construan aquellas que las circunstancias exigan como
indispensables. Pero despus de la accin de Caseros, el pas
comienza a organizarse polticamente, y fija su atencin en la
explotacin econmica de sus mltiples riquezas naturales,
surgiendo entonces, la necesidad indispensable de la construccin de las obras pblicas que hicieran posible la explotacin
de las riquezas del pas. Para ello, eran de inmediata necesidad las vas de comunicacin, que permitieran poner en contacto el interior del territorio con el litoral. Nuestro gran
publicista don Juan Bautista Alberdi se ocup de esta situacin, en su obra Organizacin poltica y econmica de la
Confederacin Argentina (1856), donde expresaba que era
preciso traer el interior a las costas o bien llevar el litoral
al interior del continente, y agregaba: El ferrocarril y el

el

-3-

telgrafo elctrico, que son la supresin del espacio, obran este


portento mejor que todos los potentados de .Ia tierra. A tal
fin, aconsejaba que se contrataran emprstitos en el extranjero, pues con ellos se obtendran los recursos para construir
las obras que nos Ilevaran a ser opulentos en el futuro.
De ese mismo espritu estaban inspirados los hombres
de gobierno, pues el pas se embarc pronto en la construccin
de las obras pblicas ms importantes e indispensables para
su vida econmica y poltica, de lo que nos informan elocuentemente las memorias del Ministerio del Interior, del cual
dependa el Departamento de Ingenieros y Arquitectos, creado
por Rivadavia, por decreto del 5 de mayo de 1826, para proyectar, ejecutar y conservar las obras pblicas. (1)
El gobierno se vala de todos los recursos a su alcance
para la ejecucin de las obras: abonaba los gastos con los
recursos del presupuesto ordinario o emita emprstitos, estimulaba la construccin de lneas frreas, cediendo a las
empresas una extensin de tierra a cada lado de sus vas;
asegurndole un inters determinado al capital o bien suscribindose a un determinado nmero de acciones para contribuir a
la formacin de ste. (2)
En esta forma se construyeron vas frreas, puentes, caminos, edificios pblicos, se mejor la navegacin por medio
del balizamiento, se instalaron lneas telegrficas, etc.
Lo ms prudente de suponer es que al realizarse tal cantidad de obras pblicas, se siguiera un proceso uniforme, ya
sea para la adjudicacin del trabajo a una determinada persona, como para su contratacin, ejecucin y pago; pero ello
no aconteca as, sino que, por el contrario, se aplicaban
procedimientos y normas muy diversas, y ello se deba a que
no se haban dictado disposiciones destinadas a regir la contratacin de obras pblicas.

(1)

La Vialidad en la Repblica Argentina. Teodoro S. de Bustarnarrte.

(2)

Memorias del Ministerio del Interior (1863 -1875).

-4-

De tales procedimientos, surjen faltas de cumplimiento a


los contratos por parte de los contratistas, pues no se les
exigan garantas que los hicieran prcticamente responsables,
ya ausentndose stos despus de serIes adjudicadas las obras
y antes de firmar el contrato respectivo, sin volver a presentarse para cumplir sus obligaciones, en cuyo caso, el gobierno,
despus de esperar un largo tiempo, adjudicaba la obra al que
le segua en las condiciones de la licitacin (1); o ya el contratista modificaba la forma de construccin de la obra, no ajustndose al plano sobre el cual se haba convenido su ejecucin,
sin anuencia previa del Departamento de Ingenieros, ya siendo
al final aceptadas en la forma que se haban ejecutado; o ya se
abandonaban las obras en curso de ejecucin, debiendo el gobierno declarar caduco el contrato y llamar a nueva licitacin (1); otras veces el contratista, despus de celebrado el
contrato y percibido un adelanto de fondos para ejecutar la
obra, declaraba, pasado un tiempo, que no poda cumplir lo
convenido y devolva el adelanto de fondos recibido que aceptaba la Administracin Pblica y llamaba a nueva licitacin.
Todas estas faltas de cumplimiento influan negativamente
en las obras pblicas que deban ejecutarse, y si tenemos
presente que cada una de ellas estaba destinada a Ilenar una
finalidad de bien pblico, indispensable e impostergablepues dado que los recursos financieros del pas eran escasos,
slo se realizaban las obras ms necesarias - su falta de ejecucin o toda demora en su terminacin, incida en sentido
contrario sobre el adelanto poltico y econmico del pas, que
se hallaba en pleno desarrollo.
En lo que respecta a la forma en que eran acordados los
crditos para financiar las obras, tambin notamos disparidad
de procedimientos, pues mientras en unos casos se dictaban
leyes especiales autorizando la ejecucin de una o de varias
obras y la emisin de emprstitos para cubrir su costo, en
(1)

Memorias del Ministerio del Interior (1868 -1875).

-'5-

otros casos los crditos eran autorizados por las leyes de presupuesto, ya incluyendo en un inciso del Ministerio del
Interior el crdito para cada una de ellas O' para un conjunto
de la misma ndole, o incluyndolo en el monto fijado para
la explotacin de los servicios. Esto se advierte, si examinamos las leyes de presupuesto de la poca; as en la Ley de
Gastos del ao 1875 vemos el siguiente detalle:
Inciso

Inmigracin
Obras pblicas
Puentes y caminos
Ferrocarril Central Argentino
Ferrocarril Villa Mara a Ro Cuarto
Ferrocarril Primer Entrerriano

.
.
.
.
.
.

11

12
13
16
17
19

Importe

399.024
352.000
152.000
178.000
99.828
27.600

La ley nos aclara que en el inciso 11, destinado a los gastos


ordinarios de inmigracin, se incluyen 180.000 $ m/n para la
construccin del asilo de inmigrantes y la adquisicin y mantenimiento de dos vapores para el desembarco de pasajeros.
Vemos as, que no haba una limitacin en la forma de
acordar los crditos para las obras pblicas, y mucho menos
un procedimiento nico de financiacin, pues mientras en
unos casos era atendida su ejecucin con recursos provenientes
de la negociacin de ttulos de la deuda pblica, en otros, los
recursos provenan de las rentas generales del Estado.
Estos procedimientos legales y financieros se justifican por
la poca de formacin que atravesaba el pas, pudiendo notarse
en las distintas leyes, decretos y disposiciones que se dictaban,
el esfuerzo de los poderes pblicos para salvar todas esas
dificultades, los que no fueron estriles, dado que se alcanz
a establecer normas uniformes para regir todas las obras
pblicas.
Entre las disposiciones legales dictadas, debemos destacar
por su importancia y la influencia que ha ejercido en el ordenamiento financiero administrativo, no solamente de las obras

-6-

pblicas, sino de la administracin del Estado en general, la


Ley NQ 428 sobre contabilidad pblica, que fu sancionada el
26 de septiembre de 1870.
Esta ley estableci normas, de carcter uniforme
y permanente, que favoreciendo el rgimen administrativo
daba seguridad al manejo' de los fondos y bienes del
Estado.
Al imponer en su artculo 32, la obligacin de llenar el
requisito de la licitacin pblica para toda convencin sobre
trabajos o suministros, asegura mltiples' ventajas al tesoro
nacional, permitiendo efectuar los contratos - ya sean de compraventa o sobre trabajos - con quien ofrezca menor precio
dentro de las condiciones requeridas, permitiendo a la vez que
todos los particulares que se consideren en condicin de hacerlo, puedan presentarse en la licitacin, llenando los pliegos
respectivos.
Este principio de fundamental importancia, se hizo sentir
en forma beneficiosa sobre el rgimen de contratacin de las
obras pblicas; principio que complementan los artculos
siguientes de la misma ley, al indicar que los llamados a licitacin deben determinar la naturaleza o importancia de la ga,ranta que los proponentes deben dar y que las subastas han
de anunciarse con treinta das de anticipacin en los diarios
de la capital de la provincia en que se harn las obras.
Tambin dispone que no se entregarn fondos, sino en
virtud de una orden de pago que llene los requisitos establecidos en los artculos 16, 17, 22 Y 24 Y previa aprobacin de la
Contadura General de la Nacin, conforme con el artculo 25
de la ley. He aqu una Reparticin a la que la ley encomienda
velar por el mejor cumplimiento de sus disposiciones, y que
en su artculo 48 y siguientes determina que est compuesta
de tres contadores mayores, uno de los cuales oficia de presidente, dos secretarios, seis contadores fiscales y dems personal
necesario, a todos los cuales nombra y remueve el Poder
Ejecutivo.

-7-

Esta movilidad que la ley da a los miembros del Tribunal


de Cuentas de la Nacin, afecta la eficacia de sus funciones, y
parecera estar en pugna con las atribuciones que le acuerda
de observar los actos del Poder Ejecutivo cuando no se ajusten
a sus prescripciones, bajo pena de hacerlos responsables de
las transgresiones que se cometan, pero esto lo salva la ley
al disponer su irresponsabilidad si una vez formulada la observacin es insistida en Acuerdo de Ministros.
Sera extenso enumerar las mltiples e importantes funciones de contralor que la Ley NQ 428 ha puesto a cargo de la
Contadura General de la Nacin, las que unidas a las dems
disposiciones para regular el funcionamiento de la administracin pblica y determinar la responsabilidad de los funcionarios del Estado, ha infludo eficazmente en el mejor manejo
de la cosa pblica, a la cual no podan escapar las obras
pblicas.
La misma ley ha dictado importantes medidas de orden
financiero, as dispuso que no podr ordenarse gasto alguno
si no estuviera autorizado por la ley de presupuesto, ley
especial o acuerdos de gobierno en los casos previstos por su
artculo 23, ni decretarse gastos que excedan del crdito o
cantidad del tem, inciso, ley especial o acuerdo del Poder Ejecutivo ni girarse sobre el excedente de alguno de ellos para
cubrir el dficit que hubiere en otro u otros, ni finalmente
invertirse las cantidades votadas para objetos determinados
en otros distintos.
Si bien todas estas disposiciones de la Ley de Contabilidad
pusieron fin a muchas prcticas caprichosas y nocivas
para la Administracin, ellas no fueron suficientes para formar
un rgimen que, reglamentando la contratacin de las obras
pblicas, salvara todos los inconvenientes que se presentaban
frecuentemente. Era p,reciso que una ley especial reglamentara en forma concreta las normas y procedimientos que
deban regir las obras, indicando los requisitos que deben
llenarse antes de llamar a licitacin, cmo debe proce-

-8-

derse en el llamado a remate, su adjudicacin, ejecucin,


liquidacin y pago; todo ello deba estar concebido dentro de
un conjunto de normas uniformes para todos los casos de contratacin de obras, asegurando a la vez la equidad a todos los
particulares que contrataran con el Estado y dar a este ltimo
la mayor garanta posible.
El diputado Santiago Alcorta present, a tal fin, el 30 de
septiembre de 1874, en la Cmara de que formaba parte,
un proyecto de ley de obras pblicas.

CAPITULO II
B'eLIOTEC~

Antecedentes parlamentarios de la Ley N9 775

Analizar las discusiones parlamentarias de la ley de obras


pblicas, es considerar estrictamente el propsito que ha
inspirado al legislador a sancionarla, como, asimismo, estudiar
el alcance que ha querido darle. Observaremos, al tratar algunos pasajes de las discusiones motivadas por el proyecto
de ley en cuestin, la alta finalidad perseguida y el inters
puesto por el Poder Legislativo, en dar al pas una ley que
llenara ampliamente las necesidades tan sentidas en esa materia; un conjunto de disposiciones que colocara a todos los
contratos que se celebraren, dentro de un mismo procedimiento
legal, constituyendo una seguridad para el mejor manejo de
las finanzas pblicas, encauzndolas por un rumbo ms sano
y til para nuestro pas, permitiendo que los recursos que se
destinen a tal objeto produzcan un mayor beneficio. Asegurar que en todos los casos las inversiones respondan a
obra til y que hasta que no se certifique que tal obra
se recibi de conformidad a las estipulaciones del contrato,
no se ordene su pago, ni se releve al ejecutor de las obligaciones contradas.
Al presentar a la Cmara su proyecto de ley, el diputado
Alcorta, en la sesin del 30 de septiembre de 1874, expuso en
muy breves palabras la finalidad que lo animaba, expresando

-10 -

que tenda a satisfacer una sentida necesidad del pas (1);


dado que las obras pblicas estaban abandonadas a la voluntad
del Poder Ejecutivo, y en particular a la Oficina de Ingenieros
que no tena restriccin alguna, ni en el modo de sacarlas a licitacin, ni en el modo de pagarlas. De ello surga una serie de inconvenientes que era necesario y urgente salvar, para trazar el
camino recto a seguir en la ejecucin de las mltiples obras
que el pas reclamaba en aras de su rpido progreso econmico.
Era necesaria una ley reglamentaria que estableciera normas
para su construccin y ese fu el propsito perseguido al tratar
el proyecto de ley, que se discuti en la Cmara de Diputados de
la Nacin en las sesiones de los das 16 al 20 de agosto de 1875.
Fcil es apreciar la importancia que la Honorable Cmara
conceda al proyecto en cuestin, si analizamos las expresiones
vertidas por sus miembros durante el debate habido al respecto. Al iniciarse la consideracin del despacho de la Comisin
de Hacienda de la Cmara de Diputados, su miembro informante, doctor Salas, expres (2) que no haba tenido inconveniente en expedirse con preferencia en ese asunto en virtud
de la importancia que el mismo revesta.
Hasta entonces los contratos de obras pblicas que
establecan los derechos de los adjudicatarios y del Poder
Ejecutivo, se regan por el decreto que se dictaba para cada
caso particular, porque no haba una ley que impusiera las
condiciones a llenar para hacer la propuesta, la adjudicacin,
la celebracin del contrato, as como tambin, que estableciera
las obligaciones del proponente o adjudicatario y de la Administracin Pblica, en cada uno de los perodos de la licitacin
hasta la total terminacin de la obra.
Para el estudio del proyecto de ley se tuvieron en
cuenta las disposiciones generales del Derecho Civil y las del
(1) Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados del 30 de noviembre de 1874.
(2)

Diario de Sesiones de

la Cmara de Diputados del 16 de agosto

de 1875.

-11-

Derecho Comercial en cuanto tienen puntos de contacto; as


como la legislacin extranjera en la materia, especialmente la
de Francia, Inglaterra y Blgica, como asimismo la de Chile,
tomando los preceptos aplicables a nuestro pas y adaptndolos
a nuestro medio. Se trat de hacer una ley reglamentaria y
que estuviera a la altura de las ms adelantadas legislaciones
de la poca, que fuera una garanta del buen empleo de los
fondos pblicos, y cuidara del buen nombre del Poder Ejecutivo, evitando la responsabilidad que deba asumir al dictar
decretos especiales, aceptando tales o cuales propuestas sin
seguir una conducta fija y reglas uniformes para todos los
casos.
Era preciso que el concurrente a una licitacin supiera
cules eran sus derechos y obligaciones frente al Estado,
d.urante la licitacin, la celebracin del contrato y la ejecucin
de la obra hasta su liquidacin y pago total.
Asimismo deban dictarse a los funcionarios del gobierno,
las normas a seguir para los llamados a licitacin, requisitos
que deben llenar los mismos, la garanta que debe ofrecerse
en el acto del remate, las formalidades para la apertura de las
licitaciones y para la adjudicacin, as como las condiciones
para la celebracin del contrato y forma en que debe drsele
cumplimiento; revistiendo a cada uno de esos actos del mximo
de garanta, reglamentando los derechos y obligaciones de cada
una de las partes contratantes durante la ejecucin de la obra
hasta su terminacin.
El principio de que la ley deba ser reglamentaria, predomin en el cuerpo legislativo, ello explica la forma detallada
con que nuestra ley trata de contemplar las distintas fases del
contrato de obras pblicas; y lo vemos as expresado en las
discusiones parlamentarias de las mismas, pues al discutirse el
artculo 10 del proyecto de ley, algunos diputados se inclinaban
a dejar como facultad del Poder Ejecutivo el establecer el
depsito o la fianza como garanta del proponente; a lo cual
replic el miembro informante de la Comisin de Hacienda,

-12-

diputado Salas, diciendo: esta ley viene a evitar precisamente


los inconvenientes que pueda haber, dejando todo a resolucin
del Poder Ejecutivo. (1)
En concordancia con este principio, el referido artculo fu
sancionado estableciendo el 1 % como depsito previo que el
proponente debe efectuar, garantizando con ello la seriedad
del acto, pues al adjudicarse la licitacin el adjudicatario deba
presentarse. a celebrar el contrato o en caso contrario perder
el depsito de garanta efectuado. Esto obligaba al proponente
a hacer sus propuestas bien meditadas, pues en caso de resultar
adjudicatario deba estar en condiciones de presentarse a
formalizar el contrato para ejecutar la obra, con lo que se
evitaba lo que hasta ese entonces sola ocurrir: que una vez
h.echa la adjudicacin el proponente no apareca (2). El mal
era grave, como lo destac en forma elocuente el diputado
Uriburu (1), porque adems de privar que otros licitadores
tomaran parte en la licitacin - dado que ellos ofrecan la
obra a menor precio - era una informalidad hacer propuestas al gobierno cuando no se tenan elementos necesarios
para ejecutarlas.
En cambio cuando se trata de garantizar el cumplimiento
del contrato, la ley estatuye la fianza, lo que motiv que algunos seores diputados inquirieran el motivo de tal diferencia, siendo explicado por el miembro informante doctor Salas
al expresar que ello' era razonable si se tena en cuenta que,
en el primer caso, cuando se trata de garantizar que la propuesta ser mantenida, el lapso que media entre la presentacin de esta, y el que fija la ley para pronunciarse sobre su
aceptacin o rechazo, es breve, lo que imposibilitara al Poder
Ejecutivo entrar a analizar la solvencia de cada uno de los
fiadores, por lo que resulta ms prctico y conveniente el de-

(1) Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados del 16 al 20 de


agosto de 1875.
(2)

Memorias del Ministerio del Interior

(1863 -1875).

-13 -

psito; en cambio, cuando se debe garantizar el cumplimiento


del contrato, el trmino es mucho ms largo, porque la fianza
subsiste mientras dure la ejecucin de la obra y aun durante
un plazo posterior, segn lo establece la misma ley, siendo
adems una sola fianza, sobre cuya solvencia se debe informar
al Poder Ejecutivo, Por otra parte en este ltimo caso no
conviene el depsito ni al interesado ni al gobierno; al primero porque se vera privado de aquella suma que puede
aplicar como capital al trabajo contratado y entonces cotizara
mayores precios, en razn. del dinero improductivo depositado, y al segundo porque debera abonar ese mayor precio;
al mismo tiempo reduciria el nmero de proponentes por el
mayor capital que le exigira esa situacin, mxime si se tiene
en cuenta que en nuestro pas no abundaban los empresarios
con grandes capitales.
Al considerar el artculo 17 se requiri de la Comisin de Hacienda una explicacin sobre el significado de
la palabra conveniente, a lo que contest el miembro
informante con los siguientes trminos: puede una propuesta no ser la ms barata y sin embargo ser la ms conveniente, para ello se deben tener en vista los antecedentes
del individuo, la confianza que inspire y otras condiciones
anlogas que pueden y deben tenerse presentes en el caso
de la propuesta (1). Efectivamente, el Poder Ejecutivo para
hacer la adjudicacin de la obra, debe tomar en consideracin, no solamente el precio fijado, sino' tambin toda esa
serie de circunstancias que garantizan que la obra a ejecutarse
se har en el tiempo y forma requeridos, que la persona adjudicataria rena buenos antecedentes, en el sentido de que las
obras que hubiera ejecutado en el pas las haya llevado a buen
trmino y sus resultados en cuanto a duracin hayan sido los
que correspondan.

(1) Diario tie Sesiones de la Cmara de Diputados del 16 al 20 de agosto


de 1875.

-14 -

En la discusin parlamentaria, fu tambin aclarado lo referente a la adjudicacin de la obra, al expresarse que


no se impone al Poder Ejecutivo la obligacin de efectuarla en el mismo acto de apertura de la licitacin, sino
por el contrario sta debe hacerse despus de un detenido estudio de cada una de las propuestas, observando
que est conforme a las condiciones exigidas por el pliego de
la Iicitacin, que su precio resulte razonable, que el proponente sea una persona responsable y se cumplan todos
los requisitos legales. Si las propuestas no ofrecen condiciones
favorables, o no estn de acuerdo con las bases establecidas
por el Poder Ejecutivo, ste llamar nuevamente a licitacin,
pero debe ajustarse indefectiblemente al procedimiento establecido para hacer la adjudicacin, pudiendo desistir de ejecutar la obra, en cuyo caso la propuesta no da derecho alguno
al proponente.
Son interesantes las consideraciones que se formularon
en el Parlamento al tratarse el artculo 23 del proyecto de
ley, pues en l se estableca que el depsito de garanta deba
hacerse en el Banco Nacional, abonndosele un inters.
Esa garanta, que es del 5 % del valor presupuesto para
la obra, no resultaba conveniente disponer que se hiciera en
forma invariable en el ci.tado banco, pues como muy bien lo
hicieron notar varios legisladores, dicha institucin podra
hallarse en mala situacin en el futuro y por lo tanto no convenir hacer los depsitos; adems el pago de intereses resultara muy oneroso al Estado y encarecera el valor de la obra,
pues el depsito debe durar todo el tiempo que dure la
misma hasta su total liquidacin, mantenindose inmovilizado
ese capital durante tan largo lapso. De ah, que se resolvi
modificar el artculo en consideracin, disponiendo que el depsito se hiciera en un banco a satisfaccin del Poder Ejecutivo, en dinero o en ttulos del crdito pblico nacional al
valor corriente en plaza. En esa forma el capital devenga inters sin necesidad de estipulacin especial y sin que gravite

-15 -

sobre el erario pblico, y el Poder Ejecutivo. queda facultado


para establecer la institucin en la cual debe efectuarse el
depsito para que ofrezca la garanta suficiente.
La ley no exige en forma invariable que se efecte tal
depsito, sino que el adjudicatario puede optar por efectuarlo
o rendir la fianza a que se refiere su artculo 20 ofreciendo as al particular la facilidad de cumplir con las disposicin legal, eligiendo el procedimiento que ms convenga a
sus intereses. La consideracin del artculo 40 del proyecto
de ley origin un prolongado debate en la Cmara de Diputados, pues el diputado Alcobendas observ que la disposicin
de tal artculo, tenda a alejar a los contratistas, dado que despus de la intervencin del ingeniero inspector que va salvando las dificultades durante el curso de la ejecucin de la
obra, se somete su aprobacin a la inspeccin final, obligando
al contratista a demoler lo que no se hallare ajustado a las
clsulas del contrato; el citado miembro del Parlamento argument: que tal procedimiento significaba, que si se crea
que estaba mal lo que primero se haba encontrado bien,
- puesto que no lo haba observado el ingeniero inspector, - se
haca responsable al contratista. Varios legisladores contestaron, sosteniendo la opinin de que tal disposicin se ajustaba a los preceptos del Cdigo Civil, a lo que replic el citado
legislador, alegando que no deba buscarse analoga con tal
prescripcin, dado que el particular en ese caso se subordina
a la pericia del individuo con quien contrat y no tiene control
de ningn gnero, mientras que en el caso en cuestin, hay un
control permanente por intermedio del ingeniero inspector.
Pero la situacin planteada por el referido parlamentario no era
esa, sino que, como lo expusiera elocuentemente el diputado
Gallo, el contratista que contrata con el Poder Ejecutivo para
ejecutar una obra, se compromete a construirla y entregarla
en las condiciones convenidas; pero con el fin de que esas
condiciones se cumplan durante su ejecucin y para impedir que llegue el caso extremo de tener que demolerla

-16 -

despus de terminada, se establece la inspeccin por parte


del Estado; pero esto no quiere decir que el contratista quede
completamente libre de las obligaciones principales que le impone el contrato, como es la de construir bien la obra y entregarla en perfectas condiciones.
La inspeccin tiene por objeto impedir: 1Q Que las
obras se ejecuten mal; 2Q Que se empleen materiales de
mala calidad; y 39 Que la Nacin pierda un tiempo precioso
en la ejecucin de obras que al fin no pueden ser admitidas. Se cit en la Cmara la ley francesa (1) en la que a
pesar de establecerse las mismas condiciones de vigilancia,
obliga a los empresarios a las responsabilidades establecidas
en el Cdigo Civil, que son, las garantas por un trmino de
10 aos durante los cuales si hubiera defectos en la construccin tendra que pagar el empresario los daos y perjuicios
consiguientes.
La inspeccin de las obras durante su ejecucin reporta
beneficios para el contratista y para el gobierno; al primero
porque si bien contina siendo responsable de la buena ejecucin de las obras hasta la aceptacin, final, la inspeccin permanente del ingeniero le evita a tiempo los errores en que
pudiera incurrir al utilizar materiales de mala calidad que
provocaran el rechazo de la obra y se vera precisado a
demolerla con grave perjuicio para sus intereses;' al segundo
le evita el inconveniente que tambin le acarreara la mala
construccin de la obra, pues aunque sta fuera reconstruda
a costa exclusiva del contratista, sera demorada su utilizacin, que en todos los casos est destinada a llenar una necesidad pblica y con frecuencia esa necesidad es urgente por
estar vinculada con los intereses econmicos del pas.
Ya se daba por finalizada la discusin y con ello aprobado
el proyecto de ley por la Cmara de Diputados, cuando se

(1)

Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados del 16 al 20 de

agosto de 1875.

-- 17-

solicit la inclusin de una clusula adicional por la cual se estableciera que las diferencias entre el contratista y el gobierno,
no fueran resueltas en ltima instancia por el Departamento
de Ingenieros, como se haba establecido en el proyecto considerado, sino que se sometieran al juicio de rbitros nombrados
por cada una de las partes. Puede acontecer que el empresario
considere que la obra fu ejecutada dentro de las condiciones
estipuladas en el contrato y en cambio el delegado del Poder
Ejecutivo la observa por no encontrarla arreglada a lo convenido en el contrato; los legisladores demostrando un elevado
propsito de justicia y equidad, consideraron que someter tal
divergencia a la resolucin' del Departamento de Ingenieros,
equivaldra a hacer actuar como juez a una de las partes yeso
era lo que se quera evitar. A tal efecto y para garantizar el
acto y revestirlo de la mayor imparcialidad, se crey conveniente establecer un tribunal arbitral para dirimir las divergencias, para ello los rbitros seran nombrados uno por cada
parte y en caso de desacuerdo un tercero de conformidad con
los mismos.
Tal temperamento fu aprobado por la mayora de los
legisladores, pero se presentaba una nueva dificultad si
los dos rbitros no pudieran ponerse de acuerdo para
nombrar el tercero; en este caso, y al querer hacer intervenir a una persona que por su investidura no diese lugar
a dudas sobre su imparcialidad, se propuso que fuera un magistrado, acordndose que el Juez de Seccin respectivo nombrara el tercero. Para conseguir este propsito se opt por
reformar la ltima parte del artculo 3.9 del proyecto en discusion, Se estableci tambin, que antes de someter la cuestin
a la resolucin arbitral, deban elevarse los documentos a la
Direccin del Departamento de Ingenieros para su consideracin, pues poda acontecer que ste no estuviese de acuerdo
con el criterio sustentado por el ingeniero inspector y s con
el del contratista, en .cuyo caso no habra lugar para la designacin de rbitros, puesto que la diferencia desaparecera.

-18 -

Terminada la consideracin del proyecto de ley, en la


forma que en sntesis dejamos expuesta, de la que se desprende el inters puesto por la Cmara de Diputados en su
estudio, tratando de aclarar y reglamentar con la mayor eficacia posible cada uno de los aspectos que abarcaba, tendiendo
a q~e se remediaran con esa ley las dificultades legales que
eran de conocimiento general, el proyecto pas a la Honorable
Cmara de Senadores de la Nacin, que lo trat en sus sesiones de los das 6 al 8 de julio de 1876.
Al informar el senador Corvaln sobre el despacho de la
Comisin del Interior, expres que el proyecto tenda a garantir el mejor cumplimiento de' los contratos y la buena
construccin de las obras que se ejecutaran por cuenta del
tesoro nacional, y que del estudio hecho de los diferentes artculos del proyecto, la Comisin ha credo que ste llena en
lo posible las necesidades de esa poca y que en cuanto a los
beneficios que reportara la ley, corresponda a la experiencia
prctica y al futuro ejercicio de sus funciones, demostralo.
Al considerarse luego .el artculo 10 del proyecto de ley
el senador Vallejo observ, que si no hubiera administracin
de renta nacional, ni sucursal del banco, donde hacer el depsito de garanta, el proponente del interior no tendra dnde
hacer el depsito previo de referencia y que solamente en las
ciudades que tenan aduanas y como consecuencia administracin de rentas, sera aplicable el principio de la ley, por 10
cual propuso que se dijera, en las administraciones de correos.
Asimismo el senador Bustamante, requiri que se estableciera que el depsito se efectuara en la Capital en el Banco
de la Provincia de Buenos Aires o donde el Poder Ejecutivo
lo indicara, partiendo del principio de que los proponentes
tendran que venir con las propuestas, pudiendo hacer a la
vez el depsito ( 1 )

(1)

de 1876.

Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores del 6 al 8 de julio

-19 -

Estas dificultades con que tropezaba el legislador, son


propias de la poca, dado que aun no existan bancos suficientemente consolidados, que pudieran ofrecer la garanta indispensable a los depsitos que en ellos se efectuaran, que
el Gobierno Nacional no tena oficinas de rentas en todas las
ciudades del interior, y que los medios de traslacin no eran
fciles; la ley quera evitar como lo dijera con acierto el senador Corvaln que el proponente tuviera que venir a la Capital para presentar su propuesta, o comisionar un apoderado para que hiciera la diligencia (1), pues era suficiente con
que remitiese su propuesta al Juez de Seccin de cada provincia, o al Escribano Mayor del Gobierno que las recibe y
las lee el da y hora designados para la apertura de los pliegos.
En tal situacin y a objeto de obviar los inconvenientes
.apuntados para el cumplimiento de la ley, sin ocasionar
molestias al proponente, facilitando as su concurrencia con
la propuesta, el senador Vallejo hizo indicacin para que se
agregara al. artculo en 'cuestin: o en la Tesorera General
de la Provincia (1) Y con esta ampliacin que contemplaba
el propsito perseguido, fu aprobado el artculo 10.
Como el artculo 17 del proyecto de ley estableciera que
se admitiran las propuestas ms convenientes y ms conformes
a las condiciones establecidas por la licitacin, mereci la
justa observacin del senador Fras, quien dijo que tal disposicin era contraria a la que se haba sancionado en el artculo 15 que exiga que fueran desechadas aquellas que no
estuvieran conformes con las bases del llamado a licitacin.
La tendencia del cuerpo legislativo se manifestaba en el
nimo de producir una ley, cuyo articulado no pudiera tener
ms que un significado rgido, por consiguiente establecer que
se aceptaran las propuestas ms conformes con las condiciones de la licitacin, significara dejar librado al criterio del

(1)

de 1876.

Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores del 6 al 8 de julio de

20-

funcionario que interviniese, resolver cul propuesta llenara


en mejor grado las condiciones requeridas, lo que podra ir
en desmedro de la justicia y equidad que la ley deseaba asegurar; por ello resolvi la alta cmara que solamente se aceptaran las propuestas que estuviesen en un todo de acuerdo a
las condiciones del llamado a remate, no debiendo tomarse en
cuenta las que no se ajustasen a todos los requisitos solicitados al efecto.
El proyecto de ley requera en su artculo 36, que el contratista se conformara con las alteraciones de las obras que le
fuesen ordenadas por la Direccin del Departamento de Ingenieros o por el ingeniero inspector de los trabajos, siempre
que esas rdenes le fuesen dadas por escrito; ello motiv una
serie de consideraciones en la Cmara de Senadores, dado que
en la forma en que el proyecto de ley en cuestin se expresaba, equivala a decir que el cuerpo de ingenieros podra
hacer variar lo convenido en el contrato hecho entre el Poder
Ejecutivo y los particulares; llegndose a la conclusin negativa, pues como hay diferentes modos de ejecutar las obras,
a eso se refera el proyecto de ley en el citado artculo.
Para hacer ms clara tal disposicin y evitar que se le
pudieran dar distintas interpretaciones, se crey prudente
adicionar al artculo las palabras y no modifique las bases
del contrato, salvndose con ello el inconveniente planteado.
Al considerarse el artculo 43, se observ que impona al
contratista la obligacin de aceptar el aumento o reduccin de
obras o trabajos sin derecho a reclamar indemnizacin alguna.
Si bien por el artculo 17 se le reconoca el derecho
a rescindir el contrato cuando las alteraciones en ms o en
menos que se introdujeran al proyecto primitivo alcanzasen
a un sexto, no era razonable considerar que no se le indemnizase cuando se provocasen modificaciones que ocasionaran
un mayor costo; dado que, si bien cuando en las reducciones
no se le reconoca indemnizacin por las ganancias que hubiera

-21-

dejado de percibir por la parte reducida, cuando se trataba


de aumentos, deban ser abonados, y en esa forma lo acord
la Cmara. ( 1 ) .
Con la aprobacin de los artculos siguientes del proyecto
de ley fu terminada su consideracin por la Honorable Cmara de Senadores de la Nacin.
De la ligera resea que terminamos de hacer de la discusin parlamentaria de la ley, se desprende el sano propsito que ha guiado al Poder Legislativo al reglamentar las
obras pblicas por licitacin, de manera de ofrecer a la Administracin Pblica normas fijas y uniformes a que ajustar
sus procedimientos en esa materia, facilitando su accin y garantizando el contralor en las inversiones que se destinen a
tal efecto, y al particular, el mximo de seguridad posible, de
que su propuesta ser tratada en igualdad de condiciones
a todas las dems; que el contrato a celebrarse con el gobierno, una vez adjudicada la obra, se regir por principios
preestablecidos, que no podrn ser alterados por el criterio
del funcionario que intervenga, estableciendo el arbitraje para
. dirimir las diferencias de interpretaciones entre el contratista
y los funcionarios pblicos, sobre el cumplimiento de lo con'venido en el contrato respectivo, con el nimo de inspirar la
mayor confianza en la seguridad de equidad y justicia que el
Estado ofrece al que con l contrata, principio firmemente
afianzado por nuestra Carta Magna y que anima a todas las
leyes del pas.
Asimismo se ha querido que la ley seale en forma in'variable los derechos y obligaciones del contratista, de tal mariera que ste se halle en condiciones de conocer a qu obligaciones legales se somete al contratar con el Gobierno; se
asegura en tal forma que las normas a aplicar son las mismas
para todos los contratistas de obras.

( 1)

,de 1876.

Diario de S esiones de la Cmara de Senadores del 6 al 8 de julio

22-

Ha tendido el legislador a rodear al acto de la licitacin


de las mayores garantas, al establecer los procedimientos a
seguir para los llamados a licitacin, la presentacin de la
propuesta, la apertura de los pliegos, la formulacin del acta
respectiva y la adjudicacin de las obras, dndoles carcter
de seriedad al exigir el depsito de garanta previo, y colocando a todos los proponentes en un mismo pie de igualdad,
tratando de alentar la concurrencia,

CAPITULO 111

Aplicacin de la ley. Resultados en la poca de su sancin

La Ley de Obras Pblicas fu promulgada el 20 de julio


de 1876; si tenernos en cuenta cual era el rgimen anterior
a la Ley, podemos apreciar cuales fueron las ventajas de su
aplicacin..
Anteriormente cada obra que se licitaba no tena otras
disposiciones que la rigiesen que las del decreto que se
dictaba, cuando se adjudicaba la obra, y las de la Ley
NQ 428 en aquellas partes que le eran aplicables, lo que
daba lugar al desorden existente en la materia, pues 'mientras en unas se establecan ciertas condiciones en el decreto
de su adjud.icacin, en otras las condiciones eran completa, mente distintas, y muy especialmente no haba uniformidad
en los procedimientos, lo que haca que el particular que
contrataba con el Estado, no tuviera el conocimiento de cules
eran las disposiciones que lo regiran al tratar con el gobierno.
La ley vino a poner orden en la materia al legislar sobre
cada uno de los procedimientos a que deban ajustarse tanto
el Gobierno como el particular, al contratar la ejecucin de
las obras; impuso las normas que hicieron ms justos y equitativos esos procedimientos, indicando cules eran las condiciones a cumplirse en los llamados a licitacin; en qu
forma, en qu tiempo y en qu lugares deban publicarse
tratando de obtener el mayor .nmero posible de concurrentes;

24-

estableci las condiciones a que deba ajustar el particular


su -of'erta, a fin de que todos quedaran obligados a llenar los
mismos requisitos legales y de que no existieran diferencias en
las obligaciones del uno o del otro; todo el que no se ajustase
a los requisitos legales - ha dicho la ley - no debe tenerse
en cuenta al considerarse las propuestas a los efectos de la
adjudicacin; no poda admitirse una situacin de privilegio,
en forma que un proponente que no ofrece las mismas ga- .
rantas, porque ha pasado por alto el cumplimiento ele
las obligaciones legales, sea tenido en cuenta para competir con el proponente que ha cuidado celosamente de
ella exige, pues esto sera crear una situacin de desigualdad que la ley ha cuidado de hacer desaprecer.
La Iey rode de garantas al acto de apertura de los
pliegos de ofertas, haciendo que se efecte en presencia de
funcionarios responsables y admitiendo que los mismos proponentes puedan presenciar el acto; impuso los trmites para
hacer la adjudicacin, disponiendo que para que ella se" haga,
no slo debe tenerse en cuenta el menor precio cotizado, sino
todos los dems requisitos que garanticen que la obra se
ejecutar en el tiempo y forma que el bien pblico lo exige.
Para la ejecucin de la obra asegur al particular las garantas necesarias para que sea respetado el contrato celebrado
con el Estado, permitindole realizar el trabajo sin objeciones,
mientras se ajuste a lo indicado por el contrato; a la vez cuid
la ley que la obra fuese ejecutada como el inters pblico lo
requiere, dictand.o para ello las normas a que est sometido
el contratista durante el tiempo de la ejecucin de los trabajos,
haciendo por medio de un inspector que el Gobierno observe
la obra a medida que se ejecuta e indique al contratista cuando
se aparta de lo pactado, para obligarlo a ajustarse a las condiciones establecidas.
Finalmente, la ley pone en igualdad de condiciones a todos
los contratistas para cobrar el trabajo realizado, permitiendo,
para mayor ventaja, que las obras puedan ser pagadas parcial-

25-

mente. Cuando sea posible dividirlas, se mide peridicamente


el trabajo hecho; el ingeniero inspector certifica que
est en condiciones y da curso al certificado de obra por
el parcial a que se refiere, siendo ste liquidado y abonado
al contratista.
Con ello permite que no sea indispensable disponer de
grandes capitales para realizar obras pblicas y, por ende,
el nmero de concurrentes puede ser mayor. Cuando la obra
est terminada, la ley hace que no sea devuelta la garanta
al particular hasta que se haya dado conformidad a todo el
conjunto del trabajo, pues quiere asegurar hasta el ltimo
momento que la obra se ejecut en la forma convenida,
sin tener en cuenta que durante su ejecucin era controlada
por el ingeniero inspector, y a pesar de ese control, si la obra
tuviera algn defecto observado al final, el contratista est
obligado a repararlo, rehaciendo la parte observada, salvo que
el Poder Ejecutivo adoptara otra disposicin.
Vemos, pues, cul fu el fin de la ley en la poca de S11
sancin y podemos notar sus enormes beneficios si tenemos
en cuenta el rgimen anterior y el orden impuesto en la
materia por la misma.
Cuando slo haban pasado algunos das de la promlll~
gacin de la ley de obras pblicas, se dict el 29 de julio
de 1876 un decreto fijando las reglas que deben seguirse en
la confeccin de los proyectos de obras.
Por el citado decreto se ha uniformado el procedimiento
para la confeccin de los planos, haciendo que los datos tcnicos que se den en el proyecto estn regidos por los mismos
puntos de partida, la misma escala "JT contengan las referencias necesarias para hacer posible su estudio en forma comprensible, permitiendo contar con las indicaciones necesarias
para dictaminar sobre la conveniencia o no de la obra que
se proyecta.
Era indispensable dictar un programa que indicase el
nmero y forma de los documentos que deban acompaar

26-

los proyectos de obras que s~ encargaban de confeccionar los ingenieros, para evitar que tales proyectos carecieran de los datos im.prescindibles para apreciar la necesidad
y posibilidad de ponerlos en ejecucin y que en cambio otros
fueran confeccionados con' datos innecesarios, ocasionando
gastos intiles en dibujantes y escribientes.
Ese fu el propsito que gui al Departamento de Obras
Pblicas al proponer el programa que di origen al citado
d.ecreto y cuyas bases se tomaron del que rega en Francia
para el cuerpo de ingenieros de Puentes y Calzadas.
Al disponer que todos los proyectos de obras se ajustasen
a un programa determinado, se tornaba una medida de suma
importancia, que p011a orden en esa materia, estableciendo
normas uniformes, pues no solamente evitaban que los proyectos de obras se confeccionaran con distintos criterios, sino
que entraaban economas, desde que se supriman datos
innecesarios que ocasionaban gastos de personal y materiales
sin ninguna utilidad prctica.
Con acierto, el decreto del 29 de 'julio de 1876 deca que
el programa propuesto por el Consejo de Obras Pblicas
tenda a facilitar al Departamento y a los propios interesados
Ia tramitacin de, obras de. acuerdo a las prescripciones de la
ley de obras pblicas, razn por la cual mereci la aprobacin
del Poder Ejecutivo.
l

CAPITULO IV

Las obras pblicas por contrato

Las obras pblicas por contrato estn especialmente


contempladas por la Ley N9 775, del 20 de julio de 1876.
Efectivamente, la citada ley determina en su artculo 39
que las obras que se ejecuten por cuenta de la Nacin
debern contratarse previa licitacin, refirmando con ello el
principio sustentado por la Ley de Contabilidad, de que todo
contrato o toda convencin sobre trabajos o suministros por
cuenta de la Nacin debe formalizarse mediante adjudicacin,
previa licitacin pblica (1). Este principio est rodeado de
ciertas formalidades a efecto de acordar al acto la mayor
seriedad posible. Estas normas son: a) Publicidad, con la que
se garantiza la imparcialidad de la Administracin Pblica
en la adjudicacin; b) LIcitacin, que estimula la concurrencia
de los industriales o empresarios y asegura precios ms bajos,
con evidente ventaja para el erario pblico, y e) Adjudicacin, qlle hace posible el contralor recproco entre los
concurrentes, en beneficio de la moralidad administrativa.

( 1) Ley N9 428, artculo 32.

28-

La licitacin y la adjudicacin comprenden 4 factores


principales: (1)
19 El anuncio que de acuerdo con el artculo 6 de la
ley citada debe hacerse con 30 das de anticipacin
por lo menos, en el Boletn Oficial y en los diarios
de la capital y de la provincia en cuyo territorio haya
de ejecutarse la obra o en los de otras ciudades de la
Repblica o del extranjero en que a juicio del Poder
Ejecutivo pudieran encontrarse licitadores; 29 La
presentacin de las propuestas, que conforme con
el artculo 11 de la ley, debe hacerse en pliegos cerrados, con la firma del proponente o proponentes
y la del fiador que ofrezca, acompaando la constancia de haber efectuado el depsito previo del
1 % del valor presupuesto de las obras sacadas a
Iicitacin, que exige el artculo 10 de la ley; 39 La
apertura de los pliegos conteniendo las propuestas,
que el artculo 15 de la ley dispone que sern abiertos
y ledos por el Escribano Mayor de Gobierno ante
el Ministro a cuyo departamento corresponda la obra
y los proponentes que quisieran presenciar el acto,
desechndose aqullas que .no estn conformes con
las bases de la licitacin o no acompaen la garanta
que exige el artculo 79 ; de este acto debe labrarse
acta por el Escribano Mayor de Gobierno, la que
debe ser leda a todas las personas presentes; 49 J-Ja
adjudicacin, que segn el artculo 17 de la ley recear siempre sobre la propuesta ms conveniente
y no podr quedar sin efecto, salvo que el Poder Ejecutivo desistiere de la ejecucin de la obra. El
msimo artculo hace la salvedad de que la presentacin de la propuesta no da derecho alguno a los
proponentes para la aceptacin de ellas.
(1)

Pzrccho Adrnimistratiuo. Rafael Bielsa.

--- 29 -

Hecha la adjudicacin debe firmarse el contrato entre el


Poder Ejecutivo y al adjudicatario.
El fin de este contrato es la obra pblica, que lo distingue
del contrato de concesin en que la obra pblica es el objeto.
Los elementos esenciales de la obra pblica son: (1)
1Q En cuanto al objeto: a) Respecto del contratista, la
ejecucin de la obra pblica; b) Respecto del Estado, la contraprestacin en dinero, en base a los precios unitarios convenidos que en principio son invariables.
29 Los sujetos de relacin son: (1) a) El Estado, que obra
como persona jurdica del derecho privado y que en consecuencia puede ser demandado sin previa venia legislativa, despus de acreditar que ha precedido la reclamacin administrativa sin xito; y b) El contratista, a quien la ley le restringe el
ejercicio de la accin judicial, al establecer que las cuestiones
de carcter tcnico en la ejecucin de la obra sean resueltas
por la Administracin Pblica y que en los casos de disensiones sobre calidad o precios de los materiales empleados o
de la obra realizada, que son frecuentes por las modificaciones
que se introducen en la obra en el curso de su ejecucin, sean
resueltos por rbitros. Al respecto debemos destacar la tendencia de la Administracin Pblica hacia la eliminacin de
tales procedimientos, ello lo observamos claramente en el
decreto del Poder Ejecutivo del 15 de diciembre de 1933, en el
que se dispone que las reparticiones nacionales no debern
celebrar contratos con los particulares en los que se estipule
el juicio de rbitros para dirimir las divergencias que se susciten con motivo de la interpretacin o ejecucin de los
mismos, basando tal decisin en que el artculo 100 de la
Constitucin Nacional establece que corresponde a la Corte
Suprema y a los tribunales inferiores de la Nacin, el conocimiento y decisin de los asuntos en que la Nacin sea parte,

(1)

Derecho Administrativo. Rafael Bielsa.

30-

considerando contemplado tal principio en el artculo 768,


inciso 2 del Cdigo de Procedimientos en lo Civil y Comercial
de la Capital, pues dicho artculo dice que no pueden comprometerse ell rbitros, bajo pena de nulidad, las cuestiones referentes a bienes pblicos o municipales.
.
El contratista debe reunir adems de las condiciones de
capacidad tcnica y financiera que aseguren la ejecucin de la
obra en el tiempo y forma convenidos, y de las condiciones de
capacidad para contratar que le exige el Cdigo Civil, las que
le impone la propia Ley N9 775, en su artculo 99, al establecer
que no sern admitidos como propon.entes o fiadores los que
hubiesen faltado anteriormente a contratos hechos con el
Gobierno de la Nacin y los que estuviesen apremiados como
(leudares al Tesoro Pblico.
De las condiciones de capacidad especial que exige la ley
al contratista, se desprende que el contrato de obras pblicas
es iniuitu-personce, confirmado por el hecho de que l se
rescinde por muerte del contratista y sus obligaciones no son
trasmisibles. (1)
El contratista debe, pues, sumar a sus obligaciones contractuales las legales que le impone la ley de la materia.
Cules son las obligaciones del contratista? Las principales son: la de ejecutar la obra en el tiempo y forma convenidos (artculo 26 de la ley); aceptar los materiales que la
Administracin Pblica le ofrezca en venta, sin indemnizacin
alguna, salvo que probase haber hecho el acopio de los mismos
(artculo 40); aj ustarse a las indicaciones que le diera el ingeniero inspector por s o por sus subalternos (artculo 29),
pudiendo exigir que tales indicaciones le sean dadas por escrito; y aceptar las modificaciones de las obras que le fueran
ordenadas por la reparticin tcnica de que depende la
obra.

(1)

Derecho Administrativo. Rafael Bielsa.

31-

Estas obligaciones colocan en una relacin de subordiIlacin al contratista respecto de la Administracin Pblica, y
ello se explica porque el fin de la obra pblica es la utilidad
pblica y por ende no puede subordinarse rgidamente a las
clusulas de un contrato, pudiendo el Estado aumentar o disrninuir el trabajo contratado, abonando en el primer caso el
mayor costo en base a los precios unitarios convenidos y, si
ello no fuera posible, acordar el precio entre las partes
o por medio de rbitros si no estuviesen de acuerdo; en
el segundo caso no se le indemniza el lucrum cessans, pero se
le debe abonar el perjuicio sufrido si prueba que ello acontece
en virtud de haber hecho el acopio total de los materiales para
las obras, y que, como consecuencia de la reduccin impuesta,
cebe trasladarlos a otro lugar o enajenarlos nuevamente con
prdida, o que por desistir del contrato hecho con terceros.
para su provisin debe abonar indemnizacin.
Esa obligacin de aceptar modificaciones est limitada por
la ley, as si las mismas importan reducir o aumentar en una
sexta parte el valor de las obras contratadas, o si ellas implican desnaturalizar el objeto del contrato, el contratista
tiene derecho a rescindir el contrato (artculos 35 y 70, inciso 1); en ambos casos de be indemnizarse al contratista los.
perjuicios que se le ocasionen.
La ley acuerda a su vez al contratista el derecho de recabar indemnizacin por los daos sufridos a causa de fuerza
mayor, pero slo considera tal, aquellas prdidas que tengan
causa directa o indirecta en las autoridades pblicas (artculo 60); quiere decir que no se toma el sentido jurdico de
ese concepto sino que slo le acuerda una garanta contra los.
actos de los agentes de la administracin, debiendo probar para
ello: a) Relacin de causalidad entre el hecho de la autoridad
y el dao sufrido; y b) Su diligencia empleada para evitar el
perjuicio y desde luego el monto del dao (artculo 61).
La administracin, por su parte, tiene la obligacin de
abonar al contratista el precio convenido y facilitarle los

32-

elementos necesarios para la ejecucin de la obra: planos,


replanteo, etctera.
El pago de las obras se efecta, previa extensin por el
ingeniero inspector del certificado donde conste la aprobacin
de la obra realizada. Esos certificados se extienden mensualmente o por un perodo determinado de tiempo y comprenden
un parcial de obra valorizado en base a los precios unitarios
convenidos en el contrato, y son abonados .previo trmite de
liquidacin retenindose un 10 % en garanta hasta la total
terminacin de las obras (artculo 57 de la ley). Quiere decir
que la aceptacin parcial de la obra hace cierto y exigible su
valor (artculo 54). Para que esta forma de pago sea factible,
la obra debe admitir divisin, pues en caso contrario solamente puede convenirse el pago parcial, estableciendo que l
se pagar cada lapso de tiempo determinado en cuotas uniformes y siempre que la marcha de los trabajos sea normal,
en forma tal que el pago de la ltima cuota coincida con la
terminacin total de la obra.
El pago parcial de los trabajos reporta grandes beneficios
para ambas partes: a) Al contratista le permite la ejecucin
de los trabajos sin necesidad de tener que contar con gran
capital disponible, dado que obtiene el reintegro peridico;
y b) A la Administracin Pblica le permite obtener precios
ms bajos) evitndose los intereses del capital inmovilizado, le
facilita el pago sin exigirle gran desembolso de una sola vez
y estimula la concurrencia a las licitaciones con el consiguiente
beneficio de la mayor competencia. Pero la aceptacin y
liquidacin parcial de la obra no significa que el contratista
quede libre de su responsabilidad por la parte aceptada, ni
que tenga derecho a solicitar la caducidad parcial de la fianza
presentada, sino. que ste contina siendo responsable hasta
la medicin, inspeccin y liquidacin total de la obra (artculo 53). Es esta una previsin de la ley, contra los defectos
que pudieron pasar inadvertidos al ingeniero inspector, exigiendo al contratista mayor celo en la ejecucin de los tra-

33-

bajos, salvaguardando el inters pblico, pues el empresario


puede ser obligado a demoler y reconstruir la obra despus de
su total terminacin.
Este principio, que parece ser exagerado, considerando
que se ha sometido la .obra a la constante vigilancia del ingeniero inspector, no lo es tal si se tiene en cuenta que la ley
francesa - una de las ms adelantadas legislaciones de la
materia - sujeta al empresario a las responsabilidades establecidas en el Cdigo Civil por un trmino de diez aos, despus de terminada la obra a pesar de someterlo a la misma
vigilancia durante el curso de su ejecucin. (1)
La ley determina que el contrato de obra pblica puede
rescindirse por la Administracin Pblica por incapacidad sobrevenida al contratista (falencia) (artculo 65), o por fraude,
culpa o negligencia del mismo en el cumplimiento de sus
funciones u obligaciones emanadas del contrato o de la ley
(artculos 67, 68 Y 69). Por el contratista: cuando se introduzcan por el Gobierno modificaciones a las obras que alcancen a un sexto del valor, en ms o en menos (artculo 70,
inciso 1), o en caso de lesin enorme por error (artculo 70,
inciso 2) ~ cuando el Poder Ejecutivo suspendiese por ms de
tres meses la ejecucin de la obra (artculo 70, inciso 3). En
estos casos, el Estado deber tomar a su cargo las herramientas, tiles y materiales acopiados, -previa avaluacin por
peritos, y con los cuales 110 quiera quedarse el contratista
(artculo 71).
Examinado desde el punto de vista jurdico el contrato de
obra pblica es bilateral y a ttulo oneroso, pues ambas partes
contratantes se obligan recprocamente, la una a ejecutar un
trabajo y la otra a abonar el precio convenido (artculos 1172
y 1173 del Cdigo Civil). La jurisprudencia en general lo considera como un contrato comn en el que el Estado obra como
persona jurdica del Derecho Privado, aunque ejerce ciertos
(1) Diario de Sesiones Cmara de Diputados, 20 de agosto de 1875.

34-

actos de imperium, como el de rescindir el contrato y proceder


a la ejecucin de la obra ya sea directamente o por nueva
licitacin, cosa que no puede hacer un particular que contrata
~OIl el contratista; ello se explica si se tiene en cuenta que el
contrato de obra pblica tiene como fin la utilidad pblica;
aS, en lo que respecta a la demanda por indemnizacin de
daos causados, no importa ejercer una accin civil, dado que
se requiere venia legislativa previa o acreditar que se, ha
procedido a la reclamacin administrativa sin xito (Ley'
N9 3952), de donde se desprende que el Estado obra como
Poder, por lo que no podemos considerarlo como simple acto
de gestin, a pesar de que tampoco es propiamente acto de
imperio, sino que participa de los caracteres de ambos, por lo
que debemos con.siderarlo mixto o en todo caso de gestin
pblica. (1)
Establezcamos claramente la distincin entre el contrato
de concesin y el de obra pblica; en el primero, el Estado
entrega la construccin de la obra pblica a un particular,
quien la ejecuta cobrndose S11 importe con la explotacin del
servicio a que est destinada la obra; un ejemplo tpico lo
tenemos en la construccin del puerto de Rosario, que a los
40. aos de usufructo por la empresa que lo construy pasar
a poder del Estado, en este caso el objeto del contrato es la
concesin de un servicio pblico; en cambio, en el segundo el
objeto principal del contrato es la ejecucin de la obra pblica
a 10 que se obliga el contratista mediante el pago en dinero
o en ttulos de crdito, de un importe determinado.
Al respecto, dice. el doctor Bullrich que la construccin de
la obra pblica por concesin ofrece grandes ventajas al
Estado, porque no le requiere desembolso de dinero, que si lo
tiene, puede dedicarlo a obras de civilizacin y progreso que
no suscitan el inters privado. (2)

(1)

Derecho Atimirstratioo. Rafael Bielsa.

(2)

Derecho Administrativo. Rodolfo Bullrich.

35-

Si bien compartimos 'el acertado criterio del autor citado,


ya que se trata de nuestro pas donde no abundan capitales
para hacer frente a las numerosas obras pblicas que exige su
rpido progreso econmico, no resulta lo mismo cuando el
Estado dispone de recursos para ejecutar la obra, como la del
puerto de Rosario, que por ser un centro comercial de especial
importancia, permite resarcirse a corto plazo del capital empleado, produciendo en cambio grandes beneficios. Adems,
se somete un servicio pblico de tanta importancia econmica
como lo es un puerto, a la fiscalizacin de una empresa particular que slo vela por las ganancias que debe producir su
capital, descuidando en absoluto todo aquello que sea del inters general del pas, si no redunda en el inters de la empresa; a lo que debemos agregar que las instalaciones efectuadas por las empresas despus de su utilizacin por el largo
perodo de la concesin, exigen igualmente el empleo de
grandes capitales para colocarlas en buenas condiciones de explotacin, si se quiere qu~ stas se hallen a' la altura de los
adelantos alcanzados en la materia a la fecha de su entrega al
Estado.
En el contrato de obra pblica a diferencia que en el de
concesin, el Estado no ejerce acto de poder, sino que obra
como persona jurdica. En consecuencia de acuerdo a la clsica clasificacin de actos jure imperi y jure qestuniis, el con-o
trato de obra pblica pertenece a la segunda categora
enunciada.
El artculo 3Q de la Ley NQ 775 concord.ante con lo prescripta por el artculo 33 de la Ley NQ 428, exime de la licitacin pblica la contratacin de las obras en las casos 'siguientes:
1Q Cuando el costo de las obras no exceda de 1000 pesos
fuertes; 29 Cuando las circunstancias exijan reservas; 3Q En caso de urgencia, en que por circunstancias imprevistas no pueda esperarse el remate; 49'
Cuando sacadas dos veces a licitacin, no hubiese

36-

habido postor o no se hubiesen hecho ofertas admisibles; y 59 Cuando tratndose de obras u objetos de arte, su ejecucin no pudiese confiarse sino
a artistas u operarios especiales.
Por disposicin legal posterior, el lmite citado de 1000
pesos fuertes, fu elevado a 5000 $ m/n (Ley N9 11.672, artculo 69 , edicin 1937).
En el anteproyecto de ley de contabilidad (1) del doctor
Juan Bayetto, ese lmite se propona elevarlo a 10.000 $ m/n
y este estimamos que debe se~ el lmite que la ley debera
establecer, para dar un ms amplio y fcil campo de accin
al Poder administrador y simplificar la contratacin .de obras
dentro de ese monto que por lo reducido no justifica el largo
y costoso trmite de una licitacin pblica.
La Ley N9 775, segn lo podemos deducir de la misma y
de su discusin parlamentaria, dicta normas solamente sobre
uno solo de los sistemas de ejecucin de obras pblicas, el por
contrato previa Iicitacin pblica, enumerando los casos en
que admite la contratacin privada; pero consideramos que
ello no significa que prohiba otras formas de ejecucin de
obras, porque implicara admitir que no puede ejecutarse
una obra cuando no se encuentren particulares con quienes
contratarla. (2)
Tal situacin de la ley puede ms bien justificarse porque
en la poca de su sancin esa era la forma usual de ej ecucin
de' las obras, habiendo sido su propsito esencial el de reglamentar los contratos de obras pblicas, subsanando los numerosos inconvenientes e irregularidades que a menudo se observaban en su contratacin, de tal manera que todo lo que no se
hubiese establecido en el contrato, se rigiera por la ley citada
y subsidiariamente por las reglas del derecho civil.
(1)

Anteproyecto de nueva Ley de Contabilidad Pblica. Artculo 98.

Juan Bay.etto.
(2)

La Vialidad en la Repblica Argentina. Snchez de Bustamante.

37-

Desde el punto de vista econmico es comn la opinin de


respetables tratadistas en sostener que las obras pblicas por
contrato son menos gravosas al erario pblico, y su ejecucin
se realiza en menor trmino, pero no debemos aferrarnos demasiado a esta idea, pues en nuestro pas las empresas constructoras son generalmente extranjeras, ya que no es un pas
de grandes capitales propios, lo que hace que en los contratos,
que se realizan, se establezca el pago de los certificados
ya sea total o parcialmente en moneda extranjera, en tal forma
que el valor de la obra es incierto hasta su total terminacin
y pago, y su costo suele elevarse considerablemente por los
quebrantos de cambio, a los que hay que sumar los intereses
por demora en el pago, haciendo todo ello relativo el menor
costo que se supone. En lo que se refiere a la ejecucin en
menor trmino ello resulta efectivo en general, salvo que por
dificultades de la empresa el Estado se halle precisado a acordarle prrroga del trmino.
Es por ello que no resulta conveniente que la ejecucin
de las obras, sea sometida a un sistema nico y exclusivo, sino
que debe darse elasticidad a la forma de ejecutarlas a efectos
de que en cada caso pueda escogerse el sistema que ms convenga, teniendo en cuenta la finalidad de la obra, pues, puede
la misma exigir reservas; la parte econmica, a efectos de que
resulte lo menos onerosa posible, la urgencia, que hubiera en
contar con ella, el fin social, que pudo haber inspirado su ejecucin y todos los dems factores que pudieran influir para
aconsejar el procedi;miento a seguir para llevarla a cabo.
La ejecucin de los obras pblicas por contrato resulta
ms econmica, pero para ello debe exigirse que solamente se
cotice en moneda nacional y con tendencia a que se formen en
el pas empresas nacionales, lo que hoyes posible realizar por
las sociedades annimas que obtienen capital necesario mediante la concurrencia de gran nmero de accionistas que acumulan sus aportes. La formacin de estas empresas sera estimulada si. se diera preferencia a este sistema de ejecucin de

38-

obras pblicas. Tambin desde el punto de vista de la economapoltica se obtendra un mayor aprovechamiento de los
factores econmicos que intervienen en su ejecucin. Pero no
debe adoptarse este procedimiento en forma exclusiva, sino que
debe darse lugar a la adopcin de otros cuando las circunstancias lo aconsejen como ms convenientes.

CAPITULO V

Ejecucin de obras por administracin

Las funciones del Estado han evolucionado de acuerdo


con las doctrinas de las distintas pocas, que le han ido imprimiendo paulatinamente nuevos rumbos; hasta fines del
siglo pasado las funciones del Estado se consideraban limitadas a vigilar la vida de relacin entre los particulares, dejando
a estos obrar y desenvolverse mientras los actos del uno no
fueran a lesionar los intereses del otro, y siempre que sus
actividades se desenvolvieran dentro de. la rbita impuesta
por las leyes. En las actividades econmicas el Estado no mediaba, sino cuando se haca necesaria su intervencin para
guardar el orden y delimitar los derechos individuales.
Pero, lentamente, el Estado se fu inmiscuyendo en las
actividades privadas, ya reglamentando la forma de produccin, ya dictando leyes de proteccin al obrero y al empleado,
ya estableciendo precios y tarifas a la comercializacin de los
productos y, por fin, tomando a su cargo diversos servicios pblicos y hasta compitiendo con la industria privada, tendiendo
con ello a querer llenar de mejor manera el fin social a q~e
est llamado. Este principio se acentu despus de la guerra'
europea 1914 - 1918, Y hoy vemos al Estado convertido en un
gran empresario de muchas industrias y servicios, en competencia con la industria privada. A ello no escaparon las obras
pblicas que antes se delegaban a las empresas privadas, limi. tndose a su vigilancia durante el curso de su ejecucin, y a
pagar el precio convenido. El Estado fu adquiriendo ele-

40-

mentas de trabajo, mquinas y herramientas y fu formando


su personal. Comenz entonces a ejecutar ciertas obras bajo
la direccin de su personal tcnico, las obras fueron aumentando en nmero e importancia a medida que se contaba con
mayores elementos de trabajo, hasta llegar al desarrollo actual en que lo vemos convertido en un poderoso empresario,
dotado de un gran plantel de modernas maquinarias y herramientas, un perfeccionado tren de dragado y de transporte de
materiales terrestre, fluvial y martimo.
La direcin de las obras estuvo a cargo, hasta el ao
1898, del Departamento de Ingenieros Civiles, creado por la
Ley N9 757 del ao 1875, pero por la Ley N9 3727 del ao 1898,
fu creado el Ministerio de Obras Pblicas de la Nacin, estableciendo la misma que era incumbencia de este Departamento
de Estado, el estudio y realizacin de toda iniciativa o cuestin
sobre vas de comunicacin, construcciones hidrulicas, arquitectnicas, y de cualquier otra naturaleza que dispongan las
leyes, ya sea ele su propio resorte, o ya del de otros Departamentos del Poder Ejecutivo (artculo 15).
Por decreto del 7 de abril de 1906, se estableci la organizacin interna del citado Ministerio, disponiendo que su mecanismo interno sera desempeado por seis Direcciones Generales, adems de la denominada Obras de Salubridad, que
continuara con su organizacin autnoma, y las que se denominaran: 19 Direccin General de Ferrocarriles; 29 Direccin
General de Obras Hidrulicas (1); 39 Direccin General de
Puentes, Caminos y Telgrafos (2); 49 Direccin General de
Irrigacin; 59 Direccin General de Obras Arquitectnicas (3);
Y 69 Direccin General de Contabilidad y Contralor (4). (Artculo 19 ) .

(1) Direccin General de Navegacin y Puertos desde 1919.


(2) Suprlmida.

(3) Actualmente Direccin General de Arquitectura.


(4) Actualmente Direccin General de Contabilidad y Contralor de Trabajos Pblicos. Ley N9 12.345.

41-

El mismo decreto establece a continuacin las funciones


que estarn a cargo de cada una de esas grandes reparticiones.
El citado lVIinisterio fu consolidando su organizacin tcnica y administrativa con el transcurso del tiempo y hoy 10
vemos desarrollar importantes programas de obras pblicas,
que en su mayora ejecuta directamente con su personal tcnico especializado y su importante plantel de mquinas.
Ya en el ao 1925 el ingeniero Ernesto Baladassari al ocuparse de las vas navegables y puertos de la Repblica Argentina, expresaba que el rengln de obras pblicas ocupaba
un lugar importante en los presupuestos de la Nacin, lo que
no slo comportaba un progreso para las distintas zonas donde
se ejecutaban trabajos de vialidad, riego, arquitectura, saneamiento D salubridad, sino que aseguraban su intercambio con
los centros de consumo o de exportacin, con la red navegable a la que se dedicaba especial atencin, dotndosela de
puertos en los cuales se aplicaban los ltimos adelantos de la
ingeniera, ponindolos en condiciones que satisfacieran las
caractersticas que la arquitectura naval haba adquirido en
su portentoso desarrollo, asegurando a la vez su conservacin
y sealamiento, para lo que se dispona de talleres y planteles
adecuados. Ese progreso tcnico se ha ido acentuando con el
transcurso del tiempo y hace poco tiempo se han exhibido las
maquettes, planos y grficos de un proyecto del citado tcnico
ingeniero Baldassari, Director General de Navegacin y Puertos, sobre la construccin de un puerto de cabotaje y estacin
fluvial en el puerto de Buenos Aires, que marca una etapa
importantsima en la materia, pues al llevarse a la prctica,
colocara a nuestro puerto a la altura de los mejor dotados
del mundo.
En lo que respecta a obras de arquitectura vemos tambin desarrollar un amplio programa de construccin de edificios pblicos que se ejecutan de acuerdo a la tcnica moderna..Asimismo observamos el incremento de la vialidad, la
que ha tomado especial impulso a partir del ao 1932, en que

42-

se aplic el impuesto' a la nafta para fomento de los caminos


en el pas. El mismo desarrollo han experimentado todas las
dems obras pblicas: ferrocarriles, irrigacin, obras de defensa, etc., y en todas las ramas se ha destacado el adelanto de la ingeniera en el pas, contando el Estado con
tcnicos que, a travs de aos de trabajo en las obras
por administracin, han adquirido una competencia indiscutible.
Asimismo, el incremento de las obras ejecutadas por administracin, ha exigido un mayor desarrollo del contralor
administrativo, dando lugar a que se dictaran en los ltimos
aos decretos y resoluciones ministeriales, tendientes a una
mejor organizacin administrativa; llevndose actualmente
"contabilidades de presupuesto, de previsin y de capital, que
se prestan eficientemente a la finalidad estadstica y al contralor financiero para que fueran creadas. Pero para que las
obras pblicas por administracin resulten ms econmicas
debe de racionalizarse el procedimiento de ejecucin fusionando los servicios y oficinas destinados a. fines anlogos,
pues si bien se ha adelantado bastante al crearse las reparticiones tcnicas para que se hagan cargo de todos los trabajos
que competen a su especialidad, aun queda mucho por hacer.
No es menos importante lo que se relaciona con las adquisiciones de materiales y elementos de trabajo, que deben de
concretarse en la Direccin. de Administracin, que es necesario crear en el Ministerio de Obras Pblicas, conforme con
las directivas del Acuerdo General de Ministros del 14 de
julio de 1931, y bajo cuya dependencia debe funcionar el depsito o almacn principal, a fin de permitir el contralor del
manejo de especies, pues debern pasar por l, real o figurativamente, todos los artculos adquiridos por el citado Departamento de Estado (1).

(1)

Bayetto.

Anteproyecto de Nueva Ley ele Contabili.dad. Artculo 112. Juan

43-

y bien, enunciada la organizacin del Ministerio de Obras


Pblicas de la Nacin y su importante preparacin para
realizar obras y trabajos por va directa - preparacin para
cuyo logro se han invertido muchos millones de pesos y que
lo presenta como una enorme potencia industrial en 'condiciones de realizar las ms complicadas y variadas obras
pblicas - debemos considerar ahora en qu situacin se
hallan las obras por administracin frente a las disposiciones
legales que rigen las obras pblicas en el orden nacional.
Contempla nuestra ley la ejecucin de trabajos por ad-

ministracin?
Hemos visto cul fu el origen de la ley, cules fueron
los propsitos que animaron su sancin, cul fu la idea del
legislador al sancionarla, hemos visto su discusin parlamentaria y en ningn momento se observa que la ley considere
la ejecucin de las obras por administracin, pues no hace
referencia expresa alguna al respecto.
Si exceptuamos la referencia que parece hacer el artculo 49 de la ley al decir: Antes de sacarse una obra pblica a licitacin o de procederse a su construccin en su caso,
el Departamento de Ingenieros, al cual corresponde su direccin presentar al Gobierno los planos y presupuestos .... ,
ninguna otra alusin se observa en la ley.
Del artculo citado puede desprenderse que el Gobierno
podra disponer se proceda a licitar o construir la obra, segn
lo considere ms conveniente; pero si ese fu el nimo con
que se introdujo esa disposicin en el citado artculo, resulta,
por dems extrao que en el resto del texto de la ley no se
hiciera ninguna otra referencia al respecto ni se haya hecho
mencin en ningn momento en las cmaras legisladoras, de
ese propsito, razn por la cual debemos ms bien inclinarnos
a creer que el nimo de la Ley N9 775 fu el de regir las obras
pblicas por licitacin. En cambio, en el artculo 39 de la Iey,
se dice: De acuerdo con lo propuesto la Ley de Contabilidad del 26 de septiembre de 1870, las obras que se ejecuten

44-

por cuenta de la Nacin debern contratarse previa licitacin


pblica .... , vemos entonces que segn esta disposicin de
la ley, las obras que se ejecuten por cuenta de la Nacin debern contratarse previa licitacin pblica, de donde resultara
una prohibicin de ejecutar obras por administracin, si 'bien
en ninguno de los debates de ambas Cmaras legislativas,
se hizo referencia a las causas que justificaran esa prohibicin; parece que los legisladores se atuvieron a lo ya
sancionado en el ao 1870, por la Ley de Contabilidad,
cuyo artculo 32 dice: Toda compraventa por cuenta
de la Nacin, as como toda convencin sobre trabajos y suministros, se har, por regla general, en remate pblico. Observamos pues que hay relacin entre lo sancionado por la
Ley N9 428 Y la Ley N9 775, y si bien en los debates de las
Cmaras al dictarse tanto una como otra ley, no se dan las
razones que pudo haber tenido el legislador para imponer la
licitacin para llevar. a cabo trabajos pblicos, se puede suponer que esas razones han existido, pero en cambio pueden
no existir actualmente, por lo cual se hace necesaria la revisin de la ley, debindose establecer cules son los lmites
que se dan al Poder Administrador para ejecutar las obras
administrativamente, pues si bien podra decirse que tal procedimiento da lugar a abusos, o que resulta antieconmico,
debe tenerse presente que hoy la administracin ~ pblica
cuenta con eficaces procedimientos de contralor, y tiene a su
disposicin elementos de trabajo d.e los ms perfeccionados,
as como personal tcnico avezado en la materia; ese es el
resultado de haber ejecutado desde hace muchos aos la
mayor parte de las obras por administracin, lo que di
motivo a que se fueran dictando las medidas de control
que la prctica fu aconsejando y as tambin se fueron
adquiriendo los elementos de trabajo ms modernos y eficaces; tambin se han dictado leyes, decretos y resoluciones
que fueron dando las normas que deban regir esos trabajos, tendiendo a que sus resultados fueran cada vez ms
econmicos.

45-

En consecuencia al modificarse nuestra actual ley de


obras pblicas, deben contemplarse no slo las obras pblicas
por licitacin sino tambin las que deben ejecutarse por Administracin, unificando a la vez la legislacin actual, tomando
lo til y lo prctico de cada una de las disposiciones actuales
y complementndolas con- otras que la prctica aconseje como
necesarias.
El decreto N9 6991, dictado en Acuerdo de Gobierno del
24 de junio de 1938, crea el Consejo Nacional de Obras Pblicas y establece entre sus atribuciones, la de dictaminar sobre
los mtodos de ejecucin de las obras de costo superior a
500.000 $ m/n, si han de construirse por va administrativa,
o por licitacin, pblica, privada o contrato directo (artculo
4 9, apartado d) considerando que el artculo 49 de la Ley'
N9 775 faculta al Poder Ejecutivo para ejecutar las obras
administrativamente.
Esta disposicin ha merecido reparos de la Contadura
General de la Nacin, concretados en su nota del 11 de julio
de 1938, en la que expresaba que la Ley N9 775, establece que
debe regir el remate pblico como principio inmutable, por
lo que no poda quedar librado al criterio del Consejo la mejor
forma de disponer la ejecucin de las obras pblicas.
Reconoce, no obstante, la Contadura General de la Nacin, en la citada nota, que las obras pblicas por va administrativa son admisibles cuando se trata de trabajos de
dragado, balizamiento, etctera, cuando son indispensables
pequeas reparaciones de edificos y obras pblicas, cuando
por razones de distancia el inters del particular no existe, o
cuando deba imperar la reserva.
Como podemos observar la interpretacin de las disposiciones legales da lugar a disparidad de opiniones y si bien
creemos como la Contadura General de la Nacin que la Ley
nmero 775 solamente contempla la ejecucin de las obras
pblicas por contrato y previa Iicitacin pblica o privada
segn el caso, con.sideramos que la misma no ha querido pro-

46-

hibir la ejecucin por va administrativa, dado que si as


fuera no podran ejecutarse por ese procedimiento, en los
casos en que no hubiera particular interesado en realizarla
o no fuera conveniente o posible encomendarlas a particulares,
como las citadas precedentemente.
Pero, la facultad de realizar las obras ya por contrato, o
administrativamente debe ser reglamentada por ley, que es la
que debe determinar cundo se deben ejecutar las obras por
uno u otro procedimiento, fijando normas al Poder Administrador, tal como lo hace la ley de la materia que rige en la
provincia de Buenos Aires.
Nuestro sistema de ejecucin de obras pblicas, debe ser
eclctico, contemplando cundo deben stas realizarse directamente por la administracin pblica y cundo deben encomendarse a particulares; teniendo en cuenta para el primer
caso que no existen en el pas empresas con la suficiente cacidad econmica para llevar a cabo ciertas obras como los
dragados, irrigacin, etc., y que en cambio el Estado cuenta
actualmente con un importante plantel para realizarlas con
eficiencia y en condiciones ventajosas por sus resultados econmicos; asimismo las obras militares que merecen .especial
reserva y que el Estado cuenta con los medios necesarios para
ejecutarlas, llenando satisfactoriamente el fin a que estn destinadas; las de conservacin de obras que resulta ms prctico
y econmico realizarlas directamente; y, en especial, aqullas
en que no haya inters de parte del particular, ya por la distancia, ya porque se considere que no ofrece a su capital las
ganancias que desea.
El1 cambio debe encomendarse a los particulares aquellas
que, por su ndole, resulte ms econmico realizar por ese
medio, por existir empresas habilitadas a ese fin, como las
arquitectnicas, las viales, y en general aquellas para las
cuales el Estado no cuente con el plantel suficiente para llevarlas a cabo, o que por existir varias empresas privadas dispuestas a ejecutarlas, pueda estimularse la concurrencia.

CAPITULO VI

B'fJLJOTEC~

Financiacin de las obras pblicas

El intenso desarrollo de las obras pblicas, ha hecho indispensable la utilizacin de grandes masas de capital. La
accin del Estado se ha hecho sentir en todos los casos, ya
ejecutndolas directamente, ya haciendo construir por su
cuenta o subvencionando la actividad privada cuando exista.
El gran autor italiano Francisco Nitti, expres que los
caminos carreteros no hubieran podido ser construdos ms
que por el Estado, pues a. los empresarios privados no les
sera dable realizarlos, sino con peajes elevados, necesariamente vejatorios para el pblico. Asimismo los canales para
la navegacin interior y para la irrigacin, los puertos rnartimos, la sistematizacin y canalizacin de los ros y de los
torrentes (1).
Los gastos para las obras pblicas han ido aumentando
paulatinamente en todos los pases civilizados del mundo.
El doctor Jacobo Waimer ha hecho un estudio de la importancia que ha ido adquiriendo el desarrollo de las obras
pblicas en cada uno de los diferentes pases (2) as nos
dice que en Italia en. el perodo comprendido entre los aos

(1)

(2)

Finorizas. F. Nitti. Traduccin de S. Ora.


Boletn de Obras Pblicas. NQ 36, ao 1937.

48-

1923 a 1934 se han invertido en ellas 28.000.000.000 de liras


y en el ao 1937 el mismo pas ha includo en su presupuesto
1.078.643.500 liras para obras pblicas. En Inglaterra por
el presupuesto sancionado para el ejercicio 1937 - 1938, se
han destinado 9.809.000 libras yeso no es todo, pues
habra que analizar el rubro Trabajo, salud y pensiones para ver cunto de l se ha destinado al mismo fin. En
Francia segn el Bulletin Statistique et Lgislation compare,
en el' presupuesto para 1937 se destin a obras pblicas la cantidad de 1.584.463.431 francos, habiendo preparado, por otra
parte, un plan de grandes trabajos pblicos, destinado a obras
de defensa y tambin a apresurar la reaccin econmica y la
lucha contra la desocupacin, en el que se asignaban francos
5.385.022.500 para trabajos civiles; de los cuales 183.387.500 lo
eran exclusivamente para trabajos pblicos. En Estados Unidos
se ha invertido en obras pblicas desde el 1Q de julio de 1933
al 30 de junio de 1936 la suma de 3.900.000.000 de dlares. En
Alemania en los planes de los aos 1931 - 1935 se acordaron
crditos para obras pblicas por la suma de 5.092.000.000 de
marcos (1). La accin del Estado se ha hecho sentir cada vez
ms acentuada en lo qlle a obras pblicas se refiere, en los
pases europeos para cumplir el programa de reconstruccin
despus de la ltima Gran Guerra, para satisfacer las necesidades de su poltica econmica, y muy especialmente se ha
recurrido a las obras pblicas para combatir la desocupacin
que adquira caracteres alarmantes, cumpliendo en esa forma
una funcin social; y en estos ltimos aos han tenido gran
desarrollo las obras pblicas destinadas a fines de defensa.
En los pases nUe\TOS, con extensiones considerables de territorio, despoblados e inexplotados, la accin de fomento del
Estado se hace ms indispensable y las inversiones en obras
pblicas deben ser mayores.

(1) Ver Boletn ele Obras Pblicas N9 36. Desarrollo de las obras pblicas por el doctor Jacobo Wainer.

49-

En nuestro pas despus de la accin de Caseros (1852),


comenz la preocuapcin del Estado para la ejecucin de obras
pblicas, que haran posible la unidad poltica de la Repblica y la explotacin de sus mltiples riquezas econmicas.
Era urgente la construccin de caminos frreos que unieran
el litoral con el interior del pas y para ello eran necesarias
grandes masas de capital que el pas no posea.
Nuestro gran publicista Juan Bautista Alberdi, se ocupaba de este problema en su obra Organizacin poltica y econmica de la Confe.deracin Argentina (1856) y aconsejaba,
dando muestras de su clarividencia, que para obtener ferrocarriles se negociaran emprstitos en el extranjero, dado que
sera pueril esperar que las rentas ordinarias alcanzasen para
gastos semejantes. Deba invertirse el orden, empezar por los
gastos y obtener luego las rentas, deban contratarse emprstitos para invertir en empresas que haran prosperar al pas
poltica y econmicamente. As lo entendieron nuestros gobiernos y no escatimaron esfuerzos para llevar a cabo un importante plan. de construcciones de vas frreas, puentes y
canales para la navegacin e irrigacin, de que nos dan cuenta
las memorias del Departamento de Ingenieros de la poca; ya
hacindolos construir por .empresas a las que otorgaba toda
clase de facilidades, donando a estas todo el terreno necesario
para la construccin del camino carril, y hasta suscribiendo
acciones de capital cuando la empresa se encontrara apremiada
financieramente, o adelantado la iniciativa privada cuando
exista.
Esa accin del Estado en nuestro pas ha ido en crecimiento a iraves de los aos y las inversiones en obras pblicas
han seguido ese incremento, lo n.otamos con slo observar las
sumas que a ese fin se han destinado en los presupuestos de
gastos de la Nacin, pues en el ao 1923 se destin para obras
pblicas la cantidad de 63.855.231,87 $ m/n, en el ao 1929
se destinaron 15~.114.445,85 $ m/n y 162.868.645,38 $ m/n en
1930; esas cifras fueron reducidas en los 1931, 1932 Y 193~~,

50-

como consecuencia de la crISIS por que atravesaba el pas;


pero desde el ao 1934 comenzaron a elevarse nuevamente
destinndose en dicho ao la cantidad de 138.369.064,27 $ m/n
para obras pblicas y 184.100.000 en el ao 1936 (1),
esta cifra se redujo para los aos 1938 y 1939 atendiendo a
la situacin financiera del Estado, pues en el mensaje ledo
por el Poder Ejecutivo el 11 de mayo de 1939, con motivo de
la apertura de las sesiones ordinarias del Honorable Congreso,
'di cuenta de haberse invertido para trabajos pblicos en el ao
1938, la cantidad de 171.500.000 $ m/n habindose votado por
el Honorable Congreso para el ao 1939 y sucesivos la Ley
N9 12.576 de crditos para obras pblicas, por la cual se
autoriza' al Poder Ejecutivo a invertir hasta la suma de
504.557.691,26 $ m/n en la prosecucin de las obras en curso
de ejecucin; hasta la cantidad de 290.946.162 $ m/n en las
obras que aun no se haban iniciado y hasta la suma de
53.024.134,49 $ m/ri en las obras que realicen las provincias,
'los municipios, y las instituciones pblicas, semipblicas o privadas ( subsidios) .
Esa gran masa de crditos acordados por una ley especial
tiene el propsito que el Poder Ejecutivo ha enunciado en el
decreto N9 6991 del 24 de junio d,e 1938 y el mensaje N9 509
del 8 de noviembre del mismo ao dirigido al Congreso de
la Nacin, de formular un programa orgnico al que se debe
ajustar la realizacin de obras pblicas a desarrollarse en un
cierto perodo de tiempo que para el caso de la ley de que se
trata sera de cinco aos, excluyendo en esa forma de la ley
anual de presupuesto de la Nacin a los crditos destinados
a obras pblicas que hasta el ao 1938 constituan el anexo L
(Trabajos Pblicos) de la ley de gastos y que se atendan
con la negociacin de ttulos de la deuda pblica nacional.
La regulacin de las inversiones anuales a realizarse con

(1) Ver Boletn de Obras Pblicas N9 36. Desarrolle de las obras pblicas por el doctor Jacobo Wainer.

51-

cargo a los crditos acordados por la Ley N9 12.576, debe efectuarla el Poder Ejecutivo al dictar el plan anual de trabajos
pblicos, y que para el ao 1939 lo hizo por dec"reto N9 27.209
del 24 de marzo de 1939, fijndolo en la cantidad de 146.078.400
pesos moneda nacional, excludos los subsidios.
Los crditos para obras pblicas eran includos hasta el
ao 1911 en el presupuesto nacional entre los gastos ordinarios, as, en la misma partida en que se asignaban los recursos para los gastos de explotacin de los servicios, se
incluan importes para la construccin de obras pblicas, o
bien se destinaba una partida especial en el presupuesto del
Departamento de Estado respectivo para -la ejecucin de una
o ms obras, atendindose con recursos de Rentas Generales
o provenientes de la negociacin de ttulos, segn lo dispusiera la ley respectiva o segn lo permitiera el estado financiero del pas. Tambin, y muy comnmente, se dictaban leyes
especiales autorizando crditos para la ejecucin de una o
varias obras. No exista, pues, un procedimiento uniforme para
acordar los crditos, ni una fuente comn de recursos para
la financiacin de las obras pblicas.
A partir de la sancin del presupuesto para el ao 1911,
se incluy en el presupuesto de la Nacin el anexo L, en el
cual figuraban los crditos para trabajos pblicos, cuyo financiacin se haca totalmente con los recursos provenientes de
la negociacin de ttulos de la deuda pblica; pero, no obstante ello, se continuaron sancionando leyes especiales destinadas al mismo fin. Se uniform, aunque no totalmente, la
fuente de recursos para la financiacin de las obras, pero el
procedimiento de acordar los crditos continu disperso.
Con la creacin. del anexo L, el Ministerio de Obras
Pblicas de la Nacin, cont con dos anexos en la Ley de
Presupuesto, "el anexo I destinado a atender los gastos de
administracin, conservacin de las obras ya terminadas,
explotacin y mantenimiento de los servicios pblicos a su
cargo, que son atendidos con recursos de Rentas Generales;

--- 52 -

y el anexo L, denominado de trabajos pblicos, destinado a


los crditos para .la construccin de las obras pblicas que
deben financiarse con el producto de la v~nta de ttulos.
En el citado anexo de trabajos pblicos no debieron
incluirse ms que crditos para aquellas obras que una vez
terminadas produjeran beneficios que permitieran amortizar
la deuda que su construccinhaba originado, pero, en cambio,
se incluan partidas cuyo destino no eran obras como las
indicadas, sino que ms bien concurran a sufragar los, gastos
de los servicios generales; adems de los subsidios para entidades pblicas, semipblicas o privadas,
En el decreto del Poder Ejecutivo del 24 de junio de 1938
se hace resaltar esa anormalidad, y se expresa que slo deberan atenderse con los recursos provenientes de la negociacin de ttulos, aquellas obras pblicas que una vez terminadas produjeran rentas; pero la Ley N9 12.576 de crditos
para obras pblicas no confirm esta tesis, desde que incluye
los subsidios, adems de ciertas partidas que no renen las
condiciones apuntadas. Ese criterio sano enunciado por el
Poder Ejecutivo en el decreto citado, es el que debe practicarse para evidenciar una acertada poltica financiera de las
obras pblicas; no deben atenderse con los recursos provenientes de la negociacin de ttulos, sino aquellas obras que
una 'vez terminadas produzcan las rentas necesarias para su
amortizacin o eviten egresos que deben destinarse en cambio
a la amortizacin de las obras, como acontece con los edificios
pblicos que producen beneficios, en el sentido de evitar el
pago de alquileres, o aquellas que beneficien a ms de una
generacin, COTIla los caminos, obras de irrigacin, etctera.
Si bien estamos lejos de contar con un sistema perfeccionado de financiacin de obras pblicas, debemos reconocer
que se progresa, aunque lentamente, en ese sentido; eliminndose paulatinamente de entre los crditos para' trabajos
pblicos aquellos que no responden a los principios enunciados y que van a ocupar su lugar en el presupuesto entre

53-

los gastos a atenderse con Rentas Generales, pero para que


este fin se cumpla en gran escala, es indispensable que se
elimine de la clasificacin de trabajos pblicos a los subsidios
que deben estar tambin a cargo de Rentas Generales.
Dado que los gastos para obras pblicas tienen un carcter
especial, desde que la mayor parte de las obras no se pueden
ejecutar en un ao, obligan al Estado a excederse en el sistema de la anualidad; esto exige como condicin racional y de
orden para no determinar inversiones arbitrarias de los fondos
pblicos, que sean objeto de un programa previo - como lo
expresa el conocido autor argentino doctor Alejandro Ruzo
en su obra Curso de Finanzas - seriamente concebido y cstu
diado, dando preferencia a las de ms urgencia, cuyos planos
y proyectos se hallen definitivamente estudiados y aprobados
por el Poder EJecutivo para evitar que al llevarse a la prctica requieran modificaciones de los .proyectos y ampliaciones
de los crditos. Ese es el procedimiento que practican las
naciones europeas que se destacan por su buena administracin, que formulan planes a desarrollar en varios aos, y que
comprenden obras de fomento encaminadas a cimentar su
poltica econmica.
Tres son los sistemas bsicos que se practican para la
ejecucin d.. e las obras pblicas: (1)
19 El de centralizar en una sola (direccin todos los trabajos pblicos cualquiera sea su finalidad, exceptundose
solamente las de carcter militar. Inglaterra constituye un exponente de este sistema que concentra en la Oficina de Trabajos y Construcciones Pblicas (Office of Works and Public
Buildings) todas las obras pblicas, involucrando las que se
ejecutan en las colonias y< en los pases extranjeros para los
servicios diplomticos. Esta oficina tiene tambin a su cargo
las reparaciones y conservacin de las obras.

(1)

Curso de Finanzas. Alejandro Ruzo.

54-

29 El sistema de descentralizacin, que es aquel en que

no se conoce una direccin central, y que es practicado por


Estados Unidos, donde a pesar de las gruesas sumas que se
invierten en trabajos pblicos, se carece de un plan racional.
39 En Francia y tambin' en nuestro pas se ha adoptado
el sistema de centralizacin para algunos trabajos, pero no
para todos. Constituye este un rgimen susceptible de perfec.cionarse a medida que se imponen las normas esenciales de
contralor de los gastos pblicos. Fran.cia concentra sus construcciones militares en las autoridades de esa jurisdiccin, con
las ventajas que de ello se derivan.
En lo que respecta a las obras civiles, si "bien el Ministerio
de Trabajos Pblicos aprueba la oportunidad de las que deben
de ejecutarse y solicita los crditos al Parlamento, su direccin
durante la ejecucin est a cargo de cada rama de la administracin a cuyos servicios responde la obra, las que deben
someter sus iniciativas a una comisin consultiva que depende
del Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes, denominada Consejo General de Construcciones Civiles, cuyas funciones son de asesoramiento, limitndose su accin a la construccin de edificios y monumentos pblicos.
La sana tendencia de severa fiscalizacin en los gastos
pblicos que se hizo sentir en ese pas, despus de la paz de
Versalles, y el precedente sentado por el decreto del 13 de
mayo de 1911, en el que se dispuso que todos los departamentos
ministeriales estn obligados a someter al examen del Consejo
General de Construcciones Civiles todos ]os proyectos presentados por sus arquitectos, relativos a la construccin de monumentos y edificios del Estado, hace prever que ese pas se
encamina hacia la centralizacin. (1)
En nuestro pas, las obras pblicas de carcter militar se
han concentrado desde el ao 1922 en el Ministerio del ramo,

(1)

C1U'80

de Finanzas. Alejandro Ruzo.

55-

quien dispone de una Direccin Tcnica de Ingenieros que


acta con eficiencia. Lo mismo acontece en lo que respecta a
la Marina de Guerra.
Las obras pblicas civiles estn concentradas en su mayor
parte en el Ministerio de Obras Pblicas, si bien los otros
Ministerios estudian proyectos y 'hasta dirigen la ejecucin de
algunas obras pblicas.
La nacin tiene a su cargo la financiacin de la gran
mayora de las obras pblicas, pues en lo que respecta a las
provincias, solamente las de situacin econmica ms desaho'gada han construdo con sus propios recursos algunas obras
locales, Como Crdoba y Mendoza; en general se ha hecho
sentir la accin del Gobierno Federal.
No tuvo hasta el presente el pas un plan orgnico para
la ejecucin de las obras pblicas, que permitiera dar preferencia a las ms urgentes y necesarias y aquellas que ya estaban en curso de ejecucin; todos los aos el Congreso autorizaba nuevos crditos para la realizacin de obras, sin tener
en cuenta su financiacin y en muchos casos no se haban
hecho los estudios y proyectos necesarios. A pesar de que la
Ley N9 10.285 tuvo por finalidad prohibir que se acordaran
crditos en esas condiciones, se acumulaban las autorizaciones
de crditos que en virtud de la citada ley, denominada
Demarchi, se transferan de un ejercicio a otro. El Poder
Ejecutivo ha querido poner remedio a esa situacin y por.
decreto del 24 de junio de 1938 cre el Consejo Nacional de
Obras Pblicas, que deber actuar como un organismo tcnicofinanciero de coordinacin, centralizacin y direccin de los
programas de trabajos pblicos, asesorando al Poder Ejecutivo
y, por mensaje del 8 de noviembre del mismo ao, someti
a consideracin del Honorable Congreso un plan de obras
pblicas a desarrollar en cinco aos y por el cual se solicitaban
los crditos para atender las obras en curso de ejecucin hasta
su total terminacin, eliminndose en esa forma el anexo de
'Trabajos Pblicos (Anexo L) del Presupuesto General de

56-

Gastos de la Nacin, incluyndose adems crditos para obras


nuevas que aun no tenan principio de ejecucin y para subsidios, quedando a cargo del Poder Ejecutivo dictar anualmente el plan de trabajos a desarrollar en el ejercicio, que es
el que debe. seleccionar las obras ms urgentes y necesarias
teniendo en cuenta Ia capacidad financiera de la Nacin y las
condiciones del mercado para absorber los ttulos que al
efecto se emitan.
Dicho plan fu aprobado por el Congreso Nacional, constituyendo la Ley N9 12.576, Y en el ao en curso - 1939 - fu
puesto en prctica; y si bien deja vislumbrar una gran mejora en nuestro rgimen de obras pblicas, debemos esperar
que el tiempo transcurra a fin de ver sus resultados, pues si
tenemos en cuenta que la misma ley autoriza a incorporar a las
planillas de crditos para obras que la integran, los que se vayan
acordando por leyes posteriores; se corre el riesgo de volver
a l situacin anterior si no se tiene el cuidado de terminar
las' obras cuyos crditos ya fueron acordados, antes de solicitar
otros crditos para iniciar nuevas obras.
El decreto del 24 de junio de 1938 ha centralizado en el
Consejo Nacional de Obras Pblicas, como cuerpo asesor del
Poder Ejecutivo, todo asunto relacionado con las obras pblicas, pues lo faculta para dictaminar sobre los mtodos de
ejecucin de las de costo superior a 500.000 $ m/n, si han de
construirse por va adminsitrativa, o por licitacin, pblica,
privada o con trato directo, y para proponer al Poder Ejecutivo
los planes anuales de inversiones y para someter a consideracin del mismo la forma de financiacin de las nuevas obras
que se proyectaren.
Pero todos estos principios contenidos en el decreto de
referencia, y que resultan tiles a nuestro rgimen de obras
pblicas, deben ser concretados y sancionados en forma de ley
despus de un detenido estudio y perfectamentecomplementados por las disposiciones que tambin rigen la materia, que
son las Leyes nmeros 428, 775, 10.285, as como la parte

57-

pertinente de la Ley N9 11.672; tendiente a formar un rgimen


para- nuestras obras pblicas, que centralizndolas en el Ministerio del ramo, permita su fcil contralor y prohiba la
iniciacin de las obras hasta que no estn efectuados los estudios necesarios y formulados y aprobados los proyectos,
planos y presupuestos respectivos, as como prevista su finan..
ciacin y autorizados los recursos necesarios para su total
realizacin. A la vez debe restringirse la iniciacin de obras
nuevas para dar preferencia en los planes anuales a las que
estn en curso de ejecucin, pues su paralizacin o la ejecucin
a ritmo lento ocasiona la prdida del capital invertido.
Asimismo, el citado decreto dispone que las obras pblicas
deben empadronarse en un. registro especial denominado
Registro de Obras Pblicas, que est a cargo del Oficial Mayor
del Departamento del ramo, y que no podrn incluirse en los
planes de inversin las obras nuevas hasta que no se cuente
con el crdito que cubra la totalidad del importe de su costo,
y que financieramente sea posible fijarle una asignacin anual
que permita su desenvolvimiento en forma econmica dentro
del plazo previsto para su ejecucin.

CAPITULO VII

Disposiciones legales que influyeron sobre nuestro


rgimen de obras pblicas

1
La Iey Berduc

El artculo 19 de la Ley de Contabilidad dispone que el


ejercicio del Presupuesto principia el 19 de enero y termina
el 31 d,e diciembre de cada ao, y el artculo 43 de la misma
regla sobre los efectos que produce el cierre del ejercicio al
establecer que el 31 de marzo de cada ao quedar cerrado el
ejercicio del presupuesto del ao anterior y el de los dems
crditos abiertos por leyes especiales o acuerdos del Poder
Ejecutivo, quedando sin efecto los crditos que hasta entonces
no se hubiesen usado, salvo que la ley o acuerdo de gobierno
dispusieran su continuacin.
A estos preceptos de la. Ley de Contabilidad se unieron
los de la Ley N9 3934, denom.inada ley Berduc, y sancionada
el 27 de septiembre de 1900, al disponer, en su artculo 19 ,
que quedaban derogadas todas las leyes especiales que autorizaban gastos, con excepcin de aquellas que tuviesen provisin de fondos especiales para su ejecucin y las que hayan
dado lugar a celebracin de contratos con anterioridad a esta

60-

ley. Esta disposicin de la ley tuvo el propsito, como lo expres el propio autor del proyecto al presentarlo a la Cmara
de Diputados en la sesin del 19 de julio de 1899, de no afectar
las obras pblicas que tuvieran principio de ejecucin o las
que hubieran dado lugar a la celebracin de contratos
particulares. (1)
Por el artculo 39 de la ley se dispuso que los crditos o
gastos autorizados para el cumplimiento de las leyes exceptuadas por el artculo 19 subsistiran solamente vdurante el
ao 1900, debiendo en lo sucesivo figurar anualmente en el
Presupuesto General de la Nacin las sumas que se requirieran para. la ejecucin de las mismas, y el artculo 49 estableci que los gastos que autoricen leyes especiales slo
tendrn imputacin a las mismas en el ejercicio en que fueron
dictadas, debiendo incorporarse al Presupuesto las sumas necesarias para su ejecucin en los ejercicios siguientes.
No cabe du.da de que el propsito de esa leyera de suma
importancia para las finanzas del pas, propendiendo a la
unidad del Presupuesto, demostrando lID elevado criterio de
ordenamiento financiero, pues como lo expres su autor al
presentar el proyecto de ley a la Cmara de que formaba
parte, era una medida que tena todos los beneficios que
importa un punto de partida cierto, pues habilitaba a la Comisin de Presupuesto para trabajar con utilidad, dado que
resultara intil buscar donde se pueden economizar cien pesos
en la Ley de Presupuesto; si al da siguiente se votaba una ley
que autorizaba quinientos mil. (1)
Pero cuando los trabajos pblicos fueron financiados en
su totalidad con recursos provenientes de la negociacin de
ttulos no era posible ajustar a los preceptos de esta ley las
autorizaciones legislativas de crditos, pues tales autorizaciones seran canceladas para los saldos remanentes al
finalizar el ejercicio "jT, por consiguiente, sin aplicacin al no

(1)

Diario de Sesiones de la Cmara ele Diputados, 19 de julio de 1899.

61-

poderse utilizar para el fin previsto, ni podra drsele otro,


destino, perjudicando en cambio a las obras pblicas que
corran el riesgo de carecer de recursos, condenndolas a
sufrir paralizaciones que ocasionaran innumerables perjuicios
de orden econmico.
Era, pues, necesario establecer una excepcin .para las
obras pblicas financiadas con el producto de la negociacin
de ttulos, a efectos de que los crditos remanentes que no
hubieran sido cubiertos con inversiones durante el ejercicio
para el que haban sido acordados, quedaran disponibles y pudieran ser utilizados durante todo el curso de la obra, aunque
sta requiriera ms de un ejercicio para su total terminacin.
Ese fu uno de los propsitos del proyecto de ley presentado por el diputado Demarchi, en la sesin del 31 de julio
de 1914, que luego reprodujo en la sesin del 17 de julio
de 1916 y que ha dado origen a la Ley N9 10.285, conocida
por el nombre de Demarchi, que si bien ha salvado ese inconveniente, ha creado otros de no menor importancia.

11
Rgimen de la Ley

N~

10.285

Los crditos para ejecutar obras pblicas eran acordados


por el Congreso en la Ley de Presupuesto o en leyes especiales,
pero no respondan en su generalidad a proyectos de obras
previamente estudiados y presupuestos de obras totales que
hubieran merecido la aprobacin del Poder Ejecutivo previo
su anlisis.
Generalmente, los crditos acordados por Ley de Presupuesto eran parciales y slo respon.dan a una parte reducida
de la obra, lo que motivaba que en las leyes subsiguientes se
continuaran acordando crditos para proseguir los trabajos,
sin tener un lmite que hubiera sido estimado preventivam.ente

62-

para establecer cunto sera necesario para su total ejecucin,


ni se haca un estudio y proyecto previo para analizar las
posibilidades de ejecucin. de la obra, basado en principios
tcnicos, que a su vez permitiera calcular el costo aproximado.
El diputado Alfredo Demarchi trat de solucionar esa
situacin al presentar su proyecto de ley en la Cmara que
integraba, el 31 de julio de 1914, jT que a pesar de haber
merecido en esa oportunidad la aprobacin de la Comisin
respectiva, tuvo que ser presentado nuevamente el 17 de julio
de 1916, por haber caducado el primitivo, segn lo dispuesto
por la ley Olmedo. En esa oportunidad, expres el autor, que
el propsito que lo guiaba era el de sealar la forma cmo
puede reglamentarse la ejecucin de las obras pblicas, esta,bl~ciendo prescripciones, no consignadas en la Ley de Obras
Pblicas ni en las leyes especiales, a efectos de evitar no slo
que se repitan irregularidades cometidas, sino tambin limitar
a lo necesario las sumas a invertir en obras pblicas y para
que en cualquier tiempo se pueda apreciar lo que importan
los compromisos o desembolsos que insumen las obras a construir o en va de ejecucin. Este proyecto, que se discuti en
la Cmara de Diputados el 13 de agosto de 1917 y en la de
Senadores de la Nacin en las sesiones de los das 6 y 8 de
septiembre del mismo ao, constituy la Ley N9 10.285.
Esta ley contiene disposiciones de suma importancia, que
han repercutido en forma muy beneficiosa sobre nuestro
rgimen de obras pblicas: as, en su artculo 1, inciso a),
establece que no podrn incluirse en la Ley General de
Presupuesto ni autorizarse por leyes especiales, inversiones de
fondos destinados a in.iciar, continuar o ampliar obras pblicas,
cuyos presupuestos no hayan sido aprobados previamente por
el Poder Ejecutivo. Esta disposicin encierra un elevado propsito de orden financiero, pues obliga a que las obras se
inicien dentro de un criterio de correccin, evitando que se
arbitren recursos que luego resultan insuficientes, ocasionando
perturbaciones a la administracin, como dijera el miembro

63-

informante de la Comisin de Obras Pblicas de la Cmara


de Diputados, seor Miguel Iturbe, al auspiciar la aprobacin
de dicho cuerpo legislativo. Otro de los inconvenientes que esta
disposicin evita es que, al efectuarse los estudios previos para
proyectar y presupuestar las obras, permite a los tcnicos
observar la posibilidad de su ejecucin y la forma ms conveniente de realizarlas, a efectos de que llenen con eficacia el
fin a que deben ser destinadas; pudiendo determinar el tiempo
probable que durarn los trabajos y el procedimiento ms
econmico para realizarlos, pues es comn ver que una misma
obra o trabajo se proyecta y presupuesta asumiendo diversas
variantes, y son sometidas por los tcnicos a la consideracin
de la Superioridad, expresando las ventajas e inconvenientes
que cada una de ellas presenta. No hay duda que una obra que
se ejecuta despus de haberse efectuado un detallado estudio
y tramitado y aprobado por el Poder Ejecutivo su proyecto y
presupuesto, no puede ofrecer mayores inconvenientes en su
realizacin, desde que el tcnico acta de acuerdo con el programa previamente trazado.
Antes de la sancin de esta 'disposicin, si bien solan
hacerse 10s presupuestos previos, el procedimiento no era
general, y como lo dijera el diputado Demarchi al presentar
su proyecto, esas estimaciones eran generalmente parciales y
respondan al propsito de no abultar las partidas al proponer
su inclusin en la Ley de Presupuesto, o al proyectar la ley
especial, para conseguir ms fcilmente su sancin o aceptacin; y una vez votado por el Congreso el crdito inicial
se requeran sucesivos refuerzos, llegando a costar una suma
considerable, obras que se haban iniciado con un crdito reducido (1). Era, pues, preciso que antes de iniciarse una obra
se tratara de obviar los inconvenientes que ofreca, y ejecutarla en la forma menos costosa y ms benfica; al, respecto
el senador don Luis Linares expres en la Cmara de que

(1)

Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, 17 de julio de 1916.

64-

formaba parte - al auspiciar la sancin del proyecto como


miembro informante de la Comisin respectiva - que en el
fondo el proyecto dispona que ninguna de las Cmaras del
Congreso podra sancionar leyes de obras pblicas sin que
previamente se hubiera hecho un estudio tcnico y completo
de las obras por las oficinas del Poder Ejecutivo, y que si
hubiera una iniciativa surgida del Congreso, deba ser mandada a estudio antes de pronunciar su sancin, expresando, que
frecuentemente se haba iniciado la construccin de obras
pblicas sin mayor estudio y sin que se estableciera la relacin lgica entre su costo y su utilidad (1). Iguales .conceptos
se haban vertido en la Cmara de Diputados durante la
discusin, pues al ser interrogado el diputado Demarchi por
su colega don Jernimo del Barco, sobre si los diputados no
podran iniciar obras pblicas, el autor del proyecto contest:
S, seor diputado, pueden iniciarlas, lo que no pueden es
votar sumas sobre obras pblicas, que aun no se sepa cunto
van a costar, y agreg a continuacin: Se puede presentar
un proyecto sobre una obra cualquiera, pero despus de hacer
el presupuesto que se puede pedir al Poder Ejecutivo. (2)
No obstante la disposicin de la ley y las citadas expresiones en las cmaras legislativas, fueron comunes las inclusiones de crditos en las leyes de presupuesto, sin haberse
requerido al Poder Ejecutivo los estudios y presupuestos
previos; pero debemos destacar que no han sido comunes los
casos en que el Poder Ejecutivo haya autorizado iniciar las
obras antes de haber cumplido tal requisito legal, pues ellos
se han limitado a casos de necesidades urgentes y recomendando que deba acelerarse la preparacin del proyecto y del
presupuesto para ser sometidos a su consideracin.
Para que la previsin contenida en el inciso a) del artculo 19 de la ley alcanzase a las obras en curso de ejecucin,
(1)

Diario de Sesiones de

la Cmara de Senadores, 6 de septiembre

de 1917.
(2)

Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, 13 de agosto de 1917.

65-

el inciso b) del mismo artculo dispuso que el Poder Ejecutivo


hara, a la mayor brevedad posible, la estimacin del costo
de cada una de las obras a iniciarse o construirse, determinando
el monto del presupuesto primitivo aprobado y el de las
ampliaciones o modificaciones que se proyectaran, as como
el de las secciones que faltaran ejecutar para terminarlas,
cuando se tratase de obra en curso de ejecucin; lo que hara
conocer al Congreso para que las tuviese presentes en la
preparacin de las leyes que destinasen fondos para la ejecucin de obras pblicas.
Contempla pues el citado inciso b), una situacin indispensable para partir de una base segura y continuar la aplicacin del procedimiento sin mayores inconvenientes; era.
preciso que se formulara un estado en el que se dara a conocer al Poder Legislativo cul era la situacin de cada una
de las obras con respecto a su proyecto aprobado y cules los
recursos que necesitara para su total ejecucin. Era preciso
que en cualquier tiempo se pudiera apreciar lo que importan
los compromisos' o desembolsos que requieran las obras a
construirse o en curso d.e ejecucin, como lo dijera el autor
del proyecto de ley al presentarlo a la Cmara Legislativa (1).
Podemos destacar la importancia de este precepto legal
tendiente a que los recursos que en lo sucesivo se acordaren
para la ejecucin de obras pblicas, lo sean partiendo de un
punto inicial cierto, evitando a la vez que se incluyan crditos para obras cuyos proyectos no hayan sido an aprobados por el Poder Ejecutivo, pero, como ya lo hemos expresado
nos siempre se lo tuvo presente al votar los crditos para obras
pblicas.
En virtud de las disposiciones de la Ley de Contabilidad y
de la Ley N9 3954, los crditos votados para obras pblicas en las
leyes de presupuesto o en leyes especiales, no podan ser aplicados sino durante -el ao a que la ley corresponda, lo que
/

(1)

Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados. 17 de julio de 1916.

<

66-

era un inconveniente para la ejecucin de las obras, las


que difcilmente pueden ser concludas en un ao, pues
como lo expres el diputado don Miguel Iturbe, la obra pblica requiere que, votados los fondos, se puedan continuar
aplicando en ejercicios siguientes, dad.o que mientras se licita
y se formaliza el contrato despus de aprobada la licitacin
con arreglo a las Leyes de Contabilidad y N9 775, transcurre
un tiempo demasiado largo, y el ao en que se han votado los
fondos pasa, sin que los mismos puedan utilizarse. Ello resulta contraproducente para la economa nacional, ya que no
contando COIl recursos en el presu.puesto subsiguiente y habiendo desaparecido los votados por el Congreso, el Poder
Ejecutivo se v obligado a demorar el pago de las obras o a
paralizarlas. Las dos situaciones producen inconvenientes, si
se demoran los pagos, esta demora se traduce en mayores
gastos a causa de los intereses que la Ley N9 775 establece
que deben pagarse, y si' la obra se paraliza sufre los deterioros de la intemperie.
Para salvar los inconvenientes la ley que tratamos dispuso en su artculo 29 que las sumas totales que se votasen
por leyes especiales para estudiar, ejecutar o ampliar obras
pblicas, o las parciales que determine anualmente en la Ley
de Presupuesto, lo seran con especificaciones precisas para
que las entregas en pago o a cuenta sean destinadas para
esas mismas obras, y los saldos de las partidas que la Ley
de Presupuesto asigne, quedaran disponibles de un ao para
otro, no pudiendo cancelarse el crdito abierto en los libros
de la Contadura General de la Nacin, hasta tanto el Poder
Ejecutivo establezca por decreto que la obra se ha terminado
y pagado totalmente.
Esta disposicin de la rey consegua el fin propuesto, de
evtarIa carencia de recursos en las obras pblicas en el momento en que los necesitaban.; pero si bien ha terminado con
esos inconvenientes ha originado otros, como el que resulta de
la falta de unidad de presupuesto y la acumulacin de cr-

<

- - 67--

ditos para obras pblicas, que durante el transcurso de aos


han formado enormes sumas que la Nacin no ha estado en
condicin de financiar. El primero se trat de remediar en
parte con la creacin de los Planes anuales de Trabajos Pblicos, pero stos no llenaron ese fin, y el segundo fu el que
se trat de solucionar con el decreto del 24 de junio de 1938,
y el mensaje N9 509 del mismo ao, remitido al Honorable Congreso y que origin la Ley N9 12.576, de Crditos para obras
pblicas, pero esta medida afect an ms la unidad de presupuesto, ya que los crditos que hasta entonces se incluan
'en el Anexo L del Presupuesto seran en lo sucesivo acordados
por' leyes especiales.
El hecho de que la segunda parte del citado artculo, 29
dispusiese que los saldos de las partidas que la Ley de Presupuesto asigne, quedaran disponibles de un ao para otro
se ha interpretado que lo seran, cuando se hubiesen afectado
con imputaciones parciales los crditos de las partidas, pero
no en el caso contrario en que no se hubiese imputado a ellas
y quedando el crdito intacto, no exista saldo y deba cancelarse ntegramente; tal interpretacin movi al Poder Ejecutivo a dictar el decreto del 9 de octubre de 1925, reglamentando
el artculo 29 de la Ley N9 10.285 Y estableciendo que deben considerarse saldos a todos aquellos crditos disponibles autorizados y no cancelados por decreto del Poder Ejecutivo, ya lo
sean totales o bien restos de crditos.
Tal cancelacin, la dispondra segn dicho decreto, por
intermedio del Ministerio de Obras Pblicasy previo informe
de las Reparticiones Tcnicas y de la Direccin General de
Contabilidad y Contralor de Trabajos Pblicos, declarando por
decreto cules son las obras autorizadas por las leyes depresupuesto que se han terminado y pagado en su totalidad en
el ejercicio inmediato anterior; en virtud de tal declaracin,
que se hara el 30 de junio de cada ao, la Contadura Gen~
ral de la Nacin, cancelara' las cuentas respectivas. Esta medida fu fundamentada en que la falta de imputacin a una

68-

partida poda ser motivada por la necesidad de llenar previamente a la iniciacin de los trabajos, trmites indispensables por nuevos estudios, compra y escrituracin de los terrenos, negociacin de ttulos, etc. Por otra parte, tratndose
de trabajos a atenderse con el producto de la negociacin de
ttulos, no sera admisible que una vez negociados dichos ttulos se opere la caducidad de la autorizacin para gastar, puesto
que tales crditos quedaran sin destino y l drseles otro sera
contrario al fin para el cual han sido creados.
Las disposiciones del decreto citado han tendido, pues, a
hacer ms rgida la situacin deIos crditos autorizados, arras,trndolos de un ejercicio para otro, hasta que el Poder 'Ejecutivo decretara su cancelacin. Los crditos as acumulados
han alcanzado a cifras tan elevadas, que no podran haber
sido sufragadas. Esta situacin de acumulacin fu debida a
que anualmente se votaban por Ley de Presupuesto, nuevos
crditos excediendo las posibilidades financieras del pas.
Para que la inversin de esos fondos fuera posible, se hubiese
requerido la total negociacin de los ttulos, a cuyo efecto el
decreto de referencia dispuso que el Ministerio de Obras Pblicas, una vez aprobada la Ley de Presupuesto, hara conocer
a la mayor brevedad al de Hacienda la suma aproximada que
se propona invertir en el ao, en trabajos pblicos, para que
este ltimo Departamento regulase la emisin de ttulos. He
.aqu el principio que luego origin la creacin de los planes
de trabajos pblicos, regulando el monto de las inversiones
posibles de cada- ejercicio.
El propio decreto del 9 de octubre de 1925, contiene en
su artculo 59 otra disposicin de importancia en el orden financiero, pues establece que si, por prrrogas parciales o totales de las Leyes de Presupuesto, el monto de los crditos
autorizados para una obra excediera el costo calculado que
se haya hecho conocer al Honorable Congreso, el Ministerio
de Obras Pblicas no podr utilizar ese exceso de crditos,
. aun cuando fuera necesario para ampliaciones o modificacio-

-- 69

nes, salvo que las prrrogas de las Leyes de Presupuesto, hayan


sido votadas despus de haberse hecho conocer al Honorable
Congreso el aumento del costo de, la obra.
Es un concepto razonable y previsor, que tiende a que los
mayores crditos que pudieran acordarse a una obra por la
circunstancia especial de la prrroga de una Ley de Presupuesto, no puedan ser invertidos si anteriormente no se haba
hecho conocer al Honorable Congreso que esa obra necesitaba
esos mayores recursos, llenndose a tal efecto lo prescripto
por el artculo 19 de la Ley N9 10.285; lo que equivale a decir
que ese precepto fortifica el cumplimiento del requisito legal
de que no deben acordarse crditos sino para aquellas obras
cuyos proyectos y presupuestos han sido aprobados previamente por el Poder Ejecutivo.
El artculo 39 de la ley que tratamos, establece que
; cuando el Poder Ejecutivo advierta que la suma total o anual
votada para una obra - ya sea antes ,de iniciarla o en el curso
de su ejecucin - es insuficiente para sufragar su importe o
la parte que falta ejecutar o consider~ necesario ampliarla o
modificarla con aumento de su costo, puede proponer al Honorable Congreso, la ampliacin o modificacin de la ley, pero
acompaando los nuevos planos y presupuestos de la obra y
ampliacin, en debida forma. Reitera con esto la ley la necesidad de que para acordarse la autorizacin se formulen en
forma previa los proyectos y presupuestos de los trabajos a
ejecutarse.
Por ltimo en su artculo 49 exige que cuando la ley que
ordena la ejecucin de una obra, autoriza la emisin de ttulos
de deuda para su pago, la misma no podr empezarse o contratarse, hasta que los ttulos hayan sido vendidos, salvo que
se haya convenido con el contratista que recibir en pago los
ttulos. Con este precepto la ley asegura que una vez iniciada
una obra no sufrir demoras ni entorpecimientos por la falta
de disponibilidad 'de los fondos o, como ha sucedido, que sea
necesario adelantar fondos de Rentas Generales, para evitar

-70 -

el pago de intereses o la paralizacin de las obras, para reintegrarlos una vez negociados los ttulos, situacin perjudicial
para los servicios que deben atenderse con dichos recursos,
en el caso de que no pudieran ser reintegrados a tiempo,
Podemos apreciar en la Ley N9 10.285, que sta ha constitudo la base de nuestro rgimen de obras pblicas, pues ha
legislado sobre los procedimientos a seguir para obtener que
el Congreso autorice los recursos, que stos queden disponibles mientras sean necesarios, que los mismos puedan ser ampliados y, por fin, que cuente con los recursos necesarios e
indispensables para su ejecucin; todo ello contemplado desde
un punto de vista justo, razonable e impregnado de sanos
principios de ordenamiento financiero, tendiendo a que. sean
ms beneficiosas las inversiones que el Estado hace en trabajos pblicos, evitando que se inicien obras sin los recursos
necesarios, as como tambin los estudios y proyectos que aseguran su posibilidad de realizacin y permitan apreciar las
ventajas econmicas que las mismas pueden soportar una vez
realizadas.

111
Efectos de la ley Demarchf sobre la contabilizacin de las cuentas
en la Contadura General de la Nacin

Con la sancin de la Ley N9 10.285 se ha dotado de caractersticas especiales al rgimen de contabilizacin de las
obras pblicas, pues como hemos visto al tratar precedentemente la- propia ley, en virtud de sus disposiciones, no alcanzan a las obras pblicas, los principios establecidos por el artculo 43 de la Ley N9 428, en el sentido de que sus saldos
no se cancelan con motivo del .cierre del ejercicio financiero,
sino que, de acuerdo con el artculo 29 de la Ley N9 10.285 Y
el decreto del 9 de octubre de 1925 que lo reglamenta, el

-71-

Poder Ejecutivo establecer por decreto, si la obra se ha terminado y pagado en su totalidad y, en consecuencia, ha llegado la oportunidad de que se cancelen los saldos.
Tambin hemos visto al tratar la Ley N9 3954,. que tampoco se cancelan los crditos acordados para obras pblicas
por leyes especiales, siempre que sus recursos provengan de
la negociacin de ttulos de la deuda pblica, sino que deben
incorporarse al anexo de Trabajos Pblicos del Presupuesto
y por lo tanto entran a formar parte del mismo mecanismo
especial.
Asimismo, conforme con lo establecido por la Ley nmero 10.285, las cuentas por crditos votados para obras
se abrirn por partidas, con especificaciones precisas para
concretar en forma incontrovertible la obra a que pertenecen, lo que las diferencia, de otras cuentas abiertas para
otros rubros de gastos del presupuesto, que de conformidad
con lo estatudo por la Ley N9 428, s.e abren por tem. En estas
condiciones, las cuentas por crditos votados por el Congreso
para obras pblicas, se abran anualmente en los libros de la
Contadura General de la Nacin y los saldos sin gastar se
transferan a los ejercicios siguientes, con especificacin precisa
del inciso, tem y partida con que .figuraban en la Ley de
Presupuesto; de tal manera que una misma obra figuraba con
tantas cuentas. como veces se le hubiese acordado crditos en
las respectivas leyes de presupuestos, pues difcilmente eran
invertidos en su totalidad los recursos acordados para el ejercicio, pues, generalmente, quedaba un saldo, aunque este fuera
reducido. Ello daba lugar a que el nmero de cuentas abiertas
en los libros de la Contadura General de la Nacin aumentara enormemente y una imputacin llevada con 'cargo a una
obra significaba, en muchos casos, la afectacin a varias cuentas,
lo que recargaba las tareas de esa dependencia.
Al respecto el doctor Wainer, Contador Mayor de la Nacin, en un artculo publicado, sobre Prctica de la Contabilidad de Obras Pblicas, nos dice que haba llegado un

-72 -

momento en el que el problema contable de las obras pblicas


se haba complicado, dado que se mantenan abiertas simultneamente -varios miles de cuentas. (1)
Esta situacin fu remediada parcialmente por el decreto
dictado en Acuerdo de Gobierno del 15 de abril de 1932, al
disponer la unificacin de los crditos desde 1923 en adelante,
reiterando con ello lo ya dispuesto por el Acuerdo de Gobierno
del 19 de junio de 1927; posteriormente la Ley N9 12.150 de
Presupuesto para el ao 1935 dispuso en su artculo 56 la unificacin de los saldos de crditos para trabajos pblicos desde
el ao 1917, en que se sancion la Ley Demarchi, hasta el ao
1922, inclusive. En tal forma quedaron unificadas todas las
cuentas de arrastres de crditos para trabajos pblicos, a las
que se las designaba por el nmero de inciso que les corresponda segn la reparticin y el nmero de orden o partida
que le cupiese al ser registrada por la Contadura General de
la Nacin. A esas cuentas unificadas se fueron volcando los
saldos remanentes de cada ejercicio, y de ellas se tomaban los crditos para cubrir las autorizaciones dadas por el
Poder Ejecutivo en los planes anuales de trabajos pblicos,
cuando estos excedan a los acordados en la Ley de Presupuesto o carecan. de asignacin en la misma.
El doctor Wainer nos expresa en la citada publicacin que,
por el sistema implantado con la sancin de la Ley N9 11.584,
el ordenamiento contable ha variado en forma fundamental,
por la mayor simplificacin en su ordenamiento y comprensin.
No obstante, subsistieron tres grupos de cuentas: a) las
de trabajos pblicos del presupuesto general de la Nacin, de
cada ejercicio; b) las cuentas fusionadas con sus crditos de
arrastre y e) las cuentas del plan de trabajos pblicos del ejercicio respectivo.
La apertura de crditos autorizados a invertir por el plan
de trabajos pblicos del ejercicio, queda supeditada a que las

(1)

Prctica de la Contabilidad de Obras Pblicas. Doctor J. Wainer.

-73 -

asignaciones de la ley de presupuesto, ms los crditos que


registra la cuenta fusionada de la obra respectiva, alcancen
a cubrir el monto fijado en el citado plan.

IV
Contabilidad preventiva

No podemos omitir la cita de otra contabilidad cuya importancia se destaca por los grandes servicios que presta al
contralor de las inversiones en obras pblicas y es ella la
contabilidad preventiva, reglamentada dentro del Departamento de Obras Pblicas por las resoluciones del Ministro
del ramo doctor Ortiz, de fechas 8 de mayo de 1925, 23 de
enero de 1926 y 12 de julio de 1928.
Con esta contabilidad se vigilan constantemente las inversiones que se realizan con cargo a cada una' de las partidas y
se evita que se produzcan excesos. de inversiones, como as
tambin que los gastos que se efectan se ajusten a las necesidades de cada obra.
La Direccin General de Navegacin y Puertos es, sin
lugar a dudas, la que tiene mejor organizado el mecanismo
de este importante instrumento de control, pues ha dictado a
su vez una serie de disposiciones que sera extenso enumerar
en detalle, por lo que nos limitaremos a hacerlo a grandes
rasgos circunscribindonos a los trabajos pblicos, a efectos
de dar una idea exacta de su importancia.
Dictado el plan de trabajos pblicos del ao, se registran
los crditos que el mismo acuerda, distribuyendo el monto de
cada una de las partidas en. los siguientes conceptos: Personal
tcnico y administrativo (con nombramiento del Poder Ejecutivo, sueldos); Personal obrero y de maestranza (jornales),
Materiales y combustibles, y Varios.
Para el primer concepto (sueldos), la Contadura Central de
la Direccin General registra el compromiso anual en cada una

-74 -

de las partidas, contra el cual lleva mensualmente las imputaciones, y procede a su vez a reajustar el compromiso calculando el monto probable a invertir en el resto del ao, en
base a las imputaciones llevadas a ese concepto hasta la fecha
en que se efecta el clculo.
Para el segundo concepto (jornales) cada una de las dependencias de la Direccin solicita, al conocer las asignaciones
anuales, el compromiso por todo el ejercicio y confecciona las
planillas de jornales mensualmente, y va reajustando tambin
mensualmente el compromiso registrado, en la misma forma
indicada para el primer caso.
Para el tercer concepto (materiales y combustibles) cuando
se trata de licitaciones pblicas o privadas, se solicita el compromiso preventivo por cada una de las compras a realizar;
una vez registrado ste, se procede a tramitar la licitacin y,
conocido el importe definitivo, se procede a reajustar el
compromiso, para transformarlo en imputacin cuando se
interviene la factura respectiva. Para las adquisiciones
menores por este mismo concepto, se registran compromisos anuales y se procede a reajustarlos mensualmente
al igual que en los casos anteriores; cuando se tramitan las
facturas las imputaciones se efectan al liquidar las mismas
y; si se tramitan pedidos de fondos, se descarga del compromiso total el importe que corresponde a cada partida registrndose por el mismo un compromiso especial; el que se' descarga una vez que los responsables remiten la respectiva rendicin de cuentas, para registrar entonces la imputacin.
En el cuarto concepto (varios), segn la ndole del gasto,
se registran los compromisos anuales o compromisos por cada
gasto, ajustndolos a los procedimientos indicados precedentemente. Todo ello est reglamentado en la mencionada Reparticin, en forma detallada.
Todas las operaciones las registra la Contadura Central
de la Reparticin, siempre que no tenga objecin que oponer
a la documentacin que se interviene, comunicando cada una

-75 -

de las operaciones contables que' efecta, a la dependencia


interesada,por medio de volantes, en base a los cuales sta
lleva su contabilidad preventiva, de la que, mensualmente remite a la Contadura Central un estado de saldos para su
confrontacin y, en caso de diferencias, se producen las aclaraciones necesarias para su ajuste.
Todo este mecanismo pe~mite conocer en forma instantnea el estado de cada una de las partidas del Plan Anual
de Trabajos Pblicos, y como todo gasto debe contar con su
compromiso previo, se evita que el mismo se efecte si la
partida respectiva no cuenta con recursos suficientes; adems
permite seleccionar los gastos, postergndose los menos urgentes para dar lugar a los ms indispensables, y a la vez
puede impedirse que se afecten gastos a una determinada partida cuando por su ndole no le corresponde a ella solventarlos. El sistema facilita el conocimiento con antelacin de
varios meses, cundo una partida puede dar dficit, con lo
cual se regulan los trabajos de las obras, a efectos de evitarlo;
asimismo pueden determinarse los probables supervit, datos
. que facilitan la formulacin de los reajustes de los planes de
trabajos pblicos.
Es, pues, la contabilidad preventiva, un elemento imprescindible en la sana poltica de obras pblicas, y nuestra legislacin no debe omitirla, sino servirse de ella, como auxiliar poderoso para regir el contralor de los fondos a ellas destinados.

v
Planes de trabajos pblicos

Con el rgimen de la Ley NQ 10.285 se fueron acumulando


los crditos destinados a trabajos pblicos, y contra los cuales
poda girarse para atender las erogaciones de los trabajos, sin
limitacin de ejercicio, dado 'que no les alcanzaban los efectos
del artculo 43 de la Ley de Contabilidad. Los nicos lmites

-76 -

que reconoca la utilizacin de tales crditos eran su agotamiento total o la cancelacin que decretara el Poder Ejecutivo por haberse terminado y pagado totalmente la obra.
Esa situacin no poda subsistir por ser contraria a un
sistema de buenas finanzas, dado que, al margen de las autorizaciones de gastos que anualmente acordaba la Ley de Presupuesto existan otras que se acumulaban de aos atrs, que
era necesario limitar de acuerdo con las posibilidades del pas
y del mercado financiero, pues las obras pblicas que arrastraban sus crditos deban ser atendidas con el producto de
la emisin de ttulos; entonces se impona que los gastos que
se efectuaran en tales trabajos se circunscribieran a la posibilidad de negociacin de esos ttulos. Tendiendo a regular esa
situacin, el decreto del 9 de octubre de 1925, dispuso en su
artculo 29 que, una vez conocida la Ley de Presupuesto, el
Ministerio' de Obras Pblicas hara conocer a la mayor brevedad al de Hacienda el importe aproximado que se propona
invertir durante el ao, con cargo a esa ley, en los trabajos pblicos que la misma autorizaba, a efectos de que el Departamento de Hacienda regulase la emsin de los ttulos. Asimismo el artculo 3Q dispuso, que, con el mismo objeto, le hara
conocer antes del 30 de marzo de cada ao, el importe aproximado de las obras que con cargo a los fondos retenidos, en
virtud de la Ley NQ 10.285, se propona realizar en el ao.
Tambin con el fin de regular las inversiones anuales en
trabajos pblicos, el artculo 54 de la Ley N9 11.584, de presupuesto para el ao 1932, dispuso que las sumas acordadas
por esa ley slo podran invertirse durante el ao 1932, cualquiera fuera el origen de los crditos correspondientes.
En los casos de obras con crditos de arrastres, que requirieran ms de un ao para su realizacin, podran contraerse compromisos dentro del mximo acordado por ley, pero
slo podra gastarse efectivamente en el ao la cantidad fijada
en esa Ley de Presupuesto.

-77 -

Los saldos de las autorizaciones acordadas por la citada


ley, que no se hubiesen gastado al 31 de diciembre de 1932,
quedaran sin efecto e ingresaran de nuevo al crdito disponible para cada obra, de acuerdo con la Ley N9 10.285, con
el fin de implantar el ejercicio financiero anual en el rgimen
de las obras pblicas.
Esta disposicin, con pequeas variantes, fu repetida en
las sucesivas leyes de Presupuesto, incorporndose luego en
el texto de la ley complementaria permanente de presupuesto,
figurando en el artculo 65 de la Ley N9 11.672, edicin -de
1938, con el siguiente texto: Sobre el monto total de Jos trabajos pblicos, autorizados a realizar, de conformidad con la
Ley NQ 10.285, el Poder Ejecutivo previo informe del Departamento de Hacienda, y en Acuerdo General de Ministros,
proceder' a establecer la suma mxima a gastar durante el
ao, de acuerdo con la posibilidad de venta de ttulos, determinando expresamente las obras que se ejecutarn y el crdito de cada ,una. Los que no se hayan gastado al cierre del
ej ercicio (31 de marzo), se considerarn disponibles. para el
crdito de cada obra; pero para ser invertidos o comprometidos, debern incluirse en el plan de trabajos para el ao siguiente a aprobarse por el Poder Ejecutivo.
En los casos de obras pblicas que requieran ms de un
ao para su realizacin, y dispongan de crditos de arrastre,
conforme a la Ley N-Q 10.285 se aplicarn las disposiciones de
la misma, pudiendo contraerse compromisos dentro de las autorizaciones mximas acordadas, pero slo podr gastarse
efectivamente en el ao, la cantidad, expresamente fijada en
la partida respectiva del presupuesto aprobado por el Poder
Ejecutivo, en la forma establecida en el primer prrafo de
este artculo.
De la suma total que el Poder Ejecutivo destine para
cumplir el plan anual de trabajos pblicos, se invertir el 65
por ciento en la realizacin de obras de carcter pblico, semi-pblico o privado, en las provincias.

-78 -

pe acuerdo con esta disposicin legal, el Poder Ejecutivo


dicta desde el ao 1934, el plan de trabajos, regulando las
inversiones que pueden efectuarse, durante cada ejercicio.
Con ello no se salva la falta de unidad del presupuesto,
pero se pone un lmite a las inversiones, dentro de las posibilidades financieras del erario pblico, limitando la autorizacin que acuerda la ley Demarchi, de disponer de
todos los crditos acordados para trabajos pblicos y no
gastados.
Hasta el presente, dentro de los tres primeros meses del
ao, y conociendo los recursos votados por el Congreso en la
ley de presupuesto del ejercicio, el Poder Ejecutivo dictaba
el plan respectivo, fijando el lmite a invertir en cada partida
de obra. Si el monto que se autorizaba a invertir en el ao
con cargo a una partida era menor que" lo autorizado po~ ley
de presupuesto, se rebajaba la diferencia de crdito en el inciso, tem y partida del mismo, llevndola al crdito de la
cuenta unificada correlativa. Dicho importe no poda ser utilizado en ese plan, pero s en los posteriores, siempre que el
Poder Ejecutivo lo incluyera en ellos.
Cuando el monto autorizado a invertir en el ao, era
mayor que el acordado por Ley de Presupuesto, en un inciso,
tem y partida del- mismo, siempre que la obra tuviera crdito en la respectiva cuenta unificada, se atenda la diferencia
con el crdito de arrastre de la cuenta unificada, a cuyo efecto
se abra la misma cuenta, con la misma denominacin de la
de la Ley de Presupuesto," pero en leyes especiales.
Si la .Ley de Presupuesto no asignaba crdito a una obra,
y la partida de dicha obra, era includa en el plan de trabajos
pblicos del ao, deba atenderse con la reserva de la respectiva cuenta unificada, abrindose en leyes especiales la cuenta
con la enumeracin del inciso, tem y partida, siguiendo la
correlativa a la ltima del presupuesto "del ao. (1).

(1)

Prctica de la Contabilidad de Obras Pblicas. Doctor J. Wainer.

-79-

El plan de trabajos pblicos es reajustado durante el ao


cuando las necesidades de las obras as lo requieren, aumentando o reduciendo los importes fijados a cada partida de obra
y su inversin debe quedar supeditada a que los trabajos a
.realizarse cuenten con proyecto y presupuesto, aprobados previamente por el Poder Ejecutivo, conforme lo dispone el artculo 19 de la Ley N9 10.285.
El Acuerdo de Ministros del 24 de junio de 1938, que crea
el Consejo Nacional de Obras Pblicas, en su artculo 49 autoriza a ste ;t proponer al Poder Ejecutivo, los planes anuales
de inversiones; y la Ley N9 12.576 de crditos para obras pblicas nacionales, deroga el citado artculo 65 de la Ley nmero 11.672 (texto 1938); pero en su artculo 59 contiene disposiciones anlogas, autorizando ~l Poder Ejecutivo a dictar
el plan anual de ihversiones, el que deber someter a consideracin del Congreso en "las primeras sesiones de cada perodo ordinario.
La movilidad' de las asignaciones de los planes de trabajos pblicos, cuyos importes pueden ser aumentados o
reducidos por el Poder Ejecutivo varias veces durante el
curso del ao, permite contemplar las necesidades de las distintas obras, las que por inconvenientes que se presentan
durante el curso de su ejecucin, exigen en 'muchos casos que
se les imprima un ritmo ms lento durante cierto perodo o,
a la inversa, situaciones especiales exigen o permiten un
ritmo acelerado; lo que requiere que los recursos de sus partidas respectivas sean reducidos o aumentados, segn el caso.
Estas situaciones estn representadas en las obras portuarias
y las de dragado por el mayor o menor caudal de agua de los
ros, pues si bien son conocidas las pocas del ao en que stas
crecen o decrecen, ello no se produce siempre con la misma
intensidad, y puede muy bien presentarse en un ao la
oportunidad o la necesidad de efectuar un trabajo, que
en aos anteriores no fu posible realizar o ,no fu necesario.

80-

Tambin las necesidades econmicas, sociales o militares,


pueden requerir que se vare el plan de trabajos pblicos, incluyendo obras que primitivamente no se consideraban urgentes y un motivo imprevisto les ha dado ese carcter.
Votada la ley de Crditos para obras pblicas, que
autoriza los crditos totales para cada obra, el plan de inversiones anuales es indispensable, pero para salvar en parte la
unidad del Presupuesto, resulta necesario que en la Ley de
Presupuesto anual, el Congreso fije en forma global el monto
mximo que debe alcanzar dicho plan.

CAPITULO VIII
Nuevas normas en el rgimen de las obras pblicas

1
El Acuerdo de Gobierno del 24 de junio de 1938

El Poder Ejecutivo, al elevar 'al Congreso al proyecto de


Ley de Presupuesto para el ao 1938, con mensaje del 31 de
mayo de 1937, expresaba sus deseos de implantar una reforma
fundamental en lo que se refera a trabajos pblicos, manifestando un sano propsito de orden financiero al sustentar
que slo deban costearse con el producto de la emisin de
ttulos las obras directa o indirectamente retributivas, que
permitieran cubrir con su producto, inmediatamente despus
de construdas o en un futuro prximo, los servicios de los
. ttulos correspondientes, mientras que las obras improductivas
deban costearse con Rentas Generales, como as tambin los
subsidios.
Indicaba que los crditos para trabajos pblicos deban
votarse en la medida de la capacidad financiera de la Nacin,
ajustndose al tiempo necesario para cada construccin, de
tal manera que pudiera terminarse la obra en el plazo establecido sin ninguna interrupcin. Es este otro plausible principio financiero, dado que el ritmo lento o las interrupciones
en la ejecucin de las obras causan prdidas, ya que los intereses que hay que abonar por esas demoras, cuando se trata

82-

de obras atendidas con recursos de la emisin de ttulos, representan prdidas, mientras las construcciones se atrasan .o
paralizan en perjuicio de los intereses econmicos que
reclaman su habilitacin para los servicios a que estn destinadas.
Expresa el citado Acuerdo de Gobierno, en sus considerandos, que es urgente e impostergable modificar el actual sistema
de autorizacin, financiacin, contratacin y ejecucin de las
obras pblicas en el pas. Que la finalidad perseguida al fijarse
anualmente las sumas a gastar en trabajos pblicos - por el
rgimen de sancionar cada ao, en el presupuesto general de la Nacin, crditos parciales para iniciar o proseguir
obras pblicas y pagar subsidios - no ha podido obtenerse,
porque los totales votados anualmente han excedido siempre
las posibilidades de negociar los ttulos requeridos. Tal situacin poda haber sido remediada no votando el Congreso
crditos para obras pblicas nuevas, sirio en la proporcin de
las que se fuesen terminando, manteniendo una relacin constante con las posibilidades de la negociacin de ttulos, y dando
preferencia a las ms urgentes e indispensables para las necesidades del pas.
Con justo criterio, un considerando del citado Acuerdo de
,Gobierno, expresa luego que esos crditos parciales se acordaban
sin tener en cuenta las inversiones anuales mnimas para no
recargar el costo de cada obra y, con frecuencia, sin cumplir
con el requisito legal de establecer previamente el presupuesto
total respectivo, lo que haca que muchas veces el monto de
las autorizaciones fuera inferior al importe necesario o que
lo excediera en otras.
En' ningn caso debe admitirse que se acuerden crditos
para obras que no estn estudiadas, proyectadas o presupuestas
conforme lo dispone la Ley N9 10.285, dado que ello constituye
la previsin para asegurar que la obra se llevar a buen
trmino dentro del plazo calculado y el monto presupuesto,
salvo diferencias que no pueden alcanzar gran valor.

83-

El mismo se refiere a que, independientemente a los


crditos 'que se acordaban por el anexo 1 de la Ley de Presupuesto, se dictaban numerosas leyes especiales de trabajos
pblicos; dualidad de procedimientos que complicaba el problema, dado que aumentaban los crditos en virtud de la Ley
N9 10.285, que segn el propio Acuerdo de Gobierno excedan ya
a ms de mil millones de pesos, comprendiendo a numerosos trabajos que ni tenan principio de ejecucin, ni hubiese sido conveniente iniciarlos, pues habran excedido las posibilidades financieras del erario pblico.
Para salvar esa dualidad, expresa, que considera indispensable la eliminacin del anexo L del Presupuesto
de la Nacin, y solicita del Honorable Congreso, mediante
un proyecto de ley especial, los crditos para terminar todas
las obras en curso de ejecucin, como asimismo los referentes
a las nuevas a ejecutarse en lo sucesivo, regulando las inversiones por planes anuales, en la medida que las circunstancias
lo permitan.
Que si bien con el procedimiento de programar anualmente los trabajos pblicos se haba logrado metodizar en
parte su ejecucin, la forma inorgnica como sancionaban los
crditos deba ser corregida, para evitar en el futuro los
serios inconvenientes que surgan de la dificultad de financiacin, y por consiguiente el encarecimiento de las obras, por
el ritmo lento con que haba que ejecutarlas. Expresa asimismo
el Acuerdo que las inversiones realizadas por el Estado en el
ltimo decenio demostraban elocuentemente la falta de un
plan orgnico de- trabajos pblicos, dado que, en los perodos
de depresin, cuando ms necesaria era la intervencin del
Estado para combatir la desocupacin y tonificar la economa,
ellas se reducan a cifras mnimas por falta de recursos, expandindose en los aos de prosperidad, cuando ,la economa privada
est en condiciones de dar ocupacin a la poblacin sin trabajo.
Este principio enunciado por el Poder Ejecutivo es de suma
importancia social y financiera, pero para que pueda ser llevado

-- 84 --

a la prctica es necesario que previamente se reduzcan las


obras a atenderse, con los recursos provenientes de la negociacin de ttulos de la deuda, a aqullas que una vez construdas produzcan los fondos necesarios para su amortizacin
en un plazo ms o menos reducido; pudiendo disponerse de un
porcentaje mnimo del producto de esas mismas obras para
formar un fondo de reserva al que sera posible recurrir en las
pocas de depresin, para ampliar los trabajos pblicos que
se realicen con el propsito de combatir la desocupacin.
Contribuye a facilitar la rpida amortizacin de las obras
el hecho de que stas sean construdas a un ritmo normal,
ajustado a las necesidades de los trabajos, pudiendo disponer
de los recursos necesarios para su terminacin, dentro del
menor plazo posible; para lo cual no deben iniciarse nuevas
obras, hasta tanto no est plenamente asegurado que se cuente
con los fondos disponibles para que todas las que estn en
curso de ejecucin puedan continuar su regular desarrollo sin
interrupcin, a efectos de ser terminadas dentro del trmino
calculado.
Con la formacin de un fondo de reserva en la forma
indicada, el Estado podra coordinar su accin en . materia de
trabajos pblicos, como lo expresa el propio Acuerdo, relacionando la ejecucin de las obras, no slo con las diversas necesidades que las reclaman, sino tambin con el estado de la
economa y de las finanzas, saneando estas ltimas, desde que
la amortizacin de los ttulos de la deuda estara asegurada
y existira adems la oportunidad de ejecutar obras, cuando
las circunstancias lo exigen, sin incrementar la deuda, desde
que se obtendran los rec,ursos del fondo de reserva.
Despus de los considerandos que hemos enunciado y comentado ligeramente, terminan stos, expresando la necesidad
de crear un nuevo organismo tcnico, que asesore al Poder
Ejecutivo en materia de estudio, autorizacin, financiacin,
contratacin y ejecucin de los trabajos pblicos por lo que
el Acuerdo dispone en el artculo 19 la creacin del Consejo Nacional de Obras Pblicas, bajo la presidencia, del Ministro del

85-

ramo, actuando como vicepresidente, el Subsecretario del mismo, e integrado por los Directores Generales de las distintas
Reparticiones del Ministerio, el Administrador General de los
Ferrocarriles del Estado, el Presidente de las Obras Sanitarias
de la Nacin, ingenieros del Ministerio de Guerra y delegados
de los ministerios de Hacienda y Marina; actuando como Secretario el Director General del Departamento de Obras
Pblicas.
Se ha tratado, como puede observarse, de formar un cuerpo
que por sus conocimientos tcnicos est en condiciones de asesorar al Poder Ejecutivo, aportando cada uno de sus integrantes, adems de sus conocimientos generales, los especiales
sobre los asuntos que conciernen a la Reparticin que cada
uno de ellos preside.
Fija luego el Acuerdo las funciones del Consejo Nacional
de Obras Pblicas, tendiendo a centralizar en dicho organismo
todo lo relacionado con la materia, evidenciando el propsito
de coordinar en forma racional todo lo referente a financiacin, inversin y ejecucin de trabajos pblicos. As el artculo
29 establece que ser motivo de examen y reajuste por el
Consejo citado los proyectos y presupuestos de obras, ya sea
de las que estn en curso de ejecucin o de las que van a
construirse, cuando su costo exceda los 100.000 $ m/n, a efectos
de que ste establezca sus costos definitivos, qu crditos son
necesarios para su terminacin, y cul debe ser la forma de
ejecucin; disponiend.o el artculo 39 que una vez realizado el
estudio indicado en el artculo precedente, se enviar al Congreso el respectivo proyecto de ley, solicitando se autoricen
los recursos necesarios para terminar las obras en curso de
ejecucin; y que en lo sucesivo las obras pblicas se autoricen
por la totalidad de la suma requerida para su construccin
y en forma de ley especial independiente de la anual de presupuesto. Con esta medida el Poder Ejecutivo preparaba
el procedimiento a seguir para llevar a la prctica. su propsito,
enunciado en el mensaje de apertura de sesiones del Congreso

-86-

del pero-do de 1938, de eliminar del Presupuesto General de


la Nacin el anexo de trabajos pblicos, tendiendo con ello a
uniformar el sistema de votarse los fondos destinados a obras
pblicas que deben financiarse con el producto de la riegociacin de ttulos. Concorde con este temperamento, el artculo 79 del mismo establece que, para ser includa en
los planes anuales de inversin toda obra nueva autorizada P()~
el Congreso, es necesario que cuente con crdito suficiente para
cubrir la totalidad de su costo y que, financieramente sea posible fijarle una asignacin anual que permita su desenvolvimiento en. forma econmica, dentro del plazo previsto para
su total ejecucin, en el proyecto pertinente.
Es el enunciado, un sano propsito en materia de financiacin de obras pblicas, ya que con l se asegura que las
obras, una vez iniciadas, no sufrirn paralizaciones ni demoras
en su construccin, con lo cual pueden destinarse al servicio
que las requiere dentro de un plazo breve y por otra parte su
precio de costo resulta ms econmico. Llevndose a' la prctica
este principio, las obras en curso de ejecucin tendran
especial preferencia y no se incluiran en los planes de inversiones obras nuevas' hasta que no se fueran terminando las
ya iniciadas o hasta que la capacidad financiera del pas haga
posible la inclusin.
A efectos de facilitar el cumplimiento del citado artculo 79 ,
el siguiente determina que las reparticiones tc.nicas, al elevar
los proyectos y presupuestos de obras nuevas, debern indicar
el trmino de tiempo calculado para la terminacin de las
mismas, fijando la inversin anual que se considera necesaria.
Con ello queda completada una norma, que de aplicarse en
forma estricta, no tardar en manifestar su enorme importancia para nuestro rgimen de trabajos pblicos.
Volviendo a las atribuciones del Consejo Nacional de
Obras Pblicas, que estbamos tratando, el artculo 49 del
decreto N9 6991 10 habilita para: a) Dictaminar sobre los proyectos de planes orgnicos de las obras que se preparen por

87-

los Departamentos y Reparticiones del Estado, as como sobre


los proyectos de obras cuyos costos excedan de 100.000 $ rrr/n;
b) Proponer al Poder Ejecutivo los planes anuales de inversin,
determinando, en consecuencia, la oportunidad de iniciar los
trabajos; e) Someter a consideracin del Poder, Ejecutivo las
formas de financiacin de las nuevas obras que se proyectaren;
d) Dictaminar sobre los mtodos de ejecucin de las obras de
costo superior a 500.000 $ m/n, indicando si deben construirse por va administrativa, por licitacin pblica, privada
o por contrato directo; as como sobre las licitaciones pblicas
autorizadas cuando excedan el importe citado, en el resultado
de las licitaciones privadas de obras de costo superior a 25.000
pesos moneda nacional y en las ampliaciones de contratos de
obras cuando sean superiores al 20 %1 del original y excedan
dicha suma y e) Asesorar al Poder Ejecutivo y a los
Ministerios en todo asunto relacionado con las obras pblicas.
El apartado d) de este artculo ha movido, como ya lo
hemos destacado anteriormente, a la Contadura General de la
Nacin a expresar al Ministerio de Hacienda su criterio al respecto, manifestando que, apoyndose en el precepto de la .Ley
N9 775, donde se establece como principio inmutable que debe
regir el remate pblico para la ejecucin de las obras pblicas,
no podra quedar librada al criterio del Consejo la mejor forma
de disponer su ejecucin, pero, a continuacin, aclara que
entiende aquella reparticin que al decir dictaminar el referido apartado, lo hace con el nico objeto de que el Consejo
asesore al Poder Ejecutivo, en forma previa, sobre la aplicacin del citado precepto legal, a fin de deducir los casos
de excepcin.
Creemos, como la Contadura General de la Nacin, que lo
que se ha querido significar es que el Consejo asesore al Poder
Ejetivo, que es en definitiva quien va a resolver sobre el
procedimiento a seguir; pero no pensamos lo mismo en lo que
respecta a que la Ley N9 775 establece que debe regir el remate
pblico como principio invariable, dado que, corno lo hemos

88-

expresado en el captulo Obras por Administracin, la citada


ley no contiene ninguna disposicin que prohiba la ejecucin
por va administrativa, ni se ha hecho mencin en la discusin
parlamentaria de' esta ley, sobre este procedimiento de ejecucin de obra, sino que la misma se ha limitado a establecer
las normas para la ejecucin de las obras por contrato.
La misma Contadura General de la Nacin expresa en la
nota que la ejecucin de obras pblicas por va administrativa,
es indudablemente admisible cuando existen circunstancias
especiales que no pueden sortearse, como cuando se trata de
trabajos de dragado, de balizamiento, cuando son indispensables pequeas reparaciones en edificios u obras pblicas,
cuando por razones de distancia el inters particular que puede
concurrir no existe, y otros casos en que por motivos anlogos
no hacen posible o no es conveniente el remate. (1)
No debe, pues, alegarse que la ley prohibe la ejecucin de
obras pblicas por administracin, sino que ms bien podra
argumentarse, que en general la ejecucin de las obras por
contrato puede resultar ms econmica y, por ende, ms conveniente para las finanzas del pas, pero ese factor, econmico
no es inmutable ni constante.
El decreto N9 6991, que tratamos, toma otra medida de
fundamental importancia al establecer en su 'artculo 69 que
las obras pblicas sern empadronadas en un registro especial,
que denomina Registro de Obras Pblicas y en el que se
registrarn todas las obras autorizadas por leyes de presu;puesto o leyes especiales, iniciadas o no, as como las que se
autoricen en lo sucesivo, detallando el presupuesto de mxima
de cada obr~, el importe de los crditos asignados o que se le
asignaren, lo que se invierte en cada ao y la previsin de la
cantidad a gastarse en los subsiguientes, as como los dems
elementos de juicio que el Consejo de Obras Pblicas deter-

(1) Nota de la Contadura General de la Nacin al Ministerio de Hacienda, del 11 de julio de 1938.

89---....

mine. Este registro, que segn la disposicin citada funcionar


bajo la direccin del Oficial Mayor del Ministerio de Obras
Pblicas, es un importante auxiliar para conocer en todo momento la situacin de todas las obras pblicas en conjunto y
la de cada una de ellas en particular, suministrando los datos
necesarios para determinar el estado de cada obra, facilitando
la preparacin de los planes anuales de inversin y de las
planillas para recabar del Honorable Congreso los crditos
necesarios, pues debe entenderse que al aprobarse los proyectos y presupuesto por el Poder Ejecutivo a los efectos .de
la Ley N9 10.285 Y decreto N9 6991, pasan a figurar en el
citado registro. Asimismo, al prepararse los planes anuales de
inversin, el referido registro suministra al Consejo los datos
para saber si una obra, llena los requisitos exigidos por el
propio decreto para ser includa en el plan anual de inversin,
es decir, si tiene aprobado por el Poder Ejecutivo el proyecto
y presupuesto respectivo y si tiene acordado por el Honorable
Congreso crdito que permita fijarle una asignacin anual que
asegure su' regular desarrollo sin sufrir entorpecimientos.
Reiterando lo dispuesto por la Ley N9 10.285, el decreto
a que. nos hemos referido establece en su artculo 99 que no
podrn incluirse en los proyectos de leyes autoritativas de obras
pblicas que se enven al Congreso, ni en el Plan de Trabajos
Pblicos, crditos para obras que no tengan aprobados por el
Poder Ejecutivo sus proyectos y presupuestos, los que deben
ser confeccionados mediante estudios previos, que se hagan de
acuerdo a las reglas de la tcnica y las normas del decreto del
27 de julio de 1876, dictado a raz de la sancin de la Ley
N9 775. La importancia de esta disposicin ya la hemos considerado al referirnos a la Ley N9 10.285 Y constituye un principio de orden esencial en nuestro rgimen de obras pblicas,
puesto que antes de autorizarse una obra deben de tenerse
hechos los estudios necesarios, as como sus proyectos y presupuestos; lo que vale decir que ya se tiene formado el criterio
con que se desarrollarn las obras desde su comienzo, facili-

-- 90-

tndose y acelerndose su ejecucin, con evidente ventaja econmica y tcnica.


El artculo 10 del decreto N9 6991 establece el trmite de la
documentacin de las licitaciones de obras pblicas o de materiales para las mismas, indicando que informarn: la Reparticin tcnica respectiva, la Direccin General de Contabilidad
y Contralor de Trabajos Pblicos, el Consejo Nacional de Obras'
Pblicas (siempre que ellas sean por ms de 500.000 $ m/n)
y la Contadura General de la Nacin, cuando el Ministerio
respectivo lo estime necesario. La ltima parte de este artculo
ha merecido tambin la observacin de la Contadura General
de la Nacin, la que ha expresado su opinin de que su intervencin no debe limitarse, ni restringirse, entendiendo que por
sus funciones necesita tomar conocimiento en todos los casos
de un modo invariable. (1)
Expresa la Contadura General de la Nacin, que si no ha
mediado su intervencin previa en los documentos relacionados
corL la ejecucin de la obra; ella deber requerir el envo de los
antecedentes respectivos para poder realizar el examen del
gasto, situacin que dar lugar a demoras que perjudicaran
al interesado, ya que cobrara con retardo; esto se agrava en
el caso en que hubiera alguna observacin que formular, puesto
que se alargara el trmite de cobro y podra verse el Fisco
obligado al pago de intereses. (1)
Efectivamente, la intervencin previa de la Contadura
General de la Nacin es conveniente, ya que sta debe prestar
su colaboracin al expresar su opinin sobre los requisitos
legales que deben llenarse; dicha intervencin es a posteriori,
cuando va el documento para la liquidacin del gasto y cuando
interviene las rendiciones de cuentas, aunque no debe darse
el caso de tener que requerirse la documentacin, puesto que
se entiende que la misma le debe ser remitida a ms tardar

(1) Nota N9 2765 de la Contadura General de la Nacin al Mrister lo


de Hacienda, del 11 de julio de 1938.

~91-

en conjunto con el gasto liquidado. Es una funcin que le


acuerda la Ley de Contabilidad, la de intervenir la documentacin dei gasto,y la misma no puede evitarse, ya que si bien
a posteriori siempre tiene oportunidad de formular sus reparos, si los hubiere.
Termina el decreto del 24 de junio de 1938 aclarando en
su artculo 11 que las disposiciones de ese decreto no alcanzan
a los proyectos y presupuestos de obras que se ejecuten con
cargo a las partidas del anexo 1 de la Ley de Presupuesto,
cualquiera sea su importe, por constituir ellas servicios de
conservacin y mantenimiento.
Se hace, pues, necesario aclarar que la legislacin especial
que constituye el rgimen de las obras pblicas nacionales es
solamente aplicable a aquellas obras cuya ejecucin debe atenderse con recursos provenientes de la negociacin de ttulos,
o sea lo que ha dado en llamarse Trabajos Pblicos.
El decreto N9 6991 expone conceptos en materia de obras
pblicas, cuya aplicacin, tal como queda expuesto, reportara
beneficios, encauzando nuestro rgimen hacia una poltica financiera ms ordenada en la materia; pero, como lo expresara
el diario La Prensa, en un artculo titulado El rgimen de
labras pblicas y el Ejecutivo, del 5 de julio de 1938, para
que esas buenas ideas expresadas por el Poder Ejecutivo puedan traducirse en una realidad duradera es necesario que se
consagren en una ley meditada.
El citado diario, comentando el decreto de referencia en
el artculo indicado, dice que, si el Ejecutivo observa la forma
inorgnica en que se sancionan los crditos para obras pblicas
y se propone la modificacin del sistema, tendra que concretar
S11S opiniones en un mensaje dirigido al Congreso, acompaando
el respectivo proyecto de ley, el que debera abarcar toda esa
materia, consignando en forma explcita la derogacin de las
disposiciones objetadas. La necesidad de subordinar - dice el
citado diario - el rgimen de los trabajos pblicos a un plan
que abarque ms de un ao de duracin del presupuesto, es

92-

incuestionable, pero debe ser satisfecha sin violar los principios esenciales de la ley de presupuesto.
En verdad, un rgimen financiero ordenado requiere
que se contemple junto con las necesidades de las obras pblicas
que exigen que sus crditos sean acordados en forma integral;
las que surjen de la Ley de Contabilidad, que asigna al presupuesto una duracin anual; y que en ese presupuesto
consten todos' los gastos que autoriza el Congreso para el
ejercicio financiero, as como los recursos con que deben cubrirse los mismos.
De la .misma manera - dice La Prensa - que se fija o
debe fijarse la capacidad financiera de la Nacin, para no sobrepasarla en el voto anual de los gastos, se puede calcular el
monto del programa de obras pblicas para ser costeado en
cinco o seis aos. Sobre esa base - expresa - se votara un
programa. que autorizara para cada obra, el gasto total y la
duracin de los trabajos, segn resulte de los respectivos estudios y presupuestos, pero que no comportara la apertura de
crdito alguno. Y cada ao, en el anexo L, el Congreso establecera el monto a invertir y la forma de arbitrarlo. Debera
cumplirse ese programa, segn el orden en l establecido para
la ejecucin de las obras y previendo para cada ao slo
aquellas cuyo costo puede ser satisfecho con las sumas votadas
en el anexo L, y ste sera vuelto a su verdadero destino de
fijar an.ualmente dichas inversiones.
No hay duda que desde el punto de vista de la contabilidad
pblica y de las buenas finanzas ese es el procedimiento ms
justo y adecuado, desde que permitir el contralor permanente de las inversiones, por el Congreso; pero para seguirlo,
sin perjuicio de las exigencias tcnicas de las obras, sera
necesario que a los crditos que se asignaran a cada una de
el Poder Ejecutivo pudiera en el curso del ao reducir o
aumentar lo asignado a cada partida, individualmente, sin
las partidas se les diera cierta movilidad, en el sentido de que
exceder el monto de lo votado para el anexo y la suma total

-- 93 --

del presupuesto aprobado para cada obra, a fin de ajustarlas a


.las necesidades tcnicas durante su desarrollo.
Como lo expresa el citado peridico, slo dentro del
sistema de presupuesto, del cual depende de la fijacin
'anllal de los gastos por el Congreso, podr tener cabida el
criterio de unidad que debe presidir las finanzas y podrn
encontrar correctivo los vicios e inconvenientes observados por
el Poder Ejecutivo en materia de obras pblicas.
Las ideas expuestas en el decreto del 24 de junio de 1938
pueden dar base a un rgimen de obras pblicas ms en
concordancia con las sanas doctrinas de las. finanzas, pero
acordados por el Congreso, en virtud de la Ley N9 12.576, los
'crditos para las obras en curso de ejecucin, y para obras
nuevas, no deben votarse crditos para nuevas obras hasta
'tanto se cumpla el programa de esa ley, permitiendo que se
vayan habilitando las obras ya consideradas, antes de dar
cabida a otras. En cuanto a los subsidios, deben desaparecer del
programa de obras a atenderse con la emisin de ttulos, como
10 expresara el propio Poder Ejecutivo en el referido decreto.
Asimismo, no obstante que la citada ley ha acordado los
recursos totales para las obras que comprende, en el presupuesto anual deben fijarse los importes a invertirse en el curso
del ao con relacin al programa de esa ley.

II
Decreto del 18 de noviembre de 1938

Las. manifestaciones hechas por la Contadura General de


la Nacin en su nota N9 2765 - ~ la que hemos hecho referencia anteriormente - relacionadas con el Acuerdo de Gobierno del 24 de junio de 1938, han motivado que' el Poder
Ejecutivo dictara el decreto N9 14.513 de fecha 18 de noviembre de 1938, en cuyos extensos considerandos expresa que la

94-

Ley N9 775 no establece en parte alguna que las obras pblicas deban necesariamente efectuarse por contrato. Determina s, en su artculo 39 que todo contrato de obra pblica
ha de ser precedido, como regla general, por una Iicitacin,
tambin pblica, prescripcin que se ajusta al concepto uni'versal con que se encaran y resuelven todas las contrataciones,
de cualquier ndole, realizadas por el Estado.
Creemos, como el Poder Ejecutivo, que la Ley N9 775 no
ha tenido el propsito de imponer como nico procedimiento
de ejecucin de las obras, el del contrato, sino que solamente
ha querido imponer la licitacin pblica como medio ineludible que debe preceder a todo contrato de obra pblica, estipulando los nicos casos de excepcin en que podra contratarse privadamente, sosteniendo con ello el criterio sustentado
e impuesto ya por la Ley de Contabilidad, para todas las contrataciones en que el Estado es parte..
Expresa luego el Poder Ejecutivo que, al determinar el
artculo 49 de la Ley N9 775 que el Poder Ejecutivo antes de
ejecutar una obra directamente, debe aprobar los planos,
etctera. Ello importa asignarle en forma categrica, la facultad de ejecutarlas administrativamente.
No compartimos esa opinin, desde que entendemos que
al no hacerse mencin alguna durante la discusin parlamentaria de' la Ley N9 775, a la ejecucin de las obras por administracin, ni contener la ley citada disposicin expresa al respecto, sumado a que en la poca de su sancin no era
prctica del Poder Administrador ejecutar las obras administrativamente; .no pudo estar en la mente del legislador otorgar
tal facultad al Poder Ejecutivo, ni pudo habrsele establecido
prohibicin al respecto, sino que simplemente no las ha considerado, porque el propsito que persegua era el de' imponer
orden a los contratos de obras pblicas que se celebrasen,
como 10 expuso su autor al presentar el proyecto de ley, evitando que el- Estado se perjudique por falta de cumplimiento
de los contratistas y facilitando el procedimiento para que todo

95-

el que lo deseara pudiera presentar sus propuestas para contratar con el Estado.
En consecuencia conviene que la ley contemple esta situacin, y' establezca' la facultad del Poder Ejecutivo de disponer la ejecucin de las obras por va administrativa, cuando
as lo aconsejen las necesidades pblicas o el inters econmico 'O poltico del Estado.
Luego expresa un considerando del referido decreto que
en cuanto a las ampliaciones de contratos de obras, la ley
respectiva no fija lmite alguno para el Poder Ejecutivo, concediendo nicamente el derecho al contratista para pedir su
rescisin cuando la ampliacin exceda de un sexto del contrato principal (artculo 70, inciso 29 ) . El reconocimiento de
ese derecho evidencia a contrario sensu que la ley le ha querido otorgar al Poder Ejecutivo atribuciones para disponer
la ampliacin de los contratos en sumas superiores al sexto
de su importe.
Efectivamente, estimamos que la ley ha querido establecer
el lmite de un sexto del valor del contrato principal, dentro
del cual la Administracin Pblica, puede aumentar o reducir el trabajo contratado, segn lo crea necesario 'para mejor
satisfacer las necesidades pblicas a que est destinada la obra.
Excedido ese sexto otorga al contratista el derecho de rescindir el contrato, pero ello no significa que imponga al Poder
Ejecutivo el mismo lmite para efectuar las ampliaciones de
los contratos; lo que s, creemos, como lo expresa el Poder Ejecutivo, que esas ampliaciones deben ser utilizadas con criterio
restrictivo, a fin de no desnaturalizar el principio universal
ya mencionado, de que toda contratacin debe ser precedida
por una licitacin pblica.
Mejor dicho, las ampliaciones de los contratos deben efectuarse directamente cuando se vislumbran ventajas para el
Es~ado, pues el hecho de que un contratista tenga todos sus
planteles al pie de la obra le permitir ofrecer por menor
precio una ampliacin de la misma, mientras otro tendra que

96-

transportar al lugar de la obra su plantel y materiales;


estas situaciones de precio pueden ser apreciadas por los
tcnicos del Gobierno. Eso en cuanto a nuestro juicio, pero considerando el asunto desde un punto de vista estrictamente legal,
entendemos que ninguna ampliacin de contrato, ya sea de obra
o de compra - venta, que exceda el monto mximo que la ley
autoriza a contratar privadamente, no puede hacerse, sino mediante previa licitacin pblica. Es otra de las situaciones qlle
la ley debe contemplar y reglamentar, facilitando las ampliaciones de los contratos al Poder Ejecutivo, cuando las necesidades pblicas lo requieran, sin descuidar el contralor pertinente de todo lo que se relaciona al manejo de los bienes y
recursos del Estado.
Expresa otro considerando del referido decreto que: en
lo que se refiere a la intervencin de la Contadura General de
la Nacin en las licitaciones de obras pblicas y de materiales
para las mismas, ha sido y sigue siendo dada por el Ministerio
de Obras Pblicas, por estimarla, en principio conveniente,
salvo en los casos en que considera ventajoso efectuar el estudio por intermedio de otras oficinas ms especializadas por
el carcter del remate o bien directamente por el titular de
la cartera o de funcionarios de su inmediata dependencia.
La intervencin de la Contadura General de la Nacin es
necesaria y conveniente en toda documentacin de gastos, dado
que es la oficina encargada de asesorar al Poder Ejecutivo en
el cumplimiento de la Ley de Contabilidad y dems disposiciones legales y reglamentarias en materia de gastos pblicos.
A pesar de lo que parece desprenderse del considerando enunciado, de que en ciertos casos no se le dara intervencin, sta
es ineludible, pues siempre se produce, aun cuando tenga
lugar al finalizar el trmite y liquidarse el gasto; en esa
oportunidad toma su intervencin o bien en la respectiva rendicin de cuentas. Lo que ha querido significar el decreto es que en casos especiales no se le dara la intervencin
previa al gasto, para que exponga sus reparos si los tuviere,

97-

o aconseje el procedimiento a seguir para que se encuadre


dentro de las prescripciones de la Ley de Contabilidad. Esa
intervencin previa es conveniente, como lo expresa el propio
Poder Ejecutivo, ya que con ella se evita la formulacin de
reparos cuando el gasto ya est liquidado, ocasionndose con
ello, atrasos en el pago de las facturas o certificados, pudiendo
dar motivo al abono de intereses, cuando llos se hubieran estipulado en el respectivo contrato. Es probable que a pesar de
la excepcin que expresa el decreto, no se omita la intervencin previa de la Contadura General de la Nacin en ningn
documento de gasto, dado que la prctica ha hecho que se cumpla ese requisito en forma constante y las excepciones, si las
hubiera, seran tan escasas que posiblemente no se percibiran,
quedando siempre para estos casos la intervencin que indefectiblemente tiene a posteriori.
Despus de los considerandos expuestos y de expresar que
el Poder Ejecutivo deja constancia que aprecia debidamente el.
espritu de colaboracin que informa la nota de la Contadura
General de la Nacin, que motiva el decreto, ste establece
que las disposiciones dictadas por el decreto N9 6991 con respecto a las obras por administracin y las ampliaciones de contratos, tienen el carcter de reglamentacin de las prescripciones pertinentes de la Ley N9 775.
En el decreto que terminamos de considerar, se observa que los conceptos expuestos por el Poder Ejecutivo
involucran en general un criterio tendiente a evitar dificultades en la ejecucin de las obras pblicas, tratando de que el
departamento respectivo pueda desenvolverse con ms facilidad desde que las pocas excepciones que se establecen tienen
la finalidad de salvar los pequeos obstculos con que podra
tropezarse durante el curso del desarrollo de los trabajos.
Pero para consagrar los propsitos del Poder Ejecutivo y contar
con una legislacin que resuelva los distintos problemas, sera
ventajoso que se estableciera, en una ley especial, todo el rgimen de obras pblicas, con expresin clara de las reglas a
que debe ajustarse su ejecucin.

98-

111
Mensaje N9 509 r-eruifido al Congreso de la N acin

En concordancia con lo expresado en sus mensajes del 31


de mayo y 29 de septiembre de 1938 y en su decreto del 24 de
junio del mismo ao, el Poder Ejecutivo remiti al Congreso
de la Nacin el 8 de noviembre de 1938, un mensaje, en el que
reiterando el criterio sustentado en los citados documentos,
solicitaba al Poder Legislativo se autorizaran la totalidad de
los crditos para la terminacin de las obras pblicas que estaban en curso de ejecucin.
Expresaba el Poder Ejecutivo en el referido mensaje, que
llevaba el nmero 509, que, corno ya lo haba hecho notar en
los citados anteriormente, era necesario que los crditos relativos a trabajos pblicos fueran tratados con independencia
de los contenidos en la ley anual de Presupuesto. Se hizo notar
-deca-que el actual rgimen de autorizacin de obras pblicas ocasiona a las mismas, considerables atrasos y mayores
gastos, impidiendo que su realizacin se efecte en forma metdica y coordinada y con arreglo a programas o miras de conjunto en los que se contemplen los factores econmicos, sociales y tcnicos que afectan. Destacaba que ese procedimiento
favoreca en UllOS casos la acumulacin de crditos innecesarios, y en otros se fijaban importes muy inferiores a los requeridos para realizar las obras en condiciones ventajosas. Reforzaba tales argume:ntos el Poder Ejecutivo manifestando, que,
si bien era indudable que por imperio de la Constitucin Nacional corresponde al Congreso la facultad de autorizar los
trabajos pblicos, tambin. era cierto que no convena al inters general que ella se ejerza en la Ley de Presupuesto por la
imposibilidad de realizarlos en un solo ao, mxime cuando
la finalidad de fijar las sumas a gastar en llos, durante los

99-

respectivos ejercicios, no haba podido ser nunca obtenida,


porque los recursos con que deban efectuarse provenan desde
el ao 1911 del producto de la negociacin de ttulos y los totales haban excedido siempre las posibilidlades de su negociacin.
Continuaba el referido mensaje manifestand.. o que, ante tal
situacin, se perciba claramente que al autorizarse nuevas
obras sin proveerlas de recursos susceptibles de hacerse efectivos a corto trmino, se colocaba al Poder Ejecutivo en el
caso de tener que postergar indefinidamente su ejecucin? o
de iniciarlas en condiciones tan precarias, que su costo real y
el plazo de su terminacin excederan en dos o tres veces a los
previstos por las reparticiones tcnicas. Agregaba, que la
necesidad de que las obras pblicas se realicen con arreglo a programas orgnicos era evidente, si se tena en 'Cuenta
que, como constaba en las planillas que corran adjuntas al
mensaje, el Poder Ejecutivo se encontraba en ese momento
frente a un monto de trabajo, que si bien una vez realizado
importara el acrecimiento del patrimonio de la Nacin en la
suma de 1.897.085.579,25 $ m/n, requera que el Congreso autorizara crditos por la suma de 509.763.221,85 $ m/n y tambin que el Poder Ejecutivo invirtiera aparte de esa cantidad
y con cargo a partidas autorizadas con anterioridad (Ley nmero 10.285) y a leyes especiales la de 484.738.016,01 $ m/ri,
lo que haca un total de 994.501.237,86 $ m/n. Lo que se propona el Poder Ejecutivo COIl este mensaje era obtener que el
Congreso autorizara de una sola vez todos los crditos que se
consideraban necesarios para proseguir las obras en curso de
ejecucin, hasta su total terminacin. Con ello se. eliminaba
de la Ley de Presupuesto anual el anexo de trabajos pblicos,
que sera reem.plazado por u.na ley especial que autorizara la
totalidad de los crditos para atender las obras hasta 811
conclusin. Este procedimiento afecta, sin duela, la unidad de
presupuesto que requiere todo rgimen financiero ordenado;
pero 11.0 podemos dejar de considerar que hasta ese errtorices

-100 -

tampoco exista tal unidad de presupuesto, dado que al margen


de los crditos parciales que autorizaba la Ley de Presupuesto
anual, exista una masa de crditos para trabajos pblicos,
que se haban acumulado en virtud de las disposiciones de la
ley Demarchi y de los cuales el Poder Ejecutivo poda disponer
para invertir, incluyndolos en los planes anuales de trabajos
pblicos de acuerdo con la Ley N9 11.672, complementaria permanente de la de Presupuesto. De manera que el Poder Ejecutivo poda disponer en un ao la inversin de una cantidad muy
superior a la comprendida en el anexo de Trabajos Pblicos
del Presupuesto de ese ejercicio, haciendo uso de los saldos de
arrastre existentes. Por otra parte, anualmente se autorizaban
crditos para nuevas obras que no era posible iniciar, dada la
gran cantidad de trabajos autorizados; en esta forma los crditos acordados en la Ley de Presupuesto del ao estaban muy
lejos de ser los que se invertan y las obras que comprendan
tampoco podan ser includas en el plan de trabajos pblicos
del ejercicio respectivo, desde que redundaran en perjuicio de
las que ya estaban en curso de ejecucin y tenan sus proyectos
y presupuestos aprobados de acuerdo con las prescripciones
legales.
Ante ese desorden que presentaban los crditos para trabajos pblicos, que se acordaban en las leyes de presupuestos
anuales, el procedimiento propuesto por el Poder Ejecutivo en
su mensaje N9 509 ofrece mayores ventajas, desde que se
cuenta con un plan de obras a ejecutar durante varios aos y
al cual debemos esperar que no se acumulen nuevas obras
hasta que las comprendidas en l 11.0 se hubieran finiquitado.
La falta de unidad de presupuesto tiende a ser salvada
por el Poder Legislativo con la inclusin en la Ley de Presupuesto anual del monto global que est autorizado a invertir
el Poder Ejecutivo durante el ejercicio, como ya lo hizo
para el ao 1939, estableciendo que puede invertirse hasta
200.000.000 $ ni/n con cargo a los crditos autorizados por la Ley
N9 12.576 de crditos para obras nblcas.. Si bien con ello 110
~ t\f.l(1UA, ~

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..)

-101-

se individualizan las obras en las cuales deben aplicarse esos


200.000.000 de pesos, tarea que la ley deja a cargo del Poder
Ejecutivo, se evita en cambio que ellos se autoricen para obras
nuevas que no figuren en el plan general aprobado por la ley
de obras pblicas N9 12.576, no pudiendo incluirse en los planes
anuales sino aquellas obras que figuran en las planillas de
la ley citada.
Volviendo al mensaje del Poder Ejecutivo, ste expresa
que, si el conjunto de esos trabajos - especificados en las planillas que acompaa - se ejecutaran en el trmino de cinco
aos, a contar desde 1939 inclusive, demandara una inversin
aproximada de 200.000.000 $ m/n anuales, cantidad que rebasa
la actual capacidad de absorcin de ttulos que tien.e nuestra
plaza. Por esta circunstancia - dice el Poder Ejecutivo - si
se continuaran autorizando obras en la misma forma e igual
recurso financiero (ttulos) ellas no podran ser includas en
los planes .anuales de inversin, estando por lo tanto destinadas a sumarse a muchas otras, para las que se acord crditos por 150.000.000 $ m/n, pero cuyo costo total no ser
inferior a 500.000.000 $ m/n.
Vemos, pues, que el Poder Ejecutivo no era ajeno al problema que creaba las contnuas autorizaciones de crditos
para obras pblicas a atenderse con la emisin de ttulos, y
a evitarlo responda su mensaje. Su xito depender de
que se cumpla en forma ordenada el programa propuesto en l y a ello parece inclinado el Poder Ejecutivo,
desde que reconoce que no es posible acumular autorizaciones cuando ya est cubierta la posibilidad financiera
del pas.
Luego manifiesta el mensaje que las dificultades se vean
agravadas por la prctica de incorporar al anexo de trabajos
pblicos de la Ley de Presupuesto, sin normas ni reglamentaciones previas adecuadas, subsidios para instituciones privadas por crecidas cantidades, no obstante la absoluta improcedencia de aplicar para su financiacin recursos provenientes

-102 -

del uso del crdito, cuando, en principio, ellas debieran imputarse a Rentas Generales.
Efectivamente, las buenas finanzas exigen que no sean
atendidas con recursos de la emisin de ttulos esas erogaciones que no producen renta alguna al Estado y qu..e en
ningn caso podran concurrir a amortizar la deuda que
originan. Ello no haca ms que contribuir a aumentar la
deuda pblica cuya amortizacin deba producirse con recursos
de Rentas Generales. El mismo mensaje da razn de ello al
expresar que el Honorable Congreso autoriz a ese fin
7.564.000 rn/ri en 1935; 12.082.000 en 1936; 14.730.000 en 1937
y 22.204.500 en 1938, sea un total de 56.580.500 $ m/n, de
los cuales slo fu posible fijar crditos en los planes respectivos de inversin por 3.211.000 $ m/n en 1935; 4.050.100
en 1936; 8.000.000 en 1937, y 6.600.000 en 1938, o sea un total
de 21.861.000 $ m/n, vale decir, menos del 50 % del total
autorizado.
Es, pues, indispensable que no se autoricen subsidios, a
no ser los que sea posible solventar con los recursos financieros provenientes de las Rentas Generales de la Nacin;
de tal manera que anualmente se fije cules son los subsidios
posibles de atender con esos recursos, dando preferencia a
aquellos que llenan en mayor grado un fin social, cultural o
econmico, o, mejor dicho, los que benefician al mayor nmero o llenen una necesidad de gran urgencia.
A continuacin expresa el mensaje que los motivos
citados indujeron al Poder Ejecutivo a dictar en Acuerdo de
Ministros, el decreto del 24 de junio de 1938, creando bajo el
ttulo de Consejo Nacional de Obras Pblicas, un organismo
tcnico-financiero de coordinacin, centralizacin y direccin
de los programas de trabajos pblicos, estableciendo algunas
normas relativas a la forma en que ellos deben ser encarados.
Manifestando luego, que el Poder Ejecutivo cree, que mediante
la ley cU:JTa sancin solicita, podrn las obras pblicas en curso
de ejecucin desenvolverse en condiciones ms favorables, e

103-

incorporarse dentro de un perodo de cinco a ocho aos al


patrimonio del Estado, como valiosos instrumentos de estmulo
para su comercio, industria y produccin en general.
Es la enunciacin de un principio de buen gobierno tender
en esta materia a la rpida terminacin de las obras en curso
de ejecucin, ya que con ello se beneficia a la economa del
pas desde todo punto de vista, pues su costo resulta ms
econmico y pueden librarse a su explotacin dentro de un
plazo breve, beneficiando los servicios pblicos a que .estn
destinadas, con las v-entajas que de ello se desprenden, y COl1tribuyendo a la ms rpida amortizacin de los capitales aplicados para su construccin.
Nuestro pas - con un extenso territorio y con una econonla naciente cuya produccin requiere que se construyan
obras que concurran a facilitar su explotacin; donde da a
da surjen las necesidades de construir obras de riego, caminos,
vas frreas, obras portuarias, de dragado, balizamiento;
donde los capitales no abundan en la proporcin que sera
menester - requiere que al iniciarse una obra pblica, su
ejecucin sea encarada en el menor tiempo posible y con el
menor costo para no recargar sus finanzas, tendiendo a fortalecer stas para facilitarle la tarea de afrontar el mayor
nmero de necesidades posibles con las rentas de que se
dispone. Es por ello plausible el criterio expresado por el
Poder Ejecutivo de terminar en un corto plazo las obras en
curso de ejecucin, a fin de habilitarlas para los servicios que
las reclaman y que han hecho indispensable su ejecucin.
Termina el mensaje manifestando que con respecto a las
obras que no han tenido principio de ejecucin y que ya
haban sido autorizadas por el Congreso, as como otras que
ya tenan proyecto y presupuesto aprobados pero que no
contaban con autorizacin legislativa - considerando el Poder
Ejecutivo a muchas de ellas convenientes y necesariasconfeccionara un segundo plan que sometera a la consideracin del Honorable Congreso, adelantndose a manifesta.r

-104 -

que su ejecucin e iniciacin, no obstante lo respetable de los


intereses que tienden a servir, depender del margen financiero que le deje el de las obras en ejecucin, que en forma preferente se someta a la aprobacin del Congreso por el mensaje a que nos referimos.
Ya adelantaba, pues, el Poder Ejecutivo su juicio con
respecto al procedimiento que seguira con las obras que no
haban tenido principio de ejecucin, y no debe ser otro el
criterio que se aplique, pues un justo rgimen financiero en
esta materia, exige para bien de la economa del pas que las
obras nuevas no se incluyan en los planes anuales de inversin
para trabajos pblicos, sino en aquella medida que sea posible
atendiendo a las finanzas nacionales, despus de incluir en
forma preferente a las obras que se estn llevando a cabo con
fondos suficientes para que su construccin siga un ritmo
conveniente para dejarlas terminadas a la mayor brevedad
posible, a fin de que stas puedan ser habilitadas para beneficio de los servicios a que estn destinadas.
Los conceptos expresados por el Poder Ejecutivo en este
mensaje y en los anteriores dirigidos al Honorable Congreso
manifestando los propsitos de reorganizacin en materia de
obras pblicas, as como el decreto del 24 de junio de 1938todos ellos concordantes - despertaron el inters general,
mereciendo los mejores conceptos de los versados en la materia, ya que se enunciaban nuevos procedimientos en el
sistema de organizacin, aprobacin, autorizacin y ejecucin
de las obras pblicas, que deban influir favorablemente en el
rgimen financiero, con el consiguiente beneficio para la
economa general del pas, determinando un mayor aprovechamiento de los recursos a invertirse en la realizacin de los
trabajos pblicos.
.As el diario La Prensa, en un artculo publicado el 28
de junio de 1938, titulado Las buenas ideas del proyecto del
Ejecutivo sobre obras pblicas, manifestaba que el .mensaje
con que el Ejecutivo haba remitido al Congreso su proyecto

-105 -

de reorganizacin de la muy complicada materia de obras


pblicas, dejaba sentados principios de gran trascendencia,
que nada le impedir aplicar independientemente de la suerte
que corra su iniciativa.
Vemos en esto reflejado el inters de tan importante
rgano periodstico en ver llevar a la prctica los principios
enunciados.
Agregaba el citado comentario que deba tenderse a que
la financiacin de las obras fuera adecuada a la naturaleza y a
la duracin de las mismas, debiendo tenderse a que todas se
sufraguen con rentas del Presupuesto, para llegar al verdadero equilibrio del mismo.
Sera, efectivamente, colmar el equilibrio financiero en
nuestro Presupuesto, el atender todas las obras pblicas con
recursos de Rentas Generales, pero debemos reconocer que
no es indispensable llegar a ese extremo para poner en evidencia la firmeza de las finanzas del Estado; y que tampoco
puede exigirse a un pas como el nuestro, de poblacin.
escasa en relacin con su extensin territorial y de una economa naciente, donde los capitales para la explotacin de sus
riquezas no abu..ndan en la proporcin necesaria como para que
obtenga de sus rentas todos los recursos para la ejecucin de
las numerosas obras pblicas que deben de construirse; para
facilitar las vas de comunicacin o hacer aptas ciertas regiones
para los cultivos, mediante sistemas de riego, o todo aquello
que debe propender al bienestar general.
Es ya importante, como lo expresa el citado diario en el
artculo de referencia, que se reconozca que no deber financiarse con el producto de la negociacin de ttulos obras de
carcter netamente improductivo, como tambin los subsidios, y que aparezca la idea de que entre la duracin
de la obra y su financiacin deber haber relacin de dependencia.
Es suficiente para asegurar un buen rgimen financiero
que solamente se atienda con la negociacin de ttulos las obras

-106 -

productivas, de tal manera que una- vez construdas, produzcan rentas que han de contribuir a la ms rpida amortizacin de la deuda contrada para su construccin; de esta manera las emisiones de emprstitos para costear obras pblicas
tendran una duracin limitada, segn la naturaleza de las
obras que se construyan.
Luego, refirindose a las expresiones del men.saje respecto
a que la forma inorgnica en que se sancionaban los crditos
para obras pblicas deba ser corregida a la mayor brevedad,
para preca-ver el desorden que dificulta la financiacin de los
trabajos y el encarecimiento de las obras por el ritmo lento
en que haba que ejecutarlas; deca el referido artculo de
La Prensa que era esa una idea que su sostenedor deba comenzar a practicar, no incorporando crdito alguno para obras
nuevas en los proyectos de presupuestos y negando su aceptacin para cualquier iniciativa que surgiese del Congreso;
pues si las obras comenzadas tenan que continuarse en ese
ritmo lento que encarece el costo de las mismas en el monto
de los intereses del capital invertido, y de las dificultades
sumadas a la construccin por las dilaciones consiguientes
con qu objeto habran de agregarse nuevas obras a las de
los proyectos y autorizaciones acumuladas, sino fuera como
negacin del principio proclamado?
Si las nuevas obras dificultan la financiacin de las
qU'2 estn en curso de ejecucin, lo ms acertado es no
incluirlas en las autorizaciones a dictarse para salvar esa
dificultad "jl hacer ms econmico Sil costo y ms ordenada
su ejecucin; pero ese principio no puede ser absoluto en su
aplicacin sin lesionar importantes intereses como son los que
se refieren a las obras de riego y de provisin de agua potable
a ciertas regiones del pas que lo requieren con urgencia y
que el Poder Ejecutivo promete llevarlas a cabo en la medida
que se lo permitan las circunstancias, como lo manifiesta en el
mensaje dirigido al Congreso el 8 de noviembre de 1938. De
ah que al recabar el Poder Ejecutivo en el citado mensaje

-107 -

las autorizaciones de crdito para cubrir la totalidad de los


presupuestos de obras en ejecucin, se incluyeran algunas
para nuevas obras que revestan carcter de urgentes, a
efecto de incluirlas en los planes anuales de inversin
en la medida que las finanzas lo permitan, y que la terminacn de las que se estn realizando den lugar a su
incorporacin en tales planes. Expresa luego el citad..o artculo, que es excelente la idea de coordinar la accin del
Estado en materia de trabajos pblicos, no slo por las ne2esidades que las reclaman, sino, tambin, con la economa y
las finanzas pblicas; para lo cual, de acuerdo con el mensaje,
sera necesaria la formacin de un fondo de reservas, en
perodos de prosperidad, para utilizarlas en momentos de
depresin. Al respecto, comenta La Prensa, que considera ms
factible que la formacin mecnica, mediante crditos abiertos
en los sucesivos presupuestos, de una reserva para intensificar el programa de obras pblicas en tiempos de crisis
econmica y financiera, no concurriendo sino excepcionalmente, aun en lo que respecta a las obras retributivas, al
emprstito. De esa manera la capacidad financiera de la
nacin sera la mayor posible en los tiempos crticos de referencia.
Este procedimiento sera sin duda muy ventajoso para
las finanzas del Estado desde que evitara el acrecentamiento de
la deuda pblica, obteniendo, como dice La Prensa, una mayor
capacidad financiera para los tiempos de crisis. Pero las
finanzas de nuestro pas no permiten una variante tal, si
tenemos en cuenta que los recursos del Presupuesto se dedican a cubrir los gastos propios de la administracin; y para
hacer posible extender tales recursos para las obras pblicas
sera indispensable aumentar los ingresos, y al no ser factible
obtener tales recursos redundara en los programas de obras
a realizarse, de las cuales mucha necesidad tiene el pas. Es
por ello que conceptuamos conveniente que de las obras
pblicas que producen renta se destine la cantidad necesaria

-108 -

para amortizar el capital invertido en ellas, ms un porcentaje


que estara destinado a formar un fondo de reserva para ampliar los programas de trabajos en los tiempos de depresin
econmica.

IV
La Ley NQ 12.576 de crditos par-a obras pblicas

A raz de los mensajes dirigidos por el Poder Ejecutivo al


Honorable Congreso de la Nacin, se dict la Ley N9 12.576,
denominada de Crditos para obras pblicas nacionales, y
por la cual se autoriza a invertir hasta la suma de 504.557.691,26
pesos moneda nacional para la prosecucin hasta su trmino
de las obras en curso de ejecucin, 290.946.162 $ m/n en las
obras que no haban sido iniciadas y 53.024.134,49 $ m/n en
las que realicen las provincias, los municipios y las institucones pblicas, semipblicas o privadas, o sea subsidios.
Dichas obras figuran ell detalle en las planillas A, B Y C, respectivamente, que integran la citada ley.
Con ello se cumpla el propsito enunciado por el Poder
Ejecutivo de excluir del presupuesto de gastos el Anexo de
Trabajos Pblicos, desde que se autorizaba de una sola vez
los crditos necesarios para la total terminacin de las obras,
contndose con una masa de crditos autorizados cuya inversin deber realizarse durante varios aos, pues a los crditos
acordados para las obras en curso de ejecucin debern adicionarse los autorizados hasta 1938 y no caducados y que slo
parcialmente han sido invertidos hasta el citado ao; los que
sumados forman el total de los presupuestos .denitivos de las
respectivas obras.
Surge de esto que la unidad de presupuesto es afectada
desde que se excluyen de l tales autorizaciones, pero esa
situacin es contemplada, segn lo expres el Ministerio de

-109 -

Obras Pblicas de la Nacin en un comunicado, dado el 6 de


diciembre de 1938, donde manifestaba que, en ningn momento ha dicho que la Ley de Presupuesto no debe tener referencia al plan de trabajos pblicos, ni fijar los crditos para
su atencin. Lo que ha declarado es que: demandando la
ejecucin de obras pblicas ms de un ao no conviene que
ella se autorice individualmente en la Ley de Presupuesto. Ello
no significa un impedimento, desde luego, para que el Congreso,
si as lo estima conveniente, fije en las leyes de presupuesto
la cantidad a invertir para atender el o los planes de obras
pblicas.
En la Ley de Presupuesto del ao 1939 se establece que
el Poder Ejecutivo podr invertir la cantidad de 200.000.000
de pesos moneda nacional durante el ejercicio con cargo a los
crditos acordados por la Ley N9 12.576. Es esa una referencia que hace la Ley de Presupuesto para establecer un
lmite a la negociacin de ttulos destinados a trabajos
pblicos durante el ejercicio, pero para que la unidad de
presupuesto se mantenga inclume sera preciso que dicha ley
estableciera las inversiones con especificacin de lo autorizado a invertir durante el ao en cada una de las partidas de
obra, especificacin que se hace en los planes de trabajos
p-blicos que se dictan en acuerdos de gobierno. Pero
en este caso los importes que se asignaran a cada obra no
seran susceptibles de variar durante todo el ao, lo que afectara el desarrollo de las mismas, desde que las asignaciones
parciales de obras deben variar durante el ejercicio de acuerdo
a lo requerido por las reparticiones tcnicas para regular las
necesidades de los trabajos, pues es comn que durante el
curso del ao se observe que, mientras lo asignado a una obra
acusa excedente, porque no fu posible imprimir a la misma
la celeridad que se haba calculado por haberlo impedido factores de orden tcnico, en cambio la asignacin resulta insuficiente para. otras obras porque debieron realizarse trabajos
que no pudieron ser previstos y el hecho de no realizarlos

-110 -

hubiera afectado la obra y su costo. Cuando se refiere a


obras que se realizan por contrato, el costo de los certificados
excede lo calculado, especialmente cuando los mismos deben
abonarse total o parcialmente en moneda extranjera, de manera
que su valor slo se conoce en el momento de hacerse efectivo
el pago, por las fluctuaciones del cambio, y no podra postergarse por ello el pago de los certificados sin grave perjuicio
para la obra, para el contratista y para las finanzas del pas,
desde que se recargara el costo de construccin. De ah
que si se fijaran en la Ley de Presupuesto los crditos
para cada obra y ao, la asignaciones de cada partida deberan
ser susceptibles de variacin durante el curso del ejercicio, lo
que desvirtuara el sistema. Se hace entonces necesario que
las asignaciones para invertir en cada obra durante el ao
sean establecidas por acuerdo de gobierno para hacer posibles
los reajustes durante el ejercicio, aumentando las de unas partidas y reduciendo las de otras, aunque no exceda el monto
total del plan primitivo.
El Departamento de Obras Pblicas ha dictado durante
los ltimos aos disposiciones tendientes a hacer posibles los
clculos preventivos ajustados a las verdaderas necesidades de
las obras, a fin de evitar que los reajustes de los planes d.e
trabajos pblicos deban hacerse con frecuencia, en forma tal
que se llega a practicar U11 solo reajuste por ejercicio; a ello
contribuyen la contabilidad de previsin y los mtodos estadsticos; habindose dispuesto ltimamente que al elevar las
reparticiones tcnicas los proyectos y presupuestos de ob-ras
a realizar, a la aprobacin del Poder Ejecutivo,' se indique el
tiempo necesario para la ejecucin de los trabajos y la asignacin anual que requiere a tal fin.
Otra de las medidas que debe dictarse, es (lile todos
los contratos de obras pblicas a realizarse en el pas, lo sean
en moneda nacional para hacer previsible el monto a invertirse en la obra, durante el ao, sin mayores alteraciones.

-111-

Obtenida la posibilidad de prever lo que s~ invertir


durante el ejercicio en cada una de las partidas de obras, con
suficiente exactitud, deber incluirse en la ley anual de gastos
los crditos para cada partida, cuyos sobrantes no deben utilizarse en ejercicios posteriores si no lo autorizan las respectivas leyes de presupuestos.
El artculo 29 de la Ley N9 12.576 dispone que al comenzar
cada ejercicio financiero el Poder Ejecutivo incorporar a las
planillas respectivas los crditos para obras pblicas que han
sido autorizados por ley durante el ejercicio precedente,
dando la intervencin pertinente a la Contadura General de
la Nacin. Es esta una disposicin legal que da movilidad al
plan de obras aprobado por la ley de referencia y ella debe
ser manejada con cierta restriccin para evitar que se desvirteel propsito de dicho plan de obras, pues si se incluyen
en virtud de ella crditos para nuevas obras se llegar a la
situacin anterior, de no ser posible la financiacin de las
mismas, formndose una masa de crditos autorizados imposibles de realizar dentro de los recursos financieros de que
puede disponer el Estado. Por ello, slo deben autorizarse
aquellos crditos indispensables para las ampliaciones que
requieran las obras en curso de ejecucin y aquellas obras
nuevas que resulten de urgente e impostergable necesidad,
para evitar o subsanar un perjuicio pblico.
Con ello se tendera a llevar a buen fin el plan de obras
aprobado por la ley a que nos referimos, terminando las que
figuran en el mismo, con el consiguiente beneficio para el
ordenamiento de las finanzas.
Lu..ego, la ley autoriza por su artculo 39 al Poder Ejecutivo para contratar las obras incluidas en ella; conviniendo
con las empresas constructoras los trminos para su ejecucin.
jT las cuotas anuales sucesivas para el pago de su costo, en.
obligaciones con inters que no supere el de los ttulos de la
deuda pblica consolidada, que se emitieran durante el respectivo ejercicio financiero. Asimismo, autoriza al Poder Eje-

-112 -

cutivo para reglamentar los dems recaudos que deban reunir


dichas obligaciones por los Departamentos de Obras Pblicas
y Hacienda, incluyendo en los planes anuales de trabajos pblicos las cuotas que deban pagarse por ese concepto, las que
no podrn exceder en conjunto de 40.000.000 $ m/n por ao.
En su artculo 49 la ley impone los requisitos a que deben
ajustarse las contribuciones a obras de entidades semipblicas
o privadas, estableciendo: a) Que los beneficiarios deben acreditar ante el Poder Ejecutivo su personera jurdica; el derecho
de dominio, de usufructo o la naturaleza de la posesin del
terreno donde haya de levantarse la obra y la razn de inters
pblico que justifique la contribucin del erario federal;
b) Asimismo, debern presentar al Poder Ejecutivo, para su
contralor y fiscalizacin los planos y presupuestos completos
de la obra o proceder de acuerdo con el artculo 72 de la
Ley N9 11.672, complementaria permanente de Presupuesto
(Edicin 1938). Dicho artculo faculta al Poder Ejecutivo
para proyectar y realizar, por intermedio del Ministerio
de Obras Pblicas, las obras correspondientes a los crditos
acordados por leyes de Presupuesto y especiales, en concepto
de contribuciones a la construccin de edificios con destin.o
a instituciones particulares de beneficio pblico, siempre que
stas lo soliciten, pudiendo afectar las sumas correspondientes
a cada construccin de acuerdo con la siguiente escala:
l\.. - Hasta un. tres por ciento cuando la intervencin se
limita a aprobar los documentos para optar a las contribuciones, as como a fiscalizar la correcta inversin de los
fondos entregados;
B. - Hasta un seis por ciento cuando realice los proyectos
y dems documentaciones y a su vez controlen las inversiones
de los recursos asignados; y
C. - Hasta un doce por ciento cuando formule los estudios
y proyectos y ejecute directamente los trabajos.
Por ltimo, dispone el artculo 49 de la Ley N9 12.576,
en su apartado e), que la contribucin del Tesoro Nacional no

113-

podr execder del 50 por ciento del costo total presupuesto


para la obra subsidiada, cuando sta se realice para fines
deportivos, y del 60 por ciento cuando lo sea para fines culturales, de enseanza o religiosos.
Estas disposiciones, que establecen los requisitos mnimos
para las contribuciones que el Estado efecta para las obras
de entidades semipblicas o privadas, tienen su especial
importancia, desde que se exige que quienes las solicitan
acrediten su personera como entidad constituda dentro de
los requisitos legales, que les fijan responsabilidad, como tambin el propsito. de beneficio pblico que persiguen.
Tiende todo ello a asegurar que los fondos destinados por
el Estado a ese fin llenen el propsito de bien social que
anim la contribucin del erario pblico.
Estas contribuciones del Estado son de suma importancia
desde que alientan y facilitan el desarrollo de entidades que
en distintas formas, segn su objetivo, llenan necesidades de
beneficio social a las que no puede ser indiferente el Gobierno
Nacional.
Pero, si bien reconocemos que esas contribuciones han de
efectuarse, entendemos que ellas no deben hacerse con el
producto de la negociacin de ttulos que engrosan la deuda
pblica, sino solventarse con recursos provenientes de las
Rentas Generales del Estado, desde que al no tratarse
de obras que una vez construdas produzcan rentas para concurrir a la amortizacin de dichos ttulos, tienen finalmente
que obtenerse los recursos de las dems rentas generales, con
el perjuicio de que se acumula deuda pblica, se pagan intereses y la diferencia entre el valor nominal y el de cotizacin
de los ttulos. Todo ello se evitara al solventar tales contribuciones dentro de lo que el clculo de recursos del presupuesto
anual lo permitiera, contribuyndose al ordenamiento de las
finanzas nacionales. El actual Poder Ejecutivo reconoci
esa necesidad, y as lo expres. en su mensaje dirigido al
Honorable Congreso y en el decreto del 24 de junio de 1938,

114-

por lo que es de esperar que no demorar en aplicar esos


principios financieros.
El artculo 59 de la ley que comentamos, dispone que las
inversiones para la ejecucin de las obras a que se refiere el
artculo 1Q, as como los servicios de las obligaciones referidas
en su artculo 39 , se atendern con el producido de la negociacin de ttulos de la deuda pblica, interna o externa, a
cuyo efecto autoriza al Pod.er Ejecutivo a emitir las cantid.ades necesarias.
Asimismo autoriza al Poder Ejecutivo para que dentro
de la emisin anual autorizada por el Honorable Congreso, y
previo informe del Departamento de Hacienda, y por conducto
de este Departamento y del de Obras Pblicas, fije la suma
mxima a invertir durante el ao, de acuerdo con la posibilidad de su financiacin, determinando las obras que se ejecutarn y el crdito de cada una. Los crditos no utilizados
al cierre del ejercicio, quedarn disponibles, pero para ser invertidos o comprometidos deben incluirse en los planes de trabajos pblicos de aos posteriores, segn lo establece el referido
artculo. El plan de inversin anual debe ser" sometido a la
consideracin del Congreso en las primeras sesiones de cada
perodo ordinario.
Tenemos, pues, en el artculo 59 de la ley de autorizacin para financiar con el producido de la negociacin de
ttulos de la deuda pblica, la 'ejecucin de todas las obras
referidas en la misma, sin exclusin de los subsidios, a cuya
conveniencia de sufragar con recursos de las rentas ordinarias del erario pblico, ya nos hemos referido. Asimismo incluye la autorizacin al Poder Ejecutivo, de dictar el plan de
trabajos pblicos, con especificacin de las obras que deben
ejecutarse y del importe a invertirse en cada una de ellas,
dentro de las posibilidades de financiacin y de los crditos
autorizados por el Congreso. Es, pues, el mismo procedimiento
seguido hasta la fecha, dado que esa misma disposicin estaba contenida, hasta que se dict esta ley, en' la NQ 11.672

115-

complementaria permanente de la de Presupuesto; sistema


que como ya lo hemos expresado es el ms conveniente. No
puede dejarse de apreciar que los planes de trabajos pblicos,
llenan una importante finalidad desde que regulan las inversiones, encuadrndolas dentro de la posibilidad financiera
anual y de los crditos autorizados por el Congreso.
El artculo 69 de la ley estatuye que, al fijar anualmente
la Ley general de Presupuesto la previsin de las inversiones
mximas a efectuarse durante el ejercicio, determinar tambin el porcentaje mnimo que deba destinarse a la ejecucin de las obras de la planilla B, o sea de obras nuevas, y el
mnimo aplicable como contribucin a las obras de la planilla
C, o sean subsidios.
Esta disposicin de establecer un porcentaje puede ser
til en lo que se refiere a las contribuciones que deben efectuarse para obras de carcter semipblico o privado, pero ese
porcentaje a fijarse no. debera ser el 'mnimo, sino el mximo
propendiendo a que se destine a las obras en curso de ejecucin el mximo posible de las inversiones a fin de obtener su
terminacin en el menor plazo. Ese porcentaje debera establecerse a propuesta del Poder Ejecutivo que es el que puede
apreciar las necesidades ms urgentes de esas contribuciones.
Con el mismo propsito de orden financiero no debe autorizarse un porcentaje a aplicar en el ao en obras nuevas, sino
que por el contrario, en concordancia con lo manifestado por
el Poder Ejecutivo en su mensaje al Congreso, debi ms bien
disponerse que no deben incluirse en los planes de trabajos
pblicos obras nuevas hasta que las posibilidades financieras
no cubran las exigencias de las que estn en curso de ejecucin con tendencia a su rpida terminacin, Las excepciones
slo deben admitirse, cuando una impostergable necesidad Pl1blica exija la iniciacin de las obras nuevas.
Vemos que el artculo 79 de la ley dispone que los
crditos que el Poder Ejecutivo incluya en el plan anual para
la iniciacin de las obras nue-vas, comprendidas en la plani-

116-

lla B de la misma, no podrn ser inferiores al 25 % del presupuesto de cada obra y en los planes sucesivos deber incluirse el crdito suficiente para terminar las obras en un trmino, que no exceda de cinco aos, salvo los casos en que
especialmente se haya previsto un plazo mayor.
Es esta una disposicin que persigue un justo propsito
econmico, desde que, al tender a fijar el trmino para la ejecucin de las obras, propende a hacer ms reducido su costo
y ms rpida su utilizacin.
El mismo artculo dispone que el Poder Ejecutivo proceder a unificar los crditos disponibles para cada obra en la
planilla A de obras en curso de ejecucin, agregando a los ya
existentes los acordados por esta ley.
El Poder Ejecutivo dict al respecto el decreto N9 25.804
del 15 de marzo de 1939, disponiendo que la Contadura General de la Nacin proceda a establecer la suma de los crditos
acordados hasta el 31 de diciembre de 1938 para cada una de
los obras en curso de ejecucin comprendidas en la planilla A
de la ley, al que debe adicionar los crditos otorgados por .la
Ley N9 12.576 Y comunicar sus resultados a los ministerios
respectivos y al de Hacienda. El mismo decreto dispone que
la suma obtenida debe ser considerada como la legalmente . a utorizada si no sobrepasare el presupuesto de la obra. Si esto
ocurriese, el crdito debe limitarse al importe del presupuesto
y si fuese inferior, el Poder Ejecutivo limitara. el monto de
los respectivos presupuestos de obras al crdito que comunicase la Contadura General de la Nacin.
Dispone la Ley N9 12.576 en su artculo 89 , que el monto
de los presupuestos de obras que figuran en las planillas anexas
a ella y las inversiones correspondientes a las mismas, se debe
limitar al crdito mximo autorizado para cada caso por ella.
Asimismo establece que el Poder Ejecutivo debe remitir al
Congreso los nuevos presupuestos ajustados de conformidad con lo dispuesto en el citado artculo y en la Ley
N9 10.285.

117 --

Se puede observar en esta disposicin que la ley ha querido ajustar los presupuestos de mximas de cada obra fijndole el monto al que los mismos pueden alcanzar, y ese era
su principal objetivo, desde que, como lo expresara el 'Poder
Ejecutivo en su mensaje, era preciso que el Congreso acordara
de una sola vez la totalidad de los crditos necesarios para la
ejecucin de las obras hasta su terminacin. Esas mximas
de obras fueron establecidas por el Poder Ejecutivo previo estudio por el Consejo Nacional de Obras Pblicas, organismo
tcnico habilitado a ese efecto y creado por el Acuerdo de Gobierno del 24 de junio de 1938, y sometidas a la aprobacin
del Congreso en las planillas anexas al mensaje. Por ello el
Congreso ha sancionado, en lo que respecta a las obras que
estaban en curso de ejecucin, el presupuesto definitivo de
cada una de ellas, indicando en una columna los crditos que
haba sancionado hasta el ao 1938, y acordando los crditos
complementarios necesarios hasta cubrir el monto de los presupuestos definitivos fijados. Como la Ley N9 10.285, dispone
que el Poder Ejecutivo debe dar a conocer al Congreso los proyectosy presupuestos de obras aprobados, el artculo 89 de la
Ley N9 12.576 establece que el Poder Ejecutivo ajuste los proyectos y presupuestos de obras aprobados a las mximas establecidas en esta ley y los remita a conocimiento del Congreso.
De tal manera las reparticiones tcnicas y el Consejo Nacional
de Obras Pblicas, deben estudiar los proyectos y presupuestos
de obras y determinar cules no han de ejecutarse cuando el
monto de los presupuestos de obras aprobados por el Poder
Ejecutivo hasta la fecha de la sancin de esta ley exceden la
mxima fijada por la misma y, por el contrario, cuando dicha
mxima es superior a los proyectos aprobados, debe hacerse
los estudios necesarios y elevar al Poder Ejecutivo para
su aprobacin los proyectos y presupuestos de obras complementarios. Todo ello ha de ponerlo el Poder Ejecutivo
en conocimiento del Congreso, en cumplimiento de las disposiciones del artculo 19 de la Ley N9 10.285.

118-

Por el artculo 9Q de la ley, se ha dispuesto la cancelacin


de todas las autorizaciones de crditos para obras pblicas o
privadas del anexo L, acordada por leyes de Presupuesto o
especiales, que no estn comprendidas en las planillas A, B Y
C adjuntas a la ley.
Con esta disposicin slo se dej en vigor la masa de crditos para el plan de obras que autoriza la Ley NQ 12.576, efectundose la cancelacin de muchos crditos o saldos de crditos que no seran utilizables. Este procedimiento reviste
importancia desde el punto de vista de que la Contadura General de la Nacin, ha podido cancelar las cuentas abiertas en
sus libros por esos crditos que no seran utilizados, producindose el ordenamiento en el plan, que centraliza en l todas
las obras a ejecutarse con el producido de ttulos.

v
El decreto Nl! 25.804 del 15 de marzo de 1939

Reglamentando las disposiciones de la ley de Crditos


para obras pblicas, el Poder Ejecutivo dict por intermedio
de los ministerios de Obras Pblicas y Hacienda el decreto
del 15 de marzo de 1939, que lleva el n-mero 25.804. Dicho
decreto dispone en el artculo 1Q, que la Contadura General
de la Nacin, proceda a establecer la suma de los crditos
acordados hasta el 31 de diciembre de 1938, para cada una de
las obras comprendidas en la planilla A (obras en curso de
ejecucin); a los que deber adicionar los crditos acordados
por la Ley NQ 12.576, suma que debe comunicar a los respectivos ministerios y al de Hacienda, y que se considera como
la legalmente autorizada, si no sobrepasarse el presupuesto
de la obra. Si ello ocurriese, el crdito deber limitarse al resultado de dicha suma, y si fuere inferior, el Poder Ejecutivo
limitar los respectivos presupuestos de obras al crdito que
comunique la Contadura General de la Nacin.

-119 -

Esta disposicin concordante con el ltimo prrafo del


artculo 7Q de la ley, tiende como puede observarse a unificar
los crditos autorizados para cada una de las obras que se
especifican en la citada planilla y a establecer el monto de
mxima de cada una de ellas.
Como es fcil suponer, la tarea que debe realizar la Contadura General de la Nacin, para cumplimentar tal disposicin es larga y engorrosa, no solamente por la cantidad de
obras que comprende, sino que muchas de ellas datan de muchos aos atrs y sus crditos han sido acordados en distintas
formas: por leyes de Presupuesto, y por leyes especiales. En
consecuencia, a efectos de permitir la contabilizacin de los
crditos acordados por la ley, el referido decreto ha dispuesto
en su artculo 29 que, hasta tanto se proceda a dar cumplimiento
artculo 1Q , la Contadura General de la Nacin
debe adicionar a los crditos de la Ley N9 12.576, los saldos
que arrojan las correspondientes cuentas fusionadas, al cierre
del ejercicio de 1938, para establecer los crditos disponibles
de cada obra.
Asimismo para permitir la mejor clasificacin y ordenamiento de las cuentas y facilitar su manejo y determinacin,
el artculo 39 del decreto dispone que la Contadura General
de la Nacin debe registrar los crditos correspondientes a las
obras autorizadas en la planilla A, estableciendo un inciso
para cada reparticin y una numeracin sucesiva, independiente para cada inciso, respetando el orden fijado en dicha
planilla, procediendo en igual forma para los crditos contenidos en la planilla B (obras nuevas).
Dicha numeracin ser la denominacin que en lo sucesivo debe darse a cada cuenta en los libros de la Contadura
General de la Nacin y dependencias de los respectivos ministerios.
Con el propsito de evitar las posibles repeticiones de
crditos para una misma obra, en que pudo haber incurrido
la ley, el artculo 49 del decreto dispone que, en caso de fi-

al

-120 -

gurar repetida una misma obra, aunque fuese por importe


distinto, la Contadura General de la Nacin lo debe comunicar al respectivo departamento por conducto del de Obras
Pblicas, y al de Hacienda, a efectos de solicitar del Honorable Congreso la correspondiente aclaracin. Mientras sta
se produzca slo se dar curso a afectaciones contra el crdito mayor si fuesen distintos los importes, o a uno de ellos
en caso de ser iguales.
Contemplando las posibles diferencias en las leyendas de
obras y' a efectos de permitir su relacin, el artculo 59 del
decreto establece que cuando las leyendas de los crditos de
obras anteriores a la Ley N9 12.576 no coinciden con las respectivas leyendas de la planilla A de dicha ley, pero de su
texto resulte que se refieren a la misma obra, la Contadura
General podr adicionar los crditos, previa consulta con el
Ministerio respectivo.
A efectos de facilitar esta tarea la Contadura General de
la Nacin se dirigi por nota a los distintos departamentos
solicitndoles indiquen la cuenta fusionada con que se relacionan cada una de las obras de la planilla A de la ley, medida esta que le simplifica la labor pues pone en sus manos
por anticipado las informaciones de los ministerios, que le permiten acelerar su labor, evitando las consultas a posteriori
que retardaran. el registro de la operacin.
Concorde con el artculo 99 de la ley, el artculo 69 del
decreto dispone que la Contadura General de la Nacin, pro'ceda a cancelar todas las autorizaciones de crditos para
obras pblicas o privadas del Anexo L, acordadas por leyes
de presupuesto o especiales anteriores a la Ley N9 12.576, que
no estn comprendidas en la planilla A. Dichas cancelaciones
debern ser comunicadas a los respectivos ministerios por
conducto del de Obras Pblicas, a efectos de su aprobacin
por el Poder Ejecutivo.
Con esta disposicin se procede a cancelar los crditos o
saldos de crditos para trabajos pblicos, quedando por lo

121 --

tanto circunscriptos a los comprendidos en el plan de obras


que constituye la ley de Crditos para Obras Pblicas con
lo cual se tiende a poner orden en esta materia de crditos
autorizados.
Teniendo en cuenta que la Ley N9 12.576 ha establecido
los crditos defin.itivos de cada obra, el artculo 79 del decreto
nmero 25.804,dispon,e que las reparticiones tcnicas de los
Ministerios de Obras Pblicas, Guerra y Marina, procedern a
ajustar los presupuestos de las obras al importe que establezca
la Contadura General de la Nacin, de conformidad con
el artculo 19 del mismo decreto, en lo que se refiere a la planilla A, y a los que autoriza la ley en lo que se refiere a la
planilla B, los que deben ser sometidos a la aprobacin del
Poder Ejecutivo de acuerdo con el artculo 19 de la Ley nmero 10.285. Una vez aprobada esa documentacin, conforme
con los recaudos que establece el decreto N9 6991 del 24 de
junio de 1938, se debe remitir una copia de la misma al Congreso de la Nacin en cumplimiento de las leyes nmeros
10.295 y 12.576.
En virtud de esta disposicin las reparticiones tcnicas
de los citados Departamentos de Estado, debern hacer un
ajuste de los presupuestos y proyectos de obras, formulando
los complementarios cuando el importe de los ya aprobados
sea inferior al monto que establezca la Contadura General
de la Nacin, para la columna de presupuesto definitivo de
obra, de la Ley N9 12.576; reviendo los proyectos y presupuestos de obra ya aprobados por el Poder Ejecutivo, estableciendo
cules deben desecharse, reducirse o modificarse, cuando el
importe que resulte para la columna de presupuesto definitivo de obra, de la ley citada, sea inferior a la mxima de la
obra establecida con anterioridad a la ley, ya sea por la suma
de los proyectos aprobados o por que otra ley especial anterior le haya fijado una mxima de obra determinada. En
cuanto a los crditos autorizados para obras nuevas debern
hacerse los estudios necesarios para formularse el proyecto

122-

y presupuesto de la obra hasta el monto del crdito autorizado.


Es esta una medida de orden que persigue el sano propsito de que todas las obras que constituyen el plan de la
Ley NQ 12.576, tengan hechos y aprobados por el Poder Ejecutivo sus respectivos proyectos y presupuestos a efectos de
poder ser includas en los planes anuales de inversiones para
trabajos pblicos en el momento necesario.
Al respecto debemos sealar qu.e el Poder Ejecutivo ha
respetado esta disposicin dando la pauta de la importancia
que la misma reviste para las finanzas de las obras pblicas,
al expresar en los considerandos del decreto NQ 27.209 del 24
de marzo de 1939, que aprueba el Plan de Trabajos Pblicos
para ese ao, que fijada la cantidad a invertirse en dicho ao,
no sera factible por el momento, dar cum.plimiento total e
inmediato a la disposicin contenida en el artculo 20 de la
Ley NQ 12.578 - de Presupuesto para el ao 1939 - que establece que del total a gastarse se destinar el 12 % a las obras
nuevas y el 8 % como contribucin mnima a las obras de beneficiencia pblica que realizan las entidades privadas - subsidios - , por existir los siguientes impedimentos:
a) Insuficiencia de recursos para continuar los trabajos
ya iniciados y emprender a la vez otros nuevos; b) Porque la
casi totalidad de estos ltimos no tienen proyectos formulados
y, por consiguiente, no podran iniciarse hasta tanto se practiquen .Ios estudios necesarios y se confeccionen los respectivos
proyectos, y e) Porque en lo que se refiere a las contribuciones o subsidios, es necesario comprobar previamente si las
instituciones beneficiarias han acreditado su personera jurdica, derecho de dominio, etc. y presentado la documentacin
tcnica reglamentaria, as como establecer los porcentajes mximos con que puede concurrir el Tesoro de la Nacin con arreglo a las disposiciones de la Ley NQ 12.576.
El Poder Administrador demuestra que est compenetrado
de la importancia que para el orden financiero de los trabajos

-123 -

pblicos, tiene el hecho de que los estudios sean efectuados y


los proyectos y presupuestos aprobados por el Poder Ejecutivo
con anterioridad a que los trabajos se ejecuten, y muestra, por
lo tanto, su empeo en que tales disposiciones se cumplan.
Creemos que dicho criterio es acertado, dado que los proyectos y presupuestos de obras constituyen la brjula que gua
al tcnico durante el desarrollo de los trabajos.
Luego el decreto N9 25.804 reglamenta lo concerniente a
los subsidios, y establece en su artculo 89 que el tanto por
ciento COIl que debe contribuir el Tesoro Nacional para las
obras subsidiarias, se computar sobre el importe total del
presupuesto de las obras que apruebe el Ministerio de Obras
Pblcas conforme a la reglamentacin vigente.
Las instituciones interesadas deben presentar junto con
la documentacin demostrativa del total de las obras a realizar, otra referente a la seccin o parte a ejecutar con la contribucin acordada (artculo 99) .
Despus de estas disposiciones que, como podemos apreciar,
tienden a asegurar que la documentacin de obra se halle
preparada y aprobada en forma previa a que se entreguen
los fondos, el decreto de referencia dispone que la Direccin
General de Arquitectura efectuar una clasificacin de los
subsidios acordados por la Ley N9 12.576, en la que determinar, frente a los fines sociales que cumplen las respectivas
instituciones, a cules debe entregrseles el 50 %, 60 % o la
totalidad de las obras proyectadas. Este estudio lo efectuar
previa informacin que solicitar al Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto y dems reparticiones o ministerios que
puedan asesorar al respecto, pero no obsta para que pueda
entregarse antes de. que este estudio se termine, el subsidio
acordado, siempre que se trate de obras que hayan sido iniciadas antes de dictarse este decreto, con documentacin
aprobada por el Ministerio de Obras Pblicas, y hayan
percibido ele la Nacin subsidios anlogos anteriormente
(artculo 10).

-124 -

Los referidos porcentajes se aplicarn sobre el valor de


la obra y del terreno, cuando est autorizada su adquisicin
y formarn ambos un solo importe (artculo 11).
Sobre la suma que el Ministerio de Obras Pblicas reconozca como valor de las obras subsidiadas, las instituciones
no podrn pedir ampliaciones con el objeto de que se les
aumente el importe acordado por el Congreso (artculo 12).
Estas disposiciones del decreto N9 25.804, concordantes
con las de la Ley N9 12.576 que reglamenta, tienden a poner
orden erl materia de subsidios, tratando de asegurar que las
instituciones a las que se les acuerden tengan una cierta responsabilidad jurdica y que las sumas que se entreguen respondan a proyectos de obras previamente conocidos y aprobados por el Poder Ejecutivo.
Esta materia de subsidios debe ser ms ampliamente reglamentada por-la ley, estableciendo normas permanentes que
aseguren que los fondos que se destinen llenen una verdadera
finalidad de bien pblico, que no se acuerden sino a intituciones que estn. constitudas de acuerdo a prescripciones legales, tratando de asegurar con ello su responsabilidad, propsitos que, como hemos visto, trata de llenar el Poder Ejecutivo en el decreto que acabamos de considerar.
Asimismo, como ya hemos expresado anteriormente y
como lo manifestara el Poder Ejecutivo en su decreto del 24
de junio de 1938, debe variarse la forma de financiacin de
estas obras que por su ndole no estn llamadas a producir
rentas para satisfacer la amortizacin de la deuda que se origina, atendindolas con el producido de la negociacin de
ttulos.
En el somero estudio que hemos hecho en este captulo
de las nuevas normas en nuestro rgimen de obras pblicas,
pudimos observar que el Poder Ejecutivo ha puesto de manifiesto ciertos principios que pueden ser muy saludables para
nuestro rgimen de obras pblicas, pero para que ellos cumplan una finalidad permanente de orden en la materia, deben

-125 -

ser concretados en una ley que los condense, ya que ellos redudaran en beneficio de las finanzas del pas; dichos principios seran entre otros el de que slo se atienda con el producido de ttulos las obras que una vez construdas produzcan
"rentas, eviten un egreso o beneficien a varias generaciones;
que no se inicien obras nuevas mientras no est asegurada
la finaciacin de las que estn en curso de ejecucin, a fin
de que stas se construyan en forma econmica y en el
menor plazo posible previsto; y otros muchos conceptos que
hemos expuesto y comentado ligeramente y que demuestran
que se tiende a evolucionar favorablemente en esta materia.
Seguidamente, a efectos de complementar nuestro estudio,
trataremos los proyectos de leyes que se han presentado en
distintas oportunidades y que pudieron influir en nuestro rgimen de obras pblicas.

CAPITULO IX
Proyectos de ley que tendan a modificar el rgimen
de obras pblicas

1
Proyecto del senador nacional don Carlos Vallejo

En la sesin del 24 de junio de 1927, fu presentado al


Senado de la Nacin un proyecto de ley con el ttulo de Gobierno de Obras Pblicas, por el cual se deseaba reemplazar
nuestras actuales Leyes nmeros 775 y 10.285, variando substancialmente el rgimen legal de las obras pblicas.
Su autor, el senador Carlos Vallejo, al presentarlo a la
Cmara de que formaba parte, expres que era imperiosa la
necesidad de establecer un rgimen metdico, racional y ordenado para la construccin de las obras pblicas, necesidad
que se haca sentir desde muchos aos, dado que los objetivos
de inters general que las obras pblicas deben llenar no eran
satisfechos siempre en la medida y en la oportunidad en que
debieran serlo y a la vez las finanzas de las obras pblicas
se desenvolvan en un confusionismo tal que impeda conocer
al cabo del ao cul es el dficit o el supervit del ejercicio
vencido, pues quedaban pendientes innumerables crditos votados para obras que no haban sido terminadas y, a veces, ni
comenzadas, (1) .

(1)

Diario de Sesiones de la Cmara ele Senadores. 14 de junio de 1827.

-128 -

Corno vemos, la necesidad de imponer orden en materia


de crditos para obras pblicas, encuadrndolas dentro del rgimen de la ley de presupuesto anual, preocupaba al autor
del proyecto y ello lo confirm al referirse a la Ley N9 10.285
Y manifestar que durante los diez aos de experiencia de esa
ley no se haban producido los resultados que se esperaban de
ella, dado que no sera posible establecer sin una previa y
minuciosa investigacin cul era la verdadera situacin del
ltimo ejercicio vencido, puesto que en virtud de esa ley
quedan abiertos crditos cuyos montos definitivos slo se conoceran, una vez hechas las inversiones.
Para obtener su propsito de establecer el ejercicio financiero anual para las obras pblicas, el proyecto de ley a que
nos referimos recurra al siguiente procedimiento:
19 Que todas las inversiones para estudios y construccin de nuevas obras pblicas que por su ndole y
carcter impliquen un aumento del acervo econmico
y cultural de la Repblica, formaran el Anexo L
del Presupuesto General de Gastos de la Nacin,
no pudiendo incluirse obras que no respondan al
expresado carcter (artculo 89 del proyecto de
ley).
29 Que ese anexo se dividira en incisos en los que se
agruparan las obras que pertenezcan a una tcnica
similar de construccin y deban ser ejecutadas por
una misma reparticin del Ministerio de Obras Pblicas (artculo 89 ) .
39 Las inversiones para estudios y construcciones de
Correos y Telgrafos, formaran un inciso del anexo
L, y las de estudios y construcciones civiles para el
servicio del ejrcito y la armada formaran un inciso del anexo del respectivo Ministerio (artculo 99 ) .
49 Cada uno de los incisos del anexo L comprenderan
tres tems:

-129 -

1. Estudio de nuevas obras.


2. Adquisiciones de equipos y materiales de construcciones.
3. Construcciones.
El Item 3 se dividira en tantas partidas como
obras, correspondiendo una partida a cada obra (artculo 10).
59 El Poder Ejecutivo formulara el presupuesto de

gastos para construcciones de obras pblicas en una


planilla a cuatro columnas en las que hara figurar
para cada obra; en la primera columna, su presupuesto total; en la segunda, e.l total invertido hasta
el 31 de diciembre del ejercicio anterior; en la tercera, la suma que el Poder Ejecutivo calcula invertir en el ejercicio corriente; y en la cuarta,
la suma que se pide para el ejercicio prximo
(artculo 11) .
69 En cada tem se enumeraran por separado: 1Q Las
obras en ejecucin en que se incluiran 13;s que
ya estn en curso de ejecucin y todas las que
han de ser comenzadas en el ejercicio corriente;
29 Las obras nuevas, que comprendern las que
han de ser comenzadas en el ejercicio prximo
(artculo 12).
79 El Congreso no debera introducir partidas nuevas
para la segunda denominacin si para ello fuese necesario reducir las sumas pedidas por el Poder Ejecutivo para las de la primera denominacin (artculo 12).
89 El Poder Ejecutivo no podra transferir crditos de
un tem a otro, pero podra distribuir el total autorizado para un tem entre las diversas partidas en
la forma que mejor convenga a las circunstancias
(artculo 13).

130-

99 El Poder Ejecutivo no podra introducir partidas


nuevas en ningn Item, salvo cuando por ley se le
autorice, pero si ocurriese como caso de excepcin
que una obra cuya conclusin se hubiera previsto
para un ejercicio, no hubiera podido terminarse,
dentro del mismo, el Poder Ejecutivo estara autozado para realizarla en el ejercicio siguiente, con
fondos del tem correspondiente (artculo 14).
10. El 31 de diciembre al quedar cerrado el ejercicio
financiero, todos los saldos remanentes de los tems
del anexo L caducaran en esa fecha. La Contadura
General de la Nacin aceptara y dara curso a comprobantes y rdenes de pago con imputacin al ejercicio vencido, slo hasta el 31 de marzo, fecha en
que el cierre se considera definitivo (artculo 15).
En primer trmin.o podemos observar que el autor del
proyecto tenda a incluir' dentro del anexo IJ, todas las obras
que por su ndole aumenten el acervo econmico y cultural
de la Repblica. Es un criterio amplio que dara lugar a que
muchas obras que hoy se atienden con recursos de los anexos
de gastos comun~s de los distintos departamentos, se podran
incluir dentro del anexo L, y si bien, como lo veremos ms
adelante, el proyecto contempla que el fondo de trabajos pblicos no est formado exclusivamente por el producto de la
negociacin de ttulos de la deuda pblica, es ms conveniente
al orden de las finanzas que dicho anexo slo se limite a
obras pblicas que, como lo expresara el Poder Ejecutivo en
su decreto del 24 de junio de 1938, produzcan, una vez construdas, las rentas necesarias para atender la amortizacin. de
la deuda ocasionada por las inversiones efectuadas para su
ejecucin.
Nosotros hemos expresado ya anteriormente nuestra opinin -al respecto, de que slo debe financiarse con el producido
de la negociacin de ttulos, los trabajos pblicos destinados

131-

.a producir rentas o a evitar gastos, como seran las oficinas


pblicas y los edificios en que funcionan, o las quebeneficien
a ms de una generacin.
En lo que respecta a agrupar las construcciones y los estudios para obras destinadas al ejrcito o a la armada en un
inciso del Ministerio respectivo; no resulta conveniente al ordenamiento administrativo y financiero, por lo cual esas obras
deben figurar en un inciso del anexo L, cuando de acuerdo
con lo expresado precedentemente deben ser financiadas con
el producido de la negociacin de ttulos.
En cuanto a la divisin en tres tems para cada inciso,
estimamos que en lo que se refiere a los estudios deben
tomarse en un sentido restrictivo, y no incluirse en el Anexo L
sino cuando ellos estn destinados a una obra ya determinada
y por su ndole debe atenderse con reCUTSOS provenientes de
la venta de ttulos.
En cuanto a los materiales para construcciones deben
incluirse conjuntamente con los dems gastos de las construcciones con el fin de que cada partida de obra represente
la inversin integral de los trabajos para ella ejecutados. En
lo que respecta a las adquisiciones de equipos, podran clasificarse en tem separado, pero a su vez en la partida de obra
debera incluirse la parte con que cada una de ellas debe
concurir a amortizar los que en ella se utilicen de tal manera
que el fondo para el tem de equipos estara alimentado por
las contribuciones de todas las partidas de obras.
Concorde con lo expresado, cada una de las obras que
'integraran el tem de construcciones debe incluir 'en sus
.respectivos presupuestos todos los gastos que su .ejecucin requiera, cualquiera sea su naturaleza.
El Poder Ejecutivo tendra atribucin para distribuir el
total autorizado para cada tem en sus diversas partidas
(Apartado 89 ) .
De esa manera desaparecera prcticamente la divisin
en partidas representativas de obras, pues el mismo proyecto

-132 -

de ley, en su artculo 31, establece que la Contadura General


de la Nacin llevara el registro de las inversiones, tem por
tem, y observara las rdenes de pago cuando excedieran el
total del tem.
Pero a su vez el artculo 32 del proyecto dispone que la
Direccin General de Contabilidad del Ministerio de Obras
Pblicas llevar la contabilidad de las inversiones partida por
partida y dar cuenta al Ministerio cada vez que se haya
excedido una partida. Como vemos, a pesar de la crtica hecha
por el autor del proyecto .a la divisin en partidas de cada
uno de los tems, se ve tambin precisado a mantenerla, si
bien tiende a desvirtuarla al disponer que el control de la
Contadura General de la Nacin se limite al tem, dejando el
contralor de las inversiones de cada partida a cargo de la
Direccin General de Contabilidad del Ministerio de Obras
Pblicas. Esa dualidad de procedimientos no se justifica desde
que, de la misma manera, puede dejarse el contralor de las
inversiones en las partidas a cargo de la Contadura General
de la Nacin, para que sta pueda llevar el registro del valor
de cada obra, y autorizarse en ese caso al Poder Ejecutivo a
movilizar los crditos acordados a cada una de ellas de acuerdo
a las necesidades de las obras, siempre que las inversiones no
excedan el total del presupuesto aprobado y dado a conocer
al Congreso; pues la unidad de procedimientos para el contralor facilita ste desde que debe haber en ese caso coincidencia de cifras, permitiendo las confrontaciones para obtener
su uniformidad.
En cuanto a la autorizacin que se acuerda al Poder
Ejecutivo en el artculo 14 del proyecto, para introducir en el
tem correspondiente las obras en que, estando prevista su
ejecucin y terminacin en el ejercicio anterior, ella no ha
sido posible obtenerla (apartado 99 ) , no la consideramos conveniente' desde que significara restar los recursos de las obras
autorizadas por la Ley de Presupuesto, para destinarlos a otras
que no figuran en ella, con lo cual se dara a los fondos un

-133 -

destino distinto al que ha tenido en cuenta su autorizacin


por el 'Honorable Congreso.
Como hemos visto (apartado 10) el proyecto dispona el
cierre del ejercicio y caducidad de los saldos remanentes al
31 de diciembre, lo que significa implantar el ejercicio financiero anual para los crditos destinados, a obras pblicas,
medida que es de suma importancia para el orden de las
finanzas del pas y que es a lo que debe tenderse para alcanzar
la unidad del presupuesto de la Nacin, a fin de que el Congreso estudie y rena en una 'sola ley todos los gastos que
autoriza para un ao, procurando su equilibrio con los distintos renglones de recursos. El clculo ,de recursos para
trabajos pblicos comprendera, segn el proyecto de ley, los
siguientes renglones: a) Saldo disponible de ejercicios anteriores; b) Aporte de Rentas Generales; e) Recursos e impuestos
especiales, emisin de ttulos, etc.
Todos esos recursos se depositaran en el Banco de la
Nacin Argentina en una cuenta especial denominada Fondo
Nacional para Trabajos Pblicos. Anexo L (artculo 19).
De tal man.era la financiacin de los trabajos pblicos
variara fundamentalmente desde que el origen de los recursos
no se limitara al producido de la negociacin de ttulos, sino
que se sumaran aportes de Rentas Generales y se podran
imponer impuestos especiales destinados a ese fin. Es un buen
principio el de no gravar la deuda pblica con todos los gastos
de obras pblicas, pero el procedimiento a seguir estimamos
que debe ser otro: debe comenzar por reducir al mnimo las
obras que se financien con recursos 'de ttulos, procediendo a
su eliminacin a medida que las finanzas nacionales lo permitan, hasta alcanzar a que slo se atiendan con tales fondos
las construcciones de obras que, una vez ejecutadas, produzcan
rentas. Llevado a ese grado de seleccin el rengln de trabajos
pblicos a financiarse con ttulos, recin debe contemplarse
la posibilidad de atenderlos parcial o totalmente con recursos
de rentas generales, con lo cual se alcanzara una base slida
para las finanzas del pas en esta materia.

-134 -

Lo que preocup al autor del proyecto al presentarlo a


la Cmara de que formaba parte, fu la especializacin del
presupuesto, culpando a la ley Demarchi de haber dado base
legal a la subdivisin en partidas de cada uno de los tems,
pues consideraba trabar la accin del Poder Ejecutivo al hacer
tan detalladas las autorizaciones de gastos. Trajo a colacin
en su abono la estructura de los presupuestos de diversos pases
de Europa, manifestando que en Francia, en la poca de
Napolen I," se adopt el sistema del abonnement. El Parlamento aprobada una suma global que el Emperador distribua
a su criterio, ajustndose o no a las cifras parciales que haban
servido para determinar aquella suma global. Durante la
Restauracin se adopt la especializacin por Ministerio,
y despus de la Revolucin 'de 1830 se llev hasta el Captulo por ley del 29 de enero de 1831, sistema que se sigui
tambin en la Segunda Repblica. A raz de la coroIlacin de Napolen III se volvi a la especializacin por
Ministerio (Senado-Consulto de 25 de diciembre de 1852).
Derrocado el Imperio, la Asamblea Nacional estableci por
ley del 16 de septiembre de 1871 la especializacin por captulo
con la expresa prohibicin de transferir crditos de uno a otro,
que es el sistema actualmente en vigor.
En Blgica, por el artculo 41 de la' Constitucin de 1830,
el Presupuesto se vota por artculos equivalentes al captulo
francs o al inciso nuestro. En Inglaterra, el rgimen implantado a raz de la revolucin de' 1688, divide el presupuesto en
votos o captulos, stos en subcaptulos y stos en artculos que
equivalen a nuestros tems. En Estados Unidos se ha seguido
un mtodo anlogo al ingls. A partir de 1879 se fijaban los
gastos por medio de cuatro approbation acts: 1Q Servicios
civiles; 29 Servicios militares; 39 Deuda pblica; 49 Pensiones.
Por ley de 1921 se ha establecido el presupuesto anual, pero
la libertad de accin del Poder Ejecutivo sigue siendo mayor
que en Francia. (1)
(1)

Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores. 14 de junio de 1927.

135-

Ese argumento, sostenido' por el autor del proyecto de ley


para demostrar que nuestra especializacin del presupuesto
es superior a la de esos pases, estimamos que no es bice para
desechar que el anexo de trabajos pblicos se clasifique por
partidas, desde que ellas sO,n necesarias como representativas
de cada una de las obras, para que el Congreso sepa que al
autorizar un crdito para una de ellas, su inversin debe efectuarse en la ejecucin de la obra para la que se acord el
crdito y no en otra, aunque fuera del mismo tem; puesto que
ello desvirtuara el propsito tenido en cuenta por las cmaras
legislativas al sancionar la autorizacin de recursos. Por otra
parte, la divisin en partidas facilita el coritralor de los gastos
por la Contadura General de la Nacin y por el propio Poder
Legislativo en base a las memorias anuales.
El Plan de Trabajos Pblicos ha salvado en mejor manera las dificultades que tenda a solucionar el proyecto de
ley, al permitir al Poder Ejecutivo fijar las inversiones a
efectuarse en el ao para cada obra, siempre que no exceda
los crditos autorizados por el Congreso para cada una
de ellas.
El proyecto de ley que tratamos establece en su artculo 23
que las obras pblicas podrn ejecutarse por uno de los tres
mtodos siguientes:
19 Por contrato previa licitacin; 29 Por contrato directo,
y 39 Por administracin m.ediante obreros pagados a jornal
o destajo.
.
De tal manera quedara expresamente legalizada la construccin de obras por administracin, tan discutida por el
grupo de comentaristas que es de opinin. que la actual ley
no autoriza ese procedimiento, asimismo quedara legalizada
la ejecucin de obras por contrato directo, pues el Poder Ejecutivo podra optar por el que considere ms' conveniente,
desde que' la ley no establece limitaciones para uno u otro
procedimiento, solamente dice el artculo 24 del proyecto que
el Poder Ejecutivo dar preferencia en general al primer

-136 -

mtodo salvo cuando resultaren evidentes ventajas para el


Estado el emplear alguno de los otros dos, lo que establecera
por decreto.
Sera evidentemente dificultoso para el Congreso establecer reglas fijas para seguir uno u otro mtodo de ejecucin
de obras, dado que pueden concurrir diversos factores para
tal seleccin y todos ellos no podran ser contemplados en
forma expresa por la ley; sin embargo, 110 se justifica el contrato directo sino en los casos ya previstos por la ley N9 428,
por lo cual es conveniente mantener para los contratos de obra
la licitacin con las excepciones de la actual ley, que por otra
parte es el principio aplicado por las principales legislaciones
del mundo.
Como vemos, el propio artculo 24 del proyecto reconoce
ciertas ventajas a la ejecucin de obras por contrato previa
licitacin, desde que expresa que debe darse preferencia a
ese mtodo, pero no obstante deja ello librado al juicio del
Poder Ejecutivo, desde que el artculo 29 dice que cualquier
obra pblica puede ser llevada a cabo por administracin
directa, ya sea por obreros pagados a jornal o por destajo,
siempre que previo informe de las reparticiones tcnicas y
por circunstancias que se fundamentaran en los decretos, as
convenga a los intereses del Estado.
En 10 que respecta al contralor de las inversiones, el
artculo 31 del proyecto de ley dispone que la Contadura
General de la Nacin observar las rdenes de pago cuando
excedan el total del tem o cuando sea evidente la falsedad
de la imputacin, y el artculo 32 deja a cargo de la Direccin
General de Contabilidad del Ministerio de Obras Pblicas la
contabilidad de las inversiones, partida por partida, debiendo
dar cuenta al Ministerio cada vez que se exceda una partida.
Los jefes de reparticiones debern explicar por escrito al Ministro las razones del exceso y ste aprobara o no lo actuado.
En caso de no aprobarlo, mandara levantar un sumario que
antes de ser elevado a la aprobacin superior se sometera a

-137 -

dictamen del Consejo de Obras Pblicas (artculo 32 del


proyecto).
Hoy no habra razn para tales excesos desde que la contabilidad preventiva requiere la previsin de los fondos antes
de originarse el gasto, en cuya oportunidad se estara en condiciones de recabarse la aprobacin del Ministro antes de
consumarse los hechos.
En general, los procedimientos de control que se hallan
implantados actualmente son superiores y ms eficaces que los
que prev el proyecto de ley que tratamos, desde que evita
los excesos de inversiones en las partidas y permite calcular
con anticipacin de varios meses la insuficiencia de recursos
en determinadas partidas, as como los sobrantes, a efectos de
que puedan ajustarse los crditos fijados en cada una de ellas,
siempre que estn dentro del crdito total acordado por el
Congreso y, en caso contrario o que no se contara con presupuesto de obra aprobado y las obras deban paralizarse, pueden
tomarse las precauciones para que la parte ejecutada no sufra
perjuicios y pueda ser utilizada en el fin a que obedece S11
construccin, aunque siempre perduraran los perjuicios que
se derivan del encarecimiento de los costos y del capital aplicado sin produccin inmediata.
Luego indica el proyecto de ley que cada jefe de reparticin debe elevar al Ministro, antes del 31 de marzo, una
memoria conteniendo la relacin completa de las inversiones
realizadas en el ejercicio vencido el 31 de diciembre, memorias
que figurarn como anexas a la que el Ministro debe presentar
al Congreso el 19 de mayo (artculo 34).
Adems, dich.as memorias parciales seran impresas en
folletos y remitidas directamente por los jefes de reparticin
a la Secretara de la Cmara de Diputados y del Senado en
nmero suficiente para su distribucin a los miembros del
Tribunal de Cuentas y a todos Tos legisladores. Asimismo, se
deberan entregar gratuitamente ejemplares de ese folleto a
todo ciudadano argentino que lo soli.cite (artculo 37).

138-

Con ese procedimiento ha deseado el autor del proyecto


asegurar el contralor a posteriori de las inversiones realizadas
por cada reparticin, sometiendo a la vez al juicio pblico la
apreciacin de la obra que realiza cada una de las reparticiones.
Luego contiene el proyecto las disposiciones transitorias
tendientes a ajustar el procedimiento a sus normas al iniciarse su aplicacin y termina disponiendo la derogacin de
las Leyes nmeros 775 y 10.285.
De la escueta relacin hecha de este proyecto, podemos
apreciar, en conjunto, que si bien contiene principios de buena
poltica en materia de obras pblicas, no es todo lo amplio y
eficiente que el pas necesita, desde que deja ciertos claros
que la legislacin debe llenar y que la actual los satisface por
considerarlos necesarios como los que se refieren a la aprobacin previa de los proyectos de obras por el Poder Ejecutivo,
la reglamentacin del procedimiento, celebracin de los contratos, relacin entre el Estado y el contratista, y otros que
consideramos conveniente que sean contemplados en forma
expresa por una ley que debe satisfacer en forma integral todo
lo que se relaciona con esta materia de obras pblicas, que cada
da adquiere mayor importancia.
En cambio contiene sanos principios de orden financiero,
como el que tiende a la unidad de presupuesto, adems de
otros que ya han sido absorbidos por la legislacin la prctica que reconoci su valor.
Claro est que habiendo transcurrido ms de 10 aos de
la presentacin del proyecto, nuestras normas en materia de
obras pblicas han experimentado un gran progreso, impuesto
por el grado de adelanto del pas, por la situacin econmica
universal y por los hombres de gobierno que se han preocupado en perfeccionar los procedimientos.

-139 -

11
Proyecto de ley presentado por la Cmara Sindical
de EIH presas Constructoras

En el ao 1933, la Cmara Sindical de Empresas Constructoras present al Congreso de la Nacin un proyecto de


ley de trabajos y obras pblicas, para sustituir a la actual
Ley N9 775. En su nota de presentacin expresaba que el ms
ligero anlisis de la citada ley, llamada de Obras Pblicas,
pone en evidencia el convencimiento de que deba ser modificada en forma inmediata y casi totalmente, dado que 'se
haba dictado haca sesenta aos cuando el pas no tena an
dos millones de habitantes y se desenvolva dentro de las
caractersticas de la poca, a travs de las dificultades
y limitaciones de un perodo de organizacin econmica e
institucional.
Despus se refera la nota a que el tiempo transcurrido
haba cambiado sustancialmente la situacin, que la poblacin
del pas se haba sextuplicado y haba aumentado sus actividades en todos los rdenes, que al aumentar la esfera de
accin administrativa, el Estado ejerca funciones industriales
en materia de ferrocarriles, explotacin de petrleo, etc., y
que deba afrontar la construccin de una serie de obras cuya
naturaleza y condiciones de ejecucin no podan encuadrarse
en las disposiciones de la ley vigente, que no las previo, ni
pudo preverlas, sin tropezar con inconvenientes y obstculos
de orden prctico.
Expresaba la referida institucin que la ley tiene vacos
~normes en lo que se refiere a reparaciones y reconstrucciones,
y no prev debidamente la forma de financiacin de las obras,
olvidando la seguridad y la facilidad en los pagos, que aseguran el mejor precio y la mayor rapid.ez constructiva, y
olvidando todo principio de justicia y equidad, contempla slo

-140 -

las conveniencias e intereses del Estado, considerando al


contratista como a un obligado sin derechos, para lo cual omite
en absoluto toda precaucin y toda garanta, revelando en
cambio una desconfianza curiosa, que no corresponde a esta
poca, en que actan dentro del pas empresas de amplia
responsabilidad material y moral, en que los contratos pblicos y su cumplimiento estn sometidos a la publicidad y al
contralor ms amplio y efectivo.
Los conceptos expresados por la entidad a que nos referimos no son del todo ajustados a la realidad; pues si bien
entendemos que la ley por -la poca en que fu sancionada no
pudo prever la evolucin jurdica y econmica que se ha
operado en el pas, no consideramos que ella haya dejado
desamparado al contratista, al extremo de equipararlo a un
obligado sin derechos, desde que obliga al Estado a abonar el
importe del trabajo ejecutado de acuerdo a lo establecido en
el respectivo contrato de obra, que es un contrato bilateral,'
en el cual el. contratista con.trae las obligaciones que cree
convenientes a sus intereses y que considera suficientemente
retribudas por el Estado, desde el momento que contrata
libremente y conociendo en forma anticipada cules son sus
derechos y obligaciones que emanan de la ley o del contrato
que realiza; adems, la ley somete las divergencias entre las
partes al juicio de rbitros nombrados uno por cada parte,
teniendo, asimismo, el contratista el derech.o de reclamar, por
va administrativa o judicial, le sean indemnizados los perjuicios que funcionarios del Estado pueden ocasionarle.
No debe olvidarse que el Estado representa el inters
pblico y como consecuencia es lgico que tenga cierta preeminencia .frente al inters particular de una empresa; en cuanto
a la desconfianza que se dice denota la ley; no debe considerarse exagerada, desde que el legislador no puede tener en
cuenta al sancionarla si las empresas con quienes contratar
el Estado son de suficiente responsabilidad o no, sino que debe
tender a asegurar esa responsabilidad, previendo las dificul-

-141-

tades .que se presentaran si no se contase con la suficiente


garanta, pues en la poca en que se sancion la ley se haban
experimentado, como lo vimos oportunamente, los inconvenientes de la falta de previsin suficiente en materia de
garanta y responsabilidad.
Comienza el proyecto de ley estableciendo en su artculo 19
que la ley regir todo trabajo u obra pblica que se ejecute
por cuenta de la Nacin, o por cuenta de una Reparticin
Administrativa, o institucin nacional autnoma o legalmente
capacitada.
Luego, contina diciendo el proyecto, que cuando una
obra comprende al mismo tiempo trabajos constructivos y la
provisin o instalacin de mquinas y accesorios, ser regida
por esta ley si la parte constructiva puede considerarse como
principal, tenindose en cuenta su valor, aplicndose como
supletoria la ley de adquisiciones pblicas, y mientras dicha
ley no se haya dictado, la Ley N9 428, Y cuando el mayor valor
corresponda a las mquinas y accesorios regirn la obra estas
ltimas leyes y, supletoriamente, la de obras pblicas.
En cuanto a los trabajos de reparacin y conservacin se
establece que en la ley de Presupuesto de la Nacin, en el
anexo correspondiente al Ministerio de Obras Pblicas, se destinar una partida para cubrir dichos gastos.
Hoy los gastos de reparacin y conservacin estn comprendidos dentro del anexo de Obras Pblicas (Anexo 1)
clasificados en distintas partidas, segn sea el concepto del
gasto, lo que responde a una mayor especializacin del presupuesto que facilita su contralor, y clasifica los gastos con
ventajas para la estadstica y para el mejor manejo de los
recursos, por lo cual no hay motivo para variar el procedimiento.
Los trabajos de conservacin y reparacin, segn el
proyecto, podrn efectuarse directamente por administracin
si el Ministerio correspondiente o Reparticin tienen organizado ese servicio.

142-

Consideramos que los trabajos de conservacin y reparacin deben ejecutarse en todos los casos por administracin,
desde que el Estado cuenta hoy con elementos suficientes para
su realizacin. Dichos trabajos deben centralizarse en el Ministerio de Obras Pblicas, para evitar que cada Ministerio o
Reparticin forme su plantel a ese efecto, obtenindose en
cambio mayor eficiencia y especializacin con menor costo
para el erario pblico.
Luego, dice el proyecto, que en los dems casos y siempre
que el importe total del trabajo no exceda de 10.000 $ m/n,
podra contratarse privadamente con empresas de reconocida
competencia.
Al tratar de la ejecucin de las obras pblicas, el proyecto
indica que el Poder Ejecutivo ordenar la ejecucin de la obra
que deba realizarse directamente por cuenta de la Nacin
siempre que haya sido autorizada por la Ley de Presupuesto
o una ley especial.
El artculo 14 prev que las obras se ejecuten sin interrupcin ni inconveniente que pueda afectar su regular realizacin, pues exige que antes de comenzarse deber estar
totalmente prevista su financiacin, con lo cual no sufre
demoras la liquidacin de los certificados de obras, con el
consiguiente beneficio para el contratista y el Estado; y en lo
que concierne al proyecto de obra exige que est totalmente
preparado, comprendiendo planos, etc., disposicin tambin de
.carcter preventivo, de suma utilidad para el desarrollo de los
trabajos sin mayor obstculo, pues al iniciarse stos ya se
conoce todo su desenvolvimiento, pudiendo realizarse progresivamente con gran ventaja econmica.
Al tratar la financiacin de las obras pblicas establece
el proyecto que ella se har emitiendo ttulos de la deuda
pblica interna, que se denominarn Fondos para Obras
Pblicas, cuyo inters y amortizacin sern fijados por las
leyes. que autorizan su emisin. Agrega luego que toda ley
que resuelva una obra pblica, deber autorizar la emisin de
ttulos en cantidad suficiente para cubrir su costo.

,-- 143-

De lo expuesto podemos deducir que no se establece


condicin especial para que una obra pblica sea financiada
con la emisin de ttulos, pues no se hace referencia a qu
clase de obras pblicas sern atendidas con el producido de la
emisin de ttulos; si a ese efecto deben ser obras que una
vez ejecutadas produzcan rentas o incrementen el patrimonio
.del Estado. Ms an si se tiene en cuenta que en la actualidad
se denomina ms bien obras pblicas a las atendidas con
recursos de Rentas Generales y se reserva la denominacin
de Trabajos Pblicos para las financiadas con los recursos
provenientes de la negociacin de ttulos. Al hablar, pues, de
esta forma de financiacin conviene dejar claramente establecido a qu obras ser aplicada.
En el artculo 19 se dice que: Cuando existan fondos
disponibles provenientes de supervit, ya sean de presupuestos, o de anteriores operaciones de crdito, o de ingresos
que se afecten especialmente a ese objeto, podr el Honorable
Congreso destinarlos a cubrir el costo de determinadas obras
pblicas. Esta disposicin vendra a aplicar fondos provenientes de diferentes fuentes de recursos, a la ejecucin de
obras pblicas, cuando esos recursos produzcan supervit; as
tambin se utilizaran al mismo efecto, los sobrantes de anteriores operaciones de crdito. De esta manera se establecera
un rgimen de financiacin de obras con fondos de distintas
procedencias, pero tambin indica que cuando el Honorable
Congreso lo crea conveniente, podr disponer la emisin de un
emprstito para cubrir el costo de una o ms obras; todos
estos fondos deberan depositarse en el Banco de la Nacin
Argentina en una cuenta especial y no podra disponerse de
ellos sino para el pago de las obras a que estn destinados.
En el artculo 21 se dice que las cuentas correspondientes
a los fondos o ttulos que hemos citado precedentemente no
"estarn regid.os por las disposiciones de la Ley NQ 428; relativas al cierre anual del ejercicio, y quedarn abiertas sin limitacin de tiempo, para el pago de las obras hasta su termina-:.

-144 -

cin. Con esta disposicin que es anloga a la de la Ley nmero


10.285 se volvera a su rgimen y nuevamente se dejara a disposicin de los funcionarios que administran las obras, los recursos acordados para su ejecucin sin limitacin de tiempo,
para girar sobre ellos cuando lo estimaren ms conveniente,
para la realizacin de los trabajos hasta su total trmino.
Como ya lo hemos expresado, ello hara imposible la Iimitacin de las inversiones dentro de cada ejercicio financiero,
agravando la falta de unidad del presupuesto. Establece luego
que, si durante la ejecucin de las obras se observara que los
fondos asignados son insuficientes para cubrir su costo, se pedir al Congreso que provea de inmediato los crditos complementarios, para no interrumpir la ejecucin de los trabajos.
Si la necesidad de recursos se produjera durante el receso del
Congreso o, habindolos requerido ste no los proveyera a
tiempo, el Poder Ejecutivo podr en Acuerdo de Gobierno,
destinar los fondos necesarios de Rentas Generales, con cargo
de dar cuenta, y una vez que el Congreso vote los fondos se
reintegraran a Rentas Generales con car~o a los que acuerde
el Congreso. Observamos que en esta forma, el Poder Ejecutivo dispondra de los recursos de Rentas Generales para
atender la ejecucin de obras pblicas, lo que no sera correcto ni conveniente, pues los mismos ya tienen asignado
su destino en la ley de Presupuesto de la Nacin y distraerlos en otro distinto sera afectar los servicios para los cuales
estn destinados; lo que corresponde hacer es prever a tiempo
la necesidad de recursos para evitar la paralizacin de las
obras incluyendo en los planes anuales de trabajos pblicos
los fondos necesarios para el pago de los certificados de obras.
Establece el proyecto que las reparticiones que por su organizacin tienen completa autonoma financiera, subsistiendo
con sus recursos propios, cubrirn con ellos las obras
pblicas que ordenen por su cuenta, y no ordenarn obra alguna si no disponen de los fondos necesarios para su ejecucin total, provenientes de recursos disponible, o de operacio-

-145 -

nes de crdito realizadas, dentro de sus facultades, o de la


afectacin de ingresos que aseguren el pago .total y oportuno
de la obra.
Esta disposicin es previsora y tiende a que las Reparticiones autnomas, no inicien obras si no han asegurado su
total y regular abono. Agrega el proyecto que adems
de esos recursos puede atenderse el pago de las obras con los
que el Estado les asigne a ese mismo efecto, y que todos ellos
deben depositarse en una cuenta especial en. el Banco de
la Nacin Argentina.
Al tratar de los estudios y trabajos preparatorios de una
obra pblica, dispone, que una vez ordenada y siempre que
no lo hubiera hecho con anterioridad, la oficina tcnica que
debe intervenir, proceder al estudio detallado de todas las
condiciones y elementos tcnicos y materiales que deben
servir de base para la ejecucin de la obra. Una vez
efectuados esos estudios, preparar los planos completos,
comprendiendo todos los generales y principales, como los
complementarios y de datalle de todas las estructuras; tambin
deber preparar la memoria descriptiva con los siguientes
datos:
a) Ideas bsicas del proyecto, explicando su punto de
partida y evolucin, con los detalles necesarios para determinar la finalidad y carcter de la obra; b) Caractersticas
del subsuelo y medios que constituyen elementos necesarios
para apreciar las condiciones en que la obra debe efectuarse;
e) Materiales a emplearse y procedencia de los mismos, elementos artsticos a aplicarse y procedimientos de ejecucin
a seguirse; d) Tiempo fijado para la ejecucin en base a la'
naturaleza y carcter de la obra y programa normal de los
trabajos.
El presupuesto calculado deber indicar:
a) Lista de precios y elementos de criterio con que se han
fijado; b) Los cmputos mtricos; e) Detalle estimatorio de
cada clase de estructura, de cada seccin de la obra y del con-

-146 -

junto, eliminando siempre que sea posible, toda apreciacin


global de precios, es decir, que no repose en precios unitarios
o determinados.
Al precio que resulte se agregar un porcentaje prudencial segn la naturaleza de la obra para cubrir exclusivamente
gastos imprevistos que correspondan a su ejecucin. Y para
llegar a la estimacin del precio definitivo se incluir un p.orcentaje .de aumento sobre el costo calculado, destin.ado a cubrir los gastos de inspeccin y direccin, el que no podr exceder de un cinco por ciento.
Tendrn que agregarse las bases y condiciones especiales; impuestas por la naturaleza de la obra, que las oficinas
tcnicas agregu..en en cad.a caso a las condiciones y bases generales establecidas en la ley. As tambin todos los dems
datos o antecedentes que se consideren necesarios o tiles
para permitir una idea y concepto de la naturaleza e importancia d.e la obra. (Artculo 28 del proyecto de ley).
La finalidad que persigue la disposicin referida precedentemente, es la de asegurar que los proyectos y presupuestos de obras que 'se formulen sean lo ms claro y previsibles posible y~ que den una idea exacta de la importancia de
la obra que se propone construir. En esta materia mucho
se ha hecho hasta la fecha y subsiste la tendencia a. hacer
cada vez ms detallados los datos que se prevn y ms aproximados los clculos que se realizan; existen normas legales
que establecen requisitos al efecto de hacer lo ms precisos
y detallados los datos que se suministran, e imponiendo a
la vez la unidad de procedimientos; que es de suma importancia en materia de proyectos y presupuestos de obras. Tambin dispone el proyecto que el trabajo de la oficina tcnica
deber ser aprobado, segn los casos, por resolucin del Ministerio correspondiente; o por resolucin del Cuerpo Directivo de la Reparticin Autnoma interesada en la obra. Por
esta disposicin se dejara a cargo de los Jefes de los Departamentos o de las Reparticiones Autonmas, la funcin de

-147 -

aprobar los proyectos y presupuestos de obras que actualmente la ley exige que lo sean por decreto del Poder Ejecutivo.
Si bien se tendera a descentralizar la tarea del Poder Ejecutivo, estara en oposicin al. principio de que slo l debe disponer la inversin de los recursos asignados por el Congreso
en la Ley de Presupuesto General o en leyes especiales.
Al tratar de la forma de ejecutar las obras pblicas, dice
el proyecto: Toda obra pblica deber ejecutarse por contrato, el precio de la obra se fijar exclusivamente por los sistemas llamados ajuste alzado y precios unitarios. Al ordenarse la obra se establecer el sistema a adoptar. Luego dice
que aquellas obras que por su naturaleza especial, vinculada a
la defensa naval o militar d.e la Nacin y que exijan una -reserva absoluta, incompatible con la intervencin del contratista, podrn ejecutarse directamente por administracin.
El proyecto tenda a reducir al mnimo posible la ejecucin de obras por va administrativa; solamente aquellas de
carcter militar o naval y que sean de una reserva tal, .que no
hiciera posible la intervencin del contratista. Hoy no es conveniente esta restriccin, pues el Estado que ha venido desarrollando durante muchos aos, intensos programas de obras
pblicas, ejecutando el mayor nmero de ellas por va administrativa, ha formado un plantel de herramientas, tren de
dragado, maquinarias, etc., de lo ms completo y eficaz, contando a la vez con personal tcnico especializado de capacidad
reconocida, que ponen al Estado en condiciones favorables
para la realizacin de las obras; podemos decir sin temor a
equivocarnos que no hay en el pas empresa alguna que cuente
con elementos de trabajo como los que posee el Estado, tanto
en el sentido de instalaciones y herramientas en general como
en el de personal directivo, tcnico y administrativo.
Al referirse a 19- licitacin de las obras pblicas, el proyecto
de ley dice que la licitacin deber ser anunciada con no
menos de treinta das de anticipacin a la fecha del remate y
ese plazo aumentar cuando la autoridad administrativa lo crea

-148 -

conveniente en virtud de su naturaleza. Cuando la obra requiera materiales o estructuras a adquirirse enel extranjero, el
plazo ser, por lo menos, de sesenta das.
Luego se refiere a la forma en que se publicarn los avisos
de licitacin y tiempo que durar la publicacin y determina
que slo podrn concurrir a las licitaciones las personas o empresas inscriptas en el Registro de licitadores que se llevar
en el Ministerio de Obras Pblicas; as tambin indica que slo
sern inscriptos los solicitantes que acrediten suficientemente
su capacidad tcnica, industrial y financiera y su concepto
moral. Todo concurrente a una licitacin pblica, debe ofrecer
al presentar su propuesta una garanta equivalente al uno por
ciento del precio, que consistir indistintamente:
a) En un depsito en dinero en efectivo;
b) En un depsito en ttulos de la deuda pblica nacional, provin.cial o municipal, cotizados en la Bolsa
de Comercio de Buenos Aires y aforados al tipo de
cotizacin del da del depsito. Los cupones correspondern al depositante;
e) En un certificado de garanta bancaria, debiendo en
ese caso requerirse previamente informe de la autoridad administrativa sobre si lo que se va a ofrecer se considera suficiente y admisible;

El depsito a que se refieren los incisos a) y b) se har


en el Banco de la Nacin Argentina o en una de sus sucursales. El interesado podr sustituir en cualquier momento, la
garanta ofrecida por' otra cualquiera de las admitidas por
este artculo.
Notamos la cantidad de garantas que se consideran admisib.les, y se otorga, adems, la facultad de reemplazarlas
cuando lo estime conveniente el interesado, una por otra cualquiera de las autorizadas.
Esta garanta que no tiene otro fin que el de asegurar la
seriedad de, la propuesta y que el concurrente la mantenga

-149 -

'una vez adjudicada, se exige por un plazo breve de tiempo,


pues la misma debe devolverse al f.irmarse el contrato; por
esas razones esta garanta debe ser lo ms slida posible y
debe consistir en un depsito en efectivo o en un eq.uivalente
de ttulos de la deuda pblica nacional.
Establece el proyecto la obligacin del Poder Ejecutivo
y del Cuerpo Directivo de la Reparticin Autnoma de pronunciarse sobre la adjudicacin dentro de un plazo establecido, vencido el cual se deja en libertad de accin al propo-'
nente para aceptar o no la adjudicacin hecha o retirar su
propu.esta y a exigir la devolucin de la garanta. Consideramos razonable que se establezca un plazo determinado para
pronunciarse sobre la adjudicacin, para evitar el perjuicio
que pueda causar al proponente el mantenimiento de la propuesta por un tiempo indefinido, pues la alteracin de los
valores concurrentes a la formacin del presupuesto de la
obra pueden variar con el consiguiente perjuicio para el interesado, as tambin puede buscar otro destino a sus actividades en lugar de tenerlas pendientes de lo que resulte de la
adjudicacin; en cambio debe darse al Estado un lapso ms o
menos largo, para pronunciarse pues no debe olvidarse que
este debe estudiar en detalle cada una de las propuestas y
hacer su comparacin recproca para poder determinar cual
resultar ms conveniente, para servir los intereses pblicos
a que est destinada; adems unas obras requieren mayor
detenimiento que otras, segn los factores que contribuyen a
formar su estructura.
De acuerdo con las normas de nuestra ley actual, establece el proyecto, que la Administracin no est obligada a
adjudicar la obra por el hecho de haberla licitado, puesto que
la licitacin no da derechos al proponente; puede no resultar
conveniente ninguna propuesta y por tal motivo no se adjudica la ejecucin de la obra, por esa razn no resultara conveniente imponer la adjudicacin por el solo hecho de haber
llamado a licitacin. Pero a continuacin se impone al Estado

~-

150 -

la obligacin de pagar a cada proponente los gastos' en que


haya incurrido para formular la propuesta; tal procedimiento
no puede ser admisible, pues estara en contradicin con la
parte pr~cedente de la misma disposicin desde que se dice
que el Estado no est obligado a proceder a la adjudicacin
de la obra y que el proponente no tiene derechos provenientes del llamado a licitacin, en cambio se obliga al Estado a
abonar todos los gastos en que haya incurrido cada uno de
los proponentes; lo que significa que el Estado debe proceder
a adjudicar o resignarse a efectuar un desembolso, cual si
fuera una medida punitiva, tal disposicin no es razonable,
pues en tal caso se tendera a exigir que la adjudicacin se
hiciera; de lo contrario se vera perjudicado .el Estado por el
pago que debe hacer a los proponentes y puede acontecer que
se considere que los precios cotizados en las propuestas sean
exagerados o demasiado elevados, o que los materiales que se
ofrecen no sean convenientes, o cualquier otra razn que no
contemple el inters pblico a que est destinada la obra, y
no puede imponerse al Estado la obligacin de abonar los
gastos en que haya incurrido el proponente si aqul ha procedido dentro de sus derechos al no hacer la adjudicacin. Tal
disposicin sera inaceptable.
En el artculo 49 se establece que la circunstancia de que
se haya presentado una sola propuesta no impide la adjudicacin. Habiendo varias propuestas la adjudicacin debe hacerse al proponente cuya propuesta sea ms conveniente.
Cuando hubiera una sola propuesta no es razonable que
la licitacin se adjudique, dado que con ello se anulara el
propsito de la licitacin y los motivos por los cuales las leyes
del pas impusieron esta obligacin de licitar, se podra contratar directamente si despus del segundo o tercer llamado
a licitacin no hubiera ms que un proponente, 'pero no es
conveniente que se haga despus de un solo llamado, aunque
en tal caso puede resolverse ejecutar la obra por administracin, segn se considere ms apropiado.

151-

Luego expresa que dentro de los treinta das de notificado del decreto de adjudicacin de la obra, deber el adjudicatario ofrecer la garanta prescripta en las bases de la licitacin. Esa garanta deber ser igual al 5 % del precio del
contrato. Por el hecho de que el contratista no preste la garanta y firme el contrato dentro del plazo mencionado se le
tendra por desistido de su oferta, quedando a beneficio del
Estado el importe de la garanta ofrecida al formular la propuesta. Si el contrato no se otorga dentro del plazo. establecido por culpa de la autoridad administrativa, el adjudicatario tendr derecho a retirar su oferta y a exigir que se le
devuelva la garanta y le sean abonados todos los gastos en
que hubiera incurrido en razn de la oferta. No es posible
admitir que por demorar ms del plazo establecido, se imponga al Estado una medida punitiva como es la de obligarlo
a abonar los gastos en que haya incurrido el contratista por
la oferta, adems de exigirle devolucin de la garanta y autorizar al particular a retirar su oferta; no es admisible tal procedimiento y menos aun, dentro de un trmino de
30 das; en el mejor de los casos podra autorizarse al ofertante p~ra que retire su oferta vencido un plazo que no debe
ser menor de 60 das.
Al tratar del cumplimiento del contrato de obras pblicas, dispone que una vez firmado, la Oficina Tcnica designar a una o ms personas que. ejercern el cargo de Inspectores Tcnicos de la obra y actuarn en representacin de la
oficina con el alcance que determina a continuacin:
a) El contratista podr recusar a los Inspectores Tcnicos en cualquier momento pero con causa fundada, y la Oficina Tcnica resolver si corresponde
o no la recusacin apreciando en definitiva las causales alegadas sin que esta incidencia o su resolucin modifiquen la situacin y obligaciones del contratista;

152-

b) La Oficina Tcnica entregar al contratista gratuitamente las copias necesarias d~ los planos, memoria
descriptiva y presupuesto de la obra, poniendo a su
, disposicin los dems documentos con ellas relacionados;
Se establece luego que en la fecha indicada y. con intervencin del Inspector Tcnico o de la persona que al efecto
designe la Oficina Tcnica, se proceder al trazado y replantea de la obra con sujecin a los planos y perfiles.
El contratista proporcionar a su costa el personal, tiles
o aparatos necesarios para las operaciones de replanteo generalo replanteos parciales.
Al tratar de la ejecucin de las obras prescribe que desde
el primer da hbil siguiente a aquel en que se realice o termine la operacin de trazado y replanteo general de la obra,
corre el plazo fijado en el contrato para su ejecucin y, agrega,
que el contratista deber iniciar de inmediato los trabajos empleando en ellos el piantel y el personal tcnico y de obreros
necesario para que, de acuerdo con la naturaleza de la obra y el
plan de trabajos correspondientes, se,a posible la terminacin
normal dentro del plazo fijado. Si por caso fortuito o fuerza
mayor el contratista no puede empezar los trabajos en la
fecha correspondiente, o empezados debe suspenderlos o proseguirlos en forma que impida su desarrollo y marcha normal,
deber poner esos hechos en conocimiento de la Oficina Tcnica, dentro de los cinco das de producidos para facilitar su
control. Llenando ese requisito tendr derecho a una prrroga
razonable del plazo de ejecucin de la obra. Si la resolucin
de la Oficina Tcnica desconociendo ese derecho o fijando el
tiempo de la prrroga no fuera aceptada por el contratista,
las actuaciones se sometern a la decisin de rbitros.
Se trata de que el contratista tenga una prrroga en el
tiempo fijado para la ejecucin de los trabajos, cuando estos
sufran una interrupcin por caso fortuito o de fuerza mayor;

153 ---

esta disposicin es semejante a la que contiene nuestra actual


ley; no obstante es conveniente dejar aclarado qu es lo que
se debe entender por caso fortuito o de fuerza mayor, dado
que, dentro de esa clasificacin slo deben comprenderse las
demoras ocasionadas por las modificaciones que impongan las
oficinas tcnicas u otras que puedan ocasionarse por la intervencin de funcionarios pblicos; as como aquellas que tengan
por origen la accin de los distintos fenmenos de la naturaleza, tormentas, crecientes, etc.
En cuanto a someter las divergencias a la resolucin de
rbitros, si bien es tambin una disposicin concorde con
nuestra actual ley, no es conveniente ni necesaria, dado de
que el hecho de que. el Estado, deba someter sus divergencias
al pronunciamiento de un tercero, y acatar lo que ste decida,
no resulta ajustado a la personera de Estado que inviste;
por otra parte los rbitros difcilmente se ponen de acuerdo,
debiendo someterse .generalmente, de acuerdo a nuestra ley
actual, a la decisin judicial o a la de autoridad competente
superior; por consiguiente lo que se estima ms acertado es
que cuando surja alguna diferencia entre el Estado y el contratista, esta sea sometid.a directamente a la resolucin de los
jueces que son los ms indicados para dictaminar de acuerdo
con nuestras leyes y en cuyas manos est la administracin
de justicia.
Luego trata de las relaciones del contratista con el Inspector Tcnico y con la Oficina Tcnica, durante la 'ejecucin
de los trabajos, as como de los derechos y obligaciones de
cada una de las partes, en lo referente a los materiales a eJ?1-plearse en la ejecucin de la obra y a la forma de dirimir
las diferencias entre el contratista y el Inspector Tcnico o la
Oficina Tcnica, y de las modificaciones que la Oficina Tcnica puede' introducir en el proyecto de obra y la forma de
establecer e indemnizar el mayor o menor valor que resulte
de tales modificaciones; todas estas disposiciones son ms o
menos semejantes a las de nuestra actual ley de la materia.

-154 -

Al tratar de las mediciones y de la recepcin de la obra


expresa que dentro de los ltimos cinco das de cada mes se
proceder a la medicin de los trabajos ejecutados, salvo que
el contralor en virtud de la naturaleza de la obra u otra circunstancia o del sistema adoptado para pagar, determine otra
cosa. A los efectos de esa medicin el Inspector Tcnico citar
al contratista por nota en el libro de rdenes de servicio. El
contratista debe concurrir personalmente'o por intermedio de
su representante en la fecha indicada, pues el acto se realizar
aunque no concurra. El contratista debe proporcionar a su
costa el personal y tiles necesarios para dicha operacin. Si
no cumpliera con esa obligacin, el gasto ocasionado se le des"contar del primer pago que deba recibir. Las mediciones
mensuales tendrn el carcter de actos provisorios hasta la
medicin definitiva, siendo su nico objeto formular las liquidaciones provisorias. Slo' sern consideradas como definitivas las mediciones de estructuras que por su naturaleza
y el orden de correlacin de los trabajos no sean' susceptibles
de nueva medicin una vez terminada la ejecucin o continuada la misma sin destruir parte de los trabajos ejecutados.
En cada caso se har constar las mediciones que tienen el
carcter de definitivas. La medicin total y definitiva, as
como la recepcin provisoria de la obra se har a su terminacin. Dentro de los cinco das de terminada la obra, el contratista lo comunicar a la Oficina Tcnica por carta certificada, haciendo constar el hecho en el libro de rdenes de ser. vicio. Si omitiera ese deber, la Oficina Tcnica, cuando considere terminada la obra, podr proceder de oficio. En uno
u otro caso, recibido el aviso o constatada directamcnteIa terminacin de la obra, la Oficina Tcnica designar, dentro de
los diez das subsiguientes, la fecha en que debe procederse a la
medicin definitiva, as como a la recepcin provisoria de la
obra, y la comunicar al contratista por carta certificada, indicndole si la operacin se har con intervencin del Inspector Tcnico o de otro ingeniero, o funcionario designado espe-

-155 -

cialmente a ese efecto; si en el da sealado no compareciera


l o su representante, la Oficina Tcnica proceder" por s 'sola,
tenindose por conforme el contratista con los resultados de
la operacin.
El.proyecto contempla la ausencia del representante de la
Oficina Tcnica, autorizando al contratista a solicitar del Juzgado de primera instancia, la designacin de oficio de un perito
que lo represente debiendo la Administracin hacerse cargo
de los gastos.
. Luego se refiere a la forma en que debe efectuarse la m.edicin :l una vez constatada la terminacin de la obra se considerar recibida provisoriamente por la Oficina Tcnica; corriendo desde esa fecha el plazo de garanta que fija el contrato, el que no podr ser mayor de seis meses. Durante ese
plazo se har cargo el contratista de cualquier defecto o deterioro que provenga de vicio de construccin. Una vez vencido el plazo de garanta y subsanados los defectos o perjuicios,
se deber. proceder dentro del plazo mximo de diez das a
la recepcin definitiva de la obra.
Al tratar de la liquidacin y pago de la obra, se establece
que dentro de los ltimos cinco das de cada mes el Inspector
Tcnico, proceder a la medicin de la parte ejecutada de la
obra durante el mes y formular la liquidacin elevndola a
la Oficina Tcnica. Esta deber pronunciarse sobre los certificados hasta el da 10 del mes siguiente, aprobndolos o modificndolos. Una vez resueltos, debe drseles trmite para su
pago. Estos certificados son meramente provisionales y no importan para la Administracin ni para el contratista modificacin o renuncia de sus derechos, los que subsistirn plenamente
sin necesidad de reserva expresa.
Tambin. prescribe, que si la naturaleza de la obra impide
las liquidaciones mensuales, o el contrato dispone otras fechas
o formas de liquidacin; se proceder a formularlas cuando
lo permita el estado de los trabajos, o el trato lo determine.
Dentro de los ltimos quince das de cada mes la Reparticin

-- 156 -

administrativa por cuya cuenta se ejecuta la obra, dictar


orden de pago de los trabajos ejecutados en el mes anterior,
no teniendo las oficinas que intervengan otra misin que constatar la legalidad del procedimiento, en cuanto a la autorizacin de la obra, existencia del contrato, disponibilidad de recursos para el pago y autenticidad de la certificacin. Dentro
de los quince das subsiguientes a su fecha, la orden de pago
deber hacerse efectiva en dinero o en ttulos, segn el caso
y conforme a la ley.
Observamos que el proyecto trata la forma de certificacin y pago de los parciales de obra en detalle y que establece
los plazos dentro de los que deben de tramitarse los certificados; plazos que sin duda son convenientes, dado que propenden a que el contratista obtenga el pago de sus cuotas en
forma regular y proporcionada a su trabajo, permitindole
contar siempre con el capital necesario para continuar la ejecucin de los trabajos; actualmente se da preferencia al trmite de los certificados de obras para que estos sean abonados
dentro del ms breve plazo posible.
Generalmente los contratos de obras tienen clusulas
obligando al pago de intereses cuando se excede de un trmino
establecido, pero ese no es el inters principal del contratista
ya que lo que necesita es contar con su capital a tiempo para
poder continuar la obra sin tropiezos.
En cambio no es razonable limitar, como lo hace el proyecto, la intervencin de la Oficina slo l: detejgninados
aspectos del certificado, sino que el contralor que sobre l debe
ejercitar debe ser general y sin restricciones tendiendo a que
este llegue al pago en perfectas condiciones y sin errores de
ninguna naturaleza.
Aprobada la liquidacin final, la Oficina Tcnica deber
expedir el certificado definitivo. El contratista no puede pretender que se incluyan en el certificado final, trabajos no autorizados debidamente, o compensaciones especiales por mejor
ejecucin si no medi orden de la Oficina Tcnica. Tampoco

157--,,-

podr pedir que se modifiquen los precios alegando error de


clculo o encarecimiento de los materiales, mano de obra
ti otros hechos conexos con la construccin.
El contratista
no tendra derecho a la indemnizacin de prdidas, averas
o perjuicios ocasionados por hechos de terceros o por propia
culpa, falta de medios o erradas operaciones; salvo que
se deban a fuerza mayor o caso fortuito, en cuyo caso sern
soportados en partes iguales por la Administracin y el contratista. Para poder optar a las indemnizaciones, el contratista
dentro de los cinco das de producidos los hechos, dar cuenta
a la Oficina Tcnica indicando con precisin:
19 La fecha y lugar en que se han producido.
29 -Todas las circunstancias materiales que puedan ex-

plicar su origen y determinar su alcance.


39 Los medios que se hubiesen adoptado para evitar
- sus consecuencias o disminuirlas.
El plazo-mencionado no regir, cuando se justifique. que
haba posibilidad de que el constructor diera aviso durante el
mismo con los requisitos exigidos.
Luego, indica el proyecto que, dentro de los quince das
de recibida definitivamente la obra, se devolvern el contratista los importes retenidos en garanta. Trata luego del pago
de inters por mora en la medicin, o abono de los certifi-cados provisorios o definitivos, cuando se exceda de 30 das
de la fecha en que se reconoci el derecho del contratista,
indicando a la vez que el tipo de inters debe ser el que en
la fecha abone el Banco de la Nacin Argentina, para des-cuentos a sola firma.
A~ tratar de la rescisin del contrato de obras pblicas,
expresa, que el concurso' o adjudicacin de bienes del contratista producir de pleno derecho la rescisin del contrato, y
el artculo N9 131 dice: La Reparticin pblica respectiva
podr aceptar que otra persona o empresa se haga cargo d~l
contrato en iguales o mejores condiciones, siempre que te..

-158 -

niendo a su juicio capacidad tcnica, industrial y financiera,


ofrezca y haga efectivas las mismas garantas, fianzas, etc..
El artculo 134 tiende a garantizar a la Administracin el
resarcimiento de los perjuicios que le ocasione la rescisin
del contrato por concurso o adjudicacin de bienes, pues permite a la Administracin retener el plantel, tiles y materiales acopiados, as como la garanta y la fianza hasta resarcirse de esos perjuicios y tambin los que resulten de
haber tenido que pagar un mayor precio al contratar nuevamente la terminacin de la obra y los daos que ocasione la
demora de la misma. Esta disposicin es,. pues, equitativa, dado
que .se le hace entrega de sus bienes afectados al contrato,
cuando se hayan cubierto los daos causados a la otra parte
contratante.
Tambin establece el proyecto el derecho de la Administracin de rescindir el contrato por fallecimiento del contratista, si dentro del plazo de 45 das los herederos no ofrecen
tomar a su cargo el trabajo, con la misma garanta y siempre
que a juicio de la Administracin ofrezcan las condiciones
necesarias de capacidad tcnica, industrial y financiera. Es
razonable esta disposicin, pues con ella, se evita que por fallecimiento del contratista se deba realizar un nuevo concurso
de precios, desde que permite continuarla por los herederos
siempre que no se altere la situacin de garanta y capacidad,
adems requiere el proyecto que para que esto sea posible no
deben interrumpirse los trabajos en ningn momento, es decir
que los herederos deben seguirlos en forma continuada. No
hubiera resultado conveniente dar un plazo de 45 das a los
herederos con el derecho de paralizar los trabajos dado
que ocasionara numerosos perjuicios a la Administracin,
los que se multiplicaran si vencido el plazo, los herederos
no se hubieran presentado recabando la continuacin de los
trabajos.
Como podemos notar, el proyecto trata de la rescisin del
contrato, en trm.inos semejantes a los de nuestra ley actual,

159-.:..

si bien con ciertas modificaciones que los hace ms equitativos


y claros, velando, tal vez, en mejor forma por los intereses
de ambas 'partes, aclarando detalladamente cules son los de- .
rechos y obligaciones de cada uno, en los casos de -rescisin.
Termina el proyecto estableciendo que la Oficina Tcnica
que intervenga en la ejecucin de una obra pblica, tendr
amplias facultades para resolver sobre la forma de' ejecutar
los trabajos, aunque de, ella resulte, disminucin o aumento
de las cantidades previstas, sobre adopcin de materiales,
aunque ello signifique cambios sobre el tipo previsto, y sobre
los dems asuntos anlogos que no alteren la naturaleza de
la obra, ni las bases fundamentales del contrato. La validez
y alcance de esa resolucin no podr ser objetada por
defecto de intervencin de las autoridades administrativas correspondientes.
Debemos destacar que este proyecto tiene disposiciones
claras y terminantes y prev la solucin de much.as dificultades en lo que se refiere al rgimen de las obras pblicas por contrato, razn por la cual merece ser tenido en
cuenta al considerarse la reforma de nuestra actual ley, para
extraer de l una serie de principios que podran aplicarse
con ventaja para regir las obras pblicas por contrato.

111
.A
. ntepr-oyecto de nueva Iev de contabilidad del doctor Juan Bayetto

No podemos dejar de considerar, aunque lo haremos someramente y en>las partes que ataen a la materia de que
tratamos, el anteproyecto de ley de contabilidad preparado
por el distinguido profesor doctor Juan Bayetto. Como anteproyecto de ley - base para regir la Contabilidad Pblica y el
ordenamiento de las finanzas del Estado, contiene los ms
ajustados conceptos de la materia y tiende a implantar un

-- l()O -:-:-

regimen de contralor de lo ms estricto para asegurar el correcto manejo de los fondos y bienes del Estado.
Los fundamentos de finanzas y contabilidad pblica contenidos en l lo colocan a la altura de las ms adelantadas
legislaciones de la materia, pues, como lo expresa su autor,
se ha tenido en cuenta la legislacin nacional y extranjera
y los numerosos proyectos, presentados anteriormente al Con~
greso, por el Poder Ejecutivo y por miembros de las Cmaras Legislativas.
Como anteproyecto de ley de Contabilidad Pblica interesa a todo 10 relacion.ado con el manejo de la economa nacional, a la cual no escapan, en consecuencia, las obras pblicas.
Al respecto, y yendo a lo que atae directamente- a nuestra materia, en su artculo 59 se establece que los gastos a
cubrir con el producto de la negociacin de ttulos sern agrupados en anexo especial y en el apartado e) del mismo artculo se expresa que Las sumas que se voten ,para estudiar,
ejecutar o ampliar obras pblicas, lo sern con las especificaciones precisas y necesarias para individualizar la obra de
que se trata y por el mximo que se calcula gastar en el ao.
Esta disposicin significa involucrar en el presupuesto de la
Nacin los crditos destinados a ejecutar trabajos pblicos, los
que seran clasificados en anexo especial, como lo eran hasta
el ao 1938, en el cual deberan figurar en forma detallada
los crditos que se autoricen para cada obra. Esos crditos
slo podran ser aplicados durante el ao de vigencia del presupuesto, caducando sus saldos al finalizar el ejercicio, pues
segn el artculo 62 apartado e) del anteproyecto de ley, dichos
saldos o crditos caducados seran llevados a las respectivas
cuentas de obras, a fin de establecer el margen de futuras
inversiones en relacin al costo preventivamente aprobado de
acuerdo con el artculo 1Q inciso a) de la Ley NQ 10.285; pero
las inversiones deben ajustarse a los crditos que se incluyan
en las fututras leyes de presupuesto. Se trata de mantener,
pues, la universalidad de la ley de gastos de la Nacin, sano

. - 161 -

principio para las finanzas del pas desde que permitira el


equilibrio de los gastos con los recursos en el presupuesto
nacional. Ya hemos expresado anteriormente nuestra opinin
'concordante con este principio, pero hemos destacado a su
vez que existen eventualidades que afectan el desarrollo de
los trabajos si no se hace posible la movilidad de los crditos
asignados a cada partida durante el curso del ao. Es comn
observar en la prctica que a pesar de todos los clculos preventivos que se efectan para determinar el crdito a asignar
a una obra tratando de asegurar su normal desarrollo, se produce despus de transcurrido parte del ejercicio, excesos de
crditos para unas partidas y carencia de los mismos para
otras; por ello es necesario que el Poder Ejecutivo est autorizado a efectuar el ajuste de los crditos siempre que las
asignaciones de crditos para cada obra no excedan el monto
del presupuesto de mxima aprobado por el Poder Ejecutivo
de acuerdo con el artculo 1Q de la Ley NQ 10.285 Y dado a
conocer al Congreso conforme lo dispone la misma ley.
El artculo 44 del anteproyecto de ley establece que, por
razones de economa o de mejor servicio, el Poder Ejecutivo,
en Acuerdo de Gobierno, puede disponer transferencias de
crditos entre partidas de un mismo tem del presupuesto,
pero excepta las correspondientes a trabajos pblicos, lo cual
producira inconvenientes por las razones expuestas precedentemente, por lo que debe incluirse en esa autorizacin,
que se dara al Poder Ejecutivo, lo referente a trabajos pblicos para asegurar el normal desarrollo de las obras y su
costo econmico. Ello no significara que no se extremasen los
esfuerzos para evitar en lo posible esos movimientos de crditos entre partidas, tendindose solamente a facilitar al Poder
Administrador el mejor desenvolvimiento dentro de las normas
legales; por lo cual consideramos previsora y conveniente la
disposicin del apartado b) del artculo 45 del mismo anteproyecto, al establecer que las obras y trabajos repartidos por
ley en dos o ms aos financieros, siempre y cuando resulte

--'- 162 ---

imposible o antieconmico contratar exclusivamente la parte


a cubrirse con el crdito fijado para el perodo, los contratos
debern regular los pagos de acuerdo con la distribucin
anual de la inversin que, indispensablemente deber indicar
la Ley de Presupuesto.
Asimismo, es de suma importancia econmica la previsin
contenida en el artculo 47, al requerir que los gastos relativos
a obras y trabajos p-blicos a cubrirse con el producto' de la
negociacin de ttulos, no tendrn principio de ejecucin mentras el Ministerio de Hacienda no certifique la disponibilidad
del recurso, salvo que el contratista deba recibir el pago en
ttulos en vez de dinero efectivo.
Cumpliendo el principio enunciado se evita que las obras
sufran entorpecimientos por falta de recursos; se obtendra
su ms rpida ejecucin y en consecuencia su costo resultara
ms econmico, a lo que debe sumarse el beneficio de poder
destinarlas al servicio que exigi su construccin en un menor
tiempo.
En el captulo 11 del anteproyecto de ley se reglamentan
los contratos que celebra la Administracin Pblica, disponiendo, en el artculo 98, que los mismos deben ser precedidos
por una licitacin pblica, salvo las excepciones que el mismo
enumera y entre las que en su apartado e) se incluyen, los
trabajos u obras cuyo importe no excede de 10.000 $ m/n, pero
a su vez el artculo 99 establece que slo podr contratarse
directamente con el empresario, cuando el trabajo u obra no
exceda de 2000 $ m/n, de cuyo lmite y hasta 10.000 $ m/n
deber llam.arse a licitacin privada. Es un principio justo
y razonable' el que los contratos que celebre la Administracin
sean precedidos por licitacin pblica, principio que es admitido por la casi totalidad de las legislaciones de los pases.
Actualmente nuestra legislacin excepta de la licitacin pblica los contratos que no excedan de 5000 $ m/n, los que
podrn celebrarse mediante licitacin privada. (Artculo 69 ,
Ley N9 11.672. Edicin 1938).

163

Estimamos ms .acertada la disposicin contenida en el


anteproyecto de ley, puesto que fija como un lmite ms
amplio y conveniente el de 10.000 $ m/n, ya que no justifica
el costo y trmite de una licitacin pblica un importe
reducido.
En el artculo 109 del anteproyecto a que nos referimos
se establece que quedan prohibidas las obras y trabajos por
administracin, con las siguientes excepciones:
a) Los trabajos de reparaciones de muebles, tiles, mquinas, autorizados por va del presupuesto general
o ley especial;
b) Los trabajos de conservacin de edificios;
c) Los trabajos u obras que deben mantenerse secretos
por afectar a la defensa del pas;
d) En el caso que el Poder Ejecutivo rescinda el contrato, de acuerdo con el artculo 67 de la Ley N9 775,
y dada la poca' importancia de los trabajos faltantes
no convenga contratar la continuacin de la obra,
debiendo hacerse indefectiblemente cuando esos trabajos complementarios importen prima facie ms
de 10.000 $ m/n.
Ya hemos expresado en el captulo pertinente nuestra
opinin sobre la' ejecucin de obras por administracin y concordantes con ella no estimamos conveniente establecer una
prohibicin tan rgida. La ejecucin de obras por contrato es
considerada en general como ms econmica, pero hoy el Estado est equipado como un gran empresario y cuenta con
elementos que lo colocan en condiciones de realizar las ms
diversas obras; elementos de los que debera deshacerse enajanndolos por menor valor que el real, admitiendo la posibilidad de interesados en adquirirlos. Asimismo hay trabajos
de dragado y balizamiento que no podrn ser ejecutados con
ventaja econmica por una empresa, para lo cual hoy no
existe empresa en el pas habilitada a ese efecto; en otros casos,

-164 -

por razones de distancia u otras dificultades no hay empresarios interesados en ejecutarlas.


El, empresario se desinteresa de todo trabajo que no le
asegure su margen de ganancias y trata de que ste sea lo
ms elevado posible, adems en caso de establecerse una prohibicin efectiva de ejecutar obras por administracin, no
sabemos si la conveniencia econmica de las obras por contrato se mantendra, ya que al aumentar la demanda por parte
del Estado y al saberse libres los empresarios de su competencia, los precios lgicamente se elevaran. Por ello y por
otras razones que hemos explicado en captulos anteriores,
consideramos conveniente se reglamente en forma ms amplia
la ejecucin de las obras por administracin, dando siempre
lugar a que el Estado pueda realizarlas cuando un .nters
social, poltico o econmico as lo aconsejen.
El artculo 110 del anteproyecto establece que debe abonarse intereses al empresario cuando los pagos se retarden
ms de 30 das, disposicin sta que es justa desde que debe
indemnizrsele por los perjuicios que se le ocasionan al no
reembolsarle su capital en un tiempo prudencial.
Contiene, adems, el anteproyecto de ley tod.o un conjunto de disposiciones muy tiles, que tienden a regular en
forma ventajosa el manejo de los fondos del Estado, asegurando un contralor eficaz y que en su carcter de ley bsica
incidiran beneficiosamente sobre lo que se refiere a las obras
pblicas.
Nosotros nos hemos referido solamente y en forma restrictiva a lo que ms directamente alcanza a la materia que nos
ocupa, sin dejar de apreciar por ello los elevados principios
de orden econmico, financiero y administrativo que contiene
el anteproyecto de ley, que pone una vez ms de relieve la
competencia ya conocida de su autor.

CAPITULO X
Necesidad de la reforma de nuestra Ley de Obras Pblicas

1
Motivos que hacen necesaria su reforma

Nuestra ley de obras pblicas rige desde hace ms de


sesenta aos; sus disposiciones han sido tan bien concebidas
que aun nos rigen hoy, aunque con dificultades. El tiempo transcurrido desde su sancin no justificara la necesidad de su
reforma, si ~l pas s~ mantuviera en el mismo estado de adelanto poltico y econmico. Pero no es as, sino que es a la
inversa, el pas ha tenido un enorme desarrollo, la poblacin
se ha quintuplicado, se han construdo vas frreas, caminos,
puentes, se profundizaron canales, se hicieron obras de riego
y obras portuarias, llevando el progreso a los puntos ms distantes del pas, desarrollndose la produccin econmica de las
distintas regiones y, como consecuencia, el comercio interno
e internacional.
Hemos podido apreciar al estudiar los antecedentes de la
ley, que su sancin fu requerida especialmente para poner
remedio a los inconvenientes que presentaba la realizacin de
contratos de obra, pues al no existir uniformidad de procedimientos y exigencias legales de garanta, la ejecucin de las
obras pblicas tropezaba con' mltiples dificultades. La generalidad de las obras pblicas eran ejecutadas por contrato, de

-166 -

ah que la ley se ocup de reglamentar ese procedimiento de


ejecucin de obras y fu tan bien inspirada y previsora que
aun sigue aplicndose.a pesar de sus largos aos de data; pero
el enorme progreso del pas y la evolucin experimentada en
la materia hacen indispensable su reforma.
Actualmente existe un Ministerio de Obras Pblicas, cuya
organizacin fu dispuesta por la Ley NQ 3727 del 10 de octubre de 1898, que se ha ido perfeccionando con el transcurso
del tiempo, dotndose de personal adecuado y elementos de
trabajo de los ms modernos, no limitndose ya a contratar e
inspeccionar las obras, sino que ha tomado a su cargo directo
la ejecucin, entrando as a competir con las empresas. Este
Ministerio est dividido en varias reparticiones tcnicas que
abarcan las distintas ramas clasificadas de las obras pblicas,
a cuyo cargo se hallan las obras de su especialidd. As, la
Direccin General de Navegacin y Puertos es la que atiende
todas las obras portuarias y de navegacin, profundizando los
ros, construyendo los puertos y sus vas de acceso, su programa es extenso, dado que abarca todo el litoral martimo
y fluvial del pas; la Direccin General de Arquitectura ejecuta directa o indirectamente las obras de edificacin que estn
a cargo del Gobierno Nacional, siendo tambin su programa
amplsimo; lo mismo podemos decir de las Direcciones Generales de Ferrocarriles, de Irrigacin y de todas las dems
que integran el Ministerio de Obras Pblicas de la Nacin.
Cuenta, adems, dicho Ministerio, con una reparticin administrativa donde converge toda la documentacin de las distintas Direcciones tcnicas y que se denomina Direccin General de Contabilidad y Contralor de Trabajos Pblicos; su
sola enunciacin da una idea de su enorme importancia.
El gran incremento de la poblacin del pas y la situacin
econmica que la guerra de 1914 - 1918 cre, trajeron la desocupacin, a la que muchos pases encararon como un problema social a resolverse por medio de las obras pblicas,
que proporcionaran ocupacin al mayor nmero posible de

.~

167.-

'brazos, circunstancias que, unidas a la de que el Departamento de Obras Pblicas fu confiado a hombres capaces que
tendieron a poner orden en las distintas reparticiones y a dar
el "debido desarrollo a su mecanismo tcnico y administrativo,
han originado una transformacin tal, que requiere una ley
que la rija contemplando su, situacin actual.
Nuestra ley de obras pblicas debe reflejar en su texto
el dinamismo de nuestra poca, debe estar inspirada en fomentar nuestra economa nacional, contemplando las posibilidades financieras de la Nacin y teniendo en cuenta el problema social que exige que las obras pblicas sean un medio
que tienda a aliviar la desocupacin en los aos de depresin
econmica.
Concorde con los conceptos vertidos y los principios sustentados en los captulos precedentes, expresaremos a continuacin cules deben ser las bases que a nuestro criterio
deben tenerse en cuenta, para proceder a la reforma de nuestra
ley de obras pblicas, tendientes a concretar en un solo cuerpo
legal todas las disposiciones relativas a nuestro rgimen.

11
Definicin

La Ley NQ 775 define a las obras pblicas nacionales, como


a todas aqullas que se construyen por cuenta del Tesoro de
la Nacin (artculo 1Q). Esta definicin no es del todo aj ustada
a la realidad, desde que se incluyen entre las obras pblicas las
que el Tesoro Nacional subvenciona, )7 en consecuencia no
estn financiadas totalmente sino parcialmente por la Nacin.
Ms ajustada a la realidad y al moderno criterio de las
obras pblicas es la ley orgnica de las Obras Pblicas de la
provincia de Buenos Aires, que as considera no solamente a
aqullas que se construyen a costa de la provincia, sino tam-

-168 -

bin a las que sta garantiza o subvenciona, destinadas a llenar


una necesidad o un servicio pblico cualquiera, estn ellas
financiadas total o parcialmente por la provincia o por terceros (1), y ello se explica si se tiene en cuenta que esta ley
fu dictada por la Legislatura Provincial en 1937.
En Francia se admite una distincin entre lo que es una
obra pblica y un trabajo pblico, aunque se considera trabajo
pblico la labor que se realiza para la construccin de 'una
obra pblica, (2)
En nuestro pas la distincin se hace en el sentido de considerar obras pblicas aquellas de conservacin y mantenimiento que son financiadas con recursos de Rentas Generales
(Anexo 1 de la Ley de Presupuesto) y, en cambio, se denomina
trabajos pblicos a las obras de construccin, que se financian con recursos provenientes de la negociacin de
ttulos y que anualmente se incluyen, en los planes de trabajos pblicos.
Para la doctrina y jurisprudencia francesas, la obra pblica
debe reunir las siguientes caracterstias: tratarse de un
inmueble, ser realizada por una persona administrativa moral
y tener Ull destino de uso pblico. (2)
Vemos, pues, que la doctrina francesa es. bien clara al
establecer el concepto de obra pblica, desde que determina
que es el inmueble que se construye por el Estado y con un destino pblico. En nuestro pas no se hace distincin en cuanto a
la naturaleza de la obra, pues puede ser obra o trabajo pblico,
se trate de un bien mueble o de un bien inmueble; slo exige
la ley, para atribuirle ese carcter, el que se construya por
cuenta del Tesoro de la Nacin. As tenemos que en Francia
la construccin de lln monumento, cuando ste se entrega al
Estado, sin estar adherido al suelo, no se considera obra
pblica, adhirindose, toma ese carcter. (2)

( 1) Artculo 19. Ley N9 4538. Provincia de Buenos Aires.


(2) Derecho aclministrativo. Radalfa Bullrich.

-169 -

Creemos que el principio sustentado por nuestra ley debe


mantenerse, en el sentido de no hacer distincin entre el mueble
o elinmueble, para atribuirle el carcter de obra pblica, desde
que el hecho de estar adherido o no al suelo, no le quita la
condicin de. obra destinada al uso pblico, que es el principio
que debe mantenerse como punto de partida, para considerarla obra pblica. Con ese criterio, creemos que debe
ampliarse la definicin de nuestra ley, aproximndose
ms a la de la provincia de Buenos Aires, es decir, admitiendo
dentro de ese carcter, no slo a las construdas por cuenta
del tesoro de la Nacin, sino tambin a las que el Estado garantiza o subvenciona y estn destinada a llenar una necesidad
pblica o a satisfacer un servicio pblico, sea su financiacin
total o parcial por el Tesoro Nacional, por otras entidades pblicas o por terceros.

111
Direccin y ejecucin de las obras

Nuestra ley de obras pblicas no establece en forma


terminante a cargo de quin debe estar la direccin y la eje. cucin de las obras. La Ley NQ 3727, en su artculo 15, enumera
las funciones del Ministerio de Obras Pblicas, atribuyndole
la generalidad de los trabajos ,de esa ndole, pero es conveniente que se establezca en forma clara la centralizacin de
todas las obras pblicas civiles, en el Ministerio de Obras
Pblicas. Inglaterra es un exponente de la centralizacin de las
obras pblicas en una direccin nica. La Oficina de Trabajos
y Construcciones Pblicas (Office of Works and Public Buildings) centraliza en ella los trabajos que se ejecutan en terri-

-170 -

torio nacional y los que se realizan en las colonias y aun en


pases extraos, para los servicios diplomticos. (1).
En Francia, las obras civiles se centralizan en cierto modo
en el Ministerio de Trabajos Pblicos, y las militares en las
autoridades de su jurisdiccin. Pero tal centralizacin no es
efectiva desde que si bien el Ministerio de Trabajos Pblicos
aprueba la oportunidad en que han de ejecutarse las obras y
solicita los crditos pertinentes al Parlamento, cada rama de
la administracin dirige las obras que le conciernen, si bien
debe someter sus iniciativas a una comisin consultiva que
depende del Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes.
Esta comisin se denomina Consejo General de Construcciones
Civiles y sus funciones son de asesoramiento concretando su
accin a construir edificios y monumentos pblicos. (1)
El sistema francs, como vemos, es el que ms se asemeja
al nuestro, pero es necesario que nuestra ley disponga la efectiva. centralizacin de todas las obras pblicas civiles en el
Ministerio de Obras Pblicas, dejando a su cargo la formulacin de los programas de obras y la coordinacin de las construcciones que sean necesarias, este sistema reporta ventajas
9-e orden prctico y econmico y permite la racionalizacin de
los trabajos. Asimismo deben estar a cargo de los Ministerios
de Guerra y Marina, respectivamente, las obras militares que
les conciernen. Este procedimiento es practicado en general en
nuestro pas, evidenciando las ventajas que de l surgen.
La centralizacin de los trabajos pblicos en la forma que
dejamos expuesta, permite someterlos con mayor previsin a
un plan racional y econmico, haciendo posible que su ejecucin se ajuste a los recursos estrictos de la limitacin de las
inversiones.

(1) Finanzas. Alejandro Ruzo.

.-- 171 .-

IV
Forma y ejecucin de las obras

Como hemos podido observar en el estudio. precedente de


nuestro rgimen de las obras pblicas, stas eran construdas
en su generalidad, en la poca de la sancin de la Ley NQ 775,
por contrato celebrado con particulares. Ese fu el motivo por
el cual se dict la leyreglamentando el procedimiento a seguir
para celebrar los contratos, las obligaciones que de ello nacen
y las normas legales a que deben ajustarse durante todo su
desarrollo. La ley no se ocup de autorizar, ni de prohibir la
ejecucin de obras por administracin, porque no era utilizado
ese mtodo de ejecucin e11 la poca de su sancin, ni ese era
el propsito de la ley, desde que su fin fu el de establecer
normas para la construccin de obras por contrato, a fin de
evitar pluralidad de procedimientos en la licitacin y contratacin, a la par que asegurar el cumplimiento de los contratos.
Todo ello surge de los antecedentes parlamentarios de la ley.
El Estado no posea elementos para ejecutar directamente las
obras y 110 se crey que los pudiera tener dentro de un plazo
relativamente corto. Pero la organizacin del Ministerio de
Obras Pblicas, que se inicia con la ley de su creacin y la
evolucin econmica del Estado, han hecho que se fuera
equipando para la realizacin de los trabajos, llegando al
extremo de competir. con los empresarios particulares. El
Estado evoluciona, se organiza industrialmente y se coloca en
condiciones de construir directamente las obras, para ello, adquiere maquinarias, herramientas y monta 10s talleres con
personal propio.
Actualmente, el Estado cuenta con una enorme organizacin industrial, despus de haber invertido muchos millones
de pesos en elementos de trabajo, en instalaciones y en la

-172 -

adopcin de personal adecuado. Su organizacin es tan completa que ninguna empresa podra contar con mayores medios
para realizar los trabajos.
Es preciso, entonces, que la ley contemple la situacin
actual y determine SI el Estado debe o no continuar ejecutando
directamente las obras. Los que sostienen que las obras deben
ejecutarse en su totalidad por contrato, basan. esa teora en
que tal procedimiento es el ms econmico, y consideran al
Estado un mal empresario.
Efectivamente, la ejecucin de obras por contrato resulta
en general ms econmica, pero no puede dejarse de lado que
el Estado, al ejecutar las obras por s mismo, no se detiene a
examinar los costos con el propsito de lucro que' gua a las
empresas, sipo ms bien trata de llenar una necesidad social
al abonar a su personal jornales ms elevados, al acordarles
licencias especiales por razones de salud, al hacer los aportes
para las pensiones y jubilaciones; ocupa, adems, muchos
obreros que por su estado de salud o por su edad no tendran
ocupacin en las empresas particulares, todo ello podra reducirsedel costo de las obras al ejecutarlas por contrato, pero
a su vez el Estado debera habilitar en el Presupuesto las sumas
necesarias para la asistencia social. Por otra parte, hay trabajos de los que ninguna empresa quiere hacerse cargo,
ya sea por razones de distancia o bien porque creen que
no les producir el inters que desean para su capital.
Esta clasificacin que debiera hacer la ley de cules trabajos pueden ejecutarse por contrato y cules por administracin, resultara un tanto difcil y nunca exacta. Podramos
sugerir la conveniencia de que al autorizar el Congreso cada
una de las obras, indique el procedimiento. a seguir para su
ejecucin, pero ello tampoco es fcilmente determinable en
todas ellas, desde que en ciertos casos el Estado debe
ejecutar parte de los trabajos y puede contratar la otra parte.
Se ha llegado al extremo de que despus de autorizada una
partida por el Congreso, para la adquisicin de embarcaciones,

173-

llegado el momento de adquirirlas, su costo en el mercado


mundial es superior al que resultara de construirlas en los
astilleros del Estado. La situacin econmica porque atraviesa
el mundo, las barreras aduaneras impuestas por la mayora de
los pases hace ms difcil la determinacin exacta de las ventajas de las adquisiciones o la contratacin de los trabajos
frente a los que podra realizar el 'Estado.
Por ello, lo ms conveniente para nuestra leyes que se
establezca que el Poder Ejecutivo al aprobar los proyectos y
presupuestos de obras o al autorizar las inversiones de los
crditos acordados por el Honorable Congreso para cada una
de ellas, determine el procedimiento a seguir para su ejecucin debiendo dar preferencia al mtodo de realizacin de
obras por contrato previa licitacin.

v
Proyectos y presupuestos de obras

Debe contener nuestra ley un captulo destinado a reglamentar los estudios, proyectos y presupuestos de obras; stos
han de ser previos a la autorizacin de los crditos para su
ejecucin y efectuarse obedeciendo a normas determinadas
y uniformes a efectos de facilitar su examen y comprensin.
Antes de tomar cualquier determinacin sobre las obras
que se propone realizar deben hacerse los estudios necesarios
para conocer las condiciones en que stas podrn ser encaradas
y la posibilidad de que puedan ser llevadas a buen trmino;
formularse los proyectos de acuerdo con las reglas del decreto
del 27 de julio de 1876 y, sin omitir los detalles que la tcnica requiere para guiar los trabajos, formularse los presu..
puestos de obras, detallando los elementos de trabajo, los
materiales y el personal que se requiere para su construccin,
indicando los precios unitarios y totales con la rnayor aproxi-

-174 -

macin posible, as como todo otro gasto que se estime indispensable y, finalmente, un porcentaje para los gastos generales e imprevistos que puedan escapar al clculo del proyectista pero que por su ndole deben ser tenidos en cuenta.
Las normas impuestas en materia de presupuestos de
obras por la Ley N9 10.285 Y sus decretos reglamentarios,
deben mantenerse en nuestra legislacin y su cumplimiento
ha de ser estricto en el sentido de que no debe acordarse por
el Congreso crdito alguno para obras pblicas que no cuenten
con proyecto y presupuesto aprobado en forma previa por el
Poder Ejecutivo y dado a conocer al Congreso. Siguiendo ese
procedimiento se tiene la seguridad de que al iniciarse su ejecucin podr llevarse a buen trmino sin mayores inconvenientes y su precio de costo total es conocido en forma
previa, permitiendo concebir la posibilidad de financiar su
realizacin.
Al elevar una Reparticin Tcnica un proyecto y presupuesto de obra a la consideracin del Poder Ejecutivo, debe
e~presar las ventajas o inconvenientes que de su ejecucin
puedan resultar, dando una idea acabada de la necesidad de
realizarla, su importancia, el grado de urgencia que requiere
y el tiempo que durar su realizacin.

VI
Finanzas de Ias obras pblfcas

Est universalmente reconocido que el Estado no puede


permanecer ajeno a la construccin. de las obras pblicas,
desde que ellas propenden a valorizar el territorio de la Nacin,
facilitando los medios de produccin y explotacin, las vas
de comunicacin y el comercio nacional e. internacional. La
accin del Estado se ha hecho sentir construyendo directamente
o haciendo construir por su cuenta, o tambin subvencionando

-- 17.5 ---

o bien estimulando la actividad privada donde exista. En


pases nuevos como el nuestro, con considerables extensiones
despobladas e inexplotadas, se requiere ms que en otros la
accin del Estado, en materia de trabajos pblicos. Nuestro
gran publicista don J uan Bautista Alberdi, en el ao 1856, en
su obra Organizacin poltica y econmica de la Confederacin
Argentina, expresaba que, para hacer llegar la accin del poder
central al interior de la Repblica, para propender a su
desarrollo econmico, era preciso traer las capitales al litoral
o trasladar stas al interior, lo que solamente podra hacerse
con el ferrocarril y el telgrafo, que son la supresin del espacio, y agregaba: El ferrocarril innova, reforma y cambia las
cosas ms difciles, sin decretos ni asonadas.
El gran financista italiano don Francisco Nitti manifiesta
en su obra Finanzas que los caminos carreteros, los canales
para la navegacin interior y para' la gran irrigacin, los
puertos martimos y fluviales, la sistematizacin y la canalizacin de los ros y de los torrentes, y los importantes trabajos
agrcolas, deben estar necesariamente a cargo del Estado.
Vemos, pues, que en todas las pocas y en todos los pases
se requiere la intervencin amplia del Estado para la ejecucin
de las obras pblicas, desde que constituyen un elemento
indispensable para el progreso poltico y, econmico de las
naciones.
En nuestro pas, dadas las innumerables necesidades que
se tiene para la realizacin de trabajos pblicos, es indispensable que ellas obedezcan a un plan racional y previo, que
contemple las necesidades ms urgentes para la economa
del pas.
La. preparacin y. direccin de este plan debe estar a
cargo del Ministerio de Obras Pblicas, que es el que debe
indicar la op.ortunidad en que se han de ejecutar las obras,
consultando las necesidades que las reclaman, siguiendo la
sana poltica de la limitacin de las inversi,ones con tendencia
a una severa fiscalizacin. de los gastos pblicos.

-176 -

Nuestra ley debe clasificar las obras pblicas, a los efectos


de su financiacin, en la siguiente forma:
1Q Las que una vez construdas produzcan rentas o
hagan cesar al Estado una erogacin.
2Q Las que no produzcan rentas ni eviten una erogacin,
pero cuya construccin beneficie a ms de una
generacin.
3Q Las de conservacin y mantenimiento de las ya
. construdas.
4Q Las que el Estado garantiza o subvenciona.
Las comprendidas en los apartados 1Q Y 2Q pueden ser
financiadas con el producto de la negociacin de ttulos de la
deuda pblica y su amortizacin debe estar a cargo de las
rentas que produzcan o con el aporte del Estado de aquellas
que han hecho cesar una erogacin, que debe destinar la parte
necesaria del egreso que se produca anteriormente a su construccin y de sus rentas. generales para las del 2Q apartado.
Las comprendidas en el apartado 3Q deben ser financiadas con
los recursos que el Estado debe destinar a ese efecto, de sus
rentas generales; y las del apartado 49 , con los recursos de los
particulares interesados, destinando el Estado de sus rentas
generales el importe de las subvenciones que acuerde. Otro
procedimiento de ejecucin de obras pblicas, que nuestra ley
debe contener, es el de concesin, por el cual el concesionario
de un servicio de explotacin ejecuta por su cuenta las obras
necesarias para el servicio cuya explotacin se le acuerda por
un cierto nmero .de aos, a cuyo trmino transfiere las obras
e instalaciones al Estado, sin cargo. Este procedimiento tiene
la ventaja, para los pases de escasos recursos financieros de
poseer despus de un tiempo las obras necesarias sin destinar
fondos en sus presupuestos.
De disponer la ley que los planes de obras pblicas se
formulen cada cinco aos, contemplando las necesidades del
pas en relacin con el aumento de su poblacin y su progreso

-177 -

econmico; deben prepararse dichos planes-sin perder de vista


las obras que por su cuenta se proponen realizar 10s poderes
locales, tratando de coordinar la accin del gobierno central
con la de los gobiernos locales.
Los planes, que preparara el Ministerio de Obras Pblicas con intervencin del Consejo Nacional de Obras P-.
blicas, se remitiran a conocimiento del Congreso una vez
aprobados por el Poder Ejecutivo. Los crditos los acordara
el Congreso en los presupuestos anuales de gastos, para cada
una de las obras detalladamente, no debiendo figurar obras
que no sean las previstas en el plan. No debe excluirse de
los presupuestos obra alguna de las que estn en curso de
ejecucin hasta que no se hayan terminado! totalmente, ni
se incluirn crditos para obras nuevas, cuando fuera en detrimento de los crditos necesarios para las primeras. Los
crditos que acuerdan las leyes de presupuesto o sus saldos,
no podrn ser utilizados una vez fenecido el ejercicio financiero, a efectos de mantener la universalidad de la ley de presupuesto. Cuando se trata de obras .que se contratan para ms
de un ejercicio, el Poder Ejecutivo debe prever los fondos ne- .
cesarios en las respectivas leyes de Presupuesto. Para evitar la
paralizacin de las obras por mora en la sancin de la Ley de
Presupuesto debe establecerse que el Poder Ejecutivo seguir
aplicando la del ejercicio anterior, hasta tanto se vote la correspondiente al ao en curso, tal como lo contiene muy acertadamente el anteproyecto de ley de contabilidad del profesor
doctor Juan Bayetto.
Asimismo debe autorizarse al Poder Ejecutivo a redistribuir los crditos necesarios para obras pblicas dentro de cada
tem, pudiendo aumentar y reducir los acordados por ley sin
incluir obra que no figure en l, ni exceder el total acordado
por el Congreso para cada tem. Los crditos que se acuerden
a una partida de obra 11.0 deben exceder, en ningn caso, la
mxima del presupuesto de obra aprobado por el Poder Ejecutivo y dado a conocer al Honorable Congreso.

-178 -

Al remitir el Poder Ejecutivo al Honorable Congreso el


p~oyecto de presupuesto de gastos, recabando autorizacin
para la ejecucin de las obras pblicas, debe acompaar como
lo establece el anteproyecto de ley de contabilidad del doctor
Juan Bayetto: Informe sobre el mercado interno y externo
para la negociacin de ttulos, resultados obtenidos durante
el primer semestre del ao financiero en curso y estado del
fondo de trabajos pblicos al correr el semestre. Debe acompaarse una 'planilla con el detalle de las obras en las que se
indique el total del presupuesto de obra aprobado, lo invertido hasta el ltimo ejercicio fenecido, lo acordado para el
ao en curso, lo que se calcul invertir en el ejercicio venidero
y el clculo del tiempo .en que se estima la terminacin de
la obra.
No debe iniciarse' obra alguna que no tenga disponible
los recursos necesarios para asegurar su regular desarrollo.
El Congreso no debe votar crditos para ninguna obra a atenderse con la emisin de ttulos sin pedir, previamente, al
Poder Ejecutivo que efecte los estudios necesarios y formule
su proyecto y presupuesto, con la indicacin del tiempo que
se necesitar para su ejecucin y el monto anual de inversin
que requerir, como as tambin que informe sobre la conveniencia o posibilidad de su construccin. La ley de Obras. Pblicas debe autorizar al Poder Ejecutivo para adquirir o expropiar los inmuebles necesarios para la realizacin de las obras
autorizadas por la ley de presupuesto.
Tendiendo a la racionalizacin de los servicios de suministros de especies, debe disponer la ley, la centralizacin de
las adquisiciones y de los almacenes para todo el Ministerio
de Obras Pblicas, bajo el contralor de la Direccin de Administracin del Ministerio.
La adquisicin de planteles de trabajo debe formar un
inciso dividido en tems para cada reparticin, con cuyos recursos se har la adquisicin de los mismos, contribuyendo
cada obra con el porcentaje de amortizacin de los planteles
que utilizar en su ejecucin.

-179 -

En materia de inversiones la ley de obras pblicas debe


imponer la contabilidad de previsin, disponiendo que no debe
realizarse acto alguno q"ue origine un gasto, sin haberse procedido previamente a comprometer los fondos necesarios para
imputar el gasto una vez realizado; es esta una disposicin
preventiva de suma importancia para el orden de las finanzas
que evita los excesos "de inversiones sobre los crditos autorizados.

VII
Licitacin y adjudicacin de las obras

Las obras que se ejecuten por contrato debern serlo


previa licitacin pblica, salvo los casos siguientes:
a) Cuando su importe no exceda los 10.000 $ m/n;
b) Cuando las circunstancias exij an reserva;
e) En caso de urgencia, en que por causas imprevistas
no pueda esperarse el remate;
d) Cuando sacadas por dos veces a licitacin no hubiese
habido postor o las ofertas no fueran admisibles;
e) Cuando se trate de obras ti objetos de arte, cuya ejecucin slo pudiera confiarse a artistas ti operarios
especiales.

En los casos comprendidos en los apartados a), e), d) y


e) deber efectuarse licitacin privada, pudiendo contratarse
directamente slo en los siguientes casos:
a) Cuando su costo no exceda de 2500 $ m/n;
b) Cuando slo puede encargarse el trabajo a una persona determinada, por ser el nico que posee el arte
u oficio que se requiere;
e) Cuando llamado dos veces a licitacin privada no
hubiera habido postor o no se hubieran presentado
ofertas admisibles.

-180 -

Las licitaciones pblicas deben anunciarse por lo menos


30 das antes, en el Boletn Oficial y en los dos diarios de
mayor difusin en la Repblica y el extranjero, con 10 publicaciones como rmrumo, En las licitaciones privadas se establecer un plazo mnimo de 8 das.
En los avisos de licitacin, se consignarn las bases a que
ella deba sujetarse con la mayor claridad posible, la naturaleza y monto de la garanta, para ser admitido al acto del remate y la que deba dar para garantizar el cumplimiento del
contrato.
Se indicar, asimismo, el da, hora y lugar en que se efectuar el acto de apertura de la licitacin, as como el lugar en
que debern presentarse las ofertas.
Cada Reparticin Tcnica, deber destinar una oficina que
formule los llamados a licitacin y conserve los planos
y presupuestos, que podrn ser consultados por los proponentes, por el trmino establecido en el aviso.
Tambin se tendr copia de los planos y presupuestos en
la dependencia que la Reparticin Tcnica tenga en la provincia donde se ejecutarn las obras o en el juzgado federal
correspondiente y en las legaciones o consulados extranjeros
donde se estime que hubiere proponentes,
Las ofertas se remitirn a la oficina que la Reparticin
Tcnica tenga destinada a ese efecto, debiendo indicarse claramente en los avisos de licitacin el nombre y direccin de
esa ~ oficina, as como el de las que tengan los documentos
para ser consultados por los interesados.
En general las publicaciones relacionadas con las licitaciones deben ser lo ms claras y precisas posibles a fin de
facilitar la mayor concurrencia de ofertas.
Debe matenerse en la ley el depsito del 1 % que el proponente deber efectuar en el Banco de la Nacin Argentina
a la orden de la Direccin Administrativa del Ministerio de
Obras Pblicas.

181-

Las propuestas se abrirn el da y hora establecidos, e?


presencia del Director General de la Reparticin Tcnica o
del funcionario que lo reemplace, del Jefe de la oficina de
licitaciones, de un delegado de la Direccin Administrativa
y de los proponentes que hubiesen concurrido al acto.
No nos detendremos en los detalles del pro.cedimiento a
, seguir, que la ley debe contener, en cuanto a la forma y requisitos para la iniciacin del acto de apertura de la licitacin,
formulacin del acta, propuestas que no deben aceptarse por
no cumplir los requisitos legales, por ser estos universales y
estar ya considerados en la actual legislacin, a la que debe
consultarse a ese efecto, y complementarse con los principios
expresados en el anteproyecto de ley de contabilidad del doctor
Juan Bayetto, que tienden a garantizar el acto del remate.
Debemos s, dejar expresado que ha de mantenerse el principio de que la presentacin de la propuesta no da derecho
alguno al proponente para su aceptacin, debiendo recaer la
adjudicacin, sobre la propuesta ms conveniente, siempre
que est conforme con las condiciones contenidas en la
licitacin.
Una vez labrada el acta de apertura de la licitacin, la
Reparticin Tcnica respectiva har un estudio de las propuestas y las elevar al Ministerio de Obras Pblicas, ste
dar intervencin al Consejo Nacional de Obras Pblicas, a
la Direccin Administrativa y al Asesor Letrado, para que sea
examinado el legajo de la licitacin desde el punto de 'lista
tcnico y legal; de acuerdo con lo informado por las distintas
dependencias el Poder Ejecutivo resolver por decreto la adjudicacin de la licitacin. Esta recaer siempre sobre la propuesta ms ventajosa, que est estrictamente de acuerdo con las
bases y condiciones que se hubiesen establecido para la
licitacin y siempre que se hayan llenado todos los re~
quisitos.
Debe reservarse al Poder Ejecutivo la facultad de rechazar
. todas las propuestas.

-182 -

Debe establecerse la devolucin del depsito de garanta,


una vez que haya informado la Reparticin Tcnica, a aquellos
proponentes a quienes no se aconseje la adjudicacin de la
licitacin debiendo stos mantener la propuesta hasta que el
Poder Ejecutivo haya resuelto en definitiva; en los pliegos de
condiciones se establecern los trminos que los proponentes
deben mantener sus propuestas, bajo pena de ser eliminados
del Registro de licitaciones. Al adjudicatario se le comunicar por escrito la adjudicacin y se le indicar el trmino
dentro del cual deber concurrir al despacho del Jefe de la
Reparticin Tcnica para firmar el contrato. Previamente a
la firma del contrato el adjudicatario tendr que depositar en
el Banco de la Nacin Argentina a la orden del Ministerio
de Hacienda - Tesorera General de la Nacin el 5 % del presupuesto de la obra en concepto de garanta, en efectivo o en
ttulos de crdito argentino. Este. depsito puede ser reemplazado por una fianza a satisfaccin del Poder Ejecutivo.

VIII
Del contrato de obra

En este captulo debe la ley establecer las normas bsicas a que han de ajustarse los contratos. Al respecto debe la
ley imponer la obligacin al contratista de concurrir a firmar
el contrato en el da y hora comunicado por la Reparticin
Tcnica. Si pasaran 30 das de la fecha en que deba firmar el
contrato y el contratista no se hubiere presentado, se dejar
sin efecto la adjudicacin hecha a su favor y perder el depsito de garanta.
El contrato ser suscripto por el adjudicatario y el Jefe
de la Reparticin Tcnica ad referndum del Poder Ejecutivo
y debe ser reducido a escritura pblica ante el Escribano

-183 -

Mayor de Gobierno. Los gastos que ocasione el otorgamiento


del documento en que se consignen las condiciones del contrato sern de cuenta del adjudicatario.
,
El contrato debe reglar las obligaciones y derechos de
las partes, no pudiendo oponerse a lo que la ley dispone.
Debe establecer las penalidades en que incurre el contratista si no efecta el replanteo en el trmino convenido
en el mismo.
No obstante, la Reparticin Tcnica efectuar el replanteo en presencia del representante del contratista, corriendo los trminos del contrato desde la fecha del primer replanteo.
El representante tcnico deber gestionar y firmar las
presentaciones que dieran lugar a tramitaciones de carcter
tcnico y estar presente en todas las operaciones de ese carcter que sea necesario realizar en el curso de la construc- .
cin, tales como: replanteo, pruebas de resistencia, nivelaciones, mediciones para los certificados y recepciones de obra;
debiendo firmar las actas respectivas.
El contratista presentar el plan .de trabajos a desarrollar, a Ia Reparticin respectiva, para su aprobacin
dentro de los 10 das de suscripto el contrato.
El contrato debe establecer los trminos en que empezar a tenerse en cuenta el pago de intereses, cuando haya
mora en el pago de los certificados de obra, as como el porcentaje de esos intereses.
En sntesis, se requiere que nuestra ley contenga disposiciones claras y terminantes para reglamentar los contratos
de obras que eviten en lo posible las dobles interpretaciones,
a fin de obviar los reclamos de las empresas.
Debe tenderse a que en todos los contratos de obras que
se celebren se coticen los precios en moneda nacional y pagaderos en la misma moneda, pues los quebrantos de cambio
hacen siempre incierto el valor de las obras, hasta que no se
haya procedido a su total ejecucin y pago, resultando en

-184 -

muchos casos un elevado costo de los trabajos que est muy


lejos del precio tenido en cuenta al presuponer la obra.
El contrato no puede ser transferido por el contratista,
total ni parcialmente, sin el consentimiento previo del Poder
Ejecutivo.

IX
De la ejecucin de las obras

En este captulo debe reglamentar la ley todo lo concerniente a las obligaciones y derechos del contratista y del
Estado durante el desarrollo de los trabajos desde su iniciacin hasta su total terminacin.
As deber establecerse que el contratista inicie los trabajos en la fecha indicada en el contrato, empleando en
ellos el suficiente nmero de operarios para su normal
desarrollo. Ejecutar los trabajos con estricta sujecin a los
planos o perfiles que formen parte del proyecto, ,y a las instrucciones d.el Ingeniero Inspector dadas por s o por intermedio de sus subalternos. Las obras se ejecutarn bajo la inspeccin de. la Repa~tacin Tcnica, que estar representada
en el lugar del trabajo por el Ingeniero Inspector a quien el
contratista deber facilitar la labor, proveyndole los elementos necesarios para el mejor cometido de sus funciones. Las
rdenes que la Inspeccin Tcnica le trasmita al contratista
le sern dadas a ste por escrito, pudindose utilizar a tal
efecto un libro de rdenes de servicio en el que deber notificarse, entregndosele una copia en el momento de hacerlo.
Este libro ser numerado y llevado prolijamente por la Inspeccin de las obras. Las rdenes de servicio deben estar encuadradas dentro de las estipulaciones del contrato, de tal
manera que no impliquen modificacin a las clusulas contractuales, ni represente trabajo adicional alguno:

-185 -

Si el contratista considerara que la orden dada excede los


trminos del contrato, podr interponer su reclamacin por
escrito ante la Reparticin Tcnica respectiva, fundando en
forma clara y terminante, las razones que le asisten para
su observacin. Esta reclamacin debe ser hecha dentro de
un trmino de 10 das de notificada la orden, de lo contrario
no tendra valor. No obstante, el contratista deber cumplir:
la orden dada, si la Inspeccin insiste, reservndose el derecho de recibir la compensacin necesaria y resulta un exceso
a lo establecido en el contrato. Cualquier disidencia que surgiera entre el Inspector y el contratista debe ser resuelta,
en primer trmino, por el Jefe de la Reparticin respectiva, y en definitiva por el Poder Ejecutivo. En ningn
caso el contratista podr suspender los trabajos sean cuales
fueren las divergencias en trmite. El contratista o un representante suyo autorizado y aceptado por la Reparticin deber hallarse presente en la obra durante las horas de trabajo,
bajo pena de suspensin de la tarea.
La prrroga del trmino del contrato slo se tendr en
cuenta cuando vence el trmino de la entrega provisoria, debiendo considerarse aquellas que el contratista haya solicitado
inmediatamente de haberse producido y haya sido posible
aclarar, y justificar por la Reparticin Tcnica respectiva.
Debe establecerse en la ley que al celebrarse el contrato
se indicar en l, el mnimo de operarios a utilizar y la escala
de jornales que se aplicar, as como tambin el horario' mximo de trabajo y la remuneracin a percibir por horas extraordinarias; a este respecto la ley debera indicar que se ajustarn a las leyes y decretos que rijan la materia. Si la Reparticin Tcnica ordenara al contratis~a alguna modificacin
en las obras, este puede efectuarla siempre que le sea ordenada
por escrito y no se alteren las bases del contrato.
El contratista ser en todos los casos responsable de los
daos y perjuicios ocasionados por la impericia de sus agentes
u obreros, como tambin de la mala fe o falta de honradez en

-186 -

el suministro o empleo de los materiales. Responder tambin de los daos y perjuicios ocasionados al Estado o a ter- ,
ceros con motivo de los trabajos, cualquiera sea su causa
o naturaleza, no teniendo derecho a pedir compensaciones
sobre ellos, mientras no provengan de rdenes de la Inspeccin o errores o insuficiencia del proyecto. Si no satisfaciera
~l importe de los daos y perjuicios, el Poder Ejecutivo
podr hacerlo por cuenta del contratista, utilizando el depsito
de garanta.
El contratista deber emplear en las obras la clase de materiales que se ha establecido en el contrato Ji'" no hacer
uso de otros sin aprobacin del Ingeniero Inspector. Pondr
a cubierto al Estado de cualquier demanda o reclamo que pudiera originar el uso indebido de materiales, sistemas de construccin o implementos patentados. El contratista es siempre
responsable de la correcta ejecucin de las obras, en cuanto
a su ubicacin, forma o dimensiones y responder de los defectos que puedan producirse durante la ejecucin y la conservacin hasta la recepcin final. No podr el contratista
hacer obra alguna sino con estricta sujecin al contrato, y si
las hiciera sin estar comprendidas en l, no le sern abonadas,
a menos que le hubieran sido ordenadas por la Reparticin
Tcnica respectiva.
En cualquier momento que la Inspeccin observare vicios de construccin, ya sea durante la ejecucin de las obras
o antes de la recepcin definitiva, podr disponer su demolicin y reconstruccin de acuerdo al proyecto que ha servido
de base, siendo los gastos por cuenta exclusiva del contratista.
Cuando el Estado dispusiera de los materiales que deben emplearse en las obras, el contratista deber aceptarlos salvo que
tuviese hecho el acopio necesario, descontando del importe a
abonar al contratista, lo correspondiente a los materiales entregados y gastos de transporte, si los hubiere. No debe imponerse al contratista la aceptacin de los materiales cuando
ste comprobase haber hecho el acopio necesario con fecha

187'~

anterior al ofrecimiento por el Estado, salvo que tratara


con ste y conviniera aceptarlo por un precio a establecerse de acuerdo entre ambas partes. Si el Estado al llamar
a licitacin estipulara que l entregara determinados materiales o la totalidad de ellos, los proponentes excluirn de su
propuesta el precio de los mismos, debiendo lim.itarse a cotizar sobre la mano de obra, direccin y dems gastos que
le reportase la ejecucin de la obra. Los beneficios emergentes de los aranceles, leyes impositivas, fletes o derechos aduaneros sobre los materiales utilizados en las obras, que fueron
acordados al Estado slo aprovecharn a ste. Cuando el Estado conociera de antemano estos beneficios, puede acordarlos
al contratista, mediante extensin de orden de transporte oficial, pudiendo el contratista abonar directamente el importe
correspondiente. En este caso debe hacerse constar esa circunstancia en los pliegos que sirven de base, debiendo cotizarse precio teniendo en cuenta ese beneficio, que debe constar
tambin en el respectivo contrato. De tal beneficio se dispondr nicamente para los materiales a usar en las obras,
debiendo llenar el requisito exigido a ese efecto; no se reconocer ese beneficio cuando resulte que los materiales no
renen las condiciones necesarias para ser aplicados a las
obras. La Reparticin llevar registro de las rdenes de transportes que se entreguen al contratista y preparar resmenes
mensuales, en base a los cuales se calcular sus importes respectivos, de acuerdo a las tarifas, aranceles y bonificaciones
que rijan para el Estado. La Reparticin deber tomar las
medidas de orden que estime necesarias para establecer si el
contratista incurre en falsedades u omisiones al declarar esos
fletes o si hiciera uso indebido de las rebajas de que se trata,
debiendo proponer la medida punitoria que estime corresponder, en ~aso de comprobarse alguna de esas irregularidades.
Si el contratista empleara materiales de mejor calidad o ejecutara mejor obra voluntariamente no se le reconocer mayor
valor. En cambio si empleara materiales de calidad inferior

-188 -

a los estipulados en las bases del contrato, estar obligado a


rehacer 'la obra aplicando los materiales de la calidad convenida, salvo que esa circunstancia no trajera mayor inconveniente a la obra, en cuyo caso se convendr la rebaja correspondiente de acuerdo al menor valor de los materiales. Si
durante la ejecucin de las obras la Reparticin Tcnica resolviera introducir modificaciones que acarrearan un menor
valor de las obras, se aplicar al precio .estipulado la rebaja
correspondiente; si esas modificaciones reportaran un mayor
costo, se reconocer al contratista ese mayor valor, pudiendo
ste rescindir el contrato si ese mayor valor excediera de
un quinto del total presupuesto para los trabajos, pues podra
suceder que no tuviera capacidad financiera suficiente para
afrontar ese incremento; el mismo derecho debe concedrsele
cuando las modificaciones cambiaran en forma sensible la estructura de los trabajos y el mtodo industrial a emplearse
para los mismos.
El contratista debe ser responsable de las demoras en que
incurriera en la ejecucin de los trabajos, salvo que las justificara en forma inmediata, dando por escrito ante la Reparticin Tcnica los motivos de esas demoras, recabando su justificacin, debiendo el Poder Ejecutivo resolver en definitiva.
Vemos que muchas son las condiciones que debe tener
en cuenta la ley en lo que respecta a la ejecucin de los
trabajos, la misma debe seguir paso a paso su desarrollo
y encarar cada uno de los puntos posibles de presentarse
mientras duren los trabajos; la ley debe prever las distintas
situaciones y evitar dificultades reglamentando claramente
los derechos y obligaciones de las partes y estableciendo el
procedimiento a seguir en cada caso. En todo ello debe tenerse presente la organizacin "actual del Departamento respectivo, las leyes y disposiciones que se han dictado para
obviar inconvenientes que en la prctica se han experimentado.

-189

x
De .la medicin de obras

La ley debe contemplar que la medicin de las obras se


haga a trmino fijo y en lapsos proporcionales; as, podra
disponer que las mediciones parciales se hagan los ltimos
cinco das hbiles de 'cada mes, debiendo' intervenir en la
operacin el ingeniero que designe la Reparticin Tcnica y
el representante tcnico de la empresa o el contratista. La
medicin se referir a trabajos cuya ejecucin se haya ajustado
a las condiciones del pliego que ha servido de base y tendrn
carcter de provisionales hasta la recepcin final de las obras.
Si la medicin no se hiciera en la fecha indicada por culpa de
la Reparticin, se entender realizada en la fecha correspondiente, cualquiera sea aquella en que se efectuase. Si no se
efectuara por culpa del contratista este solicitar nueva fecha
para la medicin, siendo a su cargo los perjuicios de la demora. Si mientras se tramita la nueva fecha para la medicin, se llegara al otro fin de mes, se efectuar en esa oportunidad la correspondiente a ambos meses. En todos los
casos deber labrarse acta donde consten los datos necesarios
para determinar la parte de la obra a que se refiere y se entregar una copia al conrtatista. Hay casos en que por la estructura de la obra no se podra hacer la medicin si se continuara el trabajo, en estos casos se medir oportunamente
la parte ejecutada cualquiera sea la fecha en que debe hacerse, pero no se incluir en el certificado de obra hasta que
no se confeccione el del mes correspondiente.
Cuando hubiere disconformidad del contratista con la medicin efectuada, deber presentar por escrito ante la Reparticin Tcnica sus reparos, declarando los motivos que le asisten para formularlos, La presentacin deber hacerla dentro

-190 -

de los quince das de efectuada la medicin, perdiendo todo


derecho a reclamo posteriormente a esa fecha. Si el contratista se rehusara a presenciar la medicin, despus de haber
sido citado dos veces por el Ingeniero Inspector, la Reparticin Tcnica respectiva deber recabar del juez de la jurisdiccin, la designacin de oficio, de una persona que represente
al contratista, siendo a cargo de ste los gastos que se originen.
Terminada totalmente la obra, se proceder a la medicin final
dentro de los treinta das de finalizado el trabaje. En ella
podr intervenir el Ingeniero Inspector y un tcnico ms,
nombrado por la respectiva reparticin, si as lo estimara
conveniente, adems del contratista o su representante
legal.
En las actas de mediciones deber hacerse constar el estado de ubicaciones, perfiles y secciones transversales utilizados, los detalles de las efectuadas en relacin a croquis y planos, la naturaleza de la obra y todo elemento que sirva o pueda
servir para aclarar y resolver las dudas que se susciten,
adems de todos los antecedentes tiles para la medicin final.
Si en la medicin final se observara que algunas partes
de las obras no estn ejecutadas debidamente de acuerdo al
pliego de bases, se dar un trmino al contratista dentro del
cual proceder a demoler o a efectuar los trabajos necesarios
para colocar la obra en las condiciones estipuladas, si transcurrido el trmino indicado para iniciar esos trabajos complementarios, no hubiese dado principio, perder el depsito de
garanta y de hecho se produce la recepcin de la obra. El
Consejo de Obras Pblicas tomar en este caso las providencias necesarias para suspender o eliminar del Registro de
licitadores a la empresa o contratista de que se trata,
segn la importancia de las obras que haya dejado de cumplimentar.

191-

XI
De la corttrcactn, recepcin y llago de las obras

La certificacin de las obras deber hacerse en base a las


mediciones mensuales, salvo que por su forma de construccin
'0 estructura no pueda apreciarse en forma parcial el trabajo
ejecutado; en tal caso, en las bases y condiciones de la licitacin
y el contrato se indicara en qu etapa del trabajo se har la
certificacin y abono del parcial y cul ser ese parcial que
se abonar, siendo siempre indispensable para la certificacin
que el trabajo se ajuste a los requisitos exigidos por las bases
del contrato.
Es necesario que para la certificacin de las obras y el
trmite de los respectivos certificados se establezca un plazo
dentro del cual cada una de las dependencias que intervienen
debe expedirse, a fin de evitar el pago de intereses por mora.
As, el Inspector Tcnico formular dentro de los diez das de
la medicin mensual, una liquidacin de los trabajos 'ejecutados
de acuerdo con el contrato y aplicando los precios que ste fije.
Las estructuras incompletas o aquella parte de estructura que
tiene pre~io global, se calcularn proporcionalmente a la parte
hecha, siempre que el pliego de condiciones no disponga lo
contrario o que, a juicio de la Inspeccin, sea inconveniente la
certificacin de parte de una estructura inconclusa, en cuyo
caso deber aguardarse a su terminacin. Los certificados debern contener todos los datos que precisen las obras o indiquen
claramente la parte ejecutada, estos podran ser:

a) Indicacin de la obra pblica a que se refiere, fecha


de la resolucin autoritativa y expediente en que
recay, fecha del contrato, nombre del contratista,
nmero de orden de certificados para cada obra, fecha
de iniciacin y terminacin previstas de la obra;

-192 -

b) Imputacin de las obras contratadas y descripcin


de ellas, unidad de medida, cantidad contratada, precio unitario de contrato, importe de cada parcial de
obra e importe total;
e) Suma de la obra certificada anteriormente, clasificada
en. parciales de obra, segn su estructura, obra acumulada incluyendo la del mes, segn la medicin
efectuada;
d) Importe de la obra que se certifica en el mes, indicando lo que pertenece a cada parcial e importe
total;
e) Monto de la obra imprevista o adicional que se haya
admitido por contrato y la resolucin que la autoriz;
f) Importe total del certificado;
g) Descuentos y deducciones que deben efectuarse
segn contrato y concepto de los mismos, garanta del
contrato inicial y garanta acumulada hasta la fecha
del certificado;
h) Se indicarn las observaciones que conviniera registrar, as como las referencias a multas o retenciones
que surgieran de la aplicacin del contrato y de la declaracin del Inspector Tcnico, de haber constatado la
buena ejecucin de la obra que certifica y el cumplimiento del contrato;
i) La conformidad del Jefe de la Reparticin;
j) Conformidad del contratista y recibo de la copia que
se le entreg.
En la parte superior del certificado se indicar original
y el destino a darse a cada una de las copias que se agregan, en
sntesis: cada certificado debe dar el estado de la obra a que
se refiere, tratndose de que de dicho estado surja claramente
la situacin de la obra.
Confeccionado por el Ingeniero Inspector el certificado
mensual, lo elevar con su firma y la del contratista al Jefe

193-

de la Reparticin, quien, si no tuviera observacin que hacer,


lo remitir a la Direccin General de Contabilidad y Contralor
de Trabajos Pblicos dentro de los cinco das de recibido, si
se hiciera alguna observacin ser devuelto al Ingeniero Inspector dentro de los tres das d~ recibido; este funcionario se
expedir dentro del mismo plazo, la Direccin citada tomar
intervencin d.entro de los tres das de recibido, elevndolo al
Ministerio respectivo; en caso de que se tratara de otro Departamento que no fuera el de Obras Pblicas, el trmite se har
por la Direccin Administrativa que correspondiera. El Ministerio lo remitir dentro .del trmino de dos das a la Contadura
General de la. Nacin, quien ajustar su trmite en tal forma
que el pago pueda tener lugar dentro de los diez das de recibido el respectivo certificado. Las Mesas de Entradas que intervengan en el trmite de los certificados los remitir a destino
el mismo dia que los reciba. Tambin podra ser un procedimiento para abreviar el trmite cuando se trata de certificados
provisionales, que la dependencia de la cual depende el Ingeniero Inspector tome a su cargo la revisacin detallada del
certificado y una vez revisado y conformado remita el original
directamente a la Contadura General de la Nacin para su
liquidacin y pago, e imprima a las copias el trmite de prctica, pues tratndose de certificados parciales y provisionales,
cualquier error puede ser su-bsanado a posteriori. No es lo
mismo cuando se trata del certificado final y definitivo que
conviene que siga el trmite correspondiente para que sea
perfectamente analizado en todos sus detalles antes de
abonarse.
Si la ley estableciera plazos para el trmite de los certificados de obra, debe dejarse perfectamente aclarado que el
vencimiento de esos plazos no crea derecho alguno al contratista, no teniendo ste ningn otro a no ser los que surjan de
las bases del contrato celebrado con el Estado.
Los plazos d..ebern ser cumplidos por las Reparticiones
respectiv-as l. efectos de poner al documento en condiciones de

194-

pago en el menor tiempo posible, e independientemente del


plazo mximo que fije el contrato de obra.
El Estado debe tender a obtener el mayor plazo posible
para el pago de sus cuotas al contratista y, por otra parte, debe
tender a tomar las medidas necesarias para que la documentacin de pago corra trmite dentro del menor plazo posible.
Con ello se evitata en much.os casos el pago de intereses, que
est tomando tal incremento que va a hacer necesaria la disposicin de un tem dentro del Presupuesto para atender el
pago de los mismos.
Las demoras en el trmite deben ser claramente justificadas por las Reparticiones y tenidas en cuenta por el Poder
Ejecutivo al dictar resolucin.
De cada certificado que se abone deber deducirse el 5 ~Io
que debe retenerse en garanta del cumplimiento del contrato,
adems el contratista deber ampliar su depsito de garanta
de acuerdo a las ampliaciones, obras imprevistas o adicionales
que se autoricen. Los depsitos de garanta deben ser devueltos
al contratista dentro de los treinta (las de la recepcin definitiva de la obra. En ningn caso debe reconocerse el pago de
intereses, que no sea a contar de los 30 das de aceptado por
el Departamento respectivo el certificad.o y dado el trmite de
pago. El inters no debe exceder del 5 % anual. No se reco. nacer derecho alguno cuando el atraso del pago se deba a
culpa a negligencia del contratista o su representante. Terminada la obra se har la medicin y se firmar el acta respectiva,
con lo cual queda hecha la recepcin provisional. A los treinta
das a contar de esa fecha puede considerarse efectuada la
recepcin definitiva, siendo el contratista durante ese plazo
responsable de la conservacin y obligado a las reparaciones
originadas por omisin o defecto de construccin. En la recepcin definitiva debe acompaarse la liquidacin de las
obras de conservacin a que estuvo obligado el contratista,
cuando en el contrato respectivo se hubiera establecido que
deben abonrsele.

195-

Cu.ando el contratista hubiera hecho su depsito de garanta en ttulos de la Deuda Pblica Nacional y debiera recurrirse a tal depsito de acuerdo al contrato, dichos ttulos se
vendern al valor corriente en plaza. La fianza no se devolver
hasta cumplida la recepcin definitiva de la obra.

XII
De la resclsn del contrato

Debe darse al contratista el derecho de rescindir el contrato cuando por causa imputable al Estado se paralizara la
obra por tres meses, teniendo derecho a que se le abonen los
gastos improductivos que se le hayan ocasionado durante ese
tiempo, adems de los gastos por mantenimiento de las obras
construidas en su estado normal, tambin cuando se adeuden
al contratista tres cuotas consecutivas y no se deba a su culpa
o por recursos planteados por el mismo ante la Reparticin
respectiva.
Si el contratista falleciera, la Reparticin podr rescindir
el contrato, salvo que los herederos tomasen a su cargo, dentro
del trmino de 30 das, la continuacin de los trabajos ofreciendo la misma garanta que su antecesor y tuvieran, a juicio
del Poder Ejecutivo, capacidad industrial, tcnica y financiera
suficiente para dar cumplimiento al contrato.
El concurso, la convocatoria de acreedores o la quiebra
del contratista producen de pleno derecho la rescisin del
contrato.
Cuando el contratista 110 cumpliera con la parte proporcional de trabajo que corresponde a cada mes, y esta situacin
se produjera en forma repetida, podr el Poder Ejecutivo
rescindir el contrato. Tambin puede ser motivo de rescisin
la falta reiterada de cumplimiento de las rdenes emanadas de
la inspeccin de las obras, ya en lo que se refiere a las espe..

-- 196 -

cificaciones relativas a los trabajos, a la incompetencia del


personal, del contratista o las reglamentaciones. Tambin debe
ser motivo de rescisin cuando no se reintegra el depsito de
garanta, si ha sido reducido en cumplimiento del contrato. En
estos dos ltimos casos el contratista debe ser responsable de
los perjuicios, que se harn efectivos de sus crditos, retenciones, depsitos ele garantas, fianzas y valor del plantel,
tiles y materiales acopiados.
En todos los casos el Poder Ejecutivo resolver, previo
informe del Consejo Nacional de Obras Pblicas, si las obras
deben continuarse por administracin o si se formular un
nuevo pedido de precios por la parte de la obra que falta
ejecutar, o adju.dicar la terminacin a otro de los licitadores,
que se presentaron al concurso de precios, si se estimare ms
conveniente y si ste estuviera de acuerdo en tomar a su cargo
los trabajos. En los primeros casos de rescisin especificados
deben abonrsele al contratista las obras ejecutadas hasta ese
momento y que estn de acuerdo al pliego de condiciones y
al contrato.
En todos los casos se proceder a la medicin exacta de
las partes ejecutadas y a establecer el estado de las obras en
ejecucin. El Estado tomar inmediatamente la obra a su cargo
sin que el contratista pueda oponerse ni alegar derecho de
retencin. Deben llenarse todos los requisitos cual si se tratara
de la recepcin definitiva de la obra.

XIII
Del Consejo Naconal de Obras Pblicas

En ste captulo la ley deber tratar de la composicin


del Consejo Nacional de Obras Pblicas y de sus funciones .
. Ya en el decreto del 24 de junio de 1938 se cre este
Consejo, y la ley podra disponerlo con la misma composicin

.- 1.97 --

que le da el decreto, salvo en lo que se refiere a su Presidencia,


pues posiblemente resulte ms conveniente que est a cargo
del Subsecretario del lVIinisterio de Obras Pblicas, ya que no
puede pretenderse que el Ministro pueda disponer del tiempo
que exige la Presidencia del Consejo. En cambio, pude observar
cualquier proposicin del Consejo cuando despus de' sancionada. le sea sometida a su consideracin y a "la del Poder
Ejecutivo.
El Consejo Nacional de Obras Pblicas debe tener las
siguientes a tribuciones:
19 Dictaminar aconsejando el temperamento a seguir o
la resolucin ms conveniente acerca de los puntos
o asuntos que el Ministerio someta a su consideracin.
29 Debe expedirse en todos aquellos asuntos en que
cada Reparticin, por razn de su ndole o trascendencia, lo aconseje como ms conveniente.
39 Debe aconsejar al Ministerio sobre la aprobacin de
los planos y presupuestos de. obras pblicas proyectados por cada Reparticin.
49 Aconsejar al Ministerio sobre la conveniencia o necesidad, segn el caso, de practicar estudios, construir
obras nuevas, reparar las existentes o atender su
conservacin.
59 Debe examinar los presupu..estos anuales de cada
Reparticin y dictaminar sobre ellos.
69 Deber tomar conocimiento de todas las licitaciones
de obras pblicas que se realicen, antes de que el
Poder Ejecutivo proceda a su adjudicacin.
79 Debe aconsejar al Poder Ejecutivo sobre la forma de
financiar cada una de las obras nuevas, cuyos proyectos son sometidos a su consideracin.
89 Debe, asimismo, aconsejar tomando en cuenta lo informado por la Reparticin Tcnica respectiva, sobre

el mtodo ms conveniente de ejecucin de la obra,

198-

indicando si ha de construirse por licitacin o por


administracin.
99 El Consejo deber remitir al Ministerio, despus de
finalizado cada ejercicio, una memoria que enumere
los trabajos realizados por las distintas Reparticiones,
con determinacin de cada obra, su importancia,
costo y estado, el plan de trabajos a efectuar en el
nuevo ejercicio, con el clculo de gastos respectivo
y los cuadros estadsticos y comparativos de las obras
en proyecto, en estudio, .en construccin y terminadas. A tal efecto cada Reparticin remitir al Consejo, con un mes de anticipacin, los antecedentes y
datos necesarios.
10. Llevar el Registro de Obras Pblicas ,en el que
se anotarn todas las obras autorizadas por leyes de
Presupuesto o leyes especiales, consignando en forma
detallada los datos necesarios para determinar el
presupuesto de mximas de cada obra, el importe de
los crditos asignados por leyes de Presupuesto o
leyes especiales, el monto que se le asignase en el
plan de trabajos pblicos en cada ao y sus modificaciones, lo que se invierte en el ao y la previsin
de la cantidad a gastarse en los subsiguientes y dems
elementos de juicio que el Consejo estime convenientes.
El Consejo deber dictar su reglamentacin interna y
deber proponer' al Ministerio su organizacin administrativa.
Deber celebrar sesin una vez por semana, salvo que la
presidencia resolviera llamar a sesin extraordinaria, cuando
lo demandase la solucin de los asuntos sometidos a su consideracin. En ausencia del Presidente lo presidir el Director
de Reparticin ms antiguo. Los directores podrn ser reemplazados por sus segundos en su ausencia. La asistencia es obligatoria y el Consejo podr sesionar con la presencia de la

-199 -

mayora de los miembros que lo componen. Se tomar resolucin con la aprobacin de la mitad ms uno de los miembros
presentes. El Secretario del Consejo citar a los m~erlbros por
comunicacin escrita pasada el da anterior al de la sesin, la
comunicacin se acompaar de la relacin de los asuntos
a tratar.

XIV

El contratista deber asegurar el pago regular del personal


que preste servicios en las obras, debiendo dejar, en caso
de ausencia, un representante debidamente autorizado para
efectuar el pago en su oportunidad. As tambin deber asegurar el pago de los materiales destinados a las obras, evitando
toda posible interrupcin de los trabajos por atraso en los
pagos, de lo cual ser nico responsable. Si por cualquier circunstancia le fuera trabado embargo sobre sus crditos, estar
obligado a levantarlo dentro de 15 das, de lo contrario se le
suspender la obra sin suspensin del trmino fijado por el
contrato. Si justificara ante la Reparticin los motivos de su
embargo y sometidos al Consejo, ste los encontrara plenamente justificados, solamente podr afectar sus crditos una
vez asegurado el pago del personal utilizado en la obra, y que la
Administracin haya cobrado todos los crditos que tenga
contra el contratista en razn del contrato.
La Reparticin respectiva tomar la intervencin necesaria para asegurar que el embargo slo se aplique al saldo
remanente despus de satisfechos los pagos que le demande
la ejecucin del contrato.
El contratista podr hacer transferencia de su contrato a
otro licitador con. autorizacin del Poder Ejecutivo, siempre

--

200'~

que tenga igual o superior capacidad tcnica, industrial y


financiera y preste la garanta necesaria de acuerdo con la ley.
Un contratista podr ceder sus derechos al cobro de sus
certificados de una obra 'o la parte lquida que le corresponda.
Todo reclamo deber formularlo por escrito ante la Reparticin Tcnica respectiva y de su rechazo tendr apelacin
ante el Poder Ejecutivo y subsiguiente accin contencioso - administrativa,

xv
Propsitos que deben perseguh-se e-n la nueva ley sobre obras pblicas

Hecho el estudio de nuestro rgimen. de las obras pblicas


y su evolucin, esbozados en este captulo los motivos que justifican la reforma de nuestra actual ley de la materia y los prin-cipios que deben servir de base a esa reforma, slo nos resta
concretar l~s propsitos fundamentales que deben animar a la
nueva ley que se dicte, a fin de obtener un rgimen que no
pierda de vista ias necesidades econmicas y financieras del
pas, y que tienda a fijar normas permanentes y convenientes
para la ,mejor ejecucin. de las obras pblicas que tiene a su
cargo el Gobierno 'nacional.
La nueva ley debe estar animada de los siguientes
propsi tos:
19 Que todo lo concerniente a obras pblicas civiles se
centralice en el Ministerio de Obras Pblicas, debiendo
los dems Departamentos de Estado limitarse a sugerir la necesidad de realizar las obras que sus servicios les requieran, a excepcin, de los Ministerios
de Guerra y Marina, que tendrn a su cargo todo lo
relativo a las obras que les son propias a cada uno
de ellos.

201 --

29 Racionalizar los ~trabajos a cargo de cada .una de las

Reparticiones Tcnicas del Ministerio de Obras Pblicas, a fin de obtener, con el mnimo oe costo, el
mximo de produccin.
39 Que las obras se ejecuten obedeciendo a un plan
racional y econmico que abarcar varios aos, estando a cargo del Ministerio de Obras Pblicas
determinar la oportunidad en que debe ejecutarse
cada obra.
49 Que los crditos para obras pblicas sean votados por
por el Congreso, manteniendo la universalidad del
presupuesto general de gastos de la Nacin.
59 Que solamente se financien con el producto de la
negociacin de ttulos aquellas obras de carcter
productivo que permitan cubrir con su producido,
una vez construidas, la amortizacin de la deuda
pblica que su construccin, ha originado o beneficien a ms de una generacin y que su ejecucin
obedezca a una necesidad pblica.
69 Que las obras de conservacin, mantenimiento, as
como aquellas que no revistan un 'carcter productivo, como las que no' estn Ilamadas ,a satisfacer una necesidad netamente pblica, sean
atendidas con recursos de las Rentas Generales
de la Nacin o los recursos especiales que se
habiliten al efecto.'
,79 Que determine que el Poder Ejecutivo podr realizar
las obras por contrato previa licitacin pblica o
privada o trato directo y por administracin con los
elementos que posee el Estado, especificando las
normas' a seguir en cada caso.
89 Que antes de Iicitarse o iniciarse unabbra, cuente
con los recursos necesarios a efectos de asegurar su
ejecucin sin entorpecimiento y con eficiente resultado econmico.

202-

99 Que la reglamentacin de los procedimientos para la


ejecucin de las obras por licitacin sea completa a
efectos de evitar inconvenientes en su aplicacin.
Actualmente, nuestra ley d~ obras pblicas debe colocarse
a la altura de la legislacin moderna para regir eficazmente
los procedimientos a aplicarse. Debe reunir en una sola ley
todas las disposiciones que constituyan nuestro rgimen en
materia de obras pblicas, que excluyendo lo nocivo forme un
conjunto uniforme de reglas claras y precisas que eviten los
inconvenientes que en la prctica presentan las dobles interpretaciones.
Debe contemplar y regir el trmite y procedimientos a
seguir desde que se inician los estudios hasta la total terminacin de las obras.
Ya hemos expresado que la Ley N9 775 ha servido eficazmente al fin que origina su sancin, pero el rpido progreso
del pas, la evolucin del derecho y las finanzas exigen hoy una
nueva ley; esa necesidad ya ha sido contemplada por las altas
autoridades de la Nacin al introducir modificaciones al rgimen
de las obras pblicas, por el decreto dictado en Acuerdo de
Gobierno del 24 de junio de 1938 y la Ley N9 12.576, de Crditos para Obras Pblicas Nacionales; pero, asimismo, ha de
encararse su estudio en conjunto, concretando en una ley la
legislacin integral de la materia, asegurando 10s principios que
hemos enumerado precedentemente.
,
Entendiendo la urgente necesidad que existe de reformar
y ampliar nuestra ley de obras pblicas, necesidad que se hace
sentir desde hace muchos aos, es de esperar que no se demore
el momento en que el Poder Ejecutivo,y el Honorable Congreso de la Nacin se aboquen al estudio de una nueva ley que,
ponindose a la altura de la legislacin moderna, sea eficaz
y propenda al orden y robustecimiento de las finanzas en
materia de obras pblicas.

BIBLIOGRAFIA

Antecedentes consultados
Historia de los medios de comunicacuni y. transporte en la Repblica
Argentina. Doctor Ramn J. Crcano.
La vialidad en la Repblica Argentina. Teodoro Snchez de Bustamante.
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Diarios de Sesiones de la Crnara de Dipuuuios, del 30 de septiembre

de 1874, Y 16 al 20 de agosto de 1875.


Diarios de Sesiones de la Cmara de Senadores, del 6 a.IB de junio de 1876o'~
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Cdigo Civil. Contratos.
Ley N9 3952. Demandas contra la Nacion. sin autorizacin leqislatiua:
Tratado de derecho administrativo, de Rodolfo Bullrich.
Anteprouecto de nueva Ley de Contabilidad, del doctor Juan Bayetto.
Ley N9 11.672, com/plementaria permanente de presupuesto.
Vas navegables y puertos de la Repblica Argentina, del ingeniero

Ernesto Baldassari.
Ley N9 3727. Organizacin de los ministerios nacionales.
Decreto 7 de abril de 1906. Organizacin interna del Ministerio de Obras
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Decreto N9 6991, del 2"1 de junio de -1938.
Finanzas, de Francisco Nitti. 'I'raduccn del doctor Salvador Ora.
Importancia del desarrollo de las obras pblicas, del doctor Jacobo

Wainer.
Mensaje N9 509, del Poder Ejecutivo al Honorable Congreso, del 8 de

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Ley N9 12.576, sobre crditos para obras pblicas.

204-

Curso de finanzas, del doctor Alejandro Ruzo.


Ley N9 3954, eleroganelo las leyes especiales que autorizan gastos.
Diario ele Sesiones ele la Cmara ele Diputados, del 19 de julio de 1899.
Ley N9 10.285, sobre obras pblicas nacionales.
Diario ele Sesiones ele la Cmara ele Diputados. del 17 de julio de 1916.
Diario ele Sesiones ele la Crnara ele Diputaelos. del 13 de agosto de 1917 .
.Diario de Sesiones ele la Cmara ele Senadores. del 6 de septiembre 1917.
Decreto del 9 de octubre de 1925.
Prctica de la contabilidad de 'obras pblicas, del doctor Jacabo Wainer.
Acuerdo de Go bierno del 15 de abril de 1932.
Acuerdo de Go bierno del 19 de junio de 1927-.
N ata N9 2765. del 11 de julio de 1938, de la Contadura General de la
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El Rgim-en de obras pblicas y el Ejecutivo. La Prensa, del 5 de
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Decreto N9 14.513. del 18 de noviembre de 1938.
Las buenas ideas del proyecto elel Ejecltivo sobre obras pblicas.
Artculo del diario La Prensa, del 28 de junio de 1938.
Decreto N9 25.804, del 15 de marzo de 1939.
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Proyecto de ley sobre obras pblicas, del senador nacional Carlos Vallejo..Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores del 14 de junio de 1927.
Proyecto ele ley de trabajos y obras pblicas de la Cmara Sinelical ele
Erripresas Constructoras.
Leu orgnica de las obras pblicas ele la provincia de Buenos Aires.

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