Les enjeux politiques de lUnion conomique et montaire

Introduction :
Lenjeu politique de lUnion Economique et Montaire reprsente un aspect
crucial de la construction europenne. Avant de revenir en dtail sur ce
processus, il est intressant dexercer un petit rappel historique.

La Communaut Economique Europenne envisagea des 1969, au

sommet de La Haye, la cration dune union montaire.

Lobjectif tait de favoriser le commerce intracommunautaire et de supprimer les

marges de change, prjudiciables dja a la stabilit des changes et couteuses
pour la politique europenne budgtairement la plus importante, la Politique
agricole commune.
Mais le projet choua, mis a mal des 1971 par la dcision du prsident Nixon
dinterrompre la convertibilit du dollar en or, ce qui mit fin au systeme de
Bretton Woods et instaura lere des taux de change variables.

Le mcanisme qui lui succda, le Serpent montaire europen, visa, de

1972 a 1979, a contenir les variations des monnaies des tats membres
dans une marge de 2,25 %. Il ne rsistera pas aux crises de la dcennie
soixante-dix.

Le Systeme montaire europen (SME) lui succdera : limiter inflation,

baisser chmage. un instrument de rfrence nouveau, lECU (European
Currency Unit). LECU, panier moyen pondr des monnaies nationales,
servira de point de rfrence pour la fluctuation des monnaies.

Mais le SME nempchera pas les dvaluations comptitives (abaissement des

taux de change de sa monnaie afin de monter les exportations et baisser les
importations). Il ne rsistera pas non plus a la spculation de la monnaie durant
les annes 92-93, accroissant les marges de fluctuations de 2,25% a 15%.

LActe unique de 1985 va ouvrir la voie, prvoyant pour juillet 1990, la

libre circulation des capitaux

Mais cest rellement le trait de Maastricht qui va prvoir la mise en place de

lUEM
Ainsi, dans quelle mesure lUnion Economique et Montaire contient
elle des enjeux politiques ?
Afin de rpondre a cette problmatique, il sera intressant de rpartir le sujet en
deux analyses. Dabord, il est opportun dtudier le volet conomique et
dpolitise de lUEM, avant de revenir sur la crise et laffirmation de la mthode
intergouvernementale pour la rsoudre.
La dpolitisation de lUnion Economique et Montaire par le primat de
lconomie
1) Le Trait de Maastricht : dclencheur de lUnion Economique et
Montaire
Le calendrier de lUnion Economique et Montaire

Le dbat fut vif sur gouvernance de la monnaie unique. La monnaie de nature

rgalienne, est un lment sensible, des souverainets nationales.On trouve de
fortes diffrences de situation conomique entre les tats membres.
Le trait prvoit linstallation dune monnaie unique en trois tapes
successives :

La premiere tape, qui libralise la circulation des capitaux, commence le

1er juillet 1990;

La deuxieme tape commence le 1er janvier 1994 et permet la

convergence des politiques conomiques des tats membres ;

La troisieme tape doit dbuter au plus tard au 1er janvier 1999 avec la
cration dune monnaie unique et ltablissement dune Banque centrale
europenne (BCE).

La politique montaire repose sur le Systeme europen des banques centrales

(SEBC), compos de la BCE et des banques centrales nationales.
Il existe des dispositions particulieres pour deux tats membres. Le Royaume Uni
et le Danemark dont les protocoles 15 et 16 des traits reconnaissent une
spcificit.
Le modle allemand : orthodoxie et stabilit montaire
Depuis les annes 1990, les banquiers centraux se construisent une image
de neutralit
LAllemagne fdrale avait une place toute particuliere dans ce processus
dunion montaire. Elle a sacrifi le deutsche mark pour leuro.
La Bundesbank est ne en raction aux pisodes hyper-inflationnistes et de
manipulation de la monnaie par les autorits politiques allemandes avant la
seconde guerre mondiale.
De la, une forte autonomie envers les diffrents gouvernements afin de se
concentrer exclusivement sur des objectifs de stabilit de prix, ce qui constitue
un modele conservateur, ou orthodoxe, de politique montaire.
Il faut savoir que lAllemagne a t traumatise par les problmes montaires de
la premire moiti du XXe sicle, et notamment lhyperinflation, et par ailleurs
confiante dans la capacit rgulatrice du march. LAllemagne refuse ainsi
denvisager la monnaie au service dobjectifs politiques.
On peut aussi trouver son influence dans la clause dite de no bail out, ou clause
de non-renflouement, par laquelle chacun des tats membres est responsable de
ses propres engagements financiers, et que lUnion na pas a venir a son secours
Le fait conomique : le pacte de stabilit et de croissance
Le pacte de stabilit et de croissance est en charge dassurer la convergence des
politiques budgtaires des tats membres.
Il est adopt au Conseil europen dAmsterdam (1997) et vise a coordonner les
politiques budgtaires des tats membres et a viter les dficits excessifs.

Ainsi , assurer la cohsion budgtaire indispensable au maintien dune

monnaie unique entre divers tats :

le dficit public annuel: le rapport entre le dficit public annuel et le

produit intrieur brut (PIB) ne doit pas dpasser 3 % a la fin du prcdent
exercice budgtaire.

la dette publique: le rapport entre la dette publique brute et le PIB ne

doit pas dpasser 60 % a la fin du prcdent exercice budgtaire.

Si le Conseil Ecofin constate un dficit excessif ou un risque, il peut mettre des

recommandations sur proposition de la Commission.
En tout tat de cause, la monnaie unique a t adopte, mais au prix de certains
accommodements politiques, dont les mcanismes de fonctionnement et de
contrle, qui ne montreront leurs consquences quavec la crise financiere de
2008
2) Lapparition de la zone euro, une illusion de succs
Un lancement sduisant de la monnaie commune :
Les neuf premieres annes de dveloppement de la monnaie unique se
caractrisent avant tout par une russite. Linflation, en moyenne de 2,2 % de
1999 2008 : accroissement stable de la production, disparition taux de
change, maintient taux dintrt bas par la BCE.
La russite fut enfin politique car la confiance des investisseurs dans cette
nouvelle monnaie sinstaurera. Tres rapidement, la monnaie europenne
deviendra une devise majeure sur le plan mondial face au dollar, et les tats qui
en taient membres pourront bnficier largement de cette confiance acquise.
La Banque Centrale Europenne, garantie de lefficacit de la politique
montaire
Article 127 du TFUE : Lobjectif principal du Systme europen de banques
centrales, ci-aprs dnomm SEBC, est de maintenir la stabilit des prix.
La BCE conduit la politique montaire, son indpendance est garantie par les
Traits. Elle est la seule habilite a conduire la politique montaire de lUnion, et
notamment a mettre leuro.

Les auteurs de la nouvelle macro-conomie classique affirment que

lisolation de la politique montaire des pressions politiques permet de
renforcer la crdibilit des banques centrales

Egalement le rle le des anticipations rationnelles des agents conomiques, et

par la des oprateurs des marchs financiers.
Des insuffisances caches par leuphorie de la monnaie commune
De nombreux manquements au respect du Pacte de stabilit furent soutenus
politiquement par le Conseil et non sanctionns.
De mme, la confiance dans la monnaie unique permit a des tats europens
considrs a solvabilit incertaine, voire risque, demprunter avec une prime de
risque beaucoup plus limite, tant considrs comme beaucoup plus surs par la

mutualisation des risques que semblait impliquer lassociation des tats de la

zone. Bulles sectorielles.
En rsum, une confiance qui va se retourner contre certains pays.
Cette crise ne toucha cependant pas dans un premier temps lUnion europenne
en tant que telle. Cest la crise souveraine grecque qui fit vritablement
apparatre les failles de ce policy mix,
Le 16 octobre 2009, le gouvernement grec nouvellement lu annona
que le dficit budgtaire du pays dpasserait, pour 2009, 10 % du PIB.
La Grece avait jusque-la cherch a camoufler le montant rel de sa dette,
vraisemblablement avec le soutien dtablissements financiers. LEurope subit
son premier choc asymtrique.(touche de diffrentes faon chaque Etatmembre)
Un transfert financier de solidarit immdiat entre tats aurait pu permettre de
rtablir la situation, mais aucun mcanisme ntait prvu en ce sens. Au
contraire, la clause no bail outdes traits europens interdisait ce mcanisme.

Perte de confiance dans la zone euro dans son ensemble par une prise de
conscience par les investisseurs de labsence dunit au sein de cette
zone.

La Grece est incapable de mener une politique isol. La sortie de la zone euro
serait prjudiciable (hausse des taux dintrts, remboursement de la dette en
Euro, augmentation des importations).
Il faut ragir et vite. La rponse sera intergouvernementale et conjoncturelle.
La politisation de lUnion Economie et Montaire renforce par la crise
de la zone euro
1) La forte prsence de linter gouvernementalisme dans lUnion
Economique et Montaire :
Le rle des Institutions intergouvernementales :
Article 121 du TFUE : Les tats membres considrent leurs politiques
conomiques comme une question dintrt commun et les coordonnent au sein
du Conseil, conformment larticle 120.
Le Conseil Europen prvoit la coordination des politiques conomiques des
tats membres et leur convergence soutenue . Face a lindpendance de la
BCE, le Conseil europen apporte une dimension politique a lUEM.
Le Conseil des ministres dans sa formation charge des affaires conomiques et
financieres, dit Conseil cofin traite a la fois de la coordination de la politique
conomique et du contrle budgtaire des tats membres.
Il faut enfin signaler lEurogroupe regroupant les ministres des finances des
tats membres de la zone euro. Le caractere informel de ce groupe, bien que
reconnu par un protocole du trait de Lisbonne, ne doit pas cacher son
importance, car il permet la coordination des membres de la zone euro avant
toute runion du Conseil cofin.

Vritable poids et reprsentation politique sur le plan europen comme

international, susceptible de contrebalancer lindpendance de la BCE
Labsence dunit apportant des rponses conjoncturelles la crise
Le 23 juillet, furent lancs les premiers stress tests permettant de juger de la
capacit des banques europennes a rsister a des conditions conomiques
difficiles jusqua la fin 2011. Mais, elles nont pas eu un grand succes..
Le 25 mars 2010 un groupe de travail sur la gouvernance conomique de lUE
ou task force sous la direction de Herman Van Rompuy rend des conclusions
octobre 2010, charg de dfinir cadre robuste pour la rsolution des crises et
ses conclusions devraient reprendre les mesures ncessaires pour atteindre
cet objectif, en explorant toutes les options pour renforcer le cadre juridique.
Le Conseil cofin cra le semestre europen . Chaque semestre, a partir
du premier semestre 2011, les tats membres de lUnion europenne devront
soumettre a un contrle commun europen leurs projets de budgets annuels,
ainsi que les rformes structurelles envisage
Suite a un accord entre Conseil et Parlement europen, trois agences
europennes seront mises en place partir du 1er janvier 2011,
Fin 2011, lUE dcide de renforcer le pacte de croissance et stabilit adopt en
1997. La rforme dite six pack prvoit notamment la quasi-automatisation
des dcisions prises en cas dinfraction aux regles et la mise en place de
sanctions financieres graduelles.
Le two pack , galement adopt fin 2011, porte a la fois sur lassistance
financiere en cas de difficult dun Etat membre, et sur ladoption du budget
national.
Le Mcanisme Europen de Stabilit (MES) est quant a lui un dispositif
europen de gestion des crises financieres de la zone euro remplaant le Fonds
europen de stabilit financiere (FESF) et le Mcanisme Europen de Stabilit
Financiere (MESF).
Le Trait instituant le MES cre une institution financiere internationale qui peut
lever des fonds sur les marchs financiers pour un montant allant jusqua 700
milliards deuros pour aider les Etats en difficults, de participer a des
sauvetages de banques prives et pour essayer de limiter les taux dintrts des
pays en difficult.
Le Pacte Budgtaire Europen officiellement appel trait sur la
stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) et entre en vigueur le
1er janvier 2013.
Ce texte, dont lorigine remonte au Conseil europen de novembre 2011, prvoit
notamment lintroduction dune rgle dor budgtaire : cest-a-dire un
principe dquilibre ou dexcdent des budgets des administrations
publiques. Cette regle impose que le dficit budgtaire structurel ne doit pas
dpasser 0,5% du PIB.
Autre solution, modifier les Traits :

Conseil europen des 16 et 17 dcembre 2010 avec la dcision de modifier

larticle 136 TFUE, afin de permettre aux tats membres de la zone euro de
crer un mcanisme de stabilit qui sera activ si cela savre indispensable
pour garantir la stabilit de leuro dans son ensemble .
Mais comme lexprience la appris, il est souvent tres difficile de modifier les
traits, en raison du processus de ratification lourd et politiquement dlicat.
Ainsi, les criteres du Pacte de stabilit sont toujours soumis a limpratif
politique, plutt qua impratif financier.
Ides des euro-obligations ?
LAllemagne est tout simplement oppose. La France nest pas partante non
plus. En fait, cest la possibilit que les tats puissent lancer des emprunts
obligataires afin de soutenir financierement dautres tats et permettre ainsi, de
transfrer le soutien aux dettes souveraines au niveau europen.
2) La remise en cause de lindpendance de la Banque Centrale
Europenne :
Linfluence tendue de la Banque Centrale Europenne
La BCE a cherch a attnuer les tensions avec les reprsentants de lorthodoxie
pour prserver la cohsion interne du SEBC, avant dutiliser la crise comme une
fentre dopportunit afin de poursuivre ses propres prfrences.

Double mouvement consistant a protger sa rputation et a tendre son

influence.

Les banquiers centraux vont donc devoir dfendre leurs prfrences dans les
diffrentes arenes dcisionnelles de lUEM et agir ainsi en tant quanimaux
politiques ordinaires.
Il nexiste pas de rels mcanismes de contrle sur laction de la BCE .Son
exercice de de compte devant le Parlement Europen tient davantage a un jeu
symbolique entre deux institutions qua un rel contrle dmocratique. Cest le
cas contraire aux Etats-Unis et au Japon avec un vritable contrle
dmocratique.

La raison est simple, les lments idels qui ont contribu a faire la
BCE peuvent tout aussi bien contribuer a la dfaire.

La BCE cherche a influencer les systemes conomiques nationaux et les regles

de gouvernance de lUEM selon une vision orthodoxe de lconomie. Sa
lgitimit est principalement base sur une justification par les rsultats de ses
politiques montaires, soit la stabilit des prix dans la zone euro.
Or, la matrise de linflation ne dpend pas seulement des politiques montaires
mais du partage de la culture de la stabilit des prix par lensemble des acteurs
socio-conomiques dun systeme politique.
Et la flexibilit des marchs du travail permet de rendre une politique montaire
unique plus adapte a lhtrognit des espaces conomiques dans la zone
euro.

Ainsi tout un jeu mis en place par la BCE et les acteurs des socits
europennes.

Par la crise conomique et financiere, toute une altration des frontieres

entre les politiques conomiques et montaires par le principe austrit
expansionniste

La crise a permis a la BCE de dpasser son rle tel que dfini par le TFUE. Ainsi,
les dispositions lgales concernant le rle de prteur en dernier ressort de la BCE
entretiennent une ambigut juridique. Les acteurs de lUEM navaient pas prvu
dautorit financiere suprieure au niveau supranational en temps de crise.
Le manque de contrle dmocratique de la Banque Centrale
Europenne
Ceci a permis a la BCE de profiter de ces ambiguts juridiques pour mettre en
place des nouveaux instruments montaires qui lui ont permis dexercer une
influence coercitive sur les tats.
Un monopole sur les liquidits : Cest lopration de rachat titre souveraine par
des programmes comme SMP ou OMT.
Pour OMT, en juillet 2012, conscient quil tait urgent dagir pour mettre un
terme a la crise des dettes souveraines, Mario Draghi, le prsident de la Banque
centrale europenne (BCE), a promis quil ferait tout ce qui est
ncessaire pour sauver la zone euro.
Deux mois plus tard, il annonait la cration des oprations montaires sur titres
(outright monetary transactions en anglais, ou OMT). En cas de probleme, la BCE
racheterait les titres de dettes publiques a tous les investisseurs souhaitant sen
dbarrasser.
Ces seuls mots suffirent a teindre les spculations sur lexplosion de la zone
euro, sans mme que lOMT nait a tre active.

En rsum, on achte sur le march secondaire pour stabiliser les

taux dintrt. Et en change, les Etats mettent un accord pour
rduction du dficit budgtaire.

La Troka surveille la libralisation des services publics, la flexibilit.. Demande

faite que a soit par des lois inscrites dans la constitution.. Elle en joue aussi
pour forcer les gouvernements a faire des choix.
Cest un cadrage de la crise.
galement, une reconnaissance de lexpertise de la BCE par scientifisation du
mtier de banquier et sa lgitimit dans la crise.

Dveloppement dune expertise de haut niveau sur les questions

financieres qui lui a permis de leur donner des signaux et dinfluencer la
temporalit du processus de rsolution de crise.

De maniere paradoxale, cest bien la perception dun manque dintrt au gain

politique des banquiers centraux qui leur permet de cadrer le processus de
rsolution de cris

Enfin, une autorit morale sur les Etats-membres. Cest le fait de convaincre des
pays crditeurs a participer aux plans de sauvetage (en effet, lAllemagne tait
loin dtre partante sur lide dtre solidaire).
Elle renforcer son autorit morale aupres de lensemble des dirigeants de la zone
euro, malgr leur division en deux camps aux intrts opposs, explique par la
division classique entre pays crditeurs et dbiteurs.
Le renforcement de son autorit morale envers les pays dbiteurs a aussi t
permis par la mise en uvre de mesures htrodoxes permettant de stabiliser
les taux dintrt lis a lmission de leurs dettes souveraines.
Ces observations amenent a reconsidrer les mcanismes de contrle des
dirigeants politiques qui ont cr une institution qui chappe au cadre originel de
ces missions alors que la redfinition de son statut dindpendance impliquerait
une rcriture, hautement improbable, des traits europens.
On peut dire lgitimement que la faute revient aux rdacteurs du Trait de
Maastricht qui a dessin larchitecture actuelle.
On a cr une Institution qui chappe au cadre originel.
Le choix du citoyen par les lections a de moins en moins dimportance sur la
dfinition des politiques publiques et sur la redistribution des richesses au sein
des socits europennes. Dans ce sens, quelle est la qualit dmocratique de
lintgration europenne ?
Conclusion :
Vers un fdralisme budgtaire ?
Dans ce contexte de crise financiere que sest dveloppe une expression
jusqualors confine chez les spcialistes de la macroconomie, celle de
fdralisme budgtaire.
Des thories sur les zones montaires optimales insistaient sur la
ncessit dune coordination des politiques budgtaire au sein dune Union
montaire, et sur les risques lis aux dveloppements de lUEM au sein de
lUnion europenne. Le cas des chocs asymtriques et des mcanismes de
solidarit ncessaires a leur rsorption avaient galement dja fait lobjet de
rflexions.
Dfaut dune volont politique affiche, seule une centralisation des fonctions
conomiques ou financieres permettrait a terme la stabilit de la zone euro.
Il prcise toutefois encore quun tel fdralisme ne peut se comprendre sil ny a
pas en mme temps une meilleure intgration des conomies europennes
passant par une plus grande mobilit des travailleurs et des changes
conomiques plus intenses et tournes vers le partage dides et linnovation .
La o les tats-Unis peuvent sautoriser une politique volontariste de relance
budgtaire et financiere, car ils disposent dun budget fdral consquent, de
lordre de 32 % du PIB, alors que celui des institutions europennes est fix a
environ 1,2 % du PIB.

Cependant, a lheure o les tats europens narrivent pas a saccorder sur le

budget de lUnion pour les prochaines annes, cherchant notamment a le
rduire, on imagine difficilement linstauration dune politique conomique
volontariste a lchelle de lUnion europenne.