Plan Nacional de Descentralización 2012 2015 1

Plan Nacional de
Descentralizacin
2012 - 2015
Consejo Nacional de Competencias
Plan Nacional de
Descentralizacin
2012 - 2015
Aprobado mediante Resolucin N 003-CNC-2012
del Consejo Nacional de Competencias, publicada
en el Registro Oficial N 673 de 30 de marzo del 2012
CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADES

Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015
SENPLADES / 1 edicin Quito 2012
Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin
fines comerciales, y con la condicin de reconocer los crditos
Correspondientes refiriendo a la fuente bibliogrfica.
CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS SENPLADES, 2012
De esta edicin:
Consejo Nacional de Competencias y Secretara Nacional de Planificacin
y Desarrollo
Colaboradores:
Galo Ambulud, Germn Guerra, Christian Pino, Anabel Salazar, Cristina
Bastidas, Silvia lvarez, Cecilia Arvalo, Ramiro Herrera, Stefany Pez,
Vctor Reyes, Daniela Bonilla, Paola Oa, Gilberto Guaminga, Diego
Bravo, Andrea Pareja, Ileana Cevallos, Enma Rodrguez, Catalina Peafiel,
Manuel Chamorro, Anita Viera, Xavier Cobea, Karla Zambrano, Aleyda
Matamoros, Mara Soledad Len, Betty Silva, Alfaro Vallejo, Julio Paltn,
Nathalie Snchez, Paulina Mndez, Karla Aldaz, Gladys Ramn, Jorge
Romero y las autoridades y equipos tcnicos de la Subsecretara de
Descentralizacin, Subsecretaras Zonales, Coordinacin de Participacin
Ciudadana y Direccin de Comunicacin Social de SENPLADES.
Secretara Ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias
Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo
Av. Juan Len Mera No. 130 y Patria
Quito, Ecuador
Tel: (593) 2 3978900
Fax: (593) 2 2563332
www.senplades.gob.ec
Impreso en Quito / Pinted in Quito

Diagramacin: Senplades - Editorial Ecuador
Impresin: Editorial Ecuador F.B.T. Ca. Ltda.
Contenidos
Presentacin
Introduccin
Marco conceptual
11
1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador
13
1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica
14
1.1.2 Estado plurinacional e intercultural
14
1.1.3 La participacin como piedra angular de la democracia

y la poltica pblica
15
1.1.4 Nueva Organizacin Territorial y rgimen de competencias
16
1.1.5 Nuevo rgimen de desarrollo planificado, participativo y

descentralizado
18
Diagnstico de la Descentralizacin en el
Ecuador
19
2.1. La descentralizacin en el perodo 1998-2008
19
2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores
20
2.2.1 Caractersticas del nuevo modelo de descentralizacin

2.2.1.1 Definicin de conceptos
21
21
2.2.2 Dinmicas territoriales
23
2.2.3 Conflictos territoriales vigentes
24
2.3. Estado actual de la descentralizacin en sus

dimensiones poltica, fiscal y administrativa
24
2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad poltica del pas
24
2.3.2 Descentralizacin Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignacin de

recursos
25
2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno
25
2.3.2.2 Transferencia a GAD
28
2.3.3 Descentralizacin Administrativa: Transferencia de competencias ordenada, obligatoria y progresiva
32
2.4. Elementos transversales de la Descentralizacin:

Fortalecimiento Institucional y Participacin Ciudadana
32
2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una

democratizacin de bienes y servicios pblicos
32
2.4.2 Participacin y Percepciones ciudadanas
36
Proceso de construccin participativa del

Plan Nacional de Descentralizacin
41
3.1. El enfoque de la participacin en el

Plan Nacional de Descentralizacin
41
3.2. Planificacin Participativa
42
3.3. Dilogo y concertacin
42
3.4. Talleres de participacin
42
3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralizacin
45
3.5. Grupos focales
48
3.6. Logros alcanzados en el proceso
49
Estrategias de descentralizacin para el

perodo 2012-2015
51
4.1. Objetivos Estratgicos para la descentralizacin
51
4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas
51
4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin

pblica a travs del proceso de descentralizacin
55
4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralizacin sea

transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades
territoriales
57
4.2. Estructura programtica del Plan

Nacional de Descentralizacin
60
Visin Prospectiva de la Descentralizacin
63
Seguimiento y Evaluacin del Proceso de

Descentralizacin
67
6.1. Principios generales que guiarn el

sistema de seguimiento y evaluacin
68
6.2. Responsables del seguimiento

y evaluacin del Plan
69
6.3. La participacin ciudadana en el

proceso de seguimiento y evaluacin
70
6.4. Tablero de control para la toma de decisiones
71
Bibliografa
73
ndice de Ilustraciones
y Cuadros
Ilustracin 1. Votacin del COOTAD en la

Asamblea Nacional del Ecuador
20
Ilustracin 2. Participacin Ciudadana

en el debate del COOTAD
21
Ilustracin 3. Municipios: evolucin de Ingresos totales
26
Ilustracin 4. Municipios: evolucin de ingresos propios
26
Ilustracin 5. Gobiernos Provinciales:

Evolucin de ingresos totales
27
Ilustracin 6. Municipios: Evolucin

de las transferencias
28
Ilustracin 7. Gobiernos Provinciales

Evolucin Transferencias
29
Ilustracin 8. Modelo Actual de Transferencias
29
Ilustracin 9. Municipios: evolucin de gastos totales
31
Ilustracin 10. Gobiernos Provinciales:

Evolucin de los gastos totales
31
Ilustracin 11. Oferta Formativa para GAD
36
Ilustracin 12. Confianza en el gobierno

en pases de Amrica Latina
37
Ilustracin 13. Evolucin confianza

institucional en el Ecuador
37
Ilustracin 14. Solicitudes de ayuda

en la localidad en el Ecuador
39
Ilustracin 15. Percepcin ciudadana sobre

la calidad de los servicios en el Ecuador
39
Ilustracin 16. Participacin total por provincia
43
Ilustracin 17. Participacin de hombres y mujeres
43
Ilustracin 18. Participacin de GAD en el proceso
44
Ilustracin 19. Priorizacin de

competencias a nivel nacional
47
Ilustracin 20. Participacin en grupos focales
48
Ilustracin 21. Alcance del seguimiento participativo

al Plan Nacional de Descentralizacin
71
ndice de tablas
Tabla 1. Progresividad en el proceso de

transferencia de competencias
22
Tabla 2. Definicin de conceptos para sectores
22
Tabla 3. Definicin de conceptos para competencias
23
Tabla 4. Definicin de facultades
23
Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno
25
Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones

por nivel de gobierno
27
Tabla 7. Modelo de equidad territorial

/ Millones de dlares
30
Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno

(Composicin y porcentaje del PIB)
30
Tabla 9. Personal capacitado en el ltimo ao
33
Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE
34
Tabla 11. Oferta Formativa AME
34
Tabla 12. Oferta Formativa para los

gobiernos parroquiales rurales
35
Tabla 13. ndice de satisfaccin de los servicios del Estado
38
Tabla 14. Satisfaccin con servicios pblicos

municipales en Amrica Latina
40
Tabla 15. Rendicin de Cuentas de los Gobiernos

Autnomos Descentralizados 2010
40
Tabla 16. Participacin de actores e

instituciones en el proceso
44
Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres

de consulta a nivel nacional
45
Tabla 18. Consulta a nivel nacional:

recomendaciones de los grupos focales
48
Tabla 19. Actores y roles en el proceso de

seguimiento y evaluacin de la descentralizacin
69
Presentacin
Han transcurrido 5 aos desde que la sociedad ecuatoriana, democrticamente, decidi

apostar por un proyecto poltico que transformara radicalmente las inequitativas formas de distribucin del poder a nivel nacional y territorial. El Ecuador de ese entonces
demandaba acciones revolucionarias con el
objeto de recuperar lo pblico y devolver la
confianza ciudadana en el Estado y sus instituciones, debilitadas por una agresiva retrica
anti-poltica y una serie de polticas e instrumentos que afianzaban la agenda neoliberal.
En ese contexto, la nueva organizacin territorial fue uno de los pilares de la propuesta
de recuperacin y transformacin del Estado;
la tesis de caminar hacia un Estado regional
autnomo, que supere la histrica y aberrante
inequidad territorial, se fue consolidando.
Para ello, se requiri de un Estado que, a ms
de recuperar sus facultades de rectora, planificacin y regulacin, se gobernase de manera
profundamente descentralizada, entendiendo
a sta como una forma de redistribucin del
poder y de ejercicio corresponsable en la obligacin de satisfacer las demandas de la ciudadana. La descentralizacin, por lo tanto, no
es un proceso tecnocrtico sino democrtico.
En el modelo anterior, todas las competencias del gobierno central podan descentralizarse a excepcin de las regularmente calificadas como intransferibles, requirindose
tan solo de la simple voluntad de los gobiernos subnacionales para asumirlas y ejercerlas a la carta, a partir de un modelo de negociacin uno a uno, que fomentaba prcticas
excluyentes y clientelares, y que no consideraba la integralidad del pas. Frente a esa realidad, la Constitucin de 2008 y el Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma y
Descentralizacin, desarrollan un modelo que

se rige por principios de obligatoriedad, progresividad, equidad, solidaridad, subsidiariedad, corresponsabilidad y unidad, entre
otros. Otra diferencia esencial entre el nuevo
modelo y el anterior radica en el componente
fiscal de la descentralizacin; as, la Constitucin dispone de manera expresa que toda
competencia debe ser transferida con recursos, es por ello que el COOTAD desarrolla el
procedimiento de costeo de las competencias
a transferir, adems de que tiene por objeto
generar mayor equilibrio territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos.
La Constitucin consagra un Sistema Nacional de Competencias que, a travs de un organismo integrado democrticamente por todos
los niveles de gobierno (Consejo Nacional de
Competencias), regula el procedimiento y la
transferencia de las competencias exclusivas y
adicionales. Con ello se busca dotar de institucionalidad al sistema, a diferencia del modelo
anterior en el que no exista rectora alrededor
del proceso de descentralizacin, siendo esta
una de las razones de su exiguo impacto en ese
perodo. En este sentido, el Consejo Nacional
de Competencias, de conformidad con el COOTAD, tiene la obligacin de aprobar un Plan
Nacional de Descentralizacin cuya finalidad es
impulsar la equidad interterritorial. Este Plan
tiene tres grandes objetivos estratgicos: a)
garantizar que el proceso de descentralizacin
promueva la equidad social, territorial y fiscal
en el pas; b) impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin; y c) garantizar que
el proceso de descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades
y necesidades territoriales. Alrededor de estos
tres objetivos se articularon polticas y metas
que apuntalan la finalidad ltima de la descentralizacin: alcanzar el Buen Vivir.

Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado constitucional de derechos y justicia es el haber
consagrado la participacin ciudadana como
mecanismo de legitimidad democrtica que
complementa y enriquece a las formas tradicionales de democracia representativa; en ese
sentido, debemos relevar la fuerza participativa
en la construccin del Plan Nacional de Descentralizacin, pues se cont, precisamente, con
la subrayada participacin activa de alrededor de 3000 personas, en 24 talleres provinciales, y en donde estuvieron representadas
1200 entidades entre organizaciones sociales,
GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan signific un ejercicio democrtico que hizo realidad la construccin de poltica de descentralizacin de abajo hacia arriba en cumplimiento
de las disposiciones de nuestro nuevo marco
constitucional.
El Plan Nacional de Descentralizacin no
puede sino tener como fundamento tericoconceptual el Plan Nacional del Buen Vivir
2009-2013, en virtud del principio de complementariedad y en consideracin a que uno de
sus objetivos centrales es construir un Estado
democrtico para el Buen Vivir, en el cual se

garanticen los derechos de la ciudadana, pueblos, nacionalidades, comunas y comunidades.
La descentralizacin no es un proceso neutro,
es un proceso eminentemente poltico, que
busca mejorar en el territorio la esperanza
y calidad de vida de la poblacin; establecer
un rgimen econmico productivo popular,
solidario y sostenible; fomentar la participacin y control social; asegurar a la poblacin
el acceso equitativo, permanente y de calidad
al agua, aire y suelo; proteger la diversidad
cultural; y, sobre todo, promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que
integre y articule las actividades socioculturales, administrativas, econmicas y de gestin
que coadyuven a la unidad del Estado.
Se trata de un cambio de poca. El Estado
a tu lado es nuestra consigna. Los territorios
son ya parte del territorio nacional. Las autonomas significan integracin y no autoaislamiento ni fragmentacin.
Con este marco, presentamos a continuacin
el Plan Nacional de Descentralizacin que dirigir la implementacin de este proceso en
nuestro pas entre el ao 2012 y el 2015.
INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS

Fander Falcon Bentez
PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS
Gustavo Baroja Narvez
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES
Jorge Martnez Vsquez
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
Hugo Quiroz Vallejo
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES
Gustavo Bedn Tamayo
SECRETARIO EJECUTIVO, E.
Introduccin
En Ecuador la descentralizacin adquiri un
importante protagonismo a mediados de la
dcada de los 90, cuando la agenda neoliberal
atravesaba su mejor momento. Fue un puntal
en los discursos de las agencias de cooperacin internacional, los centros de investigacin afines a la ortodoxia del momento y las
entidades gubernamentales encargadas de
la modernizacin y el achicamiento del
Estado.
Si bien sus propsitos contaron con la aprobacin y consenso de muchos sectores sociales, incluyendo los niveles de gobierno subnacionales, tuvo muy poco impacto a la hora de
redistribuir poder en el territorio y mejorar los
servicios pblicos y las condiciones de vida en
las localidades. Ese modelo de descentralizacin estuvo marcado por un fuerte voluntarismo, por la falta de articulacin entre transferencia de competencias y de recursos y por
la ausencia de capacidades de gestin en el
gobierno central y en los gobiernos locales.
Lo descrito muestra que la descentralizacin
ha tenido una correspondencia directa con el
rgimen de desarrollo imperante y, por tanto,
con el modelo de Estado consagrado constitucionalmente; ello es particularmente notorio en las dos ltimas constituciones del pas.
La aprobacin democrtica de la Constitucin
de 2008 supuso un nuevo rgimen de desarrollo, centrado en el Buen Vivir, y un Estado
constitucional de derechos y justicia; esto
incluy la reorganizacin territorial del Estado
y la recuperacin de sus facultades esenciales como las de planificacin, distribucin,
rectora, regulacin y control. La Constitucin
consagr un Sistema Nacional de Competencias articulado al de planificacin y un nuevo
esquema de descentralizacin fundamentado
en una transferencia obligatoria, progresiva
y definitiva de competencias, cuyo objetivo
fundamental es generar equidad territorial
a travs de los principios de subsidiariedad,

solidaridad, coordinacin y corresponsabilidad, complementariedad, sustentabilidad del
desarrollo, participacin y unidad del Estado.
Este modelo de descentralizacin pretende
superar las deficiencias en la distribucin y
redistribucin de recursos, generar equidad y
cohesin territorial y fortalecer, por ende, el
proceso de democratizacin del Estado. Como
puede apreciarse, se distancia profundamente
de las consignas separatistas de las lites rentistas y, por el contrario, busca la igualdad y la
justicia en todas sus dimensiones.
La descentralizacin en la nueva Constitucin tambin est soportada por una nueva
institucionalidad con la responsabilidad de
promover, regular y organizar el traspaso y
el ejercicio de las competencias exclusivas y
concurrentes, de aquellas ya existentes y de
las nuevas que han empezado a transferirse.
Ello vuelve indispensable contar con este Plan
Nacional de Descentralizacin para dinamizar
y ordenar el proceso.
La construccin del Plan Nacional de Descentralizacin responde a un procedimiento sostenido
de consulta, dilogo y concertacin de actores
sociales e institucionales. Para ello, como primera accin se desplegaron mecanismos de dilogo para articular la planificacin con los aportes de alrededor de 613 representantes de las
instituciones desconcentradas del ejecutivo en
las 9 zonas de planificacin. Adems se incluyeron observaciones de los gremios y asociaciones
de los Gobiernos Autnomos Descentralizados,
actores que cuentan con experiencia y legitimidad en el territorio y que han impulsado procesos exitosos de gestin participativa.
La formulacin del Plan se llev a cabo
mediante la participacin de prefectos, alcaldes, concejales, presidentes y vocales de
gobiernos parroquiales rurales, funcionarios
10
delegados de los GAD, delegados del ejecutivo en el territorio y representantes de organizaciones de la sociedad civil, en 24 talleres
a nivel nacional. Alrededor de 3000 participantes discutieron sobre cuatro ejes temticos: 1) Vialidad, Trnsito, Transporte y Seguridad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberana
Alimentaria; 3) Infraestructura Pblica; y 4)
Ambiente, Agua y Patrimonio.
Adicionalmente se organizaron consultas y dilogos con expertos sectoriales, acadmicos,
representantes de organizaciones no gubernamentales, agencias de cooperacin, responsables de la rectora nacional de las competencias a descentralizarse y asociaciones de los
GAD. Alrededor de 75 expertos trataron aspectos legales, tcnicos, polticos y administrativos
de la descentralizacin en complementariedad
con el proceso realizado en los territorios.
Impulsar la equidad interterritorial y mejorar la calidad de vida en todos los sectores de la poblacin, es
la finalidad de largo plazo del proceso de descentralizacin; de modo que, la estructura programtica del
Plan propone tres objetivos estratgicos:
a) Garantizar que el proceso de descentralizacin promueva la equidad social, territorial y fiscal en el pas;
b) Impulsar la integralidad y excelencia de
la gestin pblica a travs del proceso de
descentralizacin; y
c) Garantizar que el proceso de descentralizacin
sea transparente, participativo y responda a
las realidades y necesidades territoriales.
Los objetivos, polticas y lineamientos del

Plan, recogen consideraciones fundamentales sobre equidad, cohesin territorial, acceso
equitativo a los derechos ciudadanos, a la distribucin armnica de los bienes, de los recursos y de los servicios pblicos, en atencin a
las condiciones territoriales y sectoriales del
desarrollo.
El Plan propone, adems de sus principios
bsicos, la evaluacin de la gestin y la calidad de las polticas pblicas. En esta perspectiva, el seguimiento y la evaluacin se integran en el proceso con la finalidad de que ste
sea transparente y legtimo; adems desarrolla una forma de poltica pblica articulada
entre planeacin, ejecucin y evaluacin, y
propicia mecanismos de dilogo interactivo
y participacin ciudadana en las acciones de
control y rendicin de cuentas, fomentando
as la transparencia y la responsabilidad de la
gestin pblica.
Finalmente, el Plan incorpora una visin
prospectiva de la descentralizacin, donde se
reconoce que a pesar de los obstculos y problemas existentes en el proceso, el avance
del mismo, en los ltimos tres aos, presenta
hitos realmente significativos; ello conlleva
ser rigurosos en la utilizacin efectiva de los
espacios y herramientas existentes, y no perder de vista el carcter instrumental de la
descentralizacin como generadora de condiciones de bienestar y cohesin social, desarrollo territorial endgeno, y bienes y servicios estatales de calidad en el territorio,
cuyos principales beneficiarios son todos los
ciudadanos del pas.
Pabel Muoz L.
Subsecretario General de
Democratizacin del Estado
SENPLADES
11
Marco conceptual
La descentralizacin adquiere significancia a

partir de los aos 90, poca en la que se establece como tarea fundamental la reforma y
la reconstruccin del Estado desde el enfoque neoliberal; sin embargo, para comprender la complejidad de ste proceso y el
nuevo modelo propuesto a partir del 2008,
es imprescindible revisar los modelos que le
precedieron. Se habla del trnsito entre un
modelo desarrollista, aplicado en las dcada
de los sesenta y setenta, a un modelo neoliberal implementado desde mediados de los
ochenta y el logro de sus avances ms profundos en la dcada de los 90. Frente a este
modelo se propone un modelo que implica la
construccin de un Estado Democrtico bajo
una nueva concepcin de desarrollo.
Tras la gran depresin de los aos 30 por el
mal funcionamiento del mercado, las economas capitalistas entraron en crisis y con ellas
tambin entr en crisis el Estado liberal, esto
dio paso a la emergencia del Estado social
burocrtico, que en los pases desarrollados
se traduce en el Estado de bienestar mientras que en los pases de Amrica Latina, en
el estado desarrollista y proteccionista. As
entre las dcadas del 60 y 70 el Estado se
convierte en el factor de desarrollo econmico y social bajo la idea de potenciar el proceso de industrializacin indispensable para
la expansin y diversificacin deliberada del
mercado interno, cuyo fundamento terico
fue elaborado por la Comisin Econmica
para Amrica Lantina y el Caribe CEPAL a
partir de los aos 50.
Dentro de la dinmica evolutiva a largo plazo
del sistema econmico mundial, la periferia
crecer a menor ritmo que la productividad del
trabajo generando no solo la desigualdad en los
ritmos de esta productividad, sino que adems

los frutos de este progreso tcnico se concentrarn en el centro, esto implica no solo la prdida de sus frutos sino la transferencia de su
propio progreso hacia los centros. Estos diferentes ritmos de productividad dan cuenta de
la desigualdad entre las estructuras que impiden a la periferia alcanzar niveles de ahorro
y tasas de acumulacin elevados limitando la
posibilidad de eliminar el rezago estructural en
relacin con los centros. Esto llev a criticar los
errores de la teora neoclsica y proponer una
alternativa de transformacin econmica vinculada a una propuesta tica.
El liderazgo asumido por el Estado enmarcado en la poltica desarrollista implicaba la
aplicacin y diversificacin de la estructura
administrativa del gobierno y se tradujo en
la creacin y fortalecimiento de una variedad
de dependencias pblicas y privadas, adems
de una accin ms directa para la integracin
social y planificacin del desarrollo nacional.
En este marco se traza la tendencia centralista que ampliaba el papel del Estado en los
procesos de desarrollo econmico, as como
reafirmaba la existencia de sectores estratgico en la economa.
Posteriormente, la crtica neoclsica responsabiliz al planteamiento cepalino de
una industria ineficiente y sin capacidad de
exportacin debido a que no dispone de ventajas comparativas y por tanto bloquea la
competencia. En consecuencia, la capacidad
de intervencin del Estado disminuye drsticamente y se transforma de agente de desarrollo en el obstculo de ste.
Esta explicacin fue utilizada por la ola
neoconservadora para restaurar el optimismo
12
por el papel del mercado, determinando en

Amrica Latina la obediencia a los fundamentos macroeconmicos y la adopcin de lo que
se diera en llamar el Consenso de Washington que representa un conjunto de polticas
orientadas al mercado auspiciado por la ortodoxia econmica. El Informe sobre Desarrollo
Mundial de 1991, The Challenge of Development, expresa en buena medida este nuevo
enfoque en el que se plantea la desregulacin de los mercados; apertura comercial y
financiera; privatizacin de empresas estatales; reduccin del dficit fiscal y la inflacin;
concentracin del gasto pblico en educacin
primaria, cuidados bsicos de la salud, nutricin, planificacin familiar e infraestructura.
As, el ideario neoliberal gener un cambio en
las polticas regionales, promovi la reforma
del Estado para su reduccin, para volcarlo
hacia actividades ms especficas; y el inters por mantener un mercado interno fortalecido de los aos setenta fue sustituido por
un nfasis en las exportaciones. Adems, las
polticas de estabilizacin monetaria empezaron a desmontar la planificacin centralizada y el espacio nacional perdi importancia
frente a micro territorios conectados globalmente. En este contexto, los planteamientos
de la CEPAL tambin abandonaron el modelo
original y aceptaron la necesidad de la apertura para reactivar el desarrollo en la regin.
El enfoque que predomin en este momento
sita a la descentralizacin como componente
de un programa de reforma del estado basado
en la privatizacin de empresas pblicas, en el
debilitamiento de la capacidad de regulacin
del estado, en la desburocratizacin, en el aperturismo econmico y comercial y en la liberalizacin del mercado de capitales (Barrera, A;
2004:178).
El debilitamiento de la capacidad del Estado
fue el escenario en el que se desarroll el
auge poltico y discursivo de la descentralizacin. A finales de la dcada de los 90, comenzaron a plantearse las reformas de segunda
generacin post consenso de Washington,
en las que se impulsaba la misma lgica de
mercado por sobre la lgica de Estado pero
estaba acompaada por instituciones polticas estables con rostro social y humano.
Luego de la fase de absoluto predominio
ideolgico de la ortodoxia econmica se evidencia una transicin que no implic la ruptura de la lgica reformista pero s una redefinicin del rol del Estado en la promocin del
desarrollo. En el informe del Banco Mundial
de 1997, El Estado en un mundo de transformacin, se pone nfasis en la necesidad de
un marco normativo institucional satisfactorio, que permita el perfeccionamiento de los

mercados y se construye la idea de un Estado
capaz de cumplir sus funciones de manera
eficaz, se le otorga entonces el rol de catalizador e impulsor del proceso de desarrollo.
As la nueva agenda impuls la reforma del
Estado y con ella, los procesos de desconcentracin y descentralizacin. El Estado
regresa al primer plano pero bajo la evocacin muy especfica de lo que se conoce
como el neoinstitucionalismo. ste marcara una nueva etapa del enfoque neoliberal
en el que se realza la importancia decisiva
de las instituciones para el desarrollo econmico, es decir, ya no alcanza con liberalizar
la economa sino que adems es necesario un
Estado e instituciones fuertes. Estas nuevas
admisiones en el enfoque se sostienen bajo
el discurso de buena gobernanza en el que
se defiende la importancia del diseo institucional para el crecimiento y la reduccin de la
pobreza, as el proceso de desarrollo requiere
de la combinacin de polticas acercadas y de
instituciones eficaces.
En el marco del ideario neoliberal, la eficiencia y la gobernabilidad atravesaban el pensamiento y la accin de los gobiernos. En
este contexto surgen algunas corrientes de
la descentralizacin en el Ecuador. Fernando
Carrin analiza al menos tres de stas: a) La
corriente municipalista que parte del concepto de que la entidad estatal ms prxima
a la ciudad es el municipio y que, por lo tanto,
es la ms democrtica y eficiente para resolver los problemas sociales. Con este criterio el municipio se convierte en el eje, sujeto
central nico y fin del proceso descentralizador, al extremo de que se asocia descentralizacin con municipalizacin. b) El enfoque autonomista, supone la transicin hacia
un nuevo estado unitario y autnomo, adems parte del criterio de que las regiones o
provincias se configuran como la periferia de
una centralidad que no solo impide su desarrollo sino tambin se apodera de sus recursos. Esta corriente carece de un proyecto
poltico, en su propuesta la descentralizacin es un proceso que corrige las anomalas
siempre y cuando las regiones y provincias se
queden con los recursos que producen localmente; en esta misma lnea existen tres versiones, la que apunta a la autonoma regional
a travs de una descentralizacin asimtrica,
la federalista que sigue el esquema norteamericano y la que proviene de la combinacin del modelo econmico de convertibilidad y de autonoma apelando a la formacin
13
de un estado libre asociado; y c) La corriente

estructuralista, que entiende al proceso de
descentralizacin en el marco de la estructura del Estado lo que implica la redefinicin
de ste en relacin con la sociedad civil; por
lo tanto, el nuevo rol que ste asume est
asociado a un proceso de descentralizacin
flexible y plurinstitucional. (Carrin, F; 29-31).
1.1. Nuevo modelo

de Estado en el Ecuador
El nuevo Estado ecuatoriano hace una
apuesta por la bsqueda de su autonoma,
es decir, a generar mecanismos capaces de
sobrepasar los utilitarios intereses de los grupos econmicos de poder y la mirada de grupos sociales centrados en la reivindicacin
de intereses concretos y parcializados. En
ese sentido, el Estado vuelve a tener un rol
fundamental como rector y garante de derechos, su accionar debe velar por los colectivos y el ciudadano de manera integral, y debe
hacerlo a travs de poltica pblica, acceso
equitativo a bienes y servicios pblicos y
medios efectivos de restitucin de derechos.
(Skocpol, 2007: 169)
Dentro de ese marco, la Constitucin de
Montecristi representa la voluntad de cambio de la sociedad ecuatoriana, un cambio
substancial que busca recuperar lo pblico,
reconstituir el Estado, cambiar el rgimen de
desarrollo y fortalecer la participacin ciudadana. La Carta Suprema desarrolla cinco ejes
fundamentales que reconfiguran las relaciones Estado - sociedad, estos son: la instauracin de un Estado constitucional de derechos
y justicia; el reconocimiento del Ecuador
como un Estado plurinacional e intercultural; la participacin como piedra angular de
la democracia y de la poltica pblica; una
nueva organizacin territorial del Estado
supeditada a los principios de unidad, subsidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad,
complementariedad, equidad interterritorial y sustentabilidad, entre otros; y un nuevo
rgimen de desarrollo planificado, participativo y descentralizado que busca la recuperacin de la soberana y la consecucin del
buen vivir.
Una de las mayores rupturas paradigmticas
con el anterior modelo de desarrollo consagrado en la Constitucin de 1998, fue la recuperacin de las facultad de planificacin del
Estado ecuatoriano; en ese sentido, el pas
cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo

al que deben sujetarse las polticas, programas y proyectos pblicos; la programacin
y ejecucin del presupuesto del Estado; y la
inversin y la asignacin de recursos pblicos; adems debe coordinar las competencias exclusivas entre el Estado central y los
gobiernos autnomos descentralizados.
As, el Plan Nacional de Desarrollo establece como uno de sus objetivo la construccin de un Estado democrtico para el Buen
Vivir que; a ms de recuperar y fortalecer
las capacidades de planificacin, regulacin,
control y redistribucin del Estado; apuesta,
como uno de sus pilares fundamentales,
por la consolidacin de un Estado policntrico que supere las diferencias y desigualdades en el territorio ecuatoriano que no se ha
visto beneficiado, en igualdad de condiciones, ni de las polticas pblicas nacionales,
ni de la distribucin de recursos del presupuesto general del Estado, donde se generaban regiones ganadoras, predominantemente urbanas, frente al resto del pas que
no haba tenido un desarrollo econmico
equiparable al de las ciudades ms grandes
e influyentes. En esa direccin, el Objetivo 12
del Plan Nacional del Buen Vivir -PNVB- establece como una de sus polticas promover un
desarrollo territorial equilibrado a travs de
la profundizacin de los procesos de descentralizacin y desconcentracin.
En concordancia, la estrategia territorial
nacional del PNBV, que constituye un referente tanto para las polticas sectoriales
como para las instancias pblicas de todos
los niveles de gobierno, plantea como una
de sus temticas: Consolidar un modelo de
gestin descentralizado y desconcentrado
con base en la planificacin articulada y la
gestin participativa del territorio. En ese
marco, la estrategia del PNBV busca superar la falta de institucionalidad y rectora en
el proceso de descentralizacin, eliminar la
dispersin normativa que provocaba traslapes de competencias y la imposibilidad de
determinar responsables de su ejecucin,
la voluntariedad y falta de decisin poltica
al momento de transferir competencias y la
debilidad institucional de los gobiernos autnomos descentralizados; si a lo sealado se
agrega la obligatoriedad de transferir competencias con recursos, entonces se puede afirmar que la planificacin nacional y la Constitucin 2008 ofrecen al pas un nuevo modelo
conceptual de descentralizacin cuyo objetivo fundamental es alcanzar un desarrollo
territorial equitativo, solidario y sustentable.
14
Debe advertirse que la construccin de un

Estado policntrico conlleva necesariamente la aplicacin de la cohesin territorial como principio para las actuaciones
pblicas encaminadas al desarrollo territorial, pues su objetivo es alcanzar una adecuada articulacin entre todos los miembros de una comunidad territorial y un
acceso equitativo de bienes y servicios
pblicos; en ese sentido, la cohesin territorial demanda de la articulacin fsica entre
las partes del territorio, la equidad territorial entendida como igualdad de oportunidades para alcanzar el desarrollo de la persona en todas las partes de un territorio, la
identificacin de la poblacin con un proyecto de vida en comn y el establecimiento
de vnculos entre territorios que les permitan aprovechar sus ventajas comparativas y
continuidades comerciales, sociales y culturales, evitando as procesos de polarizacin
territorial y desigualdad social. (Fernndez
Tabales, A. y otros, 2009, pags. 157-172)
1.1.1 Estado constitucional

de derechos y justicia
La conceptualizacin de este tipo de Estado
tiene una entrada de orden jurdico y otra de
orden poltico, ambas sumamente importantes en la nueva organizacin territorial del
Estado; por un lado, se pasa del Estado legal
al Estado constitucional, es decir, se pasa
de la supremaca del principio de legalidad
mediante el cual la autoridad est sometida
a la ley: lex facit regem, y en donde la ley es
anterior y est por sobre la autoridad y sta
slo puede hacer lo establecido en la ley; a la
hegemona del principio de supremaca constitucional en el que las mximas autoridades
e instituciones estn definidas y sometidas a
la Constitucin, la cual define sus atribuciones y limita a la autoridad, incluso a la propia ley si la contraviene. La diferencia substancial entre ambos modelos est dada por la
presencia de un rgano encargado de interpretar la Constitucin y realizar el control de
la constitucionalidad de todos los actos pblicos. En concordancia, un Estado de derechos
significa que el Estado no est sometido al
derecho, entendido como ley, sino a los derechos de las personas y colectivos, siendo ste
su ms alto deber, incluso debe garantizar
estos derechos frente a todo tipo de poder,
incluido el privado.
La apuesta poltica al momento de consagrar
al Estado ecuatoriano como constitucional de
derechos y justicia, viene dada por la concepcin igualitaria que conlleva la palabra justicia,
que busca dar solucin a situaciones de exclusin, desigualdad y pobreza y, valga decir, que
todas estas situaciones son en extremo evidentes en los territorios alejados de los centros de
poder poltico y econmico. En ese sentido, La
Constitucin del 2008 asume con vigor el modelo
igualitarista, que se basa en la solidaridad, en la
proteccin de los menos favorecidos o peor situados y en un Estado que no puede ser sino fuerte.
(vila, R; 2009: 974)
Recapitulando, este primer eje y ruptura
paradigmtica determina el nuevo modelo
de Estado ecuatoriano que, de conformidad
con la Constitucin, tiene el deber de Promover el desarrollo equitativo y solidario de
todo el territorio, mediante el proceso de autonomas y descentralizacin; adems, la Carta
Suprema sita como el ms alto deber del
Estado respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitucin; por
ltimo, todos los actos pblicos que desarrollen el proceso de descentralizacin estn
sujetos al control del rgano de cierre constitucional: la Corte Constitucional.
Concomitantemente, el Cdigo Orgnico de
Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin (COOTAD), al momento de determinar las finalidades de la descentralizacin,
desarrolla de gran manera el espritu del Estado
constitucional de derechos y justicia; as, el
artculo 106 de COOTAD dispone: A travs de
la descentralizacin se impulsar el desarrollo
equitativo, solidario y equilibrado en todo el
territorio nacional, a fin de garantizar la realizacin del buen vivir y la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida similares en
todos los sectores de la poblacin, mediante
el fortalecimiento de los gobiernos autnomos
descentralizados y el ejercicio de los derechos
de participacin, acercando la administracin
a la ciudadana.
1.1.2 Estado plurinacional

e intercultural
El reconocimiento del carcter plurinacional
e intercultural del Estado en la Constitucin
de 2008, sin duda es una de las reivindicaciones ms relevante de las nacionalidades,
pueblos, comunidades y comunas, indgenas, afroecuatorianas y montubias ecuatorianas. Esta declaratoria representa un desafo enorme para la sociedad en su conjunto, y
ms an para el Estado.
15
Resulta complejo para una sociedad heterognea, poco tolerante y todava excluyente, pensarse a s misma de manera distinta, por
ahora resulta poco probable situar en el
mismo nivel de validez a costumbres, hbitos, prcticas e instituciones que no han sido
legitimadas jurdica, econmica y polticamente pero que vienen aplicndose durante
siglos de un sostenido e inacabado proceso
de colonizacin. Sin embargo, ese es el reto
de la interculturalidad y la plurinacionalidad,
aprender a convivir en la diversidad pero
apropindose cada etnia o cultura de lo mejor
de cada una de ellas, en un proceso de aprendizaje e intercambio mutuo y continuo de
saberes; de all la necesidad de contar con un
Estado capaz de, por un lado, formular polticas y crear instituciones que permitan generar los espacios indispensables para garantizar ese aprendizaje e intercambio y, por otro,
de tutelar los derechos colectivos de nacionalidades, pueblos, comunidades y comunas
histricamente excluidas. Ampliando la acepcin de sociedad indgena a la totalidad de
grupos tnicos y culturales que cohabitan el
Ecuador se entiende que La verdadera interculturalidad no es solamente que las sociedades indgenas aprendan a convivir y enriquecerse con la sociedad mestiza, sino que las
sociedades mestizas aprendan a convivir, enriquecerse y valorar las prcticas polticas y culturales indias. (Ospina, P.; 2010: 210)
En materia de organizacin territorial, la Constitucin de 2008 en su Art. 60 consagra como
derecho colectivo de los pueblos ancestrales,
indgenas, afroecuatorianos y montubios, la
potestad para constituirse como circunscripciones territoriales (CT) con el objeto de preservar su cultura; posteriormente la Constitucin y el COOTAD desarrollan este derecho
y circunscriben a las CT a la divisin poltico
administrativa, es decir, podrn conformarse
como tales las parroquias, cantones y provincias con presencia tnica mayoritaria, luego de
consulta popular aprobada con ms de las dos
terceras partes de los votos vlidos. La relevancia de las CT viene dada por la posibilidad
formal que tienen los grupos tnicos ecuatorianos, en ejercicio de su libre determinacin,
para constituir un territorio en el que sus propias autoridades sean las garantes de los principios de plurinacionalidad e interculturalidad
y velen por el respeto a los derechos colectivos, en especial el de mantener la posesin e
imprescriptibilidad de sus tierras y territorios
ancestrales y preservar sin condicionamientos
su identidad, tradiciones y formas de organizacin social; pero sin perder de vista la vigencia
del principio de unidad territorial.
1.1.3 La participacin como

piedra angular de la democracia
y la poltica pblica
La ampliacin de la participacin a comunidades, pueblos y nacionalidades, y la obligacin constitucional de contar con instancias de participacin ciudadana al momento
de formular, ejecutar, evaluar y controlar las
polticas pblicas y los servicios pblicos,
marcan una ruptura con el anterior modelo
de Estado: ya no son solo los ciudadanos los
que tienen derecho a activar mecanismos
de control social tales como la rendicin de
cuentas o la revocatoria de mandato, ahora la
participacin se convierte en un deber social
y una obligacin estatal al momento de ejercer sus facultades de planificacin, rectora
y gestin. La democracia se ve enriquecida
tanto en su forma representativa, pero ms
an en su forma deliberativa.
La participacin tiene un papel fundamental en
la nueva organizacin territorial y en el propio
sistema nacional de competencias. Los gobiernos autnomos descentralizados (GAD) deben
contar con la participacin individual y colectiva en la toma de decisiones, la planificacin y
gestin de asuntos pblicos y el control social;
es su deber reconocer todas las formas de participacin ciudadana, en especial las que se
generen en las unidades territoriales de base
como barrios, comunidades, comunas, recintos
y las de los pueblos y nacionalidades. El COOTAD reconoce el derecho a la consulta de los
pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciudadana la atribucin para presentar proyectos
normativos locales y le faculta a participar en
audiencias pblicas, asambleas, cabildos populares y consejos consultivos, as como el reconocimiento al derecho de consulta popular para
tratar cualquier asunto de inters de la comunidad y para revocatoria de mandato. Incluso se
prev la figura de la silla vaca que permite a la
ciudadana contar con un representante en las
sesiones de los GAD con el objeto de que ste
pueda intervenir en la deliberacin y toma de
decisiones en asuntos de inters general.
La participacin social se erige como uno de
los componentes medulares y articuladores
del sistema nacional de competencias, as
el Consejo Nacional de Competencias tiene
como funcin promover y vigilar que se cumpla con los mecanismos de participacin ciudadana en la gestin de los GAD; adems, la
propia construccin de este Plan Nacional de
Descentralizacin ha contado con la participacin activa de la ciudadana, sea individual
16
o colectivamente, y de todos los niveles de

gobierno, incluidas sus entidades asociativas; esto demuestra el compromiso y la conviccin del Consejo Nacional de Competencias en la democracia directa y deliberativa,
construyendo poltica nacional a partir de la
realidad local.
1.1.4 Nueva Organizacin

Territorial y rgimen
de competencias
A inicios de 2007, la reforma democrtica
del Estado se posicion como una de las
principales temticas en el debate nacional. Especficamente se analizaron, desde
una mirada crtica, conceptos hasta aquel
entonces incuestionables, se devel la
instrumentalizacin que el anterior modelo
haca de conceptos como descentralizacin,
desconcentracin, desarrollo territorial y
autonomas. El debate se centr en cmo los
conceptos descritos podan coadyuvar en la
redistribucin equitativa y democrtica del
poder en el territorio ecuatoriano, en vez
de seguir el juego a un rgimen de desarrollo privatizador con un Estado disminuido
y con exigua capacidad de regulacin. En
ese sentido, se redefini la descentralizacin y se determin que sta no depende
solamente de los gobiernos locales, sino de
todos los niveles de gobierno, fundamentalmente del gobierno central, pues a ste le
corresponde gobernar las relaciones estatales con el objetivo de democratizarlas, sin
concentrarlas o privatizarlas.
La propuesta de nueva organizacin poltico
administrativa del Estado ecuatoriano fue
pensada alrededor de los conceptos de autonoma y de regin. En el caso de la autonoma, sta no signific bajo ningn punto de
vista secesin, por el contrario, el COOTAD
reconoce como principio substancial de la
nueva organizacin territorial el de unidad;
as, la autonoma es concebida como una
garanta de que ninguna funcin del Estado
ni autoridad extraa podr interferir en las
potestades y competencias de los GAD, salvo
disposicin contraria y expresa de la Constitucin o la ley. La autonoma comprende el
derecho y la capacidad efectiva de los niveles de gobierno para regirse mediante normas y rganos de gobierno propios.
La autonoma consagrada por la Constitucin
y el COOTAD no se asemeja a la autonoma de
los pases federales, es decir, los gobiernos
subnacionales no gozan de potestad legislativa para emitir una constitucin propia

o un ordenamiento jurdico autnomo con
rango de ley; por el contrario, al ser el Ecuador un Estado unitario, el ordenamiento normativo local, por el principio de jerarqua, se
encuentra subordinado a la Constitucin y a
la ley, incluso los GAD no pueden crear, modificar o eliminar impuestos, pues la Constitucin consagra el principio de reserva de ley
en materia impositiva.
El segundo concepto, el de la regin, gir
alrededor de la propuesta de contar con un
nivel de gobierno intermedio capaz de coordinar el nivel local con el nacional, y de asumir el desarrollo subnacional; adems, se
concibi un nivel local mucho ms cercano
a la ciudadana y un nivel central con capacidad de pensar al pas en su integralidad.
Se debe indicar que a ms de la regin, la
Constitucin contempla la posibilidad de
contar con regmenes especiales por razones de poblacin, de conservacin ambiental
o tnico culturales; en el caso de los regmenes especiales por razones de poblacin, se
faculta para que un cantn o varios conurbados, si cuentan con al menos el 7% de poblacin nacional, puedan conformarse como
distritos metropolitanos autnomos previo
aprobacin va consulta popular del proyecto
de ley de creacin del distrito y del proyecto
del Estatuto de Autonoma. La potencia de
este nivel de gobierno radica en que a ms
de las competencias y atribuciones propias
del cantn puede asumir las competencias
del nivel provincial y regional en lo que fuere
aplicable. El caso de la provincia de Galpagos es distinto, si bien constituye un rgimen
especial de gobierno en razn de sus particularidades ambientales, su territorio ser
administrado de conformidad con una ley
especial y por un Consejo de Gobierno.
En lo que se refiere al nuevo modelo de descentralizacin, la Carta Suprema desarrolla
una propuesta programtica que redefine y
supera el modelo anterior consagrado por
la Constitucin de 1998, en el cual todas las
competencias del gobierno central podan
descentralizarse a excepcin de las regularmente calificadas como intransferibles,
requirindose tan solo de la simple voluntad de los gobiernos subnacionales para
asumirlas y ejercerlas a la carta, a partir
de un modelo de negociacin uno a uno,
que fomentaba prcticas excluyentes y clientelares, y que no consideraba al pas en su
integralidad.
17
Frente a esa realidad, el nuevo modelo de

descentralizacin se rige por los principios
de obligatoriedad, progresividad, equidad,
solidaridad, subsidiariedad, complementariedad, coordinacin y corresponsabilidad,
sustentabilidad y participacin; adems, se
consagra constitucionalmente un sistema
nacional de competencias que a travs de
un organismo tcnico, el Consejo Nacional
de Competencias, regula el procedimiento y
la transferencia de las competencias exclusivas, adicionales, residuales y concurrentes, y la resolucin en sede administrativa de
conflictos de competencias entre niveles de
gobierno.
Posteriormente, la Asamblea Nacional, cumpliendo mandato constitucional, aprueba el
Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial,
Autonoma y Descentralizacin, publicado en el
Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de
octubre de 2010. Este cuerpo normativo desarrolla la organizacin territorial y el sistema de
competencias establecidos en la Constitucin,
en lo principal elimina la dispersin normativa
existente alrededor de la materia, reafirma la
autonoma de los niveles de gobierno, regula
el sistema de competencias y su institucionalidad, fija los mecanismos para compensar los
desequilibrios en el desarrollo territorial y establece los principios bsicos que deben observar los gobiernos autnomos descentralizados
en el ejercicio de su autoridad y de sus potestades, en especial el de participacin.
En lo fundamental, el COOTAD define el sistema nacional de competencias y sus componentes principales, fija sus principios y finalidades, y desarrolla la integracin y facultades
del Consejo Nacional de Competencias, ente
encargado de organizar e implementar el proceso de descentralizacin y que tiene como
principales atribuciones, aparte de las constitucionales ya enunciadas anteriormente, la
de aprobar un Plan Nacional de Descentralizacin, intervenir temporalmente en la gestin
de una competencia de un nivel de gobierno,
promover y vigilar se cumpla con los mecanismos de participacin ciudadana, aplicar la
cuantificacin de los costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizadas que debern ser transferidas a los
GAD, coordinar y ejercer la rectora en materia
de fortalecimiento de los GAD, monitorear y
evaluar la gestin adecuada de las competencias transferidas, entre las principales. Es decir,
el Consejo Nacional de Competencias, conformado por todos los niveles de gobierno, es el
garante de que el nuevo modelo de descentralizacin cumpla con su objetivo primordial,
esto es, alcanzar un desarrollo territorial equitativo y solidario, acercando el Estado a la

ciudadana y precautelando se lo haga en un
marco de participacin ciudadana.
Captulo aparte merece el tema del fortalecimiento institucional, puesto que si los gobiernos autnomos descentralizados no cuentan
con estructuras administrativas ajustadas a
las nuevas competencias constitucionales, ni
con capacidades operativas suficientes para
asumir una gestin eficiente y efectiva de sus
facultades, entonces el nuevo modelo de descentralizacin corre el inminente riesgo de
no incidir en el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas y colectividades en el territorio, pues no existira garanta
alguna de que los servicios pblicos mejoren
en calidad y cobertura; de all la necesidad
de contar con planes de fortalecimiento institucional y una red de formacin y capacitacin, que bajo la rectora del Consejo Nacional de Competencias y en coordinacin con
las entidades asociativas de los GAD, articulen competencias y demandas institucionales y locales. Asimismo, es de vital importancia el rol de las universidades, en especial de
la Universidad del Estado (Instituto de Altos
Estudios Nacionales), pues de conformidad
con el principio de pertenencia consagrado
en la Ley Orgnica de Educacin Superior,
la universidad ecuatoriana debe responder
a las expectativas y necesidades de la sociedad, de la planificacin nacional y del rgimen de desarrollo.
El nuevo modelo de descentralizacin tiene en
la solidaridad y la equidad interterritorial dos de
sus principios fundamentales; en ese sentido, la
descentralizacin fiscal se transforma en componente central dentro del nuevo modelo; por
un lado, se busca una transferencia de recursos
del presupuesto general del Estado a travs del
modelo de equidad territorial en la provisin de
bienes y servicios pblicos para la transferencia
del 21% de los ingresos permanentes y del 10%
de los ingresos no permanentes, que tiene por
objeto distribuir solidariamente esos recursos
bajo criterios de tamao de poblacin, densidad
de la poblacin, necesidades bsicas insatisfechas, logros en el mejoramiento de los niveles
de vida, capacidad fiscal, esfuerzo administrativo y cumplimiento de metas del Plan Nacional
de Desarrollo y del plan de desarrollo de cada
GAD. Estos criterios sern ponderados cada 4
aos con el objetivo de alcanzar equidad interterritorial; adems, no se podr destinar con el
valor de estas transferencias sino hasta el 30%
de gastos permanentes y un mnimo del 70%
para gastos no permanentes necesarios para el
18
cumplimiento de sus competencias exclusivas

en base de su planificacin, con lo que se busca
asegurar el modelo de descentralizacin instaurado en la Constitucin de 2008. Asimismo,
dentro de los rubros provenientes de las transferencias del presupuesto general del Estado se
encuentran aquellos provenientes del costeo de
competencias con el objeto de dar cumplimiento
con el mandato constitucional de que toda competencia debe ser transferida con recursos suficientes, los que debern fundamentalmente
compensar los desequilibrios territoriales en el
proceso de desarrollo.
Por otro lado, se reafirma la capacidad de
los GAD para generar ingresos propios provenientes de impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejoras generales o especficas; venta de bienes races y servicios; los
de renta de inversiones y multas; los de ventas de activos no financieros y recuperacin
de inversiones, los de rifas, sorteos, etc. Tambin se reconoce la participacin en las rentas
que se produzcan de la generacin, explotacin o industrializacin de recursos naturales
no renovables en su circunscripcin territorial,
con el objeto de compensar los efectos negativos y la disminucin del patrimonio nacional
que esas actividades pueden producir.
Con el objeto de evitar que los gobiernos subnacionales comprometan su presupuesto para
el pago de deuda, el Cdigo Orgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas estableci lmites
al endeudamiento de los GAD, en ese sentido
el Art. 25 del Cdigo en mencin dispone que
el monto total del servicio anual de deuda no
deber superar el 25% de los ingresos totales
anuales sin incluir endeudamiento, adems
la relacin porcentual calculada en cada ao
entre el saldo total de su deuda pblica y sus
ingresos totales anuales, sin incluir endeudamiento, no deber ser superior al 200%. Los
GAD que sobrepasen estos lmites no podrn
ser sujetos de crdito pblico o privado.
Finalmente, con el objeto de dar cumplimiento con los principios constitucionales

de transparencia, acceso a la informacin y
participacin ciudadana (control social), es
necesario contar con un sistema de informacin que permita monitorear y evaluar el proceso de descentralizacin, informacin que a
su vez servir de insumo en la elaboracin
de polticas pblicas tanto sectoriales como
territoriales.
1.1.5 Nuevo rgimen

de desarrollo planificado,
participativo y descentralizado
El Plan Nacional de Descentralizacin (PND)
tiene como fundamento terico-conceptual
el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
en virtud del principio de complementariedad, pues su objeto, por un lado, es dotar de
un orden participativamente construido al
proceso de transferencia de competencias;
pero, por otro, y ms relevante, el de construir un Estado democrtico para el Buen
vivir y garantizar los derechos de la ciudadana, pueblos, nacionalidades, comunas y
comunidades.
En ese sentido, la descentralizacin no es
un proceso neutro, es un proceso eminentemente poltico que busca mejorar en el territorio la esperanza y calidad de vida de la
poblacin; establecer un rgimen econmico
productivo popular, solidario y sostenible;
fomentar la participacin y control social;
asegurar a la poblacin el acceso equitativo,
permanente y de calidad al agua, aire y suelo;
proteger la diversidad cultural; y, sobre todo,
promover un ordenamiento territorial equilibrado y equitativo que integre y articule las
actividades socioculturales, administrativas,
econmicas y de gestin que coadyuven a la
unidad del Estado.
19
Diagnstico de la Descentralizacin
en el Ecuador
En este contexto, el Plan Nacional de Descentralizacin representa la posibilidad real de contar

con un instrumento construido de forma participativa que permita fortalecer progresivamente a
los gobiernos autnomos descentralizados para
ejercer sus competencias exclusivas constitucionales, de tal manera que, las acciones del Estado
no se dupliquen, no dejen vacos y, sobre todo,
se corresponda con las necesidades locales sin
perder de vista lo nacional y, por tanto, lo global.
A continuacin se presentar un diagnstico que
parte de los antecedentes normativos que rigieron procesos anteriores de descentralizacin en
nuestro pas; se contina con el anlisis de la
situacin actual de la descentralizacin conjuntamente con las problemticas identificadas en
los territorios y retos fundamentales a enfrentar
en el futuro, considerando tres aspectos: fortalecimiento institucional del Estado, descentralizacin fiscal y transferencia de competencias.
2.1. La descentralizacin
en el perodo 1998-2008
Entre 1998 y 2008 existi un desarrollo normativo en relacin a la descentralizacin, contenido, especialmente, en la Constitucin Poltica
de la Repblica de 1998 y la codificacin de la
Ley Orgnica de Rgimen Municipal del 2005.
En la Constitucin de 1998, bajo un marco conceptual individualista, se introduce un rgimen abierto
en materia de descentralizacin, cuyos aspectos
principales se refieren a: la posibilidad de transferencia de todas las competencias a excepcin de
seguridad nacional, direccin de la poltica exterior y las relaciones internacionales, la poltica
econmica y tributaria del Estado, y la gestin del

endeudamiento externo; la transferencia voluntaria para los gobiernos seccionales y obligatoria
para el gobierno central, en procesos de negociacin individuales; y la creacin de un tercer nivel de
gobierno seccional autnomo, sin competencias ni
recursos: las juntas parroquiales rurales.
Para el caso de los municipios, en la codificacin
de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, se
establecieron incluso trminos perentorios obligatorios para la transferencia de las competencias y recursos solicitados, bajo pena de destitucin de los ministros que incumplan dichos
plazos. Sin embargo, no hubo experiencias significativas en transferencia de competencias con
sus respectivos recursos. (Bedn, 2009)
Los procesos se limitaron a la suscripcin con
municipios y consejos provinciales de convenios
inaplicables, especialmente en sectores como:
turismo (aproximadamente 76) y ambiente
(aproximadamente 68), y mucho menos en sectores como: salud (8), educacin (13), agricultura
(20), trnsito y transporte (6).
En otras palabras, la descentralizacin no
oper a pesar de haberse iniciado varios procesos bajo distintas modalidades, y se puede
afirmar que no se produjo ninguna experiencia significativa en que se haya concretado totalmente la transferencia de la competencias y recursos, tal como dispona el
marco jurdico. Durante una dcada perdida, el Ecuador inici varios procesos de
descentralizacin en los que, sin embargo, se
puede advertir resultados muy modestos en
la mayora de los casos, tanto por la inejecutabilidad de las competencias, como por
la ausencia de recursos financieros que la
acompaen (Bedn, 2009).
20
En concordancia, Augusto Barrera seala que en la

ltima dcada existen casos especficos y sectores
ms dinmicos en trminos de descentralizacin,
pero no existe ningn proceso global exitoso y culminado de transferencia de competencias desde el
Gobierno central a alguno de los gobiernos locales
() el modelo de voluntariedad y de convenio uno
a uno ha profundizado el desorden en la administracin pblica. (Barrera, A; 2004:178).
Una gran limitacin jurdica fue que la Constitucin del 98 no estuvo acompaada de una ley
correspondiente que permitiera transferir competencias del ejecutivo a los gobiernos seccionales.
(Muoz, Larrea, Garca, 2008). En efecto, la Ley
Especial de Descentralizacin del Estado y Participacin Social era anterior a la Constitucin. A
eso se debe aadir un divorcio entre lo tcnico y
lo poltico en un proceso impulsado por un desgastado Consejo Nacional de Modernizacin del
Estado (CONAM), organismo ejecutor de las polticas neoliberales de reduccionismo estatal, con
respaldo de organismos internacionales y sin participacin ciudadana, y la inexistencia de modelos
de gestin descentralizada por sector.
2.2. Nueva propuesta frente

a los modelos anteriores
Quiz la mayor diferencia con respecto al proceso
anterior de descentralizacin en el Ecuador es el
avance logrado sobre los principios normativos y
la legislacin del proceso. La nueva Constitucin
de la Repblica abri el camino para que la descentralizacin actual se enmarque en los principios
de subsidiaridad, solidaridad territorial y justicia
econmica. Gener un proceso de descentralizacin obligatorio y progresivo que busca superar las
deficiencias en la redistribucin de recursos, generar equidad territorial y fortalecer con ello el proceso de democratizacin del Estado, esto constituye un desafo profundo para el proceso de
organizacin territorial y descentralizacin en el
pas, en tres aspectos generales importantes:
Mayor equidad y eficiencia en la distribucin del
ingreso y destino del gasto pblico, para promover la sostenibilidad fiscal y el equilibrio territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos.
Asignacin de responsabilidades y atribuciones
por niveles de gobierno a travs de una transferencia obligatoria y progresiva de competencias,
la consolidacin de cada uno de los niveles de
gobierno con responsabilidades exclusivas, y la
delimitacin del rol y mbito de accin de cada
nivel para evitar la duplicacin de funciones.
Fortalecimiento de la capacidad del Estado
desde la consolidacin y fortalecimiento de
las capacidades de cada uno de los niveles de
gobierno, para alcanzar una administracin eficaz de sus circunscripciones territoriales, impulsando as el desarrollo nacional desde la prestacin adecuada de los servicios pblicos.
El COOTAD a su vez, constituye una base legal
fundamental del proceso de descentralizacin, no
slo porque fue aprobado con una amplia votacin a favor en la Asamblea Nacional en el 2010,
lo que evidencia los consensos y acuerdos llegados con diversos actores polticos, sociales y econmicos; sino tambin por la alta legitimidad
construida en espacios de participacin, que fueron promovidos para su debate y socializacin.
Ilustracin 1.
Votacin del
COOTAD en la
Asamblea Nacional
del Ecuador
Fuente:
Asamblea Nacional del Ecuador
(www.asamblea.gob.ec)
24%
No
2%
2%
8%
Ausentes
64%
Blancos
Abstinencias
Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)
21
Varios talleres de discusin de los contenidos de

la Ley se realizaron en todo el pas. Se cont con
la presencia de asociaciones de GAD, ciudadana, organizaciones indgenas, que se reunieron
para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo.

El grfico que se sita a continuacin, recoge el
nmero total de participantes que intervinieron
en el proceso de construccin de la Ley.
Organizaciones indgenas,
pueblos y nacionalidades
13%
AME
2%
Alcaldes
28%
57%
Buen
Vivir,y informe
de Larrea,
labores
20092008);
- 2011dndole un orden
(Muoz,
Garca,
Pese a loFuente:
anterior,Laa Asamblea
la existenciadedel
COOTAD
a la descentralizacin. La descentralizacin es
los grandes avances en materia constitucional
obligatoria, el criterio para asignar las compey legal, el proceso presenta un vaco legal en
tencias est determinado por la Constitucin y el
otras reas igualmente importantes para aseCOOTAD, segn sea el nivel de gobierno. Este es
gurar un Estado descentralizado. A manera
un proceso en el cual no interviene la discreciode ejemplo, la ausencia de leyes como la de
nalidad de los actores, sino lo establecido en el
agua, patrimonio, ambiente, cultura, caminos
marco jurdico (Bedn, 2011).
y vialidad, ocasionarn algunas dificultades en
el proceso de transferencia de competencias
relacionadas con estos sectores.
Adems el proceso es progresivo, es decir, deber
concretarse paulatinamente. Los gobiernos autEn relacin al mbito normativo y reglamennomos descentralizados deben asumir de forma
tario, es preciso avanzar sobre la aprobacin
gradual las competencias, y stas deben ser trasde leyes fundamentales que necesariamente
ladadas por el gobierno central. Esta progresivideben articularse con lo establecido en el COOdad es indispensable en condiciones donde las
TAD, para garantizar el correcto desempeo de
potencialidades y capacidades institucionales de
los GAD en ciertas reas y competencias que
gobiernos autnomos del mismo nivel son muy
tendrn que ser asumidas en los prximos cuadiversas. El siguiente cuadro muestra la progresitro aos.
vidad en la transferencia de competencias.
Para continuar con el anlisis de las diferencias
con modelos anteriores, hay que situar al proceso en el marco de las dinmicas territoriales
y los conflictos vigentes.
Para que el proceso de descentralizacin sea

comprendido por todos los actores involucrados, la normativa contempla precisiones conceptuales en torno a este tema, (ver tabla 1) .
2.2.1 Caractersticas del nuevo

modelo de descentralizacin
2.2.1.1 Definicin de Conceptos
El nuevo modelo de descentralizacin define un

sistema nacional de competencias con carcter
obligatorio, progresivo y definitivo. El sistema de
competencias de los distintos niveles de gobierno
es la instancia a travs de la cual se lleva adelante el proceso de descentralizacin. Lo que se
pretende es que el sistema disminuya la discrecionalidad en la transferencia de competencias
La importancia del trabajo en el desarrollo

de conceptos es brindar la consistencia que
requiere el proceso de descentralizacin en
sus diversos mbitos (Verdesoto, 2006). El
COOTAD define los conceptos bsicos con
los que debe funcionar el sistema nacional
de competencias, stos son: sectores, competencias y facultades, y los desarrolla de la
siguiente manera1: (ver tabla 2)
Ilustracin 2.
Participacin
Ciudadana en el
debate del COOTAD
Fuente:
La Asamblea de Buen Vivir, in
forme de labores 2009-2011
22
Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias

Competencias Por
Etapas
1. Competencias Exclusivas
Constitucionales
Base Jurdica
Plazo Mximo
Constitucin: Artculos 262, 263, 264

y 267
Determinado por el Consejo

Nacional de Competencias. (Inmediato hasta 4 aos, segn el Plan
Nacional de Descentralizacin).
COOTAD: Art. 125 y Primera Transitoria

2. Competencias adicionales (nuevas, sean exclusivas o concurrentes)
3. Competencias residuales
(el resto)
Constitucin: Art. 269.

8 aos
COOTAD: Art. 149 y Primera Transitoria.
Constitucin: Art. 269.
Permanente
COOTAD: Art. 150
Elaboracin: SENPLADES
Tabla 2. Definicin de conceptos para sectores

Sectores.- Son las reas de intervencin y responsabilidad que desarrolla el Estado en general. Esta definicin que se
recoge en el artculo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance ms amplio e integral y, segn su organizacin,
pueden constituir un sistema sectorial, por ejemplo, salud, educacin, ambiente, etc.
Sectores
Definicin
mbitos
Privativos
Son aquellos sectores en los que, por su

naturaleza estratgica de alcance nacional,
todas las competencias y facultades corresponden exclusivamente al gobierno central y,
por tanto, no son descentralizables.
La defensa nacional, proteccin interna y

orden pblico; las relaciones internacionales;
las polticas econmica, tributaria, aduanera,
arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio
exterior; y de endeudamiento externo.
Estratgicos
Son aquellos en los que el Estado2, en sus

diversos niveles de gobierno, se reserva
todas sus competencias y facultades, dada su
decisiva influencia econmica, social, poltica o ambiental. En estos sectores, la facultad de rectora y la definicin del modelo de
gestin corresponden de manera exclusiva al
gobierno central.
Comunes
Son todos los dems sectores de responsabilidad del Estado, susceptibles de mayor o
menor nivel de descentralizacin y desconcentracin, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad3, la naturaleza de los servicios pblicos y las actividades a los que estos
se refieren.
La generacin de energa en todas sus formas; las telecomunicaciones; los recursos

naturales no renovables; el transporte y la
refinacin de hidrocarburos; la biodiversidad
y el patrimonio gentico; el espectro radioelctrico; el agua; y los dems que determine
la Ley.
Alta desconcentracin: Educacin,
Salud, Relaciones Laborales, Industrias y
productividad.
Alta descentralizacin: Agricultura,
Ambiente, Turismo, Cultura, Deporte, Inclusin Social, Planificacin.
1
2
3
Artculos 109 a 116 del COOTAD.

Se refiere al Estado, no exclusivamente el Gobierno central, para quien se reserva la rectora y la definicin del modelo de
gestin, no el resto de facultades, especialmente, la gestin.
El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclusin de la presencia del Estado, a uno
social de acercamiento del poder a la poblacin. En este sentido implica privilegiar la gestin de los servicios, competencias
y polticas pblicas por parte de los niveles de gobierno ms cercanos a la poblacin, pero con el fin de mejorar su calidad y
eficacia, y alcanzar una mayor democratizacin y control social de los mismos.
23
Tabla 3. Definicin de conceptos para competencias

Competencias.- Son las capacidades de accin que un nivel de gobierno tiene en un sector
Clases
Definicin
Competencias
exclusivas
Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno. La gestin puede realizarse de
manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitucin y la ley.
Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razn del
sector o la materia.
Su gestin se sustenta en el principio de subsidiariedad.
Competencias
concurrentes
Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestin de cada sector, sin perjuicio de las
resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para
evitar o eliminar la superposicin de funciones entre los niveles de gobierno.
Para el efecto, se debe observar el inters y naturaleza de la competencia y, como se
dijo, el principio de subsidiariedad.
Competencias
adicionales y
residuales
Finalmente, la Constitucin habla de competencias adicionales y residuales (artculo 269, No.

2 y 4), pero estos no son conceptos materiales, sino meramente referenciales y relacionados
con la progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del COOTAD)
La concurrencia en la gestin puede darse tanto

en las competencias exclusivas como en las
concurrentes, pero mientras en las concurrentes es obligatoria, en las exclusivas es facultativa y depende de la voluntad del titular de la
competencia y del modelo de gestin del sector

al cual pertenece. Esta aclaracin es fundamental para desarrollar adecuadamente la aplicacin
del artculo 260 de la Constitucin, y la podemos
encontrar en el artculo 126 del COOTAD.
Tabla 4. Definicin de facultades

Facultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facultades: la rectora, la planificacin, la regulacin, el control y la gestin, y son establecidas por la Constitucin y la ley.
Fuente: COOTAD
Los conceptos bsicos desarrollados desde la

normativa, brindan el marco dentro del cual
se llevar adelante el proceso, permitiendo a la
multiplicidad de los actores una comprensin

similar de lo que significa la descentralizacin
en sus mltiples dimensiones.
2.2.2 Dinmicas territoriales

Una de las dimensiones fundamentales de todo proceso de cambio, ms an de un proceso de descentralizacin y reestructuracin del Estado en el territorio, son las dinmicas territoriales, stas implican
el anlisis de los conflictos vigentes y potenciales, las
posibles divisiones ideolgicas, y las polticas existentes tanto en el nivel nacional como en el local.
Por lo tanto, es importante poner especial atencin
sobre aquellas dinmicas que pueden obstaculizar el
proceso de descentralizacin en el pas.
Las dinmicas de conflictividad social inciden en los
apoyos, compromisos o retrocesos que pueda tener la
descentralizacin. Es posible que hayan existido grandes avances en materia constitucional y legal pero tambin hay voluntades polticas y sociales adversas al cambio y a la concrecin de dichos principios normativos.
En el pas existe una dbil cultura poltica de cooperacin y trabajo conjunto, donde los espacios comunes de convivencia son escasos. Es visible en
muchas esferas que los intereses poltico partidarios
y los intereses particulares prevalecen en la toma de
decisiones sobre temas colectivos. As mismo, existe
una resistencia al cambio en muchos espacios. Estas
situaciones generan fraccionamiento y conflictos
latentes entre diversos grupos de la sociedad.
Histricamente el pas ha tenido conflictos relativos a divisiones de orden regional y poltico y, en
los ltimos aos, se han hecho evidentes aquellos
de orden ambiental y demandas de autonoma.
La caracterizacin y visibilizacin de estos conflictos deberan abrir el debate en ciertas reas para
poder avanzar en el proceso de descentralizacin.
24
2.2.3 Conflictos
territoriales vigentes
2.3.1 Alto fraccionamiento y

heterogeneidad poltica del pas
Un segundo elemento, que caracterizara la coyuntura poltica sobre la que se levanta este proceso
de descentralizacin son los conflictos sociales
existentes en diferentes localidades del pas y que
tienen que ver principalmente con demandas de
autonoma y conflictos ambientales.
Considerar que un Estado es menos eficiente mientras ms fragmentado sea, nos permitir visualizar
uno de los retos de este proceso de descentralizacin, que es el producir resultados desde el fortalecimiento del Estado en su conjunto y la recuperacin de la dimensin nacional. En el Ecuador, el
modelo neoliberal produjo una tradicin localista
muy fuerte que no fue de la mano con procesos
de fortalecimiento institucional. Por un lado, las
posibilidades de lucha contra la corriente neoliberal se aglutinaron sobre ciertos cantones o gobiernos locales, y por otro, el estado neoliberal fortaleci el espacio local sobre la base de una erosin y
debilitamiento del nivel nacional.
Con esta articulacin, dos cosas quedan dibujadas claramente: por un lado, existe una fuerte demanda,
especialmente de pueblos y nacionalidades indgenas, sobre la autonoma del territorio y del manejo de
recursos estratgicos; por otro lado, dicha demanda de
autonoma encuentra un canal de articulacin con una
diversidad de actores entre los que se encuentran: las
ONGs ambientalistas, partidos polticos que histricamente han manejado un discurso regionalista autonomista, y partidos y movimientos polticos que buscan
ampliar su base social de confrontacin en el territorio.
Dada la complejidad de las demandas de autonoma y los conflictos ambientales, la alta capacidad
de articulacin de diversas fuerzas de oposicin y el
crecimiento de una lnea crtica sobre el modelo de
desarrollo actual; los conflictos actuales requieren
un tratamiento especfico en el proceso de descentralizacin del pas. Es necesario ubicar el contexto
en el que se producen y abrir una discusin nacional
sobre el modelo de desarrollo y posicionar el debate
de la descentralizacin en el marco de la superacin
del modelo primario exportador.
2.3. Estado actual de la

descentralizacin en sus
dimensiones poltica,
fiscal y administrativa
La descentralizacin como proceso de reforma
poltica y econmica del Estado, redefine en el
Ecuador la distribucin del poder entre los distintos niveles de gobierno, estos son: gobierno
central y gobiernos regionales, provinciales,
municipales y parroquiales rurales, con el fin de
contribuir al buen vivir de la poblacin.
El proceso de descentralizacin abarca tres mbitos fundamentales: a) lo poltico en cuanto a la
legitimidad de la representacin poltica y organizacin del poder en los niveles de gobierno; b) lo
fiscal con respecto a los recursos que financian a
los distintos niveles de gobierno en el proceso de
descentralizacin y; c) lo administrativo en relacin a la transferencia de competencias y facultades, por lo tanto, la organizacin del Estado.
El Ecuador, con una extensin de 256 370 km y

una poblacin de ms de 14 millones de personas,
tiene una organizacin territorial compuesta por
24 provincias, 221 cantones y ms de 800 parroquias rurales, que evidencia la existencia de una
fuerte tradicin local en el territorio, y una alta divisin poltico-administrativa del mismo. Frente a
esta realidad es necesario fortalecer los niveles de
integracin, coordinacin y cooperacin que favorezcan la unidad en la diversidad y permitan la articulacin de visiones nacionales del pas con las
problemticas y necesidades locales.
La creacin del nivel regional de gobierno fue pensada en esa direccin, y contituye la posibilidad de
integrar varios niveles de gobierno para acciones
de mayor impacto en el territorio.
A la presente fecha, todava no existen regiones constituidas, las provincias continan ejerciendo sus competencias tradicionales, a ms de una nueva competencia constitucional especfica ya trasferida: riego.
Los gobiernos parroquiales rurales se constituyeron
como nivel de gobierno con competencias que todava no llegan a asumir plenamente y que obliga a un
mayor trabajo de articulacin y coordinacin entre
estos y los otros niveles de gobierno para gestionar
concurrentemente sus competencias; por su parte,
los gobiernos autnomos municipales han tenido
procesos de fortalecimiento institucional distintos, lo
que genera capacidades dismiles que retardan el proceso de descentralizacin y su consolidacin como el
nivel local ejecutor ms cercano a la ciudadana. En
resumen, es todava temprano para determinar objetivamente si se han dado o no pasos hacia un Estado
regional, falta esclarecer si existe voluntad poltica en
los niveles de gobierno para apuntalar ese proceso.
En este contexto, adems del alto grado de fraccionamiento poltico administrativo del pas, es necesario mirar las fuerzas polticas diversas presentes
25
en los niveles de gobierno y las posibilidades para

un programa estratgico de carcter nacional
como es la descentralizacin.
El riesgo mayor, sin embargo, no se encuentra en
la diversidad de partidos polticos en el territorio, el
mayor problema es la alta heterogeneidad de fuerzas polticas que va acompaada de la debilidad de
los partidos polticos en el pas caracterizados por:
agotamiento ideolgico, falta de formacin de cuadros y debilidad en su agenda programtica. Este
es el terreno para que afloren protagonismos polticos carentes de voluntad poltica y con posiciones opuestas a las lneas normativas y tcnicas del
proceso de descentralizacin, y a otros procesos de
cambio que el pas pueda emprender.
La debilidad partidaria y la heterogeneidad poltica se hace evidente en el pas a travs de alianzas entre partidos con diferentes lineamientos,
elecciones caudillistas de personalidades y autoridades polticas defendiendo agendas polticas
propias, que podran obstaculizar el proceso de
descentralizacin, por ello, es fundamental abrir
espacios y canales de dilogo con todas las lneas
polticas del pas y generar procesos sostenidos de formacin de autoridades en el tema.
2.3.2 Descentralizacin Fiscal:

Equidad y eficiencia en la
asignacin de recursos
El nuevo modelo de descentralizacin tiene en
la solidaridad y la equidad interterritorial dos
de sus principios fundamentales, lo que convierte al mbito fiscal de la descentralizacin

en uno de los temas prioritarios para el Ecuador, con el fin de procurar: equidad en la asignacin de los recursos, eficiencia en el destino
de los recursos pblicos y endeudamiento responsable, con el propsito de asegurar la prestacin de bienes y servicios pblicos a la poblacin en los diferentes niveles de gobierno.
En el proceso de descentralizacin para un Estado
unitario como tiene el Ecuador, la coordinacin
entre los diferentes niveles de gobierno es fundamental para lograr y alcanzar los objetivos del
desarrollo planteados en la Constitucin y en el
Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 2013.
2.3.2.1 Ingresos por niveles

de gobierno
En las ltimas dcadas en el Ecuador ha primado un modelo centralista que se evidencia
en la composicin de los recursos estatales a
travs de los ingresos y gastos de los distintos
niveles de gobierno. As, entre los aos 1994 y
2010, el gobierno central concentr en promedio el 95% de los ingresos del Estado ecuatoriano, en tanto que, los gobiernos provinciales
y municipales, el 5%. Los gobiernos municipales han tenido una mayor participacin en el
uso de los impuestos dadas sus potestades tributarias en tasas y contribuciones de mejoras,
principalmente. Mientras que los gobiernos
provinciales han tenido una limitada potestad
tributaria asignada, los gobiernos parroquiales
rurales no han tenido potestades tributarias.
Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno

Composicin de Ingresos
1994
1997
2008
2009
2010
Ingresos del gobierno central
95,13%
94,73%
96,39%
95,29%
96,09%
Ingresos gobiernos provinciales
0,39%
0,34%
0,37%
0,49%
0,39%
Ingresos gobiernos municipales
4,47%
4,98%
3,33%
4,23%
3,53%
Total Ingresos por Niveles de Gobierno
100%
100%
100%
100%
100%
Ingresos en % PIB
1994
1997
2008
2009
2010
Ingresos del gobierno central
14,00%
14,30%
25,20%
22,27%
26,00%
Ingresos gobiernos provinciales
0,06%
0,05%
0,10%
0,11%
0,10%
Ingresos gobiernos municipales
0,66%
0,75%
0,92%
0,99%
0,95%
Total Ingresos por Niveles de Gobierno
14,72%
15,10%
25,55%
23,37%
27,06%
Fuente: Banco del Estado4 , Banco Central del Ecuador5

4
5
Banco del Estado: Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008;

Banco Central del Ecuador: Boletn de estadsticas mensuales.
26
La evolucin de los ingresos totales municipales (ingresos propios ms transferencias),

muestran la dependencia de las transferencias del presupuesto general del estado.
As, en el perodo entre 1993 y 1999, previo a la dolarizacin, la generacin de ingresos propios represent en promedio el 36%
en el total de ingresos, mientras que en el
perodo 2000 2010, se presenta una disminucin al 29%. Esto se explica por el
Ilustracin 3.
Fuente: Banco del Estado/

1,200
60%
47,1%
USD Millones 2000
Municipios:
evolucin de
Ingresos totales
crecimiento de las transferencias a partir del

ao 2001 al 2010 del 91,6%, como efecto de
la aplicacin de la ley del 15% que estipulaba una programacin anual de asignacin
de manera gradual 6; as como por el crecimiento de los ingresos del gobierno central dado por los tributos y el petrleo, ya
que las leyes de preasignaciones (FODESEC,
FONDEPRO, entre otras) participaban proporcionalmente de dichos ingresos.
1,000
50%
39,8%
40%
239
800
30%
239
218
20%
600
628
200
10%
4,8%
400
724
639
436
58
0%
-10%
257
137
-20%
0
1993
1994 1995 1996 1997
1998 1999
Ingresos Propios
2000 2001 2002 2003 2004 2005

Transferencias Totales
Para la descentralizacin, la menor participacin de los ingresos propios y el incremento

de transferencias desde el nivel central a los
GAD municipales, se puede interpretar por
un menor recaudo de tributos, dado el costo
poltico de cobrar impuestos, tasas y contribuciones, adems de la falta de incentivos
Ilustracin 4.
2010
Tasa de crecimiento Ingresos Totales
para mejorar el esfuerzo fiscal a travs de

la recaudacin de tributos. Las cifras muestran que la recaudacin promedio de ingresos tributarios7 caen del 50% (1993-1999) al
41% (2000 al 2008), mientras que los ingresos no tributarios8 pasan del 49% al 56% en
los mismos perodos.
100%
300
Municipios:
evolucin de
ingresos propios
81,2%
80%
250
USD Millones 2000
Fuente: Banco del Estado /

2006 2007 2008 2009
139
150
115
100
50
50
0%
92
97
79
31
1994 1995 1996 1997
1998 1999
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ingresos Tributarios
40%
20%
26
Venta de Activos
129
126
-4,7%
1993
6
7
60%
46,6%
200
Ingresos no Tributarios
2006 2007 2008 2009 2010

Tasa de crecimiento Ingresos Totales
En 1997 la proporcin de la Ley del 15% que debi ser transferida era del 3%, 7% en 1998; 11% en 1999 y 15% en 2000.
Los ingresos tributarios corresponden a los impuestos establecidos por ley como: predial urbano y rural, activos totales,
alcabalas, patentes, otros.
Los ingresos tributarios corresponden a las tasas, contribuciones especiales de mejoras, multas y otros.
-20%
-40%
27
En los gobiernos provinciales la asignacin

de potestades tributarias histricamente
ha sido reducida. Antes de la aprobacin
del COOTAD les corresponda un porcentaje
por el impuesto al registro, y se mantiene
hasta la actualidad el impuesto del 1 por mil
a las Alcabalas (que es un impuesto de los
municipios). Adems, este nivel de gobierno
400
puede establecer tasas, rentas e inversiones, derechos por inscripcin, multas e intereses, contribuciones especiales y otros no
tributarios, siendo estos ltimos los que
ms ingresos generan. Dicho esto, la dependencia de las transferencias del nivel central
es alta, alcanzando el 75% de sus ingresos
totales en el 2010.
USD Millones 2000
39,1%
300
30%
20%
200
326
150
144
100
38,8%
25,5%
250
50
60%
50%
40%
54,9%
350
-26,8%
260
299
0%
-10%
171
-20%
-22,7%
65
1993
10%
-30%
1994 1995 1996 1997
1998 1999
Ingresos Propios
2000 2001 2002 2003 2004 2005
El nuevo modelo de descentralizacin fiscal, a

travs del COOTAD establece las facultades tributarias por nivel de gobierno, de esta manera
2006 2007 2008 2009 2010
-40%
Tasa de crecimiento Ingresos
se indica los principales impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejora que corresponde a los GAD:
Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones por nivel de gobierno

Niveles de
gobierno
Regional
Provincial
Municipal
Parroquial
rural
Impuestos
Tasas
Contribuciones
Impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones.

Propiedad
de
vehculos Facultad de crear, modificar
Facultad de crear, modificar o
motorizados.
o suprimir en funcin de sus
suprimir
ICE vehculos con excep- competencias
cin del comercial pasajeros,
carga y servicios acuticos.
Propiedad Urbana
Propiedad Rural
Alcabalas
Vehculos (Rodaje)
Patentes
Espectculos Pblicos
Utilidad compra venta bienes
inmuebles
Al Juego
Propiedad Urbana
Propiedad Rural
Alcabalas
Vehculos (Rodaje)
Patentes
Espectculos Pblicos
Utilidad compra venta bienes
inmuebles
Al Juego
Afericin de Pesas y Medidas

Aprobacin de planos e inspeccin a construcciones
Rastro
Agua Potable y alcantarillado
Recoleccin de Basura
Control de Alimentos
Habilitacin y control Comercios e industrias
Afericin de Pesas y Medidas
Aprobacin de planos e inspeccin a construcciones
Rastro
Agua Potable y alcantarillado
Control de Alimentos
Habilitacin y control Comercios e industrias
Construccin de vas
Repavimentacin urbana
Aceras y cercas
Obras de agua y saneamiento
Desecacin y rellenos de
quebradas
Plazas, parques y jardines
Otra
Construccin de vas
Repavimentacin urbana
Aceras y cercas
Obras de agua y saneamiento
Desecacin y rellenos de
quebradas
Plazas, parques y jardines
Otras
Delegacin de otros niveles Delegacin de otros niveles Delegacin de otros niveles

de gobierno
de gobierno
de gobierno
Fuente: COOTAD
Ilustracin 5.
Gobiernos
Provinciales:
Evolucin de
ingresos totales
Fuente: Banco del Estado/
28
2.3.2.2 Transferencias a GAD

En lo que respecta a las transferencias de recursos desde el nivel central, tanto para municipios como para consejos provinciales, se
establecieron en la dcada de los 90 pre-asignaciones que consistan en recursos asignados
proporcionalmente a los ingresos generados en
el presupuesto del gobierno central y establecidos en leyes especficas.
La distribucin de los recursos por transferencias de la Ley del 15% entre los municipios y
consejos provinciales, obedecieron a dos criterios principalmente9: a) poblacin con necesidades bsicas insatisfechas y b) poblacin.
Aunque el criterio de necesidades bsicas
insatisfechas tena como propsito compensar a los municipios y provincias con mayores niveles de pobreza y menor capacidad de
generacin de recursos propios, por otra parte
el criterio de poblacin distribuy ms recursos a los territorios ms poblados. Estos criterios de distribucin de recursos generaron
asignaciones con grandes inequidades, pues
la tendencia era premiar a los territorios ms
poblados pero no necesariamente con mayor
pobreza relativa.
Dentro de las preasignaciones ms importantes estaban las originadas en rentas tributarias, Fondo de Desarrollo Seccional FODESEC y
Ley del Fondo de Desarrollo Provincial FONDEPRO. El FODESEC se financiaba con el 2% de
los ingresos corrientes netos del presupuesto
nacional, los cuales se distribuan entre los

municipios capitales de provincia. El FONDEPRO se financiaba con el 2% de los ingresos
corrientes del presupuesto del Estado y se distribua a los Consejos Provinciales. Estas transferencias tambin presentaron grandes inequidades, pues su criterio de distribucin estaba
en funcin de la poblacin. Estos recursos eran
transferidos sin haber sido descentralizada ni
una sola competencia, y solo a favor de algunos gobiernos autnomos.
Adicionalmente, existieron leyes que asignaron
recursos en funcin de las rentas generadas por
la explotacin de recursos petroleros y energticos, entre estas se menciona: la Ley 010 Ecodesarrollo que entrega recursos a los territorios
de la regin amaznica y la Ley 047 que entrega
recursos por venta de energa en los territorios.
Estas dos leyes fueron ratificadas en la Constitucin 2008.
Las cifras muestran que las transferencias desde
el ao 1993 tienen una tendencia eminentemente creciente, la cual es ms pronunciada
desde el ao 1999. Este crecimiento se debi
principalmente a la expedicin y aplicacin de
la Ley del 15% desde al ao 1997, que posterior a la crisis financiera de 1998, el gobierno
central empez a cumplir con la programacin
anual de asignacin fijada de manera gradual
que se lleg a cumplir entre los aos 2003 y
2004. Entre 1997 y 2004 las transferencias crecieron en el 99,8% para consejos provinciales
y en 107,2 para municipios.
Ilustracin 6.
728
Municipios:
Evolucin de las
transferencias
172
628,25
700
132
800
700
162
600
USD Millones 2000

800
600
500
378,09
500
400
400
300
200
256,61
136,51
300
107
287
77
1993
1994 1995 1996 1997
Ley 15%
Donacin del
Impuesto a la Renta
9
256
274
299
300
310
366
186
100
0
272
100
88
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fodesec
De caracter
provincial
2010
Ley 010 - Ecodesarrollo
Leyes 040,047,46,75, otras
Otras
La Ley del 15% estableca los soguientes criterios para los municipios: a) el 50% proporcionalmente a la poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas, b) el 10% en proporcin a la superficie territorial y c) el 40% restante,
en proporcin a la poblacin. Para las provincias la distribucin de la transferencia se haca segn los siguientes
criterios: a) 10% por partes iguales, b) 40% en proporcin a la poblacin y c) 50% en proporcin a la poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas.
29
350
299
300
250
72
49
200
200
29
144
150
18
16
86
100
122
50
1994 1995 1996 1997
1998 1999
21
22
150
100
65
1993
20
17
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ley 15%
FONDEPRO
Fodesec
Leyes 040,047,46,75, otras
Donacin del impuesto a la Renta
Otras
131
USD Millones 2000
USD Millones 2000
300
48
122
250
Ilustracin 7.
Gobiernos
Provinciales
Evolucin
Transferencias
350
326
Fuente: Banco del Estado

146
50
0
2006 2007 2008 2009 2010
Ley 010 - Ecodesarrollo

Obras de inters Provincial
El modelo actual de transferencias, como se indic anteriormente establece tres tipos:
Transferencias
provenientes de
ingresos permanentes
para la equidad
territorial
Transferencias del
presupuesto General
del Estado
Ilustracin 8.
Modelo Actual
de Transferencias
Modelo de equidad
territorial (A+ B)
Transferencias destinadas a financiar el

ejercicio de nuevas
competencias
Transferencias para
compensar a los GAD
en cuyos territorios se
generen, exploten o
industrialicen recursos no renovables
El modelo de equidad territorial en la provisin de bienes y servicios pblicos que entrega

el 21% de ingresos permanentes, 10% ingresos
no permanentes del Presupuesto General del
Estado para los GAD, elimin las leyes de preasignaciones que hacan de la descentralizacin
fiscal un proceso engorroso altamente complejo.
El monto total de los recursos es distribuido
as: entre los gobiernos provinciales 27%,
municipales 67% y parroquiales rurales 6%.
Para cada uno de estos niveles de gobierno el
PGE
Recursos histricos
del Gobierno Central
Ley 010
Recursos establecido: en
las leyes sectoriales
existentes o por crear
Ley 047
monto se divide en dos partes: a) los recursos por transferencias entregadas en el ao

2010 (se toma como ao base y se repartir
el monto que por ley les haya correspondido
a los gobiernos autnomos descentralizados en ese ao); y b) el monto excedente que
resulta de la diferencia entre el monto total a
distribuir en el ao 2011 menos los recursos
asignados por ley en el ao 2010 se distribuirn entre los gobiernos autnomos descentralizados segn lo dispuesto en la Constitucin y en el COOTAD, en funcin de siete
Fuente: COOTAD
30
criterios de equidad. Principalmente incorpora

criterios como: densidad poblacional, necesidades bsicas insatisfechas jerarquizadas,
logros en el mejoramiento de los niveles de

vida, esfuerzo fiscal y cumplimiento de metas
de Plan Nacional del Buen Vivir.
Tabla 7. Modelo de equidad territorial / Millones de dlares

Transferencias ao
2010 (A)
Excedente entre 2010

y 2011 (B)
Asignacin ao 2011
Gobiernos Provinciales
501.08
103.43
604.51
Gobiernos Municipales
1,374.19
125.88
1,500.07
Gobiernos Parroquiales
106.51
27.83
134.33
1,981.78
257.13
2,238.92
Niveles de Gobierno
Total
Fuente: Presupuesto General del Estado 2010 y 2011 Ministerio de Finanzas.
Las transferencias para el ejercicio de nuevas

competencias, de acuerdo al COOTAD (art. 154)
deben estar en funcin del costeo de las competencias realizada por la comisin de costeo conformada para el efecto.
Adicionalmente, se establece que los recursos
que financiarn estas competencias corresponden a por lo menos los mismos recursos que el
nivel central de gobierno ha destinado histricamente, calculado sobre la base del promedio
de los ltimos cuatro aos (art. 204 COOTAD).
Finalmente, el COOTAD (art. 206) establece
que las comisiones de costeo considerar los
siguientes criterios: a) estndares mnimos
de prestacin de bienes y servicios y sus costos asociados de la nueva competencia; b) estimacin de posibles ingresos propios relacionados con la competencia a transferir, si existiere;
c) cuantificacin del gasto actual que realiza el
gobierno central para las competencias ajustado por criterios territoriales y sectoriales y d)
determinar el monto de transferencia.
Las transferencias por explotacin de recursos

no renovables, tienen por objetivo compensar a
los territorios en donde se extraigan los mismos
y se compense los posibles efectos negativos y
la disminucin del patrimonio nacional.
2.3.2.3 Gasto por niveles de gobierno

La composicin del gasto entre los diferentes
niveles de gobierno, debe ser concordante a los
ingresos que disponen, no obstante, se observa
que el gobierno central concentra en promedio
el 83%, esto es 12 puntos porcentuales menos
que los ingresos, los cuales corresponden a
las transferencias que se destinan a los GAD.
Como ya se indic, este cambio se dio despus
del ao 1997, en el que se expidi la Ley del
15% que entreg ms recursos por transferencias a los GAD.
Lo anterior se evidencia en el peso promedio del
gasto de los GAD que alcanzan un 17%, muy superior al 5% de ingresos propios promedio que ellos
generan en el total del Estado.
Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno (Composicin y porcentaje del PIB)

Composicin de Gastos
1994
1997
2008
2009
2010
Gastos del gobierno central sin transferencias
84,8%
84,5%
81,7%
80,3%
81,9%
Gastos gobiernos provinciales
3,4%
3,1%
4,3%
5,4%
4,7%
Gastos gobiernos municipales
11,8%
12,4%
13,8%
14,1%
12,8%
0,2%
0,2%
0,6%
Total Gastos por Niveles de Gobierno
100%
100%
100%
100%
100%
Gastos en % PIB
1994
1997
2008
2009
2010
Gastos gobiernos parroquiales rurales
Gastos del gobierno central
11,9%
11,4%
21,8%
23,9%
21,1%
Gastos gobiernos provinciales
0,5%
0,4%
1,1%
1,6%
1,4%
Gastos gobiernos municipales
1,7%
1,7%
3,7%
4,2%
3,8%
0,1%
0,1%
0,2%
14,0%
13,5%
26,6%
29,8%
29,4%
Gastos gobiernos parroquiales rurales
Total Gastos por Niveles de Gobierno
Fuente: Banco del Estado10, Banco Central del Ecuador11

31
En relacin a la participacin de los gastos

de los GAD respecto al PIB las cifras muestran un cambio importante entre 1997 que
alcanzaba el 2,1%, en tanto que al 2010 llega
al 5,3%, esto es un incremento de 3 puntos
porcentuales.
principalmente la Ley del 15% que estableca el

destino de los recursos para inversin.
El gasto corriente realizado por los gobiernos municipales en el pas, si bien creci
en 114,8% entre el 2000 y 2010, el gasto de
inversin tuvo un mayor crecimiento que fue
del 362,4%, lo cual estuvo dado como ya se
mencion por los recursos de transferencias
para inversin.
Este incremento del gasto est relacionado

directamente con las transferencias que recibieron por las leyes de preasignaciones,
1,200
70%
USD Millones 2000
61,2%
60%
1,000
50%
703
800
611
640
30%
600
20%
400
6,8%
138
200
0%
-6,8%
73
212
242
253
2007 2008 2009
2010
-10%
-20%
0
1993
1994
1995
1996
Gasto de inversin
1997
1998 1999
2000 2001
Gasto de Capital
2002 2003 2004 2005
Gasto Corrientes
y de produccin
Dentro de la ejecucin del gasto de inversin los municipios han destinado principalmente sus recursos al sector de vialidad, el
cual alcanza una participacin importante
del 33% para el perodo 1993-1999 y 36%
durante los aos 2000-2008, en promedio.
2006
Tasa de crecimiento
del Gasto Total
(mercados, camales, terminales terrestres,

otras); recreacin; educacin y salud.
En los gobiernos provinciales se destaca el hecho de
que el gasto de inversin en conjunto, siempre se
ha ubicado por sobre el gasto corriente. La participacin del gasto de inversin crece del 57% en 1993 al
78% en el ao 2010, frente a un decrecimiento de la
participacin del gasto corriente del 32% al 15% en
el mismo perodo, respecto al gasto total.
Otros sectores en los que los municipios han

invertido son: agua potable, alcantarillado
y desechos slidos; infraestructura urbana
450
80%
40%
Ilustracin 10.
Gobiernos
Provinciales:
Evolucin de los
gastos totales
20%

72,0%
400
59,2%
60%
350
300
USD Millones 2000
Fuente: Banco del Estado

10%
257
250
20,6%
308
271
200
210
150
0%
126
100
80
-20%
-21,7%
50
48
48
51
-40%
1993
1994
1995
1996
Gasto de inversin
10
11
40%
Ilustracin 9.
Municipios:
evolucin de
gastos totales
1997
1998
1999
2000 2001
Gasto de Capital
2002 2003 2004 2005
Gasto Corrientes
y de produccin
Banco del Estado: Las finanzas subnacionales en el Ecuador 1993- 2008;

Banco Central del Ecuador: Boletn de estadsticas mensuales.
2006
2007 2008 2009
2010
Tasa de crecimiento
del Gasto Total
32
En este contexto, se evidencia que en el Ecuador si bien prevaleci un Estado centralista,

por cuanto la Constitucin de 1998 gener un
modelo voluntario y a la carta que complic
las transferencias de competencias a los GAD;
tambin existi una asignacin de recursos a
los GAD va transferencias por leyes sin claridad en el ejercicio de competencias. Lo cual no
permiti vincular la descentralizacin fiscal con
la administrativa.
Dado el marco legal actual, en el cual se definen de
manera clara y precisa las competencias exclusivas
por cada nivel de gobierno, el escenario para la descentralizacin da un giro importante, en el cual el
reto es cumplir con los mandatos constitucionales
ordenados por la ciudadana.
2.3.3 Descentralizacin Administrativa: Transferencia de competencias ordenada, obligatoria y

progresiva
Un tercer elemento fundamental en el proceso de descentralizacin corresponde a la
transferencia de atribuciones y responsabilidades. No existe capacidad de descentralizar si slo se transfieren recursos sin atribuciones, o viceversa. Es por ello, que en el
nuevo enfoque del proceso, la transferencia
de competencias por niveles de gobierno es
un elemento fundamental y quiz el ms rico
del nuevo proceso de descentralizacin, sobre
el cual, el COOTAD establece claramente las
competencias por nivel de gobierno y busca
de esta forma superar un viejo problema de
superposicin de roles y competencias en el
territorio. Adems, la obligatoriedad en la
entrega de esas competencias hacia los GAD
evita las clsicas negociaciones uno a uno,
que demuestran un proceso de transferencia
desordenado, basado en criterios polticos e
intereses particulares, que mantenan polos
de desarrollo inequitativo.
En este contexto, el ejercicio de competencias, entrega de atribuciones y responsabilidades a cada nivel de gobierno constituye un ejercicio fundamental para este nuevo proceso de
descentralizacin, por ello es necesario mirar
la realidad actual en este ejercicio para que el
traspaso competencial se base en las necesidades reales de los territorios y en profundos procesos de democratizacin de los servicios.
Sobre este enfoque, las mesas temticas para
la construccin participativa del Plan Nacional
de Descentralizacin realizaron importantes
aportes, porque identificaron problemticas

existentes en el territorio y algunas probables
que dificultaran el efectivo proceso de transferencia de competencias constitucionales
que sern entregadas de manera progresiva
durante los prximos cuatro aos.
2.4. Elementos transversales

de la Descentralizacin:
Fortalecimiento Institucional
y Participacin Ciudadana
El fortalecimiento del rol del Estado mediante
la consolidacin de cada uno de sus niveles de gobierno en la administracin de sus
circunscripciones territoriales impulsa un
nuevo modelo de desarrollo ms justo y solidario en los territorios, que busca no slo
alcanzar una mejor calidad de vida de la
poblacin, sino garantizar el pleno ejercicio
de los derechos de los ciudadanos y ciudadanas para acceder a servicios y bienes pblicos de excelencia.
En este contexto, el fortalecer las instituciones y conocer las percepciones ciudadanas en el acceso a servicios, se convierten
en dos elementos fundamentales para sostener este proceso.
2.4.1 Fortalecimiento de las

capacidades institucionales
para una democratizacin de
bienes y servicios pblicos
Otro aspecto fundamental dentro de la descentralizacin es la de fortalecimiento y capacidades institucionales. Un gran reto de todo
proceso de descentralizacin es superar las
deficiencias y limitaciones institucionales
presentes en la estructura estatal en todos
sus niveles de gobierno.
El fortalecimiento del talento humano en el
territorio es un asunto pendiente en nuestro pas: sin dicho proceso, cualquier intento
de fortalecimiento del Estado es deficiente.
La descentralizacin debe ir de la mano con
un proceso de generacin de capacidades y
talentos humanos en el territorio; por ello,
la generacin de instituciones de educacin
superior a nivel regional puede ser unos de
los retos fundamentales para impulsar la
descentralizacin del Estado.
33
Es una realidad que el personal tcnico y con

formacin universitaria es menor en los GAD
que en el gobierno nacional, sin embargo, la
transferencia de recursos y cada vez mayores atribuciones o competencias a los GAD
exige equilibrar el grado de formacin y
capacitacin tcnica entre el gobierno central y los GAD. Tradicionalmente ha existido
una forma de enfrentar las carencias de formacin del personal en los gobiernos locales,
sta ha sido la capacitacin ofertada a travs
de cursos y programas.
La tabla que se presenta a continuacin evidencia el grado de capacitacin de los municipios
en el 2009.
Tabla 9. Personal capacitado en el ltimo ao

Provincia
Alto
Medio
Bajo
Total
Manab
20
Azuay
15
Los Ros
13
Guayas
11
24
Loja
16
Morona Santiago
12
Cotopaxi
El Oro
14
Caar
Chimborazo
10
Esmeraldas
Pichincha
Sucumbos
Zamora Chinchipe
Bolvar
Carchi
Imbabura
Napo
Tungurahua
Galpagos
Orellana
Pastaza
Santa Elena
Sto. Domingo Tschilas
85
58
73
216
Total
Fuente: Banco del Estado 2010

Como se puede apreciar en la tabla, las provincias cuyo personal ha recibido mayor
capacitacin son: Guayas, Tungurahua y
Chimborazo. Muchas de ellas aparecan en
las tablas anteriores con una baja capacidad
de autofinanciamiento o de recaudacin. Lo
cual nos podra indicar que las capacitaciones no necesariamente implican una mejora
en trminos institucionales.
Durante los ltimos aos, tanto los gremios y

asociaciones de municipios, gobiernos parroquiales y gobiernos provinciales han desarrollado esfuerzos para generar programas de
formacin al personal de los gobiernos locales en su respectivo nivel. En los cuadros de
la tabla 10 se evidencia la oferta formativa
existente para el personal de cada uno de los
niveles de gobierno.
34
Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE

Curso
Programa Oferta Tcnica del

CONGOPE
Contenido
Perfil de Participantes
Incluye asistencia tcnica y asesoramiento y formacin en las

siguientes reas de la gestin: Planificacin y Ordenamiento Territorial, Descentralizacin Autonoma y Regionalizacin, Fomento
Productivo, Gobernabilidad y ParTodos los funcionarios pblicos de
ticipacin Ciudadana, Ambiente
los gobiernos provinciales.
y Recursos Hdricos, Informacin
y Gobiernos Electrnico, Comunicacin Social e Imagen Corporativa, Jurdica Legislativa, Integracin territorial, conectividad,
transporte y vialidad, Cooperacin
Nacional e Internacional.
Fuente: CONGOPE
El CONGOPE tiene una oferta tcnica de formacin y

desarrollo de capacidades que supera la visin limitada a la capacitacin y ofrece tambin servicios de
asistencia tcnica y asesoramiento en varias reas.
A continuacin en la siguiente tabla se presenta la formacin a funcionarios municipales ofertada a travs de su ente asociativo AME.
Tabla 11. Oferta Formativa AME

Curso
Contenido
Planificacin Territorial
Concejal y tcnicos de planificaMarco conceptual y proceso metocin, financieros, de ambiente y

dolgico de los PDOT.
sociales
Catastro Urbano y Rural
Diagnstico de situacin actual y

base legal y proceso de valoracin
de la propiedad urbana y rural.
Jefe de avalos y catastros. Procurador Sndico. Director Financiero.
Control de Higiene en Manipulacin y Expendio de Alimentos
Manipulacin y expendio de
productos crnicos, lcteos y
mariscos
Jefe de mercados, Comisarios,

Inspectores.
Registro del Patrimonio Nacional
Entrega del Sistema de Informacin Patrimonial.
Tcnicos de Planificacin.
Fuente: Plan Nacional de Capacitacin para las Municipalidades AME 2011
Como podemos ver, la formacin ofertada por

la AME a los funcionarios tcnicos y autoridades municipales tiene como base la formacin
en cursos de capacitacin. Esta formacin se
encuentra centrada en cuatro aspectos: planificacin, catastro urbano y rural, control de
higiene y expendio de alimentos y registro

patrimonial. Est dirigida a perfiles especficos
dentro de los municipios. La formacin se da
en una diversidad de lugares del pas, existe un
calendario previo de los eventos de formacin
y las personas interesadas pueden inscribirse a
35
cualquier evento de formacin en su localidad

si cumplen con el perfil. Como vemos la oferta
de la AME es una formacin ms especfica y
acotada a la capacitacin.
Finalmente, en el cuadro que se evidencia a

continuacin se presenta la oferta de formacin existente para los gobiernos parroquiales rurales.
Tabla 12. Oferta Formativa para los gobiernos parroquiales rurales

Curso
Contenido
Programa de Fortalecimiento de Gobiernos

Parroquiales Rurales
Desde el 2005 el Programa Contribuye al fortalecimiento institucional de los Gobiernos parroquiales rurales, dotndoles de herramientas para la descentralizacin y el desarrollo territorial. Se capacita
sobre todo en metodologas participativas, en normas legales, liderazgo, planificacin y diseo de
proyectos.
Se desarrolla en alianza con: Universidad Simn
Bolvar, Banco del Estado, Gobiernos Parroquiales
Rurales.
Programa de Capacitacin a Funcionarios

Pblicos de la Frontera
Norte
Programa desarrollado a partir de diciembre del

2009 con el fin de fortalecer las capacidades de los
funcionarios en temas de gestin, inversin y contratacin pblica, rgimen de desarrollo, planificacin y ordenamiento territorial y evaluacin de
proyectos.
Desarrollado a travs del Instituto de Altos Estudios
Nacionales IAEN.
Presidentes de Gobiernos
Parroquiales,
Tcnicos de Gobiernos, Juntas Parroquiales.
Presidentes de Gobiernos
Parroquiales Rurales.
Los gobiernos parroquiales rurales constituyen

el nivel de gobierno ms nuevo, es por ello que
su desarrollo institucional es incipiente y presenta menos avances que el de los gobiernos
provinciales y municipales. De acuerdo con el
estudio realizado por Torres (2009), apenas el
21% de los gobiernos parroquiales cuenta con
un local propio, el 90% del personal no ha accedido a ningn tipo de capacitacin tcnica, el
64% manifiesta no tener una programacin de
sus actividades anuales. El 28% de los presidentes de gobiernos parroquiales rurales tienen
un nivel de instruccin superior12. A travs de la
tabla podemos ver que el programa ms importante de formacin para los gobiernos parroquiales rurales se desarrolla en la Universidad
Andina Simn Bolvar y el IAEN.
La revisin detallada de las ofertas de formacin para cada uno de los niveles de gobierno
nos muestra algunas evidencias:
12
a. No existe una formacin global para funcionarios tcnicos y autoridades locales.

b. La oferta de formacin de cada gremio es
diferente as como sus tcnicas, recursos
y espacios. La experticia que cada gremio
ha desarrollado en este tema es un potencial que podra tener ms fuerza si existiera
un acercamiento entre gremios y niveles de
gobierno y si se generara un sistema de formacin, capacitacin y asistencia tcnica
para cada nivel de gobierno.
c. Los contenidos de la formacin que se est
ofertando no estn actualizados con las
nuevas atribuciones y competencias que
los GAD tendrn en el futuro.
d. Existe una dbil coordinacin con Centros
de Investigacin, Universidades Regionales y Universidades Nacionales.
Torres, Marcelo. Tesis FLACSO: Las Juntas Parroquiales rurales del Ecuador como nueva instancia de gobierno.
36
El grfico que se presenta a continuacin evidencia las diversas instituciones que ofertan
Ilustracin 11.
Oferta Formativa
para GAD
formacin y capacitacin para funcionarios de

gobiernos autnomos descentralizados en el pas.
ASOCIACIONES
Cursos Especficos
Asistencia Tcnica
IAEN
Sistema de Educacin Continua
Cursos de 32 horas en 9 zonas del pas
Programa de Formacin de Postgrado, Maestra y Especializacin
Universidades y ONGs
Universidad Andina Simn Bolvar ( Especialmente parroquias)
FLACSO Programa de Desarrollo Local y Territorio Otras ofertas acadmicas de
GIZ
AECID
Cooperacin Belga
ALADIS
Es necesario avanzar hacia un esquema de formacin, asistencia tcnica y capacitacin global en

funcin de las nuevas atribuciones de cada nivel
de gobierno y de las necesidades comunes de fortalecimiento institucional. De acuerdo a los debates producidos en los talleres participativos para la
construccin de este plan, la problemticas fundamentales que los GAD ven en el proceso de descentralizacin, con la debilidad institucional para
asumir nuevas competencias, la falta de coordinacin interinstitucional entre niveles de gobierno y
la debilidad en la articulacin con la planificacin.
Finalmente, se puede atender las necesidades
de asistencia tcnica para el fortalecimiento de
capacidades, a travs de la cooperacin internacional no reembolsable, cuya gestin es competencia de todos los niveles de gobierno y deber
ser ejercida de manera articulada con las polticas nacionales y con las necesidades reales de los
territorios.
2.4.2 Participacin y
Percepciones ciudadanas
No es posible cerrar un diagnstico de la descentralizacin sin analizar los actores sociales,
la participacin y percepciones de la ciudadana. Si los cambios sociales no se asientan sobre
la sociedad, si la sociedad no percibe que la calidad de los servicios pblicos mejora en su localidad y no toma parte activa en los procesos de
cambio, entonces el proceso de descentralizacin no habr cumplido con su fin mismo. En
esta ltima parte se tratar de revisar la situacin actual de la participacin ciudadana, rendicin de cuentas y las percepciones de la ciudadana frene al funcionamiento del Estado y los
servicios en el territorio.
El Ecuador atraviesa sin duda un momento
de transicin. Al igual que muchos pases
de la regin, en el Ecuador se ha vivido un
periodo de reformas constitucionales, legales, institucionales y polticas. Tras una
dcada de crisis poltica e inestabilidad,
caracterizada por interrupciones presidenciales, altos grados de insatisfaccin con
la democracia y desconfianza en el sistema
poltico y las instituciones; nuestro pas ha
iniciado un proceso de reforma cuyo punto
de inicio est dado por la eleccin de un
gobierno aceptado por la mayora de ecuatorianos. Al 2011, el Ecuador junto con Uruguay encabezan el grado de confianza en su
gobierno con el 62%, muy por encima del
promedio de los pases latinoamericanos
que corresponde al 40%, como se puede ver
en el siguiente grfico:
37
Ilustracin 12.
Confianza en el
gobierno en pases
de Amrica Latina
Confianza en el Gobierno
Latinoamrica
62%
Ecuador
Uruguay
Fuente: Corporacin
Latinobarmetro 2011
Panam
El Salvador
Venezuela
Argentina
Costa Rica
Brasil
Bolivia
Paraguay
Nicaragua
Colombia
Per
Chile
Mxico
Honduras
Repblica Dominicana
Guatemala
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Fuente: Corporacin Latinobarmetro 2011
Una amplia gama de teoras que intentan explicar la organizacin, participacin y el control que
los ciudadanos ejercen, han sealado que ciertos elementos como la confianza, la satisfaccin
con la vida y la solidaridad permiten entender el
grado de participacin existente en las sociedades y la calidad de sus democracias. Los estudios
de Putnam sobre capital social, dieron proyeccin
a esta lnea de pensamiento ms comunitarista
y republicana de la democracia. Putnam (1994)
realiza un estudio sobre capital social y demuestra que en Italia, la existencia de una comunidad
con un alto grado de solidaridad haba permitido un mejor funcionamiento de la democracia.
El capital social se refiere a las caractersticas de
2006
2004
47,10%
9,10% 6,30%
19%
La confianza en las instituciones democrticas ha

sido un elemento ampliamente estudiado en todos
los pases. Los pases de Amrica Latina que han
pasado por grandes crisis polticas y el cambio de
las instituciones compartieron grados muy bajos
de confianza y legitimidad en el sistema durante la
dcada pasada. El cuadro que se muestra a continuacin expresa la evolucin del grado de confianza
en el Ecuador hacia el gobierno nacional, los partidos polticos y los gobiernos municipales.
Partidos polticos
Gobierno nacional
2008
organizacin social, tales como la confianza, las

normas y redes, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad mediante la facilitacin de las
acciones coordinadas.
10,10%
37,10%
Ilustracin 13.
Evolucin confianza
institucional en
el Ecuador
Fuente: Proyecto de Opinin
Pblica Universidad de Vanderbilt
LAPOP
37,30%
9,90%
Gobiernos Locales
44,70%
38
Como se puede ver en el grfico y en los

datos que se han expuesto. Entre el 2004
y el 2006 los grados de confianza se deterioraron en al menos tres puntos en todas
las instituciones del sistema poltico. Los
grados de confianza expresados por la
poblacin hacia los partidos polticos y el
gobierno nacional haban descendido notablemente a lo largo de la ltima dcada.
Segn datos del Proyecto de Opinin
Pblica, en el 2005 el Ecuador tena los
ltimos puestos en legitimidad y confianza
del sistema poltico. Los municipios por su
parte gozaban de una mejor calificacin
por parte de los ciudadanos, esto se puede
deber a que durante el periodo neoliberal,
la participacin y accin colectiva de las
organizaciones y movimientos sociales tuvo
una va de expresin en las instituciones

locales, especialmente en los municipios.
A partir del 2007 se puede ver que el movimiento
que las variables arrastraban en aos pasados
cambian. La confianza en el gobierno nacional
se incrementa notablemente llegando a estar
por encima de la confianza en todos los mbitos,
incluida la expresada por los municipios en aos
anteriores que se mantiene estable y no mejora a
partir del 2006.
Adems de la confianza, el uso y la valoracin que
las personas dan a los servicios pblicos son buenos indicadores de la legitimidad de las instituciones. Nuevamente, a nivel latinoamericano, actualmente el Ecuador encabeza el ndice de satisfaccin
con los servicios del Estado:
Tabla 13. ndice de satisfaccin de los servicios del Estado13

Pas
TOTAL 2009
TOTAL 2010
TOTAL 2011
Ecuador
5,0
6,1
6,7
Uruguay
7,3
6,4
6,4
El Salvador
5,9
5,6
6,2
Costa Rica
5,9
5,9
5,9
Argentina
4,5
5,6
5,9
Panam
5,2
5,1
5,6
Nicaragua
5,1
5,4
5,5
Colombia
5,9
5,1
5,2
Mxico
5,0
5,0
4,9
Guatemala
5,4
4,3
4,7
Venezuela
4,6
4,8
4,7
Repblica Dominicana
5,5
4,9
4,5
Paraguay
4,5
4,3
4,4
Chile
5,5
5,3
4,3
Honduras
5,3
4,0
4,3
Brasil
4,3
5,0
4,2
Bolivia
4,7
3,9
4,1
Per
3,9
3,7
3,9
Latinoamrica
5,2
5,0
5,1
13
El total del ndice toma valores entre 0 y 11. En donde 0 es para nada satisfecho y 11 es simplemente satisfecho con los
servicios pblicos. Este ndice se compone a partir de resultados de la pregunta Satisfaccin con los servicios pblicos
centrales y municipales.
39
Sin embargo, el grfico que se expresa a continuacin demuestra cunto se han acercado los
ciudadanos a las instituciones pblicas en el territorio

en nuestro pas, en una lnea progresiva del tiempo.
Ha solicitado ayuda o ha presentado una peticin a alguna oficina, funcionario, consejal o sndico
de la localidad en los ltimos 12 meses?
16,95%
13,05%
2002
12,45%
2006
Hay un descenso de ms de cuatro puntos en el

uso de las instituciones estatales a nivel local.
Pese a que ha habido un incremento significativo de los recursos en el territorio, no ha existido una repercusin de dicho incremento en
un mayor uso de los servicios pblicos locales y,
por tanto, en su mejora.
Esta situacin puede estar dada por dos posibles explicaciones: a. una mejora significativa en la confianza del funcionamiento del
gobierno central lo que hace que los ciudadanos quieran resolver todas sus cuestiones en
el espacio nacional y pierdan la referencia a lo
Ilustracin 14.
Solicitudes de
ayuda en la
localidad en
el Ecuador
LAPOP
2010
local, b. Una baja en la calidad de los servicios

de la localidad y consecuente menor uso de
las instituciones en la localidad para la resolucin de los problemas en la poblacin. El
proceso de descentralizacin a fortalecerse en
los prximos aos, debe tener como una de
sus finalidades la reconfiguracin de la confianza de las instituciones locales, lo cual slo
es posible cuando se mejora la calidad de los
servicios pblicos.
El grfico que se presenta a continuacin refleja
la percepcin ciudadana de quin debera tener
ms responsabilidades.
Tomando en cuenta la calidad de los servicios, quin debera tener

ms responsabilidades?
70,00%
65,00%
60,00%
Ilustracin 15.
Percepcin
ciudadana sobre
la calidad de
los servicios en
el Ecuador
LAPOP
55,00%
50,00%
45,00%
Municipio
40,00%
Gobierno Nacional
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
2002
2004
2006
2008
2010
Fuente: Proyecto de Opinin Pblica Universidad de Vanderbilt LAPOP
40
gobiernos locales deberan tener ms responsabilidades ha bajado significativamente. En

el caso del municipio ha descendido de 63.07%
a 30.10% lo cual es un descenso de ms de la
mitad de puntos.
Lo que es evidente en el grfico es una baja en la

valoracin de los servicios pblicos a nivel local.
En el 2002 la ciudadana en nuestro pas opinaba que el municipio es el espacio que deba
tener mayores responsabilidades. Esto se deba
a una alta legitimidad del espacio local y una
prdida de confianza de los gobiernos nacionales. A medida que ha mejorado la confianza en
el gobierno nacional, la confianza, valoracin
de los servicios pblicos y la idea de que los
A nivel latinoamericano la satisfaccin con los

servicios pblicos municipales tampoco se ha
incrementado, mantenindose la tendencia,
como se desprende del siguiente cuadro:
Tabla 14. Satisfaccin con servicios pblicos municipales en Amrica Latina

Servicios Pblicos
2006
2007
2008
2008
2010
2011
Promedio
51
51
52
53
50
52
52
reas verdes y espacios pblicos
51
48
50
52
52
53
51
Alcantarillado
45
45
44
47
44
45
45
Servicios Municipales
44
42
44
47
46
46
45
Transporte pblico
45
43
45
48
40
44
44
Caminos y pavimentacin
41
38
40
45
41
41
41
Todas estas percepciones ciudadanas nos llevan a la

conclusin de que el proceso de descentralizacin
debe buscar un afianzamiento de las instituciones
en la localidad, una recuperacin de la confianza institucional y una progresiva pero significativa mejora
de la calidad de los servicios en los territorios. La
experiencia del Ecuador en las ltimas dos dcadas
permite entender que el espacio local es un espacio
fundamental para la generacin de accin colectiva
y el fortalecimiento de los actores.
Por ello, una de las posibles lneas de trabajo en el desarrollo de una cultura participativa y de control social en el Ecuador podra
ser la recuperacin y el fortalecimiento de los
espacios participativos en los gobiernos locales y en los territorios y el incentivo a la participacin en dichos espacios. La conexin de
los espacios participativos de las localidades
con el espacio nacional podra ser una buena
estrategia para el momento actual.
Finalmente, un indicador fundamental de la
gestin del Estado en el territorio es la rendicin de cuentas. La cultura de trasparencia
de la gestin y rendicin de cuentas es todava
dbil e incipiente en el pas. El grfico que se
presenta a continuacin expresa la rendicin de
cuentas de los gobiernos autnomos descentralizados en el 2010.
Tabla 15. Rendicin de Cuentas de los Gobiernos Autnomos Descentralizados 2010

Nivel de Gobierno
Nmero
Informe entregado
Falta
Cantones
221
58
26,24%
163
73,76%
Parroquias
802
90
11,2%
712
88,79%
Provincias
24
15
62,5%
9
37,5%
Fuente: Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social
Es evidente en la tabla la falta de una cultura de transparencia en la gestin de los GAD. Pese a que la ley
lo exige, un 73.76% de los cantones, un 88.79 de la
parroquias y un 37.5% de las provincias no entregaron
un informe de rendicin de cuentas en el 2010.
Es fundamental entonces, avanzar hacia una

cultura de mayor participacin ciudadana,
transparencia y control social, como elementos
fundamentales para garantizar una mayor justicia econmica y democrtica en el territorio.
41
Proceso de construccin participativa

del Plan Nacional de Descentralizacin
En el marco de la construccin de un Estado

democrtico para el Buen Vivir, la construccin del Plan Nacional de Descentralizacin
tom como principio bsico la articulacin
transversal de mecanismos de participacin
que permitan asegurar la incorporacin de los
aportes ciudadanos en la planificacin y programacin del proceso de descentralizacin.
La importancia del proceso de descentralizacin como uno de los mecanismos para la
reestructuracin del Estado no puede reducir la participacin ciudadana a un mtodo
o a un conjunto de tcnicas para legitimar
un proceso, de ah que en el proceso participativo para la construccin de este plan
se crearon mecanismos necesarios para asegurar un sistema de participacin social,
condicin necesaria para que los ciudadanos formen parte de la formulacin de stas
propuestas. En este sentido partimos de
una visin sistmica en la que se articulan
mecanismos de participacin en las distintas fases del ciclo de polticas pblicas: planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y contralora social (Plan Nacional del
Buen Vivir 2009-2013; pg. 21).
La descentralizacin implica que los distintos niveles de gobierno adquieran un
carcter ms dinmico, no solo por sus
nuevas responsabilidades como gestores
de nuevas competencias sino tambin por
su rol articulador entre actores polticos
y sociales. En relacin a este gran desafo
se considera la corresponsabilidad de los
distintos actores tanto en el diseo como
en la ejecucin y gestin de las acciones
pblicas concernientes al proceso de descentralizacin, de ah que la construccin
de este Plan responde a un procedimiento
sostenido de consulta, dilogo y concertacin de actores sociales e institucionales.
3.1. El enfoque de
la participacin en
el Plan Nacional de
Descentralizacin
La participacin ciudadana para la planificacin,
ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas
est reconocida como un derecho constitucional,
consagrado en la Ley de Participacin vigente en
el pas. En el actual modelo de Estado, las decisiones deben tomarse con una amplia gama de
actores directa e indirectamente involucrados.
La ciudadana deja de ser un simple receptor de
polticas pblicas y pasa a tomar parte fundamental en la toma de decisiones con el Estado. En
ese marco, el Consejo Nacional de Competencias con el apoyo tcnico de la Secretara Nacional de Planificacin - SENPLADES ha planteado un
amplio debate nacional sobre el proceso actual de
la descentralizacin, sus rupturas con respecto al
modelo anterior y sus perspectivas.
As, la construccin participativa del Plan
Nacional de Descentralizacin respondi a
los siguientes principios:

Implementar el dilogo en el territorio sobre el proceso de descentralizacin actual, fomentar el debate sobre
la problemtica en el ejercicio de las
competencias, la transferencia de nuevas competencias constitucionales, el
fortalecimiento institucional y la descentralizacin fiscal y llegar acuerdos tcnicopolticos que permitan el
42
involucramiento de todos los actores en

el proceso a implementarse en los prximos cuatro aos.

La posibilidad de disensos y conflictos

entre perspectivas es tambin real, por
tanto el enfoque de participacin no pretende eliminar o rechazar opiniones contradictorias sino analizar las diversas
perspectivas y opiniones como un ejercicio democrtico y adems como un
mecanismo que acrecienta el proceso. La
existencia de visiones diferentes alerta
muchas veces sobre realidades que estn
sucediendo y frente a las cuales se deben
tomar decisiones y planificar acciones.
Revalorizacin de la experiencia de
los participantes del territorio, lo que
supone la participacin de actores y no
solo de participantes que den soporte o
contengan el proceso. A partir de este
enfoque se contrasta los aportes de los
especialistas y expertos en descentralizacin con las experiencias y realidades de los participantes en el territorio
con la finalidad de que la construccin
de la poltica pblica, adems de registrar consistencia tcnica sea coherente
con la realidad local.
Visin sistmica, en la que se articule el
proceso de descentralizacin a la planificacin nacional con la finalidad de construir
un proceso articulado que tenga como base
la integralidad del Estado y sus interrelaciones con los otros niveles de gobierno.
3.2. Planificacin Participativa

Con la finalidad de iniciar un proceso sostenido de consulta, dilogo y debate se plante previamente la articulacin de la planificacin y la gestin pblica involucrando a
las instituciones desconcentradas del ejecutivo. sta intervencin sinrgica logr la
optimizacin de las acciones puesto que
fueron los representantes del ejecutivo en
el territorio quienes tuvieron el primer acercamiento con los representantes de los GAD
y las organizaciones sociales locales. Esto
permiti crear las bases para la construccin de mecanismos de participacin para
mantener un proceso dinmico con la participacin diversa de actores. A partir de esta
primera accin se desplegaron procesos de

dilogo y debate sobre el proceso de descentralizacin a nivel nacional, entre distintas instituciones y variados actores que
dieron sus aportes y reflexiones en los diferentes canales utilizados para la formulacin de este plan.
3.3. Dilogo y concertacin

La descentralizacin requiere de la accin articulada de instituciones y actores para desarrollar un proceso dinmico que permita fortalecer el Estado en todos sus niveles. Desde esta
perspectiva se realizaron procesos de dilogo
con actores que cuentan con experiencia en el
territorio y que han impulsado procesos exitosos de gestin participativa. En este proceso la planificacin cont con los aportes del
Consorcio de Gobiernos Provinciales del Ecuador, Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas y del Consejo de Gobiernos Parroquiales
Rurales, posibilitando la formulacin de propuestas ms concretas, el involucramiento de
sectores que no han sido tomados en cuenta
histricamente y un acercamiento a los actores y realidades locales.
3.4. Talleres de participacin

Sin embargo, la discusin y formulacin del
Plan Nacional de Descentralizacin responde
a un proceso sostenido de consulta pblica
con la finalidad de identificar propuestas de
polticas nacionales sobre la descentralizacin con los aportes de los diferentes actores
y sobre las necesidades reales de los territorios y de los distintos niveles de gobierno a fin
de fortalecer la democracia, disminuir las brechas y lograr la redistribucin de los recursos.
El dilogo mantenido en todas las provincias, del pas tuvo al menos tres efectos
fundamentales:
a. Equidad en el dilogo a travs de la
implementacin de 24 talleres de construccin y consulta en todo el territorio.
Generalmente estos procesos se centralizan en las ciudades ms grandes o con
mayor poblacin, en este caso el proceso
lleg a todas las provincias del pas.
b. Se concret una amplia y diversa participacin de actores: municipios, parroquias, provincias, entidades pblicas
43
desconcentradas as como organizaciones sociales y otros actores de la sociedad civil.

c. En trminos de aportes a la construccin
del Plan, los talleres lograron concretar
problemticas y polticas fundamentales
para el proceso en cada territorio sin desarticularse de la planificacin nacional.
prefectos, alcaldes, concejales, consejeros, presidentes y vocales de juntas parroquiales, delegados del ejecutivo en el territorio, representantes organizaciones de la sociedad civil. Ms
de 3000 participantes discutieron sobre cuatro ejes temticos: 1) Vialidad, Trnsito, Transporte y Seguridad Vial 2) Fomento Productivo
y Soberana Alimentaria 3) Infraestructura
Pblica 4) Ambiente, Agua y Patrimonio.
A travs de una amplia convocatoria se desarrollaron los 24 talleres en cada una de las provincias del pas, logrando la participacin de
Asistieron a cada taller un promedio de 120

participantes. En algunas provincias se logr
mayor participacin que en otras.
300
Ilustracin 16.
Participacin total
por provincia
261
250
192
200
152
151
150
100
143
150
142
120
119
86
98
98
Fuente: CNC
168
158
100
100
126
104
92
84 80
72
102
51
50
0
El proceso estuvo marcado por una participacin

mayor de hombres en contraste con la participacin de mujeres, conforme el siguiente grfico,
esto refleja que en las instituciones de los territorios son los hombres quienes todava tienen mayor
acceso a los cargos pblicos de direccin y tcnicos.
Ilustracin 17.
Participacin de
hombres y mujeres
Fuente: CNC
MUJERES
38%
HOMBRES
62%
44
En trminos generales, la participacin de organizaciones sociales y ciudadana correspondi al

43% del total de participantes, frente a un 36%
de representantes de gobiernos locales, y un 21%
de tcnicos de las distintas carteras de Estado en
el territorio. Adems existi una fuerte participacin de organizaciones indgenas, montubias

y afroecuatorianas sobre todo en las provincias
de la Amazona, la sierra centro y en las provincias de Esmeraldas y Manab en la costa.
Tabla 16. Participacin de actores e instituciones en el proceso

Participantes
No. Personas
No. Instituciones
% Participacin
Ciudadana (C)
1269
333
43%
Ejecutivo desconcentrado (EJE)
613
287
21%
Gobierno provincial (GP)
118
23
4%
Gobierno municipal (GM)
282
123
9%
Gobierno parroquial rural (GPR)
672
408
23%
TOTAL
2954
1174
100%
Fuente: CNC
La composicin de la participacin de organizaciones de la sociedad civil fue diversa. As

por ejemplo, la representacin de actores fundamentales en los sectores de trnsito y transporte fue baja a nivel nacional, a diferencia de
la participacin contundente de organizaciones y usuarios del agua que estuvieron presentes masivamente en todo el proceso. Esto
refleja que la participacin es ms fuerte en
temas ms ligados a necesidades bsicas que
todava no han sido resueltas.
Ilustracin 18.
Participacin de
GAD en el proceso
Fuente: SENPLADES
100%
Respecto de gobiernos autnomos descentralizados, se registra la participacin de 408

gobiernos parroquiales rurales, es decir el
50,8% del total de GAD parroquiales rurales
existentes a nivel nacional. De los GAD municipales se registra la participacin de 123
de un total de 221, es decir el 56% del total
de municipios a nivel nacional. Adems se
obtuvo la participacin de todos los gobiernos provinciales, 23 representantes de las 23
provincias que participaron en el proceso.
90%
80%
98
70%
394
60%
50%
23
40%
123
30%
408
20%
10%
0%
100% Gobiernos
Provinciales
56% Gobiernos
Municipales
GAD no participantes
51% Gobiernos
Parroquiales
Rurales
GAD Participantes
45
La mayora de mesas en todo el pas cont con una participacin diversa y abri un dilogo tcnicopoltico
sobre las diferentes dimensiones de la descentralizacin. Parroquias, municipios, provincias, representantes del ejecutivo en el territorio y organizaciones de la
sociedad civil se integraron a las jornadas de discusin
sobre la descentralizacin. El dilogo en las mesas fue

amplio, la retroalimentacin fue de dos vas puesto que
permiti recoger los aportes de cada uno de los participantes y adems se logr informar y socializar los
avances del proceso actual de descentralizacin y las
rupturas con respecto al anterior modelo.
3.4.1 Aportes al Plan Nacional

de Descentralizacin
El proceso evidenci altas expectativas de los
participantes sobre la descentralizacin, apertura hacia el cambio y concordancia de sus
aportes con los principios constitucionales,
as como actitud positiva frente al proceso de
descentralizacin en los prximos cuatro aos.
El proceso de dilogo fue importante, permiti abrir espacios de debate y reflexin
y permiti identificar problemticas recurrentes en el territorio. De esta manera se

logr consolidar y articular los planteamientos tcnicos con la realidad local para posteriormente definir polticas y metas sobre
la descentralizacin en forma conjunta y participativa. A continuacin las problemticas
y propuestas de polticas resultantes de los
talleres por sector:
Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres de consulta a nivel nacional

Ejes temticos
Problemticas
Polticas propuestas
Hay una estructura monoplica de las coo- Socializar y aplicar la Ley de Conperativas de transporte en el territorio
trol del Poder de Mercado en el
territorio.
Los GAD tienen una estructura mnima

Mejorar las capacidades de control
como para asumir una competencia con
de los GAD en el territorio para que
tantas problemticas y conflictividades
puedan asumir la competencia.
por resolver.
Generar mancomunidades para el

tema de trnsito entre niveles de
gobierno.
Vialidad, Trnsito y
Transporte
Las instituciones que han manejado his- Definir un proceso para asegurar
tricamente la competencia de trnsito, el traspaso de la competencia a los
pueden tener un celo institucional.
GAD sin que se pierda el conocimiento acumulado.
No existe en el pas una planificacin ade- Fortalecer los procesos y mecaniscuada e integral de la vialidad.
mos de planificacin en el territorio y articular las planificaciones de
los diferentes niveles de gobierno.
La vialidad en las zonas rurales ha sido Realizar convenios con gobiernos

abandonada, no se da importancia a los parroquiales para la planificacin
caminos vecinales.
adecuada de la vialidad rural.
46
Tradicionalmente se ha entendido el Realizar una planificacin integral

fomento productivo como las activida- de la produccin y el modelo de
des agrcolas y el fomento productivo es produccin de todo el pas.
mucho ms que la agricultura.
Los encadenamientos productivos son un Definir la vocacin productiva de
eje que no se ha trabajado histricamente cada localidad en el pas.
Fomento Productivo y
seguridad alimentaria
Mejorar las capacidades institucionales de los GAD en el tema de

fomento productivo y en la planificacin de encadenamientos
productivos.
Fortalecer el talento humano
del pas y mejorar e incrementar recursos para la formacin del
recurso humano para la produccin no solo agrcola.
No existe una planificacin adecuada del planificacin en los GAD y su artiuso del suelo y la infraestructura pblica culacin con los distintos niveles
se levanta desordenadamente.
de gobierno.
Es preocupante que ahora los GAD slo
tengan la competencia de infraestructura
pblica cuando han existido experiencias
exitosas de colegios y escuelas municipales o provinciales.
Infraestructura Pblica
Fomentar la firma de convenios

entre nivel nacional y GAD para
el manejo de ciertos temas educativos que han tenido xito
histricamente.
La infraestructura en salud y educacin Fomentar la realizacin de convepuede ser utilizada como un instrumento nios y acuerdos entre GAD para la
poltico de autoridades.
planificacin de la infraestructura
desde las necesidades.
Histricamente ha existido un abandono Priorizar en los planes la infraesde la infraestructura pblica en las zonas tructura rural.
rurales, se prioriza lo urbano y la construccin en las reas rurales es ms costosa.
Involucrar a las parroquias en
la ejecucin de sta competencia a travs de convenios de
subsidiaridad.
Agua, Ambiente y
Patrimonio
La poltica nacional es contradictoria con Establecer grandes acuerdos

el cuidado del ambiente y proteccin de nacionales sobre la minera y otras
las cuencas hidrogrficas.
actividades extractivas que contradicen las polticas ambientales
definidas en el Plan Nacional del
Buen Vivir.
No existe capacidad institucional en los Fortalecer las capacidades de conGAD para el control de daos ambientales. trol ambiental de los GAD.
47
El traspaso de esta competencia exime Generar acuerdos y dilogo

a los sectores estratgicos cuya explota- para la explotacin de sectores
cin es la que mayores daos ambienta- estratgicos.
les genera.
Las facultades sobre las cuencas hidrogr- Las provincias podran asumir la
ficas se estn dando, en su mayora, a un planificacin de las cuencas hasta
nivel de gobierno que todava no existe (la que se cree el nivel regional.
regin) y que se crear en el largo plazo.
No existe un inventario nacional de los Realizar un Programa Nacional

bienes patrimoniales intangibles.
para la realizacin de un inventario nacional de los bienes
patrimoniales.
No existen recursos adecuados para el cui- Fomentar actividades tursticas

dado y proteccin del patrimonio cultural. comunitarias que generen recursos para la preservacin de bienes
patrimoniales.
Adems de la identificacin de los problemas

en el territorio con respecto al proceso de
descentralizacin, los participantes de todas
las provincias del pas realizaron un ejercicio de priorizacin de las competencias. Aunque se ha planteado el ao 2015 como tiempo
lmite para la transferencia obligatoria de las
competencias exclusivas constitucionales,
el proceso ha iniciado con algunas transferencias va ley, otras se mantienen vigentes por convenios anteriores y las competencias de riego y gestin de la cooperacin
Patrimonio
Hbitat y Vivienda
Gestin de Cuencas
Infraestructura fsica de la parroquia
internacional se transfirieron ya con la nueva

institucionalidad creada para el efecto (Consejo Nacional de Competencias). Del proceso
participativo ha resultado la priorizacin
de competencias para los siguientes cuatro
aos: la competencia de vialidad, fomento
productivo e infraestructura en salud son las
ms solicitadas a nivel nacional. Los criterios
que consideraron los participantes para este
ejercicio fueron la necesidad de la poblacin
y la capacidad institucional que tendra el
GAD para asumir la competencia:
Ilustracin 19.
Priorizacin de
competencias a
nivel nacional
1%
2%
3%
Fuente: CNC
4%
Infraestructura de Educacin
6%
Trnsito, Transporte terrestre y seguridad vial
7%
Gestin Ambiental
Soberana alimentaria
Infraestructura en salud
Fomento Productivo
Vialidad
7%
11%
13%
17%
30%
48
3.5 Grupos focales

Adicionalmente a los talleres, este mecanismo
fue orientado como una accin de consulta y
dilogo con expertos sectoriales, acadmicos,
representantes de organizaciones no gubernamentales, agencias cooperantes, responsables
Ilustracin 20.
Participacin en
grupos focales
de la rectora nacional de las competencias a

descentralizarse, y asociaciones de los GAD14.
Alrededor de 75 expertos trataron aspectos legales, tcnicos, polticos y administrativos de la
descentralizacin en complementariedad con
el proceso realizado en los territorios a nivel
nacional.
12%
14%
Acadmicos, ONG y organismos de cooperacin

Expertos Sectoriales y responsables de la rectora nacional
74%
Asociaciones GAD
Tras la problemtica identificada por los participantes en los 24 talleres realizados en todas
las provincias del pas, los grupos focales se
concentraron en tres ejes de consulta relacionados con las principales dificultades planteadas en los territorios: a) poltica fiscal, b) fortalecimiento institucional y c) gestin pblica
descentralizada. A travs de este dispositivo se

consigui el compromiso efectivo y proactivo
de los actores en el proceso de descentralizacin y se recogieron aportes y recomendaciones que sirvieron de base para la construccin
de objetivos, polticas y programas. A continuacin los resultados de los grupos focales:
Tabla 18. Consulta a nivel nacional: recomendaciones de los grupos focales

Poltica Fiscal
Impulsar la transferencia de competencias con recursos considerando los recursos necesarios, as como los
disponibles en el Presupuesto General del Estado. Impulsando un sistema de transferencias equitativo entre
los territorios.
Fortalecer la autonoma en los GAD, a travs de sus capacidades tributarias, impositivas y recaudatorias en
funcin de sus competencias y mediante el apoyo en la gestin de sus finanzas pblicas.
Coordinar entre las diferentes entidades pblicas los mecanismos de acceso a crdito a GAD de tal manera
que se genere alternativas de financiamiento para las competencias a ser ejercidas.
Desarrollar el sistema nacional de informacin con fines de descentralizacin, en el cual es importante determinar la informacin a nivel central con los otros niveles de gobierno, para el manejo de informacin a nivel
de competencias y por nivel de gobierno.
Promover el fortalecimiento en aspectos fiscales que permitan mayor autonoma y eficiencia en la gestin
pblica.
14
Entidades que participaron en el proceso: Ministerio de Finanza; Ministerio Coordinador de la Produccin, Empleo y Competitividad, Ministerio de Coordinacin de la Poltica Econmica, Ministerio Coordinador de Patrimonio, Ministerio de Transporte y Obras
Pblicas, Ministerio de Agricultura, Ganadera, Acuacultura y Pesca, Ministerio de Turismo, Secretara Nacional de gestin de Riesgos,
Banco del Estado, Banco Central, Servicio de Rentas Internas, Instituto de Altos Estudios Nacionales, Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, Universidad Andina Simn Bolvar, Escuela Politcnica de Litoral, Gobierno Provincial de Pichincha, Consorcio de
Gobiernos Provinciales del Ecuador, Asociacin de Municipalidades del Ecuador, Consorcio Nacional de Gobiernos Parroquiales Rurales;
GIZ, gora Democrtica, PNUD, Esquel, Consejo Nacional de Competencias y Secretara Nacional de Planificacin
49
Fortalecimiento Institucional
El Fortalecimiento Institucional no es algo neutro, tiene un componente administrativo muy importante que
coadyuva a mejorar la gestin de las instituciones, pero en el caso de la descentralizacin, es necesario que
los GAD se constituyan como un verdadero nivel de gobierno, por ende el fortalecimiento a ms de mejorar
las capacidades operativas fortalece la autonoma y la democracia en territorio.
El trabajo imprescindible con las entidades asociativas de los GAD.
Es necesario contar con un proceso que incluya a todos los niveles de gobierno, incluido al central, pues una
de las mayores deficiencias es la pobre rectora en lo tcnico, participativo y poltico.
Los planes de Fortalecimiento Institucional deben contar con la incorporacin de entornos virtuales de aprendizaje como una manera real de acortar brechas temporales y espaciales que dificultan los procesos de capacitacin. La asistencia tcnica debe centrarse en lecciones aprendidas a ms de transmisin de conocimientos tcnicos y/o tericos.
El proceso de fortalecimiento debe ser anterior, en el peor de los casos, paralelo al de transferencia.
Creacin de una red de fortalecimiento y capacitacin responsable de la definicin de metodologas y apoyo
en la formulacin de planes de fortalecimiento.
Gestin Pblica Descentralizada
La capacidad operativa debe apuntar a una especializacin de competencias por escalas territoriales. Se debe
plantear una transferencia de especialidades que apunte a una vocacin territorial.
El territorio es la plataforma del ejercicio de las competencias, el territorio debe articularse a una visin de
desarrollo nacional, al situarse en el territorio si no existe una lgica de articulacin, es probable que las competencias se traslapen y empiecen a ser disfuncionales.
Vinculacin y articulacin al proceso de desconcentracin
Los modelos de gestin deben ser coherentes con las realidades y diversidades territoriales.
3.6. Logros alcanzados

en el proceso

Integracin de las acciones pblicas y la

planificacin institucional a travs de procesos de dilogo permitiendo el involucramiento de los representantes de los
distintos niveles de gobierno y de las instituciones desconcentradas del ejecutivo
en un proceso de descentralizacin que
tiene como base la integralidad del Estado
y con sta la interrelaciones entre diversos actores sociales e institucionales.
Implementacin de espacios de participacin y deliberacin sobre el proceso de descentralizacin a nivel nacional, logrando la
participacin diversa y masiva de distintos
actores sociales e institucionales en la formulacin de la poltica pblica y la agenda

programtica del proceso de descentralizacin para los siguientes cuatro aos.

Se crearon las bases para la construccin

de mecanismos de vigilancia y control
social sobre el proceso de descentralizacin. Al mismo tiempo se difundi y
socializ informacin de los avances del
proceso y las rupturas del modelo actual
frente al que se dio anteriormente obteniendo la concientizacin de los participantes sobre la descentralizacin como
un proceso que compete a la sociedad
en su conjunto.
51
Estrategias de descentralizacin
para el perodo 2012-2015
En este captulo se precisan las orientaciones polticas y las definiciones operativas

del Plan Nacional de Descentralizacin, conforme a lo que indica la Constitucin de la
Repblica, las regulaciones del Cdigo Orgnico de Organizacin Territorial, Autonoma
y Descentralizacin y el Cdigo Orgnico de
Planificacin y Finanzas Pblicas. Su contenido se establece tambin por las resoluciones emitidas por el Consejo Nacional de
Competencias; y se fundamenta conceptualmente bajo el nuevo modelo de descentralizacin que se caracteriza por ser regulado,
obligatorio y progresivo. Adems, se nutre de
los aportes de un fuerte proceso participativo
a nivel nacional y se alimenta de la reflexin
de procesos de descentralizacin anteriores y
de las lecciones aprendidas.
El Plan Nacional de Descentralizacin al articularse con la planificacin nacional recoge
en sus lineamientos consideraciones fundamentales sobre el estado actual del desarrollo, en trminos de equidad de la poblacin, acceso a los derechos ciudadanos, a la
distribucin armnica de los bienes recursos pblicos en atencin a las condiciones
territoriales y sectoriales del desarrollo, de
la organizacin poltica y administrativa de
las funciones pblicas ejecutivas, de la distribucin de las responsabilidades, competencias y recursos que configuran el esquema de
organizacin poltica del estado en niveles de
gobierno, esferas de competencia y vnculos
de corresponsabilidad, complementariedad,
subsidiaridad y garanta de prestacin de servicios, funciones y sistemas, en la nacin y
cada una de sus niveles territoriales.
De este modo, el nivel programtico del plan se
convierte en un instrumento que permite orientar
estratgicamente los planes operativos anuales

del Consejo Nacional de Competencias y aquellas
acciones o emprendimientos de cada una de los
entes pblicos que son parte del Sistema Nacional de Competencias, sobre todo de los diferentes
niveles de gobierno.
El Plan Nacional de Descentralizacin plantea las
polticas nacionales respecto al proceso de descentralizacin, define objetivos y metas, disea
las estrategias ejecutivas para este perodo cuatrienal y establece los programas de accin que
se desarrollarn para optimizar la sinergia y la
combinacin de esfuerzos de los actores institucionales y sociales que se involucran.
4.1. Objetivos Estratgicos

para la descentralizacin
4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que

el proceso de descentralizacin
promueva la equidad social,
territorial y fiscal en el pas
El ejercicio de los derechos ciudadanos
En trminos de la descentralizacin se refiere
a las contribuciones de este proceso a mejorar
las condiciones de acceso efectivo de los ciudadanos a los servicios, equipamientos, infraestructura, sistemas de fomento y conservacin, y a los mecanismos de discriminacin
positiva, que se puedan generar o mantener a
efectos de incluir a los ciudadanos hasta hoy
52
excluidos o perjudicados en su situacin, en

las prestaciones del Estado ecuatoriano que
se brindan o planifican, programan y proyectan desde cualquier nivel de gobierno en las
diversas esferas competenciales o funcionales
de cada sector de actividad.
Ms all de alcanzar el propsito de hacer
efectivo el acceso a estas prestaciones, la
pretensin es tambin poner en vigencia
el derecho de los ciudadanos a participar
en las decisiones que afectan su situacin
actual y futura, desde los procesos de ordenamiento territorial y de planificacin de su
desarrollo, de la opcin a intervenir con sus
aportes en la realizacin de estudios, formulacin de proyectos, en la vigilancia de los
procesos de contratacin de obras y servicios, en la supervisin de la implementacin
de acciones, en la canalizacin de inversiones y en la evaluacin de sus resultados, su
mantenimiento, reinversin y renovacin
de instalaciones o de las implementaciones
tecnolgicas que deban aplicarse a efectos de la correcta priorizacin, seleccin de
beneficiarios directos y ptima aplicacin
de los recursos.
Supone por lo tanto, la participacin equitativa de los ciudadanos no solo como destinatarios de la accin pblica, sino como actores
de los procesos de implementacin y de evaluacin de los resultados.
El involucramiento del ciudadano parte de
sus derechos individuales pero su aplicacin
incluir adaptaciones para que las organizaciones sociales de todo tipo encuentren facilidades para su intervencin en la gestin pblica.
Estas consideraciones de vigencia efectiva de
los derechos ciudadanos, debern reflejarse
en acciones y mecanismos debidamente institucionalizados, permanentes e incidentes, de participacin de los ciudadanos y sus
organizaciones en la gestin pblica, como lo
prev la disposicin y el espritu constitucional vigente.
Estos mismos enfoques son vlidos, para justificar los procesos de transferencias competenciales a gobiernos de cercana y la formacin de capacidades en los gobiernos locales
correspondientes, en el marco de una distribucin de responsabilidades y de modelos de
gestin que prioricen el beneficio equitativo,
compensatorio y solidario a los ciudadanos, a
la vez que la aplicacin oportuna, eficaz y eficiente de los recursos econmicos, materiales y humanos en la gestin pblica.
Alcanzar la equidad territorial

El desarrollo sostenible, armnico y de aprovechamiento de potencialidades y oportunidades territoriales es, por obvio que parezca,
la integracin del territorio nacional, eliminando condiciones de segregacin injustificadas que se han mantenido a lo largo de la
historia nacional.
Esta integracin supone la superacin de
obstculos geogrficos, de barreras arancelarias y de prcticas culturales y polticas
que obstruyeran de alguna manera la positiva integracin de las secciones territoriales y afectaran los flujos de personas, bienes
e interrelacin cultural, en nuestro pas de
ricas diversidades naturales y sociales.
Supone tambin, en el mismo sentido anterior, la reconstitucin de corredores biticos
y de flujos de valores humanos, de acceso a
paisajes y fuentes naturales, que hoy estn
afectados por obras, titularidades de propiedad y prcticas adversas, que afectan los
derechos universales de las personas o en
especial de los ciudadanos ecuatorianos.
Otro alcance de esta poltica, tiene que ver
con el reconocimiento de las diversidades
que se afincan en las diversas particiones
territoriales y, junto a ello, la ratificacin
prctica de la igualdad frente a los derechos, por sobre las diferencias de adhesin
cultural, particularidades tnicas, de gnero,
etarias, econmicas, localizacin geopoltica y de intereses entre los ciudadanos
ecuatorianos.
Diversas formas de interaccin con el territorio y de apropiacin legtima, deben ser respetadas y consideradas, en los procesos de
descentralizacin y en los procesos de gestin del territorio, en todos los niveles de
gobierno.
En trminos de sostenibilidad territorial,
las condiciones de aptitudes de suelo, por
ejemplo, de riesgo sobre los sistemas ecolgicos, de situaciones de fragilidad ambiental, de capacidad de reposicin y mitigacin
de los efectos de aprovechamiento territorial
y de generacin o agudizacin de riesgos,
requerimientos de mantenimiento, mejoramiento y adaptacin del patrimonio edificado
de propiedad social o individual, preservacin de los intereses de futuras generaciones
y acceso responsable a los recursos naturales renovables y no renovables para el aprovechamiento de oportunidades deben ser
53
considerados, como elementos de planificacin de las intervenciones pblicas y las formas de construir y explotar sean estas privadas o pblicas.
control y fomento y de fortalecer la intervencin de los gobiernos descentralizados en

funcin de estos propsitos.
El desarrollo armnico del territorio nacional

tiene relacin con las dimensiones de situacin actual del equilibrio ecolgico, aptitudes naturales propias de cada zona, intereses sociales y privados, sistemas productivos,
oportunidades sociales que determinen
modalidades de aprovechamiento del territorio, disponibilidad y localizacin del patrimonio edificado y adecuacin de las responsabilidades institucionales sobre su control del
uso responsable y desarrollo sostenible.
La participacin fiscal
en relacin a las responsabilidades
de los niveles de gobierno
en cada territorio
Tambin tiene que ver con la asignacin proporcional de los recursos a la suma de las
necesidades acumuladas y la imposicin
de calidades correspondientes en las prestaciones pblicas. No caben diferencias y
postergaciones entre habitantes de diversas secciones territoriales sobre derechos y
prestaciones.
El nuevo modelo de descentralizacin acorde

a la Constitucin tiene por objeto promover
la calidad de vida de los ciudadanos a travs de la transferencia efectiva de recursos
con cada competencia, a los gobiernos descentralizados que la ejercern en cada territorio, tal como se lo recoge en la legislacin
vigente. En la misma que se define el proceso
de costeo, as como las condiciones para el
proceso de descentralizacin de una competencia y para la correspondiente transferencia de recursos.
Nuevamente, en este escenario de profundas diversidades sistmicas, las dimensiones

antes citadas generan el espacio histrico
para valorar la intervencin de los niveles
de gobierno descentralizado, de su recuperacin si es el caso o del desarrollo de sus
capacidades para gestionar el territorio de
su circunscripcin institucional y para que
las intervenciones sectoriales se supediten al
criterio de gestin territorial.
La situacin de desarrollo bipolar o de centralidades ineficientes, la actual postergacin de las zonas rurales en contraste con
las urbanas, los efectos de la alta densificacin demogrfica con los paradjicos defectos de no correspondencia entre los ndices
de ocupacin de suelo urbano y la extensin
de redes de servicios, la distribucin geogrfica de la pobreza, la falta de planificacin
de las compensaciones ambientales y de una
cultura relacionada, la obsolescencia de instalaciones y construcciones de uso social,
la condicin de reas fronterizas y de trfico internacional, la vecindad y pertenencia
a reas de conservacin natural, la vinculacin territorial a los yacimientos y fuentes de
riquezas naturales y muchas otras manifestaciones, corroboran el requerimiento de fortalecer la planificacin territorial, de implicar complementaria y subsidiariamente las
gestiones pblicas de diverso nivel y sector de competencias, de articular los intereses sociales y privados con regulaciones de
Es un proceso que implica el traspaso o devolucin de poder y la transferencia de recursos

desde el gobierno central hacia los gobiernos
autnomos descentralizados en correspondencia de sus competencias para mejorar la
prestacin de bienes y servicios pblicos.
La descentralizacin fiscal debe ser sostenible en el marco de la estabilidad econmica y fiscal del pas. Para lograr este fin
las tareas se enfocan a implementar propuestas que permitan establecer polticas de: ingresos permanentes; redistribucin de recursos que aseguren la equidad
territorial y una mayor calidad en el gasto
pblico, endeudamiento responsable en el
tiempo para financiar inversin, principalmente. Todo esto en el marco de un sistema de rendicin de cuentas, transparencia y difusin de informacin.
Si bien se han realizado avances en el proceso,
es necesario abordarlo de manera integral con
el fin de que el nuevo modelo de Estado conlleve a mejorar la calidad de vida de los ecuatorianos, a reducir la pobreza y, por lo tanto, hacia
una mayor gobernabilidad. En este contexto, se
exponen algunos aspectos a ser abordados:
a) Transferir competencias a los distintos gobiernos autnomos descentralizados, en funcin de la Constitucin y
el COOTAD, estableciendo de manera
clara y especfica las facultades para
cada nivel de gobierno, de tal manera
que permita la organizacin del Estado
descentralizado.
54
b) La generacin de instrumentos necesarios que permitan a los gobiernos autnomos descentralizados, ejercer sus
competencias con autonoma en cuanto
a la determinacin, recaudacin y administracin de los impuestos, adems de
la generacin de tasas, tarifas y contribuciones, asignados a cada uno de los niveles de gobierno, considerando la realidad
econmica y social de la poblacin.
c) Complementar el sistema de transferencias intergubernamentales, en funcin
de los principios y criterios constitucionales que procuran la redistribucin de
recursos entre niveles de gobierno en
base a la subsidiariedad, es decir considerando la gestin de bienes y servicios
pblicos por parte de los niveles ms cercanos a la poblacin con el fin de mejorar su calidad y eficacia.
d) Por otro lado, la solidaridad debe estar
presente en el sistema de transferencias,
en la medida en que es deber del Estado
en todos los niveles de gobierno, redistribuir y reorientar los recursos y bienes
pblicos para compensar las inequidades
entre territorios para el cumplimiento
del buen vivir.
De ah que la gestin de las finanzas pblicas de los gobiernos autnomos descentralizados y del gobierno central deba estar articulada con la planificacin local y nacional
para alcanzar los objetivos y metas que se
plantee un territorio y a la vez se contribuya
con el desarrollo econmico y social. En este
contexto, es importante fortalecer a los niveles de gobierno en la elaboracin y estudio
de herramientas que sustenten su programacin fiscal para el anlisis de ingresos, gastos
y financiamiento para la gestin de sus competencias, con un enfoque descentralizado.
Polticas
1.1 Consolidar el modelo de gestin estatal descentralizado que promueva el desarrollo territorial
equilibrado y el acceso equitativo a bienes y servicios pblicos. (Objetivo 12, poltica 12.3. PNVB)
1.2 Fomentar las potencialidades y cohesin
territorial y el desarrollo armnico a travs
de una planificacin articulada para el ejercicio de las competencias descentralizadas.
1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistribucin de los recursos y sostenibilidad fiscal
en las competencias descentralizadas.
Metas
e) Motivar un endeudamiento responsable,

a travs del destino de los recursos por
parte de los gobiernos autnomos descentralizados para el financiamiento de inversiones de mediano y largo plazo, a travs
de programas y proyectos priorizados en
sus respectivos planes de desarrollo territorial y que contribuyan al Plan Nacional
de Desarrollo.
f) Garantizar el libre acceso a la informacin para la descentralizacin fiscal de
todos los niveles de gobierno que permita generar transparencia en el manejo
de los recursos pblicos y fomentar una
oportuna rendicin de cuentas a la ciudadana para un efectivo control social.
Programacin fiscal en virtud del

nuevo modelo de descentralizacin
De acuerdo al COOTAD, para el costeo de las
nuevas competencias asignadas a cada nivel
de gobierno es necesario elaborar metodologas y estudios que fortalezcan este proceso,
de tal manera que se pueda estimar los recursos necesarios para alcanzar la suficiencia en el
ejercicio de las competencias.
1.1.1 Transferir e implementar el 100% de

las competencias exclusivas constitucionales hasta el ao 2015.
1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las
competencias exclusivas constitucionales de forma integral, hasta el ao 2015.
1.2.1 Construir la lnea base territorial que
permita conocer el estado actual de
cada competencia exclusiva constitucional, hasta el 2013.
1.2.2 Contar con las tipologas de GAD por
competencia que responda a la caracterizacin de capacidades institucionales, vocaciones y potencialidades territoriales, hasta el ao 2014.
1.3.1 Consolidar el modelo de equidad territorial previsto en el COOTAD y las transferencias de recursos por competencia,
hasta el ao 2015.
1.3.2 Elaborar la normativa tcnica que vincule la planificacin y las finanzas
pblicas territorializadas para la descentralizacin, hasta el ao 2013.
55
4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la

integralidad y excelencia de
la gestin pblica a travs del
proceso de descentralizacin
las acciones de los otros niveles de gobierno

descentralizado y del gobierno central, por
supuesto. Esto suceder en trminos ambientales, comerciales, econmicos en general, de
movilidad humana e integracin, etc.
Complementariedad
De esta manera, difcilmente puede afirmarse

la caracterstica de exclusividad de una circunscripcin territorial, a no ser para fines de delimitacin administrativa y acciones de orden
efectivo directo. Por oposicin, las gestiones
de los diversos niveles de gobiernos descentralizados por autnomos que sean son de
hecho complementarias por el uso y aplicacin
de recursos naturales, por la poblacin destinataria y por los efectos de sus intervenciones en
los territorios circundantes y relacionados.
Como parte de esta poltica, prev la articulacin y coordinacin proactiva entre los
niveles de gobierno el central incluido
mediante los ejercicios de ordenamiento
territorial, planificacin del desarrollo, formulacin de proyectos, realizacin de convenios especficos, conformacin de fusiones,
mancomunidades y consorcios, intercambio
de capacidades, asistencias, delegaciones y
sustituciones, convenidas entre los actores, e
intercambios para formacin y desarrollo de
capacidades. Todo orientado por el servicio al
inters ciudadano.
El conjunto de los niveles de gobierno de la
organizacin poltica y administrativa del pas
responde, de manera especfica, por todo el
territorio nacional y por toda la poblacin ecuatoriana. Las acciones de cada GAD en sus respectivas circunscripciones afectarn el conjunto
del territorio y el conjunto de la poblacin, an
cuando solo fuese indirectamente.
Ciertamente el nico tipo de territorio que
tiene una administracin exclusiva entre niveles de gobiernos descentralizados es la ciudad (cabecera cantonal) y su territorio perifrico, dentro del llamado permetro urbano, que
corresponde a cada GAD municipal, sin que los
otros niveles de gobierno descentralizado puedan intervenir directamente en ese territorio,
aunque puedan interferir en l por los efectos indirectos de su gestin en otras parcelas
territoriales.
El resto de secciones territoriales, esto es
reas rurales de los cantones y cabeceras
parroquiales, son a su vez territorio de cada
parroquia rural, son parte del territorio cantonal y parte de la provincia que conforman en
conjunto, siendo a su vez circunscripciones de
los niveles de GAD parroquial, cantonal y provincial, mismos que en el futuro sern parte
de las circunscripciones de los GAD regionales. A la inversa sucede lo propio: cada parte
de un territorio regional ser simultneamente parte de alguna provincia, de un cantn y una parroquia.
Sin embargo, sobre las mismas ciudades y el
territorio inscrito en sus permetros urbanos
pesarn como afectaciones positivas y negativas
Esta es en s misma una condicin sistmica

territorial, que se refuerza notablemente por la
distribucin de diversas esferas de competencia entre niveles de gobierno y la definicin de
condiciones de concurrencia, solidaridad y subsidiaridad, que estn previstas en la ley y la propia Constitucin.
Por lo tanto, las relaciones de los GAD con las
acciones ejecutivas del gobierno central pasan
por tres aspectos que son fundamentales y tienen modalidades especficas de articulacin,
que son:
a) Para las competencias transferidas a los
diferentes GAD la relacin de complementariedad pasa, en primer lugar, por
el desarrollo de la capacidad de rectora
nacional: definicin de poltica, planificacin nacional, regulacin de la operacin
y definicin de normas de calidad, financiacin con participacin territorial sobre
la base de un costeo competencial, capacidad de seguimiento y evaluacin del
proceso; y, en segundo lugar, por la observancia de los GAD de la rectora nacional
y la adaptacin de la gestin regulada a
las condiciones del territorio.
b) Para las competencias nacionales que
son delegadas o desconcentradas a
los territorios: estas deben articularse
subordinadamente a las definiciones de
ordenamiento y planificacin del territorio en el que operen.
c) Para las condiciones de intervencin subsidiaria del gobierno central en una competencia transferida a los GAD en las secciones territoriales en las que los GAD no
tienen la capacidad institucional para cumplir las normas rectoras sobre suficiencia
56
y calidad de las prestaciones planificadas

o en los casos de emergencia declarada:
los GAD solo podrn revertir la intervencin por los mecanismos previstos en la ley
cuando se pruebe la superacin de la condicin motivante. Este enfoque se fundamenta en que los ciudadanos no tienen que
dejar de ejercer o permanecer afectados en
sus derechos por una deficiencia institucional. Si as sucediera el conjunto del estado
es responsable de ello.
Finalmente, condiciones bsicas, calidad de vida
y desarrollo de los ciudadanos no se definen ni
se alcanzan por la gestin aislada de una competencia o de un sector de competencias. Se
requiere un enfoque que supere las particiones
profesionales, institucionales y competenciales.
El tratamiento de los problemas o el aprovechamiento de una oportunidad desde las condiciones reales es ms factible alcanzarlo desde un
gobierno de cercana y desde un enfoque territorial integral y sostenible. Esto demanda la
doble articulacin complementaria: entre la gestin sectorial y el enfoque territorial y entre el
desarrollo combinado de gestiones sectoriales.
Fortalecimiento institucional de GAD,

del Gobierno Central y del CNC
El modelo de descentralizacin consagrado
por la Constitucin vigente y el COOTAD
depende directamente de la capacidad institucional y operativa de todos los niveles de
gobierno, y ms an del organismo tcnico
encargado de organizar e implementar el proceso de descentralizacin, es decir, del Consejo Nacional de Competencias, organismo
rector en materia de fortalecimiento institucional y promotor de la red de formacin y
capacitacin a travs de la cual se ejecutarn
las polticas, estrategias, planes y programas
de fortalecimiento, capacitacin, formacin
y asistencia tcnica de todos los niveles de
gobierno. Los entes asociativos de los gobiernos autnomos descentralizados, as como
las universidades, los institutos de capacitacin de los GAD, la cooperacin internacional
y los organismos no gubernamentales, tambin tienen un rol fundamental en el fortalecimiento institucional, por consiguiente la
coordinacin y corresponsabilidad se convierten en valores articuladores del proceso
y generadores de espacios de deliberacin y
consenso necesarios al momento de definir el
qu, el cmo y el para qu de la transferencia
de saberes y conocimientos dentro del proceso de descentralizacin.
Ejercicio autnomo
e las facultades de los GAD:
descentralizacin poltica,
administrativa y financiera
El proceso de descentralizacin atiende a los
ms altos intereses del estado y a los derechos
de los ciudadanos, por ello debe generar garantas a partir de poner en juego las ms avanzadas capacidades institucionales para administrar,
gestionar, ejercer, regir, regular, planificar, aplicar los recursos, rendir cuentas, aceptar y promover la participacin social en cada competencia
que se transfiera, encontrando los esquemas de
gestin ms adecuados y las relaciones de complementariedad, solidaridad, subsidiariedad, que
mejor cumplan los propsitos que tiene esta definicin de la organizacin de los poderes, las autonomas, la disponibilidad de los recursos y la responsabilidad, por parte de los gobiernos en todos
los niveles previstos en la organizacin jurdica
del estado ecuatoriano.
Gobernar de manera descentralizada alude a
un ejercicio democrtico que exige dotar a los
diferentes niveles de gobierno de lo necesario
para que respondan a las necesidades reales
de los territorios y adems afianzar los poderes y la institucionalidad estatal de stos para
que gocen del mayor grado de autonoma y
descentralizacin no solo administrativa y
financiera, sino poltica.
Ejercer competencias con capacidad,

probidad, oportunidad y eficiencia
Este requerimiento demanda de los diversos niveles de gobierno que tuvieren cualquier responsabilidad en el proceso un compromiso general de proveerse de las mejores capacidades adecuadas a los
propsitos de la descentralizacin. Dicho compromiso deber ser evaluado y demandado polticamente ante la sociedad y las leyes.
Las competencias debern ser ejercidas en cada
nivel con probidad, precisin, puntualidad, diligencia y pertinencia poltica, gerencial, tcnica, administrativa y operativa. El cumplimiento de cada
obligacin asumida, debe ser oportuno, eficaz y
pertinente, ante los requerimientos del estado, la
sociedad y el escenario territorial y de oportunidades en el que actan.
Progresividad de la transferencia:
secuencia, temporalidad y
capacidad administrativa.
La transferencia de las llamadas nuevas competencias exclusivas constitucionales15 que desarrolla el
COOTAD16 se realizarn en los cuatro aos iniciales
57
de vigencia de este plan, mientras que la transferencia de las competencias adicionales17 se realizar en ocho aos. Las residuales,18 en adelante.
2.3 Fomentar la intervencin del Estado en el territorio de forma complementaria, corresponsable y coordinada en la gestin competencial.
En el marco de estos plazos, el COOTAD prev la

transferencia progresiva de cada competencia,
de acuerdo a los grados de disponibilidad y preparacin institucional de los gobiernos receptores y del tiempo para que obtengan las capacidades a travs de un programa de fortalecimiento
institucional que tendr un plazo definido por el
Consejo Nacional de Competencias19.
Metas
Cuando el procedimiento de obtencin de

informes habilitantes relacionados con el
estado de situacin del sector, de las capacidades institucionales, y de identificacin y costeo de recursos culmine, el Consejo Nacional
de Competencias emitir una resolucin de
transferencia que se promulgar en el Registro Oficial, y que constituye el nico instrumento jurdico que transfiere definitivamente
una competencia.
Cuando se inicie el procedimiento previsto
en la coordinacin de los programas de fortalecimiento institucional correspondiente, se
incluir un proceso de comunicacin social que
informe sobre los propsitos, pasos y los plazos
previstos, con el objeto de procurar la intervencin de la sociedad, adems de la de los delegados de los GAD y de sus asociaciones.
Una vez perfeccionada la transferencia de
competencias y recursos, se comunicar a
la sociedad los logros y dificultades del proceso de descentralizacin. Con estos elementos se puede prever, en trminos generales,
la secuencia y la temporalidad de las transferencias previstas en el presente plan. El objeto
es trabajar con elementos previsibles para los
GAD, para sus asociaciones, para los organismos rectores y para la sociedad en general.
Polticas
2.1 Fomentar un servicio pblico de calidad,
eficiente y competente, en torno a las
competencias descentralizadas. (Objetivo
12, Poltica 12.4 PNVB).
2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades institucionales para el proceso de descentralizacin
y el ejercicio de competencias.
15
16
17
18
19
COOTAD, artculo 125

COOTAD, artculos 129 a 148
COOTAD, artculo 149
COOTAD, artculo 150
COOTAD, artculo 154
2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percepcin

de calidad de los servicios pblicos, en las
competencias descentralizadas, hasta el ao
2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013).
2.2.1 Lograr que el 50% de los GAD de cada
nivel de gobierno cumplan al menos
un programa de fortalecimiento institucional en funcin del Plan de Fortalecimiento para el ejercicio de nuevas
competencias y atribuciones exclusivas
constitucionales, hasta el ao 2015.
2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios rectores de las competencias transferidas
participen al menos en un programa de
fortalecimiento institucional para el ejercicio de sus facultades, hasta el ao 2015.
4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que

el proceso de descentralizacin
sea transparente, participativo
y responda a las realidades y
necesidades territoriales
Transparencia, rendicin de
cuentas y eficiencia en la aplicacin
de los recursos pblicos
La posibilidad de valorizar socialmente la descentralizacin como una estrategia de democratizacin y de equidad est fuertemente ligada al
cumplimiento de la ley en este campo.
Parte de la transferencia de poderes esencia de
la descentralizacin es entregar a la ciudadana el
poder de evaluar, juzgar y ejercer la capacidad de
corregir (incidir) en la gestin pblica en todos los
niveles de gobierno y en las instancias delegadas
de los ministerios ejecutivos en los territorios. La
mencionada capacidad ciudadana de evaluacin,
verificacin, contrastacin, juicio y enmienda,
debe rebasar las consideraciones sobre la eficacia
de la gestin pblica en relacin a los planes de
trabajo y los programas de gobierno de cada nivel
58
y debe avanzar a constatar con elementos de juicio la calidad de los ejercicios de gestin de competencias, atribuciones y disponibilidad de recursos humanos, financieros y tcnicos.
La ejecucin de estas polticas puede significar un
cambio cultural que supere incluso el mediano plazo
de este plan, de contar con hitos marcadores que
den cuenta de que se avanza en este sentido. Se
aspira a que socialmente se perciba estos cambios
como parte del proceso poltico de la descentralizacin y contribuya a valorarla desde la sociedad.
Corresponsabilidad social en
el desarrollo territorial
No solo que la ciudadana, individualmente considerada u organizada, tiene la obligacin de cumplir los preceptos legales o las disposiciones y
resoluciones institucionales, sino que debe participar proactivamente en la gestin del territorio.
Para el efecto, la ley prev mecanismos de participacin social en el ciclo completo de la gestin pblica, iniciando con la participacin en la
eleccin de las autoridades de los territorios en
los que residen y pasando por la intervencin en
la planificacin, en la asignacin presupuestaria,
en la formulacin de los proyectos, investigaciones y otros estudios, en la vigilancia de los procesos de contratacin de servicios profesionales
y de provisin, construccin o alquiler de bienes,
en la vigilancia organizada en el desarrollo del
objeto de los contratos, en la supervisin de su
cumplimiento y en la evaluacin de los resultados, en su mantenimiento y actualizacin.
Tambin participa la sociedad con sus contribuciones tributarias, con el pago de tasas y tarifas por el uso de los servicios e infraestructura y
puede hacerlo con el financiamiento y apalancamiento de los proyectos.
La ley tambin prev la participacin social en
la revocatoria del mandato de las autoridades.
de los entes rectores y de los GAD fortalezcan

sus capacidades de informar y no solo de reproducir prcticas propagandsticas o proselitistas.
a) Que se generen de manera visible y oportuna, como mecanismos institucionales
estables y permanentes, los espacios de
participacin social.
b) Que se transparente la informacin de todos
los niveles de gobierno por medios que estn
al alcance de diversos espacios y segmentos
de poblacin.
c) Que se generen oportunidades de formacin
a los ciudadanos, para la participacin adecuada en los diferentes estadios de los ciclos
de gestin y su evaluacin.
d) Que se brinde acceso a la sociedad para conocer la gestin de los organismos rectores, ministerios sectoriales y responsables de las finanzas.
e) Que se valorice la alternabilidad de representantes en las organizaciones sociales.
f) Que se garantice la incidencia de la participacin
social de manera efectiva en la gestin pblica.
Polticas:
3.1 Promover el involucramiento de actores
institucionales y ciudadanos en el proceso de descentralizacin y la creacin
de espacios de control social. (Objetivo
12, Poltica 12.7. PNVB).
3.2 Garantizar el acceso a la informacin sobre
el cumplimiento de transferencia de recursos a los GAD as como sobre el ejercicio de
las competencias descentralizadas.
3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento
y evaluacin participativa al proceso de
descentralizacin y al cumplimiento del
Plan Nacional de Descentralizacin.
Del proceso de descentralizacin no son los destinatarios y beneficiarios los GAD, sino los ciudadanos y estos ltimos deben tener capacidad de
valorarla y evaluar el proceso y los logros en el
mbito nacional y territorial.
3.4 Promover la comunicacin social y la rendicin de cuentas como recurso de cimentacin poltica de la descentralizacin.
Sin embargo, la participacin de los ciudadanos

tiene tambin sus condiciones:
3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de control social sobre el cumplimiento del plan de
descentralizacin en cada una de las 7 zonas
de planificacin, hasta el ao 2015.
La ciudadana debe estar informada desde los

niveles ejecutivos ms prximos de inversin y
es un requerimiento del desarrollo en este sentido, en que los departamentos de comunicacin
Metas
3.2.1 Contar con un sistema de informacin integral de la descentralizacin hasta el ao 2015.
59
3.3.1 Contar con dos evaluaciones participativas del plan nacional de descentralizacin hasta el ao 2015.
Estrategias
La estrategia estatal de la descentralizacin tiene
sus propios fines, en torno a ellos se ha definido
los objetivos estratgicos a los cuales el Plan nicamente aade la proposicin de alcanzar un
estado de situacin al proceso que lo torne irreversible y producir un avance concreto que respalde esa condicin. Por esta razn, este plan
define los objetivos, las polticas, las metas y los
programas generales del proceso y las estrategias
guas que contienen las definiciones de propsitos, los conceptos filosficos y metodolgicos de
este proceso.
Para alcanzar estos propsitos, que son como
metas intermedias a la luz de los objetivos de largo
plazo de la descentralizacin, se establecen unos
caminos o estrategias que son modos de hacer
que traslucen en esta fase el espritu democrtico
y equitativo del proceso estratgico de descentralizar el poder y la responsabilidad del desarrollo.
a) Poner en accin las disposiciones legales
vigentes e involucrar a los actores institucionales y sociales en los diversos programas
del Plan. Se debe crear una fuerte estrategia
de comunicacin social permanente sobre la
planificacin del proceso y la obtencin de
logros.
b) Formulacin de modelos de gestin de competencias adecuados a las diversidades de
potencialidades, vocacin y hbitat cultural de
los territorios del pas, promoviendo la vinculacin de actores sociales en su formulacin y
gestin. Esquemas de gestin alternativos.
c) Involucramiento de los actores sociales e institucionales de cercana en esquemas de gestin con roles complementarios y de subsidiaridad eficaz.
d) Mecanismos de coordinacin de preeminencia territorial con esquemas de coordinacin
intersectorial.
e) Formacin previa de capacidades de rectora

nacional y de gestin local, con consejos consultivos sociales y colaboracin de los sectores pblico y privado, territoriales. Vinculacin a asociaciones de GAD.
f) Involucramiento de actores sociales, acadmicos, sectoriales y gremiales en la caracterizacin y desarrollo de propuestas.
g) Sistema de indicadores de hitos del proceso
(no de evaluacin de entidades), independiente de los actores institucionales. Deteccin de prcticas de descentralizacin exitosa y de mecanismos de demostracin y
rplica.
h) Fuerte estrategia de comunicacin social
permanente sobre la planificacin del proceso y la obtencin de logros. Planificacin
estratgica de la comunicacin social, permanente y de largo plazo, no propagandstica. Utilizacin de medios nacionales y locales de comunicacin masiva.
i)
Transferencia de recursos inmediata. Polticas de estmulo fiscal. Desarrollo de esquemas de gestin con capacidad de recaudacin propia de los GAD. Exposicin de logros
especficos del proceso en el mediano plazo.
Alcance programtico plurianual

Los programas que permiten poner en operatividad el presente Plan tienen que ser impulsados y ejecutados por todos los niveles de
gobierno, las entidades dependientes, el Consejo Nacional de Competencias y las entidades rectoras de cada sector del desarrollo
nacional y sus unidades delegadas en los territorios, igual que las asociaciones de los GAD,
que debern adecuar sus estatutos a las leyes
e instituciones vigentes para cumplir con su
obligacin de propiciar el fortalecimiento institucional de sus miembros para que cumplan sus obligaciones legales y polticas. El
grado de acatamiento de esta responsabilidad
se apreciar a travs del uso eficiente de los
recursos del Estado.
60
4.2. Estructura programtica del Plan Nacional de Descentralizacin

FIN: Impulsar la equidad interterritorial y niveles de calidad de vida similares en todos los sectores de la poblacin. (Art. 106 COOTAD).
OBJETIVOS ESTRATGICOS
Objetivo 1. Garantizar que el proceso de
descentralizacin promueva la equidad
social, territorial y fiscal en el pas.
Objetivo 2. Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin pblica a travs del proceso de descentralizacin.
Objetivo 3. Garantizar que el proceso de

descentralizacin sea transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades territoriales.
Polticas
(Equidad)
Polticas
(Integralidad y Excelencia)
Polticas
(Transparencia y participacin)
1.1 Consolidar el modelo de gestin estatal descentralizado que promueva el desarrollo territorial equilibrado y el acceso equitativo a bienes y servicios pblicos. (PNBV Objetivo 12,
poltica 12.3.).
2.1 Fomentar un servicio pblico de calidad, eficiente y competente en torno a las competencias descentralizadas. (PNBV Objetivo 12, Poltica 12.4.).
3.1 Promover el involucramiento de actores institucionales y ciudadanos en el proceso de descentralizacin y la creacin de espacios de control social. (PNBV Objetivo 12, Poltica 12.7).
1.2 Fomentar las potencialidades y cohesin

3.2 Garantizar el acceso a la informacin sobre
2.2 Fomentar el desarrollo de las capacidades
territorial y el desarrollo armnico a travs de
el cumplimiento de transferencia de recursos a
institucionales para el proceso de descentralizauna planificacin articulada para el ejercicio de
los GAD as como sobre el ejercicio de las comcin y el ejercicio de competencias.
petencias descentralizadas.
1.3 Aplicar un sistema equitativo de redistribucin de los recursos y sostenibilidad fiscal, en
2.3 Fomentar la intervencin del Estado en el

territorio de forma complementaria, corresponsable y coordinada en la gestin competencial.
3.3 Impulsar mecanismos de seguimiento y

evaluacin participativa al proceso de descentralizacin y al cumplimiento del Plan Nacional
de Descentralizacin.
3.4 Promover la comunicacin social y
la rendicin de cuentas como recurso de
cimentacin poltica de la descentralizacin.
Metas
Metas
Metas
2.1.1 Aumentar al menos a 7 puntos la percep1.1.1 Transferir e implementar el 100% de las

cin de calidad de los servicios pblicos, en las
competencias exclusivas constitucionales hasta
competencias descentralizadas, hasta el ao
el ao 2015.
2013. (Meta 12.5.1 PNBV 2009-2013).
3.1.1 Conformar al menos un mecanismo de

control social sobre el cumplimiento del plan
de descentralizacin en cada una de las 7
zonas de planificacin, hasta el ao 2015.
1.1.2 Elaborar el 100% de los costeos de las

competencias exclusivas constitucionales de
forma integral hasta el ao 2015.
2.2.1 Alcanzar que el 50% de los GAD de cada

nivel de gobierno cumplan al menos un programa de fortalecimiento institucional en funcin del Plan de Fortalecimiento para el ejercicio de nuevas competencias y atribuciones
exclusivas constitucionales hasta el ao 2015.
3.2.1 Contar con un sistema de informacin integral de la descentralizacin hasta

el ao 2015.
1.2.1 Construir la lnea base territorial que permita conocer el estado actual de cada competencia exclusiva constitucional hasta el 2013.
2.2.2 Lograr que el 100% de los ministerios

rectores de las competencias transferidas participen al menos en un programa de fortalecimiento institucional para el ejercicio de sus
facultades hasta el ao 2015.
3.3.1 Contar con dos evaluaciones participativas del plan nacional de descentralizacin
hasta el ao 2015.
1.2.2 Contar con las tipologas de GAD por

competencia que responda a la caracterizacin
de capacidades institucionales, vocaciones y
potencialidades territoriales, hasta el ao 2014.
1.3.1 Consolidar el modelo de equidad territorial
previsto en el COOTAD y las transferencias de
recursos por competencia, hasta el ao 2015.
1.3.2 Elaborar la normativa tcnica que vincule
la planificacin y las finanzas pblicas territorializadas para la descentralizacin, hasta el
ao 2013.
61
Programas
2012
Aos
2013
2014
Objetivo 1
1.1
Programa Transferencia de Competencias Exclusivas Constitucionales Nuevas
1.1.1
Vialidad
1.1.2
Trnsito y Transporte
1.1.3
Fomento Productivo y Seguridad Alimentaria
1.1.4 Gestin de Riesgos: prevencin, proteccin, socorro y control de incendios

1.1.5
Infraestructura Social: educacin, salud, hbitat y vivienda.
1.1.6
Gestin Ambiental y Patrimonio Natural
1.1.7
Cuencas Hidrogrficas
1.1.8
Patrimonio Cultural
1.1.9. Tipologas de GAD por competencia
1.2
1.2.1
Competencias Adicionales, Residuales

Elaboracin de Plan de Transferencia de competencias adicionales potenciales de
transferir
1.2.2 Identificacin de competencias residuales potenciales de transferir
Programa Descentralizacin Fiscal
2.1
Planificacin y finanzas pblicas territorializada
2.2
Implementacin del Modelo de equidad
2.3
Alternativas de financiamiento para GAD
Objetivo 2
2.1.
Programa de Fortalecimiento Institucional
2.1.1
Fortalecimiento institucional de los GAD para el ejercicio de competencias constitucionales

exclusivas nuevas
2.1.2
Fortalecimiento institucional para el ejercicio descentralizado de otras atribuciones

constitucionales
Prestacin de Servicios Pblicos
Registro de la Propiedad y Catastros
Promocin de la Organizacin Ciudadana y Vigilancia
Proteccin Integral de la Niez y Adolescencia
Otorgamiento de Personera Jurdica a Organizaciones Sociales
Explotacin de materiales ridos y ptreos
2.1.3 Fortalecimiento de las facultades de los ministerios rectores

2.1.4 Red de fortalecimiento institucional (capacitacin, formacin)
2.1.5 Apoyo tcnico horizontal entre GAD y sus asociaciones
2.2
Programa de Gestin Pblica Coordinada, Complementaria y Corresponsable
2.4
Incorporacin de los convenios anteriores de descentralizacin al nuevo proceso
2.5
Identificacin y resolucin de conflictos competenciales y territoriales
2.6
Estmulos a la formacin de mancomunidades y consorcios, a la fusin de GAD y a la realizacin de convenios que propicien la descentralizacin
3
3.1
Objetivo 3
Programa de Participacin Ciudadana y Evaluacin
3.1.1
Mecanismos de control social zonales del Plan de Descentralizacin
3.1.2
Sistema de informacin para la descentralizacin
3.1.3
Mecanismos y herramientas de seguimiento y evaluacin participativa
3.1.4
Evaluacin de impacto de las competencias transferidas
3.1.5
Comunicacin social de la descentralizacin
2015
63
Visin Prospectiva de la Descentralizacin
Como se ha podido evidenciar, a pesar de los

mltiples obstculos existentes, la descentralizacin en el Ecuador ha tenido en los ltimos
tres aos avances contundentes, en trminos
de su establecimiento e institucionalizacin;
fundamentalmente a travs de una transformacin jurdica sin precedentes, producto de
coyunturas y consensos polticos difciles de
alcanzar y consecuencialmente de repetir.
Lo anterior nos obliga no solo a ser rigurosos
en la utilizacin de los espacios institucionales y el empleo de las herramientas jurdicas
generadas; sino tambin a propiciar espacios
de reflexin y dilogo a favor de la sostenibilidad, defensa y retroalimentacin del proceso;
que nos permita mantener activa la voluntad
poltica que hoy dinamiza el proceso y que de
alguna manera ha permitido instaurar en casi
todos los decisores polticos, la nocin del
Estado que se gobierna de manera descentralizada a la que alude la Constitucin de la
Repblica20.
Por otro lado, no podemos dejar de considerar que la descentralizacin es un medio,
una herramienta cuyo receptor y beneficiario son los ciudadanos, pues mediante ella se
procura lograr igualdad en el acceso de derechos, acercando el Estado a los ciudadanos,
universalizando y mejorando la prestacin de
bienes y servicios; en tal virtud la descentralizacin se vaca de sentido, si no se consigue
en los hechos, beneficios sustanciales y concretos en la calidad de vida de las personas.
Con estos antecedentes, es posible identificar algunos elementos que deben llamar
20
Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 1
nuestra atencin en el corto y mediano plazo,

de cara a las sostenibilidad de la descentralizacin en el largo plazo.
En este contexto, un primer elemento que
hay que considerar, es la construccin de
sistemas de informacin sectorial que nos
permita generar indicadores de impacto, a
efectos de poder medir la repercusin efectiva de la transferencia de competencias y
su ejercicio descentralizado, para asegurar
de este modo una provisin de bienes y servicios pblicos con estndares mnimos de
satisfaccin y de regularidad, y tambin para
dotar al sistema nacional de competencias de
informacin precisa para solventar con sus
propias herramientas las vicisitudes propias
de la gestin pblica descentralizada.
En esa misma lnea y con la finalidad de
generar mejoras en el acceso a bienes y servicios pblicos, la gestin descentralizada de
competencias, requiere de procesos de veedura y control social, que adems de auditar y vigilar el ejercicio de competencias,
retroalimenten las propuestas sectoriales
de emplazamiento de las diferentes estructuras estatales en el territorio, para evitar
la superposicin de competencias, lograr la
racionalidad y efectividad del gasto pblico
y regular adecuadamente los espacios de
concurrencia.
Por otro lado, habr que tener siempre presente que la distribucin de poder que
implica la descentralizacin, requiere el fortalecimiento de capacidades estatales, tanto
a nivel local como a nivel nacional.
64
En el mbito local, la gestin de competencias requiere dotar efectivamente a los

gobiernos autnomos descentralizados de
potestades y capacidades efectivas, para
generar soluciones a nivel territorial. Estos
poderes pueden ir desde facultades normativas, pasando por las capacidades de gestin,
hasta la entrega de potestades tributarias
efectivas por prestacin de servicios. El reto
est en lograr que efectivamente los problemas locales sean resueltos a nivel local con
visin y accin territorial.
A nivel nacional, es imprescindible que las
entidades ministeriales se apropien efectivamente de su rol preponderantemente rector,
regulador y controlador; para que establezcan polticas pblicas integrales de carcter nacional, que apunten directamente a la
consecucin de los objetivos nacionales de
desarrollo; para que definan los estndares
mnimos de satisfaccin de los bienes y servicios pblicos, a efectos de lograr cumplir
con los principios de obligatoriedad, generalidad, uniformidad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad, regularidad, continuidad y calidad que dispone la
Constitucin de la Repblica21; y para generar mecanismos de control de la prestacin
de los servicios y bienes pblicos.
Una de las caractersticas fundamentales
del modelo de descentralizacin es su carcter progresivo22, en tal virtud, el marco normativo constitucional y legal23, han predefinido la priorizacin de la implementacin
efectiva de las competencias constitucionales, dejando para una segunda fase el trabajo sobre las competencias adicionales y
residuales. En ese sentido, ser preciso avanzar en la construccin de los cimientos de la
descentralizacin post-competencias constitucionales, lo que requerir una acuerdo
nacional respecto del rol efectivo de los diferentes niveles de gobierno en el marco del
Estado descentralizado y de la determinacin de los sectores susceptibles de mayores o menores niveles de descentralizacin o
desconcentracin.
Otra de las caractersticas del actual modelo de
descentralizacin adoptado en el Ecuador tiene
21
22
23
24
25
26
27
relacin con la implementacin del proceso por

niveles de gobierno, proscribiendo los mecanismos de negociacin y transferencias individuales, esto se evidencia en la existencia y
composicin del Consejo Nacional de Competencias24 en el procedimiento definido para la
transferencia de competencias25 y en la necesidad de establecer modelos de gestin integrales y sectoriales para el ejercicio de competencias26; sin embargo la aplicacin de este
modo de descentralizacin, puede traer aparejado el efecto de perder la visin de territorialidad y endogenizacin del desarrollo que se
ha planteado como objetivo del desarrollo27. En
ese contexto el desafo consiste en establecer
mecanismos para asegurar que la descentralizacin de competencias, no deje de mirar efectivamente las particularidades territoriales, de
modo que por una parte genere herramientas
efectivas para la resolucin de problemticas
territoriales, pero por otra, se constituya efectivamente en un dinamizador de las actividades en el territorio, de manera que, a travs de
ella, se potencie a los territorios deprimidos y
se logre un desarrollo territorial efectivamente
policntrico.
El modelo de descentralizacin desde un
aspecto poltico alude a un ejercicio profundo que apela a las propias capacidades
polticas de los gobiernos autnomos descentralizados. La implementacin del proceso en un primer momento responde a una
esfera administrativa de transferencia de
competencias pero que forma parte de un
proceso ms amplio, una reforma poltica
con cambios sustanciales en la gestin territorial local en la que se incluye el gobierno
parroquial rural como unidad bsica y tiene
como funcin fundamental ser el vnculo
con el nivel comunitario. Esto implica algunos retos como la conformacin de regiones
autnomas como un nuevo nivel intermedio
de gobierno que permita generar procesos de
articulacin horizontal para potenciar y complementar las capacidades territoriales.
Finalmente, uno de los ejes de la Constitucin de
Montecristi est determinado por la recuperacin de la capacidad planificadora del Estado en
todos sus niveles,28 y en esa virtud la Constitucin
establece el sistema nacional descentralizado de
Constitucin de la Repblica del Ecuador, Artculo 314

Constitucin de la Repblica del Ecuador, Artculo 239
Constitucin de la Repblica del Ecuador 269. COOTAD, Art. 125 y Resol. No. 0001-CNC-2011
Constitucin de la Repblica Art. 269 y COOTAD Art. 118
COOTAD, Artculo 154
COOTAD, Artculo128
Plan Nacional para el Buen Vivir, Objetivo 11.
65
planificacin participativa, cuyo instrumento

principal es el Plan Nacional de Desarrollo, el
mismo que deber coordinar el ejercicio de las
competencias exclusivas entre los distintos niveles de gobierno,29 de manera de asegurar que
el esfuerzo institucional del Estado en su conjunto se oriente a la consecucin de los objetivos nacionales de desarrollo, en el marco de un
estado unitario que se administra descentralizadamente30 y en el que los gobiernos locales
estn dotados de autonoma poltica, administrativa y financiera en los trminos establecidos
en la Constitucin y la ley.31
28
29
30
31
32
33
En ese contexto es conditio sine qua non,

para asegurar la supervivencia de la descentralizacin, una interoperabilidad entre
el sistema nacional de planificacin y el sistema nacional de competencias, as como
el aseguramiento de que la planificacin
en los gobiernos autnomos descentralizados ordene efectivamente la gestin pblica
y el ejercicio de sus competencias, vincule
el presupuesto de los gobiernos locales32 y
se construya participativamente a efectos
de levantar efectivamente las necesidades
territoriales.33
Constitucin de la Repblica del Ecuador Art. 279

Ibdem Art. 280
Ibdem Art.1
Constitucin de la Repblica del Ecuador, Art. 238 y COOTAD Art. 5
Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas, Art. 5
Ibdem, Artculo 13
67
Seguimiento y Evaluacin del

Proceso de Descentralizacin
Para lograr estos fines, hace falta contar

con un proceso efectivo de seguimiento y
evaluacin al Plan Nacional de Descentralizacin. La formulacin de esta propuesta
forma parte del ciclo de las polticas pblicas, las cuales se caracterizan por cuatro fases: 1) identificacin del problema u
oportunidad; 2) formulacin de la poltica;
3) implementacin o ejecucin y 4) evaluacin que, a su vez, permite la redefinicin de las polticas pblicas basadas en sus
resultados34.
La gestin del proceso de descentralizacin
contar con informacin oportuna y pertinente sobre el cumplimiento de metas y programas para la toma de decisiones por parte
del Consejo Nacional de Competencias. Significa una innovacin en doble sentido: en
primer lugar, en la perspectiva de la institucionalizacin de la funcin de seguimiento
y evaluacin como parte del proceso de la
gestin competencial; en segundo lugar, en
la perspectiva de medir el proceso, a travs
de indicadores de seguimiento. Se plantean
numerosos desafos para construir y operar
este proceso de seguimiento y evaluacin,
en un contexto en que entran en juego una
serie de condicionantes organizativos, institucionales e interinstitucionales, internos
y externos al proceso de descentralizacin.
La descentralizacin es un proceso que
implica el diseo de un nuevo modelo de
funcionamiento del Estado, esto supone
un proceso de articulacin entre los distintos niveles de gobierno para garantizar
y profundizar el sistema democrtico. A

diferencia de las reformas planteadas en
la dcada de los 90 que bajo el discurso
de la eficacia y la eficiencia lograron disminuir la accin del Estado y sus resultados mostraron escasos mecanismos de control de la poltica pblica, el nuevo modelo
plantea adems de sus principios bsicos
la evaluacin de la gestin y la calidad de
las polticas pblicas. En esta perspectiva,
el seguimiento y la evaluacin se integran
transversalmente en el proceso con la finalidad de que ste sea transparente y legtimo.
En concordancia con la formulacin e implementacin de la poltica pblica, al proceso
de descentralizacin se le incorporan mecanismos de rendicin de cuentas con la finalidad de detectar y corregir las fallas que
pueda contener el proceso y poder alcanzar la eficiencia y la eficacia de la gestin
pblica para garantizar los derechos de la
ciudadana a travs de la transferencia del
poder poltico, de recursos y de competencias del nivel central a los otros niveles de
gobierno.
El Plan Nacional de Descentralizacin, al
contener las orientaciones polticas, tcnicas y programticas, se convierte en el primer instrumento orientador de la consecucin del proceso de la descentralizacin y
de la consolidacin del Cdigo Orgnico de
Organizacin Territorial, Autonoma y Descentralizacin; por lo tanto el sistema de
seguimiento y evaluacin del proceso de
descentralizacin responde a este primer
34 SENPLADES. Notas para discusin : Definiciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluacin, Pp. 7
68
instrumento, lejos de ser el nico, al mismo

que se recurrir para verificar el cumplimiento de las acciones programadas as
como para analizar si los resultados obtenidos corresponden a las necesidades por las
que se plante este proceso.
De este modo, incluir transversalmente
mecanismos de seguimiento y evaluacin
al proceso de descentralizacin forma parte
de la estrategia de organizacin del Estado
pues vela por el cumplimiento eficiente de
sus fines, pero adems desarrolla una nueva
forma de hacer poltica pblica al activar
una articulacin permanente entre la planeacin, ejecucin y evaluacin del proceso.
Tambin propicia mecanismos de dilogo
interactivo y participacin ciudadana en las
acciones de control y rendicin de cuentas
fomentando la transparencia y la responsabilidad de la gestin pblica.
El seguimiento y evaluacin al Plan Nacional
de Descentralizacin, es una propuesta destinada a producir informacin que permita
diagnosticar el avance de la descentralizacin en el Ecuador y efectuar anlisis tiles
para la reformulacin de polticas; capturar
informacin sobre el ejercicio de las competencias en marcha; monitorear el grado
de avance en el cumplimiento de las metas
propuestas en el Plan Nacional de Descentralizacin y evaluar el grado de correspondencia entre el impacto previsto y el efectivamente alcanzado.
6.1. Principios generales

que guiarn el sistema de
seguimiento y evaluacin.
Solidaridad. En virtud de este principio, el
proceso de seguimiento y evaluacin realizar el anlisis integral de las competencias y atribuciones establecidas en el Plan,
por territorios, niveles de gobierno y sus
instituciones.
Coordinacin y corresponsabilidad. Para
visibilizar y apoyar el cumplimiento de este
principio, el proceso de seguimiento y evaluacin permitir el intercambio de informacin entre las entidades identificando sus
35
competencias exclusivas y concurrentes, as

como los compromisos interinstitucionales
que se establezcan.
Subsidiariedad. Para el cumplimiento de
este principio, especialmente para la aplicacin del ejercicio supletorio de competencias, el sistema responder con informacin
enfocada en la gestin por resultados y prioridades del Estado.
Complementariedad. En este mbito es
importante la estructuracin del sistema
de evaluacin para medir efectos e impactos definidos territorialmente tanto por el
gobierno central cuanto por los GAD en cada
espacio territorial.
Equidad interterritorial. Para este principio,
el proceso de seguimiento y evaluacin contempla la posibilidad de comparar los indicadores de desarrollo de cada territorio permitiendo su agrupamiento y comparacin
individual y colectiva.
Participacin ciudadana. Este derecho se
relaciona con el principio de transparencia
que a su vez se instrumenta en el sistema
mediante herramientas de acceso libre a la
informacin contenida por l mismo.
Igualdad. La relacin entre los gobiernos
autnomos descentralizados y el gobierno
central es armnica, trato igualitario y reciprocidad entre ellos, no admite subordinacin jerrquica ni tutela entre s.
Confiabilidad. Debe ser objetivo, imparcial y
transparente35; permitir el libre acceso a la
informacin pblica por parte de la ciudadana y entidades gubernamentales, considera
a la informacin como un activo pblico.
Capacidad propositiva. Debe proveer insumos para mejorar los resultados en diferentes niveles y a diferentes actores.
Practicidad. Debe proporcionar informacin
que aporte al logro de los objetivos y solucin de problemas.
Relevancia. Debe proporcionar informacin
suficiente, confiable, til y oportuna para la
planificacin y toma de decisiones.
Eficiencia. Debe considerar el mnimo costo
en trminos de tiempo y recursos financieros.
SENPLADES Notas para discusin - Definiciones conceptuales del subsistema de seguimiento y evaluacin. Pp. 15
69
6.2. Responsables
del seguimiento y
evaluacin del Plan
En el mbito de la descentralizacin, el COOTAD determina las funciones del Consejo
Nacional de Competencias que, entre otras,
debe organizar e implementar el proceso de
descentralizacin, as como monitorear y evaluar la gestin de las competencias, y realizar
el balance general de la descentralizacin36.
Estas facultades del Consejo Nacional de Competencias las debe realizar de manera articulada con el organismo nacional de planificacin, que es la instancia encargada de
coordinar con el sector pblico los procesos
de descentralizacin del Estado, en funcin de
las polticas del Plan Nacional de Desarrollo37.
las instituciones cuenten con informacin automatizada, proveern informacin directamente al Sistema Nacional
de Informacin (SIN). Para el caso de la
descentralizacin los ejecutores son los
ministerios rectores de las competencias
y los GAD.

Sin importar el medio que se utilice para

registrar la informacin, debe haber un
tercero responsable de validar y monitorear lo que se reporta. Los actores intermedios en el proceso de descentralizacin
son el Consejo Nacional de Competencias y SENPLADES. Los ministerios rectores y los GAD deben contar con sistemas de monitoreo de sus programas en el
ejercicio competencial de acuerdo a sus
facultades.
Cuando se habla de evaluacin se

piensa, generalmente, en evaluaciones
de impacto, sin embargo, las evaluaciones experimentales toman tiempos largos. Muchas veces, el que un programa
no produzca los efectos deseados puede
deberse a la forma en que se ejecuta la
intervencin. En el proceso de descentralizacin, a mitad del periodo de planificacin, una evaluacin de procesos, de
resultados o de corte cualitativo puede
ser ms eficiente para determinar formas
alternativas de mejorar la intervencin.
A travs de mecanismos de seguimiento y evaluacin, el Consejo Nacional de Competencias,

buscar generar espacios de interlocucin permanente entre las instituciones que forman
parte del Sistema Nacional de Competencias y
la ciudadana, pro pender a trabajar en la articulacin de un sistema en red de seguimiento
y evaluacin con todos los actores del sistema.
De acuerdo a las definiciones conceptuales
para un subsistema de seguimiento y evaluacin elaborado por SENPLADES se tiene en
cuenta las siguientes cuestiones:

Los ejecutores son quienes deben informar sus avances. En la medida en que
En el proceso de seguimiento y evaluacin de

la descentralizacin los actores tienen diferentes roles y responsabilidades:
Tabla 19. Actores y roles en el proceso de seguimiento y evaluacin de la descentralizacin
Actores
36
37
Roles
Monitorear y evaluar la gestin de las competencias

transferidas.
Realizar el balance general de la descentralizacin de
forma anual.
Recopilar e informar las alertas generadas por la
ciudadana.
Generar informacin consolidada que facilite la toma
de decisiones al interior del Consejo.
COOTAD. Art. 119.

Cdigo de Planificacin y Finanzas Pblicas. Art. 26 numeral 12.
70
SENPLADES
Realizar evaluaciones de las polticas y sus resultados en

el proceso de descentralizacin.
Realizar seguimiento de mediano y largo plazo.
Recopilar e informar las alertas generadas por la
ciudadana.
Generar informacin consolidada que facilite la toma de
decisiones de todos los usuarios del sistema
Ministerios rectores
Monitorear la implementacin de las polticas de rectora y regulacin y otras facultades otorgadas en el

proceso.
Reportar sus avances e informes de seguimiento en
torno a sus facultades competenciales.
Ministerio de Finanzas
Reportar informacin financiera territorializada sobre

recursos designados a los GAD y ministerios rectores
para el ejercicio de competencias transferidas.
Gobiernos Autnomos Descentralizados
Remitir sus avances en torno al ejercicio competencial.

Recopilar e informar respecto de las alertas generadas
por la ciudadana.
Generar informacin consolidada que facilite la toma de
decisiones de todos los usuarios del sistema.
Ciudadana
Reportar alertas y quejas sobre los bienes y servicios que brindan todos los niveles de gobierno en los
territorios.
6.3. La participacin
ciudadana en el proceso de
seguimiento y evaluacin
La participacin de la ciudadana, en el proceso de descentralizacin, es de vital importancia, dado que los ciudadanos son los
receptores directos de los productos y servicios pblicos resultantes del ejercicio competencial; aplicar mecanismos de seguimiento y
evaluacin participativa a la accin pblica,
no solo que permite obtener informacin de
la poblacin, si no que ayuda a replantear el
rol de la poblacin en la planificacin, gestin
y evaluacin de los programas y proyectos
operativos del proceso de descentralizacin.
Partiendo del esquema Alcance del Seguimiento
Participativo38 se define la trascendencia de la propuesta de seguimiento y evaluacin al proceso de
descentralizacin que, a ms del seguimiento participativo programas que se plantea en el Plan, se
realizar el seguimiento y evaluacin al ejercicio de
38
las competencias transferidas a todos los actores del

proceso de descentralizacin de acuerdo a las facultades competenciales que asuman. Entonces, se
presentan dos escenarios de seguimiento y evaluacin participativos claramente definidos; primero,
un proceso de seguimiento concurrente (SENPLADES;:17) aterrizado a los programas del Plan Nacional de Descentralizacin; y segundo, un proceso de
seguimiento participativo externo (SENPLADES; : 18)
relacionado al ejercicio de las competencias transferidas, este ltimo estar impulsado por mandato
legal por el Consejo Nacional de Competencias.
Para el caso del seguimiento concurrente a los
programas del Plan Nacional de Descentralizacin, los actores del proceso, liderados por
el Consejo Nacional de Competencias debern plantear los mecanismos, herramientas y
alcances del seguimiento participativo.
Para el seguimiento y evaluacin externo,
se utilizar la metodologa para seguimiento participativo externo elaborada por
SENPLADES, como entidad rectora del Subsistema de Seguimiento y Evaluacin.
Metodologa para Seguimiento Participativo de Acciones Pblicas- SENPLADES, Pp. 9
71
Ilustracin 21.
Alcance del
seguimiento
participativo al
Plan Nacional de
Descentralizacin
6.4. Tablero de control para

la toma de decisiones
El sistema de seguimiento y evaluacin al proceso
de descentralizacin, se traduce finalmente en
un tablero de control que resume el avance de las
metas propuestas en el Plan Nacional de Descentralizacin. El tablero de control usar la informacin
contenida en el Sistema Nacional de Informacin, a
lo cual todos los actores del proceso debern reportar la informacin con la periodicidad que el Consejo
Nacional de Competencias as lo disponga.
Para realizar un proceso eficiente de seguimiento y evaluacin ser necesario completar la lnea base de los indicadores planteados, homogenizar herramientas, metodologas
en todos los actores del proceso que permitan seguir de forma continua el comportamiento de los indicadores propuestos, y finalmente levantar un sistema de informacin para
la descentralizacin.
Se pretende realizar en el mediano plazo evaluacin de procesos, de productos y de resultados o de corte cualitativo para determinar
formas alternativas de mejorar la intervencin
durante el proceso.
Despus de dos aos de implementacin del
PNDz, se realizar una evaluacin intermedia, para realizar este ejercicio se contar con
los resultados del proceso de seguimiento y
el sistema de informacin para la descentralizacin implementado. Los resultados del proceso de evaluacin intermedia, permitir continuar o reorientar, dependiendo los resultados,
las polticas, programas y estrategias previstos
en el PNDz.
Concluido el horizonte de planificacin del
PNDz, es decir los cuatro aos, se realizar
una evaluacin final donde se verificar en qu
medida las finalidades, objetivos y metas propuestas en el Plan Nacional de Descentralizacin se han cumplido.
73
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76
El Plan Nacional de Descentralizacin 2012-2015 es el instrumento que dirigir

la implementacin de este proceso en nuestro pas durante los prximos cuatro
aos. Contiene consideraciones fundamentales sobre equidad, cohesin territorial,
acceso equitativo a los derechos ciudadanos, a la distribucin armnica de los
bienes, recursos y servicios pblicos, en atencin a las condiciones territoriales y
sectoriales necesarias para alcanzar el buen vivir. Desarrolla una forma de poltica
pblica articulada entre planeacin, ejecucin y evaluacin; y propicia mecanismos
de dilogo interactivo y participacin ciudadana en las acciones de control y rendicin
de cuentas, fomentando as la transparencia y la responsabilidad de la gestin pblica
en todos los niveles de gobierno.

Plan Nacional de Descentralización 2012 2015 1

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Plan Nacional de

Consejo Nacional de Competencias

Consejo Nacional de Competencias

CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADES

Impreso en Quito / Pinted in Quito

1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador

1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica

1.1.2 Estado plurinacional e intercultural

1.1.3 La participacin como piedra angular de la democracia

1.1.4 Nueva Organizacin Territorial y rgimen de competencias

1.1.5 Nuevo rgimen de desarrollo planificado, participativo y

2.1. La descentralizacin en el perodo 1998-2008

2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores

2.2.1 Caractersticas del nuevo modelo de descentralizacin

2.2.2 Dinmicas territoriales

2.2.3 Conflictos territoriales vigentes

2.3. Estado actual de la descentralizacin en sus

2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad poltica del pas

2.3.2 Descentralizacin Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignacin de

2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno

2.3.2.2 Transferencia a GAD

2.3.3 Descentralizacin Administrativa: Transferencia de competencias ordenada, obligatoria y progresiva

2.4. Elementos transversales de la Descentralizacin:

2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una

2.4.2 Participacin y Percepciones ciudadanas

Proceso de construccin participativa del

3.1. El enfoque de la participacin en el

3.2. Planificacin Participativa

3.3. Dilogo y concertacin

3.4. Talleres de participacin

3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralizacin

3.5. Grupos focales

3.6. Logros alcanzados en el proceso

Estrategias de descentralizacin para el

4.1. Objetivos Estratgicos para la descentralizacin

4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestin

4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralizacin sea

4.2. Estructura programtica del Plan

Visin Prospectiva de la Descentralizacin

Seguimiento y Evaluacin del Proceso de

6.1. Principios generales que guiarn el

6.2. Responsables del seguimiento

6.3. La participacin ciudadana en el

6.4. Tablero de control para la toma de decisiones

Ilustracin 1. Votacin del COOTAD en la

Ilustracin 2. Participacin Ciudadana

Ilustracin 3. Municipios: evolucin de Ingresos totales

Ilustracin 4. Municipios: evolucin de ingresos propios

Ilustracin 5. Gobiernos Provinciales:

Ilustracin 6. Municipios: Evolucin

Ilustracin 7. Gobiernos Provinciales

Ilustracin 8. Modelo Actual de Transferencias

Ilustracin 9. Municipios: evolucin de gastos totales

Ilustracin 10. Gobiernos Provinciales:

Ilustracin 11. Oferta Formativa para GAD

Ilustracin 12. Confianza en el gobierno

Ilustracin 13. Evolucin confianza

Ilustracin 14. Solicitudes de ayuda

Ilustracin 15. Percepcin ciudadana sobre

Ilustracin 16. Participacin total por provincia

Ilustracin 17. Participacin de hombres y mujeres

Ilustracin 18. Participacin de GAD en el proceso

Ilustracin 19. Priorizacin de

Ilustracin 20. Participacin en grupos focales