Joo Sette Whitaker Ferreira

SISTEMATIZAO CRTICA DA
PRODUO ACADMICA
Volume organizado para concurso de Ttulos e Provas
para obteno do ttulo de Livre-Docente junto ao
Departamento de Projeto
da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. - Volume 01.
rea de conhecimento de Planejamento Urbano (GDPL)
Edital ATAAc 067/2012
Janeiro de 2013.

SISTEMATIZAO CRTICA DA
PRODUO ACADMICA

Joo Sette Whitaker Ferreira

Volume organizado para Concurso de Ttulos e Provas para obteno do ttulo de Livre-Docente junto
ao Departamento de Projeto da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo de So Paulo. - Vol. 01.

rea de Conhecimento de Planejamento Urbano (GDPL)

Edital ATAAc 067/2012

Janeiro de 2013.

Ao meu querido amigo Jorge Oseki,

sempre quem mais me incentivou,
dedico este trabalho, com muita saudade.
4

Agradecimentos.
Todo trabalho acadmico s se realiza com a colaborao, inestimvel, de colegas e amigos que, em
algum momento, compartilharam do esforo para sua realizao, ou mesmo ajudaram em aspectos
imprescindveis para sua finalizao.
Os textos que compem este volume, por retratarem todo um perodo da minha vida acadmica,
receberam contribuies ou resultaram do intercmbio com um nmero inestimvel de pessoas amigas,
alunos, professores, que instigam permanentemente nossa produo intelectual. Suas contribuies
esto sem dvida espalhadas em cada pedao dos textos aqui apresentados. Destaco o papel especial
de Ermnia Maricato, pela amizade, o apoio e o constante exemplo que para mim.
Devo sempre um agradecimento especial aos meus colegas do LabHab, professores e equipe de
pesquisadores, dos estagirios aos ps-doutorandos, pela reflexo comum e pelo engajamento
acadmico por uma causa, a de cidades mais democrticas e justas. Agradeo Maria Lcia Refinetti,
pelo apoio e amizade.
Para a realizao desta Livre-Docncia, agradeo especialmente Daniele Queiroz, sem quem o trabalho
e a infindvel compilao de documentos simplesmente no teriam existido, e Karina Leito,
colega incansvel e companheira de todas as horas na conduo do LabHab. Tambm agradeo a todos
os funcionrios da FAUUSP, geis e solidrios na busca de documentaes faltantes, e em especial ao
Tadeu e funcionrios do LPG, pelo empenho em imprimir estes volumes em tempo.
Por fim, claro, s posso agradecer muito Luciana e Helena, que sabem compreender a ausncia no
dia-a-dia que trabalhos como este significam.

ndice.
1.1. INTRODUO: Impasses e desafios do planejamento urbano no contexto

do subdesenvolvimento.

08

1.2. A FORMAO URBANA NO SUBDESENVOLVIMENTO.

18

1.2.1. A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana no Brasil

19

Publicado em Anais do Simpsio Interfaces das representaes urbanas em tempos

de globalizao, UNESP Bauru e SESC Bauru, 21 a 26 de agosto de 2005.

1.2.2. Desafios para a construo de uma teoria crtica a partir da periferia

36

Publicado nos Anais do Colquio Internacional: os desafios urbanos no Brasil e na

frica do Sul - Sesso Temtica 5, IPUUR/UFRJ, Rio de Janeiro, 2007. Atualizado nesta
edio.
1.2.3. So Paulo: cidade da intolerncia, ou o urbanismo brasileira.

43

Publicado na Revista do IEA Estudos Avanados Dossi So Paulo - vol.25 no.71 So

Paulo jan./abr. 2011

1.3. A QUESTO DA TERRA.

52

1.3.1. Onde o arcaico ainda d as cartas: notas sobre a questo fundiria no Brasil no incio
do sc.XXI - Com Ermnia Maricato e Karina Oliveira Leito.

53

Trecho da introduo do livro O n da terra (ttulo provisrio) - MARICATO, LEITO E

FERREIRA (Orgs.), LabHab-FAUUSP, no prelo.

1.3.2. Notas sobre a viso marxista da produo do espao urbano e a questo da renda
da terra.

60

Texto produzido para a disciplina AUP-5703 Desenho do Espao Urbano, do

Programa de Ps-Graduao da FAUUSP, 2012.

1.4. SOBRE OS IMPASSES DO ESTATUTO DA CIDADE E A IMPLEMENTAO

DE SEUS INSTRUMENTOS: O caso das ZEIS e das Operaes Urbanas

Consorciadas.

79

1.4.1. A efetividade da Implementao de Zonas Especiais de Interesse Social no quadro

habitacional brasileiro: uma avaliao inicial. com Daniela Motisuke.

80

Captulo do livro: BUENO, Laura Machado de Mello e CYMBALISTA, Renato (orgs);

Planos diretores municipais: novos conceitos de planejamento, So Paulo:
Annablume, 2007.
1.4.2. OPERAO URBANA CONSORCIADA: diversificao urbanstica participativa ou
aprofundamento da desigualde? - Com Erminia Maricato.

94

Captulo do livro OSORIO, Letcia Marques. Estatuto da Cidade e Reforma Urbana:

novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto Alegre/So Paulo: Sergio Antonio
Fabris Editor, 2002.
6

1.5. SOBRE AS REAS CENTRAIS DAS CIDADES BRASILEIRAS.

109

1.5.1. Prefcio do livro A batalha pelo centro de So Paulo: Santa Ifignia, concesso
urbanstica e projeto nova luz. - de Felipe Francisco de Souza, So Paulo: Paulos
Editora, 2011.

110

1.6. OS IMPASSES DA POLTICA URBANA: GESTES DEMOCRTICAS E

PARTICIPATIVAS NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO.

1.6.1. Gesto democrtica e participativa: um caminho para cidades socialmente justas?

116

Publicado na Revista Democracia Viva 18 Rio de Janeiro: Ibase, 2003.

1.6.2. Cidades para poucos ou para todos? Impasses da democratizao das cidades no
Brasil e os riscos de um urbanismo s avessas.

115

124

Captulo de livro: Oliveira, Francisco, Braga, Ruy, Rizek, Cibele. Hegemonia as avessas.
So Paulo: Boitempo Editorial, 2010.

1.7. SOBRE A PROBLEMTICA HABITACIONAL.

140

1.7.1. Que cidade queremos para as geraes futuras? O trgico quadro urbano no Brasil
do sculo XXI: cidades cindidas, desiguais e insustentveis.

141

Captulo 1 do livro Produzir casas ou construir cidades? Desafios para um novo Brasil
Urbano, LabHab/FUPAM, 2012.

1.8. O PAPEL DO ARQUITETO-URBANISTA NO ATUAL CONTEXTO BRASILEIRO.

151

1.8.1. Perspectivas e desafios para o jovem arquiteto no Brasil: Qual o papel da profisso?

152

Publicado no Portal Vitruvius - Arquitextos 133.07. Ano 12, julho de 2011.

1.9. SOBRE A QUESTO AMBIENTAL.

165

1.9.1. A Formulao de uma Nova Matriz Urbana no Brasil, Baseada na Justia

Socioambiental. - Com Luciana Ferrara.

166

Artigo produzido para o Ministrio das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente e Onu-
Habitat para Dilogos da Rio+20 e Frum Urbano Mundial de Npoles, verso final dez.
de 2012.
1.10. BIBLIOGRAFIA.

191

*Desenho de capa do autor.

7

INTRODUO.
Impasses e desafios do planejamento urbano no contexto do subdesenvolvimento.
Certa vez, em meados da dcada de dois mil, uma equipe de estudantes de uma das disciplinas de
Planejamento Urbano da FAUUSP apresentou seu trabalho final da seguinte forma: resolvemos no
fazer nada. Apenas propomos uma reflexo, a ser feita agora, nesta apresentao. No se tratava de
alunos preguiosos ou desinteressados, pelo contrrio, era uma equipe que havia trabalhado bem todo
o semestre. Tinha discutido muito, em torno de uma proposta de interveno urbana em alguma regio
de So Paulo.
A concluso a que chegaram foi explicada assim: de tanto trabalhar, discutir, ler, propor alternativas,
chegamos concluso que qualquer coisa que propusssemos no iria adiantar nada. No alteraria o
status quo, no seria capaz de mudar os problemas estruturais da cidade. Seria uma interveno cosmtica.
H questes jurdicas que no teramos como resolver neste trabalho, impasses polticos, conflitos
socioeconmicos, e achamos que o poder de transformao do planejamento urbano e da nossa interveno
seria nulo. Ento, melhor no fazer nada, mas discutir essa constatao.
A equipe tirou tima nota. Afinal, professores sabem que, em alguns casos, o que mais importa
pedagogicamente o processo, o empenho, a evoluo, mais do que o resultado em si. Eles tinham,
de fato, trabalhado muito. Embasavam suas afirmaes. E, no fundo, no estavam de todo sem razo.
Talvez tivessem mesmo chegado a um nvel de amadurecimento que me permitiu pensar, com certa
ironia: acho que eles entenderam a verdadeira complexidade do planejamento urbano.
Ocorre que a profisso do planejamento urbano no Brasil est em crise, e o urbanismo como campo de
estudos, cada vez mais complexo. Neste comeo de sculo, no h dvidas que o Brasil passa por um
momento de inflexo. Resta saber para onde. Como j colocou Caio Prado Jr (apud Sampaio Jr., 2001),
talvez a maior marca do subdesenvolvimento seja do pas viver sempre o dilema de estar entre a Nao
e a Barbrie. E resta saber, no nosso caso, como se coloca nesse contexto esta disciplina que pretende
organizar e direcionar o crescimento das cidades.
Pois o caminho trilhado desde a redemocratizao apresenta-se, visto com algum recuo, bastante
antagnico. Por um lado, certo que alcanamos avanos considerveis, tanto na luta pela
democratizao das cidades quanto na consolidao de instrumentos que permitam ao poder pblico
exercer o papel central desse processo. A escola humanista lebretiana cuja influncia na FAUUSP
inegvel j havia dado as bases para uma compreenso das cidades pela tica da justia social e da
democratizao do espao urbanizado, e mesmo durante o regime militar, no obstante o autoritarismo,
a tecnocracia e a burocratizao, houve avanos no uso de tcnicas e instrumentos de planejamento
que hoje so aproveitados. A mobilizao da sociedade civil na qual se incluam os urbanistas, com
destaque levou aprovao da emenda popular pela Reforma Urbana na Constituinte de 88, e dos
artigos referentes aos instrumentos urbansticos. Conceitos como a funo social da propriedade foram
garantidos na lei maior, assim como a descentralizao, com a municipalizao da prerrogativa da
gesto do territrio, e as aparncias indicavam uma retomada dos rumos para o planejamento urbano e
a arquitetura que haviam sido apontados, mais de vinte anos antes, no Seminrio Nacional de Habitao
e Reforma Urbana, no Hotel Quitandinha.
Entretanto, os entraves no caminho que se retomava iriam ficar evidentes nos longos treze anos
necessrios regulamentao dos artigos constitucionais e aprovao final do Estatuto da Cidade, em
2001. Porm, aps vinte anos de ditadura, seria querer demais que as coisas fossem fceis. Tal dificuldade
era inerente ao processo poltico e no dizia forosamente que o processo de democratizao da
questo urbana estivesse em risco.
8

Ainda mais porque, nesse mesmo perodo, a partir dos anos 90, consolidou-se o processo democrtico e a
ascenso ao Poder Municipal de partidos de esquerda que capitaneados pelo Partido dos Trabalhadores
, de repente, colocavam novamente em pauta o sonho de se fazer poltica urbana democrtica e
socialmente transformadora no Brasil. De Norte a Sul, em Fortaleza, Recife, em muitas cidades da Regio
Metropolitana de So Paulo, assim como na prpria capital, em Curitiba, Porto Alegre e tantas outras
cidades, prefeitos e suas equipes formadas por muitos arquitetos-urbanistas tentavam por em prtica
os novos instrumentos de que dispunham para promover o que se convencionou chamar, desde ento,
a Reforma Urbana: zoneamentos especiais para urbanizao de favelas, para a regularizao fundiria
das reas informais ocupadas, obrigatoriedade de implementao de mecanismos de participao, etc.
Ao mesmo tempo, no mbito do controle do uso e ocupao do solo de toda a cidade, novas tentativas
de planejamento eram feitas, dentre as quais destacou-se o Plano Diretor de So Paulo, de 1991.
Instrumentos de zoneamento inspirados na escola francesa, como o Direito de Preempo, o IPTU
Progressivo, a limitao de coeficientes construtivos e a Outorga Onerosa, foram aplicados, numa
perspectiva de regulao pblica da produo do espao urbano. Mas, tambm nesse ponto, apesar do
otimismo que envolvia tais experincias, a aplicao de ferramentas de regulao pblica diretamente
inspirados de uma realidade completamente diferente a dos Estados de Bem-Estar Social europeus
, se fosse passar pelo crivo de uma anlise mais detalhada, indicaria uma srie de entraves previsveis.
Resumidamente, trata-se do fato de que, no Brasil, nunca tivemos essa forma de Estado, submetidos que
fomos aos padres do patrimonialismo e de um Estado de elites, como mostrou Florestan Fernandes (e
no mbito urbano e da FAU, Csaba Dak). Na Europa do Ps-Guerra ou nos EUA do New Deal, a regulao
estatal, em todos os campos, inclusive no da ocupao do territrio, era parte da soluo keynesiana em
voga para garantir a sobrevivncia do sistema capitalista de produo aps a crise de subconsumo dos
anos 1930. Tratava-se de implantar uma economia de consumo de massa, para a qual era imprescindvel
a regulao pblica para garantir a produtividade, mas sobretudo os padres de consumo necessrios.
O bem-estar social passava tambm pela garantia da casa, e os esforos dos arquitetos e urbanistas
do movimento moderno se encaixavam nessa lgica. Em suma, as economias do bem-estar social eram
sistemas includentes, embora estruturados em torno da desigualdade e da luta de classes, nos quais a
incorporao da maior parte da sociedade no mercado de consumo, em diferentes nveis de riqueza,
era parte da receita (mantidas as taxas de desemprego e de pobreza admitidas pela teoria econmica).
A forte regulao estatal incidia sobre os termos das relaes de trabalho, sobre a oferta de educao e
sade, mas tambm para garantir uma mnima homogeneidade na estrutura urbana, para a boa fluidez
de todo o sistema econmico e social.
No que no tenhamos, aqui, sentido a presso do keynesianismo, que no ps-guerra era, inclusive,
a ideologia aceita e difundida pelos organismos multilaterais. Porm, o que tivemos aqui foi um
keynesianismo peculiar, como mostraram muitos autores, dentre eles Oliveira (2003) ou Mantega
(1997)1, capaz de utilizar o intervencionismo estatal em geral de forma autoritria no para o estmulo
formao de uma sociedade de consumo de massa, mas para fortalecer um modelo econmico de
concentrao da renda baseado na desigualdade, em que se buscava o baixo custo de reproduo
da fora de trabalho, que no precisava constituir-se em mercado de consumo, por meio da chamada
industrializao com baixos salrios (Schwarz e, no mbito do urbano e da FAU, Maricato).
esta forma peculiar de desenvolvimento, em que se combinam os fatores do moderno e do atraso, o
primeiro alimentando-se do segundo, e caracterizando o chamado subdesenvolvimentismo2, alis, que
explica grande parte da situao antagnica em que se encontram as cidades brasileiras hoje, vivendo
importante salto de modernizao, por sobre uma espantosa misria social. Esta lgica sustentou o que
1 Oliveira, F. (2003) sobre o keynesianismo avant la lettre e a queima do Caf, entre outros casos, e MANTEGA, G. (1997), sobre o modelo
econmico do desenvolvimentismo autoritrio do regime militar.
2 Ver sobre isso a escola sociolgica de interpretao da formao brasileira, a saber: Caio Prado Jr., Celso Furtado, Florestan Fernandes, Ruy
Mauro Marini, Francisco de Oliveira, Maria da Conceio Tavares, Roberto Scharz, Jos Luis Fiori, entre outros.

chamo de urbanizao desigual, pela qual, invariavelmente, os recursos pblicos para a estruturao
das cidades foram sistematicamente canalizados para os setores privilegiados ocupados pelas elites
dominantes, como mostrou Flvio Villaa em seu j clssico trabalho (2000). Mais adiante, comentarei
como a compreenso do subdesenvolvimento fez e faz parte da minha interpretao conceitual do
urbano, e apresentada neste trabalho, nos artigos iniciais desta compilao3.
Voltando histria recente do planejamento urbano e implementao, pelas prefeituras, dos
instrumentos urbansticos, a questo era: seria possvel esperar efeitos de muita eficcia na regulao da
produo do espao urbano, de instrumentos pensados em um contexto econmico da socialdemocracia
europeia, com um Estado forte e plenamente portador do sentido do pblico como o bem de todos,
em uma realidade de um Estado e uma sociedade patrimonialistas, que historicamente imiscuem
o pblico com o privado e transformam o Estado em instrumento de proteo dos privilgios dos
setores dominantes? Esta discusso foi colocada em um dois artigos apresentados nesta sistematizao
crtica da minha produo4.
Talvez esteja ai uma das explicaes para a grande dificuldade que as mesmas prefeituras acima citadas
passaram a ter, com o passar do tempo, para promover de fato transformaes estruturais nos processo
de urbanizao desigual nessas cidades. Os avanos existiram, mas foram at certo ponto frustrantes,
embora tenham permitido a consolidao de processos de gesto mais democrticos, e a paulatina
incorporao da temtica da excluso socioespacial e da precariedade habitacional na agenda poltica
brasileira. Tal desafio tornava-se ainda mais difcil porque, a partir dos anos 90, o pas foi tomado
pela onda de expanso neoliberal da chamada globalizao, a partir do receiturio do Consenso de
Washington, cujos efeitos desastrosos na economia so hoje bastante conhecidos: forte desregulao
e enfraquecimento do papel do Estado, privatizaes e abertura do mercado interno para o capital
internacional, desnacionalizao da indstria, abandono das polticas pblicas estruturais em favor de
polticas assistencialistas e de remediao, entre outros.
No campo do urbanismo, receitas prontas de grandes projetos de mercado apresentavam-se aos
prefeitos como uma tbua de salvao frente s dificuldades acima citadas. Sustentadas pelo grande
capital, tinham roupagem de modernidade e efeito visual inestimvel para fins eleitorais, mas
continuavam ainda mais concentradoras dos investimentos pblicos nos setores j privilegiados das
cidades, exacerbando a excluso socioespacial. Ironicamente, em mais uma faceta das contradies
tpicas da modernizao em uma sociedade que ainda se alimenta do atraso, um dos instrumentos
do Estatuto da Cidade, o das Operaes Urbanas Consorciadas capciosamente inserido no Estatuto
justamente pelos setores conservadores do mercado imobilirio que permitiu alavancar boa parte
desses grandes projetos urbansticos. Sobre esse processo, escrevi captulo de livro organizado por
Francisco de Oliveira, Cibele Risek e Ruy Braga, que apresento mais adiante neste trabalho5.
No obstante certa tortuosidade na aplicao de polticas urbanas democrticas nas cidades, os
avanos em relao ao perodo do autoritarismo no cessaram. A criao do Ministrio das Cidades,
em 2002, e as aes decorrentes, como a implantao do Conselho das Cidades (com participao dos
movimentos populares), a criao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social e a estruturao
de uma poltica de financiamento envolvendo municpios e estados, significaram saltos importantes na
luta pela reforma urbana.
Alm disso, um dos resultados mais importantes desse processo, e que se relaciona diretamente
aos cursos de Arquitetura e Urbanismo e ao ensino do planejamento urbano, o de que pouco a
3 A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana no Brasil e Desafios para a construo de uma teoria crtica a partir da periferia, neste volume.
4 Ver A efetividade da Implementao de Zonas Especiais de Interesse Social no quadro habitacional brasileiro: uma avaliao inicial, neste
volume.
5 Ver Cidades para poucos ou para todos? Impasses da democratizao das cidades no Brasil e os riscos de um urbanismo s avessas,
neste volume.

10

pouco, em decorrncia destas transformaes, foi-se desfazendo a ciso extremamente perniciosa

que havia ocorrido entre o planejamento urbano e a chamada questo habitacional. De fato, talvez
como decorrncia dos anos de autoritarismo, tornara-se mais interessante politicamente se, de forma
tecnocrtica, se associasse o planejamento urbano mais a regras de uso e ocupao do solo do que ao
conjunto das dinmicas sociais e econmicas que compem a produo do espao urbano. Tratar do
dficit habitacional havia se tornado uma espcie de disciplina parte, geralmente abarcada por setores
de esquerda na academia, afastados da disciplina do planejamento, subliminarmente alimentando a
noo de que este problema pudesse ser independente da questo urbana mais ampla. Um fenmeno
curioso no mbito da arquitetura e do urbanismo, cujas disciplinas curiosamente nunca deixaram de
ser mantidas unidas no currculo universitrio, e que ia de encontro prpria tradio da to influente
escola modernista europeia, que em sua origem teve, como sabemos, a questo da moradia popular no
cerne de suas discusses.
De certa forma, manter o planejamento como a ao de regulao da cidade e a arquitetura como a arte
de projetar edificaes para os mais ricos permitia que se tratasse apenas da cidade que funcionava e
que todos viam, e no da no-cidade de milhares de excludos que o modelo econmico fazia crescer
a cada ano. As periferias, no planejadas e sem arquitetura, tornavam-se a regra, embora compusessem
uma espcie de cidade invisvel, um termo frequentemente usado por Ermnia Maricato.
Um dos exemplos mais cristalinos desse processo de separao entre planejamento urbano e a
problemtica habitacional talvez esteja no plano de zoneamento do municpio de So Paulo, de 1972.
Neste, ficou clara a enorme diferena entre uma hipertrofiada regulamentao para a cidade formal,
que cabia aproximadamente no chamado centro expandido, aquela em que estavam os investimentos
em infraestrutura e equipamentos, e que foi dividida em um sem-nmero de zonas precisamente
detalhadas, e o abandono regulatrio do restante. Em linhas gerais, para o resto da cidade, adotouse uma nica categoria de zoneamento (as Z2), imprecisas e pouco restringentes, que permitiram o
crescimento sem controle das periferias. Flvio Villaa, em vrios de seus textos, trabalha a maneira
como o termo a cidade se aplica, no senso comum alimentado pelo aparato ideolgico da grande
mdia, apenas cidade formal, em uma generalizao do particular que permite esquecer-se da cidade
que no interessa aos setores dominantes.
Pois bem, o avano das discusses em torno da Reforma Urbana e da democratizao das cidades,
permitiu que essa ruptura fosse pouco a pouco desfeita. claro que ajudou para isso o fato de que,
em certo momento, no se pde mais tapar o sol com a peneira. A desigualdade urbana gerada
pelo modelo de urbanizao desigual tornou-se grande demais para ser invisvel. Cerca de 40% da
populao das grandes cidades vive hoje na informalidade, em algumas das modalidades resultantes da
urbanizao com baixos salrios (Maricato, 1997), em favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos,
cortios, ou mesmo nas ruas. Isso sem falar da parcela importante que vive dentro da legalidade, mas
ainda assim em bairros e casas bastante precrios. Entender a cidade sem enxergar tal contingente
populacional, enquanto os noticirios so regularmente invadidos pelas tragdias enchentes,
deslizamentos, incndios que se abatem invariavelmente sobre ele tornou-se um exerccio de cinismo
por demais inaceitvel. Politicamente, a questo habitacional se reinseria na agenda eleitoral, e com
isso tornava-se evidente, inclusive para as novas geraes de estudantes, que a questo urbana se
referia a um todo, no qual o planejamento da cidade deveria incorporar, talvez at como seu problema
central, a problemtica da moradia. De certa forma, a obrigatoriedade de realizao de Planos Diretores,
e sua vinculao aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade aspectos centrais dos avanos
de que falamos foram elementos importantes nesse processo transformador. Mais do que isso, hoje
trabalha-se com a obrigatoriedade, para a obteno de recursos federais, da realizao de Planos Locais
de Habitao de Interesse Social, especificamente voltados, dentro da poltica de planejamento dos
municpios, para a questo do dficit habitacional.
Assim, no que tange s favelas, a ideia da erradicao total e expulso sistemtica, que norteava as aes
de planejamento da cidade que valia at quase o fim do sculo passado (e ainda ocorre em alguns
municpios, infelizmente) est paulatinamente dando lugar polticas de urbanizao e integrao
11

cidade, processo para o qual o conhecido plano Favela Bairro, realizado no Rio de Janeiro a partir de 1994,
teve papel importante. Esforos para uma regularizao fundiria mais ampla passaram a fazer parte da
agenda poltica dos municpios, equipamentos de educao e sade chegaram a ser implantados em
nmero mais significativo, por exemplo em So Paulo, em reas pobres de periferia. Assim, o Estatuto
da Cidade, aprovado em 2001, cujos instrumentos deveriam dar aos municpios condies de adquirir
terras urbanizadas subutilizadas para destin-las a fins sociais, poderia ser visto como desencadeador
de um processo efetivamente em curso para a reverso da injustia urbana no Brasil.
Porm, ao mesmo tempo, e reforando o antagonismo de que falamos aqui, hoje h de se constatar
que o mesmo Estatuto da Cidade foi, at agora, de quase nenhuma efetividade. O desequilbrio urbano
brasileiro continua inalterado, o dficit habitacional indecentemente alto, a precariedade urbana continua
matando muitos a cada chuva. As cidades mdias e grandes vivem verdadeiro colapso estrutural, no
suportando mais a opo reiterada por polticas elitizantes, e o caso da mobilidade urbana e da opo
sistemtica pelo incentivo ao automvel em detrimento do transporte pblico de massa, que as jogas
em um total imobilismo, o exemplo mais gritante. Embora o Estatuto da Cidade tenha dez anos, um
instrumento como o IPTU Progressivo, que permitiria combater os lotes vazios nas reas centrais, sequer
foi regulamentado na maior cidade do pas. No h no Brasil, pode-se dizer, nenhum municpio que
tenha de fato aplicado a totalidade dos instrumentos do Estatuto da Cidade, de forma sistmica, e assim
adotado uma postura poltica de enfrentamento real da desigualdade socioespacial.
A questo , de fato, poltica: adotar tal postura significaria encarar de frente os poderosos interesses
que norteiam a organizao social e territorial no Brasil, a saber, a defesa da propriedade e a busca do
lucro. Significaria enfrentar efetivamente aquilo que Ermnia Maricato denominou o n da produo
do espao: a disputa pela propriedade da terra, que nos acompanha desde a colnia, tratada tambm
em um captulo deste trabalho6.
Embora a aplicao dispersa de alguns instrumentos do Estatuto em algumas cidades possa ter servido
como elemento remediador da tragdia urbana, no temos, ainda, motivos para comemoraes. Em
que pese a luta dos movimentos populares e demais grupos organizados da sociedade civil, os avanos
alcanados parecem no ser suficientes para gerar as profundas transformaes necessrias para mudar
a ordem estamental que gera a desigualdade urbana e a cidade da intolerncia.
Pior do que isso, o abandono a que foram deixadas as regies mais pobres de nossa cidade no
significa que, do outro lado da balana, as reas mais privilegiadas se beneficiem, quanto a elas, de
uma planejamento urbano de melhor qualidade. Em outras palavras, e como comentado em alguns
dos textos apresentados neste trabalho7, a uma m urbanizao dos assentamentos precrios, no se
contrape uma boa urbanizao nos bairros mais ricos. O modelo urbano brasileiro da cidade que
funciona se baseia em prticas ambientalmente destrutivas, e por isso no pode servir de modelo. Em
todas as grandes metrpoles brasileiras, impera uma liberalidade impressionante para com o mercado
imobilirio, que funciona sem regulao efetiva. A verticalizao desordenada, a produo intensiva
de shopping centers e outros centros de negcios, de empreendimentos habitacionais fortificados que
renegam a rua e a cidade, tudo sob o nico critrio da lucratividade, so a marca das nossas cidades.
Impermeabiliza-se o solo, destroem-se os crregos, engolem-se os bairros assobradados, configurando
um modelo de urbanizao nas grandes cidades que, para aumentar a escala do desastre, seguido
cegamente em cidades mdias e pequenas, que ainda teriam todas as condies para promover
uma urbanizao sob novos paradigmas. Neste cenrio de absoluta hegemonia da iniciativa privada,
grandes eventos tornaram-se justificativa inquestionvel de revitalizao urbana, e hoje muitas
das nossas cidades no so mais planejadas pelos seus governantes, mas pelos altos mandatrios de
6 Ver Onde o arcaico ainda d as cartas: notas sobre a questo fundiria no Brasil no incio do sc. XXI e Notas sobre a viso marxista da
produo do espao urbano e a questo da renda da terra, neste volume.
7 Ver A Formulao de uma Nova Matriz Urbana no Brasil, Baseada na Justia Socioambiental e Que cidade queremos para as geraes
futuras? O trgico quadro urbano no Brasil do sculo XXI: cidades cindidas, desiguais e insustentveis, neste volume.

12

entidades esportivas internacionais, que alis ningum no Brasil elegeu. Por essa razo, o planejamento
urbano brasileiro hoje deve justificar-se por permitir que cidades mdias gastem bilhes de Reais para
a construo de estdios para a Copa do Mundo de 2016 (e, claro, junto a eles, vistosos bairros de
negcios) sem que tenham sequer time jogando na primeira diviso do esporte nacional.
A poltica urbana hoje parece ser resultado da soma de obras descomprometidas com o processo de
planejamento. Como j mostrou Flavio Villaa, os planos cumprem o papel do discurso mas no orientam
nem regulam os investimentos. Os fatores que os regulam so os interesses do mercado imobilirio, de
empreiteiras, a prioridade s obras virias ou de grande visibilidade eleitoral. A prioridade a polticas
pblicas arcaicas e concentradoras da renda, as grandes obras pouco urgentes, o descaso com questes
bsicas como o saneamento e a informalidade habitacional, ainda so a marca da grande maioria das
polticas municipais. Sintomaticamente, dentro da lgica da modernizao conservadora, a capital
brasileira que mais v aumentar seus problemas urbanos, como a insegurana, a informalidade e a
segregao espacial, Vitria ES, justamente aquela que mais se beneficia da globalizao econmica,
sendo a principal de sada da produo do agrobusiness e da minerao brasileiros.
Por outro lado, no que diz respeito ao enfrentamento do dficit habitacional, o momento tambm de
antagonismos. O crescimento econmico interno associado a uma maior preocupao poltica com a
questo da moradia para os mais pobres levaram a uma soluo ambgua: uma poltica de produo
em massa de moradias, apoiada no mercado da construo civil, como forma, tambm, de promover
uma ao anticclica, em relao crise econmica externa. Dessa opo decorreu um aquecimento
sem precedentes do setor da construo para uma faixa de renda mdia e mdia baixa, que no era at
ento objeto de interesse do mercado. Tambm permitiu estabelecer uma poltica de subsdios indita
para financiar a moradia para as faixas de renda muito baixas. Porm, ao mesmo tempo, caractersticas
do patrimonialismo, como a permissividade para uma ao demasiadamente livre e desregulada
do mercado da construo, ou como a falta de controle sobre o fundirio, (que gerou um processo
especulativo e uma alta de preos consequente), associados a uma autonomia as vezes talvez ampla
demais dos municpios na gesto do territrio, produziram resultados ambguos: ao mesmo tempo
que se produziram mais de um milho de unidades em poucos anos, em um ritmo mais compatvel
com o dficit a suprir, surgiram conjuntos distantes da cidade, com infraestrutura e equipamentos
insuficientes, com qualidade urbanstica e arquitetnica geralmente sofrveis, constituindo um passivo
ambiental e urbano que poder cobrar seu preo em algumas dcadas. No Chile e, sobretudo, no
Mxico, polticas de produo em massa baseadas em absoluta liberalidade do mercado da construo
levaram a problemas pelos mesmos motivos, hoje conhecidos como a problemtica dos con techo no
Chile, e vista em empreendimentos que chegam a 165 mil unidades habitacionais (gerando cidades de
400 mil habitantes!), distantes de mais de 70 km do centro, como em Zumpango, no Mxico.
Hoje o pas vive um momento de transio. Florestan Fernandes (1968) defendia que o Brasil d
recorrentemente saltos modernizantes que nos levam a um novo patamar econmico sem que,
entretanto, tenhamos superado com isso os desequilbrios estruturais da etapa anterior. Porm, criamse a cada salto mitos da modernizao, que servem para legitim-los, mesmo se, para ocorrer, tais
avanos tenham que alimentar-se do aprofundamento do atraso e da misria. Porm, o salto atual
mais complexo, pois pode indicar que haja, de fato, o esgotamento do modelo de modernizao
conservadora tal qual ocorreu at hoje. Em outras palavras, que no mais possvel, no contexto de
uma economia globalizada, sustentar o crescimento econmico sem integrar de maneira mais intensa
as parcelas populacionais tradicionalmente excludas. Do Plano de Metas ao milagre econmico,
a sustentao do crescimento econmico se deu baseada na exacerbao das desigualdades e da
concentrao da renda, fato que poderia estar se confrontando, hoje, com a aparentemente necessria
expanso da classe mdia e do mercado consumidor. Estaramos ento diante do que Dek (1991)
chama de passagem para o estgio intensivo de desenvolvimento, uma perspectiva interessante e
indita pois, se for verdadeira, significaria um conflito real em relao ao modelo subdesenvolvimentista.

13

Isto significa, do ponto de vista poltico, um confronto entre uma tendncia desenvolvimentista em
nova roupagem que de certa forma o Lulismo e agora a gesto Dilma Roussef, tentam vestir e os
traos mais tradicionais e arcaicos de uma sociedade que no tolera a pobreza (ou melhor, alimenta-se
dela), e menos ainda os ventos eventuais de uma real democratizao econmica (e social). O debate
est colocado: no so raras as divergncias entre importantes escolas econmicas nacionais sobre as
bases do processo de crescimento econmico vivido no Brasil na ltima dcada. A polmica gira em
torno do questionamento sobre a real dimenso desse crescimento, e sobre se seus impactos so de
fato sustentadores de mudanas de nossas estruturas sociais ou apenas reforam a dinmica predatria
com ares de modernizao.
Diante de tal cenrio, as indagaes dos meus estudantes, que comentei ao iniciar este texto, no
soam mais to fantasiosas. Como um estudante de urbanismo que se forma hoje no Brasil deve e pode
encarar o papel da sua profisso, frente a antagonismos to complexos como os analisados neste texto?
Para piorar, deve-se observar que a fora do mercado e o fetichismo dos valores da realizao capitalista
levam os arquitetos recm-formados a querer trilhar, com mais facilidade, os sedutores caminhos da
arquitetura de mercado, mais do que o assustador mas to instigante enfrentamento da questo
da excluso urbana. Porm, a verdade que a profisso de urbanista no tem mais como se furtar
ao desafio de tentar resolver nossa indecente desigualdade urbana. por isso que escrevi, em 2010,
artigo destinado aos jovens arquitetos e urbanistas, em que justamente apontava para os desafios que
a eles se apresentavam face realidade urbana brasileira atual, para alm do festejado mundo daqueles
escritrios de arquitetura que atuam no restrito mercado formal da construo civil. Esse artigo
tambm parte deste trabalho8.
*

O presente trabalho, dentro das exigncias para a obteno do ttulo de Livre Docente da Universidade
de So Paulo, apresenta uma sistematizao da minha reflexo acadmica recente, cujo fio condutor
apresentei, de forma resumida, na introduo acima.
importante destacar que se trata da produo posterior minha Tese de Doutorado, que foi publicada
em 2007 sob o ttulo O mito da Cidade-Global: o papel da ideologia na produo do espao urbano
(Vozes, 2007). Com uma desconstruo da teoria das cidades-globais, em especial aquela difundida por
autores como Borja, Castells e Sassen, a partir do festejado modelo urbano de Barcelona 92, mostrei
como o conceito no se aplicava, se tomados com rigor os parmetros caractersticos da cidade-global
apresentados por esses autores, cidade de So Paulo. Mostrei como, em compensao, montava-se
um discurso ideolgico que defendia a necessidade de adoo de certas polticas pblicas urbanas
e sobretudo a destinao de recursos pblicos importantes para garantir o status de cidade global
capital paulista. Um rtulo que, na verdade, de nada alterava as condies de subdesenvolvimento
da cidade, a forte desigualdade social e a intensa segregao econmica-espacial, mas propiciava
vantagens e lucros fabulosos, custa de investimentos pblicos, aos setores econmicos dominantes na
produo do espao, tradicionais e bastante arcaicos, capitaneados pelo chamado mercado imobilirio.
As reflexes aqui sistematizadas partem, portanto, desse ponto, e j consideram consolidada a crtica
importao alavancada por forte processo ideolgico do modelo do planejamento estratgico, com
todas suas consequncias. A maioria dos textos apresentados recente, e fazem parte de artigos ou
captulos de livros, alguns publicados, outros ainda inditos. Em alguns casos, contei com a colaborao
de orientandos ou pesquisadores do LabHab, na compilao de dados, na redao de assuntos mais
especficos dos textos, e nesses casos eles aparecem como co-autores. No caso dos textos escritos com
Ermnia Maricato e Karina Leito, trata-se de uma redao compartilhada.

8 Ver Perspectivas e desafios para o jovem arquiteto no Brasil: Qual o papel da profisso?, neste volume.

14

Um dos aspectos interessantes, ao se observar essa produo com algum distanciamento, o fato
de que ns, urbanistas, somos levados a refletir uma gama bastante variada de assuntos, todos eles,
evidentemente, inerentes ao processo de produo do espao. Por isso, uma das intenes desta
sistematizao foi a de mostrar tal abrangncia, organizando os textos no por ordem cronolgica, mas
por assuntos.
O primeiro deles diz respeito ao embasamento conceitual que, de certa forma, ser retomado em todos
os demais. Trata-se da relao entre o urbano e a formao da sociedade e do Estado brasileiros, a
partir da transposio para a dimenso espacial e urbana da escola sociolgica que cunhou modelos
interpretativos como do subdesenvolvimento e da modernizao conservadora. Na minha formao,
fui bastante influenciado por professores que, na FAUUSP, faziam tal aproximao: com a economia,
o professor Csaba Dek, que redigia seu texto Acumulao entrava da no Brasil e a crise dos anos 80
(1991) justamente quando estava no quarto ano da graduao e, com a sociologia econmica e os
grandes intrpretes da formao nacional, a Profa. Ermnia Maricato, que tambm escreveu Metrpole
na periferia do capitalismo, justamente parafraseando Roberto Shwarz9, no momento em que fazia
minha ps-graduao.
Assim, a primeira parte deste volume, A formao urbana no subdesenvolvimento, traz trs textos
um pouco mais antigos, que serviram para sistematizar as bases dessa reflexo: A cidade para poucos:
breve histria da propriedade urbana no Brasil, escrito em 2005, e Desafios para a construo de uma
teoria crtica a partir da periferia, de 2007.
O terceiro texto, intitulado So Paulo: cidade da intolerncia, ou o urbanismo brasileira, produzido
para a Revista Estudos Avanados do IEA-USP em 2011, apresenta a discusso mais atualizada sobre o
tema, e lana elementos da pesquisa que pretendo desenvolver a partir de agora, aps a livre-docncia.
A discusso que nele apresento, sempre baseada nos mesmos elementos de compreenso do que
chamo de um urbanismo do subdesenvolvimento, tenta entretanto ir alm dessa interpretao. Nele,
como se ver, busco entender como as dinmicas de produo do espao urbano no Brasil, que ditam a
ocupao do territrio, se alimentam tambm - e talvez de forma intransponvel - em uma cultura scio
urbana que anda carrega heranas do passado colonial, como o racismo, a intolerncia pobreza e a
intransigente recusa da cidade democrtica como modelo urbano.
O segundo tema abordado aquele que, como comentei anteriormente, o gargalo mais complexo
de resolver no mbito do urbanismo no Brasil: a questo da terra. Os dois textos apresentados so,
neste caso, muito recentes, um deles indito. H bastante tempo que acalentamos, no LabHab, a ideia
de juntar e sistematizar a produo, bastante densa mas um pouco dispersa, sobre a temtica fundiria,
feita ou no laboratrio, ou por pesquisadores associados a ele. Este ano, consegui, junto com Ermnia
Maricato e Karina Leito, fazer esse trabalho, e redigir um texto introdutrio que pudesse fazer um
balano da questo da terra nos dias de hoje. esta introduo, intitulada (provisoriamente) Onde
o arcaico ainda d as cartas: notas sobre a questo fundiria no Brasil no incio do sc.XXI, ainda no
publicada, que apresento aqui. O segundo texto tambm recente, mas por outra razo: desde que
iniciei minha carreira acadmica, me deparo com uma polmica que instiga urbanistas, gegrafos e
pensadores marxistas de todas as reas. A questo da renda da terra em Marx e de como ela pode ser,
ou no, uma matriz explicativa aplicvel realidade fundiria atual, e brasileira em especial. Nunca
havia escrito nada a respeito pois, confesso, era uma discusso para mim bastante rdua, e de certa
forma pouco frutfera. Porm, ao oferecer a disciplina de Ps-Graduao Desenho do ambiente urbano,
neste ano de 2012, percebi que a confuso no era s minha, e que os estudantes veriam com bons
olhos uma sistematizao de tal polmica, pelo olhar dos urbanistas, que no meu entender, nunca havia
sido feita. Disso resultou o texto didtico Notas sobre a viso marxista da produo do espao urbano
e a questo da renda da terra.

9 SCHWARZ, R. Um mestre na periferia do capitalismo: Machado de Assis, So Paulo: Duas Cidades, 1990.

15

A partir dessas duas discusses, o trabalho comea a abordar alguns dos diversos temas de discusso a
que sou confrontado, nas atividades docentes ou de pesquisa e extenso, no LabHab. O terceiro tema,
Sobre os impasses do estatuto da cidade e a implementao de seus instrumentos: O caso das ZEIS e
das Operaes Urbanas Consorciadas, o do j comentado antagonismo entre a aprovao do Estatuto
da Cidade e de instrumentos progressistas de planejamento e o impasse na sua aplicao efetiva.
Apresento primeiramente um captulo de livro, A efetividade da Implementao de Zonas Especiais de
Interesse Social no quadro habitacional brasileiro: uma avaliao inicial, de 2001, que estuda, seis anos
aps a aprovao do estatuto, o caso especfico das ZEIS, provavelmente o instrumento mais radical de
promoo da reforma urbana que os municpios brasileiros hoje dispem, mas que concretamente tem
uma aplicao pouco efetiva (ainda?). O segundo texto, o mais antigo desta sistematizao, escrito em
2002 com Ermnia Maricato, aborda o polmico instrumento das Operaes Urbanas Consorciadas, em
um momento em que talvez ainda houvessem esperanas de que ele pudesse ser utilizado efetivamente
para a Reforma Urbana, fato que no se verificou posteriormente.
O quarto tema abordado est muito em voga, o da questo habitacional e urbanstica nas reas
centrais das cidades brasileiras. Est em voga por, provavelmente entre outras, duas razes: a primeira,
porque com a falta de terras disponveis, as reas centrais, esquecidas durante anos e deixadas sua
vocao popular, vm se tornando um novo espao de forte interesse do mercado imobilirio. Disso,
e do conflito gerado por esse avano por sobre regies que consolidaram nesse perodo de abandono
seu perfil de uso popular, decorre uma intensa dinmica urbana, em muito marcada pela ao do meu
ponto de vista bastante adequada dos movimentos de moradia, que ocupam edifcios abandonados
que no cumprem sua funo social. As reintegraes de posse marcadas pela violncia, ou ainda
planos de interveno urbanstica claramente marcados pelo elitismo e o favorecimento dos interesses
privados aparecem frequentemente no noticirio e do questo toda sua atualidade. A segunda
razo justamente porque hoje no Brasil h um nmero de unidades vazias em reas centrais, cerca de
cinco milhes, quase o equivalente ao dficit habitacional total, que gira em torno de seis milhes de
unidades. Escrevi vrios textos a respeito, inclusive em funo de pesquisas especficas sobre o assunto.
Porm, em 2011, a publicao, por Felipe Francisco de Souza, de seu livro A batalha pelo centro de So
Paulo (Paulos Editora, 2011), que denunciava os lastimveis mecanismos do projeto urbanstico Nova
Luz, me deu a oportunidade de escrever, para o prefcio que ele me convidou a fazer, uma reflexo
mais sistematizada da questo. o texto que apresento neste trabalho.
Na parte seguinte, a quinta, apresento uma discusso sobre Os impasses da poltica urbana: gestes
democrticas e participativas no contexto da globalizao. Trata-se novamente da discusso sobre
os entraves a se fazer planejamento urbano no contexto do subdesenvolvimento e da modernizao
conservadora. Desta vez, apresento dois textos que tm uma sequencia cronolgica interessante: o
primeiro deles, Gesto democrtica e participativa: um caminho para cidades socialmente justas?, de
2003, foi escrito no incio da chamada Era Lula, quando as experincias de gestes de esquerda nos
municpios j apontavam para alguns problemas, mas as esperanas de mudanas ainda eram fortes.
Utilizei a experincia de uma pesquisa do LabHab para dar ao texto um carter propositivo, em torno
de preceitos de planejamento, como a proximidade local e a participao, que nos pareciam bastante
efetivos. O segundo texto um captulo de livro que bastante me honrou, organizado por Francisco
de Oliveira, Cibele Rizek e Ruy Braga, Hegemonia as avessas (Boitempo, 2010), e que justamente fazia
uma anlise crtica do governo Lula, quando, na opinio de Oliveira, no so mais os dominados quem
consentem na sua prpria explorao. So os dominantes os capitalistas e o capital, explicite-se que
consentem em ser politicamente conduzidos pelos dominados, condio de que a direo moral no
questione a forma da explorao capitalista 10. No texto Cidades para poucos ou para todos? Impasses
da democratizao das cidades no Brasil e os riscos de um urbanismo s avessas, discuto a dimenso
que o impasse entre a reforma urbana e o avano do urbanismo de mercado tomou, e a dificuldade
que isso passou a representar para as gestes ditas democrticas e populares.

10 Francisco de Oliveira, Hegemonia s avessas, Revista Piau, n. 4. Rio de Janeiro-So Paulo: Ed. Alvinegra, jan. 2007.

16

O sexto tema abordado o da problemtica habitacional e o cenrio urbano no Brasil de hoje, sob
os impactos do aquecimento do mercado da construo civil e do Programa Minha Casa Minha Vida,
comentados acima. O texto, Que cidade queremos para as geraes futuras? O trgico quadro urbano
no Brasil do sculo XXI: cidades cindidas, desiguais e insustentveis, o primeiro captulo do livro
recm-lanado pelo LabHab, intitulado Produzir casas ou construir cidades? Desafios para um novo
Brasil urbano, que se prope a lanar uma ampla e crtica discusso sobre o cenrio urbano atual, e o
impacto urbanstico e ambiental dos grandes conjuntos que vm sendo construdos pas afora, para os
segmento de renda dito econmico.
O stimo e penltimo tema O papel do arquiteto-urbanista no atual contexto brasileiro, trata da
atuao desse profissionais face a tal cenrio, j amplamente comentada nesta introduo, e foi escrito
para os estudantes da rea. Publicado em 2011 pelo Portal Vitruvius, Perspectivas e desafios para o
jovem arquiteto no Brasil: Qual o papel da profisso? teve o mrito de despertar grande polmica e um
nmero significativo de leituras e apoio, na era da divulgao de textos pela internet.
Por fim, a ltima parte trata de um assunto extremamente atual, e completamente inserido no campo
de discusso dos urbanistas, a chamada questo ambiental. Sabemos que ai reside um outro gargalo
para quem estuda a questo urbana. medida que a disponibilidade fundiria torna-se cada vez mais
reduzida, os assentamentos populares e agora tambm os de alta renda tendem a ocupar reas
ambientalmente frgeis, tornando intensa a mediao entre urbanizao e preservao ambiental. Por
outro lado, o crescimento econmico leva a uma exploso urbana, que tambm afeta drasticamente
o meio ambiente. Paradoxalmente, quanto mais cresce a economia e a urbanizao tida como da
riqueza, mais se acentuam os impactos decorrentes da sua pssima qualidade ambiental. Em 2012, fui
convidado, pelo Ministrio das Cidades, o do Meio Ambiente e a UM-Habitat (seo Amrica Latina), a
produzir um documento, no mbito da Conferncia Rio+20 e do Frum Urbano Mundial da Um-Habitat,
que sintetizasse a discusso sobre o conceito, bastante impreciso, de sustentabilidade urbana. Dai sai
o texto A Formulao de uma Nova Matriz Urbana no Brasil, Baseada na Justia Socioambiental, que
apresento como concluso deste trabalho.

17

A FORMAO URBANA NO
SUBDESENVOLVIMENTO.

18

A cidade para poucos: breve histria da propriedade urbana

no Brasil
Publicado em Anais do Simpsio Interfaces das representaes urbanas em tempos de globalizao, UNESP Bauru e
SESC Bauru, 21 a 26 de agosto de 2005.

As cidades brasileiras so hoje a expresso urbana de uma sociedade que nunca conseguiu superar sua
herana colonial para construir uma nao que distribusse de forma mais equitativa suas riquezas e,
mais recentemente, viu sobrepor-se essa matriz arcaica uma nova roupagem de modernidade global
que s fez exacerbar suas dramticas injustias. Pesquisas de vrias instituies indicam que as grandes
metrpoles brasileiras tm em mdia entre 40 e 50% de sua populao vivendo na informalidade
urbana1, das quais de 15 a 20% em mdia moram em favelas (chegando a mais de 40% em Recife). E
no seria exagero afirmar que a questo do acesso propriedade da terra est no cerne dessa enorme
desigualdade socioespacial.

A Lei das Terras e o surgimento da propriedade fundiria

At meados do sculo XIX, a terra no Brasil era concedida pela Coroa as sesmarias , ou simplesmente
ocupada2. Os municpios tinham o Rossio, terras em que se implantavam as casas e pequenas reas de
produo, sem custo. Assim, a terra ainda no tinha valor comercial, mas essas formas de apropriao
j favoreciam a hegemonia de uma classe social privilegiada. A Lei das Terras, de setembro de 1850,
transformou-a em mercadoria, nas mos dos que j detinham cartas de sesmaria ou provas de
ocupao pacfica e sem contestao, e da prpria Coroa, oficialmente proprietria de todo o territrio
ainda no ocupado, e que a partir de ento passava a realizar leiles para sua venda. Ou seja, pode-se
considerar que a Lei de Terras representa a implantao da propriedade privada do solo no Brasil. Para
ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por ela.
Para Maricato (1997), foi entre 1822 e 1850, nas dcadas anteriores aprovao da Lei das Terras, que
se consolidou de fato o latifndio brasileiro, atravs da ampla e indiscriminada ocupao das terras,
e a expulso dos pequenos posseiros pelos grandes proprietrios rurais. Tal processo se deu muito
em funo da indefinio do Estado em impor regras, decorrente das disputas entre os prprios
detentores do poder. Segundo a autora, a demorada tramitao do projeto de lei que iria definir regras
para a comercializao e propriedade da terra se devia ao medo dos latifundirios em no ver suas terras
confirmadas. O resultado dessa disputa foi o fim do projeto liberal de financiamento de uma colonizao
branca de pequenas propriedades, baseada nos colonos europeus, por meio da venda das terras do
Estado3. No lugar, promoveu-se uma demarcao da propriedade fundiria nas mo dos grandes
1 No Brasil, entende-se por esse termo habitaes de favelas, cortios e loteamentos clandestinos. A informalidade urbana diz respeito
inadequao fsico-construtiva e ambiental da habitao e/ou do entorno construes precrias, terrenos em reas de risco ou de
preservao ambiental, rea til insuficiente para o nmero de moradores, etc., ausncia de infraestrutura urbana saneamento, gua
tratada, luz, acessibilidade viria, etc., ou ainda ilegalidade da posse da terra ou do contrato de uso.
2 Sobre a Lei das Terras e as origens da propriedade da terra no Brasil, que desenvolveremos nos pargrafos que seguem, foram usados
como referncia: MARICATO, Ermnia. Habitao e Cidade, So Paulo: Atual Editora, 1997, WHITAKER FERREIRA, Francisco. Lhomme exclu
et le droit de propriet, paper para a Assemblia Nacional Francesa e a Misso Interministerial para a Celebrao do Centenrio da Lei
1901, Paris, 25 de junho de 2001, e MARTINS, Jos de Souza. O Cativeiro da Terra, So Paulo:Livraria Editora de Cincias Humanas, 1978.
3 Sabe-se que, em especial no perodo inicial da Repblica, vrias correntes se opuseram quanto s formas de ocupao do territrio e de
construo da cidadania republicana, o que refletia tambm nas polticas de ocupao do territrio. Mas mesmo anteriormente, antes at
da independncia, Dom Pedro e Jos Bonifcio j procuraram incentivar a vinda de colonos europeus para o sul do pas, com a inteno
de formar uma classe mdia rural de pequenos proprietrios agricultores, enquanto que a migrao para So Paulo era destinada ao
fornecimento de mo-de-obra para a grande lavoura (ver FAUSTO, Boris. Histria do Brasil, So Paulo: Edusp, 1994). Dentre as diferentes
correntes que se enfrentaram entre 1880 e 1930, Ribeiro e Cardoso apontam para as correntes de pensamento racista, que buscava o
branqueamento como tarefa civilizatria, atravs das polticas migratrias, ou ainda a ruralista, capitaneada por Alberto Torres, que
defendia uma interveno do Estado que recompusesse a estrutura fundiria, com nfase nas pequenas propriedades (QUEIROZ RIBEIRO,
Luiz Csar, e CARDOSO, Adauto Luiz. Planejamento Urbano no Brasil: paradigmas e experincias, in Espaos & Debates: Revista de Estudos Urbanos e Regionais, n 37, So Paulo: Neru, 1994). Mesmo que anterior Repblica, ou justamente como resultado das disputas na
sua preparao, a Lei de Terras de alguma forma consolidou os interesses dos grandes latifundirios no processo de apropriao da terra
no pas.

19

latifundirios, que nesse processo conseguiram inclusive apropriar-se de muitas terras do Estado. E
os imigrantes, em vez de colonos de pequenas plantaes, serviram de fato como mo de obra nos
grandes latifndios, substituindo a mo de obra escrava. Pois o processo poltico de aprovao da Lei
das Terras tem muito a ver com o fim do trfico de escravos.
Como se sabe, o fim da escravido no Brasil est mais ligado aos fortes interesses comerciais ingleses,
a potncia hegemnica da poca, do que a ideais abolicionistas. A expanso comercial imposta pela
Revoluo Industrial fez com que aumentasse o interesse dos ingleses sobre o comrcio brasileiro,
e as presses para impedir qualquer restrio a seus produtos e garantir o aumento do mercado, o
que inclua tambm o fim da mo de obra escrava e a implantao do assalariamento. Segundo Boris
Fausto (1994), entre 1870 e 1873, os produtos ingleses eram responsveis por 53,4% do valor total das
importaes brasileiras.
A proibio do trfico negreiro, em 1831, no impediu a continuidade do comrcio de escravos, que
entretanto tornavam-se mais caros para os grandes produtores agrcolas, indicando a soluo da mo
de obra imigrante. Foi somente em 1850, aps a ameaa concreta, feita um ano antes pelos ingleses, de
fechamento dos portos brasileiros, que uma lei coibiu definitivamente o trfico.
Restava ento aos grandes produtores cafeeiros recorrer mo de obralivree assalariada dos imigrantes.
Nesse sentido, a Lei das Terras coibiu, como vimos, a pequena produo de subsistncia, dificultando
o acesso terra pelos pequenos produtores, inclusive imigrantes, e forando seu assalariamento
nas grandes plantaes. Entretanto, tambm com relao a estes foi estruturado um sistema de
endividamento as parcerias pelo qual os trabalhadores recm-chegados abriam crdito com seus
patres para a compra dos bens que necessitavam, chegando a um ponto em que o pagamento dessas
dvidas tornava-se impossvel. Na prtica, tal dependncia instituiu um sistema de pseudo-escravido
para esses trabalhadores (que alis perdura at hoje em algumas regies do Brasil), que por muitos
anos4, at a abolio, conviveram nas fazendas com a mo de obra escrava.
Outro aspecto decorrente da Lei das Terras, embora menos significativo que sua funo de promover a
implantao do trabalho assalariado, que antes da sua aprovao, o capital dos grandes latifundirios
era medido pelo nmero de escravos que cada um detinha, fosse no campo ou nas cidades5. A
abundncia de terras, a dificuldade para ocup-las e a condio colocada para sua concesso de que
elas se tornassem produtivas, tornavam a posse de escravos mais importante do que a da terra em si.
Em suma, a riqueza dos poderosos era medida pelos seus escravos, que serviam o que no era o caso
da terra, antes de 1850 at como objeto de hipoteca para a obteno de emprstimos. Como lembra
Maricato (1997), no foi por acaso que a Lei das Terras foi promulgada no mesmo ano na verdade, em
um intervalo de poucas semanas do que a proibio definitiva do trfico. Est claro que, em meio a
um processo poltico-econmico em que se restringia o sistema de escravido, a Lei das Terras serviu
para transferir o indicativo de poder e riqueza das elites de ento: sua hegemonia no era mais medida
pelo nmero de escravos, mas pela terra que possua, agora convertida em mercadoria, e o trabalho
assalariado podia ento se expandir no Brasil, respondendo s presses inglesas.

4 verdade que o sistema de parcerias sucumbiu presso dos imigrantes, notadamente aps a revolta de Ibicaba, em 1857, quando imigrantes alemes se levantaram contra o Senador Campos Vergueiro, que havia institudo em suas fazendas pela primeira vez o sistema de
parceria. A repercusso internacional foi importante o suficiente para fazer com que o governo alemo proibisse a emigrao de alemes
para o Brasil. Ainda assim, novas formas de explorao forma estabelecidas, como a das colnias, pseudo-independncia dada aos trabalhadores dentro das grandes fazendas.
5 O papel dos escravos no era desempenhado somente no campo. Nas cidades, eles eram indispensveis vida urbana, encarregando-se
de todos os servios mais pesados. Segundo MARICATO, Op. Cit. (pg. 17) os escravos na cidade eliminavam os dejetos, carregando barris
cheios de fezes at a praia, por exemplo, abasteciam as casas com gua e lenha, recolhiam o lixo, transportavam objetos e pessoas, e
realizavam, na condio de escravos de ganho, atividades de comrcio e uma srie de pequenos servios para seus proprietrios, que
incluam desde a venda de quitutes at a prostituio.

20

Evidentemente, tal situao consolidou a diviso da sociedade em duas categorias bem distintas: os
proprietrios fundirios de um lado6, e do outro, sem nenhuma possibilidade de comprar terras, os
escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos dvidas com
seus patres ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessrios para obter o ttulo
de propriedade. A presena de ambos j era na poca considervel: se o pas tinha, em 1700, cerca de 3
milhes de habitantes, o trfico negreiro alterou bem a situao, e em 1850 somente os escravos j eram
cerca de 4 milhes. Quanto aos imigrantes europeus e japoneses, sua vinda comeou efetivamente na
dcada de 1840, intensificando-se aps 1850. Entre esse ano e o de 1859, cerca de 110 mil imigrantes
chegaram ao pas, parte deles concentrando-se, vale dizer, nas cidades. Em So Paulo, por exemplo, dos
130 mil habitantes em 1895, 71 mil eram estrangeiros7. Mas, a terra como mercadoria no ficou por
causa disso mais disponvel para essa massa de populao. Como vimos, a distribuio das terras no
Brasil se deu, para os senhores de ento, em um sistema com muito pouca, ou nenhuma concorrncia.

As cidades na economia agroexportadora

Mas se o processo acima descrito ocorre essencialmente no meio rural, importante frisar que a Lei das
Terras teve tambm forte influncia nas dinmicas de apropriao da terra urbana. Ermnia Maricato
lembra que a lei distingue, pela primeira vez na histria do pas, o que solo pblico e o que solo
privado (Maricato, 1997:23). Assim, torna-se possvel, inclusive, regulamentar o acesso terra urbana,
definindo padres de uso e ocupao, que como veremos, tambm iriam servir para garantir, ao longo
do tempo, o privilgio das classes dominantes. Ou seja, nas cidades como no campo, a estrutura
institucional e poltica de regulamentao do acesso terra foi sempre implementada no sentido de
no alterar a absoluta hegemonia das elites.
Analisando mais de perto a questo urbana, vale lembrar, em primeiro lugar, o argumento apresentado
pelo socilogo Francisco de Oliveira8, para quem errada a ideia, bastante comum na historiografia
nacional, segundo a qual na economia brasileira agroexportadora da passagem do sculo XIX para
o XX, o meio rural predominava sobre o meio urbano. Como lembra o autor, se a sede da produo
agroexportadora era necessariamente o campo, o controle de sua comercializao, entretanto, se dava
essencialmente nas cidades. O papel central das cidades no acontecia apenas porque a efetivao das
exportaes necessitasse de atividades urbanas. Segundo o autor, porque a produo foi fundada para
a exportao, a cidade nasce no Brasil antes mesmo do campo. Da o carter poltico-administrativo das
cidades no Brasil desde a Colnia, o que foi confundido...como um predomnio do campo sobre a cidade.
Entretanto, as cidades brasileiras da poca cafeeira tinham a caracterstica, que iria mudar aps a
consolidao da industrializao, de serem um espao urbano onde no ocorria nem o mercado (j
que o mercado real da economia era o da exportao agrcola) nem a prpria produo (que se dava
no campo).
Assim, antes mesmo do incio da industrializao, a cidade do Rio de Janeiro j atingia um tamanho
significativo, ainda no sculo XIX, por sua condio de capital, e So Paulo, como veremos, se consolidava
como sede administrativa da produo cafeeira paulista. O fim do trfico e a libertao de escravos
antes mesmo da abolio, geraram um afluxo para a cidade do Rio, que em 1890 tinha cerca de meio
milho de habitantes. Com o advento da repblica, consolidou-se ainda mais seu crescimento, de tal
forma que, na virada do sculo retrasado, a cidade se mantinha a mais populosa do pas, com cerca de
600 mil habitantes, mais do que o dobro de So Paulo ou Salvador.

6 Uma elite que se manteria para sempre no poder, pois estaria na origem da burguesia industrial nacional, que por sua vez consolidaria sua
hegemonia a partir da dcada de 30.
7 At 1940, o Brasil recebeu cerca de 5 milhes de imigrantes.
8 OLIVEIRA, Francisco de. Acumulao monopolista, Estado e urbanizao: a nova qualidade do conflito de classes, in Contradies Urbanas e Movimentos sociais, So Paulo: CEDEC, 1977.

21

Na cidade de So Paulo, a expanso da produo cafeeira, associada ao surgimento de uma indstria

ainda incipiente, iriam ser determinantes para seu crescimento acelerado, que a consolidaria como
a maior cidade do pas j nas primeiras dcadas do sculo XX, superando, medida em que a
industrializao se consolidava, as limitaes de seu papel de sede do controle da exportao agrcola.
A diversificao dos investimentos oriundos do capital cafeeiro9, intensificou atividades de carter
essencialmente urbano. Muitos fazendeiros comearam a transferir sua residncia para manses nas
cidades. As atividades de comrcio do caf, e a construo da estrada de ferro Santos-Jundia, em 1867,
j haviam insuflado a economia urbana, com empresas de importao-exportao, bancos, o comrcio
para atender a uma populao urbana crescente, e as atividades da construo civil e dos servios
urbanos, como a implantao de vilas operrias, a construo de reservatrios de gua, a instalao
de iluminao urbana a gs, de linhas de bonde, etc., sempre com a presena marcante de empresas
inglesas.
Nesse perodo agroexportador e de uma industrializao incipiente imperou, tanto no Rio quanto
em So Paulo, uma viso de que as cidades no podiam ser a expresso do atraso nacional frente ao
modernismo das grandes cidades europeias, em especial em um momento em que as exportaes
de caf reforavam a participao do pas no comrcio internacional. Sendo elas o centro comercial
e poltico do pas, interessava que cidades como Rio e So Paulo tivessem uma aparncia compatvel
com a ambio comercial da expanso cafeeira. Segundo Ribeiro e Cardoso (1981:81), por essa razo
as primeiras grandes intervenes urbanas visaram criar uma nova imagem da cidade, em conformidade
com os modelos estticos europeus. Nesse processo, ainda segundo os mesmos autores, as elites
buscavam afastar de suas vistas e das vistas do estrangeiro o populacho inculto, desprovido de maneiras
civilizadas, mestio. As reformas urbanas criaram uma cidade para ingls ver.
Explicita-se ento o porqu das duas grandes cidades do pas nesses primeiros momentos da
urbanizao brasileira, j promoverem uma sistemtica segregao social: simplesmente reproduziase na cidade a mesma diferenciao social resultante da hegemonia das elites que se verificava nos
latifndios. dessa poca que datam os primeiros registros de cortios e at mesmo de ocupao dos
morros com moradias populares. Mesmo que no fosse ainda regida pelas dinmicas do capitalismo
industrial, a cidade j tinha por marca a diferenciao socioespacial, pela qual a populao mais pobre,
via de regra, era excluda para as reas menos privilegiadas. Segundo Maricato (1997:27), o Rio contava,
em 1888, ano da abolio, com mais de 45 mil pessoas vivendo em cortios, sendo a maioria escravos
libertos. A insalubridade, as epidemias, decorrentes da ausncia de infraestrutura, como por exemplo
o saneamento bsico, a violncia, a alta densidade urbana, eram marcas de uma parte da cidade, e j
mostravam a tnica do que viria a ser a cidade brasileira do sculo XX.
Mas o que se destaca nesse processo so dois fatores que esto na base do entendimento das dinmicas
de segregao socioespacial urbana: o conceito de localizao e a participao do Estado, representando
no Brasil os interesses das elites, na formulao e implementao das polticas pblicas de urbanizao.
Esses dois aspectos merecem ser vistos com mais cuidado10.

Diferenciao urbana e produo social do espao

A cidade se caracteriza por ser um ambiente construdo, ou seja, seu espao produzido, fruto do
trabalho social. H anos existe um intenso debate acadmico sobre a convenincia de se transferir ou
no para o solo urbano a teoria da renda da terra, que Marx utilizou para o contexto bem especfico
e pouco comparvel ao solo urbano da propriedade rural. Sem entrar nessa polmica, o que se
pode dizer que o solo urbano tem seu valor determinado por sua localizao. Esta se caracteriza pelo
9 Ver a respeito, SILVA, Sergio: Expanso cafeeira e origens da indstria no Brasil, So Paulo: Alpha-mega, 1981.
10 Agradeo a colaborao do Prof. Dr. Nuno Fonseca, da FAUUSP, na estruturao dos pargrafos que seguem. Ver a respeito: VILLAA,
Flvio. Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 1998, e DEK, Csaba. A busca das categorias da produo do espao, Tese de
Livre-Docncia, FAUUSP,So Paulo, 2001.

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trabalho social necessrio para tornar o solo edificvel (a infraestrutura urbana), as prprias construes
que eventualmente nele existam, a facilidade de acess-lo (sua acessibilidade) e, enfim, a demanda.
Esse conjunto de fatores que distingue qualitativamente uma parcela do solo, dando-lhe certo valor e
diferenciando-o em relao aglomerao na qual se insere.
A localizao um fator de diferenciao espacial por motivos bvios: terrenos com uma vista
privilegiada, ou situados em locais de fcil acesso, ou muito bem protegidos, ou prximos a rodovias ou
ferrovias, tornam-se mais valiosos para interesses variados. So mais agradveis para o uso habitacional,
ou melhor situados para escoar a produo de uma fbrica, ou para atrair mais consumidores para
uma loja, e assim por diante. Nas cidades brasileiras do incio do sculo passado, que acabamos de
descrever, os bairros centrais, que tinham boa infraestrutura, concentravam mais gente, dispunham de
linhas de bonde, eram prximos das estaes de trem, eram os bairros privilegiados onde acontecia a
vida urbana e comercial nascente, e onde se instalavam os palacetes da elite, embora as vezes bairros
um pouco mais distantes, como a avenida Paulista, em So Paulo, atraiam os poderosos justamente
pela sua exclusividade.
Mas o que fica claro que a localizao ser tanto mais interessante quanto houver um significativo
trabalho social para produzi-la, ou seja, para torn-la atrativa dentro de uma determinada aglomerao
urbana. Assim, fica evidente, que a localizao urbana fruto de um trabalho coletivo, e no pode ser
individualizada: ela depender sempre da aglomerao em que se situa, ou seja, do entorno urbano na
qual est, e da interveno do Estado para constru-la e equip-la de tal forma que ela ganhe interesse.
Por isso, como aponta Dek (2001), a interveno estatal um complemento necessrio, ainda que
antagnico, regulao pelo mercado11 do acesso ao solo urbano. Tal interveno pode dar-se por meio
de obras urbanizadoras convencionais, mas tambm ocorre por meio de um conjunto de instrumentos
tributrios e reguladores do uso e das formas de ocupao do solo urbano. Ou seja, nessa dinmica
muito fcil entender como a influncia sobre a mquina pblica pode render benefcios significativos
a quem conseguir direcionar os investimentos do Estado segundo seus interesses de valorizao,
como veremos logo adiante. No Brasil, desde as primeiras ondas de crescimento das nossas cidades, na
virada do sculo XIX para o XX, todas as grandes intervenes urbanas promovidas pelo Poder Pblico
foram, salvo raras excees, destinadas a produzir melhorias exclusivamente para os bairros das classes
dominantes.
Evidentemente, nem todas as correntes tericas admitem tal interpretao sobre a produo da
diferenciao espacial e do valor fundirio urbano. Segundo o pensamento liberal, que no urbanismo se
evidenciou na chamada Escola de Chicago, ainda nas primeiras dcadas do sculo passado, mas com
um poder de influncia que perdura at hoje, a cidade apenas refletiria, no mbito espacial, a lgica
da mo invisvel e da autorregularo, frutos do laissez-faire econmico. Assim como supostamente
ocorreria no mbito econmico da regulao dos preos e do emprego, as cidades teriam a capacidade
de crescer espontaneamente, equilibrando-se naturalmente, pela lei da oferta e da demanda, em um
sistema no qual os mais privilegiados encontrariam seus espaos, assim como os mais pobres acabariam
achando o seu, com as diferenciaes naturais de qualidade inerentes prpria lgica do capitalismo.
Evidentemente, parece-nos que as coisas no ocorreram, e ainda no ocorrem, exatamente assim. E nas
nossas cidades, a interveno estatal foi capaz de produzir recorrentemente a diferenciao espacial
desejada pelas elites, e a disputa pela apropriao dos importantes fundos pblicos destinados
urbanizao caracterizou e caracteriza at hoje a atuao das classes dominantes no ramo imobilirio.
Assim, a implantao de infraestrutura urbana no Brasil sempre se deu em reas concentradas das nossas
cidades, no por acaso os setores ocupados pelas classes dominantes. Essa prtica da desigualdade na
implantao de infraestrutura, ou seja, do trabalho social que produz o solo urbano, gerou e ainda
gera diferenciaes claras entre os setores da cidade, produzidas pela ao do Estado (ao contrrio do
que defendia a Escola de Chicago) e acentuando a valorizao daqueles beneficiados pelas obras, em
11 Ver Dek, Op. Cit.

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relao escassez do restante da cidade. Assim, a brutal diferena de preos que tal fenmeno produz
nunca esteve dissociada, evidentemente, dos interesses do capital especulativo que sempre soube, no
Brasil, fundir-se ao estatal e canalizar os investimentos pblicos para locais de seu interesse, gerando
altos nveis de lucratividade12.

Os primeiros planos urbansticos

No incio do sculo passado, as dinmicas de urbanizao da cidade explicitavam, como vimos, processos
de valorizao fundiria e imobiliria que iriam constituir uma matriz de excluso que perdura at hoje,
sobrevivendo e fortalecendo-se em cada nova fase do nosso desenvolvimento. Na jovem repblica ou
no Brasil industrial, o acesso cidade urbanizada s foi possvel, em suma, para aqueles que pudessem
pagar por ela, ou que tivessem um razovel poder de influncia dentro da mquina pblica. As relaes
de poder se estabeleciam no mbito urbano por um lado, em torno do privilgio dado s elites no
direcionamento dos recursos pblicos e na construo de bairros de elite, e do outro pela excluso que
atingia invariavelmente a populao urbana mais pobre, e posteriormente o proletariado urbano. Entre
esses dois extremos, uma classe-mdia encontrava algum lugar, em diferentes momentos histricos,
conforme fosse beneficiada por uma ou outra poltica pblica, pelos resqucios de um ou outro ciclo
de crescimento econmico. Nesse processo, o Estado cumpriu sistematicamente um papel de controle
sobre a produo do espao urbano. Um controle s avessas, pois se na Europa ele visava alguma
universalizao e democratizao no acesso cidade13, no Brasil ele se deu ou para garantir a onipotncia
das elites, e manter em nveis aceitveis os bairros de classe mdia, deixando alis o mercado imobilirio
bastante livre para atuar, ou para resolver as demandas populares quando absolutamente necessrio,
na base de relaes populistas e clientelistas, e no que Schwarz chamou das relaes de favor14.
Como exemplo das reformas urbanas para ingls ver, no Rio de Janeiro dos primeiros anos do sculo
passado, o presidente Rodrigues Alves deu ao ento prefeito do Distrito Federal, Francisco Pereira Passos,
poderes absolutos (e inconstitucionais) para promover uma profunda reforma urbana, destinada a
sanar as epidemias crescentes e recuperar a cidade, vista como um rgo doente (Maricato, 1996). Para
atrair o capital estrangeiro para o pas, era necessrio sanear a cidade: novas avenidas foram abertas
notadamente a Avenida central, hoje Rio Branco , o porto foi modernizado, e novos e modernos
edifcios foram construdos, substituindo casares e prdios antigos. Nesse processo, e nas demais
intervenes de urbanizao no Rio do incio do sculo passado, em que morros foram desmontados,
aterros criados, e a natureza bastante modificada para a construo da capital, no havia sequer
possibilidade de contestao por parte da populao atingida, e os propsitos de uma higienizao
social estavam muito pouco escondidos. A populao pobre foi sistematicamente expulsa dos cortios
e dos morros centrais, deslocando-se invariavelmente para locais distantes menos valorizados ou
mesmo para outros morros. Tais planos urbansticos, que ficaram conhecidos como de Melhoramentos
e Embelezamento, repetiram tambm em So Paulo essa mesma lgica, assim como em muitas outras
12 Vale observar que, nesse sentido, a melhor forma de lutar contra a especulao imobiliria urbana seria simplesmente, se a questo dos
recursos no fosse to complexa, generalizar a oferta de infraestrutura para toda a cidade, quebrando dinmica de diferenciao espacial
gerada pela concentrao do investimento pblico em infraestrutura urbana.
13 Os dois momentos mais significativos da produo habitacional de interesse social na Europa, entretanto, no se deram por filantropia,
mas para sustentar, respectivamente, o modelo de crescimento do capitalismo industrial e o do Estado do Bem-Estar Social. As reformas
higienizadoras do final do sculo XIX, em que se destaca a ao do Baro de Haussmann em Paris (1850), visavam disciplinar a classe
trabalhadora e dar-lhe condies mnimas de subsistncia e reproduo em um sistema industrial nascente que havia produzido at
ento, por causa de seu vis liberal, um caos urbano que acabara por prejudicar a prpria produo. No ps-guerra, as macias polticas
habitacionais, amparadas pela ideologia urbanista modernista, visavam contribuir com os esforos de criar, na Europa que se reconstrua,
um mercado consumidor altura da expanso do fordismo-taylorismo, capitaneada pelos EUA. Assim, a necessria melhoria do poder
de consumo da classe trabalhadora exigia que se inclusse, no clculo do custo de sua reproduo, a moradia. importante observar que
em cada um desses momentos, esses padres urbansticos foram importados em um contexto nacional absolutamente diverso, no
que Schwarz chamou de idias fora do lugar (referindo-se ao primeiro momento). Na virada do sculo XIX, as reformas higienizadoras
usadas para disciplinar uma classe operria nascente na Europa, foram implementadas aqui, como se ver no prximo pargrafo, em uma
sociedade que sequer era industrial. No ps-guerra, o urbanista modernista aqui no Brasil no podia ser base para um aumento do poder
de consumo da classe trabalhadora, como ocorrera na Europa, pois os baixos salrios, como veremos logo adiante no texto, eram condio
para nossa industrializao.
14 Ver SCHWARZ, Roberto, As idias fora do lugar, 1974.

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cidades brasileiras, como Curitiba, Porto Alegre, Santos, Manaus, Belm. Amparadas na preocupao
de higienizao dos bairros mais pobres, onde se verificava uma relao direta entre insalubridade e
doenas como a febre amarela, entre outras, as intervenes da poca aproveitavam tal justificativa
para pouco a pouco promover a expulso da populao mais pobre das reas centrais e renovar esses
bairros com novos padres de ocupao. Como coloca Paulo Cezar de Barros, higienizar e modernizar
a cidade significavam sobretudo, eliminar os lugares infectos e srdidos, o desmazelo, a imundcie e as
residncias coletivas (cortios e cabeas de porco) em que habitava a maioria da populao.15
Sempre baseando-se inicialmente no propsito pouco questionvel do controle sanitrio, esses planos
marcaram tambm o incio de uma outra prtica que, se por um lado instituiria padres mais modernos de
controle do processo de urbanizao, por outro lado iria ajudar, ao longo do sculo XX, na diferenciao
de localizaes urbanas privilegiadas: a implantao de uma complexa legislao urbanstica, que
estabelecia normas extremamente rgidas para a construo de edifcios e para as possibilidades de
uso e ocupao do solo. Com isso, saia privilegiado o mercado imobilirio, capaz de respeitar tais regras
ou de dobr-las graas sua proximidade com o Poder Pblico e seu poder financeiro, e prejudicava-se
definitivamente a populao mais pobre, incapaz de responder s duras exigncias legais. Para construir,
seria necessrio ter a documentao da posse da terra, dominar o aparato tcnico-jurdico do desenho
e da aprovao de plantas, e respeitar as diretrizes legais sanitrias e de ocupao e uso do solo, que
muitas vezes impunham regras que s podiam ser aplicadas nos terrenos mais caros.
Os Cdigo de Posturas de So Paulo e do Rio, ainda no final do sculo XIX, j proibiam por exemplo
os cortios nas reas urbanas centrais, e determinavam recuos para as construes que s podiam
ser aplicados em lotes de grande rea, restringindo assim por meio da lei a ocorrncia de terrenos
pequenos e mais baratos. A casa unifamiliar, de grande porte, centrada no lote, era a casa padro das
regulamentaes urbansticas, acrescentando-se posteriormente o edifcio vertical, tambm de mais
alto padro social. Segundo Rolnik, comentando as primeiras regras aplicadas em So Paulo, a essas
leis, definindo a especificidade do modo de construir nos bairros de elite, corresponde uma caracterstica
absolutamente marcante na construo da legalidade urbana na cidade de So Paulo: a lei como garantia
de perenidade do espao das elites16. Embora at 1930 a proviso habitacional social ainda se desse,
como veremos, por iniciativa do setor privado, Nabil Bonduki aponta que, das medidas urbansticas
contra as duas epidemias de 1893 surgiram trs frentes de combate legislao, planos de saneamento
bsico e estratgia de controle sanitrio , que so a origem da interveno estatal no controle da produo
do espao urbano e da habitao(Bonduki, 1998:33)17.

Industrializao e urbanizao
Mas com a intensificao da industrializao que o conceito de diferenciao espacial pela localizao
e a importncia da interveno estatal ganham toda sua dimenso. O capitalismo industrial, ao
exacerbar a diviso social do trabalho e a luta de classes, acentuou a diviso social do espao: era quase
natural que as classes dominantes continuassem a apropriar-se dos setores urbanos mais valorizados,
justamente por sua localizao privilegiada, por sua acessibilidade, e pela infraestrutura disponvel,
deixando os bairros menos privilegiados para as classes mais baixas. Como se sabe, a industrializao
um fenmeno essencialmente urbano. Ou seja, a diferena agora era que a cidade tornava-se o locus do
prprio sistema de produo, e no mais o campo. Por isso, aumentava consideravelmente a populao
urbana de baixa renda, pela necessria presena do operariado urbano, e a segregao espacial-urbana
tornava-se mais visvel. As leis funcionariam mais do que nunca para demarcar os lugares de cada um,

15 BARROS, Paulo Cezar Onde nasceu a cidade do Rio de Janeiro ? (um pouco da histria do Morro do Castelo), in Revista geo-paisagem (on
line), Vol. 1, no. 2, Julho/dezembro de 2002, ISSN N 1677 650 X
16 ROLNIK, Raquel. Para alm da lei: legislao urbanstica e cidadania, in SOUZA, Maria Adlia A. (et outros, Orgs.). Metrpoles e Globalizao , So Paulo: CEDESP, 1999.
17 BONDUKI, Nabil. Origens da habitao social no Brasil, So Paulo: Estao Liberdade/Fapesp, 1998.

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e as classes dominantes intensificariam ainda mais sua presena na mquina do Estado para garantir os
novos espaos de alta valorizao em que se implantavam18.
A primeira fase de nossa industrializao, que como visto se inicia nas ltimas dcadas do sculo XIX
em um processo concomitante s atividades da economia cafeeira agroexportadora, fez com que, j em
1920, So Paulo superasse com folga a produo industrial de todos os demais estados brasileiros. Por
isso, a cidade tambm era a que mais se urbanizava. Embora fosse ainda uma industrializao incipiente,
at mesmo em funo das disputas entre os interesses ingleses de escoamento da sua indstria, as
resistncias dos grandes produtores cafeeiros e dos coronis mais arcaicos, face ao empreendedorismo
da moderna burguesia industrial nascente, ela j era suficiente para que a cidade, alm do local das
atividades administrativas e comerciais oriundas da atividade cafeeira, se tornasse tambm sede da
produo industrial.
Como j dito, ao contingente de trabalhadores do setor de comrcio e servios, comeava a somar-se de
forma significativa, sempre com a ajuda dos escravos libertos e dos imigrantes europeus, o proletariado
urbano. Nabil Bonduki ressalta que, j no segundo quinqunio da dcada de 1880, a cidade de So Paulo
passa a atrair, pela sua prpria potencialidade econmica, imigrantes que vinham inicialmente para as
lavouras do caf19. Segundo o autor, em 1895, quase 40% dos 104 mil imigrantes que passaram pela
Hospedaria dos Imigrantes (esta estrategicamente colocada na periferia de ento, no bairro proletrio
do Brs, para deixar bem claro o lugar na cidade que lhes era destinado20) ficaram na cidade. A
diferenciao espacial, que antes marcava apenas o centro como a rea privilegiada de assentamento
de uma elite dourada voltada ao comrcio cafeeiro, com nenhuma importncia para os ainda raros,
distantes e pouco populosos bairros pobres de periferia, agora comeava a ocorrer nos moldes de uma
tpica cidade industrial como aquelas que Engels j havia descrito na Inglaterra industrial do sculo
XIX gerando bairros proletrios com pssimas condies de habitabilidade.
O Brs e a Lapa eram os bairros operrios, tanto pela proximidade da estrada de ferro inglesa, que tornava
interessante a implantao das fbricas, quanto por serem as vrzeas dos rios Tamanduatey e Tiet,
com forte ocorrncia de alagamento, e portanto pouco interessantes ao assentamento habitacional
das elites. Estas concentravam-se nos bairros nobres, para os quais a interveno estatal no foi tmida:
a construo do Viaduto do Ch, que ligava o centro velho cidade nova e a abertura da Avenida
Paulista, ainda na ltima dcada do sculo XIX, e a implantao de infraestrutura bsica no bairro de
Higienpolis, nas encostas arborizadas e agradveis do espigo da cidade. Segundo Bonduki, entre
1886 e 1900 que se d o primeiro momento crtico de falta de habitao na cidade de So Paulo. Vale
notar que tal dinmica, embora seja exemplar na cidade de So Paulo, se reproduzia, em escala menor,
nas cidades do interior do Estado onde se instalavam as primeiras indstrias ligadas ao caf (em geral
indstrias txteis, como no Vale do Paraiba), e tambm nas demais capitais do pas21.
At os anos 30, a proviso habitacional para as classes populares foi garantida pela iniciativa privada,
seja atravs das vilas operrias de empresas em especial no caso de indstrias que se estabeleciam
no interior do Estado de So Paulo, em locais isolados seja atravs da moradia de aluguel, que
se limitava em sua maior parte construo de cortios ou de vilas de baixo padro. As vilas, uma
forma de produo estimulada pelo poder pblico com incentivos fiscais por ser uma soluo de
disciplinamento e higienizao, eram em So Paulo e no Rio um empreendimento interessante para
investidores imobilirios que iam desde comerciantes mais abonados at grandes fortunas do caf
(Bonduki, 1996:46). Entretanto, s conseguiam ter acesso a essas moradias os operrios qualificados,
funcionrios pblicos, comerciantes, enfim, segmentos da baixa classe mdia, e no a populao mais
18 Ver a respeito VILLAA, Flvio, Espao intra-urbano no Brasil, So Paulo: Nobel, 2000, obra na qual o autor analisa o processo de urbanizao capitaneado pelas classes dominantes em vrias capitais brasileiras.
19 BONDUKI, Op. Cit.
20 Ver a respeito, DRUMMOND, Andr S. M. Lugares sem uso e usos sem lugar. Trabalho Final de Graduao, FAUUSP, 2002.
21 Ver VILLAA, Op. Cit.

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pobre. Para esta, restavam os cortios, investimento tambm muito interessante para os proprietrios,
pelo baixo custo de sua construo, e que apesar de serem combatidos em nome da sade pblica,
se proliferaram de forma significativa, mostrando que a demanda por solues de habitao de baixa
renda comeava a ser considervel. Quando os cortios se tornavam obstculos para as iniciativas de
renovao urbana conduzidas para reas mais nobres da cidade, eram demolidos e a massa sobrante
obrigada a se deslocar para as reas menos valorizadas pelo mercado (Villaa,1986)

O urbano e a moradia no perodo populista

A era Vargas, a partir de 1930, instituiu no pais um novo clima poltico, e a emergncia na Europa do Estado
do Bem-Estar Social d mpeto tentativa, no Brasil, de construo de uma nao com um Estado forte
e um mercado de consumo interno mais significativo. O Estado passou ento a intervir diretamente na
promoo da industrializao, atravs de subsdios indstria de bens de capital, do ao, do petrleo,
construo de rodovias, etc. A burguesia agroexportadora perdia sua hegemonia, para dar lugar a um
Estado populista que, entretanto, pouparia seus interesses, evitando uma reforma agrria e mantendo
intacta a base fundiria do pas. Ermnia Maricato resume com preciso as caractersticas do perodo:
O Estado mantm uma postura ambgua entre os interesses da burguesia agrria e os da burguesia
industrial. ... A essncia do populismo consistir em reconhecer a questo social, mas dando a
ela um tratamento paternalista e simblico, que nega a auto-organizao dos trabalhadores. A
oposio e as lideranas operrias so esmagadas, mas a massa trabalhadora seria submetida a
intensa propaganda do governo e das benesses que este lhe concede: instituio da Previdncia,
promulgao da CLT, fixao do salrio mnimo (Maricato, 1997:35).
Assim, esse perodo presenciou pela primeira vez os efeitos de uma crescente migrao rural-urbana,
de uma importante massa vinda do Nordeste para o Sul em busca dos sonhados empregos industriais.
Embora esse processo fosse realmente intensificar-se somente algumas dcadas depois, nos anos
50/60, o fato que tal dinmica elevou o problema da proviso habitacional para a massa operria a
patamares em que o mercado no tinha mais condies de ou sobretudo interesse em enfrentar.
Por isso, no mbito da proviso habitacional, a lgica populista se repetiria: o perodo Vargas ficou
marcado por introduzir pela primeira vez polticas habitacionais pblicas, reconhecendo (ou cedendo
s presses para reconhecer) que o mercado privado no tinha como atender demanda por moradia
e anunciando que o Estado assumiria tal funo. Mas, como era caracterstico do populismo, retirou-se
do mercado privado a responsabilidade pela questo habitacional, sem que houvesse, entretanto, uma
poltica pblica de flego, que realmente respondesse demanda que se criava. Como mostra Maricato,
os Institutos de Aposentadorias e Penses, criados na dcada de 30 e at hoje uma referncia na histria
da habitao social no Brasil22, entre 1937 e 1964, iriam produzir apenas 140 mil moradias em grande
parte destinadas ao aluguel, o que, segunda a autora, mostraria muita publicidade para uma resposta
modesta dos programas pblicos de habitao.
A Lei do Inquilinato de Vargas, que congelaria os aluguis em 1942, apenas intensificou a segregao
urbana dos pobres nos loteamentos de periferia, pois estimulou a propriedade privada do imvel
urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao (Bonduki, 1998). Com a
oferta de moradia de aluguel declinando, e sem que o Estado suprisse a consequente demanda por
habitaes, restava populao pobre uma soluo que, na prtica, liberava tanto o Estado quanto
o mercado da responsabilidade pela questo da moradia: a ocupao pura e simples das terras, ou o
loteamento das periferias, estimulado pela chegada do transporte pblico sobre rodas, que garantia
o necessrio acesso, mesmo que precrio, aos loteamentos mais distantes, que sequer recebiam a
infraestrutura urbana necessria (Maricato, 1997:36). Estava comeando a delinear-se o que seria a
matriz do crescimento urbano no Brasil a partir de ento.

22 Ver BONDUKI, Op. Cit.

27

A urbanizao com baixos salrios

A mudana para um novo paradigma econmico, o da abertura ao capital internacional promovida nos
anos 50 por Juscelino Kubitschek, que alguns grandes intrpretes da formao da nao consideram
como o momento de negao definitiva da possibilidade de construo de uma economia capitalista
minimamente autnoma e distributiva23, iria exacerbar de vez a situao de extrema desigualdade no
acesso terra urbana. A partir desse momento, graas ao fenomenal impulso promovido pela chegada
das multinacionais, a industrializao brasileira sofreu uma inflexo significativa, garantindo o milagre
econmico e a ascenso do pas, em pouco mais de uma dcada, condio de oitava economia do
mundo. Mas esse modelo de intenso crescimento sofria de um duplo problema: por um lado, estabelecia
um padro congnito de atraso tecnolgico, pois as indstrias traziam para c tecnologias j obsoletas
em seus pases de origem, e por outro lado estava condicionado a um padro de alta concentrao da
renda, j que se baseava na manuteno de uma mo de obra de baixo custo, necessariamente subassalariada.
Vale notar que a entrada do capital estrangeiro no pas a partir do Plano de Metas, a que Francisco
de Oliveira chamou de a fraude e traio mais notvel vontade popular de que se tem notcia no Brasil
moderno24 (Oliveira, 1977:73), deu-se em um contexto muito especfico do desenvolvimento do
capitalismo internacional caracterizado pelo interesse das empresas multinacionais, nas palavras de
Plnio Sampaio Jr., em aproveitar as oportunidades de investimento geradas pelo processo de substituio
de importaes mediante o deslocamento de unidades produtivas (2000:37). Essas oportunidades
de investimento que apareciam em uma economia perifrica em fase de industrializao (alis, em
vrios pases subdesenvolvidos, e no s no Brasil) significavam um cenrio perfeito para a economia
capitalista em plena expanso. De fato, aps a crise de 29, as polticas keynesianas norte-americanas de
maior intervencionismo estatal, com o New Deal do presidente Roosevelt, e j no ps-guerra as polticas
de implantao do Estado do Bem-Estar Social na Europa, representavam uma resposta ao liberalismo
econmico, e uma tentativa de regular, pela mediao do Estado, os interesses do Capital e do Trabalho,
no por razes filantrpicas ou humanitrias, mas porque se percebia que era necessrio manter um
padro mnimo de poder aquisitivo da classe operria para que pudesse ocorrer a expanso do mercado
de consumo, imprescindvel para a prpria sobrevida do sistema25. Nesse perodo, instituram-se nos
EUA e na Europa, no s todas as leis trabalhistas e a garantia de servios universais de educao e
sade, mas tambm polticas habitacionais de peso, que incorporaram a moradia aos custos bsicos de
subsistncia da classe trabalhadora26.
Entretanto, no s o Estado do Bem-Estar Social custava caro, como ele limitava sobremaneira a
possibilidade de realizao da mais-valia, ao aumentar significativamente os custos de reproduo da
classe trabalhadora e diminuir as taxas de lucratividade. Nesse sentido, os pases subdesenvolvidos, como
o Brasil, em fase de expanso industrial, representavam uma fantstica oportunidade de investimentos,
em funo do inesgotvel exrcito industrial de reserva que representava a populao agrria pobre
do nordeste, disponvel para migrar paras as cidades industriais em busca de emprego, mesmo que
23 Autores como Caio Prado Jr. ou Florestan Fernandes enxergam na poltica de industrializao pela abertura s multinacionais estrangeiras, iniciada nos anos 50, o momento de definitiva renncia possibilidade de construo da nao, e da associao definitiva entre as
burguesias nacionais e os interesses expansionistas do capitalismo internacional, dando origem ao que Fernandes denominou da contrarevoluo brasileira. Ver a respeito SAMPAIO Jr, Plnio. Entre a Nao e a Barbrie, Petrpolis: Voes, 2000.
24 Escrito em 1977, o texto de Oliveira no podia prever a escalada de fraudes que este pobre pas iria ainda presenciar, nas frustradas Diretas
J, na ascenso do caador de marajs, na adeso irrestrita aos ditames neoliberais do Consenso de Washignton, etc.
25 Ford j havia explicitado essa percepo, ao acreditar na fora das corporaes capitalistas para manter um nvel de consumo suficiente
para a regulao do sistema quando, s vsperas do crash de 29, ele aumentou o salrio de seus funcionrios, acreditando que isso
poderia aquecer o consumo e evitar a crise. Ainda no mesmo sentido, vale lembrar que, no mpeto de constituir um mercado de consumo
suficiente para o capitalismo que se fortalecia no ps-guerra, os EUA simplesmente financiaram, com os planos Marshall e Mac Arthur, a
reconstruo da Europa e do Japo, nos moldes que lhes interessava.
26 Esse processo ocorre paulatinamente, e inicialmente nos EUA, com o New Deal, ainda nos anos 30. A segunda guerra retardaria a implantao do modelo keynesiano na Europa, mas no ps-guerra ficaram famosas as macias polticas de proviso habitacional europias
como, por exemplo, a dos grands ensembles na Frana , ancoradas alis nas idias de industrializao da construo do movimento
modernista.

28

por salrios baixssimos. A associao do interesse industrializante das burguesias mais modernas no
Brasil, e dos interesses de expanso do capitalismo internacional provocaria o que Florestan Fernandes
indicou como a renncia das burguesias nacionais em fortalecer a revoluo burguesa e a implantao
de um sistema capitalista endgeno focado na consolidao de um mercado interno. Optando por
aliar-se aos interesses expansionistas do capitalismo internacional, mesmo que s custas do reforo de
seu carter antissocial, antinacional e antidemocrtico (Sampaio Jr., 2000:418), as burguesias nacionais
escolhiam um caminho que garantiria uma rpida industrializao, preservando seu poder de barganha
no sistema capitalista mundial e reforando sua absoluta e intolerante dominao interna.
Assim, com a vinda das indstrias multinacionais para o pas, estabelece-se um padro de crescimento
em que os baixos salrios no eram apenas uma consequncia da injustia inerente aos sistema
capitalista, mas a prpria condio para nossa industrializao, no que alguns autores chamaram de
industrializao com baixos salrios. O mercado interno que se formava era apenas residual, o foco
da atuao das multinacionais aqui instaladas sendo antes de tudo a exportao. Como o interesse
destas era o de explorar a mo de obra barata, e o da elite brasileira, o de perpetuar sua hegemonia
interna, utilizando-se para isso do seu controle sobre o prprio Estado, passa a ser lgico o fato deste
ltimo no criar exigncias que aumentassem o custo de reproduo da fora de trabalho, entre elas
a de instalao de infraestrutura urbana e de moradia. Com a intensificao da migrao rural-urbana
em patamares nunca antes vistos, j que alm de tudo a ausncia de uma reforma agrria tornara a
sobrevida dos pequenos agricultores impossvel, estourava a demanda habitacional, e cresciam de
forma inexorvel os bairros perifricos de baixa-renda, literalmente abandonados pelo Estado. Se em
1940 a populao urbana no Brasil era de apenas 26,34% do total, em 1980 ela j era de 68,86%, para
chegar em 81,20% no ano 2000. Em dez anos, de 1970 a 1980, as cidades com mais de um milho de
habitantes dobraram, passando de cinco para dez27. industrializao com baixos salrios se acoplava,
nos termos da urbanista Ermnia Maricato, uma urbanizao com baixos salrios.
Ou seja, ao contrrio do que ocorreu na formao dos Estados do Bem-Estar Social nos pases
centrais, o processo de concentrao populacional nos grandes centros industriais brasileiros no foi
acompanhado por uma ao do Estado que garantisse condies mnimas de infraestrutura urbana
e qualidade de vida, pois isso resultaria, em ltima instncia, na elevao do custo de reproduo da
classe trabalhadora, o que no interessava s classes dominantes industriais. Francisco de Oliveira, em
recente trabalho28, lembra como o incentivo autoconstruo (atravs da pouca presena do Estado,
que deixou a cidade perifrica crescer sem controle algum) foi uma frmula capaz de assegurar uma
morada mnima para a classe trabalhadora a preos baixssimos, sem elevar o custo da mo de obra.
O exemplo de So Miguel Paulista, na cidade de So Paulo, sintomtico desse processo, embora
tenha se dado ainda antes da abertura da economia na dcada de 50, como em uma pr-estreia do
que se tornaria um padro: na dcada de 30, dois importantes industriais brasileiros29 firmaram uma
joint-venture com um industrial norte-americano, para remontar no Brasil uma fbrica petroqumica de
fios rayon, j obsoletos nos EUA, onde se dominava a tecnologia subsequente, do nylon. A tal fbrica,
reconstruda em So Miguel Paulista, ento um bairro ainda semirrural da periferia paulistana mais
distante, tornou-se instantaneamente a mais moderna indstria petroqumica do pas, com o nome de
Nitroqumica. Em dois anos, a populao do bairro quadruplicou, sem o menor acompanhamento do
Estado. As favelas que surgiram na poca, h sessenta anos atrs, at hoje caracterizam o bairro.
Tal situao de abandono da populao trabalhadora mais pobre nas franjas perifricas das grandes
cidades s iria desencadear alguma reao quando estivesse ameaada a prpria coeso social. No
regime militar, face tal cenrio, o Estado passaria a promover deliberadamente solues habitacionais

27 Ermnia Maricato, Metropole na periferia do capitalismo, Hucitec, So Paulo, 1996

28 Oliveira, Francisco de; O Ornitorrinco, So Paulo: Boitempo Editorial, 2003.
29 Horcio Lafer e Jos Ermrio de Morais.

29

de baixo custo nas periferias. Como argumentou a ento deputada Sandra Cavalcanti em carta ao
presidente Castello Branco,
...achamos que a revoluo vai necessitar agir vigorosamente junto s massas. Elas esto rfs e
magoadas, de modo que ns vamos ter que nos esforar para devolver a elas uma certa alegria. Penso
que as solues de moradia, pelo menos nos grandes centros, atuar de forma amenizadora... (apud
Villaa, 1986).
Assim, o perodo ps-64 inaugurou uma nova fase de interveno estatal na habitao, criando o Banco
Nacional de Habitao BNH, que atuava como o banco central do Sistema Financeiro de Habitao,
que por sua vez geria a poupana compulsria do FGTS (8% dos salrios do mercado formal) e a do
SBPE, esta uma poupana voluntria, ambas destinadas ao financiamento habitacional. Em funo
disso, foi no regime militar, paradoxalmente, que mais se produziu habitaes populares no Brasil,
cerca de quatro milhes de unidades30.
Porm, o modelo do SFH/BNH, mais do que promover polticas pblicas de universalizao do direito
habitao, tinha como objetivo central a acumulao privada de setores da economia envolvidos
com a produo habitacional, como as grandes empreiteiras, no bojo dos esforos para alavancar o
chamado milagre brasileiro. O uso dessa significativa poupana para o financiamento habitacional,
saneamento e infraestrutura urbana proporcionou mudanas importantes nas nossas cidades,
porm proporcionalmente muito mais significativas nas faixas de populao de renda mdia ou
alta: os centros verticalizaram-se, gerando a valorizao especulativa da terra urbana, a produo
imobiliria para a classe mdia foi dinamizada, grandes empresas de obras pblicas de infraestrutura
foram beneficiadas. No campo especfico da habitao social, a formatao institucional do SFH/BNH
acabou por favorecer somente a construo de unidades habitacionais sem o necessrio conjunto de
equipamentos e melhorias urbanas. Com o discurso populista do acesso casa prpria, o nmero de
unidades produzidas e no a qualidade de vida que propiciavam era o nico ndice de eficincia
do modelo. Isso gerou grandes conjuntos-dormitrios, distantes das reas centrais e da oferta de
emprego, geralmente mal servidos pelo transporte pblico e sem quase nenhuma infraestrutura nem
servios urbanos. Alm disso, os financiamentos do sistema nunca conseguiram beneficiar a populao
realmente pobre, com renda abaixo de 5 salrios-mnimos, e a distribuio das habitaes tomou-se
um instrumento do clientelismo, favorecendo a generalizao da inadimplncia no setor habitacional
de interesse social.
Por outro lado, a submisso da terra urbana ao capital imobilirio fazia com que enquanto as periferias
das grandes cidades expandiam seus limites e abrigavam o enorme contingente populacional de
imigrantes, o mercado formal se restringia a uma parcela da cidade e deixava em seu interior grande
quantidade de terrenos vazios. Kowarick e Campanrio31 mostram que em 1976, a terra retida para fins
especulativos no municpio de So Paulo atingia 43% da rea disponvel para edificao. Somente em
1980 as reas perifricas da cidade aumentaram em 480 km, permanecendo desprovidas dos servios
urbanos essenciais reproduo da fora de trabalho. Nos dias atuais, uma pesquisa recente do Centro
de Estudos da Metrpole, do CEBRAP, mostrou que a periferia paulistana ainda cresce por ano seis
vezes mais do que a rea central.
Ou seja, ao lado dos grandes conjuntos, a soluo da ocupao pura e simples de glebas vazias e os
loteamentos clandestinos continuava e continua at hoje a responder maior parte da demanda
habitacional dos excludos do sistema. Com o tempo e o esgotamento dessas terras, restou populao
mais pobre ocupar as nicas reas onde estariam salvo da ao do mercado: as reas de proteo
30 Agradeo urbanista Luciana Royer, que escreveu comigo o artigo que deu origem aos pargrafos sobre o perodo militar, para o jornal
Correio da Cidadania (SP).
31 KOWARICK, Lcio & CAMPANRIO, Milton; So Paulo, Metrpole do subdesenvolvimento industrializado: conseqncias sociais do crescimento e da crise econmica, CEDEC, 1984 citado in SANTOS, M., Metrpole corporativa fragmentada: o caso de So Paulo, So Paulo:
Nobel / Secretaria de Estado da Cultura, 1990.

30

ambiental, como as beiras de crregos, os mananciais e as encostas. Em So Paulo, por exemplo, cerca
de 1,2 milho de pessoas vivem hoje nos mananciais das represas Billings e Guarapiranga.

Os movimentos populares de luta pela moradia, a constituio de 88 e o Estatuto da

Cidade

32
Face ao inquietante quadro exposto at aqui, fcil entender que as desigualdades decorrentes dos
processos de industrializao e de urbanizao acabaram gerando insatisfaes sociais significativas,
que j haviam sido premeditadas por Sandra Cavalcanti. J em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao
e Reforma Urbana tentou refletir parmetros para balizar o crescimento das cidades que comeava a se
delinear. A ditadura militar desmontou a mobilizao da sociedade civil em torno das grandes reformas
sociais, inclusive a urbana, substituindo-a por um planejamento urbano centralizador e tecnocrtico.
Nos anos 70, os excludos do milagre brasileirocomeam a mobilizar-se novamente em torno da questo
urbana, reivindicando a regularizao dos loteamentos clandestinos, a construo de equipamentos de
educao e sade, a implantao de infraestrutura nas favelas, etc. Uma primeira vitria ocorreria em
1979, com a aprovao da Lei 6766, regulando o parcelamento do solo e criminalizando o loteador
irregular. Na Constituinte de 1988, 130.000 eleitores subscrevem a Emenda Constitucional de Iniciativa
Popular pela Reforma Urbana, e com isso conseguiram inserir na Constituio os artigos 182 e 183, que
estabeleciam alguns instrumentos para o controle pblico da produo do espao urbano e introduziam
o princpio da chamada funo social da propriedade urbana: imveis situados na chamada cidade
formal geralmente se beneficiam de infraestrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.) custeada
pelo poder pblico e, portanto, por toda a sociedade; mant-los vazios, a prtica recorrente dos
especuladores, representa um alto custo social, assim exercer a funo social da propriedade no
nada alm de dar-lhes uso. Porm, a regulamentao desses artigos s viria a ocorrer 11 anos depois,
com a aprovao definitiva do captulo da reforma urbana da nossa constituio, em uma tramitao
que contou com a presso constante do Frum Nacional de Reforma Urbana, e que culminou com a
aprovao da Lei 10.257, o Estatuto da Cidade, em julho de 2001.
A ideia de instrumentos urbansticos capazes de dar ao Poder Pblico um maior controle sobre as
dinmicas urbanas originou-se no esforo de construo do Estado do Bem-Estar Social na Europa,
onde o Estado tinha, como j comentamos, um forte papel regulador. A ideia era a de que cabia ao
Poder Pblico uma forte ingerncia na regulamentao e no controle do desenvolvimento urbano,
para garantir uma mnima variedade social na produo urbana, buscando prover habitao de
interesse social integrada malha urbana, para proteger antigos moradores mais pobres dos processos
decorrentes da valorizao imobiliria, que os expulsam e substituem por moradores de maior renda
(a chamada gentrificao), para permitir a preservao dos espaos pblicos como espaos de uso
democrtico, protegendo-os da ao invasiva da iniciativa privada, e para promover usos habitacionais
sociais no mercado imobilirio privado atravs de aes de induo e incentivo. Vale notar que essa
tradio no conseguiu impedir, nem naqueles pases, processos marcantes de excluso social e de
gentrificao, capitaneados pelas foras do mercado. Mas inegvel que, apesar disso, h na Europa e
at mesmo nos EUA uma cultura poltica de respeito ao papel importante do Estado no controle urbano.
Para dar ao Estado a capacidade de exercer tal funo, uma variedade de instrumentos jurdicos e
financeiros foram criados. Por um lado, deu-se ao Estado um poder regulador significativo sobre o
uso e a ocupao do solo, estabelecendo-se restries de uso, parmetros de adensamento, limites
verticalizao, taxas de ocupao, punies efetivas para o descumprimento das leis urbansticas, etc. Por
outro lado, criou-se uma estrutura financeira evidentemente apoiada na incomparvel disponibilidade
de recursos que aqueles pases dispunham e dispem e uma gama de isenes para incentivar, atravs
32 O texto dos pargrafos que seguem foi originalmente publicado, com modificaes, no artigo Alcances e limitaes dos Instrumentos
Urbansticos na construo de cidades democrticas e socialmente justas, preparado para a V Conferncia das Cidades - Cmara Federal,
02 de dezembro de 2003.

31

de linhas de crdito e renncias tributrias especficas, determinadas aes dos agentes privados, como
por exemplo a recuperao e manuteno de edifcios antigos nas reas centrais, sua reconverso para
locao social privada, ou ainda a fixao da populao mais pobre em seus locais de residncia, graas
a auxlios financeiros diretos.
Pois bem, nessa mesma lgica que, no Brasil, os defensores da Reforma Urbana se mobilizaram
para garantir a aprovao, na Constituio e posteriormente no Estatuto da Cidade, de instrumentos
que permitissem dar s prefeituras um instrumental para exercer algum controle sobre as dinmicas
de produo da cidade. Esse o princpio, em suma, dos chamados instrumentos urbansticos
apresentados no Estatuto da Cidade.
Note-se, entretanto, a profunda diferena estrutural entre as realidades dos pases industrializados e
a brasileira. Enquanto l os instrumentos urbansticos surgem no ps-guerra, concomitantemente
estruturao do Estado do bem-estar social, no Brasil os instrumentos urbansticos aparecem como
uma tentativa de reao face a um modelo de sociedade e de cidade estruturalmente organizadas de
forma propositalmente desigual, o que muda completamente seu potencial e seu possvel alcance.
Aqui, trata-se de reverter a posteriori um processo histrico-estrutural de segregao espacial, o que
significaria, em essncia, dar ao Estado a capacidade de enfrentar os privilgios urbanos adquiridos
pelas classes dominantes ao longo de sua hegemnica atuao histrica de 500 anos. No se trata,
pois, de tarefa simples. E desde j percebe-se que tais instrumentos s podero ter alguma eficcia se
houver, ao mesmo tempo em que so criados, uma vontade poltica muito determinada no sentido
de promover a reverso do quadro de desigualdade urbana em que vivemos, enfrentando portanto
os poderosos interesses que hegemonizam hoje a produo do espao urbano. Sem essa vontade
poltica, que implica em polticas de governo claramente dispostas a enfrentar os privilgios das classes
dominantes, os instrumentos urbansticos podem servir apenas como uma maquiagem demaggica,
sem muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro. Vale notar que a briga longa, e at agora,
tem sido difcil.

O atual contexto da globalizao e sua influncia nas cidades

importante observar que a instituio de instrumentos urbansticos que deem maior poder de
controle para o Estado esto na contramo da tendncia neoliberal de absoluta minimizao do papel
do Estado, que se institucionalizou no Brasil a partir da dcada de 90, no bojo das reformas preconizadas
e seguidas risca pelo governo FHC pelo chamado Consenso de Washington33. Nesse sentido, alis,
vale comentar que os to propagandeados novos paradigmas da economia globalizada deste comeo
de sculo no trouxeram nenhuma mudana significativa no quadro estrutural de excluso social no
Brasil, e ainda menos no mbito da segregao espacial urbana. Ao contrrio, sabe-se hoje que os anos de
polticas macroeconmicas neoliberais de estabilizao monetria por meio de instrumentos cambiais
apenas exacerbaram a dependncia externa e a desigualdade interna, e vm sendo responsveis pela
camisa de fora na qual o Brasil se encontra quanto enorme dificuldade para enfrentar sues problemas
sociais. Nos anos 70, as burguesias nacionais reforaram sua hegemonia interna por meio da aliana
com os interesses de expanso do capitalismo internacional, acirrando a dependncia do pas, mas
promovendo a rpida industrializao j comentada anteriormente. Esse crescimento econmico do
milagre brasileiro, permitiu sustentar o que Florestan Fernandes chamou do mito do crescimento,
que legitimava o papel das burguesias e escamoteava uma economia que, na verdade, era a que
menos distribua suas riquezas no mundo34. Hoje, a globalizao parece reavivar o mito: vende-se a
33 A famosa cartilha do Consenso de Washington, elaborada num seminrio realizado entre 14 e 16 de janeiro de 1993, sob a orientao de
Fred Bergsten, em um destacado think tank de Washington, o Institute for International Economics, estabelece literalmente dez pontos a
serem seguidos pelos pases interessados nesse modelo de adeso ao capitalismo global, que incluem, entre outros, pontos to didticos
e sintticos quanto as empresas estatais devero ser privatizadas.
34 KOWARICK, Lcio & CAMPANRIO, Milton; So Paulo, Metrpole do subdesenvolvimento industrializado: conseqncias sociais do crescimento e da crise econmica, CEDEC, 1984 citado in SANTOS, M., Metrpole corporativa fragmentada: o caso de So Paulo, So Paulo:
Nobel / Secretaria de Estado da Cultura, 1990.

32

nossa suposta entrada no mundo global, alimentada pelo perverso apelo do consumo e o acesso aos
importados, enquanto que a economia do pas tomada por empresas transnacionais, e se exacerba a
pobreza generalizada. Em suma, uma modernidade que ainda no superou os desequilbrios herdados
do Brasil colonial.
Assim, tambm no mbito das cidades, o discurso da globalizao serve para vender uma imagem
supostamente necessria de modernizao, enquanto que na verdade se acentuam ainda mais os
desequilbrios na alocao dos investimentos pblicos urbanos, gerando diferenciaes e valorizao
fundirias ainda mais abruptas. A desculpa da necessidade de insero na economia global vem sendo
usada para construir centros de negcios, avenidas ultramodernas, verdadeiras ilhas de Primeiro Mundo
em meio ao mar de pobreza das nossas cidades, e isso, evidentemente, com o farto uso do dinheiro
pblico. Em trabalho recente35, mostramos como, por exemplo, a propalada centralidade terciria
globalizada da regio da Marginal Pinheiros em So Paulo um carto-postal de modernidade urbana
foi construda na dcada de 90 com cerca de 4 bilhes de Reais pblicos, enquanto que a dinamizao
econmica gerada por essa regio nunca mostrou-se significativa, e nem mesmo as supostas conexes
com a economia global. Em suma, assim como nos planos urbansticos do comeo do sculo passado,
as novas avenidas e tneis, os trens com ar condicionado e as demais obras pblicas na regio serviram,
no final, para um nico objetivo: promover a valorizao fundiria que interessa ao mercado imobilirio
e s classes dominantes.
O interessante que um dos principais instrumentos que permitiram a construo dessas ilhas de
primeiro-mundo financiadas pelo dinheiro pblico, foram as chamadas Operaes Urbanas, que
estabelecem parcerias pblico-privadas urbanas, e que tambm esto pospostas no.....Estatuto
da Cidade! Ou seja, nas duras negociaes para sua aprovao, o Estatuto acabou dando margem
tambm aprovao de instrumentos que podem servir para alavancar interesses privados. No caso,
as Operaes Urbanas, pelo menos at agora, submeteram o planejamento urbano das cidades onde
foram implantadas aos interesses do mercado. Evidentemente, os significativos fundos destinados s
ilhas de primeiro mundo poderiam ter tido destinos mais urgentes, como a proviso de saneamento
bsico ou outras melhorias nas periferias. O contexto da globalizao pouco alterou, como se v, o
permanente exerccio de hegemonia das classes dominantes sobre a propriedade urbana, at mesmo
nas inseres que estas lograram ter em projetos supostamente destinados democratizao do acesso
terra urbana, como o Estatuto da Cidade.

Os instrumentos progressistas do Estatuto da Cidade

Nesse contexto antagnico dos tempos da globalizao, a maioria dos instrumentos de induo
do desenvolvimento urbano e tributrios aprovados no Estatuto da Cidade tentam assim mesmo
estabelecer, no cenrio brasileiro, uma perspectiva de uma nova presena do Estado na regulamentao,
induo e controle dos processos de produo da cidade, mesmo que esse seja, como vimos, um desafio
e tanto. Tais instrumentos visam, em essncia, refrear o processo especulativo e regular o preo da terra,
ao forar o exerccio da funo social da propriedade urbana punindo o mau proprietrio. Buscam
tambm permitir um maior controle do Estado sobre usos e ocupaes do solo urbano, em especial em
reas que demandem uma maior democratizao. Alguns exemplos so as Zonas Especiais de Interesse
Social, que permitem a definio de um padro urbanstico prprio, com tratamentos diferenciados
tanto em reas de favelas ou loteamentos que demandem urbanizao, como em reas vazias sujeitas
proviso de moradia de interesse social, ou ainda terrenos ou imveis subutilizados em reas com
infraestrutura urbana, geralmente nas reas centrais. Este ltimo aspecto se destaca quando confrontado
ao esvaziamento das reas centrais nas grandes e mdias cidades, que provoca um aumento de terrenos
no-utilizados especialmente propcios Reforma Urbana e proviso habitacional de interesse social.
Outro exemplo o do usucapio urbano, que permite dar a propriedade a moradores de favelas ou
cortios que ocupem esses imveis, sem contestao jurdica, por mais de 5 anos. A concesso especial
35 Ver FERREIRA, Joo Sette Whitaker. So Paulo: o mito da cidade-global, Tese de Doutorado, FAUUSP, 2003.

33

de uso para fins de moradia, aprovada por Medida Provisria complementar ao Estatuto, permite a
poder pblico conceder o direito de uso habitacional em reas pblicas ocupadas. O IPTU progressivo,
como um ltimo exemplo, permite que se puna o proprietrio que deixa seu imvel ou terreno vazio por
mais de sete anos com um aumento progressivo de imposto, que pode culminar com a desapropriao
do imvel.
A Constituio de 1988 obrigou todo municpio com mais de 20.000 habitantes a ter um plano diretor.
Embora fosse um instrumento urbanstico antigo, tal fato o reinseriu na agenda poltica urbana, ainda
mais quando o Estatuto da Cidade, em 2001, determinou que as cidades que ainda no tm plano o
produzam em 5 anos. O Estatuto d uma importncia significativa aos Planos Diretores, ao determinar
que seja neles que se faa a regulamentao dos instrumentos urbansticos propostos. Esse fato tem
consequncias positivas e negativas. Positivas porque joga para a esfera municipal a mediao do conflito
entre o direito privado e o interesse pblico, e isso bom pois permite as necessrias diferenciaes
entre realidade municipais completamente diversas no pas. Alm disso, garante que a discusso da
questo urbana no nvel municipal torne-se mais prxima do cidado, podendo ser mais eficientemente
participativa. Porm, o aspecto negativo que, ao jogar a regulamentao dos instrumentos para uma
negociao posterior no mbito dos Planos Diretores, estabelece-se uma nova disputa essencialmente
poltica no nvel municipal, e conforme os rumos que ela tome, esses instrumentos podem ser mais
ou menos efetivados. Em alguns casos, at, ocorreu que o prprio texto do Plano Diretor, ao propor
os novos instrumentos do Estatuto, relegasse sua regulamentao local para mais uma etapa ainda
ulterior, estendendo alm do razovel seu prazo de efetivao.
A tradio urbanstica brasileira, como visto calcada em um Estado estruturado para ratificar a hegemonia
das classes dominantes, sempre tratou os planos diretores por um vis tecnicista que os tornavam
hermticos compreenso do cidado comum, mas eficientes em seu objetivo poltico de engessar as
cidades nos moldes que interessavam s elites, muito embora grande nmero de urbanistas tenham se
esforado, na dcada de 70 e apesar do regime vigente, em torn-los mais eficientes. Mas, por exemplo
nas grandes capitais, infelizmente marcaram histria os calhamaos tcnicos nada democrticos, que
serviram mais para fins eleitorais, para estabelecer uma rgida regulamentao nos bairros ricos, ou
ainda para priorizar a construo de mais e mais avenidas (em detrimento dos transportes pblicos),
enchendo os bolsos de polticos inescrupulosos e dos especuladores imobilirios. Em compensao, os
Planos Diretores pouco fizeram para a enorme parte da populao excluda da chamada cidade formal.
Na prtica, os planos se distanciaram da realidade urbana perifrica, e no impediram a fragmentao
das polticas pblicas urbanas. por isso, alis, que hoje vm sendo pesquisadas novas metodologias
de planejamento, mais prximas da realidade e da gesto locais, mais abertas participao dos
agentes sociais dos bairros, e promotoras de uma reintegrao transversal das polticas setoriais, como
os Planos de Ao Habitacionais e Urbanos propostos recentemente pelo Laboratrio de Habitao e
Assentamentos Humanos (LabHab) da FAUUSP.
Mas isso no impede, obviamente, que hoje os planos diretores possam ser um instrumento para inverter
a injusta lgica das nossas cidades, desde que incorporem e efetivem a implantao dos instrumentos
urbansticos do Estatuto da Cidade. Mas, para isso, no devem ser um ementrio de tecnicismos, mas
um acordo de toda a sociedade para nortear seu crescimento, reconhecendo e incorporando em sua
elaborao todas as disputas e conflitos que nela existem. S assim, surgido de um amplo e demorado
processo participativo, que no fique sujeito apressada agenda poltico-eleitoral dos governantes de
turno (em que a governabilidade e a busca pela reeleio passam por cima dos fins pblicos que
se deseja das polticas pblicas), o Plano Diretor e os instrumentos do Estatuto da Cidade podem
eventualmente tornar-se um ponto de partida institucional para que se expressem todas as foras
que efetivamente constroem a cidade. Se toda a populao inclusive as classes menos favorecidas
apreender o significado transformador do plano e do Estatuto da Cidade, e conseguir aprovar sua
efetiva implementao no mbito municipal, cobrar sua aprovao e fiscalizar sua aplicao, em uma
oportunidade para conhecer melhor seu territrio e disputar legitimamente seus espaos.
34

Infelizmente, ainda hoje planos diretores continuam resultando muitas vezes de uma apressada
montagem em gabinetes, visando apenas transform-los, o mais rpido possvel, em fatos polticos.
E os instrumentos do Estatuto da Cidade vm sendo muitas vezes esquecidos nos Planos Diretores,
ou mesmo so aplicados sem o necessrio cuidado, fragilizando muito seu potencial transformador.
Recentemente, em So Paulo, foi lanado pela prefeitura um concurso de urbanizao para uma rea
central de cerca de um milho de m de propriedade privada e mantida vazia h anos , sem que se
exigisse dos participantes uma proviso mais significativa de habitaes de interesse social. O edital do
concurso pedia que apenas cerca de 7% das habitaes propostas fossem destinadas s classes menos
favorecidas. Em um quadro em que a excluso ao acesso terra urbana estrutural, e em que cabe aos
municpios, seguindo os preceitos do Estatuto da Cidade, punir a especulao e obrigar o reequilbrio
social, esperava-se uma aplicao mais drstica da exigncia da funo social da propriedade urbana.
Ainda assim, mais uma vez o que se promoveu foi um projeto de urbanizao que, s custas de
investimentos pblicos, acabar mais uma vez provocando, para a felicidade dos proprietrios que
mantinham a rea vazia, a valorizao fundiria e o surgimento de um bairro de classe mdia-alta. Por
isso, v-se que a eficcia do Estatuto da Cidade e de seus instrumentos hoje ainda uma incgnita,
que faz muitos urbanistas temerem que se trate, mais uma vez, de regras que ficaro no papel e pouco
contribuiro para uma reverso efetiva da desigualdade estrutural no acesso terra e no direito
cidade no Brasil. Se o Estatuto da Cidade servir apenas para as discusses acadmicas dos urbanistas,
mas no for efetivamente utilizado pelos municpios, corremos o risco de, mais uma vez, termos uma
lei que no sair do papel, mantendo-se o estrutural desequilbrio no acesso ao solo urbano. Alm do
mais, inegvel que tanto os planos diretores quanto os outros instrumentos do Estatuto da Cidade
no podem ter, e nunca tero, o poder de condo de provocar por si s a reviravolta estrutural muito
mais profunda que o Brasil necessita, que no se resume obviamente tecnicismos urbansticos, mas
depende de uma revoluo poltica nas formas de estruturao da nossa sociedade e do nosso sistema
econmico. , mais uma vez, o cruel dilema que se coloca hoje no campo ideolgico progressista:
estamos, com tais esforos jurdico-urbansticos, com toda a mobilizao poltica pela efetivao nos
municpios de Planos Diretores que incorporem o Estatuto da Cidade, reforando um status quo que
pouco afetar as relaes de poder na produo das cidades e na hegemonia intolerante das nossas
elites, ou promovendo reformas de fundo que, pouco a pouco, sero capazes efetivamente reverter
a histrica excluso socioespacial e promover a existncia de cidades mais justas no nosso pas? S o
tempo dir.

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Desafios para a construo de uma teoria crtica a partir da

periferia
Publicado nos Anais do Colquio Internacional: os desafios urbanos no Brasil e na frica do Sul - Sesso Temtica 5,
IPUUR/UFRJ, Rio de Janeiro, 2007. Atualizado nesta edio.

As teorias socioeconmicas que sustentam as polticas pblicas brasileiras, em qualquer setor da

produo capitalista, e portanto tambm no da produo do espao, na maioria das vezes reproduzem
modelos e metodologias j experimentadas nas economias centrais do sistema. Tal prtica tm
explicaes evidentes, que se situam tanto em dinmicas exgenas quanto endgenas: de fora, as
matrizes que parametrizam nossas polticas so difundidas pelas agncias multilaterais, pelos governos
dos pases centrais em suas parcerias e acordos de cooperao, pelas empresas transnacionais,
pela influncia do pensamento acadmico, e traduzem uma dinmica de dominao e criao de
dependncia econmica de cunho ideolgico, que obviamente serve aos interesses econmicos e
polticos dos pases centrais. Mais ainda no bojo do atual processo de expanso do capitalismo em crise,
que se convencionou chamar de globalizao, mas que alguns autores denominam, mais corretamente,
de expanso ultraliberal.
De dentro, a aceitao dessas matrizes se d pela submisso dependente na poltica, na economia, na
academia, aos ditames das receitas importadas, mesmo que quando aplicadas aqui se tornem ideias
fora do lugar. As razes para tal submisso podem ser decorrentes de uma muito til alienao (que
se vale tambm da perpetuao da misria como fomentadora de massa de manobra), consolidada
pela fora dos processos de formao de opinio, especialmente com o uso ideolgico da mdia, mas
tambm so decorrentes de decises conscientes dos setores dominantes internos tanto no interior
do Estado quanto no mercado que historicamente se beneficiam dos pactos realizados com as foras
do capitalismo mundial (e agora, global), para reforar sua hegemonia, mesmo que para isso tornemse agentes essencialmente antinacionais, antidemocrticos e antidesenvolvimentistas (considerando o
desenvolvimento como o crescimento com distribuio da renda) (Sampaio Jr. , 2001).
Assim, no h nada de anormal no fato de que as polticas pblicas brasileiras sempre tenham exacerbado
a estrutura absolutamente desigual da nossa sociedade. O Estado at recentemente sempre nas
mos dos setores dominantes1 especializou-se em promover aes desestruturadoras que pudessem
justamente consolidar aquilo que a base fundamental da nossa sociedade: o antagonismo de dois
grupos, um dominante e minoritrio, outro dominado e majoritrio, que desde sempre compuseram
as relaes de foras poltica e econmica brasileiras. O primeiro, em cada momento da nossa histria,
sempre que possvel com o apoio das foras capitalistas externas, re-impe reiteradamente suas
condies de dominao, baseadas na explorao absoluta do trabalho e no controle do territrio e da
propriedade fundiria.
Assim se sustentaram cada um dos ciclos da nossa histria excetuados alguns poucos perodos
sobrepostos uns aos outros por novas matrizes supostamente modernas do ciclo subsequente,
mas que nunca superaram (ou nunca quiseram superar) os antagonismos do anterior. Essa matriz
da modernizao conservadora, nos termos de Maria Conceio Tavares, alimenta o mito do
desenvolvimento e favorece a manuteno de um consenso em torno de polticas excludentes que
apenas consolidam a hegemonia interna do grupo dominante. Por isso, o Estado brasileiro, cuja
caracterstica patrimonialista imiscui o pblico e o privado para o favorecimento dos que detm
o poder, uma mquina azeitada durante sculos no para estruturar, mas sim para desagregar,
desarticular o tecido social, desmontar as estruturas eventualmente includentes, e assim fortalecer os
1 A vitria de Lula teria alterado esse cenrio? Uma questo polmica, que remete uma anlise profunda do sentido do lulismo. Ver, sobre
isso, e com interpretaes opostas, os trabalhos de Oliveira, Risek e Braga, Hegemonia s avessas: economia, poltica e cultura na era da
servido financeira (Boitempo, 2010), e o de Andr Singer, Razes sociais e ideolgicas do lulismo, in Revista Novos Estudos Cebrap, n85,
nov.2009.

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mecanismos de poder. por isso que no Brasil temos, em quase todas nossas cidades e ao longo dos
sculo XX, no-polticas de transportes, que favoreceram o transporte individual em detrimento das
modalidades mais democrticas do transporte de massa, e que hoje cobra seu preo no novo paradigma
da sustentabilidade. Temos historicamente uma no-poltica habitacional, que quando produziu
habitao o fez por um recorte privatista sem beneficiar efetivamente as classes de renda mais baixa,
para a qual restou a soluo da autoconstruo, um modelo propcio, como lembrou Chico de Oliveira,
manuteno do baixo custo de reproduo da mo de obra (Oliveira, 1982). por isso que a inverso
de prioridades tornou-se o padro da ao pblica, sempre excluindo ao invs de ampliar e incluir. Essa
foi a base da nossa industrializao com baixos salrios, que nas cidades se traduziu pela urbanizao
com baixos salrios (Maricato, 1996).
Evidentemente, essa lgica alimentou-se permanentemente nas dinmicas externas, em um movimento
simbitico pelo qual as dinmicas internas interessam aos setores dominantes da economia mundial.
Como se sabe, o Brasil sustentou parte da sua industrializao e do seu crescimento acelerado da
dcada de 60 e 70 na sua capacidade de fornecer mo de obra barata, assim como a China hoje sustenta
seu significativo crescimento. A manuteno de um modelo econmico interno recordista mundial de
concentrao da renda, enquanto o PIB alcanava a oitava posio mundial o retrato mais evidente
dessa equao2.
As polticas pblicas na contramo do sentido pblico3 se repetem invariavelmente na rea da sade,
da educao e, claro, na da infraestrutura urbana, que o investimento social necessrio produo
do ambiente construdo. Se a diferenciao dos investimentos em infraestrutura est na base da
compreenso do conceito de valor de localizao como motor da produo da cidade capitalista, onde
quer que ela se situe, o fato que aqui no Brasil essa lgica se exacerba, pela peculiaridade da estrutura
socioeconmica brasileira.
O sentido da economia de escala e da permanente agregao do valor est na base da compreenso do
modelo do bem-estar social: economia capitalista que se consolidava, interessava ampliar mercados,
agentes econmicos e trocas, sempre pautada pelo conflito de classes e pela dominao capital/trabalho,
ainda que amenizados pela mediao estatal. Nesse sentido, uma infraestrutura urbana abrangente
e homognea garante a permanente ampliao da forma-mercadoria, incluindo novos agentes
produo capitalista. A partir da crise de 1930 e reconstruo do ps-guerra, a montagem do sistema
do bem-estar social keynesiano, nos EUA e na Europa respectivamente, respondeu necessidade de
aumento generalizado do poder aquisitivo e de ampliao da capacidade de consumo e do mercado,
graas alis ao forte apoio dos EUA, embora tal processo tenha se dado, como se sabe, s custas da
internacionalizao da diviso do trabalho e da dependncia dos pases subdesenvolvidos. Por mais
que as cidades capitalistas desenvolvidas tenham no perodo gerado marcada diferenciao espacial,
em funo da competio prpria do capitalismo por localizaes, por mais que o mercado imobilirio
tenha tido um papel predador na estruturao do espao, como bem mostrou Topalov, ainda assim
a lgica dominante nas sociedades do Estado do Bem-Estar Social era uma lgica inclusiva. Por isso
um nvel de homogeneizao razovel da infraestrutura urbana, embora a lgica da diferenciao
continuasse inalterada.
No Brasil, tal lgica econmica no funciona, e por isso torna-se contraditria. Ou melhor, no funcionava,
pois na era da globalizao as dinmicas mudaram sensivelmente. Pelas peculiaridades apontadas
2 Sobre o modelo econmico do Desenvolvimentismo autoritrio, ver MANTEGA, G., Teoria da dependncia revisitada um balano
crtico - EASP-FGV/SP-INPP Ncleo de pesquisas e publicaes, relatrio de Pesquisa n27, 1997.
3 Vale aqui observar que na confuso conceitual que as relaes de dependncia criam, os conceitos de pblico, e seus derivados como
poltica pblica, sentido pblico se apoiam na referncia de um Pblico, ou mesmo de uma forma de Estado que no a nossa, mas
sim aquela que se desenvolveu no mbito do Estado burgus moderno e do Estado-Previdncia, formas que no tivemos, historicamente,
no Brasil. Da certa lgica no fato de que tais conceitos, de fato, no se apliquem aqui. Usar o termo no-poltica se refere exclusivamente
oposio com o que so as polticas pblicas no Estado Providncia e no universo bibliogrfico da Cincia Poltica europeia contempornea. Para a nossa realidade, tratam-se de polticas sim, mas com o sentido pblico prprio das sociedades patrimonialistas e marcadas pelo subdesenvolvimento.

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acima, entre outras, a dinmica capitalista se inverte na formao brasileira, o que foi amplamente
discutido pelos interpretes desse processo. A agregao generalizada no era necessria, pois o capital
no dependia dela. O lucro estava em outros mercados, exceo de um limitado mercado interno,
quase residual. Nossa competitividade econmica externa se dava, como mostrou Rui Mauro Marini, pela
explorao exacerbada do trabalho (a escravido duradoura foi um bom exemplo disso). A manuteno
de uma economia entravada (Dek, 1991) que no se desenvolve plenamente pela prpria ao da
burguesia (mais propriamente uma elite, que promove na verdade a contra revoluo burguesa,
segundo Florestan Fernandes) e a rigorosa restrio ao acesso terra (inclusive por meio de entraves
jurdicos profuso) so a marca do subdesenvolvimento. O chamado processo de Globalizao trouxe
novos elementos a essa anlise (Ferreira, 2007), que discutiremos adiante.
Voltando ao mbito do espao urbano, resta que aqui, historicamente, a lgica nunca foi e continua
no sendo, mesmo em tempos de grande modernizao a de ampliar a infraestrutura e democratizar
as cidades, mas de promover sua concentrao, exacerbando as diferenciaes de valor e favorecendo
uma pequena parcela da sociedade. As cidades brasileiras do discurso hegemnico, aquelas que so
objeto da ao dos arquitetos, dos planejadores, das leis e, claro, do mercado formal, no so cidades
mas apenas pequenas parcelas delas, aquelas reas bem estruturadas e formais, enquanto que uma
no-cidade, excluda, marginalizada, onde o desemprego predomina, esquecida pelo poder pblico
(exceto pela presena policial, para estabelecer permanentemente as divisas desses territrios), recebe
geralmente metade ou mais da nossa populao urbana.
Este o quadro social brasileiro decorrente do subdesenvolvimentismo, j bastante discutido, e que no
mbito urbano, teve sua exacerbao com a industrializao acelerada da segunda metade do sculo
XX. uma matriz composta ela mesma por uma sobreposio de matrizes supostamente modernas,
que se implantam, pela imposio poltica dos grupos dominantes, por sobre as matrizes arcaicas.
As marcas dessa matriz estrutural so visveis nas formas de ao do Estado patrimonialista, nas
dinmicas econmicas de excluso, nas leis que se aplicam para uns e no para outros, na aparente
incompetncia do Estado na conduo de polticas pblicas. O que geralmente parte da prpria
lgica da nossa sociedade tido como incapacidade: polticas no do certo, levando muitos a estudar
as razes desses fracassos, quando na verdade o fracasso a prpria comprovao da eficcia do sistema.
Solues apresentadas nas cartilhas das agncias multilaterais como modelos de prticas a serem
seguidas no do e nem podem dar certo porque no enfrentam verdadeiramente as causas estruturais
dos problemas. Muito se faz, muito se pensa, quando na verdade a quase totalidade desses esforo se
volta para problemas que no dizem respeito s causas mais profundas da nossa fratura social.
No mbito urbano, grande parte dos pesquisadores, dos legisladores, dos governantes, pensa e reflete
problemas que focam apenas parte da cidade como se ela fosse a nica, fingindo-se que no se v
que a cidade que precisa ser pensada no essa. Concursos so lanados, muitas vezes por governos
progressistas, invariavelmente para pensar e propor partes da cidade ideal, invariavelmente aquela
onde a economia funciona e os investimentos so feitos, onde as leis valem, onde h arquitetura,
onde h transportes. A necessria inverso absoluta e radical das prioridades, a mudana corajosa
dos paradigmas que ditam a ordem dos investimentos pblicos, a priorizao intransigente das
necessidades da cidade informal, dos excludos, esta no feita e, pior, quando sugerida tal postura
automaticamente tolhida, censurada e marginalizada. A simples sugesto de uma mudana mais radical
dos parmetros da ao do Estado e dos investimentos pblicos, para que estes se tornem mais pblicos
em um pas em que isso significa simplesmente dar vez aos pobres, automaticamente vista e rotulada
como uma subverso da ordem pblica, radical, insurgente. Em todas suas formas de expresso, sejam
econmicas, polticas, culturais, as dinmicas de funcionamento da nossa sociedade, conduzidas pelas
classes dominantes, reproduzem quase que invariavelmente uma postura de completa ignorncia para
com a parte majoritria da sociedade, a dos excludos. Exceto quando esta lhes serve, claro.

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Os exemplos so interminveis. A populao das periferias das metrpoles brasileiras compe a

quase totalidade da mo de obra da construo civil. Serve a empreiteiras, construtoras, arquitetos e
engenheiros, a donas de casa em busca de um faz tudo, sempre em condies precrias de emprego
e salrios, com contratos informais, alojamentos subumanos. Mora na periferia, porm comum que
a enorme maioria dos estudantes de arquitetura das nossas escolas que aprendem cedo em seus
estgios profissionais como se comportar como empregadores sequer cheguem a conhecer, nos
seus vrios anos de formao, essas mesmas periferias. No a conhecem quando estas deveriam ser o
objeto natural de suas preocupaes como arquitetos-urbanistas. A violncia um tema que preocupa
e ocupa a mdia somente quando ela invade o territrio das elites, saindo dos bairros perifricos onde
ela h tempos impe sua lei sem que isso parea ter incomodado ningum. No Rio de Janeiro, um
prefeito chegou a propor que simplesmente se construsse um muro para separar a cidade das favelas,
da no-cidade. A propriedade privada sagrada quando alguns pobres excludos resolvem ocupar um
prdio mantido vazio por dcadas em plena cidade urbanizada, em total contrassenso com a gritante
demanda social por moradia. Reintegraes de posse so rapidamente expelidas por uma justia das
mais geis. Mas a mesma propriedade privada no parece ser to importante quando ela pblica, e
glebas inteiras so ocupadas ilegalmente para a construo de shoppings-centers ou condomnios de
luxo.
Mais recentemente, no bojo da matriz modernizadora da globalizao, um novo paradigma invadiu
nossas cidades, tornando-se a prioridade das polticas urbanas: a construo de cidades-globais
que supostamente respondam s exigncias da economia globalizada. Tomando-se por modelo os
paradigmas do planejamento estratgico e outras cartilhas urbansticas, discute-se nas universidades
e implementa-se nos governos solues de gesto urbana importadas dos cases de sucesso das
grandes cidades europeias e norte-americanas, que criam ilhas de fantasia da modernidade, ignorandose absolutamente as periferias e o fato de que a metade das populaes das metrpoles brasileiras
ainda vive na informalidade, grande parte sem sequer saneamento adequando. O mercado imobilirio
fervilha com os novos objetivos de construo de bairros de negcios compatveis com a globalizao
que nos promete o Primeiro-Mundo, e recursos e mais recursos pblicos so canalizados para
permitir seu surgimento, enquanto se adia mais um pouco a reverso pelo menos parcial da absoluta
segregao a que so submetidos os cada vez mais distantes bairros perifricos informais, que crescem
ininterruptamente. A mesma massa de mo de obra, ignorada em seus direitos aos transportes e
mobilidade urbana, privada de acesso a srvios e equipamentos pblicos to bsicos como a moradia,
a educao e a sade, a que constri os novos barros da cidade-global to propagandeada.
Ocorre que as dinmicas de dominao esto to enraizadas que elas passam despercebidas. Porm, uma
observao mais atenta mostra rapidamente os incontveis exemplos de como nossa sociedade ainda
, em essncia, a mesma sociedade escravocrata de duzentos anos atrs. E assim, um novo elemento,
pouco considerado, surge como mais um entrave possibilidade de construo de uma sociedade
mais justa, ou de uma ao do Poder Pblico efetivamente mais pblica: a absoluta intolerncia
pobreza, a negao enftica por parte dos que tem um pouco mais em relao queles que tm menos.
Essa intolerncia perpassa as aes pblicas e privadas, molda os comportamentos das elites, torna-se
um elemento cultural que alimenta no Brasil uma espcie de apartheid social, pelo qual os segregados
no so somente os negros, mas os mulatos, os nordestinos, enfim, essencialmente, os pobres.
A intolerncia pobreza molda o comportamento das elites, mas tambm do Poder Pblico que muitas
vezes a estas lhe serve, determina as polticas pblicas, as dinmicas sociais e, evidentemente, as
urbanas. Em agosto de 2007, a tradicional Faculdade de Direito da USP foi invadida simbolicamente,
por 24 horas, por movimentos sociais e estudantes, que l promoveram shows musicais e manifestaes
pela defesa da incluso social. Visto como ameaador, tal movimento foi duramente debelado pelo
batalho de choque da polcia. Sintomaticamente, aps sua ao, esta separou e fichou apenas os
militantes do movimento negro e do MST, liberando sem constrangimento os estudantes envolvidos
na ocupao, estes evidentemente na sua maioria oriundos das elites, que tm acesso a to tradicional
universidade. Assim, a mesma intolerncia demonstrada no mbito da justia e do uso da fora
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legtima do Estado quando se massacram presos no Carandiru ou Trabalhadores Sem-Terra no Par,

a mesma indiferena demonstrada quando se deixam morrer pessoas nas filas do servio pblico de
sade, a mesma intolerncia que se v quando escolas so sucateadas, deixadas a professores com
salrios miserveis, a mesma intolerncia que se observa na maneira como so contratadas e tratadas
as empregadas domsticas nos lares abastados das nossas cidades, essa mesma intolerncia se repete
e molda as dinmicas urbanas e as polticas urbansticas.
Em So Paulo, por exemplo, as empregadas domsticas, alis, muitas vezes so obrigadas a morar,
abdicando at de suas famlias, em quartos de 3,5 m, sem janela, nos fundos de apartamentos de
luxo, quando a legislao exige um mnimo de 5 m para ambientes de repouso em apartamentos
habitacionais. As construtoras escrevem nas plantas que se trata de depsitos, e a administrao pblica
faz que no v. Milhares e milhares de plantas so aprovadas, quando se sabe que os ditos depsitos
so os quartos de empregada, a serem ocupados por estas escravas da era moderna. Nas reas nobres
da cidade, a prefeitura implantou rampas anti-mendigos em baixo de viadutos e objetos pontiagudos
nos bancos pblicos para evitar o pernoite de indesejados moradores de rua, sob o argumento de
garantir a segurana pblica. A pobreza, alis, sistematicamente confundida com a criminalidade pelo
discurso hegemnico, ajudando a reforar a intolerncia cultural, enquanto milhes de trabalhadores
pobres sofrem diariamente a violncia de passar quatro horas ou mais de seu dia (no computadas na
jornada de trabalho) espremidos em transportes coletivos precrios.
Outro exemplo o da legislao urbana: de que serve pensar, nos meios acadmicos, nas casas
legislativas, em novos instrumentos urbansticos supostamente capazes de fomentar a democratizao
da cidade se estes so quase sempre rejeitados pelos poderes dominantes sem o menor constrangimento
no momento em que deveriam ser regulamentados pelos municpios? De que servem essas novas
ferramentas democrticas se nos Planos Diretores municipais simplesmente ignora-se a populao
pobre e suas demandas? Como bem lembra Flvio Villaa, tornam-se planos inteis, peas de pura
ideologia destinadas a confundir e criar a impresso de que se faz urbanismo democrtico no Brasil.
Embora exista um esforo sempre por meio da proposio de instrumentos que acabam no saindo
do papel para se pensar em formas de povoar democraticamente as reas centrais das cidades, que
esto se esvaziando, recentemente um empresrio do setor imobilirio declarou que a questo da
diversidade nessas regies era apenas uma preocupao da academia, e no uma questo de fato
importante para se pensar o centro das cidades, pois o lugar dos pobres no deveria ser, de fato, nas
reas valorizadas. Enquanto instrumentos como as ZEIS - Zonas Especiais de Interesse Social propem
no papel a destinao de 50% ou mais de sua rea construda para habitaes para as faixas mais
pobres da populao, em 2003, um concurso de urbanismo pediu um bairro novo para So Paulo, em
uma rea vazia de um milho de m na regio central, mas no edital elaborado pelo mesmo Poder
Pblico encarregado de implementar as ZEIS solicitava-se apenas 700 unidades habitacionais de
interesse social de um total de cerca de dez mil, ou seja, apenas 7% do total.
H alguns anos, um documentrio canadense sobre So Paulo mostrava a ao impune dos guardas
particulares de um grande condomnio de luxo, destruindo violentamente alguns barracos de pessoas
que tinham ousado instalar-se em terrenos vizinhos aos muros do condomnio. Em 2007, moradores
de um prdio de classe mdia atearam fogo nas madeiras que iriam servir construo de moradias
precrias em um terreno baldio vizinho. A grande preocupao dos moradores era, em uma completa
inverso de valores, o fato de que a presena indesejada de uma favela iria desvalorizar seu imvel.
Tambm no mesmo ano, a indesejada presena de uma favela no terreno vizinho a um novo megaempreendimento residencial de luxo, no bairro da Cidade-Jardim, levou os incorporadores a oferecer
R$ 40 mil por famlia para que estas desocupassem amigavelmente a rea, limpando a vizinhana,
quando o terreno em questo j havia sido delimitado como ZEIS e estava portanto supostamente no
aguardo da to esperada regularizao fundiria e produo de moradias. Como se v, os exemplos so
interminveis.

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A intolerncia pobreza impede o desenvolvimento urbano em moldes minimamente democrticos,

ela interfere na valorizao fundiria e imobiliria, torna-se um elemento a mais, talvez to importante
quanto o da infraestrutura de acesso. No centro de So Paulo, reas delimitadas como ZEIS tiveram suas
atividades imobilirias simplesmente congeladas. Ningum compra onde h conjuntos habitacionais
anunciados. Em pesquisa recente, verificou-se que os corretores escondem deliberadamente o fato de
que se trata de ZEIS quando interrogados pelos potenciais clientes. Na Mooca, quando da reviso do
Plano Diretor Municipal, em 2006, a populao de classe mdia mobilizou-se para que as ZEIS previstas
no plano dois anos antes, porm nunca implementadas, fossem retiradas. No queriam pobres em
seus bairros, estavam fartos da presena de moradores de rua, de sujeira, de ratos, em suas palavras.
A perspectiva da presena da pobreza desestimula o negcio, afugenta compradores. Viver ao lado de
pobres , para a elite, inaceitvel. Mesmo que tal intolerncia os obrigue a deslocar-se por horas desde
seus bairros residenciais para o local de trabalho: so motoristas de nibus, seguranas, faxineiros,
caixas de supermercados, empacotadores, ascensoristas, empregados do comrcio, office-boys, todos
trabalhando duramente para que a cidade continue a funcionar. So teis a ela, mas tm que residir o
mais longe possvel.
As transformaes recentes na economia, sob o paradigma da chamada globalizao, podem estar
alterando um pouco tal quadro, mas, como dito, elas podem estar exacerbando ainda mais as dinmicas
da intolerncia, pois justamente as afetam diretamente. Como comentado inicialmente, a globalizao
um processo de reao crise de superproduo e endividamento pela qual vem passando a economia
capitalista desde a dcada de 70, quando se inicia o que David Harvey chamou de reestruturao
produtiva. Face contradio clssica de um sistema que aumentou exponencialmente sua capacidade
de produo graas s novas tecnologias da informtica, ao mesmo tempo que gerou um desemprego
crescente e a incapacidade de sustentar o modelo do bem-estar social, as economias centrais passaram
a expandir-se em busca de novos mercados de consumo. E, uma vez que os blocos econmicos
aperfeioaram ao extremo, j na dcada de 80, as barreiras tarifrias e alfandegrias, afunilando a
concorrncia inter-blocos na busca de novos consumidores, os mercados do Sul, dos pases chamados
emergentes tornaram-se o alvo preferencial para o escoamento da produo capitalista, desde que
tais pases fizessem, evidentemente, alguns ajustes.
Os ajustes visavam evidentemente a estabilizao monetria para que uma maior parte dos segmentos
mais capitalizados de sociedades com extrema concentrao da renda pudessem de fato consumir,
vencendo a barreira desorganizadora da hiperinflao. Por meio de forte aparato de imposio
ideolgico, que na Amrica do Sul se traduziu no Consenso de Washington, planos de estabilizao
monetria foram adotados, e permitiram o desejado ingresso dessas economias no consumo global.
Se at ento elas participavam da economia mundial com o fornecimento de mo de obra barata,
agora passavam a oferecer, alm da mo de obra, tambm consumidores potenciais. Alm disso,
a forte dependncia monetria, em razo do modelo de juros altos e significativo endividamento,
obrigou a processos de privatizao que se traduziram em mais uma porta de entrada para empresas
internacionais, com destaque para o setor de servios, que tem forte relao com a questo urbana.
No que alguns autores chamam de avano ultraliberal, os mercados do Sul foram compulsoriamente
desregulamentados, privatizados e abertos para a livre circulao dos produtos internacionais. Se antes
era oferecida populao brasileira pouca ou nenhuma assistncia social, educacional, de sade, esta
agora tornou-se radicalmente privatizada, com a livre movimentao de empresas que exploram o
mercado de consumo de uma classe mdia sem alternativas, sob a (des)regulamentao de agncias
reguladoras.
Essa nova perspectiva abriu sem dvida possibilidades de mudanas significativas para o Brasil, que
foram iniciadas j na dcada de 90, mas mais eficazmente postas em prtica e capitalizadas pelo
governo Lula. A economia brasileira estaria, de alguma forma, passando para o estgio intensivo
de desenvolvimento (Dek, 1991), ampliando-se, e tendo que incorporar uma classe mdia mais
importante. Tambm se beneficiaria da crise recorrente das economias centrais, que no se resolveu na
globalizao. Porm, ainda aparece claramente que esse processo mais um avano modernizador,
41

sem que por isso, como em eventos anteriores, tenham sido resolvidos os entraves histricos do
subdesenvolvimento. esse seguramente o maior dilema conjuntural que o pas vive hoje: enfrentar
a euforia de uma modernizao que pode ser no s limitada, como certamente afunda nas frgeis
bases do ornitorrinco (Oliveira, 2003).
Pois se o padro econmico brasileiro j era segregador, a nova matriz de modernidade a estabelecerse sobre as bases arcaicas anteriores agora exacerbava essa condio, ao permitir a entrada no
mundo globalizado apenas parcelas da populao, agora consumidoras, mas deixando de fora parte
significativa da sociedade. A matriz da globalizao inclui apenas quem pode consumir, e nesse
processo so deixados de lado os de sempre, as massas que desde sempre sobram nas periferias
das cidades, solenemente ignoradas pelas polticas pblicas e pela sociedade que vale. O aumento
festejado de uma nova classe mdia parece ser um processo real de enriquecimento das faixas pobres
(D) em direo classe mdia baixa (C), mas no afeta verdadeiramente a concentrao da renda e
altera com pouca velocidade a situao das faixas de extrema pobreza, embora haja melhorias (Oliveira,
2011 e Pochmann, 2012). Nas metrpoles, a exacerbao desse processo resulta na continuidade do
crescimento regular dos assentamentos perifricos informais, enquanto que a cidade das classes mdias
tende a se estabilizar, ou mesmo a diminuir. Mike Davis (2006) tratou precisamente desse problema, ao
apontar como o novo padro urbano do mundo capitalista o da produo de massas sobrantes que
aos poucos vo se tornando no mais a exceo, mas a regra.
Ainda assim, o fenmeno de ampliao do mercado vem provocando, especialmente nos centros
urbanos mais desenvolvidos, onde se concentra a populao consumidora, algumas alteraes que
parecem interessantes. De certa forma, a presena de empresas multinacionais no mercado interno
pressiona para que este se amplie, o que significa inverter a lgica dominante at agora, incluindo setores
antes segregados no mercado potencial. O choque entre o moderno e o arcaico comea a ocorrer em
um campo antes inexplorado, porque desnecessrio: o do mercado de consumo. A possibilidade de
ampliao do crdito, possibilitada pela estabilizao monetria, vem permitindo a entrada no mercado
de consumo barato de faixas antes excludas.
Um exemplo atual, porque ligado questo da sustentabilidade, o dos carros populares, agora
acessveis embora com enorme sacrifcio a mais pessoas. Uma dezena de novas montadoras se
instala no pas a partir da dcada de 90, e esse hoje o segmento comercial de maior lucratividade:
acentua-se em nome do consumo e da lucratividade das empresas privadas a opo pelo transporte
individual, em detrimento dos sempre adiados investimentos em transportes coletivos de massa. As
cidades no tm mais onde colocar tantos veculos, e torna-se evidente mais uma vez o choque do novo
padro de modernidade sob o paradigma do consumo com as matrizes estruturais atrasadas.
certo que esse movimento de emancipao do mercado, no bojo da atual modernizao, cujos
aspectos aparentemente positivos ainda no deixaram claro o quanto superam os aspectos negativos da
consolidao do liberalismo, esto relacionados tambm com a visvel emancipao e democratizao
polticas, cujo amadurecimento ficou claro nas duas ltimas eleies. Qual a relao entre esses
processos? Ainda cedo para analisar. Porm, Luiz Werneck Vianna atentou, em artigo recente, para
o fato de que a democracia poltica dever passar pelo duro teste da democracia social. Para o autor,
o controle social sempre foi o instrumento da expanso econmica, o que explica, como dissemos,
termos uma economia avanada ao lado de nveis exacerbados de desigualdade social. Agora que
esse controle se enfraquece, em razo do amadurecimento do jogo poltico democrtico, possvel
que essa desigualdade torne-se de fato obstculo democracia social, necessria ao novo consenso
para a formao de um mercado de consumo mais amplo. Em que medida a intolerncia absoluta
pobreza, trao como vimos caracterstico das classes mdias e altas, ser superado na construo de
uma economia que, ainda que extremamente excludente, pretende ser um pouco mais agregadora e
inclusiva?

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So Paulo: cidade da intolerncia, ou o urbanismo

brasileira
Publicado na Revista do IEA Estudos Avanados Dossi So Paulo - vol.25 no.71 So Paulo jan./abr. 2011 - ISSN 01034014

... quase pretos, ou quase brancos quase pretos de to pobres

E pobres so como podres e todos sabem como se tratam os pretos...
Caetano Veloso e Gilberto Gil, Haiti

A cidade um espao de conflitos. A civilizao humana, em sua extraordinria capacidade de gerar

sociedades desiguais, sempre produziu cidades igualmente injustas. A sua configurao, seu desenho,
sua eficcia como abrigo e espao de produo, sua capacidade em promover qualidade de vida para
uns ou para todos, iro depender das dinmicas sociais e econmicas e das correlaes de foras de
cada momento histrico. So Paulo, uma das cinco maiores metrpoles do mundo, expressa as disputas
e conflitos da cidade capitalista, com o agravante de carregar tambm as contradies peculiares do
subdesenvolvimento.
A produo do espao urbano responde a uma lgica na qual se relacionam fundamentalmente o
Estado, o mercado e a sociedade civil. A tenso existe no fato de que o mercado procura obter lucro por
meio da valorizao fundiria e imobiliria, enquanto que a sociedade civil interessa-se mais pelo valor
de uso da terra urbana. Na cidade capitalista, tal tenso se exacerba, uma vez que a diferenciao de
classes e a possibilidade de cada uma delas apropriar-se de reas desigualmente valorizadas fazem com
que a balana penda invariavelmente para o lado dos dominantes, que podem comprar terras nas reas
mais privilegiadas. Caberia ao Estado regulamentar o uso e a ocupao do solo, de tal forma a evitar tal
desequilbrio, restringir a supervalorizao especulativa e garantir o acesso democrtico cidade a uma
maior parcela da sociedade.
Ocorre que quem alavanca a valorizao da terra e dos imveis nas cidades capitalistas , paradoxalmente,
o prprio Estado. O que d valor terra urbana sua localizao, definida pela disponibilidade de
infraestrutura (Villaa, 2000): um lote mais caro porque h mais cidade em torno dele, ou seja,
avenidas e transporte pblico para acess-lo, servio de esgoto, gua, luz, coleta de lixo. Porm, quem
produz a infraestrutura o Estado. A reside a contradio fundamental da cidade capitalista: um imvel
s tem valor em funo de uma complexa malha de infraestrutura, que construda com investimentos
pblicos. Assim, a valorizao de um terreno decorrente do investimento coletivo, pblico, apropriada
individualmente por aqueles que possam pagar pela localizao (Dek, 1989). Por isso, o papel do
Estado supostamente deveria ser o de regular e mediar esse antagonismo entre mercado e sociedade:
garantindo uma produo homognea de infraestrutura, evitando a excluso das parcelas populacionais
de menor renda, construindo equipamentos acessveis por todos, e recuperando, com tributos, parte do
lucro obtido pelo mercado em decorrncia de investimentos pblicos, a chamada mais-valia urbana.
Parece compreensvel que nos pases centrais do capitalismo, no bojo do Estado do Bem Estar Social,
tal regulao tenha ocorrido, em maior ou menor grau. Claro que a interveno pblica sobre o uso do
solo, feita por meio de leis e procedimentos administrativos chamados de instrumentos urbansticos,
ocorreu paulatinamente, ao mesmo tempo em que se consolidava o poder econmico da burguesia
industrial europeia a partir do sc. XIX, com a funo objetiva e nada filantrpica de racionalizar
as cidades para torn-las um instrumento eficaz da acumulao. Nas dcadas do Ps-Guerra, o
intervencionismo econmico keynesiano refletiu-se espacialmente, com o Estado garantindo certa
igualdade na apropriao e uso do territrio, provendo equipamentos, servios e moradia (os grandes
conjuntos habitacionais), requisitos para o bem-estar social, que na verdade alavancaria um mercado
de consumo de massa.

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Se o Estado Providncia cumpriu esse papel nos pases centrais, em sua poca, consolidando o mercado
de consumo que se desejava, isso no significa, vale notar, que tal modelo tenha se mantido at hoje.
Aps a reestruturao produtiva dos anos 1970 e a consolidao do capitalismo financeiro globalizado,
de recorte neoliberal, mesmo naqueles pases, o bem estar e os direitos universais providos pelo
Estado sucumbiram hegemonia da economia de mercado, que favorece as corporaes e exacerba
a concentrao da renda, promove a excluso dos mais pobres (sobretudo imigrantes) dos benefcios
sociais, fortalece governos cada vez mais autoritrios e chauvinistas, e onde se revelam com cada vez
mais frequncia casos de mal-uso da mquina pblica e de corrupo. Se no importamos at hoje
a ideia de um Estado publico nos moldes de l, aceitvel dizer que, nos dias atuais, so os pases
centrais que agora se inspiram no nosso modelo de modernizao conservadora. No que diz respeito
s cidades, no h dvidas que a situao uma s: como disse Mike Davis (2006), o mundo , hoje, um
planeta favela.
Mas, se ao menos at os anos 1980 o Estado Providncia deu algum sentido ao pblico e alavancou
certa regulao do urbano, na periferia do sistema capitalista isso nunca chegou a ocorrer. Diversos
intrpretes da formao brasileira mostraram que no nosso pas o conceito de pblico no exatamente
fiel ao seu significado original. O Estado brasileiro, em seu vis patrimonialista (Faoro, 2001), confunde
o pblico e o privado na defesa dos interesses das elites, e essa equao afetou dramaticamente o
modelo da nossa urbanizao.
Assim, quando ao longo do sc. XIX, nossas cidades ganharam importncia, no como lcus da
produo propriamente dita, mas sim de comando da economia agroexportadora (Oliveira, 1977), na
falta de um Estado de Bem Estar Social regulador, os investimentos pblicos em infraestrutura foram
claramente concentrados nas reas ocupadas pelos setores de alta renda, capitaneados pelos interesses
do mercado imobilirio (Villaa, 2001). Sua ausncia no restante da cidade no se deu por causa de
alguma incapacidade dos governantes como recorrentemente aventado mas sim, em razo de
uma eficaz poltica de segregao socioespacial. Na lgica peculiar do subdesenvolvimento, o poder
pblico, sem o sentido de pblico das democracias desenvolvidas, traveste-se pela lgica das ideias
fora do lugar (Schwarz, 2000) e se transforma em um no-Estado, de trao patrimonialista, marcado
pela imiscuio dos interesses das classes dominantes, que aperfeioaram a mquina estatal como um
instrumento a seu servio, e alimentaram-se do atraso como alavanca para sua hegemonia.
Esse Estado peculiar, no mbito urbanstico, no planeja aes para a superao do atraso, mas
confunde; no organiza, mas desestrutura; no facilita, mas embaralha os procedimentos burocrticos
e administrativos; no tico, mas tolera o favor e o clientelismo, no porque seja incompetente,
mas por ser extremamente eficaz no seu objetivo de emperrar um desenvolvimento urbano mais
justo, redistributivo e includente, que poderia contrariar o equilbrio de foras polticas. A acelerada
industrializao e urbanizao com baixos salrios, das dcadas de 1950 a 1970 (Maricato, 1996),
gerou a chamada modernizao excludente (Maricato,1997), ou seja, um crescimento econmico
significativo, porm condicionado manuteno da pobreza. No mbito urbano, traduziu-se por um
padro de absoluta segregao socioespacial, com investimentos apenas na cidade hegemnica, que
chamamos de modelo da urbanizao desigual.
A metrpole de So Paulo a resultante desse processo. Se no a nica, pois esse padro se repete
em todas as nossas cidades, talvez seja o caso mais exacerbado e um infeliz modelo para o resto do
pas. Os efeitos da modernizao excludente se leem no forte antagonismo entre reas da cidade
muito reguladas, beneficiadas por constantes investimentos pblicos e objeto de intensa atividade
imobiliria formal, e outras sujeitas ao abandono e marcadas pela precariedade. No verdade que tal
dicotomia se expresse no territrio por uma diviso geogrfica entre o centro rico e a periferia pobre. Os
assentamentos informais tambm se multiplicam nos interstcios da cidade hegemnica, nos terrenos
abandonados, em baixo das pontes, nas beiras de crregos. Mas de fato se estendem majoritariamente
pelas regies mais distantes do centro. Ao longo do sc. XX, a populao mais pobre, sem alternativas
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de moradia, foi se instalando em um distante exlio na periferia (Maricato, 2001), onde o custo da
localizao menor.
Esse amontoado infinito de casas e barracos reflete o que foi, no Estado patrimonialista, a melhor
poltica habitacional, ou seja, a no-poltica, deixando populao mais pobre a soluo da
autoconstruo, como resultado da falta de alternativas habitacionais, da impossibilidade de acessar a
terra urbanizada, e da ao de loteadores clandestinos que disseminaram a ocupao informal. Como j
comentou Francisco de Oliveira, uma soluo bastante funcional do ponto de vista das necessidades da
acumulao (Oliveira, 2003:59): o exrcito de reserva composto pela massa de imigrantes em busca de
trabalho era parte tambm dos expedientes de rebaixamento do custo de reproduo da fora de trabalho
urbana, sendo as favelas e loteamentos clandestinos uma soluo habitacional para os pobres que
reduzia o custo monetrio de sua prpria reproduo (Oliveira, 2003:130).
Assim, enquanto os bairros ricos de So Paulo se beneficiavam de uma modernizao constante, o padro
de urbanizao para os mais pobres, a partir do impulso industrial do milagre econmico, passou a ser
o da ocupao da periferia pela mo de obra imigrante, cujos baixos salrios no permitiam acesso
moradia formal pela compra da casa prpria. Pedreiros e marceneiros cheios de sabedoria (pois deles
a mo de obra que ainda hoje levanta a cidade formal), que construram sozinhos a periferia com mais
percia do que se poderia imaginar: a precariedade de condies desses assentamentos poderia, no
fosse isso, gerar ainda mais tragdias do que as que j assistimos a cada ano, quando chegam as guas
do vero. Mas, onde no h poder pblico para proibir, regulamentar, fiscalizar, ou mesmo adequar
o solo construo de casas, impossvel impedir a ocupao de encostas inseguras, de beiras de
crregos sujeitas a enchentes, deixando essa populao muito vulnervel s calamidades naturais. Nas
ltimas dcadas, com o esgotamento de reas urbanizveis as regies de maior fragilidade ambiental, a
princpio protegidas por lei, tornaram-se alternativas ainda mais distantes de assentamento.
Ao alastrar a cidade dessa maneira, a urbanizao desigual distancia cada vez mais a populao
trabalhadora dos centros de emprego. A precariedade do transporte oferecido faz com que no
seja incomum perder 5 a 6 horas por dia no trajeto periferia-centro-periferia1. Uma deseconomia
incompreensvel para a cidade mais importante de um pas to rico, a de permitir-se fazer sua mo de
obra ativa perder por dia mais de meia jornada de trabalho, no estressante aperto de nibus e trens
superlotados. Incompreensvel para a racionalidade econmica, mas perfeitamente explicvel pela
lgica incongruente do subdesenvolvimento.
O resultado desse quadro desalentador. Segundo levantamento da Prefeitura de 20042, cerca de 3,5
milhes de pessoas moravam na informalidade, seja nos loteamentos de periferia, nas favelas, nos
cortios ou mesmo na rua. Se considerarmos ainda o grande contingente de pessoas que vivem em
casas precrias, porm regularizadas, provvel que o nmero de paulistanos que vivem sem dignidade
seja bem maior.
Porm, a discusso sobre os problemas de So Paulo no se resume a observar apenas a trgica
situao dos assentamentos precrios como se, em contrapartida, as regies mais ricas das cidades
fossem bem urbanizadas. Esse raciocnio esconde uma viso dicotmica, como se cada lado o rico
e o pobre existisse por si s, independentemente do outro, quando na verdade ambos interagem
e se autoalimentam, numa dinmica de co-dependncia. Muito longe de serem perfeitos, os bairros
abastados, mesmo com todos os investimentos que recebem, promovem uma ocupao do territrio
1 Simulao pelo site http://www.sptrans.com.br/itinerarios, da SP Trans, mostra, por exemplo, que o trajeto entre a Rua Joo Felipe, no Jd.
So Luiz, ao lado da favela Rio de Janeiro, at a Rua Itamb, em Higienpolis, duraria 2h51mn, sem ser hora de pico e utilizando-se nibus,
mas tambm o metr. Da rua Porto do Bezerra (Lajeado, Z. Leste) Av. Faria Lima (Z. Oeste), o trajeto s de nibus, duraria, segundo o SP
Trans, 2h23mn. Um teste real entre Pinheiros (Z.Oeste) e Jd. ngela (Z. Sul) em hora de pico (18:00h) e dia de chuva, s de nibus, levou
3h20.
2 Balano qualitativo de gesto: 2001-2004, SEHAB/PMSP. Estimava-se em 2004 que moravam em favelas 1,2 milho de pessoas, nos loteamentos cerca de 1,8 milho, sendo impreciso o levantamento de moradores de cortios e de rua, que podem chegar a meio milho.

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to ou mais nociva cidade do que a da periferia. No exagerado luxo, nos muros eletrificados, na
impermeabilizao do solo para suas garagens que se expressa o gosto das elites por um modelo de
vida que refuta a cidade e autodestrutivo.
Os muros segmentam o urbano, eliminam a vitalidade das ruas e as matam como espao de convvio;
as reas verdes pblicas so menosprezadas, pois aquelas internas aos condomnios j satisfazem
os que podem pagar por elas; o favorecimento ao automvel uma das maiores fontes de emisso
de poluentes que o homem produziu to abusivo que nas pontes, tneis e viadutos, construdos
com dinheiro pblico, probe-se a passagem de nibus! Mas na Regio Metropolitana de So Paulo,
as viagens dirias feitas de carro ou txi representam apenas 31% do total, sendo que 69% so feitas
por transporte coletivo ou a p3! Ainda assim, gastou-se, em 2010, quase R$ 2 bilhes para ampliar a
marginal do Rio Tiet, quando seria possvel construir com esse montante cerca de 10 km de metr. O
favorecimento s obras virias para o carro em detrimento do transporte coletivo incompreensvel, se
no fosse coerente com a lgica da urbanizao desigual. A engenharia urbana brasileira especializouse em construir avenidas de fundo de vale, canalizando e tamponando rios e crregos, que j nem mais
se sabe onde esto. A liberalidade dada ao mercado imobilirio leva desconfigurao dos bairros
antigos, vtimas da verticalizao sem controle, impermeabilizao do solo, e ao colapso dos sistemas
de drenagem e escoamento das guas, como atestam a cada ano, na poca das chuvas, os incontveis
alagamentos.
Esse urbanismo que destri a possibilidade de uma cidade mais humana e justa no foi fruto do
acaso, nem tampouco natural s grandes metrpoles, como o senso comum pode levar a crer. Nosso
Estado peculiar transformou-se, ao longo dos anos, em uma mquina bem azeitada para promover a
urbanizao desigual. No por falta de leis que a cidade se autodestri, muito pelo contrrio. Mas no
Brasil, o que excesso para uns, condescendncia para outros, e se a violao da propriedade alheia
fortemente combatida quando se trata da ocupao pelos movimentos por moradia de um imvel
vazio h anos (sem cumprir sua funo social), tal energia no demonstrada contra as ocupaes,
bem menos legtimas, perpetradas pelos setores de alta renda. sabido que uma ampla faixa de rea
pblica do Parque do Ibirapuera, ao longo da Av. Repblica do Lbano, foi tomada por manses que
at hoje ali esto. Se um dos mais importantes condomnios horizontais da Regio Metropolitana tem
cerca de 30% de sua rea ocupando terras indgenas da Unio, isso no realmente um problema. H
para isso uma taxa que legitima a situao e permite o uso. Quando um centro de exposies da cidade
construdo em rea municipal devoluta, sem o menor constrangimento, nem por isso se v foras
policiais aplicando por l a reintegrao de posse.
A cidade de So Paulo a cidade dos vrios pesos e medidas. Seja na prioridade dos investimentos
pblicos, seja na rigidez varivel da aplicao das leis, seja na diferena abismal entre a oferta de moradia
para as classes mais ricas e para as mais pobres, seja no imobilismo face s dinmicas predadoras de
urbanizao. tambm a cidade da indiferena: a excluso dos mais pobres produz uma lgica perversa
em que as classes dominantes cultivam a sensao de que a cidade funciona sozinha, ignorando que
um contingente populacional importante e pobre que a move, mas que tem que desaparecer de vista
findo o servio. Mas So Paulo sobretudo a cidade da intolerncia: o desprezo, a desconsiderao
para com as condies de vida dos mais pobres e suas demandas so tambm motivados por polticas
e aes bem determinadas, porm veladas. O que nos remete sensao de uma espcie de apartheid,
no exatamente aquele da frica do Sul, mas uma verso espacial de uma estrutura estamental,
institucionalizada, de segregao dos mais pobres, de intolerncia pobreza.
existe realmente um racismo no Brasil, diferente tambm do racismo praticado na frica do Sul
durante o regime do apartheid...porque nosso racismo , utilizando uma palavra bem conhecida,
sutil. Ele velado. Pelo fato de ser sutil e velado isso no quer dizer que faa menos vtimas do que
aquele que aberto (Munanga, 2008).
3 Pesquisa Origem-Destino - OD Metr-SP, 2007.

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Se h, como indica o professor Kabenguele Munanga, uma espcie de racismo brasileira, existente
porm no confesso, fcil supor que ele se expresse tambm na configurao do espao. Os
pesquisadores Eduardo Rios e Juliana Riani, da UERJ, mostraram que em So Paulo, no ano 2000, as
reas que concentram as camadas mais ricas e cuja porcentagem de pobres varia (segundo as reas
de ponderao) de 1,6 a 9,6 % da populao, so tambm aquelas onde a porcentagem de negros est
sempre abaixo de 13,7% dos habitantes, chegando a 3,8% em algumas reas. Os bairros perifricos, onde
se situa a maioria dos assentamentos precrios, com uma populao de pobres que vai de 19,8 a 58,6%,
so tambm os bairros dos negros, que representam de 26 a 58% dos habitantes4. Se considerarmos a
origem tnica e geogrfica, e a segregao e o preconceito para com a populao migrante nordestina
que fez a cidade desde meados do sc. XX, a correlao entre a segregao tnico-racial e a social fica
ainda mais evidentes.
No h muita diferena entre o racismo explcito e as foras que movem a cidade pela lgica da
intolerncia pobreza. Clubes da alta sociedade paulistana no aceitam negros entre seus scios,
mesmo que disfaradamente. Mas tambm obrigam babs, negras ou nordestinas, mas todas pobres,
a usar branco, e as impedem de adentrar seus restaurantes5. Como explica Antonio Sergio Guimares,
o racismo brasileiro est umbicalmente ligado a uma estrutura estamental, que o naturaliza, e
no estrutura de classes, como se pensava. Na verdade, tambm as desigualdades de classe se
legitimam atravs da ordem estamental. O combate ao racismo, portanto, comea pelo combate
institucionalizao das desigualdades de direitos individuais (Guimares, 1999:15).
Essa ordem estamental, para a qual trabalham a favor os mecanismos de dominao do Estado
patrimonialista, busca suas razes na modernizao conservadora, cujo trao o de no ter rompido,
em nenhum momento da histria, o equilbrio de foras que garante a hegemonia das elites, como
observado por Magalhes: a ordem hierrquica, seja estamental, seja racial, sobre a qual se fundou a
sociedade escravocrata no Brasil, no foi inteiramente rompida (Guimares, 1999:14). Sua fora ideolgica
medida pela forma como assimilada como natural pelos dominados.
Sutil como o o racismo brasileira, a intolerncia pobreza na construo do urbano, escancara-se,
para quem quiser ver, em incontveis exemplos que, entretanto, passam despercebidos. Parece natural,
ou sequer se sabe, que so comumente aprovados, pelas autoridades municipais, empreendimentos
imobilirios cujos apartamentos tm quartos de 2x2 metros ou menos, sem janelas ou ventilao, com
a designao depsito na planta oficial, muito embora todos saibam que serviro de dormitrio para
as domsticas da casa6. Parece natural, ou sequer se questiona, que essas empregadas domsticas
sejam frequentemente solicitadas a dormir no servio, separadas dos seus para cuidar dos bebs das
famlias ricas. Uma expresso atual dos escravos domsticos, smbolo de ascenso social da classe
mdia paulistana e carioca no sc. XIX?
A maior revista semanal do pas estampou, em 20017, uma capa com o ttulo O cerco da periferia,
sugestiva interpretao da cidade de So Paulo pelo vis da institucionalizao das desigualdades
de direitos individuais. Nela, uma fotomontagem mostrava no centro cones como os Edifcios Copan
e Itlia, casares em meio a rvores, um parque, em uma ilha colorida cercada por uma massa feia
e cinzenta de barracos de periferia. A legenda era enftica: Os bairros de classe mdia esto sendo
espremidos por um cinturo de pobreza e criminalidade que cresce seis vezes mais que a regio central das
4 Proporo de pessoas negras, pobres e indigentes por rea de ponderao - So Paulo, 2000, in RIOS, Eduardo e RIANI, Juliana: Desigualdades Raciais nas Condies Habitacionais da Populao Urbana. Texto para Discusso n 35, Escola de Governo da Fundao Joo
Pinheiro, Belo Horizonte, 2007.
5 Folha de S. Paulo, 27 de fevereiro de 2011. Clube obriga bab a usar branco e barra ida a restaurante, reportagem de Cristina Moreno de
Castro.
6 J faz parte da famlia, reportagem de Luaura Calvi Anic, Revista Trip n 158. Consultado em http://revistatrip.uol.com.br/158/empregadas/home.htm.
7 Revista Veja, Edio 1684, ano 34, n3, 24 de janeiro de 2001, Editora Abril, So Paulo.

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metrpoles brasileiras. A ameaa cidade, entenda-se a cidade das elites, clara. Ela vem dos pobres
que, pela lgica do texto, crescem demais e so tambm criminosos. As elites consolidam a intolerncia,
aprofundam a ideologia da segregao e invertem o diagnstico: no a minoria abastada que destoa
de um cenrio generalizado de pobreza. a pobreza que desfigura e ameaa a cidade moderna.
Se a intolerncia pobreza pode ser medida em declaraes explcitas como essa, ela tambm se
revela em aes concretas. No centro da cidade, onde centenas de edifcios so mantidos vazios por
seus donos, espera de alguma valorizao8, a conduta para com os pobres, ou com os movimentos
que lutam por moradia, digna do apartheid brasileira. Se um prdio vazio h anos ocupado, a
reintegrao de posse quase imediata, e feita frequentemente com violncia9. Neste caso, a justia no
tarda, mesmo que um edifcio vazio, nos termos do Estatuto da Cidade, no cumpra sua funo social.
Mas no Brasil o direito propriedade est acima do direito moradia, o que no Estado patrimonialista,
faz sentido. Poucos se indignaram, tambm, quando foram instalados pinos nos bancos para que os
sem-teto no durmam, ou rampas anti-mendigo nos vos dos viadutos10. Em seu dossi-denncia11,
o Frum Centro Vivo, que agrupa movimentos populares da regio, denuncia todo tipo de abusos do
poder pblico contra a populao de rua, moradores de cortios e de ocupaes: criminalizao dos
pobres, perseguio lideranas populares, despejos violentos, jatos de gua fria na madrugada, sprays
de pimenta. Aes voltadas retirada sistemtica de qualquer vestgio de pobreza, que muito lembram
um Estado de Exceo.
Esse Estado de Exceo, em plena vigncia do Estado democrtico, pode no entanto existir, quando
se trata da cidade segregada. Em fevereiro de 2009, a Polcia Militar de So Paulo reagiu a um protesto
de moradores, ocupando a favela Paraispolis, encravada no bairro nobre do Morumbi. A causa do
protesto ficou mal explicada: uma perseguio a um carro roubado nas vielas da favela resultou em
tiroteio e morte do motorista. Aquilo serviu de estopim para um protesto da comunidade. A ocupao
policial que se seguiu tornou a favela uma zona de exceo: averiguaes nos barracos sem mandato
judicial, revistas nos jovens que circulavam, acusaes de violncia e coao em interrogatrios.
Segundo noticiou o jornal O Estado de S. Paulo, durante pouco menos de trs meses de operao, entre
4 de fevereiro e 26 de abril, 400 policiais em 100 viaturas e um helicptero, com 20 cavalos e 4 cachorros,
aplicaram 51.994 revistas a moradores do bairro12.
Se o Estado cumpre seu papel promovendo a intolerncia pobreza, ele o faz porque h quem o legitime,
o que as classes dominantes expressam sempre que possvel. Nas audincias pblicas para a reviso do
Plano Diretor de So Paulo, em 2006, os moradores de classe mdia do tradicional bairro da Mooca
solicitaram abertamente a retirada das Zonas Especiais de Interesse Social13 ali previstas, temerosos pela
desvalorizao que elas criariam decorrente da atrao de pessoas pobres. Os empreendedores de
gigantesco condomnio prximo ponte Cidade Jardim, que junta apartamentos de luxo com um centro
comercial exclusivo, incomodados com a vista para uma favela, acharam por bem estimular a sada
dos indesejados vizinhos pagando-lhes R$ 40.000 por famlia. Logo em frente, do outro lado do rio, a
Prefeitura que se encarregava da ao de limpeza, oferecendo o popular cheque despejo: R$1.500,00

8 No Brasil, chega-se ao cmulo de termos cerca de 6 milhes de domiclios residenciais vagos, em grande parte nas reas centrais de nossas metrpoles, nmero comparvel ao dficit habitacional do pas, que gira em torno de 5,8 milhes de moradias. IBGE, 2010 e Fundao
Joo Pinheiro, 2008.
9 Ver a respeito o documentrio Dia de festa, de Toni Venturi e Pablo Georgieff, Olhar Imaginrio, Blgica/Frana, 2006.
10 Ver, entre outros, Folha de S. Paulo, 23 de setembro de 2005. Serra pe rampa antimendigo na Paulista, reportagem de Afra Balazina.
11 Frum Centro Vivo. Dossi-denncia - violaes dos direitos humanos no centro de So Paulo: propostas e reivindicaes para polticas
pblicas. Disponvel em
http://dossie.centrovivo.org/Main/HomePage
12 O Estado de S. Paulo, 31 de maio de 2009: 82 dias de medo em Paraispolis, reportagem de Bruno Paes Manso. Ver tambm Infernpolis,
Revista Caros Amigos, ano XIII, n145, abril de 2009.
13 As ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social, so instrumento previsto no Estatuto da Cidade, e regulamentado no Plano Diretor Municipal. Com algumas variaes e especificidades, preveem a destinao obrigatria de Habitaes de Interesse Social em novas construes
situadas em reas de assentamentos precrios previamente delimitadas.

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para sair de l, e R$ 5.000,00 se a famlia fizesse a gentileza de voltar ao seu Estado de origem14. J na
favela Jurubatuba, a soluo dos empreendedores de um prdio de luxo foi colocar um mega-outdoor
de forma a escond-la, e utilizar o Estado para estimular a sada dos moradores por R$1.50015.
Em janeiro de 2011, moradores de nove edifcios de alto padro, indignados com um projeto da
prefeitura para a construo de um conjunto habitacional de interesse social na favela do Real Parque,
vizinha, entram com uma ao no Ministrio Pblico16, pedindo a suspenso da obra. Reclamam da falta
de estudo de impacto ambiental e de possveis transtornos, alm do fato de que para poder alojar todos
os moradores da favela, a prefeitura comprou dois terrenos vagos na rea, por R$7,5 milhes. Segundo
o porta-voz dos moradores dos prdios de luxo, eles deveriam ter sido avisados dessa aquisio e do
destino dos terrenos. As informaes sobre as obras lhe foram passadas por uma funcionria de sua
casa, que mora na favela.
Quando o Estado por ventura abandona a lgica do patrimonialismo, ele repreendido. Os moradores
do condomnio argumentam com indignao e aparente sapincia sobre impactos virios e ambientais,
questes da alada do poder pblico. O discurso escamoteia certa parcialidade: a preocupao com
os impactos no se revelou quando foram construdas as nove torres em que habitam. Indigna-os
que a prefeitura compre sem consult-los, pelas leis do mercado, um terreno para ampliar o conjunto
habitacional, pois parecem acreditar que a livre iniciativa vale apenas para eles. Outorgam-se o direito
de opinar sobre quem pode ou no receber o privilgio de sua vizinhana. Parece-lhes normal que
seus empregados vivam numa favela s suas portas. Certos do bem que exercem ao oferecer-lhes um
emprego, incomoda-os que, alm do mais, possam, enfim, viver dignamente.
*

Mesmo que sejam gritantes os indcios de uma ordem estamental que alimenta a intolerncia pobreza,
ainda assim no se pode por causa disso acreditar que no existam caminhos para uma reverso
dessa tragdia urbana. Nossa estrutura social, embora carregada em muitos aspectos das heranas do
passado, vem passando por mudanas significativas. Ela no assim to dicotomizada entre dominantes
e dominados, assim como o que chamamos de classes dominantes no um grupo to monoltico.
Desde a redemocratizao e o novo papel dado aos municpios, pela Constituio de 1988, na conduo
da poltica urbana, desde a ascenso, inclusive em So Paulo em 1989, de governos comprometidos
com as demandas populares, o movimento da chamada reforma urbana logrou avanos considerveis.
Resultante da mobilizao de setores da sociedade civil em prol de cidades mais justas, ele conseguiu
ao menos inserir essa problemtica na agenda poltica. Embora tenha sofrido retrocessos em vrias
ocasies, e esteja atualmente estagnada, So Paulo foi pioneira, em momentos diferentes, em
experimentar polticas habitacionais participativas, ou em tentar aplicar no seu Plano Diretor os
chamados instrumentos urbansticos do Estatuto da Cidade.
Tais experincias no foram isoladas, e se deram no bojo de mudanas em todos os nveis de governo.
A criao do Ministrio das Cidades, em 2002, e as aes decorrentes, como a implantao do Conselho
das Cidades (com participao dos movimentos populares), a criao do Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social e a estruturao de uma poltica de financiamento envolvendo municpios e estados,
significaram avanos importantes na luta pela reforma urbana. No que tange s favelas, a ideia da
erradicao total e expulso sistemtica, est paulatinamente dando lugar polticas de urbanizao.
Esforos para uma regularizao fundiria mais ampla ocorreram, e equipamentos de educao e
sade chegaram a ser implantados em nmero mais significativo, por exemplo em So Paulo, em reas
14 Kassab quer remover 19 favelas da marginal. Folha de S. Paulo, 8 de setembro de 2007.
15 Gafisa usa subprefeitura para retirar favela da vizinhana, reportagem de Marcelo Soares, Folha de S. Paulo, 20 de dezembro de 2007.
16 Portal G1, Globo.com, 07/02/2011. Moradores contestam projeto de urbanizao de favela em SP, disponvel em http://g1.globo.com/
sao-paulo/noticia/2011/02/moradores-contestam-projeto-de-urbanizacao-de-favela-em-sp.html

49

pobres de periferia. Assim, o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001, cujos instrumentos deveriam dar
aos municpios condies de adquirir terras urbanizadas subutilizadas para destin-las a fins sociais,
poderia ser visto como um caminho para a reverso da injustia urbana no Brasil.
Mas, h de se convir que ele foi, at agora, de quase nenhuma efetividade. O desequilbrio urbano
brasileiro continua inalterado, e So Paulo exemplo disso. Os desastres que assolam a cidade na poca
das chuvas e atingem em geral os mais pobres so prova concreta do descaso para com a urbanizao
informal nas periferias, que continuam crescendo muito acima da mdia. Intervenes urbanas muito
festejadas, como as Operaes Urbanas, preveem um adensamento populacional significativo, porm
exclusivamente voltado demanda de alto padro, em detrimento dos quase 4 milhes de paulistanos
sem moradia adequada. A construo das novas vias da marginal do Tiet significou a retirada sumria
de assentamentos que atrapalhavam a obra, como a Favela do Sapo. Embora o Estatuto da Cidade tenha
dez anos, um instrumento como o IPTU Progressivo, que permitiria combater os lotes vazios nas reas
centrais, sequer foi regulamentado. No h, portanto, motivos para comemoraes. Em que pese a luta
dos movimentos populares e demais grupos organizados da sociedade civil, os avanos alcanados
parecem no ser suficientes para gerar as profundas transformaes necessrias para mudar a ordem
estamental que gera a desigualdade urbana e a cidade da intolerncia.
Evidentemente, uma das razes desse impasse est na dificuldade de transformao do prprio Estado
e, em maior escala, do sistema e das prticas polticas que o legitimizam. Uma mquina aperfeioada
durante sculos para dificultar qualquer tentativa de transformao da lgica de produo do espao
urbano desigual no facilita a vida, evidentemente, daqueles que participam de gestes com intenes
verdadeiramente pblicas. Tm de enfrentar um aparato de gesto marcado por procedimentos
centralizadores, fragmentado pelas disputas internas, abalado pelos projetos polticos pessoais, pela
corrupo e pelo clientelismo, distante da populao e de suas reivindicaes, e ineficaz quando
no ativamente contrrio para promover transformaes sociais mais efetivas. Somem-se a isso as
demandas emergenciais, as alegadas restries financeiras (injustificveis na maior cidade da dcima
economia mundial), os constrangimentos da governabilidade e a reiterada reconduo ao poder de
gestes identificadas com os setores mais atrasados e clientelistas de nossas elites.
Por essas razes, parece de um otimismo ingnuo acreditar que hoje, no Brasil, instrumentos urbansticos
importados do Estado Providncia possam ser capazes de alterar a ordem estamental que, mesmo
que sutilmente, solidifica cada vez mais as dinmicas de intolerncia pobreza, constri uma cidade
de muros e alimenta o apartheid urbano. A questo , em essncia, poltica. E as mudanas desejadas
passam por uma profunda transformao individual, que possa levar cada um dos paulistanos a aceitar
que h de ocorrer, para se salvar a cidade, uma radical inverso na lgica do seu funcionamento.
O mais comum nas mobilizaes da sociedade para melhorar uma cidade que colapsa a olhos vistos
que cada grupo proponha e defenda solues que lhe dizem respeito: os que tm a sorte de morar em
uma rua pacata propem o seu fechamento, os moradores dos bairros de alto padro querem o bloqueio
de avenidas aos domingos para a prtica de esportes, os jovens de periferia lutam para a emancipao
da cultura hip-hop, e assim por diante. So todas reivindicaes justas, e necessrias. Porm, no tero
por efeito mudar a cidade, pois no a entendem como uma expresso coletiva, ou seja, de todos.
A possibilidade de uma mudana passa por alterar o equilbrio de foras que rege as prioridades das
polticas pblicas estruturais: o enfrentamento da questo da terra e daqueles que a retm para fins
especulativos; a inverso radical dos investimentos, para atender emergencialmente e de forma macia
as periferias; a proviso de moradia para todos; a construo de um sistema integrado de transporte
pblico, mesmo que isso afete, de imediato, os usurios de carros; a fiscalizao da ocupao e
transfigurao descontrolada dos bairros pela construo civil de alto padro.
Tudo isso s seria possvel se houvesse uma mudana de conduta individual que pudesse contaminar,
por assim dizer, toda a sociedade. O que pressupe interromper, ou combater (para os que no as
50

adotam) as atitudes que, mesmo que veladamente, reproduzem a enraizada cultura da intolerncia.
Ocorre que a cultura da construo de uma sociedade que rompa com as estruturas do atraso ainda
est longe de ser majoritria. E, paradoxalmente, aquilo que se festeja hoje como um ideal de progresso
e modernidade, a ascenso a patamares desenvolvidos de consumo de massa, justamente o padro
urbano menos sustentvel e mais excludente. A euforia do nosso crescimento , tambm, o caminho
inexorvel para uma tragdia urbana ainda maior. Devemos, urgentemente, questionar e repensar qual
o modelo de cidade, e de sociedade, que queremos.

51

A QUESTO DA TERRA.

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Onde o arcaico ainda d as cartas: notas sobre a questo

fundiria no Brasil no incio do sc.XXI.
Com Ermnia Maricato e Karina Oliveira Leito
Trecho da introduo do livro O n da terra (ttulo provisrio) - MARICATO, LEITO E FERREIRA (Orgs.), LabHab-FAUUSP,
no prelo.

O Brasil vive, passada a primeira dcada do sc. XXI, um curioso momento. festejado no cenrio
internacional como um dos mais promissores pases emergentes, e se coloca entre as oito maiores
economias do mundo. A redemocratizao parece ter atingido maturidade, aps um governo de
grande popularidade capitaneado por um lder oriundo do movimento operrio, e tendo uma mulher,
ex-guerrilheira, na presidncia.
Esta onda virtuosa trouxe transformaes visveis, com um relativo aumento da renda per capita, uma
leve diminuio da concentrao da renda embora continue sendo das mais altas do mundo , um
aumento do emprego e do salrio mnimo (mais de 30% em oito anos) que provocaram aquecimento
econmico e corrida ao consumo, facilitada pela internacionalizao da economia, iniciada com o
avano do neoliberalismo, j na dcada de 1990. No discurso oficial, o Brasil estaria enfim superando a
matriz do atraso e adentrando o verdadeiro desenvolvimento capitalista.
No mbito das cidades, o aquecimento econmico resultou, evidentemente, numa acelerao da
urbanizao, que j havia alcanado significativos 80% na virada do sculo. Hoje, as 15 regies
metropolitanas brasileiras abrigam cerca de 50% da populao e respondem por mais de 60% do PIB
nacional. Mas alm delas, e em decorrncia tambm do crescimento do agronegcio e da exportao
de commodities como motor do crescimento econmico, assiste-se tambm ao desenvolvimento das
cidades mdias (entre 100 mil e 500 mil habitantes), cuja populao pulou, em dez anos, de 36% para
40% do total de habitantes do pas.
Alguns estudos recentes1 mostram que de fato h uma mudana ocorrendo na equao das migraes
internas e na conformao das redes urbanas, com um novo papel de protagonismo regional dessas
cidades mdias, cuja populao e PIB crescem mais do que as outras cidades brasileiras, inclusive as
metrpoles. Esse fenmeno tambm se relaciona, ao que tudo indica, com o crescimento substancial
da chamada classe C, mais relacionado com uma desconcentrao dos salrios nas faixas mais baixas e
com um adicional de ocupados na base da pirmide social (Pochmann, 2012) do que com uma efetiva
distribuio da renda dos estratos mais ricos da sociedade, como se quer crer. Ainda assim, fato que,
segundo a FGV, 29 milhes de pessoas ingressaram nessa faixa entre 2003 e 2009, passando para 94,9
milhes em 2009 (cerca de 50,5% da populao brasileira).
Embora o avano econmico tenha sido real em muitos aspectos, e o pas tenha de fato logrado um
protagonismo indito no cenrio mundial, isto no deve fazer-nos esquecer que ainda somos, pelo
menos at agora, uma economia cuja base histrica e estrutural marcada pela industrializao tardia
e dependente, pelo patrimonialismo, pelo subdesenvolvimento, que caracterizam o que os interpretes
da formao nacional chamaram de uma modernizao conservadora.
Assim, mesmo se com tal cenrio o pas tenha de fato logrado como se felicita o governo vigente
diminuir timidamente a distncia entre os mais pobres e os mais ricos, ou ainda retirar cerca de 20 milhes
de brasileiros da pobreza absoluta, ainda assim a ideia de que vultosas operaes financeiras, grandes
projetos internacionais (as olimpadas, a Copa do Mundo, por exemplo), o crescimento econmico em
uma conjuntura internacional desfavorvel, a ampliao e modernizao do consumo sejam indcios
1 Dentre os quais se destacam os de Tnia Bacelar, da UFPE, de Maria da Encarnao Espsito, da UNESP, e tambm uma importante
produo dos pesquisadores do IPEA.

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de um novo patamar de desenvolvimento, embora seja simptica, deve ser vista com cuidado. Como
coloca Sampaio Jr., na realidade, as tendncias estruturais responsveis pela perpetuao da pobreza
e da desigualdade social no foram alteradas2. A modernizao conservadora caracteriza justamente
sociedades que assistem a saltos de modernidade significativos, sem que com isso, entretanto, sejam
rompidas as dinmicas arcaicas de atraso caractersticas dos perodos anteriores.
Isso no quer dizer que a atual conjuntura no possa estar mudando, aos poucos, tais estruturas, e
eventualmente enraizando transformaes estruturais mais profundas na ordem poltica que perpetua
o atraso. Tomara. Porm, no se pode ignorar, no mpeto da euforia da modernizao, que a herana
do atraso muito forte, que as instituies e os mecanismos de perpetuao dos poderes hegemnicos
ainda parecem inabalveis. O debate est colocado: no so raras as divergncias entre importantes
escolas econmicas nacionais sobre as bases do processo de crescimento econmico vivido no Brasil
na ltima dcada3. A polmica gira em torno do questionamento sobre a real dimenso do crescimento
econmico recente, e em que medida seus impactos se revelam predatrios ou tomam ares de um
desenvolvimento enraizado em mudanas de nossas estruturas sociais. Faz-se ainda precoce, porm
necessria, a anlise sobre os seus desdobramentos em nossas cidades, em nosso territrio.
Mesmo com a ampliao da base salarial e da oferta de empregos, cerca da metade da fora de trabalho
no pas ainda informal, subempregada ou desempregada, e a massa de pobres ainda est na casa dos
30 milhes de brasileiros, o equivalente a trs vezes a populao de um pas como Portugal, por exemplo.
O descaso com os mais pobres visvel na no aplicao das leis, na existncia do trabalho escravo4, na
criminalizao e perseguio aos movimentos populares organizados, no favorecimento absoluto, nos
investimentos pblicos, aos setores economicamente privilegiados, na manuteno de multides em
situao precria de moradia em periferias distantes. Essa generalizao da precariedade habitacional,
que assume a forma de favelas, cortios, loteamentos irregulares, palafitas, tornou-se regra, sendo hoje
a forma predominante de moradia nos pases mais pobres, como mostrou Mike Davis.5
Ou seja, o pas ainda legatrio do modelo do desenvolvimentismo autoritrio (Mantega, 1997), que
se deu a partir da dcada de 1960 na sequncia de uma industrializao tardia e dependente, e que se
baseou na concentrao da renda como geradora de poupana e nos baixos salrios como garantia de
baixos custos da reproduo da fora de trabalho.
A marca do subdesenvolvimentismo , justamente, a modernidade alimentar-se do atraso, e Florestan
Fernandes, dentre outros analistas da formao da nossa sociedade, j mostrou como, a cada salto
modernizador, se refora na verdade o pacto de poder e dominao entre os diferentes setores das
elites internas e entre estas e os interesses colocados pela ordem econmica global (Fernandes, 1968).
Neste processo, acentuam-se, em vez de se dissiparem, os mecanismos de dominao interna, de
instrumentalizao da mquina estatal para sustentar interesses patrimonialistas, restringem-se a uma
pequena parcela dominante no s os instrumentos de poder como os direitos de cidadania, que se
supunham universais.
Por sobre tal base arcaica, os efeitos da modernizao neoliberal foram devastadores, tanto no meio
rural quanto no urbano. O expansionismo do capitalismo na era financeira, gerado pela reestruturao
produtiva, alcanou nosso pas a partir da dcada de 90, e provocaram importantes transformaes
2 SAMPAIO Jr. Fatos e mitos dos governos progressistas no Brasil, in Correio da Cidadania, 24 de outubro de 2012, http://www.correiocidadania.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=7758:manchete241012&catid=72:imagens-rolantes
3 Vide polmica recente entre Jos Luiz Fiori (UFRJ) e Ricardo Carneiro (Unicamp) sobre a natureza do processo de crescimento da economia
nacional.
Cf. http://www.cartamaior.com.br/templates/colunaMostrar.cfm?coluna_id=5537
4 Segundo o Ministrio do Trabalho e Emprego, entre 1995 e 2012, 44.231 trabalhadores foram resgatados em situao anloga a da escravido TEM / Diviso de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo DETRAE Quadro geral das operaes de fiscalizao para
erradicao do trabalho escravo - SIT/SRTE.
5 DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo Editorial, 2006.

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econmicas: forte desregulao e enfraquecimento do papel do Estado, privatizaes e abertura do

mercado interno para o capital internacional, abandono das polticas pblicas estruturais em favor de
polticas assistencialistas e de remediao, e assim por diante.
O que restava, h apenas 30 anos, de territrios ainda virgens da atividade predadora do capital, est
hoje em fase final de incorporao. No campo, o agrobusiness estabeleceu sua hegemonia sobrepondose agricultura das pequenas propriedades, no obstante sejam estas as produtoras da maior parte dos
alimentos consumidos no Brasil6. Nas cidades, a desnacionalizao da indstria e precarizao absoluta
das relaes trabalhistas, marcam a reiterao da associao entre elites internas e grandes companhias
estrangeiras para dar ao pas competitividade internacional em detrimento de um desenvolvimento mais
sustentvel, equilibrado e equitativo. Economistas discutem uma possvel tendncia re-primarizao
da economia nacional e a uma desindustrializao nociva que fragilizaria a nossa pauta exportadora e
impe um sentido regressivo ao to aclamado progresso econmico atual vivido no pas7.
No cerne das dinmicas que representam o atraso, no centro do conflito social, est, ainda que de forma
renovada, a questo da terra. A propriedade da terra, elemento central do poder no Brasil desde seus
primrdios e mais ainda a partir da Lei de Terras de 1850, ainda define grande parte da tradicional e
nefasta relao entre propriedade, poder poltico e poder econmico, e est no centro dos conflitos
em torno dos latifndios, das reservas indgenas e dos quilombos, do desmatamento da Amaznia. Nas
cidades, a dificuldade de acesso terra regular para habitao uma das maiores responsveis pelo
explosivo crescimento de favelas e loteamentos ilegais nas periferias.
E embora possamos ficar em parte esperanosos com alguns avanos econmicos, o MST nos lembra,
apoiando-se em dados do Incra, que em pleno incio do sculo XXI, a concentrao da terra e a
improdutividade ainda aumentam no Brasil. Se em 2003, 112 mil proprietrios detinham 215 milhes
de hectares de terra, em 2010 eram 130 mil proprietrios concentrando 318 milhes de hectares. Alm
disso, no mesmo perodo, o registro de reas improdutivas cresceu mais do que o das reas produtivas8.
Com o crescimento do agronegcio, que se baseia no latifndio e na monocultura, produtos primrios
como celulose, gros, carne e etanol garantem a insero estratgica da economia brasileira nos
mercados globais, em uma volta aos tempos das vantagens comparativas. Como isso, promove-se a
concentrao da terra e a expulso de camponeses do meio rural. Repetindo a histria, como quando
da libertao dos escravos, os pobres so impedidos do acesso terra. As tenses, no meio rural, em
decorrncia da falta de uma reforma agrria efetiva e do cerceamento do acesso terra, mantm-se em
nveis incompatveis com um pas que pretende estar entrando no mundo desenvolvido: Em pleno
sculo XXI, entre 2002 e 2011, foram assassinados 360 camponeses em disputas de terra no Brasil9,
crimes que, na maioria, seguem vergonhosamente impunes.
E mesmo que esse saldo trgico demonstre a fragilidade dos mais pobres nessa disputa, impressionante
a criminalizao dos movimentos sociais organizados de luta pela terra, e em especial o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra, o MST. O judicirio, a polcia e grande parte da mdia alimentam uma
construo ideolgica que cerca e protege o conceito de propriedade privada, de tal forma que, numa

6 Felizmente, no bojo das transformaes e ressaltando o paradoxo poltico do momento, a agricultura familiar recebeu, em 2006/2007,
cerca de 8,4 bilhes de Reais pelo programa PRONAF, o que no afeta o poder incomensurvel dado ao agronegcio, mas ao menos evita
o desaparecimento definitivo da pequena agricultura.
7 Cf.Belluzzo, 2007. A controvrsia sobre desindustrializao.
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi0804200707.htm e CANO, W. (2012). A desindustrializao no Brasil. In Ver. Economia e Sociedade, Campinas, v21, nmero especial, p.831-851, dez, 2012.
8 Por Igor Felippe Santos: Terras esto mais concentradas e improdutivas no Brasil, pgina de conjuntura do MST, 21 de junho de 2011
acessvel em http://www.mst.org.br/node/12025.
9 Comisso Pastoral da Terra-CPT. Conflitos no Campo Brasil 2011, Organizao: Antnio Canuto, Cssia Regina da Silva Luz, Isolete Wichinieski Goinia: CPT Nacional Brasil, 2012.

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inverso completa de papis, aqueles que deveriam se beneficiar da aplicao das leis, e em nome de
quem elas so aprovadas, so acusados de se insurgir contra elas.
Pois dentro das contradies que caracterizam o ornitorrinco brasileiro10, dentro da lgica que
permite um avano nas aparncias para garantir a continuidade do atraso, no por falta de leis que
uma ocupao mais democrtica da terra no ocorre. O Estatuto da Terra, de 1964, fala que dever
do poder pblico: promover e criar condies de acesso do trabalhador rural propriedade da terra,
associando a reforma agrria a uma melhor distribuio de terra e maior justia social. O Estatuto da
Cidade, de 2001, tido como um exemplo para o mundo, e restringe e limita o direito de propriedade,
subordinando-o ao bem coletivo e ao interesse social. A funo social da propriedade e o direito
moradia esto previstos na Constituio Federal. Porm, entre a retrica e a prtica h uma enorme
diferena e a aplicao da lei no Brasil geralmente ocorre de forma inversa ao motivo que a inspirou. Ou
seja, reafirma a concentrao da propriedade e a excluso ou despejo dos pobres.
Assim, se difcil para uns, a apropriao da terra mais fcil para os poderosos, mesmo quando
indevida. E nestes casos, a lei s vezes at ajuda. Configurando uma gigantesca fraude que avana h
mais de um sculo pelo territrio nacional e atualmente tem sua fronteira de expanso na Amaznia, as
terras devolutas vo sendo inexoravelmente ocupadas. No s no h controle, como o caminho at
facilitado por uma legislao que, se ao mesmo tempo retoricamente progressista, na prtica tambm
pode alimentar indstria da legalizao da grilagem. Uma recente iniciativa nesse sentido foi a medida
provisria 422, de maro de 2008, que dispensou a licitao para a compra de terras pblicas: quem
tem a titulao, ou simplesmente a posse de terras (de at 1500 h de extenso), e quer regulariz-las,
deve levar a documentao solicitada ao Incra. Evidentemente, pequenos posseiros e ribeirinhos no
tm essa informao nem recursos para providenciar os documentos. Segundo um estudo do professor
Ariovaldo Umbelino, da USP, s com base nessa medida provisria 60 milhes de hectares de terras
pblicas podero ser privatizados.
Em So Paulo, Alphaville, renomado loteamento fechado de luxo, tem parte da sua rea ocupando terras
da Unio, assim como h centros de exposies, estdios e outros edifcios privados em reas devolutas
municipais, simplesmente ocupadas, ou s vezes se beneficiando de concesses com prazo de validade
de quase um sculo. Mas foi sem dvida no episdio de Pinheirinho, em So Jos dos Campos SP, em
2011, que o desequilbrio da balana da justia em favor dos poderosos ficou evidente: protegeu-se a
propriedade de uma gleba abandonada de um milho de m, massa falida de empresa de um investidor
financeiro com passagem na justia, contra o direito moradia de 1600 famlias, ali instaladas h oito
anos, expulsas pela fria absurda de dois mil policiais. Uma sucesso de interpretaes equivocadas
da letra da lei, associada violncia estatal e policial, resultarem numa distoro incrvel no que tangia
a garantia de permanncia da populao moradora do assentamento e de seus direitos humanos.
Corroborando o entendimento de que no a pela falta de leis que o acesso terra no est garantido
no pas11. E so centenas os casos, nos centros de nossas cidades, de uso violento da fora policial para
reintegraes de posse, contra famlias de sem-teto, ocupantes de prdios vazios. A tal funo social
da propriedade, estabelecida na constituio, est longe de ser realidade12.

10 OLIVEIRA, Francisco de. Crtica razo dualista e O Ornitorrinco. So Paulo: Boitempo Editorial, 2003.
11 Recente TFG da aluna Carolina Laiate, FAUUSP 2012, demonstrou os requintes de crueldade contra a populao moradora do assentamento Pinheirinho. Cf. Pinheirinho, movimento social, violncia estatal e a constituio do espao urbano em So Jos dos Campos, TFGFAUUSP, 2012.
12 Vale destacar por seu carter histrico a deciso do Juiz Luiz Fernando Camargo de Barros Vidal que indeferiu pedido de reintegrao
de posse solicitado pela Prefeitura, na gesto de Gilberto Kassab, de um edifcio ocupado pelo movimento de moradia, na rua do Boticrio,
48, para a instalao de um circo-escola. No despacho do processo 0045635-59.2011.8.26.0053, da 3 Vara da Fazenda Pblica Frum
Central de So Paulo, o juiz argumenta: As pessoas que tomaram a posse do imvel integram um grupo de cidados paulistanos desprovidos de habitao, aos quais a municipalidade recusa a oferta de atendimento habitacional [...].Tais elementos permitem considerar
provisoriamente que os requeridos alegam privao do direito social de habitao garantido pelo art. 6 da Constituio Federal [...].Como
j afirmado , a municipalidade declarou nos autos que nada oferecer aos requeridos para a satisfao do mnimo existencial inerente
ao direito de habitao. Isto implica que a reintegrao dar-se- com desconsiderao do direito social fundamental [...].Que a municipalidade poderia atender com mais vigor o direito constitucional moradia no h dvida, pois concede incentivos fiscais para construir

56

J foi suficientemente estudado como, na sociedade brasileira, a disputa pelo controle da terra sempre
foi elemento central das relaes econmicas e polticas e das dinmicas de poder, desde a colonizao
e os sistema de concesso de sesmarias. Nesse longo processo histrico, invariavelmente, o acesso
terra, seja rural ou urbana, foi cuidadosamente controlado pelas elites econmicas e polticas. Jos de
Souza Martins13 mostrou como, na transio do trabalho escravo para o trabalho livre e com a aprovao
da Lei de Terras, em 1850, a terra tomou o lugar do escravo na hierarquia de poder. Escravos, colonos,
trabalhadores livres e terra desempenham, na interpretao de Martins, devedora das anlises
pioneiras de Marx, o papel de mercadoria que cria as bases para o desenvolvimento das relaes de
produo capitalistas no pas.
Mas, at ento, a terra no merecia tratamento jurdico mais elaborado e nem maior controle sobre a
propriedade, tal a sua abundncia. Valia sobretudo a capacidade de cada proprietrio, pelo nmero
de escravos que tinha, de explor-la. O sistema de sesmarias tinha a particularidade de que as terras
voltavam propriedade da Coroa, como terras devolutas, caso as exigncias de produtividade no
fossem respeitadas. Ele foi mantido at a independncia, em 1822, e nas dcadas seguintes, at a
aprovao da Lei de Terras, que o latifndio brasileiro se consolida, justamente pela indefinio do
Estado e a consequente ocupao ampla e indiscriminada das terras, expulsando os pequenos posseiros.
A presso dos grandes proprietrios contribui para a demora na provao da Lei, e impediu, exceto em
algumas regies do Sul, a colonizao combinada pequena propriedade14.
A Lei de Terras oficializou ento a propriedade fundiria no Brasil, fazendo com que a terra tivesse de ser
adquirida, em moldes muito favorveis consolidao dos grandes latifndios, dificultando a pequena
propriedade rural e mais ainda o acesso terra aos ex-escravos e imigrantes, que continuavam assim
a constituir uma importante massa de mo de obra barata, essencial para a insero competitiva das
agroexportaes brasileiras no comrcio capitalista mundial. No mbito urbano, a Lei de Terras teve
impacto na ordenao do solo, j que ela diferenciou, pela primeira vez, o que era solo pblico e solo
privado.
A partir de ento, inicia-se um longo processo de prticas que, na lgica do patrimonialismo, permitiram
s elites o controle absoluto da propriedade da terra e a apropriao particular de terras pblicas.
Durante mais de 150 anos, um incrvel nmero de iniciativas, decretos, comisses, portarias, cadastros
e leis complementares se sucederam e se repetiram sem jamais serem aplicados. Como evidenciam
diversas teses acadmicas, a confuso no sistema de registro de terras notvel: cercas se movem,
ampliando largamente ou superpondo propriedades. A ocupao irregular torna-se prtica comum,
graas confuso nas delimitaes de propriedades e proprietrios, superposio de datas, confuso
entre cadastros municipais, estaduais, federais e paroquiais, reiterada prtica da fraude nos registros,
impreciso na demarcao das terras pblicas, aos cadastros e mapeamentos incompletos.
At hoje a situao perdura, no s no meio rural, como tambm nas grandes metrpoles. Se na Amaznia
Legal, segundo o INCRA, apenas 4% do territrio regularizado o que alimenta toda sorte de invases
e fraudes na cidade de So Paulo comum a existncia de vrios registros sobre o mesmo pedao
de terra (configurando alguns andares de ttulos sobre a mesma gleba), obrigando o poder pblico a
pagar diversas indenizaes pelo mesmo objeto. Nos parques estaduais paulistas, como nos mostra
Joaquim de Britto da Costa Neto neste livro, precatrios sobre terras desapropriadas podem resultar,
findo o processo judicial, em superindenizaes com valores dez vezes acima do preo corrente de
mercado. At hoje, os noticirios so corriqueiramente ocupados por notcias sobre conflitos em torno
de terras griladas em grandes fazendas pelo pas, em funo da demarcao das reservas indgenas, do
loteamento e fechamento de grandes glebas para empreendimentos imobilirios, e assim por diante.
estdio de futebol, o faz para a realizao de programas de revitalizao urbana, e destina recursos at para a construo de escolas de
circo como no caso dos autos [...].
13 MARTINS, Jos de Souza. O Cativeiro da Terra. 3. ed. So Paulo: Cincias Humanas, 1986.
14 MARICATO, Ermnia. Habitao e Cidade. So Paulo: Atual, 1997.

57

Se a questo da terra atual e presente no meio rural, ela tambm central para a compreenso da
tragdia urbana que o pas vive. Em primeiro lugar, porque a exploso urbana tem parte das suas
causas na imigrao rural-urbana, decorrente dos desequilbrios regionais, da falta de reforma agrria,
das polticas de expulso dos pequenos agricultores que perduraram ao longo de todo o sculo XX e
da falta de oportunidades e empregos no meio rural.Tocada do campo, e excluda do acesso terra
urbanizada ou a moradias formais, essa populao se amontoa desde ento em favelas sem redes
formais de gua, sem esgotos, sem transporte, sem emprego, sem escolas e hospitais. So pessoas que
vivem num cenrio dantesco, em um cenrio que marca no s o Brasil, mas o conjunto das grandes
metrpoles dos pases marcados pelo subdesenvolvimento, na Amrica Latina, na frica ou na sia.
Em segundo lugar, porque esse quadro tambm resulta do modelo econmico do desenvolvimentismo
autoritrio15 que sustentou a industrializao e a urbanizao a partir da dcada de 1960. Recebendo nas
cidades esse contingente populacional em busca de trabalho, o modelo baseou-se na concentrao da
renda como geradora de poupana e nos baixos salrios como garantia de baixos custos da reproduo
da fora de trabalho16, promovendo uma matriz de urbanizao marcada pela desigualdade social e o
no atendimento demanda habitacional por parte da populao de baixa renda, que no encontrava
terra para morar. Nossa urbanizao ocorreu marcada pela diferenciao econmica dos espaos
urbanos e a segregao socioespacial.
O mercado residencial legal no Brasil, por sua vez, atendia at meados dos anos 2000 somente cerca de
30% da populao, e deixou historicamente de fora at mesmo parte da classe mdia. O aquecimento
econmico dos anos 2000 e o programa Minha Casa Minha Vida alteraram um pouco o quadro,
promovendo um mercado de classe mdia na construo civil. Porm, a falta de terra, mais uma vez,
faz com que esteja ocorrendo uma produo habitacional macia, de grande impacto urbanstico e
ambiental, em glebas sempre mais distantes e urbanizadas com pouco controle. Pessoas dessas faixas
de renda, legalmente empregadas, se no optarem por essa nova soluo, no raras vezes so vistas
morando ilegalmente em favelas de So Paulo e do Rio. Quanto aos mais pobres, sujeitos de polticas
habitacionais nunca suficientes para cobrir o enorme dficit, eles nunca tiveram acesso ao mercado, e
sem qualquer alternativa legal, ocupam terras para morar.
Vivemos um paradoxo, quando finalmente o Estado brasileiro retomou o investimento em habitao,
depois de 29 anos, um intenso processo de especulao fundiria e imobiliria promoveu a elevao
do preo da terra e dos imveis considerada a mais alta do mundo. Entre janeiro de 2008 e setembro
de 2012 o preo dos imveis subiu 184,9% no Rio de Janeiro e 151,3% em So Paulo, semelhana
de tantas outras cidades brasileiras (FIPE ZAP). E tudo especialmente porque a terra se manteve sem
controle estatal apesar das leis e dos planos que objetivavam o contrrio. No mais dos casos as Cmaras
municipais e prefeituras flexibilizaram a legislao, ou apoiaram iniciativas ilegais para favorecer
empreendimentos privados. Uma simbiose entre Governos, parlamentos e capitais de incorporao, de
financiamento e de construo promoveu um boom imobilirio que tomou as cidades de assalto. Se
nos EUA o mote da bolha imobiliria foi a especulao financeira, cremos que no Brasil foi a histrica
especulao fundiria (patrimonialista). O n da terra continua como trava para a superao do que
podemos chamar de subdesenvolvimento urbano.
preciso lembrar no entanto que a questo urbana/fundiria de competncia constitucional dos
municpios, ou estadual quando se trata de regio metropolitana. Mas nenhuma instncia de governo
tocou nas propostas da Reforma Urbana, sequer em discurso. A centralidade da terra urbana para a justia
social desapareceu. Aparentemente a poltica urbana resultado da soma de obras descomprometidas
com o processo de planejamento. Os planos cumpriram o papel do discurso mas no orientaram os
15 MANTEGA, Guido. Teoria da Dependncia revisitada: um balano crtico, in EAESP/FGV/NPP - Ncleo de Pesquisas e Publicaes, Relatrio
de Pesquisa N 27/1997.
16 MARICATO, Ermnia. Metrpole na periferia do capitalismo. So Paulo: Hucitec, 1997.

58

investimentos. Outros fatores como os interesses do mercado imobilirio, o interesse de empreiteiras, a

prioridade s obras virias ou de grande visibilidade, deram o rumo para aplicao dos recursos. O que
mais se v atualmente so planos sem obras e obras sem planos.
A autoconstruo em loteamentos perifricos aos grandes centros econmicos , de meados do sc. XX
em diante, a forma comum de acesso moradia pela populao de baixa renda, buscando responder, na
limitada medida do possvel, no s falta de teto para morar, mas, evidentemente, tambm ausncia
de terra urbanizada. Na dcada de 80, quando o investimento em habitao social foi quase nulo, a
taxa de crescimento da populao que mora em favelas triplicou em relao populao urbana em
seu conjunto. Nos anos 90, a taxa duplicou. Perto de 12% da populao de So Paulo e Curitiba moram
em favelas. Em Belo Horizonte e Porto Alegre, at 20%. No Rio de Janeiro, 25%. Em Salvador, Recife,
Fortaleza, So Luiz e Belm, mais de 30% das pessoas vivem em favelas. Somando-se as outras formas de
moradias precrias e ilegais, como os loteamentos irregulares, os cortios ou mesmo os moradores de
rua, encontramos aproximadamente 40% da populao das grandes cidades vivendo na informalidade,
muitas vezes em condies de insegurana permanente.
Se at o incio dos anos 1980, as grandes cidades brasileiras ainda dispunham de certa disponibilidade
de terras urbanizveis, estas foram rareando. Isso resultou na ocupao cada vez mais recorrente das
reas ambientalmente frgeis, onde o mercado imobilirio no pode atuar, exacerbando o conflito
entre urbanizao e preservao ambiental. reas de proteo de mananciais, mangues, dunas, beira
de crregos, vrzeas, encostas ngremes e espaos cobertos por matas nativas so as que sobram
para a maioria da populao. Ao sul da metrpole paulista, por exemplo, em apenas duas bacias
dos reservatrios Billings e Guarapiranga, moram mais de 1,5 milho de pessoas. Nenhuma grande
cidade brasileira, nem mesmo a regio metropolitana de Curitiba, escapa a esse destino de excluso,
segregao e predao ambiental.
Mas a ilegalidade da propriedade da terra urbana no diz respeito s aos pobres. Os loteamentos
fechados que se multiplicam nos arredores das grandes cidades so ilegais, j que o parcelamento
da terra nua regido pela lei federal 6766, de 1979, e no pela que rege os condomnios, a lei 4591,
de 1964. Moram em loteamentos fechados juzes, promotores do Ministrio Pblico, autoridades de
todos os nveis de governo, que usufruem privadamente de reas verdes pblicas e tambm vias de
trnsito que so fechadas intramuros. Para viabilizar a privatizao do patrimnio pblico, na forma de
um produto irresistvel ao mercado de alta renda, h casos de prefeituras e cmaras municipais que no
titubearam em se mancomunar para aprovar leis locais que contrariam a lei federal. Ou seja, aprova-se
uma legislao ilegal, bem de acordo com a tradio nacional de aplicao da lei de acordo com as
circunstncias e o interesse dos donos do poder. Alm do caso dos condomnios, as recentes tragdias
decorrentes das fortes chuvas tropicais nas serras do Rio de Janeiro mostraram a situao irregular das
manses em reas ngremes, cenrio que se repete ao longo de todo nosso litoral. Seja as casas de
veraneio das elites paulistana e carioca, seja os grandes resorts e hotis de luxo, os casos de ocupao
ilegal das orlas da unio to recorrente que levou a Secretaria do Patrimnio da Unio, do Governo
Federal, a criar um programa especial, o Projeto Orla, para tentar fiscalizar e inibir os abusos.
H muito tempo que o Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAU USP se debrua
sobre a questo da terra, em pesquisas diversas, na produo de dissertaes, teses e artigos acadmicos
ou na imprensa. Essa produo significativa, mas de certa forma dispersa, alimentava o desejo de uma
publicao que pudesse juntar, em um s volume, parte desse material, no s diretamente produzido
no LabHab, mas tambm por pesquisadores associados de outras instituies, para alavancar de forma
mais coesa uma reflexo sobre o tema fundirio, que permanece irresoluto e, por isso, na ordem do dia
no pas.

59

Notas sobre a viso marxista da produo do espao urbano

e a questo da renda da terra
1

Texto produzido para a disciplina AUP-5703 Desenho do Espao Urbano, do Programa de Ps-Graduao da FAUUSP,
2012.

Renda ou preo? Terra ou localizao?

A questo da renda da terra ainda um tema que circula no meio acadmico brasileiro ligado ao
urbano, especialmente em cursos de Arquitetura e Urbanismo e de Geografia. Se foi tema central de
debates calorosos na dcada de 80, hoje entretanto ele menos frequente. Porm, sua fora se deve
influncia do pensamento urbano marxista europeu no meio acadmico daquela poca, quando as
reflexes trazidas por intelectuais europeus de esquerda tinham especial impacto entre aqueles que,
aqui, se esforavam para manter viva a reflexo de esquerda em pleno regime militar.
Porm, nos dias de hoje, talvez face rapidez e complexidade com que as questes urbanas evoluram
desde ento, talvez em razo das especificidades das questes brasileiras, talvez em razo da intensa
teorizao que o tema da renda da terra envolve (afastando-o um pouco da compreenso da realidade
concreta), o debate em torno da renda da terra se arrefeceu. Ainda assim, associa-se frequentemente
o pensamento marxista do urbano a uma aceitao automtica da existncia de uma renda da terra
nas dinmicas de produo do espao na cidade capitalista, quando na verdade esse tema esteve e
ainda est longe de ter sido plenamente resolvido, do ponto de vista terico.
Parece-nos, e o que tentaremos tratar neste texto, que mais importante do que voltar questo
especfica da renda da terra, entender que a cidade, sob um enfoque marxista, palco dos conflitos
decorrentes da reproduo capitalista, e essa uma matriz explicativa importante para se entender as
cidades brasileiras de hoje.
O que se pode chamar de uma abordagem marxista da questo urbana, apoiada nas escolas francesa
e anglo-saxnica dos anos 70 (Lojkine, Petreceille, Alquier, Lefebvre, Ball, Harvey), vale essencialmente
no que se refere compreenso do espao construdo como espao socialmente produzido, fruto do
trabalho social. Topalov define bem a questo, apontando as mudanas na compreenso do urbano
trazidas pelos pensadores marxistas franceses da dcada de 70 (grifos meus):
Em resumo, a cidade no mais definida como um dado da natureza, um conjunto de mecanismos
de mercado, um objeto de planejamento ou uma cultura: o produto da estrutura social em sua
totalidade, ao mesmo tempo que o resultado e o objeto das contradies entre classes. No seio
desta estrutura, portanto, nenhum elemento pode ser considerado como um dado. Quer se trate
do ambiente construdo, das polticas pblicas ou das prticas sociais, no existe mais varivel
independente, tudo deve ser analisado simultaneamente como parte de um mesmo processo, a
urbanizao capitalista. No se pode estudar os usos que se faz da cidade sem estudar tambm sua
produo. No se pode considerar separadamente os agentes econmicos privados e a ao pblica.
No se pode isolar a tcnica da poltica, nem a poltica dos movimentros sociais. Esta abordagem
implica a abolio das fronteiras entre disciplinas acadmicas, e a nova pesquisa urbana vai
efetivamente mobilizar socilogos e economistas, juristas e arquitetos (Topalov, 1986).
Ou seja, o espao urbano espao de conflito, essencialmente o conflito de classes, e todas as relaes
econmicas e polticas que nele se estabelecem (sobre ou em funo dele) so resultantes dessa tenso.
Harvey coloca a questo sob o mesmo prisma:

1 Agradeo a gentileza do Prof. Dr. Csaba Dek pela reviso precisa que fez deste texto

60

Podemos concluir que os conflitos no local de vida so meros reflexos de tenses subjacentes entre
capital e trabalho. Os apropriadores de renda e a faco da construo civil mediam as formas de
conflito, eles se erguem entre o capital e o trabalho e por isso escondem de nossas vistas a verdadeira
fonte de tenso. A aparncia superficial dos conflitos em torno do ambiente construdo as lutas
contra o proprietrio da terra ou contra a renovao urbana disfara uma essncia oculta que ,
nada mais nada menos, que a luta entre o capital e o trabalho (Harvey, 2006)
claro que a afirmao de Harvey incorpora o conceito da renda da terra, mas salientamos que neste
caso ele no essencial para entender a natureza do conflito. Tambm na especificidade do processo
scio-histrico brasileiro, a natureza do capital e do trabalho sofre variaes dada as diferenas em
relao ao contexto de surgimento do capitalismo industrial, no meio do qual tais categorias foram
pensadas. Ainda assim, estas duas citaes resumem a proposio fundamental sobre a qual se apoiam
as anlises marxistas da cidade, a partir da qual estabelecem outras afirmaes importantes:
O espao urbano produto do trabalho humano, e nele se definem localizaes (propriedades).
A localizao (expressa sobre uma base fsica de terra) tem valor, que resultante do trabalho social
investido na sua produo. Seu preo se estabelece pela competio no mercado, em funo do seu
valor de uso, dado pela sua posio no espao urbano.
Antes de prosseguir, vale um comentrio, a respeito de uma questo importante: por que a terra (e no
especificamente a renda da terra, diga-e) to central nas anlises urbanas marxistas?
Uma primeira resposta pode ser atribuda necessidade ressentida pelos pensadores marxistas do
urbano em encontrar um vnculo entre seu objeto de estudo e a teoria marxista mais geral. Assim como
ocorre em qualquer rea do conhecimento que no seja diretamente uma das muitas em que Marx se
aprofundou, pensadores que se utilizam do mtodo marxista, baseado na compreenso scio histrica
das dinmicas da vida em sociedade, na considerao das relaes econmicas e polticas decorrentes
do conflito entre capital e trabalho, e entre as classes sociais, iro naturalmente procurar entender
como, em sua rea especfica, tais categorias de anlise podem ser utilizadas. No caso dos urbanistas
e dos gegrafos, o objeto de estudo o espao, que tem sido confundido terra. A transposio
do pensamento marxista para quem trabalha sobre a questo do espao e da terra busca, portanto,
tentar entender como as categorias propostas por Marx encontram ressonncia nas dinmicas atuais de
ocupao e organizao do territrio. Porm, vale dizer que Marx nunca chegou a analisar propriamente
o espao urbano, tendo tratado a questo da terra sobretudo em torno do tema da renda da terra
agrcola, proposta anteriormente pelos economistas clssicos. Por isso, esse tema recorrente, sendo
uma espcie de elo entre nosso campo de estudo e o pensamento marxista (embora defendamos aqui
que no um elo necessrio para legitimar o pensamento marxista sobre o urbano).
A segunda resposta sem dvida mais importante. Para abord-la, podemos partir de outra pergunta.
Por que a moradia uma mercadoria de to dificilmente mercadorizvel, ou seja, por que ela to difcil
de ser adquirida pela maioria da populao, ainda mais a de renda mais baixa? Por que no se adquire
uma casa com a mesma facilidade do que se pode comprar qualquer outra mercadoria, at mesmo mais
caras como, por exemplo, um carro? Por que, em momentos de grande crescimento econmico, h um
aumento considervel no consumo de automveis novos, porm o acesso moradia continua travado
e seu dficit to fenomenal?
Uma parte da resposta est claro na anlise especfica do processo produtivo desse bem, no fato de
que ele no pode ser produzido industrialmente (estamos falando da moradia, no da terra) com a
mesma facilidade do que um carro. No um bem de consumo durvel mvel, que se compra e se leva
para qualquer lugar. Ele imvel. Por qu? Esta a outra parte da resposta: justamente porque ele est
atrelado terra. A mercadoria moradia(ou outras edificaes) tem de fato uma aspecto nico, peculiar.
Ela est atrelada disponibilidade de uma base fsico-espacial, de uma parcela de terra, de um espao
do territrio, para se concretizar (muito embora, no futuro, possamos imaginar que essa base possa ser
61

outra a gua, o espao, ou o que for, como ela j o , alis, para muitas formas da produo capitalista).
Mas ento, a mercadoria moradia (ou outros imveis de uso comercial) est atrelada a algo que, em si,
no produzido, mas est l, dado pela natureza, mesmo que esse pedao de terra s ganhe utilidade
urbana se localizado em um espao urbano socialmente produzido.
Pois veremos adiante que o que de fato importa na comercializao da moradia e, neste caso, tambm
da sua base territorial, essencialmente esse espao urbano, este sim fruto do trabalho humano
investido na sua produo. E o espao urbano , assim como a terra, no tm as mesas facilidades ou
mecanismos de comercializao do que qualquer outra mercadoria. Como coloca Dek, a produo
do espao urbano governada por leis diferentes daquelas da produo de mercadorias, devido ao fato
de o mesmo no poder ser produzido enquanto valor de uso individualizado. Veremos mais adiante o
desdobramento mais preciso dessa afirmao, mas por hora vale notar a diferenciao qual o espao
urbano est sujeito em relao ao que se chamaria de mercado de cosumo usual e que faz com que,
como dissemos , a terra seja objeto de tantas investigaes por parte dos urbanistas marxistas.
Na teoria econmica marxista, toda mercadoria produzida fruto do trabalho, porm a terra no o sendo,
sendo uma ddiva da natureza, como se pode compreender economicamente o processo produtivo do
que est sobre ela? Tal questo era premente em uma poca em que a sociedade inglesa se dividia entre
proprietrios de terra diretamente descendentes da diviso feudal do territrio, capitalistas agrcolas
interessados em explor-la, e trabalhadores empregados para isso. A resposta dada pelos economistas
clssicos, e desenvolvida por Marx, era: separando uma coisa da outra. Por um lado temos aquilo que se
produz graas a instalaes sobre a terra, ou inicialmente (no cenrio da terra agrcola estudada pelos
economistas do sc. XIX), a partir da terra. Por outro lado, temos a terra em si, que circunscrita, no
sistema capitalista, pela propriedade.
A primeira atividade produzida, uma atividade capitalista, que gera lucro. Porm, o produtor
capitalista dessa atividade no obrigatoriamente o dono da terra, do suporte para sua produo,
especialmente na realidade econmica analisada por Marx e os clssicos: como dito, a terra, naquele
contexto da Inglaterra na transio da sociedade feudal para a capitalista, era geralmente propriedade
do Senhor de Terras. Por isso, para poder produzir, o capitalista teria que pagar ao proprietrio uma
taxa pelo uso da terra, taxa esta que seria deduzida do seu lucro. Valeria a pena para o produtor usar
a terra enquanto o que ele pudesse ganhar na sua produo superasse no s os custos com mo de
obra, mas tambm o custo desse aluguel. Por isso, na agricultura, onde a introduo de tecnologia era
limitada (mais do que na indstria), a mais-valia decorrente da explorao da mo de obra teria de ser
naturalmente alta (ver mais adiante o conceito de Composio Orgnica do Capital), para compensar a
taxa de uso da terra e ainda dar lucro ao produtor.
O dono da terra, naquela situao, se apropriaria dessa taxa, isto de uma quantia resultante do simples
fato de ele ser dono da terra, sem que tenha tido que despender qualquer montante nem produzir
qualquer esforo. A essa quantia, portanto separada da produo sobre a terra em si, apropriada pelo
dono da terra, deu-se o nome de renda da terra. Nesse cenrio, ter uma terra mais ou menos frtil, ou
mais ou menos prxima do mercado consumidor, traria vantagens ao capitalista, que poderia produzir
mais ou a menor custo, aumentando seu lucro. O dono da terra, tambm, tenderia a aumentar a taxa
pedida pelo seu uso, medida que a sua terra se mostrasse mais frtil, ou melhor localizada. A esta
diferena entre uma ou outra qualidade da terra, Marx chamou de renda diferencial (retomaremos
os conceitos com mais detalhes frente), que teria papel determinante no preo mdio do produto
agrcola, j que custos mais altos da terra menos frtil teriam de ser cobertos pelos ganhos maiores da
terra mais frtil.
Por que afirmamos aqui que essa discusso, entretanto, no essencial para a compreenso marxista da
produo do espao urbano? Porque nos parece, assim como para alguns autores que citaremos abaixo
(Dek, Villaa, Fisette), que a terra urbana da economia contempornea muito mais complexa do que
o cenrio sobre o qual se baseou Marx, assim como a composio das classes sociais que nas se divide
62

mais 3 categorias de ento, e que por isso no possvel transferir para o cenrio atual o conceito
de renda da terra agrcola proposto por Marx, muito embora tenha sido esse o exerccio feito pelos
urbanistas marxistas da escola francesa, que tiveram grande influncia sobre o pensamento urbano no
Brasil.
Vale notar, inclusive, que a rigor o que se poderia chamar de uma Teoria Marxista da Terra no existe
enquanto tal, j que no h referencias a ela no livro primeiro de O Capital, ou em outros escritos
genuinamente atribudos a Marx. Segundo Dek, se originalmente, em 1862-64, ainda havia no projeto
de O Capital um livro destinado questo da renda: de planejados seis, os trs primeiros livros seriam I.
Capital, II. Salrio e III. Renda. Porm, os dois primeiros se fundiram em um, O Capital, publicado em 1867,
e o terceiro, sobre a Renda, desapareceu (o Capital III sendo editado por Engels a partir de anotaes de
Marx, 12 anos aps a sua morte, em 1895).
Em sntese, o que se afirma aqui que as relaes econmicas, polticas e sociais em uma compreenso
marxista dessas dinmicas foram e so mais importantes para se entender a luta pela terra e sua
escassez inclusive para permitir a generalizao da mercadoria moradia do que propriamente o
componente renda.
Mesmo no caso brasileiro, houve pocas em que a propriedade da terra nem era o mais fundamental
para se entender as dinmicas de dominao e os conflitos sociais, estes sim aspectos tpicos de uma
abordagem marxista. Antes de 1850, importavam, mais do que a propriedade da terra em si, a posse
dos meios para sua produo, os escravos, esta sim indicadora de poder. Foi s depois de 1850, com
a Lei de Terras, que posse de escravos com fim marcado substitui-se, como mostrou Martins, a
propriedade da terra, condio para o assalariamento, dando-se incio ao desenvolvimento capitalista no
Brasil. Porm, um capitalismo bem particular, que foi o brasileiro, marcado pelo patrimonialismo e pelo
subdesenvolvimentismo. A compreenso histrica das dinmicas polticas e macroeconmicas dessa
forma peculiar de capitalismo mais importante para entender como iria se formando o que Ermnia
Maricato chamou precisamente de o n da terra hoje talvez o principal entrave democratizao
de seu uso no Brasil , do que uma tentativa de entender como, nessa especfica relao de produo
escravocrata, em uma economia perifrica do capitalismo mercantil, se materializaria a renda proposta
por Marx na realidade ps-feudal inglesa.
Importa, portanto, o conjunto de relaes polticas e econmicas do mercado capitalista que permitem
ou no a posse da terra, em determinado contexto social e histrico. Na poca de Marx e dos economistas
clssicos, o aspecto central para dar capacidade de suporte terra era a sua fertilidade, e tambm a
sua localizao (mais ou menos perto do mercado de consumo). Hoje em dia, sabemos que o que d
suporte produo o que podemos chamar no sentido largo de urbanizao, que vrios autores
aqui citados chamaro melhor de localizao, e que corresponde no fertilidade, mas ao conjunto de
processos produtivos, sociais e privados, que estruturam o urbano e do sentido no s terra, mas a
qualquer outro suporte fsico de uma localizao, como parte desse urbano.
a disputa pela terra enquanto mercadoria urbanizada (ou mais precisamente estruturada), que passa
a ser antes de tudo localizao, ou em outras palavras, a sua reteno nas mos de poucos, dentro
do mercado capitalista, mas com as vicissitudes do capitalismo brasileiro, que determina a questo da
terra no Brasil. Quem a tem e esse acesso, na sociedade patrimonialista, mediado pelo Estado de
maneira bastante peculiar ter imediatamente as vantagens de poder explor-la, seja no meio urbano
ou rural, como qualquer mercadoria capitalista (seja alugando, seja produzindo, seja especulando, etc.).
Por isso, talvez no seja to importante saber se essas vantagens que se materializam em capital em
algum momento do processo de produo so decorrentes do que tecnicamente se possa chamar
de renda, tanto quanto importante entender que elas s so possveis pelas condies histricas,
polticas e econmicas com que se estrutura o poder, os processos de dominao e a luta social, e
consequentemente o acesso propriedade da terra no Brasil.
63

Ou seja, dizer que a questo especfica da renda da terra no uma categoria til para a anlise urbana
atual, no significa questionar ou diminuir a afirmao de que a propriedade da terra, ou melhor,
da localizao, esta sim, seguramente o aspecto pelo qual se explica a desigualdade urbana e a
segregao scio-espacial que caracterizam as cidades brasileiras. Trata-se, em suma, de questionar a
lgica capitalista como um todo.
Nos dias de hoje, mais do que tentar encontrar onde esta estaria escamoteada nas dinmicas fundirias
urbanas, a discusso proposta por vrios urbanistas passou a girar sobretudo em torno do conceito,
muito mais til, da localizao, que abaixo detalharemos segundo as vises de Villaa e Dek. Na
formao dos preos da terra urbana, na restrio de seu acesso (por causa do preo) ou na sua escassez,
o que determinante o conjunto de trabalho social dispendido para tornar a terra, logo o espao,
um espao urbanizado, que por causa dessa urbanizao ser mais ou menos apto a servir de base
produo capitalista (ou a ser trocado como mercadoria). Essa urbanidade da terra s existe por ela
estar localizada em um espao socialmente produzido, e porque a ela possvel ter acesso, tambm
graas infraestrutura.
Continuemos a citao de Dek, acima, na qual explicava que o espao urbano no pode ter um valor de
uso individualizado, e justamente por isso que o conceito de renda da terra, este sim individualizado
para cada propriedade, perde seu sentido. O espao produzido (e no a terra) socialmente, e as
localizaes individuais que decorrem dessa produo sero colocadas no mercado, tendo seu preo
estabelecido pela competio capitalista. Como explica Dek, uma mercadoria ter o valor do trabalho
dispendido na sua produo validado no seu consumo, atravs da venda da mercadoria como valor
de uso. Em outras palavras, o total de trabalho investido individualmente na produo daquele bem,
se materializa na sua venda. Se no vender, esse bem torna-se intil, e o valor de seu trabalho invlido.
Na produo do espao urbano, na criao de localizaes, entretanto, aponta ainda Dek, o valor
do trabalho dispendido no pode ser validado dessa forma, porque espao no valor de uso, como
j dissemos acima. O espao enquanto tal no pode ser utilizado por um processo de produo ou
consumo individual, seno apenas em suas pores definidas como propriedades, constituindo
localizaes. Essas possuem ento um valor de uso; seu preo ou valor no entanto, no decorrer de
algum custo de produo ou trabalho incorporado (j q nem foram produzidas individualmente) seno
diretamente atravs da competio por elas que por sua vez depender da diferenciao do espao
urbano com um todo (maior diferenciao, preos mais altos, etc.).
Vejamos mais uma vez a colocao de Dek:
O valor de uso do espao representado pelas localizaes nele contidas mas, por sua vez,
uma localizao, sendo uma posio no espao, no pode ser produzida enquanto tal. Qualquer
interveno numa particular poro do espao resulta numa transformao do espao como um
todo e, em ltima instncia, de todas as localizaes nele contidas. O que produzido o espao,
enquanto localizaes valores de uso resultam coletivamente. Isso significa que a produo
do espao no pode ser governada pela lei do valor imposta num mercado e, portanto, tem de ser
executada coletivamente, ao nvel social.
A ideia da renda da terra, que repousa na figura da propriedade individual de uma poro do territrio,
no resiste a essa conceituao de constante transformao do espao como um todo. H um preo
da terra em si, mas que antes de tudo, como aponta Dek, um pagamento pela localizao, que um
valor de uso, comercializada enquanto mercadoria, dotada de valor de troca. Esse pagamento no
corresponde a um eventual sobrelucro como seria o da renda da terra, corresponde ao valor do trabalho
dispendido coletivamente na sua reproduo, e cujo montante, como o de qualquer mercadoria,
funo exclusiva da competio que se cria por sua aquisio, regulada pelas regras estabelecidas pelo
Estado (taxas, leis, etc.).
64

Se na lgica de quem considera a renda da terra no aparece a ideia de preo da terra ou preo
imobilirio, mas de preo de produo das mercadorias produzidas sobre a terra, o que impediria de se
falar em um mercado imobilirio ou fundirio, consideramos a terra ou melhor, a localizao como
uma mercadoria, com um preo. At mesmo urbanistas marxistas, como por exemplo Lojkine, abaixo
citado em Villaa (2012), acabam por reconhecer que o valor da terra urbana dado por uma categoria
mais geral e coletiva, a localizao, que embora possa resultar de dinmicas tpicas da tenso entre
capital e trabalho e da luta de classes, nem por isso so to simplesmente identificveis com a renda da
terra em si. Para Lojkine, adquire crescente importncia [pressupe-se no capitalismo contemporneo
da segunda metade do sc. XX], um terceiro valor de uso da terra [lembrando que o autor trabalha com
as categorias marxistas de renda e valor], decorrente da
socializao das condies gerais de produo, i.e. aquilo que chamamos capacidade aglomerativa
de combinar socialmente meios de produo e meios de reproduo de uma formao social. Lojkine
considerava que esse valor de uso reside na ... propriedade que o prprio espao urbano tem de
fazer com que os diferentes elementos da cidade se relacionem entre si (apud Villaa, 2012).
Esse valor sendo dado pelo trabalho social investido se traduz pelo fato de que, como coloca ainda
Villaa, semelhantemente ao apontado acima por Dek, a capacidade ou propriedade de que nos fala
Lojkine, no um atributo dado pela natureza, como as propriedades fsicas ou qumicas dos corpos. Essa
propriedade ou capacidade , evidentemente, produto de trabalho humano, da fora de trabalho coletiva,
social (Villaa, 2012: XX), e no exclusiva do espao urbano, mas de qualquer territrio.
Esse valor, decorrente da capacidade aglomerativa de combinar socialmente os meios de produo,
que mais ampla do que a simples infraestrutura urbana, se assemelha ento ao que Villaa chama de
valor de localizao, ou simplesmente a localizao.
Observe-se que falamos de valor de localizao, que tem uma conotao ampla que abarca a ideia da
produo social e no individualizada o espao , e no de valor de UMA localizao. Dek atenta
para esse aparente detalhe:
Valor de uma localizao, entretanto, no tem significado, pois que, como vimos, nenhuma poro
do espao tem qualquer contedo especfico de trabalho abstrato: todo trabalho efetuado em
qualquer parte do espao redefine (transforma) o espao urbano como um todo. Assim e na verdade,
exatamente como no caso das mercadorias , o preo de uma localizao no provm de seu suposto
valor, seno, simplesmente, de sua condio de instrumento de organizao da produo sob as
condies correntes de competio entre capitais.
O preo da terra, mesmo se decorre da condio de instrumento de organizao da produo sob as
condies correntes de competio entre capitais (Dek), um conceito que pode se aproximar do da
capacidade aglomerativa de combinar socialmente os meios de produo, (Lojkine), pode ter ainda assim
um componente que deriva de um aspecto individual, nico, diretamente vinculado sua unicidade
espacial dentro mesmo do espao urbano (nico ou quase, pois lotes vizinhos na cidade tero muitas
vezes condies fsicas quase idnticas, e aspectos nicos muito relativos). Esse preo especificamente,
para Marx, no decorre de uma renda, mas do que ele chamou de monoplio (as vezes usado para
aumentar a confuso como uma forma diferente de renda, a renda-monoplio): uma vista nica
para o mar, ou uma nascente, uma cachoeira, que podem eventualmente gerar um ganho excedente,
decorrente dessa situao nica, e independente ou quase da localizao. A ideia de que possa
ser uma forma de renda decorre do fato de que esse ganho excedente no resulta to diretamente do
trabalho social investido (embora isso seja relativo, j que um terreno de frente para o Po de Acar
ainda ser um terreno NA cidade do Rio de Janeiro, com tima localizao), mas d-se sem esforo do
proprietrio, pela sua nica condio natural. Porm, h de se convir que trata-se de situaes pontuais,
pouco expressivas em termos agregados e por isso mesmo insuficiente para ter carter explicativo de
uma possvel renda da terra urbana.
65

Assim, no lugar do conceito de renda ,viu-se que mais pertinente tratar do conceito de localizao, ou
mesmo, como prope Villaa, de terra-localizao, embora esse termo hbrido parea no conseguir se
separar definitivamente da base fsica da terra, mas que e o que importa no vem da renda e nem
gera renda, e sim o que o autor denomina de juro e amortizao sobre um capital investido. Assim
como mostrou Dek ao falar do conceito de espao, Villaa afirma que o elemento central para gerar
a localizao da terra a acessibilidade essa terra, ou seja, a capacidade dela ser acessvel na cidade.
Dek, que trabalha com o conceito de localizao, define claramente seu vnculo com uma lgica
marxista de compreenso do espao: Os conceitos de localizao e espao derivam da prtica social
de produo e reproduo no contexto da diviso social do trabalho. O autor trata do espao urbano
decididamente como espao econmico (um mtodo marxista de compreenso das relaes sociais e
sua subordinao s relaes econmicas), o que por si s explica que o espao urbano seja fruto do
trabalho, seja produzido pelas relaes econmicas de produo e reproduo.
as relaes que constituem o espao econmico so caminhos, estradas, os, cabos, tubulaes,
antenas, satlites etc, pelos quais objetos materiais e pessoas podem ser transportados de localizao
a localizao. So estruturas fsicas em seu conjunto uma infraestrutura e devem ser construdas
para existirem. Somente assim a distncia entre duas localizaes (em comprimento, em tempo,
em custo monetrio), a estrutura do espao e em ltima anlise, o prprio espao, se materializa. O
espao econmico um produto do trabalho.
Ainda citando Dek, temos uma definio bastante precisa e definitiva, para ns, do que seria a
localizao. Sem consultar a opinio dos autores, arriscamos dizer que os conceitos de Villaa e Dek
so bastante complementares:
Uma localizao constituda de uma estrutura fsica (edfcio) apoiada geralmente direto sobre o
solo. As propriedades distintivas de diferentes localizaes individuais derivam de suas respectivas
posies no espao urbano. Espao urbano a totalidade de (localizaes interligadas por) uma
infraestrutura vias, redes, servios etc. construda e mantida por trabalho social, que atende aos
requisitos da economia e que torna a localizao til (isto , dotado de valor de uso). Na medida
em que a regulao da economia capitalista, e com ela, a organizao espacial da produo (e
reproduo) exercida pelo mercado, a localizao comanda um preo, ele prprio estabelecido no
mesmo mercado. Surge portanto um pagamento pela localizao, porque localizao um valor
de uso, e porque comercializada enquanto mercadoria, dotada de valor de troca. O pagamento
pela localizao entra no preo de produo de mercadorias, junto com o pagamento pelas demais
condies de produo: trabalho e meios de produo. O preo de mercado dos produtos, que regula
as quantidades relativas das mercadorias a serem produzidas, regula assim, ao mesmo tempo,
tambm a distribuio espacial da produo no espao urbano.(Dek, 1985, cap.4)
No nosso entender, o conceito de localizao to mais preciso para explicar a produo do espao
urbano que, muitas vezes, autores que acham estar falando de renda da terra esto, sem perceber,
referindo-se localizao (por exemplo, Singer, 1986). Por ora, nos atemos a destacar que a localizao
o elemento-chave para a compreenso do espao urbano sob o capitalismo.

O que chamam de mais-valia urbana?

Uma vez que discutimos a maior propriedade do conceito de localizao, do que o da renda da terra,
para discutir a produo do espao urbano, h ainda algumas observaes a fazer sobre algo que
comumente se l na bibliografia urbanstica marxista, o conceito de mais-valia urbana, evidentemente
tambm importado do conceito marxista da mais-valia. Vejamos de onde ele surge.

66

Se uma terra tem um preo, determinado pela competio por localizaes, decorrentes da atividade
econmica que as produz socialmente, fato que participam desse processo de produo, de forma
dialtica, Estado e mercado e, por extenso, capitais pblicos e capitais privados.
Dek explica que em toda produo social, e portanto tambm na produo do espao, desempenha
papel central a relao dialtica entre os polos antagnicos da produo capitalista: a produo de
mercadorias, cuja generalizao o motor do prprio capitalismo, regulada pelo mercado, e a produo
direta de valores de uso, por meio da interveno do Estado, provendo para a primeira condies de
infraestrutura de toda ordem: fsica, institucional e jurdica.
De fato, a interveno estatal condio para a existncia da localizao. Dek destaca essa questo:
Uma vez que a mercadorizao e, com ela, a regulao pelo mercado, no podem se generalizar
pelo todo da economia capitalista, tais condies de competio so circunscritas pela interveno
estatal. Assim como o fluxo de capital entre firmas e indstrias regulado em maior ou menor grau,
...atravs de taxas, subsdios, interveno direta, regulao afetando concentrao e centralizao
de capital, controle alfandegrio transnacional e assim por diante, da mesma forma a localizao
espacial enquadrada por leis de zoneamento, tributos imobilirios, servios pblicos etc., de forma
que o preo da localizao exerce sua funo de organizao apenas dentro dos confins da liberdade
remanescente do mercado.
No que se pode concluir, ainda segundo Dek, que o planejamento isto , interveno estatal no vem
para aumentar a eficincia (vale dizer, a taxa de acumulao) que, de outro modo, isto , sem planejamento,
seria mais baixa, mas por pura necessidade imposta pelos limites mercadorizao da economia. Em outras
palavras, a interveno estatal no torna a produo de mercadorias mais eficiente ela a torna possvel.
Na produo capitalista, qualquer produto no mercado tem variaes de preo que dependem, em
parte, do mercado e das leis de oferta e demanda, mas tambm da regulao estatal: iseno de
impostos, incentivos, reserva de mercado, etc. O exemplo da mercadoria automvel interessante, pois
se aproxima do caso do lote urbano: um carro, sem a estrutura urbana por onde possa circular, perde
seu valor de uso, e ter pouca possibilidade de venda. Essa estrutura urbana, suas regras, sua base fsica,
so essencialmente resultantes da interveno e regulao estatais, que afetam portanto diretamente
a taxa de acumulao de quem produz o carro. A imposio de um forte pedgio urbano poderia, por
exemplo, afetar totalmente o mercado do automvel em determinada cidade ou regio. Isso vale para
qualquer mercadoria: aes de empresas podem valorizar-se ou desvalorizar-se em razo de impostos,
taxaes financeiras ou qualquer outro tipo de regulao estatal.
A produo de localizaes no foge essa regra. O Estado, e os investimentos pblicos, so portanto
parte essencial na compreenso da dinmica urbana. A regulao estatal, os investimentos em
infraestrutura, afetaro os preos das localizaes. Como no caso do carro, em que ela pode beneficiar
o lucro individual do fabricante, ou do dono do automvel, na cidade poder gerar a valorizao ou
desvalorizao individual de um imvel. Ocorre uma apropriao individual da valorizao gerada pelo
investimento social (assim como pode ocorrer uma perda de capital devido desvalorizao).
Entretanto, como no meio urbano a base e condio para a produo e reproduo do espao, surgida
da ao estatal, mais evidente, pois fisicamente visvel (ruas, pontes, infraestruturas...), os ganhos
obtidos com o aumento de preo de uma localizao decorrente de investimentos pblicos so mais
facilmente assemelhados a um ganho sem trabalho por parte do proprietrio, j que, como visto, seu
valor, ou mesmo sua utilidade, se difunde por todo o trabalho social investido na criao d totalidade
do espao urbano.
Neste caso, que a rigor no difere de outros processos de valorizao em outros setores da produo
capitalista que sempre dependero da formao de valores de uso a partir da interveno estatal
67

reguladora, os urbanistas marxistas costumam ver um trabalho social no pago, que permite um ganho
individual significativo ao proprietrio da terra, a partir de um trabalho para o qual ele no contribuiu
individualmente de forma direta. No conceito marxista, a mais-valia o ganho obtido sobre o trabalho
no pago ao trabalhador (diferena entre o preo de venda da mercadoria e seu custo de produo)
--na verdade, em condies de competio, o lucro-- que, aqui no contexto urbano, assemelhado por
esses autores ao ganho obtido sobre o trabalho no-pago pelo trabalho social investido, gerando ento
o que chamaram de mais valia urbana.
A fragilidade do conceito est no fato de que, como j dito anteriormente, o espao enquanto tal no
pode ser utilizado por um processo de produo ou consumo individual (Dek) e, portanto, qualquer
ganho ou perda de dinheiro no preo de uma localizao sempre ser resultante da existncia (ou
da falta) de investimentos pblicos e da regulao do Estado, que condio necessria prpria
reproduo. No estgio intensivo de acumulao, racionalizam-se os processos produtivos e eleva-se
o nvel de reproduo da fora de trabalho, o que significa que aumentam os salrios pelo lado do
mercado mas tambm a regulao estatal, ou seja, os investimentos em infraestrutura, servios, etc.
Ainda assim, no equivocada a ideia de que ao regular a produo e reproduo do espao urbano, o
Estado ir estabelecer mecanismos que afetam o aumento (ou a diminuio) de preo e as possibilidades
de lucro (ou de perda) decorrentes dos investimentos que faz, pois isso a lgica mesma dos processos
de produo e reproduo das mercadorias no sistema capitalista. Em todo mercado, a regulao
serve tambm para compensar desequilbrios decorrentes das prprias dinmicas desse mercado:
aumentam-se taxas, diminuem-se barreiras, liberam-se subsdios, e assim por diante. No mbito urbano,
para reequilibrar a eventual heterogeneidade dos investimentos em infraestrutura (que so, por
sua natureza, caros e de difcil implementao), que buscou-se no contexto dos Estados-Providncia
e das polticas keynesianas, dar ao Estado instrumentos capazes de fazer essa regulao urbanstica.
So os instrumentos urbansticos, cuja funo redistribuir, por meio de taxas e compensaes, esses
desequilbrios de infraestrutura. Por exemplo, uma casa em rea nobre e valorizada se So Paulo paga
um IPTU muito maior do que um terreno na periferia pobre (que as vezes at isento), no sentido
de compensar a parte da valorizao decorrente de investimentos pblicos da qual a rea nobre se
beneficia. No linguajar marxista, trata-se de recuperar a tal da (pouco precisa conceitualmente ) maisvalia urbana.
A impreciso da ideia est no fato de que, como visto acima, os instrumentos urbansticos no servem
exatamente para recuperar o investimento pblico apropriado individualmente (o sentido da maisvalia urbana), em um certo maniquesmo que coloca o bem (o investimento pblico) contra o mal (o
mercado e o proprietrio da terra). Tal questionamento at poderia ser feito, mas tratar-se-ia ento de
repensar todo o sistema capitalista (o que legtimo). Mas, dentro desse sistema, a cidade capitalista
depende do Estado, como vimos, para dar condies criao de valores de uso das localizaes. Tratase, portanto, to somente dos instrumentos de regulao do Estado em um mercado capitalista, que
podem evidentemente ser mais ou menos liberais ou rgidos em relao ao do mercado, conforme
a equao de foras poltica, a conjuntura econmica, o estgio de desenvolvimento vigente, etc.
Obviamente, a questo aqui a de sempre: em um pas que sequer teve um Estado Providncia nos
moldes dos pases industrializados, que como mostra Florestan Fernandes nunca efetivou a revoluo
burguesa, e que resulta em uma sociedade patrimonialista com um Estado das elites, a no-regulao,
ou mesmo a no-interveno estatal que crie condies de funcionamento de um mercado de produo
e reproduo do espao a regra, e por isso as tenses e discrepncias desse desequilbrio tornam-se
mais claras e evidentes: absoluta heterogeneidade na implantao de infraestrutura, imiscuio dos
interesses privados nos pblicos sem nenhum controle, desregulao do mercado e liberalidade para a
ao do mercado. Por isso, a anlise da mais-valia urbana parece muito explicativa, embora seja, como
vimos, bastante imprecisa conceitualmente.

68

 comum as pessoas, na leitura crtica do papel exercido pelo proprietrio de um lote ou de um imvel, ao
compra-lo por um preo e revende-lo depois por outro superior, com lucro, associarem esse proprietrio
ao senhor de terras de Marx e esse ganho renda da terra. A renda da terra hoje seria claramente
identificada na figura do especulador imobilirio, que ganha uma renda somente por possuir um
terreno, sem nada fazer nele. Evidentemente, esse raciocnio tende a esquecer que um proprietrio
pode tambm perder dinheiro caso seu terreno se desvalorize, por falta de demanda, mas tambm por
falta de investimentos pblicos.
A figura do especulador, comum a todos os mercados capitalistas, est associada, no caso urbano,
ao mais agressiva de um investidor em apostar na eventual valorizao de uma localizao. Como, no
caso do Brasil, o mercado fundirio/imobilirio especialmente livre e isento de regulaes por parte do
Estado, o que tpico do patrimonialismo, e como no Brasil a oferta de infraestrutura especialmente
heterognea, normal que a ao do especulador, que estoca lotes ou imveis na espera de algum
ganho de preo, seja tambm especialmente impactante e afete, ou mesmo entrave, a eventual
regulao do Estado.
Um proprietrio que comprar e revender um terreno estar to somente fazendo uma transao
comercial dentro do sistema capitalista. Comprando e vendendo um produto, e lucrando com sua
eventual valorizao (ou perdendo com sua desvalorizao). Esse lucro provm no da terra em si, mas
da localizao que lhe deu valor, e que por diversas razes, foi alterada. Assim como ocorreria com a
compra e venda de um carro usado, as dinmicas de mercado, da oferta e da demanda, o desejo pelo
bem, e sobretudo suas qualidades de localizao, que se alteram e se renovam permanentemente na
cidade, lhe daro maiores ou menos possibilidades de lucro.
Dentre as operaes de compra e venda de qualquer produto, existem aquelas de carter especulativo,
em que o capitalista aposta na valorizao de seu bem. Em relao terra urbana e localizao, a
especulao tambm existe, e a rigor parte coerente da lgica de funcionamento do mercado (o
que no significa dizer que seja justa, pois o sistema capitalista, em essncia e como mostrou Marx,
no justo). Pode-se arriscar mais ou menos, ao apostar no aumento do valor de localizao de um
determinada regio, que afetar o preo de um terreno. claro que esse valor de localizao est, como
vimos, atrelado ao Estado e aos investimentos pblicos mas no s. Por isso, a especulao imobiliria
ou fundiria parecem perversas ao apostarem nas variaes do trabalho social para garantir ganhos
individuais, como j mostrado acima. Mas isso parte da lgica ela mesma injusta da produo
capitalista do espao urbano.
O que ocorre que s vezes temos investidores que especulam em cima de informaes privilegiadas
e portanto ilegais sobre possveis investimentos pblicos futuros, antecipando-se ao do Estado
e lucrando ainda mais com isso. Trata-se no caso, no de renda nem algo parecido, mas simplesmente
de ilegalidade. Assim como o , em comparao, o ato de se valer, na bolsa de valores, de informaes
privilegiadas do governo para lucrar com ttulos pblicos. Porm, no Brasil, em que o Estado peculiar,
em que impera o patrimonialismo na cultura social e poltica, e em que valem os privilgios dados aos
proprietrios em geral, as condies para tais condutas so muito mais frequentes, e a ilegalidade na
ao especulativa torna-se muitas vezes regra.
O exemplo do centro das cidades interessante para ilustrar isso tudo: um terreno ali situado mais
caro, dizem, porque no centro existe mais infraestrutura. Ou seja, a localizao melhor, e o preo maior.
Entretanto, com o deslocamento das elites para novos centros, fenmeno apontado por Villaa (2001),
e o abandono do centro maios antigo, tal infraestrutura torna-se obsoleta, a demanda de maior renda
cai, e os imveis tornam-se vazios e desvalorizados. Em economias mais reguladas, como em NY, os
preos de compra e venda so publicados regularmente em revistas de amplo acesso, assim como as
perspectivas de investimentos e renovaes so divulgadas, permitindo uma regulao constante dos
preos, seja pelo mercado quanto pelo Estado, que ir intervir com instrumentos urbansticos para
relativizar variaes mais acentuadas.
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No Brasil, os deslocamentos para novos centros so muitas vezes acertados entre mercado e Estado, em
um contexto de grande heterogeneidade de infraestrutura, que implantada em reas privilegiadas, de
forma pouco transparente e muitas vezes com o conhecimento apenas dos que comandam o mercado e
tm acesso ao poder, gerando ganhos extraordinrios. Isso no novo, e ocorreu, por exemplo, quando
da abertura dos bulevares Haussmanianos em Paris no sc. XIX, em que proprietrios e empreendedores
prximos do poder lucravam muito ao saber antecipadamente das obras a ser realizadas. No se pode
aqui falar em mais-valia urbana, mas sim em dinmicas de dominao que vo muito alm das regras
do mercado e da legalidade.
Ao mesmo tempo, nas antigas reas mais centrais, a desvalorizao gerada pela queda da demanda, que
poderia por exemplo permitir a aquisio de terras para fins de polticas pblicas de moradia, travada
pela ao dos proprietrios que, sem ao reguladora do Estado (por exemplo por meio de ZEIS ou de
IPTU progressivo), retm imveis para fins especulativos. A questo ento no a ao especulativa em
si, mas a permissividade do Estado na (falta de) regulao e no abandono de infraestrutura, que fazem
perder valor de uso, embora o mercado insista em manter terrenos vazios com preos fictcios, sem
serem incomodados por aes reguladoras do Estado e espera que o mesmo venha, por ventura ou
por acertos escusos, investir novamente na rea.
Temos portanto que, no Brasil, as interfaces entre Estado e mercado ocorrem contaminadas por outras
dinmicas tpicas do Estado e das sociedades no subdesenvolvimento, que merecem ateno, pois
exacerbam fenmenos desiguais do capitalismo, aqui completamente desregulados, e portando
especialmente favorveis os setores dominantes do capital. A questo fundiria e o n da terra,
apontado por Maricato, esto vinculados muito mais propriedade da terra e s dinmicas de regulao
do Estado patrimonialista e da maneira como, na histria, deixa de fazer ou ao contrrio cria entraves
e regramentos exagerados (como por exemplo a burocracia cartorial), para favorecer os proprietrios
fundirios , do que natureza da terra em si e sua suposta capacidade em gerar renda.
Para concluir, podemos dizer que as categorias principais do mtodo marxista, a saber, a abordagem
dialtica, a compreenso da cidade pela lgica do materialismo histrico2, o entendimento de que
o espao urbano produzido e resultado e palco das disputas entre o capital e o trabalho, so os
aspectos centrais de uma abordagem marxista do espao urbano, capazes, estes sim, de fornecer
um ferramental analtico das cidades no sistema capitalista atual. No Brasil, tais categorias devem ser
cotejadas com aquelas sobre as peculiaridades da formao nacional e do subdesenvolvimento. No
nos parece til, apenas para legitimar o marxismo da abordagem, ter que encontrar a qualquer custo
uma relao entre a terra urbana das cidades contemporneas com a terra agrcola estudada por Marx,
e ainda menos tentar achar na situao atual equivalncias ao que Marx definiu como renda da terra.
Vale notar que ao criticar a relevncia do conceito de renda da terra, em uma anlise que detalharemos
um pouco mais no anexo deste texto, no se pretende minimizar a importncia dada, por muitos
analistas da questo territorial e urbana, propriedade privada da terra na imposio das injustias
scio-espaciais da cidade capitalista e, mais ainda, das cidades nas economias marcadas pelo
subdesenvolvimento. O papel do Estado e do mercado com todas suas vicissitudes, que no so poucas
no contexto do subdesenvolvimento e das sociedades patrimonialistas e de elite determinante na
democratizao ou no do acesso s localizaes (que se costuma chamar, na bibliografia, de terra
urbana) e da organizao produtiva mais igualitria do territrio, pois para isso a distribuio fundiria
essencial (vide a importncia da reforma agrria que o Brasil nunca teve). Porm no porque haja
na sua natureza um componente da renda que, teoricamente na viso marxista, influenciaria na
formao de seu valor e na composio orgnica do capital fundirio, digamos assim, mas porque,
politicamente, a propriedade fundiria (ou seja, a propriedade de localizaes) sempre foi a garantia
2 embora Marx no tenha nunca usado o termo trata da compreenso das formas polticas, culturais, determinadas pelas relaes
econmicas, com que se produzem as dinmicas da vida em sociedade, a partir da leitura histria da luta entre as classes sociais, da explorao dos dominantes sobre os dominados

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de dominao territorial e econmica. Assim como a propriedade em geral elemento intrnseco de

poder no sistema capitalista em geral. Na transio para uma economia industrial urbana, as estruturas
de dominao e de concentrao de poder garantidas pela concentrao da propriedade privada da
terra no Brasil mantiveram-se no meio urbano, e com o surgimento do espao urbano como tal na
nossa industrializao, foram essenciais para a continuidade da dominao das elites (que, sabe-se,
deslocaram-se do rural ao urbano) nas cidades.
*

Anexo: Detalhando as crticas ao conceito de renda da terra urbana.

Diante das observaes da primeira parte deste texto, a questo da renda da terra propriamente dita,
analisada por Marx, perde importncia para se definir o que seja uma abordagem marxista do espao
construdo.
Tal fato admitido por vrios autores, dentre os quais o prprio Villaa: O tema da renda da XXI so
muito diferentes das dos sculos XVIII e XIX. (...) Em segundo lugar, porque uma faceta da renda da terra
realmente envelheceu, ou seja, aquela ligada propriedade da terra e produo rural. Para Villaa, as
categorias dos Senhores de Terra da Inglaterra ps-feudal e a realidade agrcola sobre a qual se baseia
Marx no so mais vlidas para a economia atual.
Se mostramos acima que Dek apresenta o conceito de localizao e explica as dinmicas de produo
do espao urbano por outra lgica do que a da renda, porque, partindo de um estudo pormenorizado
da teoria ricardiana, ele sugere uma periodizao do capitalismo bem diferente da periodizao
marxista, baseada nos estgios de desenvolvimento3, em que relevante a passagem do estgio
extensivo, em que a reproduo do capital e a expanso da forma-mercadoria se processam pelo
avano generalizado, indiscriminado e predatrio sobre o territrio, os bens da natureza e as pessoas,
para o intensivo. Neste, o esgotamento do estgio extensivo anterior obrigou o sistema a racionalizarse, seja pelo avano tecnolgico, ou pelo aproveitamento mais racional dos bens da natureza e da fora
de trabalho, ou ainda, por exemplo, pela racionalizao da poltica (o Estado) e das polticas pbicas.
Essa transio ocorre na longa passagem do feudalismo para o capitalismo, passando pelo perodo
bonapartista (em que o poder econmico do capital ainda demandava o uso da fora poltica para
legitimar-se) e estendendo-se at os arranjos econmicos ps Segunda Guerra, que abriram caminho
para os trinta gloriosos. Como aponta Dek, o estgio de desenvolvimento no qual Marx se situa ainda
o extensivo, enquanto que o atual, no qual surge e se consolida o urbano dentro do capitalismo,
como objeto econmico e social, intensivo. Para Dek: A construo renda da terra urbana portanto
uma no-categoria, pois renda e urbano referem-se a estgios distintos do capitalismo.
Mas Dek questiona a aplicao do conceito da renda da terra realidade urbana atual no s por
esta defasagem do contexto histrico do capitalismo, mas porque o prprio conceito de renda, na
formulao original de Ricardo (sobre a qual Marx se baseou), tem segundo o autor pressupostos
frgeis. Dek, primeiramente, observa as caractersticas histricas especficas da Europa nos sculos
XVII e XVIII, em especial da realidade inglesa surgida aps a revoluo e a restaurao da monarquia em
1660. Sua crtica Teoria da Renda, bastante original, parte da crtica aos pressupostos que a sustentam.
Os dois primeiros so aqueles que j apontamos neste texto: o primeiro, que a renda um pagamento
por uma ddiva da natureza, argumento que perde sentido no contexto da terra urbana do capitalismo
atual, em que se paga pela localizao (socialmente produzida). Dek vai alm, apontando para o fato
que mesmo na Inglaterra do sc. XVII, o pagamento pela terra era decorrente no do fato desta ser
recurso natural, ma sim dela ser propriedade privada, o que certamente um produto social e no um
3 Dek se aproxima neste ponto de anlise dos regulacionistas franceses, notadamente Aglietta, que utiliza os termos estgios extensivointensivo de desenvolvimento, sem tanto conceitu-los. Mas, como lembra Dek, destaca-se por, assim como ele, fugir da periodizao
clssica marxista: primitivo/concorrencial; monopolista; monopolista-do-Estado/ imperialista

71

dom da natureza (Dek, 1992:30). O segundo, que a renda uma transferncia da classe dos capitalistas
dos proprietrios de terra, o que tambm se refere a uma sociedade de trs classes (alm dessas, a dos
trabalhadores), chamada de Frmula da Trindade, e que no tem sentido no capitalismo do sc. XX.
Dek, entretanto, prope-se a questionar tambm os pressupostos auxiliares, de carter mais
econmico, da Teoria da Renda ricardiana. O do equilbrio, no qual ocorrem as condies para a renda
da terra, e que o prprio Marx havia criticado por seu carter a-histrico. Como mostra Dek, o equilbrio
anula a ideia do processo de transformao, caracterstico da prpria dialtica: Atravs do pressuposto
do equilbrio, tudo o que se oferece anlise o nada, deixando o terreno livre para a ideologia (Deak,
1992:30). Dek tambm se atm aos demais pressupostos, o da fluidez perfeita de capitais, que decorre
do equilbrio e tambm anula a ideia da transformao do processo produtivo; e enfim o pressuposto
da renda diferencial, que se baseia na ideia de um produto nico (o gro). Como mostra o autor, citando
outros (Fine) que observaram a mesma coisa, a teorizao ricardiana foi feita em um cenrio perfeito,
a partir de um conceito abstrato de valor-trabalho, desconsiderando a realidade econmica de
produo de produtos diversos (o gado, por exemplo) sobre a terra: com produtos diferentes produzidos
sobre terras de qualidades diferentes, cada qual com seu prprio preo de mercado, a renda diferencial
torna-se inconcebvel, independentemente de haver ou no pagamento pelo direito de uso da terra (Dek,
1992:29). Para terminar, Dek aponta a impossibilidade do pressuposto de que a pior terra pague uma
renda (lembrando que o preo do gro determinado pelo preo de produo na pior terra, que
compensado pelos preos alcanados nas melhores), sob pena de inviabilizar a prpria teoria do valor
de Ricardo, pois no haveria de ser possvel que o preo da mercadoria, expresso do valor da mesma
(pela teoria do valor), inclua um componente que no se origine do trabalho.
Embora por aqui as afirmaes de Dek possam ter parecido ousadas (a saber, questionar a Teoria da
Renda de Ricardo em sua origem), porm outros autores apontam para aspectos que podem reforar
essa ideia. O prprio David Harvey, por exemplo, aponta que, em primeiro lugar, a teoria da renda
marxista bastante hermtica e confusa:
No obstante seus escritos sobre o tema, todos eles postumamente publicados, so em sua maioria
pensamentos tentativos que ps por escrito no processo de descobrimento. Como tais, no detalhe
parecem contraditrios. As formulaes contidas em seu livro anterior, Teorias sobre a mais-valia,
diferem consideravelmente dos poucos trechos bem polidos de O Capital, enquanto que sua anlise
nesta ltima obra, mesmo que extensa e no detalhe penetrante, est marcada por certas dificuldades
que no cedem facilmente ao seu toque mgico habitual. O resultado muita confuso e uma enorme
e contnua controvrsia entre as poucas almas valorosas que trataram de encontrar seu caminho por
meio do campo minado de seus escritos sobre o tema (Harvey, 1982).
Harvey, mais adiante, avana em uma explicao para o aspecto confuso da questo da renda em Marx
que se aproxima da de Dek, exatamente no ponto da contradio entre a renda e a prpria Teoria
do Valor. Para Harvey, Marx se deu conta que a explicao cabal da renda tem que tornar compatvel o
pago feito ostensivamente pela terra com uma teoria do valor focada no trabalho. Segue Harvey (grifos
meus): Marx pde ver com bastante clareza que Ricardo tinha se equivocado ao buscar respostas a essa
pergunta, mas no pde encontrar a forma de superar essa mesma dificuldade. Marx tinha muita dificuldade
em admitir os feitos da distribuio no corao da sua teoria, e estava muito inclinado a tratar a renda como
uma simples relao de distribuio e no de produo. Harvey, na sequencia, explica que tratar de
mostrar como para ele Marx d respostas positivas sobre o funcionamento do mercado de terras, que
se baseia por sua vez na capacidade de apropriar-se da renda. Mas uma interpretao, respeitvel pois
de parte de um dos maiores especialistas em Marx, que ele mesmo indica como sendo um argumento
que quase no se consegue discernir nos textos de Marx, que parecia estar extraordinariamente relutante em
admitir que o senhor de terras pudesse ter qualquer papel positivo no capitalismo.
A explicao para que Marx, mesmo assim, tenha adotado a teoria ricardiana, tambm nos dada por
Harvey, e est ligada ao combate de Marx contra a economia poltica clssica: os ricardianos descrevem
72

os senhores de terra como parasitas, remanescentes suprfluos da Era Feudal. Malthus lhes deu um papel
mais positivo, como consumidores e portanto como fonte de demanda efetiva. Onde podia colocar-se Marx
dentro disso tudo? Obviamente no queria pr-se no campo de Malthus. Como poderia ento se distanciar
de Ricardo sem parecer apoiar Malthus? Por isso passou abertamente ao campo de Ricardo, mas isso lhe
apresentou um dilema. No continuaremos aqui a descrever a excelente anlise de Harvey. Apenas
interessa-nos mostrar que, como aponto Dek, as imprecises contidas na teoria da renda resultam de
compreensvel e complexo debate conjuntural na poca em que se formulavam as teorias explicativas
do capitalismo nascente. Dek explica, inclusive, o porqu da enorme popularidade da teoria ricardiana
no turbulento mas otimista contexto da consolidao da indstria sobre o campo na Inglaterra do incio
do sc. XIX. No fora de propsito, portanto, apontar como o fez Dek, para tais contradies para
mostrar que a Teoria da Renda parte de pressupostos frgeis para ser considerada, como foi, uma base
para a compreenso do espao urbano nos dias de hoje.
Como dito na primeira parte, falamos essencialmente em preo da terra urbana, sendo esta uma
mercadoria como outra qualquer no mercado capitalista (com peculiaridades eventuais, como o fato
de ser escassa ou mesmo nica em determinadas situaes). Porm, a composio do capital terra
tal e to complexa, a associao de agentes antes separados tornou-se to indefinida (proprietrio
x capitalista x trabalhador > proprietrio x empreendedor x incorporador x construtor x trabalhador x
usurio), a natureza da atividade sobre a terra to diferente (agricultura x construo civil), as atividades
realizadas sobre ela to diversas (no produtivas, produtivas, produtivas industriais, produtivas de
servio, cada qual gerando um tipo de mais-valia), que a proporo relativa renda da terra-matria
original em Marx torna-se cada vez mais difcil de ser isolada.
Apesar disso, intelectuais marxistas da dcada de 60 e 70 tentaram fazer uma transposio, mais ou
menos complexa, das categorias que definem a renda da terra de Marx para a realidade urbana atual.
Como coloca Fisette (1984), houve um intenso esforo por parte desses autores para, no contexto da
economia urbana atual, tentar isolar a renda da terra de categorias mais gerais como o valor e o lucro.
Alguns deles, como, David Harvey, desenvolveram essa discusso de maneira extremamente complexa
e slida, com grande domnio sobre a teoria da renda em Marx, como sem dvida o caso de Limits to
Capital, e em especial o captulo que trata da renda da terra.
Como dito, para Marx a questo da renda da terra surge face dificuldade de definir a composio
do valor da terra, enquanto mercadoria, se esta no fruto do trabalho humano, mas sim um dom da
natureza, de onde vem, como vimos a natureza da confuso, j que a mercadoria terra na verdade a
mercadoria localizao, esta sim fruto do trabalho. Mas a questo era importante em uma poca em
que a localizao urbana no era ainda significativa, para a economia poltica e sobretudo para Marx,
pois este estava preocupado em categorizar as diferentes formas como se compunha o capital e como
se dava a gerao de valor, e consequentemente de mais-valia e de lucro.
Como aponta Harvey, a teoria da renda da terra resolve [para Marx] o problema de como a terra, que no
um produto do trabalho humano, pode ter um preo e ser trocada como mercadoria. A renda da terra,
capitalizada como o juro sobre algum capital imaginrio, constitui o valor da terra. O que se compra e se
vende no a terra, mas o direito renda que esta produz. (Harvey, 1982).
Mas antes de explicar melhor essa renda da terra qual os pensadores marxistas se referem, vale retomar
alguns conceitos bsicos da economia poltica marxista:
Renda (na definio econmica clssica, que Marx em parte adota): sobrelucro que advm da
inelasticidade decorrente do carter limitado (naturais ou em funo das leis da oferta e procura) de
certos fatores de produo (especialmente a terra) (Sandroni).
Valor da mercadoria dado pelo tempo de trabalho necessrio para a sua produo.
73

 A fora de trabalho mercadoria. Quando se consegue um valor da mercadoria superior ao valor da

fora de trabalho tem-se a mais-valia (trabalho no pago).
A mais valia se transforma em lucro na realizao da mercadoria Diferena entre preo de venda
e custos de distribuio e de produo. O lucro composto tambm pela mais valia, como parte da
composio orgnica do capital (COC).
Composio Orgnica do Capital (COC) = razo entre o capital constante e o capital varivel.
- K constante: investimento nos meios de produo
- K varivel: pagamento da fora de trabalho (de onde vem a mais-valia)
Quanto mais cara a fora de trabalho, ou menor o investimento nos meios de produo =mais
baixa a COC
Quanto mais barata a FdeT, e maiores os investimentos nos meios de produo, mais alta a COC.
Lembrando que renda para a economia poltica e na concepo ricardiana que Marx adota o
sobrelucro obtido por outras formas que as relaes de produo e a fora de trabalho, Fisette aponta
que tradicionalmente, a economia poltica representa a renda fundiria como os ganhos de uma classe
social especfica, a classe dos proprietrios fundirios. Essa classe capta uma determinada parte do valor
produzido na terra que ela possui sem ter investido na produo (capitalista) e sem contribuir para essa
produo com seu prprio trabalho (proletariado). A renda fundiria agrcola se constitui em uma puno
sobre as riquezas sociais por uma classe que em nada contribui ao desenvolvimento das riquezas sociais,
mas participa na sua distribuio na sociedade (retendo para si parte dela). Esse poder de exigir parte das
riquezas sociais vem do fato dela exercer o poder de propriedade sobre uma das condies essenciais a toda
produo, a terra.
Expliquemos ento de forma a mais sucinta possvel o que so os componentes da renda da terra em
Marx (explicado de maneira cristalina por Harvey em Limits to Capital):
a) A dificuldade de implementar avanos tecnolgicos na agricultura faz com que a COC da produo
agrcola mais baixa que a mdia social (mais propensa aos avanos tecnolgicos e um maior capital
constante) > preos agrcolas esto assim geralmente abaixo do seu valor (o trabalho mais importante
na composio do valor), i.e, tm uma COC baixa.
b) Todos os setores contribuem para a mais valia social (mdia social) com o trabalho que empregam,
mas recebem mais valia em funo do capital investido. Como na agricultura essa relao pior (muito
T para pouco capital constante), natural buscar-se uma compensao na taxa de lucratividade, por
exemplo com a expanso da atividade, e no deveria haver barreiras para isso.
c) No se distribui a mais-valia excedente da agricultura em decorrncia da intensidade do T empregado
a outros setores mais competitivos e composio de valor mais alto que a mdia social, pois h um
obstculo para isso na questo da terra. Na agricultura, a PROPRIEDADE DA TERRA (que diferente
de ter capital constante para investimento em outras atividades produtivas) um obstculo a essa
expanso/compensao, pois ela nica, em razo do preo pago pelo uso da terra as senhores de
terra (proprietrios), A RENDA DA TERRA. Os produtos agrcolas no so socializados com outros
setores e se vendem acima de seu preo de produo (porque se deve compensar). A RENDA ABSOLUTA
esse impedimento realizao do lucro, que ocorre em funo de existir PROPRIEDADE DA TERRA e
esta ser um bem nico que no fruto do trabalho.
Em outros termos, para Marx a renda da terra definida da seguinte forma (Fisette):

74

- Algumas condies sociais permitem em um determinado setor a reteno de parte da mais valia
produzida (aumento de valor da produo do setor em razo de uma COC do capital mais baixa que
a mdia social). No setor agrcola, segundo Marx, haveria um lucro sobre o valor obtido sobretudo da
mais-valia (fora de trabalho), mas cuja perequao, que deveria contribuir para a formao do lucro
mdio (a mais valia social, definida por todos os setores), IMPEDIDA pela propriedade da terra. Todo
proprietrio de terra, assim, obtm um ganho pelo simples fato de ter a terra. Essa a RENDA ABSOLUTA
para Marx.
- Algumas condies de produo relativas ao solo permitem uma melhor produtividade individual,
melhor que a mdia do setor, ou ao menos melhor do que aquela que serve de base determinao do
preo da produo em todo o setor. Trata-se da RENDA DIFERENCIAL
- Por fim, a RENDA DIFERENCIAL 2 decorrente da interveno do capitalista explorando a terra do
proprietrio fundirio, que permite ao capitalista (no o proprietrio) um ganho sobre a condio
original da terra-matria, e que ser melhor caso a terra seja mais frtil. Essa diferena de ganho
possibilitada pela melhor terra permitira que o capitalista retenha para si tambm parte do sobrelucro.
Vimos acima que Dek apresenta um questionamento mais estrutural dessas categorias, que se baseia
na fragilidade de seus pressupostos, que o prprio Harvey tambm chega a admitir, como mostramos.
Vejamos um claro resumo de Dek sobre sua interpretao:
Vimos que espao urbano um produto do trabalho. Isso no signica tanto que espao urbano perca seu
contedo natural certamente ele formado por materiais encontrados na natureza. Signica, antes, que
quaisquer que tenham sido as transformaes que a natureza tenha sofrido at qualquer dado momento
particular, ela natureza, e o produto do trabalho realizado (past labour) podem ser transformados
novamente, de forma a no sobrar nela nenhum elemento permanente. por isso que infrutfero tentar
descobrir o componente natural do espao como no caso da teoria da renda ou tentar determinar a
quantidade de trabalho contido no espao em algum perodo histrico especfico, com vistas a mensurar seu
valor como o caso da teoria do trabalho incorporado (embodied labour). Ambas essas abordagens, que
buscam determinar o que ao invs de o que est se tornando (no sentido de devir), implicam o conceito
de equilbrio como se um equilbrio (dos processos produtivos, da distribuio espacial das atividades,
etc.) pudesse surgir instantaneamente sobre a base de uma determinada estrutura concreta apenas para
ser rompido no instante seguinte. Nosso enfoque se volta, ao invs disso, s transformaes impostas ao
espao pelo trabalho, em consequncia do desenvolvimento das foras produtivas que necessariamente
acompanha o processo de acumulao.
Uma segunda maneira de discutir a abordagem marxista da renda da terra urbana a que faz outro
autor, Jacques Fisette. Sua proposta a de aceitar a priori as categorias marxistas, verificando passo a
passo como estas se comportam na sua transposio para o contexto urbano contemporneo. Fisette
analisa e critica passo a passo o raciocnio dos intelectuais franceses, mostrando as incongruncias com
o urbano hoje.
Fisette mostra como Alquier e Lojkine se propuseram a realizar um exerccio bsico, de estabelecer
analogias simples entre as atividades agrcolas que sustentavam a anlise marxista e as atividades
industriais tpicas da era urbana. Ocorre que, como ressalta Fisette, e na mesma linha da evoluo dos
meios de produo apontada por Dek, que os agentes econmicos urbanos no so manifestadamente
os mesmos que aqueles do meio agrcola do sculo XIX, e o lucro sobre a renda fundiria toma novas formas:
o capital hoje torna-se proprietrio fundirio, o lucro da propriedade fundiria se d muitas vezes pelo
aluguel de imveis, pela especulao fundiria e imobiliria, etc..
Na desconstruo da abordagem de Alquier, Fisette mostra como este ltimo transfere o conceito de
fertilidade natural do solo urbano para o de construtibilidade do solo urbano. Esta seria no um dom
da natureza (como seria a fertilidade da terra), mas sim das regras de zoneamento que permitem mais
75

ou menos potencial construtivo. Uma espcie de fertilidade criada pelo poder pblico. Cria-se ento
uma construtibilidade diferencial do solo urbano que permitiria uma renda diferencial da qual se
apropriariam os proprietrios fundirios que tm acesso aos terrenos com maior potencial construtivo.
Quem seria ento, para Alquier, o fazendeiro urbano, o capitalista que ganha com a explorao da
terra mas tem de pagar, no caso urbano, essa renda para poder explorar a terra? O incorporadorconstrutor, que pode eventualmente ter mais ganhos do que outros ao utilizar um terreno com maior
potencial construtivo, capturando para si uma renda diferencial 2.
Fisette chama a ateno para a fragilidade dessas transposies, e mais ainda da que Alquier prope
para a renda absoluta da terra, que seria o aluguel pago ao proprietrio fundirio para ter o direito de
morar nele em uma habitao qualquer. Uma ideia muito longnqua da complexa definio marxista da
renda absoluta, que mostramos anteriormente neste texto. Para ns, o simples fato de Alquier conceber
a renda diferencial como decorrente da ao do Estado, ou seja, completamente determinada no pela
natureza, mas por relaes polticas, econmicas e sociais e socialmente produzida, j inviabiliza o
argumento.
Fisette analisa tambm a conceituao de Lojkine, mais ampla do que a de Alquier, pois tenta
incorporar um maior nmero de atividades urbanas, como a produo de imveis de escritrios, de
imveis industriais, etc. Lojkine tambm faz a relao de Alquier entre proprietrio da terra e construtor
(pagamento de uma renda pela terra durante o tempo de construo, at a realizao da venda e a
transferncia da propriedade), mas considerando esta um caso marginal de renda fundiria urbana,
ele amplia sua anlise para trs outras relaes capazes de gerar uma renda. Aquela entre proprietrio
da terra e inquilino no capitalista (para uso prprio), outra entre o proprietrio e ocupantes inquilinos
capitalistas (que fazem uso econmico do imvel), e a relao entre proprietrios e locatrios de
uso industrial. Como destaca Fisette, este ltimo caso que permite maior aproximao entre a
figura proposta por Marx de proprietrio da terra e o explorador da mesma para fins agrcolas (agora
industriais), implicando um capital produtivo e um agente parasita que captura parte dos ganhos por
ser simplesmente o proprietrio da terra.
Mas, diz Fisette, deve-se lembrar aqui o que Marx aponta como condies necessrias para a existncia
de uma renda da terra, a saber uma COC do capital que usa o solo menor do que a mdia dos setores
econmicos e a existncia de um obstculo (a propriedade da terra) que acapara a possibilidade do
ganho no setor agrcola. Assim, a primeira relao (do locatrio no capitalista) fica por princpio excluda
da possibilidade de produzir renda, j que no se pode falar em COC em uma situao em que no h
a produo capitalista. A terceira relao, entre a propriedade e o uso industrial, tambm se v excludo
da possibilidade de produzir renda, fato apontado pelo prprio Lojkine, j que a atividade industrial se
caracteriza por uma COC alta e portanto que no gerar o sobrelucro (de um terreno em relao a outro
pela renda diferencial) que seria acaparado pela propriedade da terra, j que outros fatores como o
avano tecnolgico, o marketing, etc podem ser capazes de gerar, em qualquer terreno, uma alta COC.
Resta a segunda relao, do inquilino capitalista no industrial, ou seja no produtivo (bancos, comrcios),
o que em si j se mostra frgil no atual capitalismo financeiro, em que o produtivo ganhou novas e
diversas formas. Segundo Fisette, Lojkine prope justamente de ampliar o sentido de produtividade
para todos os setores em que haja circulao de capital, o que se mostra uma adaptao mais atenta
evoluo do sistema capitalista. Podendo-se ento falar de uma COC relativa a essas atividades, podese admitir eventualmente a existncia de diferentes nveis de produo, de sobrelucros diferenciais e,
portanto, de renda.
Porm, para justificar que neste setor de circulao de capital (tercirio) a COC seja mais baixa que a
mdia social, Lojkine argumenta que isso plausvel, j que, citando o prprio autor (apud Fisette) no
comrcio, nos servios, nos escritrios, o capital investido permite a seu possuidor de se apropriar de
uma maior ou menor mais-valia, com uma COC baixa em razo do emprego de mo de obra feminina
sub-remunerada e da introduo ainda muito limitada da mecanizao. O proprietrio fundirio
76

poderia ento obstaculizar a perequao desses sobrelucros ao pedir um valor de aluguel equivalente
ao volume desses sobrelucros. O argumento evidentemente torna-se insustentvel face ao papel que
o setor tercirio hoje tem, ao seu altssimo grau de mecanizao graas ao advento da informtica,
mudana radical nos perfis salariais desse setor (o mais bem pago provavelmente), que tornam altssima
a COC.
Assim, das trs relaes criadas por Lojkine para tentar encontrar a formao de renda na economia
urbana atual, nenhum deles se sustentaria conceitualmente, pelos princpios da renda da terra colocados
por Marx. Fisette no para nos dois autores at aqui analisados, mas vai tambm verificar a lgica
proposta por Topalov, segundo ele a mais sofisticada delas. No iremos adentrar aqui nas explicaes
detalhadas que faz Fisette. Apenas vale observar que Topalov amplia as atividades econmicas urbanas
estudadas, de tal forma que podem aparecer com mais probabilidade sobrelucros diferenciais, na
construo civil, no comrcio, etc. Mas para isso Topalov tambm se v obrigado a tentar identificar de
que forma os custos de construo poderiam ser mais ou menos capazes de gerar uma COC baixa, e
em que a renda diferencial poderia ser captada pela propriedade da terra. Como diz Fisette, uma ideia
plausvel se a densidade da construo civil tivesse custos de construo vantajosos para um produto
homogneo tendo (excluindo-se a terra) um mesmo preo. Assim, Topalov caminha ele tambm para
o papel substancial no da terra em si, mas da sua localizao, esta sendo capaz de criar situaes
diferenciais entre as diferentes atividades econmicas.
Por exemplo, um prdio de escritrios ou de comrcio bem localizado pode, em relao a outro,
dar margem a sobrelucros, mas s se poderia falar em renda, ou seja em sobrelucro diferencial, caso
se pudesse definir um preo de produo social mdio desse servio ou comrcio, e um produto
relativamente homogneo (seria possvel pensar isso na economia terciria atual?), com condies de
produo exceto a localizao idnticas. Como aponta Fisette, a sofisticao das relaes necessrias
para se obter essas condies de diferenciao parecem incompatveis com a complexidade das
variveis da economia de servios atual, mais uma vez. Alm do mais, no se entra aqui na discusso do
quanto, como apontam Villaa e Dek, a localizao em si no um dado da natureza, mas ela prpria
um produto decorrente do trabalho social.
Topalov ir ento diferenciar dois tipos de renda possveis, um ligado construo civil, e outro s
atividades de circulao do capital. No primeiro caso, cai nos mesmos problemas da anlise de Lojkine,
que considerou essa uma situao marginal. A baixa COC no setor poderia de fato gerar renda diferencial
quando o sobrelucro gerado por essa mais valia encontrasse o obstculo do pagamento fundirio. Esta
, ao nosso ver, a situao mais plausvel de ser encontrada hoje em dia, ainda mais no Brasil, onde a
situao da construo civil ainda quase manufatureira (ver sobre isso o texto de Vargas na bibliografia
da disciplina).
Porm, o argumento, mesmo plausvel, apresenta limitaes na sua transposio para os dias de
hoje: primeiro porque, como Lojkine mesmo apontou, trata-se apenas de uma das mltiplas relaes
estabelecidas na produo do espao construdo. O modelo no poderia servir como matriz explicativa
para toda a produo da cidade. Segundo, porque fora do pas j se verificou, e comea-se a esboar-se
aqui, que pode haver significativa modernizao tecnolgica no setor, ainda que seja este, sem dvida,
o gargalo maior. Em terceiro lugar, porque a figura do proprietrio fundirio independente quase
j no mais existe no cenrio da grane produo capitalista do setor da construo civil, tendo hoje
uma variedade de situaes mais complexas em que se confundem empreendedores, proprietrios,
usurios, etc., como j dito anteriormente.
O segundo setor analisado por Topalov, o da circulao do capital, leva o autor a um raciocnio oposto
ao de Lojkine, ainda segundo Fisette. Neste caso, Topalov aponta no a fraca COC mas o contrrio, a
possibilidade dela tornar-se cada vez mais alta, em razo da concentrao do capital e da evoluo
tecnolgica, caractersticos do capitalismo em seu estgio monopolista, quando os setores industrial
e financeiro so capazes de se contrapor livre-circulao do capital entre diversos setores. H a
77

possibilidade de uma captao de renda a partir de uma mais-valia mal distribuda entre setores, em
razo de obstculos inerentes ao cenrio monopolista. No caso fundirio, um exemplo seria o alto valor
de aluguel por exemplo em reas centrais das cidades (mais uma vez, no se considera aqui o papel
da localizao como espao produzido em que a localizao pura tem proporcionalmente pouca
importncia), que teria o carter de converso dos sobrelucros monopolistas em renda fundiria. Mas,
como um proprietrio teria condies de forar a transformao de sobrelucros em renda no aluguel
de grandes empresas, sobre as quais ele sequer tem informaes sobre a natureza da sua atividade?
A realidade bem diferente, e proprietrios teriam de ter enorem poder para poder impor a grandes
empresas (Fisette cita uma IBM, por exemplo), um aluguel que estivesse no nvel do sobrelucro de uma
empresa desse porte. Sem contar que, nos dias de hoje, o mais comum que empresas desse porte
sejam proprietrias de seus imveis.
Mais uma vez, temos uma interpretao terica irrealizvel na prtica, e que abarca apenas uma das
diversas relaes de produo que se estabelecem no espao urbano. Fisette mostra como tais tentativas
de adequao da teoria marxista da renda da terra, mesmo se aceitssemos seus pressupostos para a
renda agrcola, so pouco convincentes para explicar o urbano hoje.
comum ver, mesmo na bibliografia brasileira, anlises que partem dos mesmos pressupostos dos
autores franceses, pretendendo fazer uma transposio direta das categorias da renda agrcola para
o espao urbano. Normalmente partem da renda da terra como um fato consumado, existente sem
mais, pela natureza mesma da terra em sua condio de suporte nico e necessrio produo. Mas,
em geral, aps tal afirmao, enveredam em descries mais detalhadas da....localizao, e no da terra
em si. Ao falar da terra, descrevem a localizao, aceitando assim, mesmo que de forma indireta e talvez
sem perceber a confuso, que a formao do preo, das dinmicas de oferta e demanda, esto sim
ligadas segunda, e no primeira (ver, por exemplo, Singer: 1982).
Para os objetivos desta disciplina, ficaremos com os argumentos expostos acima para reafirmar que a
abordagem marxista da questo urbana no deve se prender a tentar responder questo da renda da
terra. Se baseia sim no conceito de produo do espao, em que os valores de localizao e o papel da
infraestrutura so fundamentais para a formao de preos diferenciados e para a realizao do lucro
capitalista, em uma perspectiva de conflito de classes em que interagem agentes como o Estado, o
mercado e a sociedade, em relaes de ordem econmica, poltica, social e cultural. Isto que define
as cidades e o espao construdo como um campo ilimitado para uma anlise crtica de abordagem
marxista.

78

SOBRE OS IMPASSES DO ESTATUTO

DA CIDADE E A IMPLEMENTAO
DE SEUS INSTRUMENTOS.
O caso das ZEIS e das Operaes Urbanas Consorciadas.

79

A efetividade da Implementao de Zonas Especiais de

Interesse Social no quadro habitacional brasileiro: uma
avaliao inicial.
Com Daniela Motisuke1
Captulo do livro: BUENO, Laura Machado de Mello e CYMBALISTA, Renato (orgs).; Planos diretores municipais: novos
conceitos de planejamento, So Paulo: Annablume, 2007; ISBN: 978-85-7419-6

Este artigo apresenta as reflexes que motivaram a montagem de uma pesquisa do Laboratrio de
Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP (LabHab-FAUUSP), a respeito da efetividade das ZEIS
Zonas Especiais de Interesse Social como um instrumento capaz de alavancar uma produo do espao
urbano socialmente mais justa, a partir de experincias j ocorridas em algumas cidades brasileiras. A
pesquisa ainda est em fase inicial, porm as discusses j ocorridas durante a montagem do projeto
representam uma reflexo que j pode ser teorizada. o que se tenta fazer neste texto, considerando
dois problemas centrais e a perspectiva de sua superao: primeiramente, a dvida sobre a eficcia
dos instrumentos urbansticos em geral face aos antagonismos estruturais da formao do Estado e da
sociedade brasileiros, e em segundo lugar as dificuldades concretas - sobretudo no mbito da gesto
pblica - observadas em algumas experincias reais de aplicao do instrumento das ZEIS no Brasil.
Entendidas como uma categoria do zoneamento da cidade que permite um padro urbanstico prprio,
com tratamentos diferenciados, a partir de um plano especfico de urbanizao, as ZEIS podem ganhar
vrias formas, em funo do contexto urbano em que so aplicadas, atendendo tanto reas de favelas
ou loteamentos que demandem urbanizao, reas vazias sujeitas proviso de moradia de interesse
social, ou ainda terrenos ou imveis subutilizados em reas com infraestrutura urbana, geralmente
nas reas centrais. Alm de representarem uma soluo potencial para a regularizao fundiria em
favelas e para a urbanizao de favelas e loteamentos precrios, se destaca face ao esvaziamento das
reas centrais nas grandes e mdias cidades, que provoca um aumento de terrenos no-utilizados
especialmente propcios Reforma Urbana e proviso habitacional de interesse social.
O instrumento da ZEIS representa o reconhecimento da diversidade das ocupaes existentes na
cidade e a possibilidade de construo de uma legalidade dos assentamentos, tanto na qualificao
e regularizao das reas perifricas quanto na democratizao do acesso cidade provida de
infraestrutura, regulando a atuao do mercado imobilirio.
Sua regulamentao no Estatuto da Cidade, em 2001, junto com os demais instrumentos urbansticos l
contidos, criou uma grande expectativa quanto possibilidade de que os municpios passem a contar
com uma maior capacidade de controle sobre os processos de produo e apropriao do espao,
fazendo valer a funo social da propriedade urbana. Entretanto, assim como ocorre para todos os
instrumentos do Estatuto, tal expectativa s se realizar se esses instrumentos forem includos nos
Planos Diretores municipais, e estes efetivamente implementados, o que significa dizer que este um
processo poltico de negociao ainda em aberto. medida que os planos diretores de cada municpio
forem resultado de processos participativos que incorporem de fato as demandas de todos os setores
da sociedade, e em especial dos grupos sociais excludos, pode-se esperar, principalmente em cidades
pequenas e mdias onde os processos de urbanizao excludentes ainda no so to arraigados, que
tais instrumentos tenham alguma efetividade para controlar o desequilbrio social urbano.
Ainda assim, a expectativa de transformao dos instrumentos urbansticos no Brasil e das ZEIS
esbarra na necessidade de uma transformao mais ampla e estrutural da sociedade e do Estado
brasileiros, sem a qual possvel que estes cumpram um papel apenas remediador de desigualdades
1 Daniela Motisuke, quando da redao do texto, era minha orientanda de Mestrado (rea Habitat) na FAUUSP e pesquisadora do Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP (LabHab/FAUUSP).

80

urbanas mais graves, sem entretanto promover uma real transformao no quadro estrutural da
produo urbana desigual.

Origem dos Instrumentos Urbansticos

Os instrumentos urbansticos, como os que hoje aparecem no Estatuto da Cidade, se originam na Europa,
como parte do ferramental necessrio para garantir a longa transio da ordem econmica feudal para
a capitalista, quando o processo de expanso do sistema econmico em busca de novos mercados
obrigou-o a qualificar a mo de obra, com vistas a garantir sua disponibilidade e sua reproduo, e a
regulamentar cada vez mais as formas como se davam as interaes sociais e, em essncia, o prprio
consumo. As intervenes urbanas de Haussmann em Paris, que se deram na dcada subsequente s
revolues liberais burguesas europeias de 1848, visavam, com o combate insalubridade, melhorar
a disciplina de vida e as condies de reproduo da classe trabalhadora, garantindo a capacidade
produtiva da industrializao nascente (Topalov, 1988), e controlar os movimentos sociais, por meio da
construo de avenidas nas quais as tropas pudessem manobrar com facilidade. Relatos mais precisos
desse perodo destacam como foi nas reformas Haussmanianas que, pela primeira vez, o poder pblico
investe na ordenao espacial das cidades, at ento abandonada ao dos atores privados (Pinon,
2002:4capa). marcante, portanto, que o urbanismo e os instrumentos urbansticos surgem como um
instrumento de controle social do espao urbano.
A crise de 1929, que foi uma crise de subconsumo, evidenciou a contradio estrutural do capitalismo,
pela qual impossvel a sobrevivncia sem crise de um sistema que se estruture concomitantemente
em bases absolutamente antagnicas: a explorao da fora de trabalho e a busca da mais-valia, por
um lado, que pressiona os salrios para baixo; e a necessidade de vender a produo para garantir a
realizao do ciclo de reproduo do capital, que depende da manuteno de nveis de salrio mais
altos, para dar capacidade de consumo populao. As dcadas de ideologia liberal, em que valia a mo
invisvel do laissez-faire, associada a uma forte crise especulativa nas bolsas de valores, levaram quebra
do sistema. A sada para a crise foi a entrada em jogo do Estado, como mediador entre os interesses do
capital, por um lado, e do trabalho por outro, de forma a garantir a sobrevida do sistema.
O New Deal, do presidente Roosevelt, marcou no incio dos 30 a interveno macia do Estado na
criao de empregos, por meio de grandes obras pblicas como barragens, linhas de ferro e rodovias,
e a regulamentao de direitos trabalhistas que, em suma, garantiam os nveis de emprego e a
elevao da capacidade de consumo da classe trabalhadora. Na Europa, j no entre-guerras,
direitos trabalhistas como as frias anuais, o descanso semanal remunerado, a limitao da jornada
de trabalho, delineavam o que viria a ser, com o atraso gerado pela Segunda Guerra, a base do
sistema do Estado do Bem-Estar Social. Junto com o modo de produo Fordista-Taylorista, ambos
alavancariam trinta anos de crescimento da produo capitalista, baseada em um sistema em que o
Estado garantia as condies mnimas de vida e de consumo para sua populao. Nessa poca,
instrumentos urbansticos para a regulao dos direitos de construir, do uso e da ocupao do solo,
da valorizao imobiliria, entre outros, contribuem para o controle do Estado sobre a produo do
espao urbano, somando-se aos esforos de construo de um capitalismo altamente industrializado,
mas socializante, medida que mantinha razoavelmente alto o nvel de vida da classe trabalhadora,
que era tambm a massa consumidora.
Se era necessrio dar condies de vida e de consumo populao, era consequentemente importante
garantir-lhe moradia digna em um ambiente urbano adequado, o que pressupunha esforos para a
generalizao da proviso habitacional, e instrumentos de gesto urbana capazes de assegurar o
acesso moradia e a ordenao socialmente equilibrada dentro dos limites impostos pela matriz
por natureza desequilibrada do capitalismo do territrio. O Movimento Moderno, comeando nas
reflexes e experimentaes da Bauhaus e de arquitetos como Mae, Gropius e Taubt para a produo
habitacional industrializada e de massa, j na dcada de 30, insere-se nesta mesma lgica. Neste caso,
se os instrumentos urbansticos surgiram com forte carter de controle social no sculo XVIII, o perodo
81

da socialdemocracia europeia, cem anos depois, os transformou em instrumentos da consolidao

espacial do Estado do Bem-Estar Social.
O direito de preempo, as zonas definidas para urbanizao especial, a desapropriao para fins de
moradia, o controle dos aluguis, so alguns entre muitos instrumentos que permitiram ao Estado
coordenar com certo vigor as dinmicas fundirias e imobilirias, garantindo um padro habitacional
mnimo, da mesma maneira com que a socialdemocracia garantia tambm o acesso universal educao
e sade gratuitas2.
Pois bem, no difcil perceber que tal papel dos instrumentos urbansticos no teria como ser
reproduzido no Brasil. Enquanto l os instrumentos serviam e ainda servem para que o Poder Pblico
pudesse, no mbito urbanstico, promover o bem estar social e mediar os interesses do capital face ao
bem pblico urbano, no Brasil eles teriam de enfrentar modelos histricos de sociedade e de cidade
frontalmente antagnicos ao do Estado burgus europeu, j que organizados estruturalmente de forma
propositalmente desigual e excludente. Da uma das provveis razes para a ineficincia prtica da
maioria dos planos urbanos tecnocrticos propostos nas dcadas de 60 e 70 em vrias cidades brasileiras
(Villaa, 2005). Os novos instrumentos ligados luta pela Reforma Urbana, que dariam origem ao
Estatuto da Cidade, desenhados a partir da dcada de 80 e ligados aos objetivos da democratizao das
cidades e supostamente livres do rano tecnocrtico, surgem entretanto como uma tentativa tardia de
reao. reboque, historicamente, das estruturas sociais arcaicas e desiguais que pretendem combater,
tm seu potencial e seu possvel alcance comprometidos desde sua gnese, j que dependeriam de um
Estado forte e fortemente comprometido com a justia social, o que parece a cada dia mais utpico na
realidade brasileira.
Ou seja, os instrumentos urbansticos deveriam dar ao Estado a capacidade de enfrentar os privilgios
urbanos adquiridos pelas classes dominantes ao longo de sua hegemnica atuao de 500 anos, o que
significaria reverter, a posteriori, um processo histrico-estrutural de onipotncia poltica e segregao
espacial. Uma rdua misso: da a razo de uma viso mais ctica, como veremos, quanto ao potencial
de transformao estrutural dos instrumentos urbansticos no Brasil.

Questo Habitacional no Brasil: planejamento e legislao urbana

O problema habitacional no Brasil um problema estrutural, resultante das formas bastante especficas
da formao da sociedade e do Estado brasileiros, que reproduzem os mecanismos de dominao das
elites. O problema da falta de acesso habitao remonta ao perodo da colonizao, e no pode ser
separado da questo do acesso propriedade da terra.
Quando decretada a Lei de Terras em 1850, instituda a propriedade fundiria no Brasil, tanto rural
quanto urbana. Em um momento em que j se sofria e se previam as consequncias da presso inglesa
pelo fim do trfico negreiro, que iria a mdio prazo jogar no mercado um importante contingente de
trabalhadores, ex-escravos e imigrantes, eventualmente interessados em adquirir terras para produzir,
os grandes latifundirios do pas dividiram a propriedade da terra entre aqueles que j as detinham ou
eram suficientemente afortunados para compr-las (Maricato, 1997).
O desequilbrio no acesso propriedade fundiria, que refletia a intensa diviso econmica e social do
pas, iria reproduzir-se sistematicamente a cada novo estgio do nosso desenvolvimento. Na transio
da economia agroexportadora para a da industrializao incipiente, na passagem para o sculo XX, a
tomada de hegemonia das foras polticas liberais e industrializantes no alterou a forma com que as
cidades produziam a segregao socioespacial desde o perodo anterior.

2 No h bibliografia especfica, no Brasil, sobre a origem de cada um desses instrumentos, embora seja possvel encontrar citaes a respeito na bibliografia urbanstica europeia, em especial a francesa.

82

De fato, nas ltimas dcadas do sculo XIX, quando a economia e a poltica nacionais ainda eram
comandadas pelos bares do caf, as maiores cidades do pas, Rio e So Paulo, eram objeto de planos
urbansticos que apenas embelezavam o centro das elites e ignoravam ou mesmo incentivavam
fortemente a concentrao da populao pobre se dava nas casas precrias de aluguel, nos cortios
e nas favelas que j comeavam a aparecer (Bonduki, 1998). Assim moravam, j nas periferias urbanas,
ex-escravos e imigrantes atuando nos empregos tercirios das atividades menos nobres que as cidades
exigiam, assim como soldados chegando de campanhas distantes, como ocorreu nos morros do Rio
aps o fim do conflito de Canudos (Abreu, 1994).
Segundo Bonduki (1998), a habitao das classes populares se deu, at os anos 30, atravs da produo
privada de vilas operrias ou de moradias de aluguel, que podiam ir de casas com alguma qualidade at
moradias de baixo padro e coletivas, de tal forma que nesses casos era difcil diferenciar moradias de
aluguel e cortios. A produo das vilas foi incentivada pelo poder pblico atravs de isenes fiscais,
pois eram consideradas uma soluo de disciplinamento e higienizao das massas. Mas essas moradias
de melhor qualidade, embora populares, s eram acessveis para segmentos da baixa classe mdia,
como operrios qualificados, funcionrios pblicos e comerciantes, no sendo viveis para a populao
mais pobre. Os cortios, de qualidade ainda pior, eram portanto, a nica forma de acesso moradia pela
maioria da populao, alm de se constituir num negcio muito lucrativo para seus proprietrios, uma
vez que investiam o mnimo na construo e cobravam altos aluguis. Foram fortemente combatidos
em nome da sade pblica, mas se proliferaram de forma significativa, o que demonstra que a demanda
por habitao para grande parte da populao j era importante. Quando os cortios se tornavam
obstculos renovao urbana das reas mais nobres da cidade, eram demolidos e a massa sobrante
(Villaa, 1986) deslocada para as regies menos valorizadas pelo mercado
No momento seguinte, da industrializao pioneira das primeiras dcadas do sculo XX, da presena
forte de empresas estrangeiras de servios pblicos atuando no direcionamento da produo da cidade,
e quando So Paulo torna-se o principal centro econmico do pas, os bairros operrios do primeiro
anel perifrico passaram a concentrar a populao pobre, reproduzindo continuadamente o padro de
acesso dificultado terra urbana e de forte segregao socioespacial.
Na era Vargas, a partir de 1930, poca que coincide com a emergncia do Estado de Bem Estar Social na
Europa, o Governo iniciou um programa de incentivo industrializao, atravs de subsdios indstria
de bens de capital, do ao, do petrleo, construo de rodovias, etc. Paralelamente, instituiu no pas um
novo clima poltico, atravs do fortalecimento do Estado e de suas aes, visando a constituio de um
mercado de consumo interno mais significativo. Apesar da perda de hegemonia por parte da burguesia
agroexportadora, o Estado populista no interfere significativamente em seus interesses, evitando uma
reforma agrria e mantendo intacta a base fundiria do pas. No campo da moradia, a experincia dos
Institutos de Aposentadorias e Penses, na dcada de 30, que se tornaram uma referncia qualitativa
na histria da arquitetura de habitao social no Brasil, foi pouco significativa numericamente j que
produziu, entre 1937 e 1964, apenas 140 mil moradias, a maioria destinada ao aluguel. Segundo
Maricato (1997) a poltica se pautava em muita publicidade para uma resposta modesta dos programas
pblicos de habitao. Alm disso, a Lei do Inquilinato, de 1942, limitava as possibilidades de lucro para
os proprietrios de vilas e casas de aluguel, uma vez que congelava os preos e diminua a segurana
do negcio para os locadores. Acabou tendo como efeito o estmulo propriedade privada do imvel
urbano, no lugar do aluguel, restringindo ainda mais o acesso habitao (Maricato, 1997).
O surto industrializante iniciado na dcada de 50 exacerbou esse cenrio. As burguesias nacionais,
como ponderou Florestan Fernandes, reiteraram sua opo pela associao com os interesses de
expanso do capitalismo internacional, em detrimento da construo de uma socialdemocracia nos
moldes europeus, o que lhes garantiu a manuteno de sua hegemonia interna, baseada na explorao
de um modelo essencialmente concentrador da renda. J comentamos acima como se estruturou o
Estado do Bem-Estar Social nos pases centrais. Ocorre que tal modelo custava caro, e obviamente
reduziu drasticamente as taxas de lucratividade das empresas dos pases desenvolvidos. Face a tal
83

situao, o movimento natural dessas firmas foi de voltar-se para o resto do mundo, especialmente o
subdesenvolvido, em busca de uma nica coisa: a possibilidade de utilizao de mo de obra barata,
que j no era disponvel nos pases centrais.
Por isso, a industrializao extremamente rpida pela qual passa o Brasil a partir da dcada de 50, se d
pela associao dos interesses de expanso do capitalismo internacional e das empresas multinacionais,
com os interesses das elites internas de diversificao de investimentos e de re-imposio da sua
hegemonia poltica e econmica, agora por meio da industrializao macia. A opo das nossas elites,
que garantia assim seu poder de barganha no sistema capitalista mundial ao aliar-se a esses interesses
expansionistas do capitalismo internacional, consolidou sua absoluta dominao interna, mesmo que
s custas do reforo de seu carter anti-social, antinacional e antidemocrtico (Sampaio Jr., 2000:418).
Em suma, o momento de maior inflexo da nossa industrializao se d com a vinda para o pas de
multinacionais interessadas apenas na exportao de seus produtos e de seus lucros, o que Francisco
de Oliveira chamou de a fraude e traio mais notvel vontade popular de que se tem notcia no Brasil
moderno (Oliveira, 1977:72). Essa vinda de multinacionais ocorreu sem a ampliao de um mercado
interno significativo, sem a generalizao de um nvel mnimo de renda para a classe trabalhadora, ao
contrrio do que ocorrera nos pases centrais sociais-democratas, justamente porque isso significaria
um aumento do custo de reproduo da classe trabalhadora.
Aqui, a industrializao dos anos 50 em diante se d justamente condicionada manuteno dos baixos
salrios, em um processo do subdesenvolvimento j amplamente discutido por muitos intrpretes
da formao nacional: Rui Mauro Marini observou a superexplorao dos trabalhadores perifricos
(porque explorados tanto pelo capitalismo internacional quanto pelas burguesias nacionais), Maria da
Conceio Tavares identificou a modernizao conservadora, Florestan Fernandes o desenvolvimento
do subdesenvolvimento, e assim por diante. Disso resultou que se o pas se tornou, em duas dcadas, a
oitava economia do mundo, por outro lado ele assumiu a liderana mundial, sem nunca mais largar as
primeiras posies, da concentrao das riquezas nas mos de poucos.
Esse processo de crescimento acelerado com grande concentrao da renda evidentemente se
reproduziu com as mesmas caractersticas em relao ao ambiente urbano. O forte apelo populacional
resultante da presena das indstrias gerou uma macia migrao rural-urbana, a populao nordestina
se deslocando para o sudeste, compondo a massa de mo de obra de reserva, sujeita aos baixos salrios,
que o sistema demandava.
O exemplo de So Miguel Paulista, na Zona Leste de So Paulo, paradigmtico. Periferia semi-rural
da cidade, recebeu no final da dcada de 30 uma fbrica de fios Rayon, pr-montada, j obsoleta e
abandonada nos EUA (onde j fabricavam o material sucessor, o Nylon), e trazido em um navio pelos
industriais Horcio Lafer e Jos Ermrio de Morais. Chamaram-na de Nitroqumica, e a fbrica tornou-se
da noite para o dia a mais moderna indstria petroqumica do pas (embora tecnologicamente obsoleta
no cenrio econmico mundial, em um exemplo explicativo do atraso estrutural da nossa indstria). Foi
fechada somente na dcada de 90, aps exploses que mataram um operrio, somando aos inmeros
acidentes trabalhistas l ocorridos na histria da empresa. O bairro de So Miguel, por sua vez, passou
de cerca de quatrocentos habitantes para oito mil em menos de dois anos. Evidentemente, nenhuma
infraestrutura urbana, nem equipamentos pblicos, nem moradia foram providenciados na regio, pois
no era esse o interesse dos setores dominantes. As favelas que l surgiram mantm-se at hoje.
Assim, no Brasil tivemos um Estado do deixe-estar social, no qual, no campo da moradia, como j explicou
Francisco de Oliveira, a no-poltica habitacional, traduzida na generalizao da autoconstruo,
era sem dvida a forma mais barata de abrigar a classe trabalhadora. industrializao com baixos
salrios se somou uma urbanizao com baixos salrios, como disse Maricato (1996). Vale lembrar que,
pelo seu recorte privatista, inserido no bojo do milagre econmico, da gerao de empregos mesmo
que de baixssima remunerao, e do favorecimentos s grandes empreiteiras, o Sistema Financeiro de
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Habitao, que no regime militar produziu cerca de 4 milhes de moradias, nunca conseguiu beneficiar
as famlias abaixo de 3 salrios-mnimos, enquanto que o financiamento oficial da Caixa Econmica
Federal favorecia os investimentos da classe mdia e a verticalizao das cidades formais.
Disso resultou um pas desigual, com cidades desiguais: hoje, estima-se que cerca de 40% da populao
das nossas grandes metrpoles, em mdia, vive na informalidade urbana3. Nas cidades de todo o pas,
a presena da riqueza traz com ela uma enorme pobreza, antagonismo tpico de uma das sociedades
que mais concentra a renda no mundo. Esse quadro dramtico, fruto de 500 anos de histria, pode ser
encontrado em qualquer das nossas cidades e regies metropolitanas, seja em So Paulo, Recife, Rio de
Janeiro, Salvador, Belm, Porto Alegre ou Belo Horizonte.
Ao lado dos grandes conjuntos, a maior parte da demanda habitacional dos excludos do sistema foi
solucionada e continua sendo at hoje pela ocupao de loteamentos clandestinos na periferia,
impulsionada desde a dcada de 70 pelo espraiamento permitido pelo transporte urbano sobre pneus
e pela ao inescrupulosa de loteadores que se apropriavam indevidamente de terras, revendendo
falsos ttulos de propriedade, ou pela ocupao de glebas vazias, gerando um aumento significativo
das favelas. Com o tempo e o progressivo avano dessas ocupaes e loteamentos, e com a falta de
alternativas habitacionais para as parcelas de baixa renda na cidade legalizada, tanto por parte do
Poder Pblico quanto do mercado, essa populao mais pobre passou a ocupar as nicas reas em
que legalmente o mercado no pode agir: as reas de proteo ambiental, como beiras de crregos,
mananciais e encostas.
Do ponto de vista urbanstico, as polticas pblicas trataram de reforar o carter da dominao interna
da sociedade de elite: planos tecnicistas e burocrticos, muitas vezes sem efeito, prioridade absoluta
s obras virias para o transporte individual em detrimento do transporte pblico, intervenes de
infraestrutura que fragmentam e desestruturam o tecido urbano, investimentos pblicos concentrados
na cidade formal e abandono da periferia pelo Estado, so marcas comuns do planejamento urbano no
Brasil.

O novo contexto da redemocratizao: impasses e perspectivas

Embora o contexto poltico ps-Constituio de 1988, com a descentralizao administrativa e o
fortalecimento do papel dos municpios, tenha gerado uma pequena inflexo nesse cenrio, o quadro
ainda dramtico. contra este quadro que os setores progressistas travam uma rdua batalha, visando
pelo menos diminuir o prejuzo, tornando nossas cidades um pouco mais dignas para todos, e no
apenas para os privilegiados de sempre.
Tanto a incluso dos artigos 182 e 183 na Constituio quanto a aprovao, mais de dez anos depois,
do Estatuto da Cidade, que justamente regulamentou as ZEIS, foram decorrentes da forte mobilizao
popular em torno da defesa de uma cidade socialmente mais justa e politicamente mais democrtica,
que se tornou conhecida como o movimento pelo direito cidade. A extrema precariedade dos
assentamentos perifricos, a absoluta ausncia do Estado na implementao de polticas habitacionais
e urbanas durante dcadas, geraram um paulatino mas consistente movimento de insatisfao e de
mobilizao da populao excluda, que se reforou com os movimentos de organizao poltica
promovidos pela igreja catlica como a Comisso Pastoral da Terra e as Comunidades Eclesiais de
Base , pelos sindicatos, pela universidade e pelo Partido dos Trabalhadores, em especial a partir da
dcada de 80.

3 Dados de difcil estimativa. Ver a respeito nmeros apontados por instituies como Fundao Joo Pinheiro, Projeto Moradia-Instituto da
Cidadania, LabHab-FAUUSP. Para So Paulo, ver Balano qualitativo de gesto: 2001-2004, SEHAB/PMSP. Ver ainda, entre outros, Maricato
(2001) e Bueno (2000).

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Tal dinmica levou formao do movimento pela Reforma Urbana, congregando um nmero
considervel de movimentos de luta pela moradia, e que logrou encaminhar ao Congresso Constituinte
a emenda popular pela Reforma Urbana, encampada pelas Federaes Nacionais de Engenheiros e de
Arquitetos e pelo IAB, com cerca de 130 mil assinaturas, gerando condies polticas para a insero
dos artigos acima comentados. A continuidade dessa mobilizao e da atuao da Frente Nacional pela
Reforma Urbana que levaria, 13 anos depois, consolidao constitucional da regulamentao dos
instrumentos propostos nesses artigos da Constituio, e no Estatuto da Cidade.
Entretanto, nesse perodo de mais de uma dcada, vrios municpios, quando governados por mandatos
progressistas, como Santo Andr, Diadema, So Paulo, Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre, entre
outros, passaram a elaborar e implementar, antes mesmo da regulamentao definitiva do Estatuto,
muitos dos instrumentos urbansticos necessrios melhoria das condies de vida das populaes
urbanas de mais baixa renda. Muito embora no fosse esta tarefa fcil, no s pela fragilidade jurdica de
instrumentos ainda carentes de regulamentao, mas tambm pela dificuldade poltica de se enfrentar,
no Brasil, estruturas de hegemonia das elites com sculos de histria.
O que se v portanto que a eficcia da ao de instrumentos urbansticos no Brasil confronta-se
necessidade de uma mudana estrutural das formas de organizao da nossa sociedade e do nosso
Estado, mudana esta que se situa muito acima da abrangncia e possibilidades desses instrumentos.
Os prprios Planos Diretores so j bastante antigos no Brasil, mas como j mostrou Flvio Villaa (1999),
acabaram servindo sobretudo para um planejamento funcionalista, autoritrio e centralizador que
nada contribuiu para as mudanas estruturais necessrias. Embora agora estejam sendo vistos com um
novo potencial para promover algumas mudanas mais efetivas, se realizados com uma metodologia
verdadeiramente participativa e em funo dos novos instrumentos do Estatuto da Cidade,
fundamental observar que sua implementao municipal e seu sucesso ainda dependem de um forte
embate poltico local, que envolve o enfrentamento da estrutura de 500 anos de poder das elites acima
descrita. Em que medida tais planos ou instrumentos como as ZEIS podem ser mais do que uma medida
paliativa de compensao de desigualdades urbanas gritantes? Em que medida podem resolver os
aspectos estruturais da desigualdade urbana no Brasil? Como seria possvel pretender que, por exemplo,
uma ZEIS em rea central poderia ser capaz de, sozinha, dar ao centro de uma grande cidade a gerao
de empregos e de renda, a estruturao, a mobilidade, a interconexo urbana necessrias para uma
verdadeira transformao? Ou que uma ZEIS pudesse reverter a concentrao da renda exacerbada e a
excluso socioeconmica que esto na base dos problemas urbanos?
Sem uma vontade poltica consistente, que implicaria em polticas de governo inclusive
macroeconmicas claramente dispostas a enfrentar os privilgios das classes dominantes, a inverter
as prioridades dos investimentos pblicos, a somar esforos inter-setoriais prioritariamente na cidade
informal, os instrumentos urbansticos podem servir apenas como uma maquiagem demaggica sem
muito poder para mudar o quadro urbano brasileiro.
Porm, a questo estrutural de que falamos at agora no deve diminuir a importncia ou mesmo a
luta pela implementao de polticas pblicas que se proponham a inverter a lgica da prioridade dada
s elites, que promovam a distribuio da renda, mesmo que de forma pontual ou efmera. Esta , em
essncia, a sntese do impasse em que se encontra a esquerda no Brasil e mesmo no mundo: a incapacidade
de impor mudanas estruturais ao modelo econmico vigente, o que se reverte na retomada pelas
esquerdas mais frustradas com tal dificuldade do anacrnico dilema da reforma ou revoluo, que
na prtica acaba aniquilando qualquer interpretao de que polticas bem implementadas no so
obrigatoriamente reformistas mas podem ser bastante transformadoras, mesmo que a longo prazo.
Muitos governos progressistas eleitos aps a redemocratizao avanaram significativamente na
implementao de polticas focadas na reduo da desigualdade social. A aprovao do Estatuto da
Cidade representou um enorme avano nas possibilidades de realizao da reforma urbana, que vem
tendo continuidade na disputa poltica local por planos diretores que incorporem seus instrumentos. E
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recentemente, a experincia de trs anos de um indito Ministrio das Cidades, de forte identificao
com os setores progressistas da rea urbana, permitiu implementar avanos estruturais importantes
como uma poltica nacional de habitao, o Conselho das Cidades e o Fundo Nacional de Moradia.
verdade que quase sempre essas experincias foram e ainda so abruptamente interrompidas pela reimposio permanente das regras do jogo impostas pelos setores dominantes. Assim ocorreu em So
Paulo, quando uma experincia progressista entre 1988 e 1992 foi seguida por duas gestes do mais
atrasado e arcaico modelo poltico possvel. Assim ocorreu tambm, em 2005, com o Ministrio das
Cidades, com um razovel desmonte das polticas l impetradas em razo da entrega do ministrio ao
balco do jogo partidrio da governabilidade, o que mostra que a implementao de polticas setoriais
est tambm muitas vezes subordinada ao anacrnico sistema poltico brasileiro, estruturado para a
manuteno da hegemonia das classes dominantes. Mas seria uma inconsequncia defender que tais
esforos no estejam se somando, a longo prazo, para permitir transformaes mais profundas da nossa
sociedade, embora muitos desejassem, com razo, que elas fossem mais rpidas e mais drsticas.
Por isso, as ZEIS Zona Especial de Interesse Social ou AEIS reas Especiais de Interesse Social, tm
sido consideradas como o mais adequado instrumento urbanstico a ser utilizado para viabilizar a
regularizao fundiria e urbanstica de diferentes tipos de ncleos e reas de ocupao precria da
populao de baixa renda, como tambm para facilitar e incentivar a produo de novas moradias. O
significado da ZEIS como um mecanismo de ampliao do acesso moradia e consequentemente
terra urbana, garantindo a funo social da propriedade, tambm abre novas perspectivas em torno
das possibilidades de redistribuio e maior controle da valorizao fundiria e imobiliria que o
instrumento possibilita.

Breve histrico da ZEIS Zona Especial de Interesse Social

Mesmo antes da Constituio de 1988, alguns municpios brasileiros j haviam implementado o
instrumento das ZEIS, vinculando-o, principalmente, a programas de regularizao fundiria em
favelas. Se a dcada de 1990 marcou um perodo de agravamento da crise econmica e social no Brasil
e em especial nas regies mais industrializadas, intensificando-se o desemprego e a crise habitacional,
antagonicamente foi tambm nesse momento que muitas cidades vivenciaram importantes avanos
nas polticas sociais, inclusive as polticas habitacional e urbana. No bojo da chegada ao poder, com a
redemocratizao, de governos de alinhamento progressista e fortemente amparados pelos movimentos
populares, municpios como Recife, Santo Andr, Diadema, Belo Horizonte e So Paulo, entre outros,
passaram a ser uma referncia de vanguarda na implantao de mecanismos de democratizao da
gesto da cidade e, consequentemente, de polticas pblicas voltadas para os interesses coletivos e
para a melhoria das condies de vida da populao mais pobre.
Recife se destaca por ter implementado, alm da legislao de Planos de Regularizao das ZEIS
(PREZEIS), a regulamentao de um complexo sistema de gesto participativa. Miranda e Moraes (2004)
destacam como o redirecionamento das polticas de desenvolvimento urbano e habitacional, a partir
da segunda metade dos anos 70, apontou para um novo padro de interveno pblica que prioriza(va)
a regularizao urbanstica e fundiria das favelas, e que se materializou na cidade j em 1980, com a
criao de vinte e seis reas Especiais. Em 1987, a aprovao da lei do Plano de Regularizao das Zonas
Especiais de Interesse Social PREZEIS, resultante de um processo liderado por entidades e organizaes
da sociedade civil, materializou os preceitos da Reforma Urbana, antecipando-se constituio cidad de
1988 (Miranda e Moraes 2004).
Em Santo Andr, as AEIS reas de Especial Interesse Social, foram aprovadas em 1991, na sequncia de
leis de diretrizes para a poltica habitacional do municpio e da prpria Lei Orgnica, aprovada em 1990.
As AEIS buscavam viabilizar a urbanizao e a regularizao de favelas, para ampliar o acesso moradia
pelo incentivo produo de moradias populares, reduo de preo dos terrenos e ampliao de sua oferta
(Denaldi, 2002).
87

As ZEIS ou AEIS marcaram, nesse cenrio, uma perspectiva inovadora, no sentido de reconhecer uma
grande parcela da populao urbana como cidados, e seus locais de moradias mesmo que informais
como parte da cidade, buscando garantir a recuperao dessas reas, a melhoria das condies de
vida atravs da instituio de padres mnimos de urbanizao e ocupao do solo. Outro importante
objetivo do instrumento, que deve ser ressaltado, o de garantir a reverso de reas urbanas vazias
para a proviso de Habitao de Interesse Social HIS, em especial na cidade formal e nas reas de
mananciais. Esse seria, se no o principal, um dos principais objetivos da ZEIS / AEIS, uma vez que pode
conter a especulao fundiria, restringindo o direito propriedade atravs da instituio legal de sua
funo social. Em reas centrais e/ou dotadas de infraestrutura urbana, o instrumento tem o potencial
de conter tambm a valorizao imobiliria, na medida em que uma rea declarada ZEIS ou AEIS, na
qual se obrigue a construo significativa de HIS e sejam determinadas regras edilcias restritivas, forase os proprietrios a uma negociao com o poder pblico a fim de viabilizar intervenes em seu
imvel ou terreno.
Esse ltimo carter do instrumento um dos principais pontos de disputa no mbito da sua
regulamentao nos Planos Diretores Municipais na determinao dessas reas ou zonas especiais,
visto que empreendedores imobilirios e proprietrios muitas vezes tentam impedir a delimitao de
certas reas como ZEIS ou AEIS, ou reivindicam maior flexibilizao nas restries estabelecidas pelas
normas urbansticas, a fim de garantir as taxas de lucratividade de seus empreendimentos.
A experincia de Diadema se destaca quanto implementao de AEIS em terrenos e glebas vazias,
tendo alcanado resultados significativos no que se refere aos nmeros de unidades habitacionais
produzidas nessas reas4. No entanto, a maioria das cidades, inclusive em casos exemplares como
Recife, no instituram ZEIS em reas vazias, e quando instituram, no chegaram a regulamentar seus
parmetros urbansticos atravs de leis ou decretos especficos, dificultando sua aplicabilidade.
Desta forma, diante de algumas anlises e levantamentos ainda preliminares, mas representativos
das experincias de ZEIS no Brasil, pode-se ainda questionar a efetividade do instrumento. Nas
experincias analisadas, constata-se que seus resultados no foram to eficazes para a produo e
melhoria habitacional. As ZEIS so realmente capazes de promover os objetivos que a elas se imputam?
So elas eficazes a ponto de interferir estruturalmente na questo habitacional do pas, a qual est
profundamente atrelada a questo da propriedade da terra?
Buscar respostas a tais perguntas faz-se necessrio frente ao fato de que muitos municpios que esto
tendo de elaborar seus Planos Diretores ainda no tm proximidade com o instrumento nem subsdios
suficientes para sua implementao como um instrumento efetivo de poltica habitacional. Essa a
razo da pesquisa ora proposta, que buscar aprofundar a leitura das problemticas observadas nas
experincias de ZEIS j existentes, conforme descritas preliminarmente a seguir.

Levantamentos Preliminares: panorama de problemticas

Entre os principais limites e problemticas identificados de forma preliminar nas experincias de
implantao de ZEIS, destacam-se as seguintes questes:
- Ineditismo e dificuldade de sistematizao das experincias
A implementao de ZEIS uma experincia praticamente indita no pas, e por isso mesmo no h
uma expertise significativa quanto aos seus processos de elaborao e implantao. As experincias
j existentes, como as citadas acima, ajudam certamente a nortear a regulamentao das ZEIS pelos
4 Sobre a experincia de Diadema, ver: Mourad (2000); HEREDA, Jorge Fontes et all. O impacto das AEIS no mercado imobilirio de Diadema. In ROLNIK, Raquel & CYMBALISTA, Renato (orgs). Instrumentos urbansticos contra a excluso social. Revista Plis no 29. So Paulo:
Instituto Plis, 1997; e Mourad e Baltrusis. 10 anos de AEIS em Diadema: a propriedade cumprindo a sua funo social, VIII Seminrio de
Histria do Urbanismo e da Cidade , Niteri, 2005.

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municpios, mas a diversidade dessas experincias, e sobretudo das realidades de cada municpio fazem
com que ainda seja difcil sistematizar um modelo mais consistente.
- Competncia dos Municpios
A elaborao e implementao do instrumento foram delegadas, pelo Estatuto da Cidade, aos Governos
Municipais, devendo ser regulamentados nos Planos Diretores, e podendo inclusive variar na sua
formatao. Entretanto, grande parte dos municpios brasileiros, em especial de mdio porte, ainda no
assimilaram os procedimentos nem mesmo dos Planos Diretores. Publicaes conhecidas, em especial
do Instituto Polis e da CEF, e agora aes especficas do Ministrio das Cidades, vm respondendo a essa
questo. Para alm do Plano Diretor, entretanto, a questo especfica das ZEIS ainda no teve discusso
mais aprofundada, quando ela representa a necessidade de um esforo significativo de produo de
conhecimento urbanstico e de gesto para os municpios, merecendo um destaque especial.
- Qualidade arquitetnica e urbanstica
Fica claro que nem sempre o instrumento das ZEIS garante, por si s, uma melhoria da qualidade
arquitetnica, urbana e ambiental. H casos em que a delimitao de ZEIS conseguiu regularizar a
situao fundiria, mas no evitou que surgissem bairros cuja tipologia construtiva pouco se diferencia
das reas de ocupao precria como favelas e loteamentos autoconstrudos (Tsukumo, 2002). Isso
significa que a ZEIS deve ser sempre acompanhada de um conjunto de instrumentos adequados de
regulamentao urbanstica e construtiva, o que no vem ocorrendo. A falta de integrao das polticas
urbanas e habitacionais, a pulverizao das aes e recursos, muitas vezes escassos, ou a inexistncia de
parmetros so alguns dos fatores que reforam a precariedade construtiva. No entanto, como vimos
em pesquisa realizada sobre a implementao de AEIS em Diadema (Tsukumo, 2002), considerada uma
experincia importante quanto ao nmero de unidades produzidas, a efetivao da regulamentao de
parmetros ainda assim no conseguiu resolver a baixa qualidade arquitetnica.
A institucionalizao de padres mnimos um outro fator que, contraditoriamente ao esperado, contribui
para a baixa qualidade arquitetnica, em razo de uma problemtica inerente questo habitacional
brasileira: a incapacidade de pagamento das camadas de baixa renda. As ZEIS institucionalizam os
mnimos de bem estar produzidos pela espoliao urbana, legitimando esses parmetros. (Lago, 2005).
- Adequao e coerncia de conceitos e parmetros tcnicos e jurdicos
A aplicao das ZEIS envolve discusses jurdicas e tcnicas sobre questes como regularizao fundiria,
normas de uso e ocupao do solo, adensamento populacional, entre outras, que nem sempre foram
equacionadas de maneira coerente nas experincias at agora verificadas. A definio mais precisa
de conceitos, da quantidade e tipos de ZEIS, ou da flexibilizao dos parmetros urbansticos so
fundamentais para a qualificao dos resultados que potencialmente sero alcanados.
Em alguns municpios, a delimitao das ZEIS no foi acompanhada pela definio de parmetros
urbansticos e construtivos especiais, remetendo sua regulamentao para decretos ou leis especficas,
dependendo do grau de modificao dos ndices e coeficientes em relao ao entorno de cada ZEIS.
Uma discusso sobre a adequao desses parmetros especiais ainda extremamente necessria,
mesmo em municpios que j os regulamentaram, como no caso de So Paulo5. Na maioria das vezes
esses parmetros permitem ndices altssimos de ocupao e aproveitamento dos terrenos a fim de
incentivar a produo de habitao social por parte do mercado imobilirio privado. No entanto, esses
ndices elevados, ao possibilitarem altas taxas de densidade e ocupao, podem acarretar resultados
5 Decreto municipal n 44.667/04. Nesse decreto so institudos, entre outros, os parmetros e normas relativos a coeficientes de aproveitamento e porcentagem das reas que devem ser obrigatoriamente destinadas a HIS.

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urbansticos e arquitetnicos questionveis ou de baixa qualidade. Um coeficiente de aproveitamento

4, como o aprovado em So Paulo, pode gerar densidades de 1600 habitantes por hectare!6 Assim,
como utilizar os padres e normas urbansticas de forma a incentivar a iniciativa privada na produo
habitacional, sem comprometer a qualidade final dos empreendimentos?
O equilbrio entre altos coeficientes de aproveitamento e o interesse em preservar o patrimnio
histrico arquitetnico de bairros centrais outra questo a ser discutida na aplicao das ZEIS. O
enorme dficit habitacional do pas, principalmente em grandes cidades, justifica a necessidade de
adensamento das reas centrais providas de infraestrutura urbana para o uso de habitao popular,
a fim de reverter o histrico quadro de expanso urbana perifrica e do problema habitacional. No
entanto, como argumenta Maricato, grande parte das caractersticas do Centro so dadas pelo patrimnio
banal ou comum7. Este fornece parte dos padres de parcelamento do lote, tipologia de construo, relao
dos imveis com a rua (...). Neste caso a reciclagem de edifcios adquire relevncia. (...) Dependendo dos
parmetros, uma operao urbana pode estimular mais a demolio do que a reciclagem (Maricato,2001).
Nesse sentido, como viabilizar uma densidade relativamente alta nos empreendimentos habitacionais
e, ao mesmo tempo, garantir a preservao do patrimnio construdo?
Em alguns municpios foram delimitadas ZEIS em regies providas de infra-estrutura, geralmente reas
urbanas mais centrais, onde h concentrao de imveis e terrenos no edificados, no utilizados
ou subutilizados. A definio do conceito de subutilizado, nesses casos, fundamental para uma
delimitao precisa das reas. Quais os critrios para definio do grau de utilizao dos imveis? Um
estacionamento na rea central de uma metrpole como So Paulo, onde h grande demanda por reas
para a proviso habitacional, deve ser considerado subutilizado?
- Descontinuidades de gesto
As mudanas de gesto e a tradicional e criminosa para com o bem pblico e a sociedade
descontinuidade das polticas pblicas por razes poltico-partidrias tambm contribuem para a no
consolidao de ZEIS implementadas em uma gesto. No Municpio de So Paulo, por exemplo, as ZEIS
e os procedimentos a elas associados (como a criao de Conselhos de ZEIS e a realizao de Planos
de ZEIS), muitas originadas nas experincias na rea central dos PRIHs Permetros de Reabilitao
Integrada do Habitat, e embora previstos no Plano Diretor aprovado em 2002, caram em absoluto
esquecimento por parte do Poder Pblico j na primeira gesto subsequente, e no parecem ter um
futuro muito promissor.
- Ausncia de prioridade poltica
Muitas vezes, como no caso do Recife, a ZEIS considerada um instrumento localizado, e no recebe a
prioridade que deveria como eixo estruturador da interveno habitacional. Em outras palavras, as ZEIS
no tm muito efeito se forem apenas um anexo pontual da poltica habitacional, e no parte integrante
dela, com a qual as outras aes se concatenam. Em estudos e anlises j realizados sobre a experincia
de implementao da ZEIS em Recife verificamos que em nenhuma gesto o PREZEIS se constituiu em um
instrumento fundamental da poltica habitacional municipal... (Miranda & Moraes, 2004). Mesmo sendo
uma das nicas cidades que aprovou a existncia de um fundo especfico para a ZEIS (o Fundo Municipal
6 Em discusses e trabalhos da disciplina de graduao da FAUUSP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (Planejamento Urbano
e Regional), no ano de 2004, foram realizados estudos sobre os ndices e taxas de ocupao dos terrenos, sendo que para atingir uma
densidade populacional considerada adequada, no se poderia ultrapassar o coeficiente 2.
7 Em levantamentos realizados pelo LabHab em 2004, no mbito da consultoria para o PRIH Permetro de Reabilitao Integrada do Habitat, foram detectados inmeros conjuntos arquitetnicos de interesse de preservao do patrimnio banal dentro das reas delimitadas
como ZEIS que tm coeficientes de aproveitamento 4. O patrimnio arquitetnico banal, aquele comum, no monumental mas que caracteriza e tipifica os bairros em questo, geralmente no tombado, mas necessitaria de instrumentos especficos para sua preservao. O
termo patrimnio banal surgiu na Frana, na implementao dos programas de reabilitao de reas centrais. Ver LABHAB-FAUUSP / cole
Nationale des Ponts et Chausses/ Pact Arim Internacional, Documento do Curso de Programas de Reabilitao Urbana, So Paulo: novembro de 2000. Ver tambm LABHAB / FAUUSP / Permetros de Reabilitao Integrada do Habitat - Programa Morar no Centro Relatrio
Final / PRIH Glicrio e PRIH Brs. So Paulo, 2004.

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do PREZEIS), o processo de efetivao das intervenes de regularizao foi muito lento, levando cerca
de 6 anos para se consolidar a estrutura do fundo municipal. gritante o descompasso entre os tempos
de elaborao e implementao dos Planos de Regularizao e das demandas reais das comunidades
localizadas em ZEIS, fato decorrente, sim, do limite de recursos pblicos, mas agravado pela imposio
de uma concorrncia com outras prioridades de aplicao dos recursos municipais.
Mesmo associada a outros mecanismos jurdicos, como a CDRU Concesso de Direito Real de Uso,
a Concesso Especial de Uso para fins de Moradia ou o Usucapio Urbano, a efetivao das ZEIS fica
comprometida. So raros os casos que conseguiram chegar ltima das etapas de regularizao
fundiria: o registro no cartrio da CDRU. No caso de Recife, o municpio possui legislao especfica
para regularizao de ZEIS desde 1987, no entanto conseguiu efetivar a regularizao em apenas 2
ncleos de favelas, do total de 66 reas delimitadas como ZEIS.
- Gesto participativa na implementao das ZEIS
A participao da populao na gesto de polticas pblicas tem sido fundamental para um
desenvolvimento urbano menos desigual, em especial na aplicao de instrumentos urbansticos
como a ZEIS. No entanto, uma problemtica que percebemos nos levantamentos das experincias
o questionamento quanto a real participao nas tomadas de deciso. No caso de Recife, onde existe
regulamentao de um complexo sistema de gesto, as lideranas tm dificuldade em estabelecer
uma comunicao constante com os moradores de sua comunidade, sendo que em muitas delas os
moradores no conhecem ou nunca ouviram sobre a ZEIS ou o PREZEIS Plano de Regularizao das
ZEIS (Miranda, 2002 e 2004). Assim, nos questionamos quanto efetividade desse e outros sistemas de
gesto vinculados as ZEIS, deve-se verificar se a participao ocorre de maneira efetiva no momento da
tomada de deciso ou se ela apenas para legitimar interesses especficos.
- Disputa na aplicao das ZEIS
Por ser uma ferramenta que pode abrir caminhos para solucionar o problema habitacional brasileiro
e, consequentemente, gera conflitos de interesses na produo do espao construdo, em muitos
municpios o instrumento da ZEIS tem sido foco de disputas polticas entre diversos grupos da sociedade.
A definio da quantidade das reas delimitadas, dos tipos definidos, do grau de flexibilizao dos
parmetros e normas urbansticas, entre outros, so alguns dos elementos de disputa que muitas vezes
dificultam a efetivao da ZEIS como um instrumento transformador da realidade urbana desigual.
A delimitao de ZEIS em terrenos vazios tem o potencial de garantir um estoque de terras para a
proviso habitacional e uma conteno dos valores fundirios. No entanto, como dissemos, esse tipo
no foi institudo ou regulamentado em muitas das cidades que j experimentaram a aplicao do
instrumento, pois geralmente, os processos de discusso e negociao poltica para a delimitao e
determinao dos diferentes tipos das ZEIS geram presses de setores do mercado imobilirio ou de
proprietrios para que no sejam demarcadas.
Porto Alegre teve a aprovao, em 1999, de seu PDDUA Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e
Ambiental, onde foram definidos 4 tipos de ZEIS, inclusive em reas centrais dotadas de infraestrutura e
em reas vazias. No entanto, at hoje, apenas os tipos localizados em favelas e loteamentos irregulares
ou clandestinos (tipos 1 e 2) foram regulamentados em decreto especfico. Em So Paulo, aps as
discusses e aprovaes dos Planos Regionais houve uma diminuio do nmero e redefinio de reas
delimitadas como ZEIS em relao ao Plano Diretor Estratgico do municpio, onde foram definidas
anteriormente.

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Encaminhamentos para a pesquisa: questes a serem analisadas

Diante do levantamento preliminar das experincias de implementao de ZEIS, foram destacadas
algumas problemticas, discorridas acima. No entanto, para a apreenso correta do papel e das
potencialidades das ZEIS, alguns temas e questes ainda devero ser analisados com maior profundidade,
os quais foram estruturados em 3 grandes eixos: i) Poltica e Regulamentao; ii) Implementao e
Gesto; e iii) Parmetros.
Entre os temas do eixo de poltica e regulamentao podemos destacar a anlise sobre o nvel de insero
e integrao das regulamentaes e aes das ZEIS na poltica urbana do municpio, a fim de identificar
se houve melhores condies de continuidade da gesto das ZEIS ou AEIS; a introduo de aspectos
inovadores na aplicao do instrumento; e se houve dificuldades polticas e de efetividade devido
falta de integrao. Neste eixo, faz-se necessria a apreenso e diferenciao dos critrios tcnicos
considerados na concepo das ZEIS, na sua delimitao, assim como a anlise da regulamentao
especfica adotada e o grau de insero da ZEIS na Poltica Urbana do Municpio.
J entre os temas de implementao e gesto, dois so de fundamental importncia. O primeiro se
relaciona anlise de como o instrumento contribuiu para uma real conteno dos processos de
valorizao fundiria e imobiliria e que resultados e possibilidades foram propiciados por essa
conteno: ampliao da oferta de terras e empreendimentos habitacionais para baixa renda;
manuteno da populao moradora de baixa renda; rebaixamento de preos, tornando-os acessveis a
esse perfil da populao. muito importante identificar se h ou houve mecanismos de monitoramento
dos preos dos terrenos.
Outro tema relacionado gesto o conjunto de mecanismos de negociao entre poder pblico
e proprietrios fundirios ou imobilirios, ou iniciativa privada. Identificar quais as modalidades de
integrao entre esses agentes e se o instrumento da ZEIS introduziu inovaes nesse sentido ser
muito importante; alm de analisar quais os outros agentes envolvidos e seus respectivos papis. De
forma geral, quais foram as instncias participativas de gesto da ZEIS adotadas e qual sua eficcia
um aspecto importante a verificar. Tambm importante analisar, em municpios situados em Regies
Metropolitanas, como foi incorporada a questo da gesto intermunicipal.
Por fim, ainda neste segundo eixo, importante analisar quais as formas de financiamento habitacional
adotadas para a implementao das ZEIS e o quanto este quesito foi ou no importante para viabilizlas, assim como deve-se observar
Considerando que a ZEIS um instrumento vinculado regularizao fundiria e imobiliria, dois temas
que podemos destacar dentro do terceiro eixo, de anlise de parmetros, so aqueles relacionados tanto
urbanizao de ncleos de favelas como qualidade dos resultados arquitetnicos e urbansticos.
Desta forma, seria importante identificar como os parmetros definidos influenciam nos resultados
alcanados e se propuseram solues inovadoras quanto qualidade do ambiente construdo, quanto
aos processos e mecanismos de regularizao, observando casos especficos como a ocupao de reas
de proteo ambiental. Tambm deve-se considerar aspectos como o tamanho da rea de ZEIS e a
densidade sugerida, assim como a existncia de patrimnio histrico arquitetnico significativo (em
especial em ZEIS em reas central).
O presente artigo procurou apresentar os principais elementos a considerar para um discusso
aprofundada sobre o instrumento das ZEIS, ainda muito pouco praticado no Brasil. Com o esforo do
Ministrio das Cidades em difundir a implementao de Planos Diretores Participativos, e sabendo-se
que estes no so uma panaceia, justamente em funo do impasse estrutural sobre o qual falamos
detalhadamente acima, a reflexo sobre instrumentos urbansticos que, como as ZEIS, podem ter um
forte carter de regulao urbanstica em favor da democratizao das cidades, torna-se premente.
Acrescente-se a isso o fato de que muitos financiamentos hoje existentes para as polticas habitacionais,
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como o PAR, podem casar-se perfeitamente com o instrumento das ZEIS. Conhecer seu potencial
transformador, seus limites e os obstculos j encontrados em sua implementao pode ser portanto
muito til. Espera-se com este artigo ter-se iniciado uma discusso que possa subsidiar o uso do
instrumento pelos municpios brasileiros.

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Operao Urbana Consorciada: diversificao urbanstica

participativa ou aprofundamento da desigualdade?
Com Erminia Maricato
Captulo do livro OSORIO, Letcia Marques. Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades
brasileiras. Porto Alegre/So Paulo: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002.

As constituies feitas para no serem cumpridas, as leis existentes para serem violadas, tudo em
proveito de indivduos e oligarquias so fenmenos correntes em toda a histria da Amrica do Sul
(Holanda, 1971:137).
Um ritmo que nasce da comunicao com o exterior e que, frequentemente, nos pe diante de uma
histria virtual (Florestan Fernandes, 1991:183).
O instrumento da Operao Urbana Consorciada no novo, e j apareceu sob configuraes e
nomenclaturas diversas e nem sempre idnticas s regulamentadas agora no Estatuto da Cidade em
Planos Diretores de muitas cidades brasileiras.
Uma mostra da maleabilidade do instrumento para responder a interesses muito diversos est no fato de
ele ter sido regularmente defendido e em alguns casos implementado por administraes paulistanas
ideologicamente e eticamente to diferentes quanto as de Mrio Covas, Jnio Quadros, Luiza Erundina,
Paulo Maluf, Celso Pitta e Marta Suplicy. Nesse perodo, uma dezena de operaes chegaram a ser
propostas, mas nem todas concretizadas.
Muito da polmica que gira em torno das operaes urbanas se deve maneira como elas foram
efetivadas em So Paulo, municpio que levou essa experincia mais longe, alimentando lucros do capital
imobilirio de ponta e ignorando, ou melhor, reproduzindo e agravando problemas sociais. Queremos
verificar aqui se essas experincias definem um destino fatal a esse instrumento to prestigiado pelos
urbanistas, tanto os que compem as equipes de planejamento nos municpios brasileiros quanto os
que so contratados para as consultorias. As operaes urbanas podem ir alm de um conjunto de
lucrativas operaes imobilirias?. Elas podero ser utilizadas de fato para engendrar melhorias sociais
e valorizao ambiental como reza o Estatuto da cidade? Elas constituem essa excepcional fonte de
recursos para um poder pblico falido como apregoam alguns? As virtudes e as mazelas atribudas a
esse instrumento urbanstico dependem de sua formulao tcnica?
Tentaremos verificar as inovaes contidas nesse instrumento, analisando o porqu da sua grande
aceitao no meio urbanstico. Em seguida iremos examinar sua aplicao perversa em relao ao
interesse pblico e social, luz dos exemplos de So Paulo. Outras experincias no se mostraram to
negativas mas o tempo de vigncia das mesmas, sua abrangncia, frequentemente pontual, e o nmero
diminuto dificulta a anlise. Desde j, o que deve ser ressaltado o fato de que, assim como todos os
outros instrumentos propostos no Estatuto da Cidade, as Operaes Urbanas podem ser boas ou ruins,
sob uma tica progressista, dependendo da maneira como forem includas e detalhadas nos Planos
Diretores. A tese defendida aqui que no est na tecnicalidade do instrumento a fonte do seu uso
fortemente regressivo, contrrio ao interesse social. Ele no tem a propriedade, por si s, de ser nocivo
ou benfico na construo da cidade democrtica e includente. A questo est em sua formulao
e implementao no nvel municipal. Dependendo delas, dificilmente sua aplicao deixar de ser
antissocial. Tem portanto algo a ver com a tcnica, mas antes de mais nada uma questo poltica, uma
vez que seu efeito progressista depende da capacidade de mobilizao da sociedade civil para garantir
que seja regulamentado de forma a assegurar uma implementao segundo os interesses da maioria
e no apenas das classes dominantes, e que permita o controle efetivo do Estado e a possibilidade de
controle social na sua aplicao.

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A anlise ou a avaliao de qualquer instrumento legal, especialmente aqueles que pretendem

regulamentar as cidades brasileiras exige pelo menos duas observaes preliminares. Elas esto
relacionadas s duas citaes acima.
fartamente admitido que a aplicao ou a interpretao das leis dependem das circunstncias. Uma
atitude de deboche tem sido mais comum do que uma reao indignada toda vez que lembrado
o fato de que no Brasil h leis que pegam e leis que no pegam. Vrios estudiosos da sociedade
brasileira se referem ao dinmico trfico de escravos, que se desenvolveu entre 1826 e 1850, financiado
por personagens importantes da sociedade, apesar da proibio legal, para buscar um exemplo
paradigmtico dessa flexibilidade na aplicao da lei.. Alfredo Bosi e Roberto Schwarz vo mais
longe ao lembrar as ambiguidades e contradies entre o iderio liberal e a ordem escravocrata que
conviviam aparentemente sem dificuldades, o que acabava por atribuir mritos ao seu contrrio (Bosi,
1992; Schwarz, 1990). Distncia, e por vezes oposio, entre o discurso e a prtica, essas marcas da
sociedade brasileira esto presentes, especialmente na aplicao das leis.
No se trata se desenvolver aqui uma anlise dos fatores que levam uma lei a pegar ou no, porm,
sem temer exageros ou fazer concluses apressadas, podemos dizer que os direitos, durante sculos,
se referiram a uma parte da sociedade, distinguida pelo patrimnio. Os mesmos autores acima, dentre
muitos outros, lembram que em 1824, a Constituio Brasileira abrigava parte da Declarao Universal
dos Direitos do Homem, os mesmos direitos que aps o incio do sculo XXI esto bem longe do
alcance da maior parte da populao. O arbtrio na aplicao da lei, fixando privilgios e discriminaes,
atravessou sculos. Ele generalizado, mas em nenhuma face da sociedade ele to evidente quanto na
leitura que as metrpoles, com sua gigantesca ilegalidade urbanstica e excluso social, proporcionam:
lei para alguns, modernidade para alguns, mercado para alguns, cidade e cidadania para alguns...
(Castro e Silva, 1997; Maricato 2000,2001). Em rpidas palavras, mais do que a inadequao tcnica, o
que define o sucesso ou no de uma lei o interesse dos donos do poder o patrimonialismo, para usar
a expresso de Raimundo Faoro, outro autor que muito contribuiu para a compreenso de uma outra
marca profunda da sociedade brasileira. Ao analisar a histria do planejamento urbano no Brasil, Villaa
(1999) vai na mesma direo.
A segunda observao preliminar que cabe fazer antes da anlise do instrumento jurdico/urbanstico
que nos coube nesta coletnea diz respeito tradio de importar do exterior as ideias para explicar
ou para conduzir nossos destinos. Nota-se uma atrao especial dos urbanistas, em consonncia com
as elites, pelo dernier cri do planejamento europeu ou norte americano. Nos seminrios acadmicos,
nas dissertaes e teses defendidas nas universidades, as comparaes entre So Paulo, Rio de Janeiro,
Paris, Barcelona, Londres, Nova Iorque se faz, frequentemente, sem qualquer advertncia. Celso Furtado,
um intelectual que se envolveu intensamente com a busca de caminhos para o desenvolvimento
socioeconmico brasileiro, na administrao pblica, insistente em apontar o mimetismo cultural
que solapa as iniciativas de acmulo do conhecimento e da construo da nao. Em trabalho anterior
Maricato procurou mostrar que a anlise do iderio do planejamento urbano no Brasil configura
ideias fora do lugar (no dizer de Schwarz) enquanto h um lugar fora das ideias, isto , uma parte da
realidade urbana ilegal, oculta, ignorada que no objeto de teorias, leis, planos e gesto (e onde
predomina a relao de favor ou clientelista), ao passo que a outra a cidade do mercado hegemnico,
a cidade oficial, formal, legal mimetiza o debate internacional. Apenas uma parte da cidade, uma
verdadeira ilha de primeiro mundo, merece ateno de instrumentos urbansticos detalhados. Dessa
forma, concentrando investimentos, regulao, servios de manuteno, a cidade se conforma ao
modelo concentrador de renda, poder e propriedade que marca toda a sociedade. A matriz postia no
d conta da realidade concreta ou, como escreve Sergio Buarque de Holanda, referindo-se ao intelectual
brasileiro, as ideias vindas de fora asfixiam nossa vida verdadeira. (Holanda, 1971:123) De fato, Europa
e Estados Unidos no apresentam realidades como o comprometimento da rede hdrica que funciona
como um conjunto de canais condutores de esgotos, regra absoluta no Brasil urbano. Tambm no
apresentam nada semelhante s favelas e cidade ilegal. Jamais, num pas do capitalismo central, o
Estado faria vistas grossas para a intensa ocupao de mananciais de gua potvel, ou de mangues,
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reas protegidas por leis federal, estaduais e municipais. O controle sobre o uso e a ocupao do solo,
no Brasil, discriminatrio: se faz apenas nas reas que interessam aos proprietrios privados, como
coerente numa sociedade patrimonialista.
A importao de modelos do exterior desconhece a especificidade da sociedade e das cidades brasileiras
(e latino-americanas de um modo geral). Como n central de diferena est o acesso ao mercado
especialmente o mercado residencial legal que no incorpora nem metade da populao brasileira
(Maricato, 2000), enquanto nos pases do capitalismo central o acesso moradia servida de gua, esgoto
e transporte, alm dos servios de educao e sade, praticamente universal. Essa especificidade
fundamental. Ela faz toda a diferena. Desconhec-la significa desconhecer a realidade e manejar a
fico, ou melhor, significa tomar uma parte da cidade pelo todo: a cidade do mercado que , em muitas
metrpoles, a cidade da minoria privilegiada.
A operao urbana consorciada no fugiu a essa rotina, verdadeiro destino do capitalismo perifrico,
como se ver adiante.

Parcerias pblico-privadas: uma ideia consensual?

O consenso em torno das Operaes Urbanas se deve aceitao que vem ganhando a ideia de se
efetivar parcerias entre o Poder Pblico e os diferentes agentes sociais na gesto da cidade, como forma
de superao das dificuldades que o Estado enfrenta. A parceria pblico-privada no surge no Brasil,
assim como no originrio daqui o prprio instrumento da Operao Urbana. J na dcada de 70, iniciase na Europa e nos EUA um processo paulatino de dficit de arrecadao do Estado, devido a problemas
como o aumento do desemprego, o alto custo de manuteno do Estado-Providncia e a crise fiscal,
todos relacionados com as transformaes paradigmticas geradas pela reestruturao produtiva e o
esgotamento do modelo fordista-taylorista. Por essa razo, ganharam fora polticas visando uma coresponsabilizao da gesto das cidades por todos os agentes participantes da produo do espao
urbano1.
Embora a ideia da parceria incorpore essas noes de participao da sociedade civil organizada, atravs
de associaes locais, por exemplo muito comuns na Europa, inegvel que no caso das operaes
consorciadas a iniciativa privada ganha um papel de destaque, pelo volume de capital de que dispe,
em relao a um Estado pouco gil do ponto de vista financeiro. A lgica est na possibilidade do Estado,
pelo seu poder regulador, trabalhar com incentivos que tornem a participao direta nas melhorias
urbanas atravs do pagamento de contrapartidas atrativa para a iniciativa privada. Evidentemente,
os instrumentos para a efetivao dessas parcerias ganharam contornos muito mais liberais nos EUA do
que na Europa, onde o Estado manteve um controle significativo sobre a gesto do territrio.
Outro fato que alimentou a recepo bem sucedida da proposta de operaes urbanas est na
possibilidade dela representar uma alternativa para as amarras da legislao modernista /funcionalista,
uma possibilidade de flexibilizao da legislao contra esse engessamento. Regras que pretendiam
dar conta da normatizao do uso do solo em todo o territrio urbano, desconhecendo, frequentemente,
especificidades espaciais, sociais e ambientais, foram perdendo paulatinamente prestgio. O iderio
do urbanismo funcionalista correspondia (estamos nos referindo, sempre, aos pases do capitalismo
central), ao Estado provedor, regulador, portador da razo. Esse Estado foi uma construo resultante
da evoluo (ou adaptao) do capitalismo em confronto com as lutas dos trabalhadores durante todo
o perodo de industrializao. Seu desmonte em virtude do fortalecimento da ideologia neoliberal
determinou tambm a demolio daquele iderio urbanstico.

1 da que nasce a noo de governana, muito usada hoje na Europa, e que valoriza a participao da sociedade civil organizada geralmente em nvel local nas instncias decisrias dos processos de gesto (Ferreira, 2001).

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Mas no foi apenas o pensamento neoliberal que determinou o fim do urbanismo modernista/
funcionalista. Crticas muito bem fundamentadas apontam os erros de uma tal concepo de controle
centralizado e burocrtico sobre a cidade, pelo Estado. Uma delas formulada por Jane Jacobs em
seu clssico Morte e vida das grandes cidades. A necessidade de tratamento especfico a determinadas
reas ou bairros da cidade, a importncia do envolvimento da sociedade na manuteno e no controle
urbanstico, a flexibilizao de regras muito rgidas que desconheciam rotinas dirias, a monotonia e
administrao impessoal, o esvaziamento e a deteriorao de bairros inteiros, foram alguns dos motivos
para a demanda por novos instrumentos legais e novos procedimentos na gesto urbana.
No Brasil, a gravidade da crise fiscal nem precisa ser discutida, ainda mais depois da vigncia da Lei
de Responsabilidade Fiscal. A maioria das nossas grandes cidades est imobilizada do ponto de vista
financeiro. Associe-se a isso a falncia do paradigma de planejamento modernista/funcionalista e a fora
ideolgica dos argumentos neoliberais, e entende-se porque a efetivao de parcerias com a iniciativa
privada passa a ser vista como uma tbua de salvao para muitas prefeituras, sejam elas conservadoras
ou progressistas. As operaes urbanas so justificadas por todos, como um instrumento importante
para uma nova e moderna forma de gesto concertada, adaptada s contingncias da nova economia.
Na sua defesa, citam-se, entre outras qualidades, o seu uso com sucesso nos pases industrializados, seu
carter redistributivo, seu potencial de arrecadao, as perspectivas de renovao com financiamento
privado de reas degradadas. Mas, como j dissemos, se boa parte dessas qualidades podem ser reais,
sua efetivao depende muito da forma como sero detalhadas as operaes. Se no forem considerados
nesse processo uma srie de fatores, que procuraremos discutir a seguir, pode-se acabar insuflando um
instrumento muito til para os interesses do mercado excludente.

Os modelos europeus e americanos de parceria pblico-privada.

A primeira questo a ser problematizada portanto a comparao recorrente que se faz entre as
Operaes Urbanas e as polticas semelhantes mas no iguais que as originaram, tanto nos EUA
quanto na Europa. Como j foi dito, h uma diferena estrutural que impede que seja feita uma simples
transposio dos resultados obtidos naqueles pases para o Brasil. De fato, nos pases industrializados,
quando se fala em mercado, fala-se na esmagadora maioria da populao. Em outros termos, o mercado,
em funo da pujana do crescimento da economia capitalista desenvolvida, envolve naqueles pases o
conjunto da sociedade, cuja diferena entre os extremos de renda centenas de vezes mais reduzido do
que no Brasil. Logo, polticas pblicas que trabalhem em parceria com a iniciativa privada, garantindolhe ganhos em troca de contrapartidas que dinamizem o mercado, estaro atingindo, mesmo que em
graus variados, o conjunto da populao.
Tome-se como exemplos as renovaes do bairro porturio de Fells Point, em Baltimore, ou do Per
17 em Nova York, ambas nos EUA, tidas pelos especialistas como exemplos de sucesso de operaes
consorciadas pblico-privadas (Muricy, 2000; Del Rio, 1990). Em ambos os casos, as diretrizes das
intervenes objetivaram a revitalizao de reas degradadas, valorizando o uso do porto, alavancando
oportunidades econmicas, sobretudo tercirias e voltadas para o turismo e o lazer, otimizando a
arrecadao tributria na rea, e permitindo sua re-ocupao com uso residencial. Pois bem, muito
embora os EUA apresentem inmeros exemplos de apropriao excludente do espao pelo capital
imobilirio (como em Battery Park, Nova York), nestes dois casos a operao consorciada resultou na
criao de espaos pblicos centrais bastante dinmicos e relativamente populares2, guardados os
desvirtuamentos estruturais inerentes ao capitalismo.

2 Embora l tambm, ou justamente por tratar-se do bero do capitalismo contemporneo, as cidades tenham sido transformadas, nesta
fase ps-fordista, em mquinas urbanas de produzir renda (Arantes, 2000), para garantir as condies de atratividade de capital e competitividade caractersticas da globalizao, atravs do uso intenso de revitalizaes como as citadas acima, que se valem de equipamentos culturais como motores de empreendimentos imobilirios potencializadores das possibilidades econmicas dos lugares (Arantes,
2000).

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A transposio dessas experincias para o caso brasileiro no automtica, pelo simples fato de que aqui
grande parte das populaes de nossas grandes cidades est fora do mercado. Polticas pblicas que se
associem iniciativa privada visando uma dinamizao do mercado como alavanca para a revitalizao
urbana fatalmente atingiro somente parte da sociedade. Essa uma questo estrutural. No se trata de
dizer que as operaes consorciadas pblico-privadas no possam nem devam existir no Brasil. Trata-se,
entretanto, de relativizar o seu papel como instrumento gerador de alguma democratizao do espao
urbano, sobretudo quando elas forem entendidas apenas como uma forma de parceria e troca de
contrapartidas com a iniciativa privada. Considerando a dimenso do mercado imobilirio legal entre
ns, as ideias neoliberais de fortalecimento do poder do mercado e diminuio do papel do Estado
mostram-se completamente deslocadas.
A comparao com os modelos de operao consorciada europeus tambm deve ser feita com extrema
cautela. Urbanistas com longa experincia na administrao pblica paulistana concordam que o
exemplo francs, que se concretizou nas ZACs Znes dAmnagement Concert, teve alguma influncia
quando se iniciaram as discusses sobre as operaes consorciadas no Brasil. Entretanto, as diferenas
so enormes, e hoje dificilmente alguma comparao pode ser feita. Em primeiro lugar, porque assim
como nos EUA, tais instrumentos envolvem a dinamizao de um mercado que muito mais includente
do que o nosso. Em segundo lugar, porque a Europa e a Frana em especial tm longa tradio poltica
e tecidos sociais altamente integrados, o que possibilita um efetivo engajamento da sociedade civil
organizada nesses processos, contrabalanando o peso relativo da iniciativa privada. E em terceiro
lugar, porque a longa tradio socialdemocrata do Estado-Providncia fez com que o controle do Poder
Pblico nessas operaes se d em nveis incomparveis com o que ocorre nas Operaes Urbanas
brasileiras. As ZACs atingem diretamente a estrutura fundiria das reas afetadas. O Estado adquire as
terras em reas degradadas (por direito de preempo ou por simples desapropriao), faz as melhorias
de infraestrutura, e decide o uso para cada lote resultante de sua interveno, realizando inclusive o
projeto arquitetnico do edifcio a ser construdo no local, em alguns casos. Vende as reas e os projetos
destinados a equipamentos pblicos aos respectivos rgos responsveis (ministrio da educao para
as escolas, da sade para hospitais, setor de parques para praas, etc.), e as reas destinadas a escritrios
e outros estabelecimentos comerciais (tambm com os projetos prontos) iniciativa privada. Cobrando
desta ltima a plus-valia produzida pela valorizao da interveno, consegue recursos para amortizar
financeiramente a operao como um todo e garantir a oferta de moradias.
As diferenas com a realidade brasileira na qual se insere o instrumento das operaes urbanas
consorciadas so enormes. Fica claro que no Brasil a participao da sociedade civil organizada ainda
muito pequena, e raramente, mesmo na experincia dos oramentos participativos, est presente
uma viso para o desenvolvimento da cidade como um todo (sociedade e territrio). Como aqui o
Estado serve historicamente aos interesses das classes dominantes, todas as leis, e no haveria de ser
diferente com a das Operaes Urbanas, tendem a responder aos interesses especficos dos lobbies
dominantes e no a considerar as demandas generalizadas da sociedade. Por mais que essa perspectiva
pessimista possa ser amenizada com o avano da organizao da sociedade civil, h de se ressaltar que
uma mudana mais efetiva desse quadro dependeria de uma profunda reviravolta na prpria estrutura
social, poltica e econmica da nossa sociedade.
Outra grande diferena entre os pases centrais e perifricos est na tradio de investimento social do
empresariado, especialmente o americano (o que no lhe tira as caractersticas capitalistas). No Brasil a
tradio contrria, como todos sabemos: a privatizao da esfera pblica, tradio de muitos sculos,
implicou na construo de uma cultura de privilgios, favorecimentos, ou socializao dos prejuzos.
Recursos pblicos sustentaram e continuam sustentando muito da atividade empresarial privada. Nas
cidades, a relao entre investimento pblico e capital imobilirio de ponta notvel. (Maricato, 2001)
Ainda que as contrapartidas recebidas pelo poder pblico decorrente de mudanas nos usos ou
potencial construtivo das edificaes possam resultar significativas, a maior parte das grandes e
98

famosas operaes urbanas implicou em vultosos investimentos pblicos oriundos de diversas fontes
como foram os casos de Boston (ainda em implantao), Barcelona e Berlim.
Os pases avanados j tem uma tradio de clculos complexos relativos outorga onerosa para o
direito de construir. No Brasil, a contribuio de melhoria, um instrumentos criado nos anos 50, apresenta
at hoje dificuldade de aplicao. Parte dela decorre do desconhecimento do judicirio sobre o assunto,
alm da resistncia generalizada sua aplicao.
Apesar dessas advertncias e tomando a devida cautela contra importao de modelos, a comparao
entre as realidades norte-americana, europeia (pases que exercem mais atrao entre os intelectuais e
profissionais brasileiros) e latino-americana pode ser til para a avaliao dos problemas e potencialidades
que as operaes urbanas podem eventualmente apresentar. Como vimos, mesmo entre Estados Unidos
e Europa podem haver importantes diferenas nos modos de aplicao de operaes consorciadas,
conforme o Estado mantenha maior ou menor grau de interferncia no processo.

Caractersticas da Operao Urbana Consorciada no Estatuto da Cidade.

Considera-se Operao Urbana Consorciada o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo
Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes
e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental (Estatuto da Cidade, Seo X, Art. 32, 1).
Face fora com que se difundem os valores neoliberais hegemnicos do pensamento nico (Arantes
et aal, 2000), fundamental ressaltar que as operaes urbanas, na forma com que so apresentadas no
Estatuto da Cidade, no se restringem a parcerias em megaprojetos imobilirios altamente lucrativos
para a iniciativa privada. A lei determina que o poder pblico coordene intervenes e medidas a serem
implementadas na rea delimitada pela Operao Urbana e remete lei municipal especfica, baseada
no Plano Diretor, a delimitao da rea e a definio de um plano de operao urbana consorciada que
contenha, entre outras exigncias (art. 33):
- programa bsico de ocupao
- programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela
operao
- estudo prvio de impacto de vizinhana
- contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores privados em
funo da utilizao das melhorias decorrentes das modificaes das normas edilcias e urbansticas
ou da regularizao de imveis
- representao da sociedade civil no controle compartilhado da operao
Esta ltima condio no garante a aplicao democrtica do instrumento. Muitas leis orgnicas
municipais e Planos Diretores afirmam os conselhos gestores participativos mas eles raramente foram
implementados. O que se entende por representante da sociedade civil tambm pode variar numa
sociedade na qual a cidadania restrita. Digamos que a lei abre a possibilidade da participao, e a
gesto democrtica depender ento da correlao local de foras. O estatuto da cidade remeteu, de
fato, a resoluo dos conflitos relativos questo fundiria e imobiliria urbana esfera municipal (no
contexto do Plano Diretor) e se no garante, deixa alternativas para a mudana dos rumos da gesto
urbana. Por exemplo, o item III do artigo 33, que exige um programa econmico e social para atender
a populao afetada pela operao constitui um exemplo mais positivo de mudana em que pese a
indefinio sobre o destino (localizao, condies) dessa mesma populao.
Para alcanar em uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao
ambiental, atravs de operaes consorciadas com a participao dos proprietrios, moradores,
99

usurios permanentes e investidores privados, o Estatuto da Cidade, estabelece os seguintes

instrumentos, entre outras medidas:
1- a modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e subsolo,
bem como alteraes das normas edilcias, considerando o impacto ambiental delas decorrentes;
2- a regularizao de construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a
legislao vigente
Esses benefcios tm carter de exceo, e sua autorizao deve ser feita mediante a cobrana de
contrapartida a ser exigida dos proprietrios, usurios e investidores privados. Esses recursos somente
podero ser aplicados na prpria operao urbana consorciada (pargrafo 1, art. 33).
Apesar do Estatuto da Cidade afirmar que a Poltica Urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, essa caracterstica de
outorga onerosa com carter especial em uma rea delimitada pode contrari-lo naquilo que sua
essncia devido s caractersticas, j mencionadas, do mercado imobilirio excludente. E o artigo 34
abre a possibilidade de tornar essa caracterstica (excludente) inevitvel. Trata-se da possvel emisso
de CEPACS, os certificados de potencial adicional de construo, pelos municpios, como forma de
arrecadao mais rpida dos recursos oriundos da venda de benefcios.
Por essa lgica, o Poder Pblico define um estoque edificvel a mais na rea da operao,
lanando antecipadamente no mercado financeiro ttulos equivalentes ao valor total desse estoque.
Evidentemente, a grande vantagem desse sistema para o Poder Pblico a possibilidade de antecipao
da arrecadao, que passa a ser feita independentemente do ritmo de andamento da operao.
Para aproveitar-se do direito adicional de construo na rea, o empreendedor teria que adquirir CEPACs
no mercado e restitu-los Prefeitura para poder usufruir do benefcio do solo-criado.
Vamos lanar mo das palavras de Ferreira e Fix para uma leitura crtica dos CEPACs:
Um primeiro problema dos CEPACs a desvinculao que o ttulo cria entre a compra do potencial
construtivo e a posse do lote. Como qualquer um pode comprar o ttulo, tendo ou no lote na regio,
e seu valor como com qualquer ttulo financeiro pode variar, gera-se um novo tipo de especulao
imobiliria, financeirizada.
Os defensores dessa idia dizem que tal dinmica no est merc do mercado, j que os CEPACs
sero lanados em operaes especficas, sob controle do Poder Pblico. Alm disso, os CEPACs teriam
um forte componente social, pois poderiam ser vendidos para alavancar a reurbanizao de favelas
ou recuperaes de cortios, e seus recursos poderiam ser utilizados em melhorias na cidade toda.
O controle do Poder Pblico relativo, pois os CEPACs e consequentemente as operaes urbanas
em que sero lanados so encarados apenas como uma fonte de recursos. Como a Prefeitura precisa
de dinheiro, buscar, se adotar essa lgica, multiplicar ao mximo as operaes urbanas. Nesse caso,
institucionaliza-se a especulao imobiliria como elemento motivador da renovao urbana na
cidade. A conformao de seu desenho no se d em funo da ao planejada do Poder Pblico e das
prioridades urbanas que ele estabelea a partir da demanda participativa da populao (sobretudo
dos 70% excludos), mas se subordina ao interesse do mercado, que justificar ou no as operaes.
Ora, parcerias com a iniciativa privada devem ser parte de um plano maior, em que o Poder Pblico
e a populao estabeleam as necessidades da rea a ser renovada habitaes, parques pblicos,
passeios e somente a partir da se definam as contrapartidas a oferecer iniciativa privada. Quando
as reas so escolhidas apenas pelo potencial de gerar dinheiro atravs dos CEPACs, esquecem-se as
condicionantes urbansticas do espao pblico.
100

Quanto aos recursos arrecadados com os CEPACs, eles serviro para investimentos pblicos
essencialmente nas reas de interesse do mercado, em detrimento da periferia. Essa j a lgica das
operaes urbanas: fazer a iniciativa privada financiar a recuperao da prpria rea da operao,
vendendo-lhe o direito adicional de construo. evidente que o mercado s se interessa por reas
nas quais vislumbrem certa valorizao que justifique a compra do potencial construtivo adicional. O
CEPAC exacerba essa lgica, pois sendo um ttulo, ele s funciona se for valorizado. Seno, torna-se
um mico. Ou seja, os ttulos s podem ser lanados em reas que interessem ao mercado, ou algum
imagina que a iniciativa privada compraria CEPACs no Jd. ngela ou em Guaianazes? Alm disso,
a prefeitura ter que investir pesadamente em obras que potencializem sempre mais a valorizao
dessas reas, e portanto dos CEPACs a elas relacionados.(Ferreira e Fix, 2000)
Os CEPACs exacerbam portanto a caractersticas das operaes urbanas nas quais as foras do mercado
capturam o Estado para fazer o jogo da gerao da renda diferencial num fragmento da cidade.
preciso reconhecer a dimenso das transformaes ocorridas em algumas municipalidades a partir do
lanamento no mercado, de ttulos municipais (um parente dos CEPACs). Fort Lauderdale foi um grande
sucesso empresarial do governo municipal. Apresentou uma arrecadao fantstica que alimentou e foi
alimentada pelo crescimento urbano de alta renda marcado pelas manses com seus iates nas numerosas
marinas. Mas preciso repetir: o alcance social do mercado (ainda que desigual pois os vizinhos de
Fort Lauderdale no foram to bem sucedidos) promove um processo de urbanizao, nos Estados
Unidos, totalmente diferente das condies da urbanizao brasileira. Ele pode ter caractersticas de
desigualdade mas jamais de gigantesca excluso como o caso do nosso. A proximidade da populao
de baixa renda (leia-se, a maior parte da populao) talvez o maior fator de desvalorizao imobiliria
nas cidades brasileiras. A valorizao imobiliria o combustvel dos CEPACs, portanto, quanto mais
distante a rea da operao se encontra da moradia social maior a valorizao dos certificados de
potencial adicional de construo. Manter a populao pobre na rea da operao funciona como
um verdadeiro freio ao processo de valorizao, o que em alguns casos interessante como veremos
adiante, mas no quando da utilizao dos CEPACs.
Antes de discorrer sobre o que poderiam ser as possibilidades de operaes urbanas includentes, vamos
continuar a verificar seus aspectos socialmente negativos a partir da experincia de So Paulo.

Operaes Urbanas como instrumentos do capital imobilirio: o caso de So Paulo.

3
Nas operaes urbanas realizadas em So Paulo, a ideia principal era a de parcerias pblico-privadas
que permitissem o pagamento de contrapartidas importantes, do ponto de vista financeiro, capazes
de assegurar o custeio de aberturas de avenidas que interessavam sobremaneira ao setor imobilirio. A
justificativa poltica para essas operaes que elas permitiam que importantes obras virias fossem
feitas sem custos para o Poder Pblico (Fix, 2001). O exemplo paradigmtico desse tipo de operao
sem dvida a Operao Urbana Faria Lima.
Essa abordagem da operao urbana j estabelece desde seu princpio alguns conceitos bastante
questionveis: Em primeiro lugar, o elemento motivador dessas operaes urbanas no um plano
urbanstico mais amplo elaborado pelo Poder Pblico e no qual se encaixe a necessidade de uma
parceria para revitalizao urbana dentro de prioridades por ele estabelecidas, ou ainda um estudo
das demandas urbansticas oriundas da sociedade civil, mas simplesmente uma resposta demandas
especficas do setor imobilirio. Por isso certamente a maior mobilizao social provocada por uma
Operao Urbana deu-se contra ela e no a seu favor, como foi o caso dos movimentos de classe mdia,
Pinheiros e Vila Olmpia Vivos, na Operao Urbana Faria Lima. Em outras palavras, o que motiva a
operao urbana o interesse imobilirio, que encontra respaldo do poder pblico. Nesse sentido, o

3 Esto em vigncia em So Paulo, em 2001, as operaes urbanas: Faria Lima (lei municipal 11.732/95), gua Branca (lei municipal
11.774/95) e do Centro (lei municipal 12.349/97)

101

relatrio de impacto ambiental (RIMA) elaborado pela Tetraplan para a Operao Urbana Faria Lima
apresentava como justificativa para a operao:
esta regio da cidade passou a atrair bancos e escritrios, que por sua vez propiciaram a
implantao de outras unidades de comrcio e servios complementares (...). Nos ltimos anos,
cada vez mais esses bairros apresentam vantagens para localizao de novos edifcios, comerciais
e residenciais, tendo em vista situarem-se entre dois plos geradores de emprego, j consolidados
como a Faria Lima e a Berrini (Tetraplan, 1994:12)
O interesse do mercado pela regio da marginal pinheiros, ao longo das avenidas Faria Lima e gua
Espraiada bem conhecido e tem relao com a movimentao da iniciativa privada na criao de
uma nova centralidade globalizada (e segregada, evidentemente) na capital paulista (Frgoli, 2000;
Nobre, 2000). Formou-se de um forte grupo de presso sobre o poder pblico, que contava inclusive
com arquitetos de renome com particular interesse na operao (fizeram planos urbansticos e projetos
arquitetnicos para o local) e que exerciam, concomitantemente, funes de assessoria na prefeitura.
Ou seja, a operao urbana torna-se um fim em si, apenas como elemento de alavancagem de uma
mega-operao imobiliria. Perde-se o carter urbanstico-social do instrumento.
claro que a justificativa tcnica da operao no era oficialmente o interesse do mercado, mas sim
a necessidade de completar um mini-anel virio (projeto de mais de uma dcada) que permitiria
descongestionar o trfego da regio. O referido projeto continua sem finalizao j que a juno entre
as avenidas Faria Lima e Berrini no foi feita, e os trechos de avenida construda no contexto da operao
no desafogaram em nada o pesado trnsito na rea. Alm disso os nmeros da Operao Urbana Faria
Lima mostram que a dupla motivao construo de avenida e gerao de oportunidades imobilirias
supera em muito qualquer suposta demanda por melhorias urbanas mais diversas. Assim, dos 150
milhes de dlares previstos no custo inicial da operao, 120 milhes se destinavam exclusivamente
ao pagamento das desapropriaes necessrias abertura da avenida! (PMSP, 2001). Em estudo sobre
a Operao Urbana Faria Lima, Ana Claudia Barone (1994) mostra a nfase dada questo viria nas
operaes paulistanas:
A obteno de espaos qualificadores quase no aparece no programa de operaes urbanas. Os
projetos de lei, quando fazem meno a melhorias pblicas, referem-se quase exclusivamente a
projetos virios, tratando com pouca nfase de espaos pblicos de convivido que podem ser criados
(Barone,1994).
Disso decorre, diga-se de passagem, um resultado sofrvel quanto qualidade do desenho urbano
na regio afetada pela operao. Seria de fato de se esperar que o capital arrecadado permitisse ao
menos uma ateno especial quanto ao projeto dos espaos pblicos includos na operao, tendo
em vista inclusive a possibilidade do Poder Pblico definir, no mbito da mesma, normas edilcias
especficas. A Operao Urbana Faria Lima chega a exigir a existncia de marquises em toda a frente
do lote, e recuos significativos. Entretanto, a falta de uma regulamentao mais exigente fez com que
o resultado comprometesse os caminhos dos pedestres e a paisagem resultante: grades, muros ou
plantas espinhosas demarcando o lote privado junto via pblica, jardins elevados que dificultam o
acesso, praas de esquina completamente cercadas e intransitveis a no ser a partir de dentro do
lote, caladas estreitas e sem acessibilidade para deficientes ou espao para bancas, pontos de nibus,
lixeiras e outros equipamentos, poucos ou nenhum edifcio com espaos trreos pblicos. Enfim, mais
uma vez, v-se que a simples meno na lei de algumas normas no garante que elas alcancem seu
objetivo de democratizar o uso e a apropriao do espao pblico.
Uma segunda questo que a Operao Urbana motivada exclusivamente pela possibilidade de se
gerar arrecadao com a troca de benefcios que atraiam o setor privado para financiar obras virias,
pressupe a existncia de algum interesse do mercado imobilirio (Fix, 2000). Em outras palavras, ao
elevar as trocas da parceria pblico-privada a altos patamares de lucratividade com a venda de solo102

criado em reas de alta valorizao, tais operaes urbanas se afastam definitivamente das intervenes
em pequena escala e acabam restringindo-se setores em que haja efetivamente interesse da iniciativa
privada em investir. Seno, no h como alavancar a operao. Vistas dessa forma, dificilmente se
tornaro viveis operaes urbanas em reas perifricas excludas do mercado, pois nunca haver
interesse do setor privado em pagar por potencial construtivo adicional. Nesse sentido, operaes
urbanas como a da Faria Lima acabam por concentrar um alto volume de investimentos, sejam eles
pblicos ou privados, em reas j altamente valorizadas e beneficiadas por infraestrutura abundante,
em detrimento das periferias que de fato, deveriam ser prioridade de investimento. Inclusive, a lgica
dos CEPACs, como j foi dito, exacerba ainda mais tal concentrao, por vincular definitivamente a
operao reas com potencial de valorizao do ttulo.
Esta constatao nos leva a uma terceira questo, que a do uso do instrumento da operao urbana
por uma sociedade de matriz arcaica, que confunde interesse pblico com favorecimento s elites.
Embora no tenha havido nenhuma transparncia respeito e no existam condies de se verificar
qualquer afirmao numrica sobre os valores envolvidos na Operao Urbana Faria Lima, a Prefeitura
de So Paulo, ainda na gesto Pitta, afirmava que o custo do sistema virio implantado j foi coberto
pelas receitas advindas da Operao. H a uma pequena manobra que visa encobrir os verdadeiros
montantes de investimentos pblicos aplicados para a viabilizao da operao.
Como lembra Fix (2001), ao escolher uma rea para efetivar uma operao urbana, o municpio ter
de ter certeza que essa rea ir de fato interessar ao capital imobilirio, sem o que a parceria se tornar
impossvel (ainda mais se forme lanados CEPACs). Assim, o Estado forado a assumir os riscos de um
fracasso da operao investindo antecipadamente nas melhorias que iro atrair a iniciativa privada. Se
essa atrao no ocorrer, esses investimentos tero sido enterrados em reas j beneficiadas por infraestrutura, em detrimento da cidade informal. A Operao Urbana Centro (assim como sua antecessora,
a Operao Urbana Anhangaba), tem dificuldades em decolar apesar dos investimentos da Prefeitura
e do governo estadual na rea. H um investimento pblico estadual significativo em projetos culturais
que contam com o apoio das empresas que ainda ocupam o centro, na tentativa de construir os
elementos de atratividade que poderiam garantir a dinamizao das parcerias ensejadas.
A construo de novas centralidades urbanas, segregadas e marcadas por signos de distino, em direo
a reas pouco ocupadas uma forte realidade em toda grande cidade brasileira. Elas contribuem para
esvaziar os esforos de recuperao dos centros histricos j que so prioridade para o investimento
pblico e mais vantajosas para o capital privado. Isso pode ser verificado em So Luis, Fortaleza,
Recife, Salvador, So Paulo, Rio de Janeiro, etc. Os lobbies de proprietrios e promotores imobilirios
influem fortemente nos investimentos pblicos que acabam por dar prioridade s sempre presentes
avenidas imobilirias, no dizer do urbanista Cndido Malta. No entorno do Rio Pinheiros, onde se situa
a Operao Urbana Faria Lima, uma srie de obras complementares, todas no entorno imediato ou
mesmo dentro da rea da operao, mas que no entram oficialmente no seu custo, foram efetivadas
antes ou concomitantemente implantao da operao: a ponte Bernardo Goldfarb sobre o rio
Pinheiros, e o complexo de tneis sob o mesmo rio e sob o parque do Ibirapuera. No caso da Operao
Urbana gua Espraiada, o crrego do mesmo nome foi canalizado e a avenida construda antes mesmo
do incio da operao. Portanto o que prevalece no a lgica da operao calcada na parceria pblicoprivada, mas o procedimento arcaico de sustentar os ganhos privados com o investimento pblico, sem
considerar qualquer retorno. Essa a dinmica histrica do desenvolvimento urbano no Brasil e no
seu contexto que a operao urbana inserida: um instrumento ps-moderno em um quadro arcaico.
A questo que se coloca portanto que as operaes urbanas, na forma como foram efetivadas no
municpio de So Paulo, representam o carter mais atrasado da sociedade brasileira: o comprometimento
de dinheiro pblico para subsidiar a iniciativa privada. Isso mostra o quanto uma regulamentao
inadequada das operaes urbanas pode resultar num retrocesso conservador.

103

Investimentos aplicados na prpria rea.

Um outro ponto polmico das Operaes Urbanas diz respeito restrio colocada no Estatuto da
Cidade, pela qual os recursos auferidos com operaes consorciadas devem ser aplicados na prpria
operao urbana. A justificativa para essa restrio est justamente na defesa da ideia de que a parceria
pblico-privada permite renovaes urbanas sem nus para o Poder Pblico. Essa toda a vantagem da
associao com o setor privado. Obrigando a aplicar os recursos obtidos com a venda de excees na
prpria rea, o Estatuto da Cidade visa garantir que as custosas revitalizaes urbanas, que interessam
iniciativa privada, saiam de graa para o poder pblico.
Como o Estatuto da Cidade estabelece que a Operao Urbana deve prever um programa de
atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao (Seo X, artigo
33), podemos entender que a restrio da aplicao dos recursos na prpria operao poder garantir
a no-expulso da populao de baixa renda residente na rea afetada? Na hiptese da populao ser
removida para uma outra rea teramos investimentos captados na operao sendo aplicados fora da
rea delimitada pela operao. E o Estatuto da Cidade menciona a definio de rea a ser atingida e
no de reas a serem atingidas. Dependendo de cada caso, manter a populao na rea pode fazer
a grande diferena especialmente se se trata de reas servidas de toda infraestrutura como so os
centros tradicionais. importante lembrar aqui o quanto a interpretao da lei estratgica para o
interesse pblico e social. E essa interpretao no exata, como se faz com a leitura de nmeros, mas
ela tambm um produto social.
Na Operao Urbana Faria Lima, por exemplo, previu-se que 10% dos recursos arrecadados seriam
destinados proviso de habitaes de interesse social. Passados seis anos de sua aprovao, no h
sombra de qualquer edifcio de habitao destinado populao de baixa renda na regio diretamente
influenciada pela operao e certamente ser difcil localizar ali qualquer moradia social.
Ainda sobre a restrio da aplicao do recursos na rea da operao, cabe ressaltar que por outro lado
ela pode tambm engessar possibilidades de transferncia da arrecadao obtida em uma rea sujeita
operao urbana para outras passveis de adensamento habitacional. A instalao de um grande
shopping-center, o Cristal Shopping, em uma rea ocupada por favela na Zona Sul da cidade de Porto
Alegre, resultou no reassentamento da populao com seu consentimento em um novo terreno,
adquirido e urbanizado pelo empreendedor do shopping, que construiu ali um conjunto residencial e
uma escola, oferecendo uma qualidade de vida infinitamente superior s condies antes vivenciadas
na favela (Damasio, 2000).
Poderamos lembrar que o instrumento de parceria resultou, em ltima instncia, na expulso daquela
populao de uma rea nobre da cidade, para um terreno mais perifrico, dando continuidade ao
eterno processo de transferncia das populaes pobres para as franjas urbanas. Mas alm da melhora
evidente que ocorreu nas condies de saneamento e habitao, pois se tratava de um terreno com
problemas de drenagem e esgotamento, a concordncia da populao foi um critrio central para a
negociao. Nem sempre o que valorizado por um grande empreendimento o para uma comunidade.
Ela pode preferir a segurana que est ao alcance das mos a esperar do poder pblico providncias
num futuro incerto.

Algumas possibilidades de operaes urbanas includentes

A captao da valorizao imobiliria decorrente do investimento pblico perseguida h muitos anos
no Brasil. Esse tem sido tema de muitos seminrios desde os anos 1970 at os dias atuais. notvel o
empenho do LILP- Lincoln Institute of Land Policy em fomentar pesquisas, estudos e debates a respeito
do assunto na Amrica Latina. Essa e outras formas de arrecadao que poderiam incrementar as
receitas urbanas encontram fortes resistncias sua aplicao como demonstrou Fernanda Furtado
(1999). Desses instrumentos, o IPTU o de maior potencialidade de arrecadao alm de importante
104

instrumento de justia urbana (Smolka e Furtado, 1996). Ele que a forma principal de composio
das receitas de cidades nos paises do capitalismo central bastante desprezado no Brasil. A pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais realizada pelo IBGE, em 1999, mostra que em apenas 13% dos
4.529 municpios brasileiros a arrecadao do IPTU atinge 80% ou mais dos imveis cadastrados. O
dado mais relevante se considerarmos que na macia maioria dos municpios o cadastro de imveis
bastante desatualizado. A incidncia do IPTU sobre terrenos muito menor do que sobre imveis
construdos como mostra a pesquisa. Rio de Janeiro cobra IPTU sobre 57% dos terrenos, Porto Alegre,
57%; Goinia, 40%; Salvador 25%; Recife, 17%. Manaus cobra em apenas 26% dos imveis edificados e
18,9% dos terrenos. Fortaleza cobra em 36% dos imveis edificados e em 27% dos terrenos.
O IPTU progressivo no espao (alquotas diferenciadas de acordo como valor venal) foi aprovado no
interior de uma emenda constitucional, de setembro de 2000, aps controvrsias que geraram processos
sob alegao de inconstitucionalidade, nos anos 90. Est em vigncia portanto, e se presta como o
instrumento, por excelncia, de arrecadao e justia urbana com mais propriedade do que o simples
IPTU. A implementao desse instrumento, bem como outros j tradicionais como a contribuio de
melhorias, as zonas especiais de interesse social, a prpria lei de zoneamento, que pode tornar o mix de
moradia uma forma compulsria, devem ter prioridade sobre outras novidades da agenda urbanstica
na medida em que dizem respeito diminuio da extravagante desigualdade social.
Essa constatao no impede o poder pblico de fazer com que a iniciativa privada, especialmente
aquela constituda pelos setores de ponta, absorva os impactos urbanos que produz, o que significa
pagar por eles. Os governos municipais esto assistindo, nas ltimas duas dcadas, instalao
de empreendimentos que, pelo seu porte, influenciam fortemente a orientao do crescimento
urbano gerando muita demanda de novos investimentos em infraestrutura no entorno, quando no
decorrentes diretamente da nova construo. So mega-intervenes que terminam por dirigir a ao
do poder pblico mesmo quando este se esfora para no se subordinar aos interesses das corporaes
empreendedoras dessas grandes obras.
Alguns instrumentos urbansticos tm sido testados nas ltimas dcadas para dar conta desse problema.
As leis de impacto de trfego, de vizinhana e ambiental so bons exemplos de como o poder pblico
pode defender-se (e defender o interesse pblico) desses problemas. Graas a elas Shoppings Centers
tiveram seu projeto original modificado, em vrias cidades brasileiras. Em So Paulo, o Shopping
Center Aricanduva foi obrigado a: instalar dois conjuntos de semforos, construir uma ponte sobre
o crrego, duplicar dois trechos de pistas da avenida Aricanduva para acomodao do trfego de
entrada no edifcio, abrir uma rua que cortava a grande rea do empreendimento fazendo uma ligao
viria inexistente entre dois bairros e deixar 30% da rea da gleba sem pavimentao para efeito de
absoro de gua pluvial. Por sua prpria escolha, os empreendedores optaram por construir na rea
institucional uma creche a ser doada para a prefeitura e podendo atender seus prprios empregados.
Nessa construo o empreendimento absorveu mais uma demanda que seria fatalmente dirigida
prefeitura. Alm da anlise dos impactos, foi fundamental a Secretaria de Habitao e Desenvolvimento
Urbano de So Paulo (na gesto de Luiza Erundina) entender que havia um parcelamento da gleba,
no projeto do empreendimento e que por isso deveria haver uma doao de rea ao poder pblico.
Foi esse mesmo princpio, ou essa mesma leitura da lei que permitiu levar o empreendimento Chcara
Tangar (atualmente Projeto Panamby) a conquistar para a cidade de So Paulo um de seus mais belos
parques pblicos, parte dele resultante de um projeto de Burle Marx nos jardins da manso de um
playboy dos anos 60, Baby Pignatari. Ambos os projetos so do mesmo perodo 1990 a 1992 e
mostram que se o interesse pblico tiver defensores na gesto municipal toda a cidade ganha sem
dar qualquer contrapartida, bastando apenas a constatao dos impactos a serem absorvidos pelos
empreendimentos. A julgar por esses experincias h uma folga na previso dos montantes desses
investimentos pois aps um pequeno movimento inicial de resistncia os investidores aceitaram, at
mesmo com certa satisfao, dar a contrapartida. Leis no faltam e muitas delas no tm sido utilizadas
em toda sua plenitude. A lei 6766/79, de parcelamento do solo, d ao poder pblico primazia na definio
105

das diretrizes de loteamentos privados, no entanto, comum verificar-se que as reas pblicas dos
loteamentos esto, frequentemente, na localizao mais inadequada da gleba.
As operaes interligadas tiveram incio em 1988 em So Paulo, precedendo as operaes urbanas,
e resultaram em algumas negociaes positivas como o caso do Shopping West Plaza que resultou
em recursos suficientes para a construo de 700 moradias sociais e uma passarela sobre a avenida
lindeira ao Shopping. O que foi pensado para constituir casos de exceo em relao legislao do
zoneamento mediante o pagamento de contrapartida, entretanto, tornou-se regra devido ao interesse
em aumentar a arrecadao pura e simplesmente fazendo da lei do zoneamento letra morta. Por uma
iniciativa do Ministrio Pblico Estadual elas foram suspensas por inconstitucionalidade e esto de volta
no texto do Estatuto da Cidade mas atreladas ao Plano Diretor.
Pequenas operaes resultantes de acordos formais entre o poder pblico e a iniciativa privada,
materializados em contratos, tem sido experimentados no Rio de Janeiro, gerando recursos diretos
e indiretos. A Secretaria Municipal de Urbanismo implementa pequenas operaes que podem ser
divididas em quatro categorias: a) obrigaes relativas a grupamentos de edificaes residenciais cujo
objetivo obter edifcios, terrenos ou recursos para a construo de equipamentos municipais, b)
obrigaes de urbanizao cujo objetivo a complementao ou extenso da infraestrutura c) operaes
interligadas que so os nicos contratos feitos nos quais a contrapartida financeira mensurada e d)
obrigaes relativas a gesto de recuos decorrentes das normas de alinhamento (Castanheira e Palha,
2000) A Fundao de Parques e Jardins da Prefeitura do Rio de Janeiro tambm tem buscado, como tem
acontecido em muitas cidades, parcerias com a iniciativa privada ou associaes para a manuteno
de praas, jardins, mobilirio. Alm da ampliao dos recursos a serem utilizados na manuteno
desse patrimnio os aspectos da educao ambiental, da responsabilidade coletiva sobre a paisagem
construda e da participao tambm so importantes (Ainbinder, 2000).
Se leis no faltam foroso reconhecer a necessidade de seu aperfeioamento e essas experincias
tm mostrado isso. Mais do que uma ao burocrtico cartorial no cumprimento da lei, os quadros
tcnicos das prefeituras podem ter um papel ativo em cada oportunidade de melhor aproveitar as
potencialidades da paisagem, do ambiente construdo, das necessidades sociais. Uma argumentao
contra esse espao de negociao ao invs de normas rgidas e detalhadas est no perigo do arbtrio
do funcionrio que pode ser levado ao erro ou corrupo. Sem tirar a legitimidade desse argumento
lembramos que em nossa realidade convive regulamentao exagerada com corrupo generalizada.
Para insistir novamente, no h alternativa eficaz sem controle social. O espao urbano uma construo
social e a gesto do poder pblico no pode se restringir a uma normatizao burocrtica pois nesse
caso, sem dvida a eficcia (tendo em vista o interesse pblico e social) ficar comprometida. Essa foi
uma das grandes falhas do urbanismo funcionalista cuja operao foi excessivamente centralizada pelo
Estado.
A necessidade de regras gerais para as negociaes entre poder pblico e privado foi o que motivou
a prefeitura de Porto Alegre a propor Projetos Especiais e Operaes Concertadas no Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano e Ambiental aprovado em 1999. Antes dessa formulao as operaes
urbanas no tinham um regramento bsico. Os Projetos Especiais se destinam aos empreendimentos
urbanos que pelo grande impacto ou normas especiais exigem uma anlise especfica. Quando esse
projeto envolve parcerias devido ao interesse mtuo entre promotor privado e poder pblico exigindo
acordos programticos ele classificado como Operao Concertada. Quando esses projetos forem
classificados como de impacto devero passar pela anlise deliberativa do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Urbano Ambiental, rgo composto de representantes do governo, das entidades
civis e da comunidade em partes iguais. (Damsio, 2000)
Como vemos, as Operaes Urbanas podem ser utilizadas de tal forma a possibilitar intervenes de
menor porte na cidade, visando melhorias urbansticas com a participao no s nem obrigatoriamente
do setor privado, mas tambm da sociedade civil organizada. A questo a ser respondida : mas
106

eventuais benefcios a serem aplicados em reas perifricas sero capazes de alavancar um movimento
da iniciativa privada capaz de dinamizar a regio? Evidentemente, tudo depender das contrapartidas
exigidas, que devem se adequar ao perfil da iniciativa privada, onde quer que esteja sendo realizada a
operao, seja em reas nobres ou na periferia. Ainda assim, cabe ressaltar que o Plano Diretor de So
Paulo de 1985, elaborado na gesto Mario Covas, j apresentava a ideia de Operaes Urbanas, em
moldes muito mais prximos a estes acima colocados do que aos das gestes Maluf e Pitta. Diz o texto
daquele plano:
[As Operaes Urbanas] so entendidas como conjuntos integrados de intervenes desenvolvidas
em reas determinadas da cidade, sob coordenao do Poder Pblico, visando (...) viabilizar a
produo de imveis (notadamente habitao popular), infraestrutura, equipamentos coletivos e
espaos pblicos, de difcil consecuo nas condies correntes do processo imobilirio e da ao
pblica (PMSP, 1985:196)
Em seguida, o plano arrola uma srie de reas sujeitas s operaes: muitas repetem as que continuariam
sendo alvo de interesse do setor imobilirio, como Pinheiros e Barra Funda. Mas cabe ressaltar que das
12 reas propostas, 6 delas, So Miguel, Vila Matilde, Vila Maria, Santo Amaro, Vila Nova Cachoerinha e
Campo Limpo eram regies perifricas pertencentes cidade informal.
O fato que essas operaes urbanas nunca vingaram. Por falta de capacidade financeira do Estado?
Por falta de interesse do mercado? Ou porque no se tentou uma concepo participativa com a
realizao de acordos e exigncias de contrapartidas mais adequadas iniciativa privada estabelecida
nesses bairros? Instalao e construo de jardins, calades, praas, podem resultar da explorao
de bancas, quiosques, negcios de porte pequeno ou mdio. A instalao de comrcio em conjuntos
habitacionais (que por incrvel que parea o urbanismo funcionalista impedia) pode ser autorizada
mediante contrapartidas que promovam melhorias ou a manuteno de equipamentos no local.
Segundo Fix (2000) diante do volume de recursos necessrios para custear as propostas, o Plano de
Covas foi acusado de absurdo, utpico e estatizante. Fica a indagao: se a fantstica soma gasta na
gesto de Paulo Maluf para construir 11 obras virias em So Paulo, 9 das quais encontram-se prximas
da nova centralidade fashion paulistana, fosse aplicada nas Operaes Urbanas na periferia, isso no
surtiria um impacto significativo?
O Estatuto da Cidade no estabelece que a contrapartida deva ser necessariamente financeira, o
que pode abrir margem a inmeras outras possibilidades quando da regulamentao da operao
no plano diretor. Tambm, embora seja esse o filo almejado pelo setor imobilirio, a concesso de
direito adicional de construo no o nico benefcio possvel. A operao urbana consorciada abre
inmeras possibilidades interessantes para o poder pblico efetivar transformao urbanas necessrias
de interesse ambiental e social. Um exemplo de projeto de operao urbana para o centro de uma
regio que tem mais da metade da populao morando em favelas pode ser encontrada na operao
proposta para a rea central de Madureira no Rio de Janeiro mas infelizmente no uma experincia
que possa ser avaliada pois ainda se encontra no estgio da inteno(Oliveira, 2000).
A proposta da urbanizao especfica prevista nas operaes urbanas pode constituir uma condio
importante nas reformas de centros urbanos desvalorizados onde se pretende conservar o mais possvel
o arruamento e as edificaes mantendo tambm a populao moradora dos cortios. A Operao
Urbana Centro, em So Paulo, d um subsdio de 10% a mais no coeficiente de aproveitamento aos
empreendimentos resultantes de remembramento de terrenos. Ou seja, esta operao favorece
a demolio e a interveno cirrgica ao invs da reciclagem e da conservao das caractersticas
existentes na ocupao urbana. A transformao cirrgica tende a pressionar para cima o preo
dos imveis constituindo importante fator de expulso da populao. A reciclagem no garante a
manuteno dos moradores que habitam os imveis deteriorados mas torna a incluso no processo
mais provvel.
107

O arquiteto portugus Felipe Lopes dirigiu a reabilitao de trs bairros medievais de Lisboa, habitados
por populao de baixa renda, baseado no conceito de intervenes mnimas. O projeto deveria
assegurar condies de conforto ambiental e higiene das moradias interferindo o menos possvel na
tipologia das casas e do bairro. Isso impediu que o preo dos imveis subisse muito e a manuteno
dos moradores tambm funcionou como um freio especulao. Esse processo pode trazer muitas
lies para as operaes urbanas: nem sempre o melhor caminho o da valorizao decorrente de
uma interveno cirrgica pois ela gera especulao e excluso social. Manter a populao e frear a
valorizao pode ser mais interessante. Mas claro que a concepo de operao urbana nesse caso
no situa a valorizao imobiliria como nexo central.
Mas o que fica ainda mais evidente que todas essas possibilidades, embora estejam de acordo
com a lei, dependem de uma regulamentao municipal que as favorea. Mais uma vez, fica clara a
importncia que passar a ter a mobilizao poltica da sociedade civil no momento da elaborao dos
Planos Diretores Municipais e das leis complementares, que podero incluir possibilidades do tipo, ou
simplesmente esquec-las.
O poder dos lobbies do setor imobilirio e o alto grau de promiscuidade entre Estado e classes dominantes
no Brasil nos levam a crer que no ser fcil conduzir as operaes urbanas para algumas das finalidades
aqui descritas. Nesse sentido, os oito anos de gesto conservadora na cidade de So Paulo tem funo
pedaggica na hora de se analisar o que pode ser feito com esse instrumento no sentido de favorecer
apenas os interesses do setor imobilirio.

108

SOBRE AS REAS CENTRAIS DAS

CIDADES BRASILEIRAS.

109

Prefcio do livro A batalha pelo centro de So Paulo. Santa

Ifignia, concesso urbanstica e projeto nova luz.
De Felipe Francisco de Souza, So Paulo: Paulos Editora, 2011. ISBN 978-85-88246-18-8.

Em nossa sofrida histria, confundiu-se demasiada e reiteradamente crescimento econmico com

desenvolvimento, e, mais uma vez, o discernimento necessrio no est suficientemente no centro das
atenes. Embora estejamos progredindo, com o festejado aumento da classe mdia, a chamada classe
C, o Brasil ainda um dos recordistas mundiais de desigualdade. Alis, a lgica de nossa formao
econmica e social cujo smbolo principal o milagre econmico dos anos 1970 foi justamente
a do crescimento econmico acelerado e, tambm, altamente concentrador de renda, o que gerou
muitas desigualdades sociais.
Esse padro de desenvolvimento, que muitos intrpretes da formao nacional chamaram de
modernizao conservadora, afasta-se da ideia de crescimento porque, nela, exatamente, pressupese que as riquezas geradas pela economia sejam distribudas para o conjunto da sociedade, em
uma dinmica de construo e fortalecimento da nao e de todos os cidados. No nosso modelo, a
modernizao no se d em benefcio do fim da pobreza e da desigualdade, e sim s custas delas, isto
, alimentando-se delas.
Tal matriz, claramente injusta, foi possvel graas estruturao de uma sociedade cindida, herdeira
do pensamento colonial escravocrata, a partir do qual as elites exerceram e ainda exercem uma
hegemonia poltica e econmica onipotente, sempre pronta a passar para trs os interesses coletivos
da sociedade a fim de garantir os privilgios de seus interesses particulares. Florestan Fernandes (1975)
mostrou como nossas elites, ao longo de nossa histria associando-se ao poder econmico, externo
e hegemnico de cada momento histrico reiteradamente, renunciaram ao desafio da formao da
nao para consolidar, na defesa dos interesses de expanso do capitalismo internacional, seu poder
interno por um vis antidemocrtico e antinacional. Alimentaram, para tanto, o mito da modernizao,
legitimando junto opinio pblica os saltos modernizadores que aparentemente colocavam cada vez
mais o pas no rumo certo do desenvolvimento, quando, na verdade, aprofundavam a matriz desigual
do subdesenvolvimento.
Para exercer-se o poder, estruturou-se o que Raymundo Faoro denominou de Estado Patrimonialista,
originado no estamento colonial e por meio do qual a comunidade poltica conduz, comanda e
supervisiona os negcios, como negcios privados seus (Faoro, 2011:819). Dessa maneira, construiu-se
permanente e sempre alimentada confuso entre o que pblico e o que privado, transformando o
Estado em um eficaz instrumento da defesa dos interesses pblicos de alguns. Para tal, a sociedade,
como explicava Faoro, compreende-se apenas no mbito de um aparelhamento a explorar, a manipular,
e a tosquiar nos casos extremos (id. ibidem).
Se essa anlise parece referir-se a um pas do passado, a verdade que poucas vezes se viu o
patrimonialismo atuando to limpidamente quanto nos processos de retomada do Centro de So
Paulo, por parte dos interesses do capital imobilirio, evidentemente amparados pelo Poder Pblico
Municipal, elementos que Felipe Francisco de Souza retrata neste livro.
A contradio do momento atual baseada no mesmo mito da modernizao. O atual ciclo econmico
virtuoso do Brasil alavanca um crescimento mais slido em comparao a alguns pases desenvolvidos,
e fala-se cada vez mais do novo papel que potncias ascendentes, como o Brasil, podem passar a ter
no cenrio econmico mundial. Porm, a confuso entre crescimento econmico e desenvolvimento,
como sempre, nestas situaes, ganha fora e parecemos distantes do salto econmico com alterao
significativa no equilbrio de poder e na estrutura da desigualdade. Chico de Oliveira (2010) lembrou
que, embora a pobreza absoluta no pas venha lentamente diminuindo, ainda assim, a desigualdade se
110

mantm, ou at piora, pois o prprio modelo ideal que se persegue o de uma sociedade de consumo,
no padro dos mercados desenvolvidos intrinsecamente excludente e desigual.
O problema maior que no mbito urbano essa contradio ganha toda sua amplitude: enquanto
o pas comemora seu sucesso econmico, no percebe que esse sucesso alimenta uma urbanizao
semelhante a uma bomba social e ambiental, que j comea a explodir. O padro da sociedade de
consumo de massa, alcanado pelos pases ditos desenvolvidos, o do consumismo exacerbado
e desnecessrio, que tende a piorar, e no melhorar, as injustias sociais e a degradao ambiental.
O quadro urbano brasileiro trgico: as grandes metrpoles tm em mdia quase metade de sua
populao vivendo em condies precrias, seja em favelas, seja em loteamentos irregulares, seja em
cortios ou at mesmo na rua. Os centros das cidades objeto de disputa do capital imobilirio, como
apontado neste livro esto se esvaziando. Sobram imveis desocupados, que no cumprem a funo
social da propriedade urbana, por mais que exista a Lei Federal do Estatuto da Cidade.
O avano modernizador exacerba as tenses urbanas: as reas de proteo ambiental esto tomadas
por ocupaes precrias de alta densidade habitacional, ou por condomnios de luxo que da mesma
forma driblam a legislao. A porcentagem de domiclios sem saneamento ainda significativa: at
mesmo nas metrpoles, as enchentes e desmoronamentos matam milhares a cada estao das chuvas,
e a irregularidade fundiria na cidade informal parece ser insolvel. Em inmeros centros urbanos:
continuam os processos autoritrios: de expulso da populao pobre para a periferia com, quase sempre,
aes capitaneadas pelas prefeituras, em sintonia com o mercado, no mbito do patrimonialismo.
Quanto mais cresce a economia: mais se acelera a verticalizao extremada e descontrolada, que
arrebenta bairros assobradados inteiros; mais se multiplicam os condomnios murados que renegam a
rua e o espao pblico; mais se refora o predomnio absoluto do automvel como matriz insustentvel
de transporte em detrimento do transporte pblico de massa; e mais se consolida a liberalidade absoluta
na ocupao e no uso dos espaos urbanos, sempre privilegiando os segmentos de mais alta renda.
No atual cenrio de otimismo, to festejado, em que se d pouca ou nenhuma ateno s questes
supracitadas, o papel daquilo que chamado, sisudamente, de academia, muitas vezes pouco
compreendido. Na euforia econmica, as ps-graduaes e especializaes, assim como a
prpria formao superior, so geralmente assemelhadas necessidade de ampliar a capacitao
profissional, como parte do esforo coletivo necessrio ao salto modernizador. Quando se confunde
desenvolvimento com crescimento econmico, tudo que ajude a uma melhor insero econmica,
individual, ou do prprio pas no cenrio do capitalismo globalizado, visto como louvvel. Assim,
universidade parece ter cabido o papel de formar quadros capazes de contribuir para esse novo
momento econmico.
Tal papel importante, sem dvida. Porm, no deve ser o nico. A universidade, como produtora do
conhecimento cientfico, tem a funo fundamental de desenvolver reflexo crtica. O urbanismo, como
cincia social aplicada, mais do que nunca, deve buscar respostas aos impasses e s subjetividades
que a cidade produz. As cidades so o reflexo espacial da sociedade, e reproduzem no territrio suas
desigualdades e injustias, em dinmicas marcadas pela ideologia (Ferreira, 2007). Assim, cabe
academia e, no caso, aos urbanistas, o importante papel de descortinar, explicar, denunciar e interpretar
os fenmenos urbanos, bem como suas contradies, seus impasses, entendendo as suas causas e
apontando os caminhos para super-los.
Isso no fcil nos dias de hoje, e preciso coragem para assumir tal papel, sobretudo em uma sociedade
patrimonialista, em que a produo de conhecimento se v muitas vezes subordinada ao pensamento
dominante, o que faz sentido. Por isso, muito mais simples seria, sem dvida, acomodar-se na reproduo
desse pensamento, aquele que festeja o sucesso econmico sem mais questionamentos, aquele
que defende a cidade-global paulistana como modelo a se perseguir, aquele que valoriza o impulso
111

econmico, o crescimento urbano e o dinamismo do mercado, e que escamoteia a verdadeira tragdia

que a metrpole de fato vivencia (Arantes, Maricato e Vainer, 2000; Ferreira, 2007).
Do grupo de acadmicos que tm coragem de refletir criticamente e contra o mainstream dominante,
faz parte Felipe Francisco de Souza. O Centro de So Paulo, que ele escolhe neste livro como um dos
objetos de seu olhar preciso, hoje o territrio de desejo das elites polticas, econmicas e imobilirias da
cidade de So Paulo. Sabe-se bem o porqu: o Centro foi devidamente abandonado por essas mesmas
elites e desconsiderado dos investimentos pblicos e privados por anos. De onde sua degradao, que
hoje parece justificar to bem o mpeto da interveno, foi fruto da consequncia da falta de interesse, e
de investimentos, por parte dos setores dominantes. Obviamente, o discurso da degradao acentuouse medida que os mais pobres ocuparam o Centro, seja pela facilidade de acesso, que favoreceu
o comrcio popular, afugentando os setores de alta renda antes ali instalados para novas paragens
mais nobres; seja quando, j h dcadas abandonado, passou a receber os miserveis excludos da
sociedade.
Porm, desde a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, o Centro passou a ter uma nova vocao
possvel: o de abrigar, graas a uma desejvel reabilitao das centenas de edifcios abandonados,
moradias de baixa renda, atendendo o significativo dficit habitacional da cidade. Vale lembrar que,
pelo Estatuto, edifcios vazios so ilegais, pois no cumprem a sua funo social. Em uma cidade em
que falta moradia, de fato incompreensvel, alm de ilegal, manter vazios prdios que se beneficiam
de gua, esgoto, luz, coleta de lixo e outros benefcios arcados pelo conjunto da sociedade, enquanto
centenas de milhares de paulistanos no tm onde morar. justamente com esse raciocnio que os
movimentos de moradia iniciaram h alguns anos aes de ocupao desses prdios, transformandoos em habitaes improvisadas, para denunciar tal injustia e forar a sua reconverso. A cidade , antes
de tudo, o espao das disputas sociais.
Entretanto, na sociedade capitalista, e mais ainda na patrimonialista, a propriedade sagrada, mais
ainda do que o direito moradia para todos. Mesmo que seja a propriedade de prdios vazios, sem uso,
abandonados h dcadas; mesmo que sejam prdios com milhes de reais em dvidas fiscais ainda
assim, o Judicirio raramente tarda mais do que algumas horas para determinar a reintegrao de posse
da propriedade vilipendiada ; mesmo que nos prdios ocupados estejam famlias, idosos e crianas
que, de fato, no tm onde morar. Nada mais sagrado, no Brasil, do que a propriedade imobiliria.
Claro que, na lgica do patrimonialismo, a eficcia da lei geralmente tende apenas para um lado. Nunca
foram vistas, que se saiba, reintegraes de posse contra condomnios fechados de luxo que ocupam
terras da Unio, ou contra centros de convenes estabelecidos indevidamente em terras municipais,
ou, ainda, contra casares que, estranhamente, tomaram para si fatias do maior parque pblico da
cidade. Nesses casos, a lei iria contra a propriedade, mesmo sendo as ocupaes ilegais. Coisas do
urbanismo brasileira, sem dvida.
Ocorre que, desde que a economia brasileira entrou no seu atual ciclo virtuoso a cidade passou a crescer
cada vez mais para todos os lados, novos terrenos vazios para investimentos imobilirios arrefeceram
e, como consequncia, uma bolha especulativa lanou para o espao os preos imobilirios da cidade
, o Centro de So Paulo, antes abandonado, voltou a seduzir o mercado imobilirio, como nos tempos
de sua glria. Infelizmente, com o inconveniente da presena de alguns moradores pobres, noias,
prostitutas, camels e sem-tetos, enfim, tantos paulistanos que fizeram do Centro seu espao de vida,
mas que no condizem mais com os esforos de recuperao da regio, nos moldes pretendidos pelo
capital imobilirio. Era de se esperar, portanto, que os setores dominantes fizessem aquilo que fosse
possvel para que o Centro pudesse revitalizar sua nobreza perdida.
Neste momento da discusso, entra em pauta outro objeto de estudo sobre o qual Felipe Francisco
de Souza se debruou. Aquele que os urbanistas chamam de instrumentos urbansticos, e mais
precisamente um deles, a chamada concesso urbanstica. A expresso instrumento urbanstico
112

refere-se ao conjunto de aes que o Poder Pblico est legalmente amparado a fazer para intervir
nas dinmicas urbanas e nas formas de uso e ocupao do solo, regulamentando e controlando, ou
direcionando-as. Leis de zoneamento, planos diretores, incentivos fiscais, normas edilcias e cobranas
tributrias so exemplos de instrumentos. Em resumo, os instrumentos urbansticos seriam o ferramental
de que o Poder Pblico disporia para exercer seu papel na determinao e no controle das dinmicas
urbanas.
Todavia, a eficcia de sua aplicao no Brasil enfrenta um difcil desafio. Os instrumentos urbansticos
surgiram e se consolidaram na Europa, especialmente a partir do Ps-Guerra, no mbito do Welfare
State, ou do Estado de Bem Estar Social. Quando se estruturava um Estado fortemente regulador, no
s da economia no auge do keynesianismo , mas tambm das dinmicas de ocupao e uso do solo
urbano para consolidar um mercado de consumo de massa, os instrumentos serviram para incluir nas
cidades um mximo possvel de cidados, nesse caso, de consumidores em potencial.
Mesmo que isso hoje seja coisa do passado, com o atual desmonte arquitetado do Estado Providncia
por toda a Europa nem falemos pelos Estados Unidos da Amrica e uma evidente liberalizao
da economia, que reduz o poder do Estado e aumenta a autonomia do capital, ainda assim, o
ambiente nos quais os instrumentos urbansticos surgiram e foram no incio aplicados era, e ainda
, completamente diferente da realidade muito peculiar das cidades e da sociedade brasileira. No
contexto do subdesenvolvimento, utilizar-se de instrumentos urbansticos pressupe uma sociedade
com um mnimo de equilbrio econmico e social. Pressupe-se, principalmente, um Estado que tenha
por objetivo a causa pblica de fato, ou seja, a defesa dos interesses de todos, acima dos de alguns.
Ora, vimos que essa no propriamente a caracterstica do nosso Estado. No Brasil, embora tcnicos
da administrao pblica ou mesmo polticos se esforcem cada vez mais para resgatar ou criar
esse sentido pblico do Estado, a verdade que ainda lidamos com uma complexa mquina pblica,
cuja caracterstica a do patrimonialismo, ou seja, azeitada por sculos para funcionar em uma lgica
oposta do pblico de todos. Por isso, ainda difcil enxergar os instrumentos urbansticos do
Estatuto da Cidade como uma espcie de repetio tardia dos mecanismos de controle urbano tpicos
do Estado de Bem-Estar Social, porque tal modelo poltico e econmico deu-se em outro momento e
em outras condies histricas. Aqui, a promoo de uma economia, que no superou sua condio
de dependncia e subdesenvolvimento e que se alimenta de saltos modernizadores, passa pela
manuteno da gritante desigualdade social, o que na cidade se reflete na permanncia da exacerbada
excluso scio-espacial. Nesse cenrio, os instrumentos urbansticos parecem ter ainda um longo
caminho a percorrer, que passa, antes de tudo, por uma mudana na correlao de foras para que haja
realmente chamada vontade poltica em utiliz-los.
A discusso de como tais instrumentos, retirados de seu contexto original, podem ou no se adaptar
e servirem aos mesmos objetivos em uma realidade completamente diferente , alis, uma discusso
central do urbanismo, e das cincias sociais em geral. Sob pena das ideias fora do lugar (Schwarz,
1981), essa transposio deve ser cuidadosa, para no correr o risco de ver um mesmo pensamento,
transfigurado, servir a propsitos completamente diferentes seno antagnicos aos que o originaram.
Alis, o prprio Felipe aventurou-se por esse difcil caminho, tentando analisar, em obra anterior, como
um instrumento urbanstico de sucesso no Japo, o do land readjustment, poderia ser, eventualmente,
aplicado na realidade urbana brasileira.
Desta vez, o desafio dele talvez tenha sido maior, pois o objeto tratado, como j dito, est no centro das
atenes do capital imobilirio e do prprio Estado. Por meio de planos, operaes de desmonte, aes
de desapropriaes, propostas de urbanizao pouco democrticas, construo de equipamentos
projetados por estrelas da arquitetura mundial, e at mesmo uma nova linha de metr que o conecta
aos bairros mais nobres da cidade, o Centro vem recebendo, h uma dcada, toda a ateno possvel do
Mercado e do Estado.
113

Mercado e Estado que, alis, vm se associando cada vez mais, coerentes com nossa tradio, para
promover o que chamei em outro texto de um urbanismo de mercado (Ferreira, 2010). O planejamento
urbano modernista e funcionalista, que no Brasil serviu aos interesses do Estado autoritrio, foi aos
poucos rechaado, devido chegada da matriz econmica neoliberal da ltima dcada do sculo XX,
por sua pouca flexibilidade face s dinmicas do mercado. O planejamento que se buscou, a partir de
ento, deveria ser mais eficaz para integrar as cidades lgica da economia financeirizada e globalizada,
incorporando, inclusive, as reas obsoletas e abandonadas de grande interesse imobilirio. Deixavase a regulao estatal do espao pblico para dar livre curso ao dos empreendedores privados,
sempre associados a festejados arquitetos de renome internacional, em grandes empreendimentos de
revitalizao de qualquer rea remanescente que ainda se prestasse a uma interveno. Com fortes
investimentos pblicos, muitas vezes legitimados por algum grande projeto esportivo ou cultural, tais
propostas de interveno tm a marca da gentrificao, a saber, a invarivel expulso dos moradores
originais geralmente pobres que aceitaram viver em reas obsoletas e abandonadas e sua substituio
por moradores de um novo e mais alto perfil econmico.
No caso de So Paulo, dentre tantos artifcios para se oferecer ao mercado um novo Centro adequado
aos negcios, encontrou-se mais um, agora travestido de instrumento urbanstico: a concesso
urbanstica, analisada em detalhe neste livro. Ela, talvez, na sua forma original, tivesse de fato uma
intencionalidade pblica, mas que foi to bem trabalhada para os interesses dominantes, que hoje
se tornou uma das maiores aberraes urbansticas de que temos notcia. Por confisso, vale precisar,
que fao coro e defendo a inconstitucionalidade do instrumento. No consigo entender algo que possa
ser legal ao transferir iniciativa privada uma prerrogativa to bsica do Poder Pblico, a de promover
desapropriaes. Tambm no aceitvel um instrumento que sirva para dar ao mercado a iniciativa
do projeto urbano, por meio de uma licitao. O planejamento do territrio, a ocupao democrtica
do espao e o controle de seu uso devem ser aes pblicas, pois afetam o espao pblico. O que h de
grave nesse aspecto que o Estado tem legitimidade para isso porque eleito para tal. Ningum, em
contrapartida, elegeu a empresa que, por critrios incertos, ganhou uma licitao que lhe permite dizer
como ser o Centro de So Paulo.
A histria contada neste livro uma histria trgica. Ela escancara as facetas do patrimonialismo e
as perversas lgicas de funcionamento de um Estado que h muito perdeu sequer a discrio para
atuar em defesa de interesses particulares. Como um bom acadmico, Felipe Francisco de Souza no se
furtou a tirar as concluses necessrias, mesmo que tenha pago um preo caro por isso, aps dez anos
dedicados aos trabalhos na Prefeitura. Porm, isso no o impediu de contribuir de maneira incisiva para
um melhor conhecimento dos meandros da ao pblica em nossa maior metrpole. Mostrou como
uma poltica pblica pode ser um artifcio para gerar novas frentes de ao para o mercado imobilirio.
Mostrou como o Estado pode fazer a poltica do quanto pior, melhor para garantir o atendimento de
determinados interesses. Mostrou quo delicada e perigosa a imiscuio exagerada dos interesses
privados na coisa pblica. Assim, aponta toda a utilidade, esta sim pblica, do seu trabalho: a de evitar,
pela denncia embasada e amparada pelo rigor da pesquisa acadmica, que um processo poltico
viciado possa tornar-se um modelo para outras cidades brasileiras, que passem a usar a concesso
urbanstica como mais um instrumento de expulso de populaes de lugares com potencial de
valorizao imobiliria.
por isso que este um livro de leitura imprescindvel para os urbanistas brasileiros preocupados com
a reforma urbana, a reconstruo das nossas cidades em outros moldes e a perspectiva de termos, um
dia, uma nova realidade urbana, socialmente justa e verdadeiramente democrtica.

114

OS IMPASSES DA POLTICA URBANA:

GESTES DEMOCRTICAS E PARTICIPATIVAS
NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO.

115

Gesto democrtica e participativa: um caminho para

cidades socialmente justas?
Publicado na Revista Democracia Viva 18 Rio de Janeiro: Ibase, 2003 ISSN 1415-1499.

A definitiva ascenso do Partido dos Trabalhadores (e de outros partidos de esquerda) ao Poder

Executivo, fenmeno que j vem ocorrendo h alguns anos em muitos municpios, e que se completou
em 2003 com a vitria de Lula nas eleies presidenciais, trouxe tona a esperana de que as nossas
metrpoles iriam, enfim, beneficiar-se de gestes democrticas e efetivamente participativas, capazes
de corrigir os dramticos nveis de desigualdade, excluso e segregao espacial que as caracterizam.
Entretanto, mais de uma dcada depois das primeiras vitrias em Porto Alegre, Fortaleza e So Paulo,
triste constatar que se por um lado houve com certeza muitos progressos, especialmente nos municpios
que como Porto Alegre mantiveram uma gesto continuada, por outro lado os nveis de pobreza e
de excluso socioespacial, que se revertem em um cenrio cada vez mais visvel de fratura social e de
violncia urbana, ainda so lamentavelmente altos e incompatveis com uma economia do porte da
brasileira.
De maneira geral, o direito cidade socialmente justa ainda uma reivindicao premente: as grandes
metrpoles brasileiras tm em mdia cerca de 20% de sua populao morando em favelas (chegando
a 40% em Recife), e cerca de 50% excluda do chamado mercado formal. O ndices de populao
favelada no diminuram, mas ao contrrio continuaram crescendo, assim como as periferias pobres das
grandes cidades. Em quase todas elas, as reas de proteo ambiental esto tomadas por ocupaes
com alta densidade habitacional, como ocorre em So Paulo, onde cerca de 1,2 milho de pessoas
moram em torno das represas Billings e Guarapiranga, em plena rea de proteo aos mananciais.
A porcentagem de domiclios sem saneamento ainda altssima, e o transporte pblico exige dos
trabalhadores mais pobres horas e horas de pacincia. Os centros urbanos brasileiros, com seus espaos
pblicos invariavelmente ocupados pelo comrcio informal, esto se esvaziando, e sobram imveis
desocupados, que no cumprem a funo social da propriedade urbana1 embora seja esta uma
exigncia constitucional enquanto milhares de sem-teto constituem uma demanda por habitao
que no consegue ser atendida nem pelo Estado e muito menos pelo mercado imobilirio. Enchentes
e desmoronamentos so ainda comuns, e a irregularidade fundiria na cidade informal parece ser
insolvel. Em suma, pode-se dizer que, neste incio de sculo, as nossas cidades apresentam um quadro
social dramtico e absolutamente inaceitvel.
A pergunta que vem portanto mente se de alguma forma as experincias de gesto mais democrtica
e participativa implementadas na ltima dcada e meia no deveriam ter gerado novas formas de
planejamento urbano mais capazes de pelo menos comear, nessas cidades, a reverter esse quadro
de intensa excluso social. Processos de gesto muito propalados, como por exemplo os Oramentos
Participativos, ou a existncia de novas leis, como o Estatuto da Cidade, no deveriam ter surtido um
efeito suficiente para que os ndices gerais da situao urbana brasileira comeassem a mostrar uma
inflexo positiva? Para que a sensao de insegurana urbana tivesse diminudo? Para que a legio de
sem-teto se reduzisse, baixando o dficit de cerca de 5 milhes de moradias? A resposta sim e no.

1 Imveis situados em reas centrais se beneficiam de infra-estrutura urbana (esgoto, gua, luz, asfalto, etc.) custeada pelo poder pblico
e, portanto, por toda a sociedade. Mant-los vazios representa um alto custo social. Exercer a funo social da propriedade no nada
alm de dar-lhes uso. Entretanto, o descompasso entre os proprietrios, que mantm um mercado sobrevalorizado irreal (os edifcios
ficam desocupados por anos, sem ter quem queira compr-los ou alug-los), e a demanda dos usurios dos centros, das faixas de renda
mais pobres que no tm como acessar oferta, gera essa situao inaceitvel. A sua soluo deveria passar pela criao de significativas polticas de financiamento habitacional para a populao com renda inferior a 3 SM, associada polticas de locao social por parte
do Estado para atender a essa populao, e uma dinamizao do mercado imobilirio e da indstria da construo civil para baixar os
custos de reconverso de edifcios antigos em habitaes e suprir a demanda da classe mdia (acima de 3 SM) por habitaes no centro,
desonerando o Estado dessa funo.

116

Sim porque indubitavelmente as experincias localizadas de gestes de esquerda mais duradouras,

como em Porto Alegre ou Belm, esto produzindo uma melhoria da qualidade de vida urbana e dos
ndices de excluso, e uma intensificao dos processos participativos de gesto da cidade, visveis a
olho nu. E no porque os obstculos que ainda existem so gigantescos, e todos os esforos feitos
remam isoladamente contra uma violenta mar contrria. Muitos elementos contribuem para tornar
essa constatao negativa extremamente complexa em suas causas. sobre eles, e sobre as alternativas
de planejamento urbano que se colocam, que tentaremos refletir brevemente neste artigo.
O primeiro elemento a ser considerado que o drama urbano brasileiro no data de ontem, mas tem
suas origens nos 500 anos de formao de uma sociedade bipartida, e por isso no h de ser resolvido
seno em um perodo de tempo bastante longo. Como j apontou a urbanista Ermnia Maricato2, as
cidades refletem e reproduzem as dinmicas sociais historicamente desiguais que pautaram a (no)
formao3 da nao brasileira. So a expresso da hegemonia capitalista de uma sociedade de elite. E,
nesse contexto, o Estado, historicamente associado aos interesses das nossas classes dominantes, no
s nada fez para reverter essa situao como ajudou a consolid-la. Vale lembrar que o perodo mais
intenso da nossa industrializao, a partir da dcada de 50, foi gerado graas aliana entre as burguesias
modernas nacionais interessadas em diversificar a economia agrrio-exportadora e os interesses
de expanso da economia-mundo capitalista no ps-guerra. A transferncia para o Brasil de um parque
industrial j montado e geralmente obsoleto em seu pas de origem s seria interessante para as
empresas multinacionais se elas pudessem exercer aqui a explorao de mo de obra que o Welfare State
limitava nas naes industrializadas. Por isso, a no-proviso por parte do Estado de uma infraestrutura
habitacional e urbana compatvel com o acelerado crescimento das metrpoles, provocado pela
massa de imigrantes atrados pela industrializao, est diretamente ligada manuteno de baixos
nveis de assalariamento e de um significativo exrcito industrial de reserva, barateando os custos da
mo de obra. Por isso, assim como alguns pensadores da formao econmica brasileira se referem a
uma industrializao com baixos salrios, possvel falar de uma urbanizao com baixos salrios
(Maricato, 2000), que gerou cidades estruturalmente desiguais com periferias superpopulosas e pobres,
quase totalmente desprovidas da presena do Estado (exceto, evidentemente, do poder de polcia,
cuja funo de resguardo da segurana pblica se confunde, como j lembrou Hlio Luz4, com a de
manuteno da populao pobre nos guetos em que as periferias e as favelas se transformaram).
O exemplo de So Miguel Paulista, na periferia de So Paulo, exemplar. A regio duplicou quase
instantaneamente sua populao sem receber qualquer investimento pblico de urbanizao
quando dois empresrios de destaque na dcada de 30, cujos descendentes ainda hoje lideram o
empresariado nacional, resolveram trazer desmontada dos EUA uma indstria completa de Rayon, uma
fibra sinttica modernssima no Brasil porm j obsoleta em seu pas de origem. Enquanto a joint-venture
permitiu aos americanos um inesperado novo ciclo de vida para uma planta industrial j obsoleta, ela
tambm contribuiu para a rpida e moderna industrializao do pas, implantando em So Miguel
a Nitroqumica, fbrica constantemente visada pelas ms condies de sade de seus trabalhadores,
e que s recentemente foi desativada. dessa poca que remonta, o que no uma coincidncia, a
formao de favelas como a do Jd. Pantanal, hoje espalhadas na regio.
Assim, fica claro que a dramtica situao das nossas cidades est ligada desigualdade estrutural da
nossa economia. Quando, na dcada de 90, implantado no Brasil o modelo neoliberal hegemnico por
sobre essa matriz social arcaica que sequer havia superado as relaes de desigualdade e dominao
herdadas do Brasil colonial, a excluso socioespacial nas cidades s fez acentuar-se. Evidentemente, por
2 Coordenadora afastada do LabHab/FAUUSP e atualmente Secretria-Executiva do Ministrio das Cidades. Muitas das ideias aqui pontuadas, resultantes das reflexes feitas no mbito das pesquisas do LabHab, foram apresentadas no livro Brasil, Cidades: alternativas para a
crise urbana, de sua autoria (Ed. Vozes, 2001).
3 Ver a esse respeito Sampaio Jr., Plnio de Arruda; Entre a nao e a barbrie: os dilemas do capitalismo dependente (ed. Vozes, 1999).
4 Ver entrevista com Hlio Luz no documentrio Notcias de uma guerra particular, de Joo Moreira Salles e Ktia Lung (1999): Com o
objetivo de proteger o Estado, ela [a polcia] feita para manter sob controle uma massa de dois milhes de excludos que ganham R$ 112
mensais.

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mais que governos democrticos e populares comeassem a tomar a frente de algumas administraes
municipais, sua ao no poderia ser muito efetiva na melhoria das condies urbanas uma vez que a
poltica macroeconmica da era FHC, pautada pelos preceitos neoliberais do Consenso de Washington,
ao promover a abertura do mercado, a desregulao econmica e o desmonte do Estado s exacerbava
a concentrao de renda, a desindustrializao, o desemprego e a recesso. Ou seja, fica evidente o
mais efetivo obstculo para o sucesso de qualquer poltica urbanstica no Brasil: por mais que se criem
mecanismos participativos de gesto, por mais que se implementem melhorias habitacionais e urbanas,
um verdadeiro avano s ocorrer no dia em que a populao puder ter emprego e renda. Fora isso,
todo o resto paliativo. Como bem colocou Caco Barcellos5, nenhuma poltica pode ser eficaz (falando,
no caso, da violncia no Rio de Janeiro), se no se comear por um salrio digno.
Alm disso, as gestes de esquerda se defrontavam e ainda se defrontam com outra enorme
dificuldade: a tradio, em especial no campo do planejamento urbano, de procedimentos
centralizadores, autoritrios e ineficazes de um urbanismo funcionalista e burocrtico que havia se
consolidado durante os anos da ditadura militar. A herana do planejamento modernista inspirado em
modelos importados totalmente descolados da nossa realidade, fortemente enraizado nas escolas de
arquitetura e urbanismo, e a consolidao de um aparato estatal construdo no intuito de fortalecer a
hegemonia das elites nas cidades e no de democratizar e universalizar as polticas pblicas, geraram
mquinas governamentais extremamente fragmentadas, compartimentadas pelas disputas internas
de poder, abaladas pela corrupo e o clientelismo, distantes da populao e de suas reivindicaes,
e praticamente ineficazes para promover alguma transformao social mais significativa nas cidades.
Some-se a isso o fato de que a pouca maturidade do eleitorado brasileiro, ainda impactado por 20
anos de falta de democracia, levou em alguns casos reconduo ao poder, aps curtas gestes da
esquerda, de polticos identificados com os setores mais atrasados, arcaicos e clientelistas de nossas
elites, e que em pouco tempo desmantelavam todo e qualquer avano conseguido pela gesto anterior
nos procedimentos burocrtico-administrativos e na democratizao da gesto pblica. Foi o que
aconteceu por exemplo em So Paulo, quando as significativas melhorias aportadas pela gesto petista
de Luiza Erundina na rea da habitao, dos transportes, da educao e da sade foram violentamente
interrompidas e desmontadas pelos oito anos da gesto Maluf-Pitta.
A ineficcia do planejamento urbano funcionalista se evidencia em inmeras cidades, pela produo
de Planos Diretores genricos, tecnicistas e centralizadores, feitos em gabinetes bem longe da
realidade urbana, voltados mais para a retrica eleitoral do que para serem efetivamente aplicados, e
que quase sempre acabaram mofando em alguma gaveta das prefeituras6. Ermnia Maricato j elencou,
em outras ocasies, os principais problemas dessa metodologia tradicional de planejamento urbano:
o descasamento entre o contedo regulatrio e jurdico dos planos urbansticos mais tradicionais e
a realidade da gesto operacional das dinmicas urbanas; a inverso de prioridades na alocao dos
investimentos pblicos, geralmente definidos segundo os interesses dos setores privados, o descontrole
sobre os processos de fiscalizao do aparato regulatrio criado pelo prprio plano, dando margem
corrupo generalizada; a absoluta incapacidade dos planos em atingir a cidade informal; e um jargo
tecnocrtico e arrogante que intensifica o distanciamento do planejador da populao, em especial da
de baixa renda.
Face crtica realidade urbana brasileira, no h dvidas que os Planos Diretores tradicionais pareciam
(e parecem), com seu amontoado de generalidades tecnicistas, incapazes de atingir os reais problemas
que assolam nossas cidades, em essncia questes muito mais bsicas do que se poderia imaginar.
Seno uma soluo, mas ao menos uma forte inflexo nesse quadro urbano crtico seria possvel se os
planos urbansticos se debruassem prioritariamente to somente sobre quatro questes fundamentais:
habitao para todos, transporte pblico de qualidade, saneamento ambiental, e melhoria da qualidade
5 Entrevista Caros Amigos, n76, julho de 2003.
6 Ver a respeito texto de autoria do urbanista Flvio Villaa, Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil, in Dek e
Schiffer (orgs.); O processo de Urbanizao no Brasil, So Paulo: Fupam/Edusp, 1999.

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urbana, em especial da cidade informal. No toa, portanto, que o Ministrio das Cidades estruturou
suas secretarias nacionais justamente em torno dessas quatro questes.
importante notar que a criao, pela primeira vez na histria do pas, de um Ministrio das Cidades
que traz esperanas promissoras de transformaes na forma de se tratar a questo urbana no Brasil
foi resultado de uma longa luta encampada no s pelo PT mas por amplos setores da sociedade civil.
Uma luta que se iniciou ainda na dcada de 70, desde quando a populao excluda das cidades passou
a organizar-se politicamente de forma mais sistematizada. Os movimentos populares de moradia,
conjuntamente com entidades profissionais, ONGs e setores da universidade, consolidaram a mobilizao
pela reforma urbana, que teve papel fundamental para a insero de instrumentos urbansticos mais
democrticos na Constituio de 1988. Treze anos depois, a manuteno de uma contnua presso pela
regulamentao desses instrumentos culminou com a aprovao pelo Congresso Nacional do Estatuto
da Cidade, que introduz ou consolida ferramentas tcnico-jurdicas capazes de dar ao Estado maior
poder no controle da especulao imobiliria e na implementao de polticas urbanas com fins sociais,
como por exemplo o IPTU Progressivo e as Zonas Especiais de Interesse Social7.
Entretanto, se por um lado a mobilizao pela participao popular na gesto das cidades e a defesa
de uma maior presena do Estado na regulao das dinmicas urbanas ganharam fora como
alternativas capazes de contrapor-se inutilidade do planejamento urbano tradicional, por outro lado
a avassaladora ideologia da globalizao neoliberal trouxe consigo teorias urbanas irms to ou mais
nefastas do que ela. Se a globalizao econmica pretendeu fazer-nos acreditar, com incondicional
apoio miditico, que a abertura do mercado e a desregulao econmica seriam o nico, o melhor e o
mais rpido caminho para nossa entrada no Primeiro Mundo, as teorias urbanas equivalentes, como a do
Planejamento Estratgico, do Marketing de Cidades, ou das Cidades-Globais, pretendem por sua vez
que a nica sada para as cidades sobreviverem no novo contexto globalizado a da competio entre
elas, em uma disputa pela atrao dos cobiados capitais internacionais. Desta forma, alm de ter que
enfrentar os arcaicos mecanismos do planejamento funcionalista, com todos os obstculos comentados
acima, os defensores da reforma urbana passaram a ter de encarar a hegemonia do pensamento urbano
neoliberal, que se difundiu de tal forma que at algumas administraes de esquerda caram na crena
de que o novo caminho para as cidades seria o da competitividade urbana.
A aplicao das teorias urbanas neoliberais tem como principal inconveniente o fato de canalizar
significativos fundos pblicos, que poderiam ser destinados a polticas mais prementes de saneamento,
habitao e transporte nos bairros pobres da periferia, na construo de centralidades tercirias
supostamente capazes de inserir as cidades no circuitos dos fluxos globais do capital financeiro e
de alavancar, por um misterioso efeito sinrgico, um processo de crescimento econmico que se
estendesse alm da centralidade em questo, beneficiando a cidade toda. Assim, sob a justificativa
de que importante para a cidade tornar-se uma cidade-global, coalizes so firmadas entre as
elites fundirias e imobilirias e o Estado, para garantir a destinao dos fundos pblicos em vistosas
e suprfluas obras nos distritos de negcios. Assim como em So Paulo surge o badalado centro de
negcios da regio da avenida Berrini, em todas as grandes cidades brasileiras alguns centros escolhidos
pelas elites passam a receber significativos investimentos estatais. Os empresrios imobilirios, inclusive,
criam uma acirrada competio entre si para assegurar-se o privilgio de ter sua frente de ao
escolhida como a centralidade terciria global. Em So Paulo, apesar dos esforos dos empresrios
interessados em ressuscitar a regio central8, a regio da Berrini e da Marginal Pinheiros que vem
7 O IPTU Progressivo no tempo permite a determinao de uso ou edificao compulsrios em terrenos vazios que no cumpram a sua funo social, seguido caso seu uso no ocorra pelo aumento progressivo do IPTU e a desapropriao do terreno com ttulos da de vida
pblica. As ZEIS permitem a definio de reas especficas sujeitas legislao especial visando a urbanizao de favelas ou a proviso de
habitao de interesse social. Em algumas cidades, como vem ocorrendo em So Paulo, as ZEIS sero gerenciadas por Conselhos de ZEIS
com participao popular, um significativo avano na gesto aproximada dos problemas urbanos mais prementes.
8 Que, diga-se de passagem, no precisa ser ressuscitada, nem recuperada, nem requalificada, na nomenclatura tpica do mercado imobilirio, pois vem sendo intensamente usada, como nunca alis havia sido na poca em que o centro era ocupado pelas elites. Agora que
o centro se tornou verdadeiramente o centro de toda a cidade, pois como explica Villaa, passou a ser usado pelo povo, as classes dominantes fogem dele para criar seu novo centro na Faria Lima (SP) ou na Barra (RJ). Entretanto, alguns empresrios, preocupados com o

119

ganhando indubitavelmente essa batalha9. Em pesquisa recente10, verificamos que em apenas 3 anos
de governo, na passagem das gestes Maluf para Pitta, foram investidos, em um pequeno quadriltero
de cerca de 60 km, um total de 4 bilhes de reais de dinheiro pblico, em operaes destinadas
promover a valorizao fundiria da regio11, sempre sob a inquestionvel justificativa de que ali se
construa a cidade-global. O discurso da cidade-global nunca foi to til para enriquecer to poucos.
E recentemente, a disputa travada entre So Paulo e Rio para ser a sede das Olimpadas mostra que a
lgica do planejamento estratgico continua a pleno vapor.
Os investimentos em obras nas periferias, assim como aqueles para a implementao de mecanismos
de gesto verdadeiramente democrticos e participativos, voltados para os problemas efetivos da
cidade informal, tm portanto agora que competir, infelizmente, com os investimentos destinados
construo dessas ilhas de Primeiro Mundo. Na verdade, esse fenmeno esconde um problema bem
mais profundo: o cenrio ditado pela Lei de Responsabilidade Fiscal e pela busca a qualquer preo pelo
supervit primrio, em um contexto cerceado pelas regras macro-econmicas ditadas pelo modelo
da estabilizao monetria e pelos credores internacionais. Assim, a governabilidade, mesmo nos
governos de esquerda, passa hoje no campo urbanstico pela priorizao absoluta a mecanismos de
parceria com o setor privado, supostamente gratuitos para o Estado, mas que raramente beneficiam
pois no esse o carter do setor privado a cidade perifrica informal. No h dinheiro para investir
no setor social nos nveis que a excluso urbana brasileira demandaria, assim como no h para garantir
as obras de infraestrutura urbana e de proviso habitacional de interesse social. Em compensao,
sempre h solues para novos tneis ou avenidas, supostamente financiadas pelo setor privado, em
parcerias que na verdade acabam custando caro ao setor pblico12.
Nesse cenrio, embora sejam uma das mais importantes iniciativas de democratizao do planejamento
urbano, por permitirem maior transparncia oramentria e uma certa participao nas decises das
prioridades dos investimentos pblicos, os Oramentos Participativos ainda esto muito aqum de
ser o instrumento que realmente se desejaria que fossem. Em primeiro lugar, porque muitas vezes
acabam caindo nos vcios de estruturas de representao que no conseguem partir das escalas locais
dos bairros para chegar na escala municipal sem sucumbir s disputas polticas tpicas das estruturas
piramidais de delegao de poder. E em segundo lugar, porque as limitaes oramentrias, no atual
quadro financeiro das administraes municipais, to restringido pelos contingenciamentos diversos
que na verdade sobra muito pouco para ser efetivamente decidido pela populao. Ainda assim, so
experincias fundamentais, que devem continuar e se aprimorar. Nesse sentido, a cidade de Belm
do Par vem dando um exemplo extremamente positivo. L, se ampliou a discusso do oramento
municipal para a discusso da prpria cidade, e o frum original do oramento participativo se tornou
efetivamente o Congresso da Cidade. Alm disso, as propostas e experincias de gesto participativa
foram e esto sendo incorporadas s estruturas fixas da administrao municipal.
Talvez esse seja na prtica um dos maiores desafios das gestes de esquerda. Em muitas cidades
hoje governadas pelo PT, comum observar-se um descompasso ainda grande entre as demandas
que chamam de degradao das reas centrais, esforam-se para atrair investimentos pblicos que as coloquem novamente no circuito
fashion da cidade globalizada. ZEIS com participao popular, um significativo avano na gesto aproximada dos problemas urbanos mais
prementes.
9 interessante observar que, apesar de toda a propaganda, essa regio identificada como do setor tercirio avanado abriga apenas 3,5
do total de empresas do setor atuantes na cidade, e apenas 0,50 do total de empresas de todas as reas. Ver a respeito Ferreira, Joo S. W.,
So Paulo: o mito da cidade-global, Tese de Doutorado, FAUUSP, 2003.
10 Ver Ferreira, idem.
11 Trata-se da Operao Urbana Faria Lima, das obras dos tneis sob o Ibirapuera e o Rio Pinheiros, da construo das avenidas gua Espraiada, Nova Faria Lima e do boulevard Juscelino Kubitschek, e da modernizao do trem e das estaes ao longo desse trecho do rio. O
valor no computa o astronmico montante relativo aos precatrios das desapropriaes na avenida Faria Lima, que pode chegar a mais
500 milhes.
12 Em outros artigos, j mostramos como a lgica das Operaes Urbanas, por exemplo, acaba resultando em importantes gastos pblicos.
Na Operao Faria Lima, embora os nmeros oficiais sejam propositalmente? confusos, estudo recente mostrou que h um dficit de
cerca de 100 milhes de Reais, sem contar os precatrios. Ver Ferreira, op.cit, e Ferreira e Fix, A urbanizao e o falso milagre do CEPAC , in
Folha de S.Paulo, Tendncias e Debates, 17 de abril de 2000.

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populares e a capacidade do governo em atend-las. Ao mesmo tempo, os movimentos populares ficam

muitas vezes desorientados, no sabendo mais como reivindicar aes de governos que no raro at
incorporam em seus quadros membros dos prprios movimentos. E os governos, por sua vez, parecem
as vezes engessados nas dinmicas restritivas da administrao, afogados pelo ritmo alucinante das
demandas emergenciais, cerceados pela falta de alternativas financeiras, obcecados pela chamada
governabilidade, e preocupados em manter uma imagem de bons moos junto s classes mdias e
altas, mais palatvel e menos radical do que a mdia e a direita haviam pintado antes de serem eleitos.
Embora isso no seja uma regra, a verdade que no raro as gestes de esquerda parecem se acomodar
com um simples rtulo de governos de esquerda, e com o fato de que o exerccio de um governo mais
tico e menos comprometido com os interesses dominantes j suficiente para garantir sua viabilidade
poltica. O PT deve sempre provar que no veio para radicalizar, e a verdade que tal preocupao
s vezes incompatvel com os desafios que se impem se a ao governamental visar, em algum
momento, enfrentar os reais desequilbrios sociais das nossas cidades. De fato, a complexidade dos
problemas que se colocam certamente ir demandar um engajamento maior, em processos muito mais
desgastantes politicamente junto s classes mdias e altas, cuja conquista foi to importante para o PT
viabilizar sua chegada ao poder.
Nesse quadro de aberta contradio poltica entre o discurso e a prtica, pelo menos os processo
participativos devem poder ser mais efetivos. A gesto participativa no pode se ater apenas ao aumento
das audincias pblicas ou dos fruns de discusso com os diferentes setores da sociedade civil. Ela deve
incorporar de forma estrutural e definitiva a presena decisria da populao em todas as estruturas de
gesto da mquina administrativa, da escala local escala mais geral. Nesse sentido, o processo de
discusso das Conferncias das Cidades, implementado este ano pelo Ministrio das Cidades, uma
excelente iniciativa nesse sentido, ainda mais considerando tratar-se de um processo que abarca todo
o pas. Tambm so fundamentais, por exemplo, os conselhos participativos de habitao e de poltica
urbana, implantados na cidade de So Paulo. Porm, certo que o grau de participao, sobretudo
com algum poder de deciso, deve ir ainda muito mais longe para comear a ser eficaz em seu papel
politizador e pedaggico, e como um instrumento de democratizao da gesto pblica.
O Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da FAUUSP experimentou recentemente uma
alternativa de planejamento urbano que pode ser uma boa contribuio nesse sentido, ao propor
mecanismos de gesto da cidade descentralizados, liderados pelos governos locais, e gerenciados
por uma dinmica participativa. Trata-se da elaborao, por encomenda da Secretaria Municipal de
Habitao de So Paulo e da Cities Alliance, de um Plano de Ao Habitacional e Urbano para bairros em
situao de risco pela excluso socioeconmica e a violncia. A ideia de um Plano de Ao, inicialmente
proposta pela urbanista Ermnia Maricato, era a de se contrapor justamente aos modelos tradicionais
de planejamento urbano acima comentados, com uma proposta de ao local de carter participativo.
A experincia, realizada no bairro do Jardim ngela13, procurou estabelecer um padro de ao do
poder pblico que se pautasse pela tentativa de superao dos obstculos tpicos do planejamento
tradicional. Assim, alguns princpios norteadores foram estabelecidos, que podem ser replicados
facilmente em outras experincias do tipo, em diferentes cidades brasileiras. Sem sermos exaustivos,
eis alguns deles:
- O princpio bsico de que qualquer plano urbanstico deve ser antes de tudo o de estabelecer
uma presena efetiva do Estado em bairros perifricos historicamente abandonados pelo poder
pblico;
- Tal presena deve ser transversal e intersetorial, envolvendo as diferentes esferas de poder: isso
porque a presena do Estado nas periferias se d de forma fragmentada. Uma escola ou um posto
13 Sob a coordenao metodolgica do LabHab, tambm foram realizados planos para Cidade Tiradentes e Brasilndia, sob responsabilidade
dos Escritrios de Assessoria Tcnica Usina e GTA, respectivamente.

121

de sade isolados geram uma expectativa de melhoria que, sozinhos, nunca sero capazes de
responder. As periferias precisam urgentemente de um choque de polticas Inter setoriais, e nesse
sentido qualquer ao do poder pblico deve ser tratada como uma poltica de governo, respaldada
pelo(a) prefeito(a) e implicando todas as secretarias.
- Qualquer poltica para a periferia deve ser associada a programas macios de proviso
habitacional de interesse social nas reas centrais, promovendo um incio de reverso no processo
contnuo e ininterrupto de periferizao das nossas metrpoles;
- Diante das dificuldades financeiras, fundamental que o Plano de Ao se apoie e potencialize
as redes de equipamentos e os programas pblicos j existentes, unindo a administrao e
consolidando a concatenao das polticas setoriais;
- O Plano de Ao deve ser implementado pelo prprio rgo executor da interveno urbana,
saindo dos gabinetes especializados no distante planejamento estratgico, e aproximando-se
efetivamente da gesto local. Por isso, o Plano de Ao deve ser tambm assimilado, implantado e
gerenciado pelos rgos mais locais de governo (subprefeituras, etc.). Nesse sentido, pode ser um
instrumento eficaz para aproximar, por cima das tradicionais disputas polticas pelo controle poltico
do territrio, as esferas de governo municipais e locais (secretarias e subprefeituras, por exemplo).
- O Plano de Ao deve ser verdadeiramente participativo, incorporando todos os agentes sociais
locais como protagonistas de sua elaborao. A sociedade e a comunidade local no podem ser
considerados como simples beneficirios ou clientes, na terminologia em voga mas como
sujeitos dos processos de deciso e gerenciamento das polticas relativas ao ambiente construdo.
Nesse sentido, e agora sim, parcerias de cogesto dos equipamentos devem ser implementadas com
as entidades locais, favorecendo a reconstituio do tecido social e promovendo o desenvolvimento
endgeno. A participao deve se dar no s na etapa de elaborao, mas tambm e sobretudo
nas fases de implantao e de gesto do plano. Para isso, conselhos de gesto do plano devem
ser pensados, para garantir o espao participativo de forma definitiva e ao mximo aproximada do
governo local. Nas etapas iniciais, a pauta de aes do prprio plano deve ser estruturada a partir das
demandas discutidas com a populao.
- O Plano de Ao deve ter um papel pedaggico na formao de agentes polticos locais plenos,
assim como deve permitir a estruturao e a coeso de uma rede de profissionais locais diretamente
envolvidos no acompanhamento das condies de vida da populao, em todos seus aspectos
(habitacional e urbano, de sade, de emprego, etc.), possibilitando a retroalimentao de cadastros
humanizados que possam ser utilizados pelo poder pblico. Cabe aqui destacar a atual rede dos
Programas de Sade Familiar PSF, e o papel que os agentes comunitrios do PSF vm cumprindo
exatamente nesse sentido;
- O Plano de Ao se subdivide em pelo menos quatro etapas metodolgicas: o pr-diagnstico,
que possibilita uma primeira aproximao junto s comunidades locais sem gerar demasiada
expectativa, o diagnstico, cujo carter deve ser propositivo, para no se cair no erro da academia e
do planejamento tradicional de produzir compndios tcnicos que na prtica pouco propem, um
documento de diretrizes e prioridades, e o plano propositivo final.
- A etapa do diagnstico deve servir para disponibilizar informaes, mapas e dados para as
comunidades de regies geralmente carentes desse tipo de informaes sistematizadas, ainda mais
espacializadas. Para alm do seu uso no prprio Plano de Ao, o diagnstico pode ter usos intensos
e variados por parte das entidades locais da sociedade civil.
Embora ainda enfrentem dificuldades na sua atual fase de implantao, a maioria decorrentes dos
entraves poltico-administrativos e das limitaes financeiras, acreditamos que os Planos de Ao, ao se
122

contrapor aos modelos mais tradicionais de planejamento urbano, podem ser o incio de uma inflexo
do planejamento das cidades para um rumo mais eficaz no seu papel transformador, conseguindo dar
conta um pouco melhor da enorme variedade de problemas colocados ao longo deste artigo. Eles
representam sobretudo um alento para os urbanistas, no sentido de que mostram que ainda possvel
o exerccio de pensar instrumentos capazes de ajudar na construo de cidades um pouco mais justas.

123

Cidades para poucos ou para todos? Impasses da

democratizao das cidades no Brasil e os riscos de um
urbanismo s avessas.
Captulo de livro: Oliveira, Francisco, Braga, Ruy, Rizek, Cibele. Hegemonia as avessas. So Paulo: Boitempo Editorial,
2010. ISBN 9788575591.

Nesta virada para o sculo XXI, o urbanismo brasileiro parece viver uma nova era, afinada com o
espetculo da globalizao: bairros de negcios com modernas torres, shoppings-centers cada vez mais
luxuosos, sofisticados tneis e ousadas pontes, salas de espetculo capazes de receber os grandes shows
culturais globalizados, so exemplos de que nossas grandes cidades parecem ter alcanado a desejada
condio de cidades globais, graas ao que chamaremos aqui de um urbanismo de mercado.
Para o deleite dos empreendedores, o mercado imobilirio, em especial nas nossas maiores cidades,
parece no ter freios: bairros inteiros esto sendo transfigurados e verticalizados. So Paulo e Rio
de Janeiro digladiaram-se na disputa para sediar jogos olmpicos, a nova moda entre cidades que
se pretendam globais1, at que a segunda sasse vitoriosa, em um lan de patriotismo que sacudiu
a nao, para receber os jogos de 2016, com a previso de grandes e milionrios projetos urbanos.
Grandes e custosos projetos tambm previstos para outra grande conquista, a de receber a copa do
mundo de 2014. Projetos de water fronts viraram moda, de Puerto Madero, em Buenos Aires, Estao
das Docas, em Belm.
A Sala So Paulo, construda na antiga estao de trem Jlio Prestes, e considerada uma das mais
modernas salas de concerto do mundo, permitiu metrpole paulistana inserir-se no seleto clube
da elite da msica erudita internacional, ao mesmo tempo que promoveu a valorizao e elitizao
da rea central da cidade por meio de um significativo investimento pblico. Alis, o uso da cultura
como alavanca para a valorizao fundiria e imobiliria tornou-se nesse incio de sculo a nova receita
para a regio central, que agora ganhou o projeto de uma escola de dana projetada pelo arquiteto
do Ninho de Pssaro, em Pequim, orado em nada menos que R$ 600 milhes. Na mesma direo,
Rio de Janeiro, Curitiba e outras cidades disputavam o privilgio de ter, aps Nova York e Bilbao, o seu
Museu Guggenheim. Em muitas das nossas grandes cidades, novas parcerias pblico-privadas eram
anunciadas para alavancar ambiciosos planos de urbanizao.
Alguma coisa nova estava no ar. O urbanismo tradicional, herdeiro do funcionalismo modernista,
repaginado no clientelismo do regime militar, aquele dos planos tecnicistas pouco aplicados (Villaa,
1999), das grandes obras virias e das fontes luminosas propcias a superfaturamentos, embora at hoje
recorrente, cedia espao para uma nova viso moderna e globalizada da gesto urbana. Uma viso
importada das grandes cidades do mundo desenvolvido, segundo a qual a cidade devia ser gerenciada
como uma empresa (Vainer, 2000). Esse modelo do urbanismo internacional havia sido gerado no bojo
do avano liberal da era Reagan/Thatcher, e apropriou-se de nomes da gesto empresarial, como o
planejamento estratgico e o marketing urbano para promover a ascenso das cidades-globais,
apresentadas pelos governos, na mdia e nas universidades como a nica configurao urbana capaz de
garantir a sobrevida das cidades no competitivo contexto da globalizao econmica (Ferreira, 2007).
Um modelo de submisso absoluta ao mercado, que parecia ter feito suas provas em cidades europeias
e norte-americanas, e que passava a ser importado para nossa realidade, na velha tradio das ideias
fora do lugar.

1 Wannabe world cities, nos termos de SHORT, J. Urban Imageneers:, in Jonas & Wilson, The Urban Growth Machine: critical Perspectives
two decades later, New York: State University of New York Press, 1999.

124

As origens de um urbanismo de mercado nos moldes do liberalismo globalizado

A propagao dessa receita urbana partiu dos pases industrializados, e teve motivaes muito
pragmticas. A partir de meados da dcada de 1970, no cenrio de crise de superproduo e
desemprego, de desconcentrao industrial em muitas cidades europeias e norte-americanas, e de
alta competitividade, a possibilidade de alavancar parcerias milionrias com o setor privado para a
construo de plos urbanos capazes de atrair grandes empresas e negcios globais mostrou-se uma
via de salvao para prefeitos submersos em graves crises de governabilidade.
nesse contexto que surgia a j comentada receita dos investimentos culturais e esportivos como
tima oportunidade de se construir as infraestruturas necessrias para transformar reas obsoletas e
quase falidas em plos de atrao do grande capital global (Arantes, 2000), receita esta inaugurada
ainda nos anos 70 pelo centro cultural Georges Pompidou2, em Paris. A partir da, com o apelo cultural
ou no, uma onda de grandes obras revitalizadoras de centros urbanos se propagou nos pases
centrais, produzindo centros de convenes e de negcios, museus e salas de espetculos, arenas
esportivas, modernos aeroportos. Tais investimentos ganhavam toda sua potencialidade lucrativa
quando associados a jogos olmpicos e exposies universais. Em uma simbiose de interesses polticos
e imobilirios, esse novo paradigma de urbanizao transformava os espaos obsoletos e degradados
decorrentes da reestruturao produtiva em fantsticas oportunidades para a realizao do capital.
O planejamento urbano modernista e funcionalista, to til no ciclo econmico anterior para organizar
as cidades nos moldes da economia fordista e da sociedade de consumo de massa que se criava a
partir do ps-guerra, foi aos poucos rechaado, por sua pouca flexibilidade e seu forte carter estatal
regulador, dando espao a um gerenciamento das cidades supostamente mais gil para enfrentar
os problemas de obsolescncia urbana. Ou, em outras palavras, mais eficaz para integrar as cidades
lgica da economia financeirizada e globalizada. Os grandes conjuntos habitacionais do Ps-Guerra
foram execrados (embora tivessem poca cumprido seu papel de proviso habitacional em massa),
pelos seus vcios modernistas,
Esse novo padro de interveno urbana, baseado em grandes projetos hoje a regra na maioria dos
pases do capitalismo central. Na onda do liberalismo crescente e do enfraquecimento do Estado do
Bem Estar Social, deixa-se para trs a regulao estatal do espao pblico para dar livre curso ao
dos empreendedores privados, sempre associados a festejados arquitetos de renome internacional.
So lanados ininterruptamente grandes empreendimentos de recuperao de qualquer rea
remanescente que ainda se preste a uma interveno: resqucios de bairros operrios, reas fabris
abandonadas, ou mesmo o vazio deixado pelas torres gmeas do World Trade Center. Evidentemente, o
resultado disso um forte processo de valorizao fundiria e imobiliria, que transforma esses setores
das cidades em um nicho de oportunidades para o capital. Da decorre a chamada gentrificao
urbana, ou seja a expulso da populao originalmente moradora e sua substituio por camadas de
renda muito superior.
Na esteira de cidades como Baltimore, Nova York, Londres, Paris, Barcelona e muitas outras, da dcada
de 1980 at hoje vemos a constante aplicao do modelo dos grandes projetos de revitalizao urbana
como um novo paradigma para o planejamento urbano no mundo. Em Bilbao, o projeto futurista do
arquiteto Frank Gehry para o museu Guggenheim, construdo em rea porturia em desuso, assegurou
para a cidade um lugar ao sol na rota dos fluxos globais de turistas e de capitais. Em Londres, uma das
mais recentes operaes foi a construo do Domo do Milnio, projeto do festejado arquiteto Richard
Rogers para uma antiga e obsoleta rea industrial de produo de gs, vizinha s docas, j urbanizadas
por grande operao imobiliria em dcadas anteriores. Em Paris, a rea onde ficavam as usinas Renault,
em Boulogne-Billancourt, hoje um gigantesco canteiro de obras de um empreendimento imobilirio

2 que alavancou a polmica incorporao urbana do Quartier de LHorloge e do bairro do antigo mercado dos Halles

125

considerado pelos crticos um verdadeiro parque de diverses para demiurgos, urbanistas e promotores
imobilirios3.
Na maioria desses casos, os interesses privados foram alavancados por importantes investimentos
pblicos. Na grande operao de renovao das docas londrinas no final dos anos 90, em um processo de
revitalizao e valorizao do antigo cinturo vermelho dos bairros operrios da cidade, por exemplo,
cerca de 1,3 bilho de dlares de fundos pblicos foram investidos, o que no evitou, alis, um grande
desastre imobilirio, dada a insuficincia do transporte coletivo previsto para acessar a rea4 (Ferreira,
2007). Somente mais de uma dcada depois o empreendimento se recuperou, graas construo
pelo governo e com mais recursos pblicos de uma nova linha de metr.servindo aquela regio. Em
Barcelona, foram 5,5 bilhes de dlares pblicos investidos na preparao dos Jogos Olmpicos de 1992,
cujas obras de urbanizao se tornariam a coqueluche dos planejadores das Cidades Globais5.
Quase sempre, essa mobilizao de importantes fundos pblicos para alavancar projetos de renovao
urbana foi legitimada junto populao justamente com o discurso de que essa seria a porta de
entrada definitiva no chamado arquiplago das cidades-globais, o que permitiria a atrao de um
volume de capital muito maior do que o investido pelo Estado. Um prognstico arriscado, como em
qualquer operao capitalista. Os balanos, alis, nunca so muito transparentes, e alm das Docklands,
no raramente vm tona notcias de dificuldades financeiras no previstas, como no caso dos Jogos
Olmpicos de Atlanta, em 1996, ou da cidade de Nova York, no incio deste sculo6.

Brasil: Urbanismo de mercado x reforma urbana?

A expanso neoliberal gerada pela reestruturao produtiva alcanou nosso pas a partir da
dcada de 90, e os ditames do Consenso de Washington provocaram importantes transformaes
econmicas, hoje bastante conhecidas: a forte desregulao e o enfraquecimento do papel do Estado,
as privatizaes e a abertura do mercado interno para o capital internacional, a desnacionalizao
da indstria e a precarizao absoluta das relaes trabalhistas, o abandono de projetos de polticas
pblicas estruturais em favor de polticas de assistncia social pontuais, e assim por diante (Ferreira,
2007). Embora no tenham sido imediatamente notadas, estavam tambm includas no pacote as
novas receitas urbansticas importadas do Primeiro Mundo.
O que tornou o quadro mais complexo foi o fato de que a expanso neoliberal chegou ao Brasil justamente
quando o pas comeava a redemocratizar-se e assistia paulatina chegada ao poder de grupos polticos
mais comprometidos com a democracia e as causas sociais. Ser favorvel democratizao ou mesmo
indignar-se no discurso com a pobreza so posicionamentos polticos bastante cristalinos e que no
remetem a grande polmicas. Ou se , ou no . A questo no to simples, entretanto, quando se trata
do posicionamento econmico em um quadro de crise estrutural, e mais ainda de promover polticas
pblicas que eventualmente possam, de alguma forma desestabilizar a relao de foras e o poder das
elites dominantes. Ou seja, o fato de termos governos democrticos no garantia em nada que estes
no adeririam s receitas econmicas do neoliberalismo. A contradio da resultante estava no fato
de que governos agora democrticos e com discurso social adotariam, em nome da busca de uma
modernizao globalizada, o modelo econmico neoliberal cujas consequncias seriam justamente o
agravamento da concentrao de renda e da tragdia social. Como os governos municipais ganharam,
a partir da Constituio de 1988, uma indita autonomia na conduo das polticas urbanas, era muito
3 http://yakasolutions.typepad.com/rives_de_seine/boulogne_billancourt. Ver tambm, sobre o projeto: http://www.ileseguin-rivesdeseine.
fr/main.htm
4 A canadense Olympia&York, maior incorporadora do mundo na poca, faliu em decorrncia do insucesso da urbanizao de Canary Walf.
5 Os urbanistas catales, de fato, tendo sua frente Jordi Borja, tornaram-se assduos consultores internacionais de governos interessados
em aplicar o planejamento estratgico, como no caso de Santo Andr, para o Eixo Tamanduatehy. Ver por exemplo artigo de Borja para
a Prefeitura de Bahia Blanca, com ttulo dos mais explicativos: Las ciudades en la globalizacin: Planificacin Estratgica y Proyecto de la
Ciudad. (Borja, 1999).
6 Folha de SP, 2010/2002: Nova York, a cidade mais rica e poderosa do pas mais rico e poderoso do mundo, pode quebrar.

126

provvel que a contradio na conduo da poltica econmica contaminasse, por assim dizer, o campo
do urbanismo.
Assim, por um lado, na dcada de 1990 chegaram ao poder municipal governos de alinhamento
progressista e fortemente amparados pelos movimentos populares, que alavancaram importantes
avanos nas polticas sociais, inclusive nos campos habitacional e urbano. Ancorando-se na nova
Constituio, que trazia artigos (182 e 183) que tratavam da funo social da propriedade urbana, Recife,
Santo Andr, Porto Alegre, Diadema, Belo Horizonte e So Paulo, entre outras, passaram a ser referncia
de vanguarda na implantao de mecanismos de democratizao da gesto da cidade e de polticas
pblicas voltadas para a melhoria das condies de vida da populao mais pobre.
Mas, por outro lado, no bojo do pensamento neoliberal, o apelo do urbanismo de mercado e do
planejamento estratgico apresentava uma tentadora oportunidade de deixar nas cidades marcas
de modernizao para os governantes que decidissem promover a aproximao pblico-privada na
conduo de projetos de renovao urbana calcados nos interesses do capital. Paulatinamente, esse
modelo urbano e sua receita de parcerias com o setor privado na busca de investimentos, encontrou
nesse cenrio um ambiente propcio sua expanso, ainda mais em um pas em que o mercado
imobilirio sempre teve, por assim dizer, a vida bastante fcil.
Esse antagonismo entre um urbanismo conduzido pelo Estado e comprometido com a reforma urbana
democrtica e outro calcado na aproximao com o capital privado, iria acentuar-se cada vez mais. Para
entend-lo, vale retomar aqui um pouco da histria da luta pela Reforma Urbana a partir da Constituio
de 1988.
Os artigos 182 e 183 da Constituio traziam alguns instrumentos supostamente capazes de dar
ao Estado maiores poderes para enfrentar os desequilbrios urbanos das nossas cidades. Eles teriam,
entretanto, que esperar treze anos para serem efetivamente regulamentados no Estatuto da Cidade,
em 2001. Porm at mesmo antes de 1988, alguns municpios brasileiros j haviam implementado
instrumentos de controle urbano de carter democratizante, como por exemplo o instrumento das
Zonas Especiais de Interesse Social - ZEIS, que permitia uma legislao urbanstica especfica para reas
precrias, vinculando-o, principalmente, a programas de regularizao fundiria em favelas. Recife
aplicou Planos de Regularizao das ZEIS (PREZEIS) e regulamentou um complexo sistema de gesto
participativa. O Oramento Participativo tambm era experimentado em algumas cidades, sendo o de
Porto Alegre o mais conhecido. Em Santo Andr, as reas de Especial Interesse Social foram aprovadas
em 1991, para viabilizar a urbanizao de favelas (Ferreira e Motisuke, 2007). Tais iniciativas marcaram,
nesse cenrio, uma perspectiva inovadora, no sentido de reconhecer uma grande parcela da populao
urbana como cidados, e seus locais de moradia mesmo que informais como parte da cidade,
buscando garantir sua recuperao e a melhoria das condies de vida. As reivindicaes pela Reforma
Urbana, originadas nos movimentos de moradia das periferias ainda no regime militar, pareciam ganhar
uma nova e promissora perspectiva de efetivao.
Com a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, parecia que essas experincias pioneiras iriam se
difundir pelos municpios brasileiros. O Estatuto preconizava a gesto democrtica da questo urbana,
o enfrentamento da reteno de terras para fins especulativos, a regularizao fundiria e a concesso
de uso habitacional em terras pblicas, entre outros avanos. A obrigatoriedade de elaborao de
Planos Diretores para a aplicao desses instrumentos fez com que muitos municpios os discutissem e
que o tema ganhasse uma nova importncia no meio acadmico do urbanismo.
Porm, isso no significaria que sua aplicao fosse ser fcil, ou ainda muito efetiva. Isso por uma razo
muito clara: a reforma urbana, no sentido da democratizao das cidades, uma questo essencialmente
poltica. E a sociedade brasileira no estava aberta para romper a relao de foras pela qual as classes
dominantes impuseram uma urbanizao marcada pela drstica segregao scio-espacial. Alm disso,
127

o modelo tradicional e arcaico do urbanismo de grandes obras virias objeto de superfaturamento e

instrumentos poltico-eleitoreiros continuava com toda fora.
Nesse jogo de foras, ver o Estado atacando a reteno de terras ociosas para fins especulativos,
obrigando a construo de habitaes de interesse social em imveis vazios, investindo pesadamente
em infraestrutura urbana nas periferias, dando o direito de propriedade a moradores de favelas e
loteamentos clandestinos, combatendo a ao desenfreada e destrutiva do mercado imobilirio,
seria v-lo atuando no sentido inverso sua histria, sua lgica patrimonialista de defesa dos
interesses dominantes. Interesses que se polarizam no extremo oposto, em torno do controle ao
acesso terra, da proteo quase sagrada da propriedade fundiria restrita s classes dominantes, da
prioridade dos investimentos nos bairros mais ricos, da excluso scio-espacial como instrumento de
dominao, questes que tm no Brasil quinhentos anos de consolidao. Assim, a um Estado pblico
comprometido com os novos instrumentos urbansticos e a democratizao das cidades, contrapunhase o prprio Estado, por suas caractersticas patrimonialistas, pela sua instrumentalizao pelas classes
dominantes, pelos antagonismos da nossa formao social e pelas condicionantes histricas do nosso
subdesenvolvimento.
Assim, as cidades brasileiras viviam, na ltima dcada do sculo XX, um duplo e contraditrio movimento:
por um lado, dispunham de um novo instrumental legal que lhes daria condies de implementar
uma reforma urbana democrtica, mas por outro sofriam a presso econmica pela adoo de novos
modelos liberais de planejamento. Mas a possibilidade de aplicao desses instrumentos enfrentava
sobretudo a dificuldade de que estes foram pensados dentro da lgica do Estado-Providncia, e no na
da urbanizao subdesenvolvida e do Estado patrimonialista.

A produo do espao urbano e os entraves do urbanismo no subdesenvolvimento

O solo urbano tem seu valor determinado por sua localizao (Villaa, 2000). Uma localizao melhor do
que outra em funo claro de suas condies fsicas (vista, orientao, relevo...), mas principalmente da
infraestrutura urbana existente, que a torna mais acessvel, mais equipada, mais propcia a ser edificada.
Como o Estado quem produz a infraestrutura, a localizao urbana e a sua valorizao so frutos
dos investimentos pblicos nela realizados. Assim, como coloca Dek (2001), a interveno estatal
um complemento necessrio, ainda que antagnico, regulao pelo mercado do acesso ao solo urbano.
Uma das grandes contradies da cidade capitalista est no fato, portanto, de que enquanto a
valorizao de um imvel determinada por investimentos pblicos, o lucro dela obtido auferido
individualmente pelo empreendedor ou proprietrio. Foi para regular e mediar esse antagonismo
entre mercado e sociedade que o keynesianismo do ps-guerra, regulador da economia, tornou-se
tambm regulador da produo do espao urbano, por meio dos chamados instrumentos urbansticos.
O Estado teve o papel, no contexto do Estado do Bem-Estar Social e da construo de economias de
consumo de massa, a partir dos anos 50 nos pases centrais, de garantir uma produo homognea
de infraestrutura em toda a cidade, evitando a excluso das parcelas populacionais de menor renda,
construindo equipamentos acessveis por todos, e recuperando, com tributos, parte do lucro obtido
pelo mercado em decorrncia de investimentos pblicos em infraestrutura, que os estudiosos chamam
de mais-valia urbana.
No Brasil, entretanto, os investimentos pblicos em infraestrutura foram claramente direcionados
e concentrados nas reas ocupadas pelos setores de alta renda (Villaa, 2001). Pela lgica peculiar
do subdesenvolvimento, o Estado, se entendido no seu sentido pblico importado da realidade das
democracias desenvolvidas, um no-Estado. Ele no planeja aes para a superao do atraso, mas
confunde; no organiza, mas desestrutura; no facilita mas embaralha e burocratiza os procedimentos
administrativos, no porque seja incompetente, como as vezes se propaga, mas por ser muito eficaz na
produo da segregao scio-espacial, que emperra um desenvolvimento independente, redistributivo
128

e includente, que poderia contrariar o equilbrio de foras polticas, o poder das elites internas e os
interesses externos que historicamente se alimentam desse atraso.
A acelerada industrializao e urbanizao com baixos salrios das dcadas de 1950 a 1970, que
levou a um crescimento econmico significativo, porm condicionado manuteno da pobreza,
traduziu-se no mbito urbano por um padro de absoluta segregao scio-espacial, que chamamos
de urbanizao desigual. Como coloca Maricato,
Inaugura-se assim o urbanismo que iria se consolidar durante todo o sculo XX no Brasil: a
modernizao excludente, ou seja, o investimento nas reas que constituem o cenrio da cidade
hegemnica ou oficial, com a consequente segregao e diferenciao acentuada na ocupao do
solo e na distribuio dos equipamentos urbanos . (Maricato,1997b)
Nesse cenrio, a melhor poltica habitacional era uma no-poltica, deixando a populao que
migrava para os grandes centros industriais sem alternativas habitacionais, sem condies de acessar
a terra urbanizada, e merc de loteadores clandestinos que disseminaram a ocupao informal das
periferias7. A autoconstruo tornava-se a alternativa de moradia que melhor permitia a manuteno
do baixo custo da fora de trabalho (Oliveira, 2003:130). Desse modelo urbano resultou um forte
antagonismo entre uma parte das cidades quase exageradamente desenvolvida, beneficiada por
constantes e importantes investimentos pblicos em infraestrutura e objeto da ao do mercado, e
outra sujeita a um aparente caos, na verdade bastante funcional do ponto de vista das necessidades
da acumulao (Oliveira, 2003:59).

Avanos e impasses do urbanismo democrtico

Quando da ascenso de partidos de esquerda s prefeituras, no fim da dcada de 80, era inevitvel
acreditar que instrumentos urbansticos do Estatuto das Cidades pudessem exercer a mesma funo
reguladora para a qual foram criados, e transformar o Estado em promotor de uma ordem inversa, de
distribuio das riquezas e de justia social. Porm, a verdade escondida era a de que dificilmente eles
poderiam, por si s, alterar o equilbrio de foras e alavancar a Reforma Urbana e a redemocratizao
do acesso terra. Os treze anos, que se levou para que os artigos da constituio fossem to somente
regulamentados em uma lei definitiva o Estatuto das Cidades j foi um sinal inequvoco de que a
esperada inverso da lgica no ocorreria to facilmente.
Porm, seria incorreto dizer que a poltica urbana brasileira no tenha logrado, nas ltimas dcadas,
alguns avanos. Santo Andr e Porto Alegre, beneficiados pela continuidade de gesto por mais de
um mandato8, experimentaram com certa efetividade alguns dos instrumentos urbansticos, para
a regularizao fundiria ou a delimitao de ZEIS. No que tange poltica para favelas, a ideia da
erradicao total (e expulso sistemtica) deu lugar, em muitos municpios e nos programas federais,
a polticas de incorporao cidade por meio de sua urbanizao. Esforos para uma regularizao
fundiria mais ampla foram s vezes promovidos, e equipamentos de educao e sade foram
implantados em algumas cidades, em reas pobres de periferia.
A criao do Ministrio das Cidades, em 2002, e as aes dele decorrentes, como a implantao do
Conselho das Cidades (com participao dos movimentos populares), a criao do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS) e a estruturao de uma poltica de financiamento envolvendo
municpios e estados, significaram outro avano importante na luta pela reforma urbana no Brasil.
Recentemente, polticas de desenvolvimento federais mesmo que criticveis em muitos aspectos
7 Ao contrrio dos pases centrais, Brasil viveu uma espcie de Estado de deixe-estar social, no s porque deixar a populao prpria
sorte era a melhor forma de no encarecer os custos da fora de trabalho, mas tambm porque se tratava de um Estado promotor do
laissez-faire (deixe-estar), ou seja, da livre iniciativa e dos interesses empresariais.
8 lembrando que quase impossvel conceber polticas urbanas socialmente transformadoras em menos de 8 ou 10 anos

129

incluram no seu rol de investimentos a questo dos assentamentos precrios e da habitao social. A
possibilidade de incorporao dos instrumentos do Estatuto da Cidade nos Planos Diretores municipais,
mesmo que ensejando disputas polticas duras nos municpios, e mesmo que sendo as vezes vista, pelo
campo de esquerda, como otimismo exagerado, ao menos trouxe a discusso da reforma urbana para a
agenda poltica dos municpios.
Mas, h de se convir que tudo isto foi, pelo menos at agora, de pouca efetividade. De maneira geral,
o quadro urbano brasileiro continua ainda trgico e inalterado: as grandes metrpoles tm em mdia
quase metade de sua populao vivendo em condies precrias, seja em favelas, loteamentos
irregulares, cortios ou mesmo na rua. Essa porcentagem no diminuiu, ao contrrio, as periferias
pobres continuam crescendo mais do que a mdia. Os centros das cidades, em compensao, esto se
esvaziando, e sobram imveis desocupados, que no cumprem a funo social da propriedade urbana,
por mais que exista o Estatuto da Cidade. Hoje no Brasil o nmero de imveis vazios chega a 6 milhes
de moradias (para um dficit de 8 milhes!). Em todo o pas, as reas de proteo ambiental esto
tomadas por ocupaes precrias de alta densidade habitacional, j que no restam aos pobres outras
alternativas face falta de oferta de moradias, seja pelo Estado ou pelo mercado. A porcentagem de
domiclios sem saneamento ainda significativa at mesmo nas metrpoles, onde o transporte pblico
precrio consome horas e horas dos trabalhadores mais pobres. Enchentes e desmoronamentos so
comuns, e a irregularidade fundiria na cidade informal parece ser insolvel. Em inmeras cidades,
continuam os processos autoritrios de expulso da populao pobre para a periferia quase sempre em
aes capitaneadas pelas prefeituras, em sintonia com o mercado. Nesse cenrio, as leis parecem ser de
muito pouco efeito.
As experincias de gestes democrticas e participativas das ltimas dcadas, utilizando-se dos
instrumentos do Estatuto da Cidade poderiam ser vistas como um caminho de planejamento urbano
desejado para a reverso da injustia urbana no Brasil. Porm, elas ainda no levaram a transformaes
mais consistentes. Em que pese a luta dos movimentos populares e de muitos grupos organizados
da sociedade civil, tais avanos parecem no ser suficientes para gerar as profundas transformaes
econmicas, polticas, sociais e culturais necessrias para a Reforma Urbana.
Uma das razes possveis dessa dificuldade pode estar no fato de que os grupos de tcnicos que
participam dessas gestes com intenes absolutamente verdadeiras de promover mudanas
estruturais na cidade, se defrontaram, ao assumir as prefeituras a partir dos anos 90, com uma mquina
de governo afundada na tradio de procedimentos centralizadores, autoritrios e ineficazes de um
urbanismo funcionalista e burocrtico, que havia se consolidado durante os anos da ditadura militar
e que perdurava nas dcadas seguintes. Uma mquina aperfeioada durante sculos no para ser
pblica, mas sim para desarticular e dificultar qualquer tentativa de transformao da lgica de
produo do espao urbano desigual.
O aparato municipal de gesto urbana quase sempre fragmentado, compartimentado pelas disputas
internas de poder, abalado pelos projetos polticos pessoais, pela corrupo e pelo clientelismo, distante
da populao e de suas reivindicaes, e praticamente ineficaz quando no conivente por alimentarse da desigualdade para promover alguma transformao social mais significativa nas cidades. Os
governos de esquerda ficaram no raramente engessados nas dinmicas restritivas da administrao,
afogados pelo ritmo alucinante das demandas emergenciais, cerceados pela suposta restrio financeira
para investimentos sociais (que na verdade decorrente da falta de uma deciso poltica de se inverter
de vez as prioridades de investimentos), obcecados pela chamada governabilidade, e preocupados em
manter uma imagem eleitoral palatvel e pouco radical junto s classes mdias e altas.
Some-se a isso o fato de que a reconduo ao poder, aps curtas gestes da esquerda, de polticos
identificados com os setores mais atrasados, arcaicos e clientelistas de nossas elites, desmantelava todo
e qualquer avano conseguido pelo governo anterior. Por fim, h de se lembrar que frente a problemas
estruturais do capitalismo, e mais especificamente do subdesenvolvimento, difcil esperar que apenas
130

polticas pblicas mais democrticas sejam suficientes para resolv-los, por mais que essa seja a
vontade legtima de setores sociais progressistas.

A soluo e a proliferao do urbanismo de mercado

Diante disso, no difcil entender como a soluo urbanstica dos grandes projetos e das parcerias
pblico privadas tenha surgido, nesse complexo e contraditrio quadro de transio, como uma espcie
de salvao, em um plo oposto ao da reforma urbana e da crena nos instrumentos urbansticos
democratizantes. As perspectivas de investimentos propiciadas pelas parcerias com o mercado privado,
o resultado vistoso e a aura de modernidade desses empreendimentos eram a garantia de certa
popularidade e portanto de sucesso (sobretudo poltico-eleitoral) para seus autores, na conduo da
poltica urbana. Isso com a vantagem identific-los com uma imagem de gesto eficaz e atualizada,
alm de favorecer o mercado imobilirio, tradicionalmente um setor propcio a engordar os caixas das
campanhas eleitorais.
Os modelos do planejamento estratgico e das cidades-globais passaram a ser seguidos por muitas
administraes municipais, sobretudo as conservadoras, habituadas imiscuio sem constrangimentos
do pblico com o privado. Se a globalizao econmica pretendia fazer-nos acreditar que a abertura
do mercado e a desregulao econmica seriam o nico, o melhor e o mais rpido caminho para nossa
entrada no Primeiro Mundo, essas teorias urbanas pretendiam convencer-nos que a nica sada para as
cidades subdesenvolvidas sobreviverem no novo contexto globalizado seria o da competio entre
elas, em uma disputa pela atrao dos cobiados capitais internacionais (Ferreira, 2007).
Assim, sob a justificativa de que era importante tornar-se uma cidade-global, coalizes9 foram
formadas entre o Estado, as elites fundirias e imobilirias, garantindo a destinao dos fundos pblicos
quando no a doao de terras pblicas para vistosas e suprfluas obras nos distritos de negcios,
para abrigar modernas torres de padro globalizado. No Rio de Janeiro, implementou-se, em 1993, um
planejamento estratgico, que montou falsos consensos para a legitimao de uma gesto moldada
no marketing de cidades,e que a tratava como empresa para satisfazer a lgica do rebatimento, para a
cidade, do modelo de abertura e extroverso econmicas propugnado pelo receiturio neoliberal para o
conjunto da economia nacional (Vainer, 2000a:80). A financeirizao econmica dos anos 90 deu ainda
mais impulso a esses grandes empreendimentos pois novas regras mais permissveis transformaram os
fundos de penso, em especial os nacionais de empresas pblicas, em grandes financiadores dessas
modernizao.
Geralmente, os empresrios imobilirios estabeleceram acirrada competio entre si apoiados em
lobbies junto ao governo para assegurar-se o privilgio de ter sua frente de atuao escolhida como
a centralidade a ser promovida pelas novas polticas urbanas. Em So Paulo, foi a regio da Av. Berrini
e da Marginal Pinheiros que ganhou tal batalha: em apenas 3 anos de governo, foram investidos, em
um pequeno quadriltero de cerca de 60 km, um total de 4 bilhes de reais de dinheiro pblico ou
a metade do oramento municipal anual poca em operaes destinadas promover a valorizao
fundiria da regio10, que em decorrncia teve um acrscimo de cerca de 2 milhes de m construdos
entre 1991 e 200011, e tornou-se a rea mais cara da cidade (Ferreira, 2007). Tal receita urbana criou uma
espcie de pensamento nico nas cidades12, defendido pelo mercado imobilirio (o maior beneficiado),
pelo Estado (que garantia assim uma imagem de modernidade), e pela mdia. Por fim, a academia
9 Ver a respeito o conceito de Urban Growth Machine, proposto por Logan & Molotch nos EUA (1990), e detalhado em Ferreira, 2007.
10 O valor no computa o astronmico montante relativo aos precatrios das desapropriaes na avenida Faria Lima, e nem mesmo a ponte
estaiada inaugurada somente em 2008.
11 So Paulo (Cidade) SEMPLA. O uso do solo segundo o cadastro territorial e predial. So Paulo, Sempla, 2002
12 O lanamento em 2000, por parte de Otlia Arantes, Ermnia Maricato e Carlos Vainer, do livro A cidade do pensamento nico (Vozes,
2000), sem dvida provocou uma clara inflexo no cenrio de relativa apatia acadmica no qual o pensamento nico liberal das cidadesglobais vinha se firmando.

131

alimentava o modelo, reproduzindo aqui uma teoria em voga nos grandes centros universitrios do
exterior, mesmo que descolada da nossa realidade.
O interessante que a observao de dados empricos mostrou que, no caso de So Paulo, a cidade no
apresentava nenhum dos atributos econmicos e fsico-espaciais apontados pelos tericos das cidadesglobais (Ferreira, 2007). Porm, apoiando-se nessa falsa realidade, as elites urbanas conseguiram
canalizar recursos pblicos para a construo dessa e de outras ilhas globalizadas que na verdade
apenas ensejam uma rpida valorizao fundiria e imobiliria, gerando lucros extraordinrios.
Mais do que nunca, e sem cerimnias em se tratando de administraes municipais de direita, os
instrumentos do urbanismo de mercado se sobrepuseram aos do Estatuto da Cidade, quando no os
confundiram. De fato, os setores ligados ao mercado conseguiram inserir no Estatuto um instrumento que,
mesmo travestido de interesse social, nada mais era do que uma ferramenta de valorizao imobiliria:
as Operaes Urbanas Consorciadas, cujo nome j indica a inclinao para parcerias pblico-privadas,
e que se difundiram, por exemplo, em So Paulo. Ao vender o direito de construir acima do permitido
para arrecadar recursos para financiar melhorias urbanas na prpria rea, ele subordina o planejamento
urbano aos interesses do mercado, j que as prefeituras passaram a resumir sua poltica urbana busca
de nichos j valorizados em que o mercado pudesse ter interesse em comprar mais permissividade
construtiva, em detrimento das periferias esquecidas (Ferreira e Maricato, 2002; Fix, 2000).
Em 2009, sempre sob a batuta de uma gesto conservadora e fortemente identificada com o mercado
imobilirio, So Paulo parece ter atingido o auge do urbanismo de mercado, servindo de modelo
para todo o Brasil: adotou em reas chamadas de interveno urbana, o mecanismo da Concesso
Urbanstica. Por meio deste, em uma interpretao juridicamente um tanto duvidosa, a prefeitura desta
vez transferiu para o mercado imobilirio nada menos que a prerrogativa de desapropriar terrenos nas
reas em que este queira investir, e tenha adquirido o direito para tal. No Rio de Janeiro, a prefeitura
transferiu por licitao ao setor privado, no caso o grupo do empresrio Eike Batista, a prerrogativa de
urbanizar a Marina da Glria, dando-lhe inclusive poderes de organizar concurso pblico de arquitetura
e urbanismo, para o qual foram convidados os mais festejados arquitetos internacionais.
Um deles, alis, viu o filo oferecido no s no Rio de Janeiro, mas tambm pela metrpole paulistana.
Sir Norman Foster, um dos grandes nomes dos grandes projetos urbanos pelo mundo, prepara, em
parceria com empresrios de So Paulo, um plano de revitalizao para uma ampla regio degradada
entre a Mooca e o Ipiranga13. Segundo o jornal O Estado de SP, para iniciar o empreendimento, o grupo
conta com a aprovao do Projeto de Lei da Concesso Urbanstica, que vai ser votado nesta semana na
Cmara Municipal. A concesso urbanstica permite Prefeitura delegar iniciativa privada, mediante
licitao, obras de reurbanizao de grandes reas de So Paulo. Os lucros obtidos por tais operaes so
inequvocos, como mostra o prprio jornal:
Caso a Prefeitura conceda ao grupo autorizao de reurbanizar a regio com base no projeto de
Foster, a estimativa de que os empreendedores possam ter um lucro operacional de R$ 3 bilhes.
Esto previstos 20 prdios de 200 metros, de uso misto, com espao para escritrios, residncias,
bares e hotis. O terreno onde funcionava a fbrica da Ford daria lugar a um shopping center. Esses
empreendimentos permitiriam ao mercado vender 2 milhes de m em imveis e arrecadar R$ 9
bilhes14.
Claro, como em qualquer boa parceria pblico-privada digna do novo paradigma do planejamento
urbano, a cidade ganharia muito com isso.

13 Britnicos se inspiram em Milo para mudar rea industrial de SP, O Estado de S. Paulo, 20 de abril de 2009.
14 Idem

132

Em contrapartida, seriam construdos pelos investidores 360 mil m de rea verde: um parque central
e outro ladeando a Avenida do Estado. O custo da desapropriao dos imveis de R$ 900 milhes.
Empresrios gastariam ainda R$ 75 milhes na despoluio do solo da regio e mais R$ 200 milhes
em infraestrutura e prdios pblicos, como escola e equipamento de sade. A Prefeitura tambm
ganharia com a arrecadao de R$ 500 milhes em venda de ttulos de potencial de construo
(Cepacs) e R$ 410 milhes anuais em impostos15.
Como em todos esses projetos, os clculos so confusos e distorcidos: os custos com desapropriaes
no so nenhuma contrapartida para a cidade, j que fazem parte dos custos do empreendimento.
O mercado gastaria R$ 275 milhes com a despoluio do solo e equipamentos pblicos, alm dos
custos de implantao do parque. Ou seja, cerca de 10% do lucro final e 3% da arrecadao total de R$
9 bilhes!
Na mesma direo, a Prefeitura e o Estado de So Paulo lanaram a construo de uma nova sede para
a Cia Municipal de Dana, no centro da cidade, com projeto nada menos que do autor do famoso Ninho
de Pssaros, o estdio de abertura dos Jogos de Pequim. Se j causam espanto os R$ 25 milhes pagos
a ele pelo projeto, o que dizer dos fabulosos R$ 600 milhes em que a obra foi orada? O que acontece,
nesses dois casos, com os atuais moradores da Mooca e do Centro, face a impiedosa valorizao que
fatalmente os expulsar? Quanto no poderia ser feito, no centro, em melhorias urbanas, habitacionais
e sociais, com 600 bilhes de Reais?
Com a Copa do Mundo de 2014, para a qual a festana de construo de Estdios, cujos valores giram
em torno de centenas de milhes e para os quais se fala cada vez mais em comprometimento de
fundos pblicos, e com os Jogos Olmpicos do Rio em 2016, que como primeira medida anunciou o
comprometimento de quase R$ 9 bilhes para a construo de um metr ligando o privilegiado bairro
da Barra da Tijuca Zona Sul, o urbanismo de mercado parece ter chegado ao seu apogeu. A falta
de transparncia, os indcios de malversao de recursos pblicos, e a transformao das cidades em
meros palcos para os grandes negcios imobilirios so hoje as prticas urbanas que mais se proliferam
no pas. E o que mais curioso, no caso desses mega-eventos esportivos, que se trata de projetos
liderados por um governo de esquerda, historicamente comprometido com as demandas populares.

Um urbanismo s avessas?
Talvez esteja a a mais intrigante expresso do que poderamos chamar de um urbanismo s avessas:
no mbito federal, um governo de esquerda assumiu a liderana da implementao do modelo
urbano alavancados pelos Jogos e pela Copa. Mas tambm no mbito municipal, como em So Paulo,
o novo instrumento da Concesso Urbanstica, embora tenha sido implementado por uma gesto
abertamente comprometida com o mercado imobilirio, havia sido inicialmente idealizado e proposto
no bojo do Plano Diretor elaborado para a cidade durante a gesto democrtica e popular de 20002004, do Partido dos Trabalhadores. Se no to estranho que o urbanismo de mercado tenha sido
amplamente adotado por governos comprometidos com os interesses do mercado imobilirio,
entretanto surpreendente ver como ele passou a ser um elemento central nas plataformas de gesto de
muitos governos de esquerda.
bem verdade que a identificao no Brasil de governos de direita ou de esquerda nunca foi
fcil. As caractersticas da nossa formao levaram a um embaralhamento desses conceitos, dada a
tradio demaggica e populista das elites, a manuteno e manipulao da pobreza para alimentar
o sistema econmico e poltico, o papel perverso da grande mdia, de tal sorte que as relaes entre
o pblico e o privado nunca foram claras, o acesso desigual propriedade pouco questionado, a
desigualdade no entendimento e na aplicao das leis virou norma aceita, e qualquer poltica pblica

15 Ibidem

133

minimamente voltada aos pobres, mesmo que insuficiente, assistencialista ou manipuladora, ser
faturada eleitoralmente como uma identificao de um compromisso de esquerda.
Assim, no fica fcil para a opinio pblica discernir o quanto o urbanismo de mercado, afinado com o
sonho de acesso ao mundo globalizado, ancorado na propalada eficincia do setor privado, apenas
um instrumento de lucro para o grande capital e os empreendedores imobilirios, ou o quanto um
instrumento de progresso e de modernidade, alm do mais porque o que se entende por esses termos
tambm bastante confuso. Conforme apontaram muitos intrpretes da formao nacional, no Brasil
o mito da modernizao confunde o que apenas crescimento econmico e sofisticao para poucos
com o que deveria ser desenvolvimento para toda a sociedade.
Ver nas obras urbanas mesmo que claramente superfaturadas e muitas vezes obviamente inteis
um sinal de eficincia administrativa e poltica tornou-se no Brasil uma tradio de avaliao de boas
ou ms administraes. Tal cultura ajuda ainda mais a confuso, j que os grandes projetos urbanos
de mercado promovem obras ainda mais modernas e vistosas. Por isso o entendimento do que seja
um governo progressista ou conservador, a diferenciao de compromissos com os dominantes ou
com os dominados, a manuteno ou inverso das prioridades das polticas pblicas urbanas no so
processos de fcil discernimento. Talvez seja para isso que os primeiros governos petistas, na passagem
da dcada de 1980 para a de 1990, aqueles que iniciaram a tentativa de aplicao de instrumentos
urbansticos mais democrticos, adotaram uma marca que no deixasse dvidas e os destacassem
naquele complexo e contraditrio quadro: chamavam-se de governos democrticos e populares.
Porm, face ao difcil desafio de ter que transformar a correlao de foras na produo do espao
urbano apenas com instrumentos urbansticos, no demorou muito para que os encantos do
urbanismo de mercado seduzissem tambm setores dessas administraes democrticas e populares.
Os mecanismos de parceria com o setor privado, supostamente gratuitos para o Estado, foram ento
revestidos de uma roupagem de modernidade. Mesmo que sua principal caracterstica fosse a de
no enfrentar, mas sim exacerbar a excluso scio-espacial urbana, o modelo passou a ser veemente
defendido, por mais contraditrio que parea, por governos que se alaram ao poder justamente pelo
voto das camadas excludas e segregadas da cidade formal.
Na ideia da hegemonia s avessas,
no so mais os dominados quem consentem na sua prpria explorao. So os dominantes
os capitalistas e o capital, explicite-se que consentem em ser politicamente conduzidos pelos
dominados, condio de que a direo moral no questione a forma da explorao capitalista16
No h dvidas que os dominantes de Santo Andr devem ter visto de bom grado e talvez com
certa surpresa a possibilidade de serem conduzidos por um governo petista que lhes propunha
implantar a mais festejada grande interveno urbana do final da dcada de 90, o chamado Projeto
Eixo Tamanduatehy, de forma muito mais ousada do que qualquer administrao anterior j houvera
pensado em fazer. O projeto visava revitalizar uma extensa rea industrial obsoleta ao longo da Av.
do Estado, e tinha todos os ingredientes do urbanismo de mercado. Lanado em 1997, no sem uma
visita do mais ilustre dos consultores internacionais do planejamento estratgico, o catalo Jordi
Borja, o projeto se estendeu por uma dcada promovendo uma grande operao imobiliria para a
reconverso da rea, gerando significativa valorizao fundiria e assim a sua re-introduo no circuito
imobilirio e financeiro. Era a marca de um petismo moderno na gesto urbana, amplamente difundido
pela mdia, que se alavancou graas a investimentos pblicos de melhoria da infraestrutura urbana,
graas negociao para o uso e at mesmo o repasse de terras ao setor privado, graas a isenes
fiscais, a processos de desapropriao muito favorveis ao capital, a reduzidas contrapartidas exigidas
(Alvarez, 2009).
16 Francisco de Oliveira, Hegemonia s avessas, Revista Piau, n. 4. Rio de Janeiro-So Paulo: Ed. Alvinegra, jan. 2007.

134

Mas essa confuso conceitual alcanaria tambm os meios especializados, acadmicos e tcnicoadministrativos, favorecendo ainda mais a consolidao do pensamento nico. Isto porque a construo
ideolgica do Planejamento Estratgico, que visa desregular, privatizar, fragmentar e dar ao mercado um
espao absoluto (Maricato, 2001:59), e estabelece as linhas de gesto para uma cidade empresa (Vainer,
2000), necessita antes de tudo criar consensos entre todos os agentes locais, visando sua legitimao.
Vainer mostrou como o Planejamento Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro foi uma bem orquestrada
farsa, com o objetivo de legitimar projetos caros aos grupos dominantes da cidade. A questo que,
nesse esforo de legitimao conceitual, e para embaralhar um pouco mais as coisas, o urbanismo de
mercado incorporara alguns dos preceitos mais caros aos setores urbanistas de esquerda.
De fato, o Planejamento Estratgico insiste fortemente em questes como a gesto participativa e a
importncia do terceiro setor, e d nfase ao papel dos governos locais para criar plos geradores
da renovao urbana competitiva. Para isso preconiza a existncia de consensos entre os atores locais
envolvidos, e a existncia de governos inteligentes, decididos, honestos, eficazes, mesmo que isso
sirva no fim para criar, nas palavras de um especialista, uma estratgia de desenvolvimento econmico,
obviamente centrada na iniciativa empresarial privada, em torno de projetos que faam da cidade um ente
competitivo (Castells, 1999). Ora, a participao popular, a gesto democrtica e descentralizada, a
importncia dos poderes locais honestos e decididos, o papel responsvel e cidado da sociedade civil,
so todos procedimentos h muito tempo presentes na pauta dos movimentos urbanos de esquerda,
dos quais o Planejamento Estratgico se apropriou.
Para piorar ainda mais, as agncias de financiamento internacionais, e tambm a ONU, passariam na
dcada de 90 a preconizar, pelo vis camuflado do liberalismo, os mesmos conceitos de esquerda,
financiando mundo afora a adoo pelos governos municipais de programas revestidos dessa
roupagem social. Para o Banco Mundial, as polticas urbanas teriam que formular polticas e medidas
que abordem os trs problemas centrais do crescimento urbano: a reduo dos obstculos produtividade
urbana, o alvio da pobreza e a ordenao do meio ambiente (Banco Mundial, 1991, apud Alvarez, 2009,
grifo meu). Como bem explica Isabel Alvarez, o verniz da reduo da pobreza mal esconde o carter
intrnseco de definir polticas urbanas que pudessem ancorar o crescimento econmico e, portanto, o
processo de valorizao do capital (Alvarez, 2009:109)
Em 1996, em Istambul, na conferncia Habitat II, da ONU, os consultores Borja e Castells apresentaram
um documento , mais bem um receiturio, produzido sob encomenda da Habitat, sobre os desafios da
gesto local em tempos de globalizao. A metodologia dos organismos internacionais de selecionar
pores do territrio especialmente representativas das problemticas existentes, elegendo-as para
sofrer intervenes locais exemplares, que sero chamadas de best practices e ento difundidas
pelo mundo em luxuosas publicaes, apoiadas por textos tericos produzidos por seus tcnicos. O
planejamento pblico de carter universal dava oficialmente lugar a prticas de gesto pontuais e
de eficincia quantitativa absolutamente irrisria, sem nenhum efeito estrutural de transformao.
Comentando o encontro de Istambul, Maricato afirma que
Apesar da roupagem democrtica e participativa, as propostas dos planos estratgicos, vendidos
s municipalidades latino-americanas, combinam-se perfeitamente ao iderio neoliberal que
orientou o ajuste das polticas econmicas nacionais por meio do Consenso de Washington
(que, alis, tambm vestiu uma roupagem democrtica) (Maricato, 1997b)
Assim, as posies de esquerda aparentemente adotadas pelos organismos de financiamento
tiveram um efeito importante para o fortalecimento do urbanismo s avessas, j que foram esses
financiamentos que permitiram, a partir da dcada de 90, uma grande parte das polticas habitacionais
e urbanas municipais no Brasil. Enfrentando a ingovernabilidade estrutural das cidades brasileiras,
porm pressionados por forte expectativa de redemocratizao urbana, muitos governos de esquerda
perceberam nos financiamentos internacionais para a realizao de best practices uma bem-vinda
soluo para seus problemas.
135

Isso gerou, como seria de se esperar, muita ambiguidade. Pois no interior mesmo dessas gestes, posies
entusiastas com tais perspectivas de financiamento e de realizao de limitados projetos sociais,
passaram a confrontar-se com aqueles que mantinham, uma vez no poder, coerncia com o discurso
democratizante que ali os tinha conduzido. Assim, muitas vezes, em uma mesma gesto, enquanto se
promovia, por um lado, programas de renovao urbana baseados nos modelos de parcerias pblicoprivadas, por outro implementavam-se projetos sociais pioneiros de carter democrtico e mais
estruturais. Santo Andr, por exemplo, ao mesmo tempo que implantava seu grande projeto do Eixo
Tamanduatehy, to alinhado com os ditames do planejamento neoliberal, tornava-se, no plo oposto,
uma referncia nacional pela ao de sua Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano, e suas
polticas de regularizao de favelas, de implementao de ZEIS, de proviso habitacional e de utilizao
dos demais instrumentos do Estatuto da Cidade.
Essa ambiguidade tambm marcaria, por exemplo, a gesto petista da Prefeitura de So Paulo, entre
2000 e 2004. Por um lado, ao mesmo tempo em que implementava uma poltica habitacional bastante
variada, que melhorava consideravelmente o sistema de transporte pblico de massa, construa
equipamentos de educao e cultura na periferia, onde promovia tambm importante programa de
regularizao fundiria, por outro lado a prefeitura adotou o discurso do urbanismo de mercado como
principal mote de suas intervenes urbanas na cidade formal.
provvel que, quando da eleio dessa gesto, especialistas do setor imobilirio tenham pensado
que estivessem contados os dias da fantstica mquina de crescimento paulistana, promovida
pelas gestes conservadoras anteriores, e responsvel pela criao da centralidade terciria e global
da Av. Berrini. Entretanto, a ideologia da competitividade urbana j havia se enraizado o suficiente
para confundir at os tcnicos e urbanistas de esquerda do governo, e a ideia de projetos urbanos
alavancados por altos investimentos pblicos em consonncia com o mercado tornou-se mais forte do
que nunca. O primeiro ato do governo foi a aprovao da Operao Urbana gua Espraiada, justamente
na regio da Av. Berrini, que iria tornar-se uma vitrine urbanstica para a gesto. O discurso era de que
esses recursos sairiam da iniciativa privada e os projetos resultantes, defendidos enfaticamente pelos
novos urbanistas do governo, teriam um efeito sinrgico que beneficiaria a urbanizao dos bairros
pobres adjacentes.
Mas essa no seria a nica vitrine urbanstica da gesto, que promoveria, no Plano Diretor de 2002, a
proliferao de novas operaes urbanas como eixo da poltica urbanstica (subordinada lgica do
mercado). Como apontava uma reportagem da Folha de S. Paulo de 1 de julho de 2001: sem recursos
oramentrios para tocar as obras que podem mudar a cara e a dinmica da cidade, a Prefeitura de So
Paulo aposta nas operaes urbanas para conseguir fazer intervenes de maior peso urbanstico. Nas
palavras da prefeita Marta Suplicy, elas so a sada para os investimentos na atual situao financeira da
cidade. O urbanismo de mercado entrava na agenda governamental, assumindo oficialmente seu
carter de salvao.
Em 2002, a prefeitura lanou um concurso pblico para a reconverso do Largo da Batata, rea de
forte caracterstica popular encravada no corao da Operao Urbana Faria Lima. Um artigo da revista
Urbs, da Associao Viva o Centro, um think tank voltado para a revitalizao do centro conforme os
interesses empresariais, expunha o real significado daquele concurso: o da limpeza social de um trecho
apontado como deteriorado cuja presena exagerada de nibus (e, pressupe-se, de seus usurios)
parecia impedir um urbanismo de perfil mais sofisticado:
Por abrigar as conexes entre vrias linhas de nibus, no paradoxal a presena do deteriorado
Largo da Batata na ponta de uma avenida com o perfil da Avenida Brigadeiro Faria Lima, que tange o

136

bem cuidado Jardim Europa e abriga um shopping como o Iguatemi, considerado o mais sofisticado
da cidade17
Sem ser to direto, um dos novos urbanistas da gesto, e ento Presidente da Empresa Municipal de
Urbanizao - Emurb, Maurcio Faria, afirmava no mesmo artigo que o Largo da Batata hoje um ponto
de desestruturao e, portanto, a requalificao da rea interessa a todos, e mais, no pode ser entendida
como excludente18. Em um tpico pensamento s avessas, tratava-se de promover, com o concurso,
um grande eixo tercirio moderno em todos os sentidos, da arquitetura contempornea aos processos de
adio de valores, cujo efeito irradiador. Os dominados assumiam de vez a ideia de que mecanismos
de mercado, to caros aos dominantes, poderiam promover a incluso social graas a seu efeito
irradiador. Sintomaticamente, entre os membros do jri do concurso estava Eduardo Leira, urbanista
espanhol e consultor internacional sobre cidades-globais. Quem passa hoje pela regio se depara com
os resultados desse urbanismo arrasa-quarteiro e a limpeza que ele proporcionou, abrindo as portas
para a valorizao da rea.
A conduo de uma poltica urbana claramente liberal no bojo de um governo de esquerda, quando
os dominados capitaneiam uma revoluo moral ... que se transforma, e se deforma, em capitulao ante
a explorao desenfreada19 ganhou ainda mais sentido quando em 2004 a prefeitura lanou mais um
concurso, em moldes parecidos com o do largo da Batata. Com a pergunta como deve ser a cidade
do sculo XXI?, lanava-se o desafio a arquitetos e urbanistas de criar um Bairro Novo, desta vez na
degradada regio da Barra Funda, uma regio sub-utilizada prxima ao centro, e de grande potencial
imobilirio. Existia ali uma gleba vazia, de cerca de um milho de metros quadrados, parte dela
originalmente pblica, de propriedade da Telesp, que havia sido transferida para a Telefnica, no bojo
da sua privatizao (e mantida vazia desde ento).
Para no deixar dvidas sobre o interesse imobilirio, a revista Vejinha on-line de Novembro de 200520, em
artigo intitulado Terrenos Milionrio$, apontava seis das mais cobiadas reas que restam nas melhores
regies paulistanas. L estava o terreno de 251 mil metros quadrados da Telefnica, cujo preo estimado
era de R$ 100 milhes. Dizia o texto, indicando claramente o papel que o concurso iria exercer: O espao
deve ter as suas chances de venda ampliadas com a deciso da prefeitura de criar um novo bairro na regio.
Vale lembrar que, na tica de um governo progressista e comprometido com as mudanas sugeridas
pelo Estatuto da Cidade, uma rea como essa, vazia h anos espera de sua valorizao, deveria ser
combatida por mau uso, e destinada habitao de interesse social. Uma urbanizao de densidade
moderada indicaria um potencial para abrigar cerca de 40 mil pessoas, e uma postura governamental
corajosa de enfrentamento das dinmicas tradicionais de ocupao do espao, condizente com o
Estatuto da Cidade, poderia exigir que se destinassem habitaes sociais para ao menos 25% dessa
populao, ou 10 mil pessoas.
Porm, o edital do concurso pedia apenas 600 unidades desse tipo, para cerca de 2,5 mil pessoas
apenas, ou 6% do total. Pressupunha-se, portanto, a criao de um bairro elitizado, dentro dos padres
da urbanizao desigual, sem espao para os mais pobres. O mais surpreendente que esse aspecto
do edital era to importante para o governo que, na premiao, esqueceu-se dele, j que o terceiro
colocado mereceu o prmio mesmo sem ter proposto habitaes de interesse social, embora no tenha
deixado de sugerir um setor tecnopolitano bem ao gosto do urbanismo de mercado globalizado.
No jri, vale destacar a presena de Alfred Garay, consultor internacional alinhado com o novo modelo
17 Na reunio realizada, no incio da gesto, para discutir essa prioridade urbanstica, da qual este autor participou, ficou claro o embate
entre urbanistas tradicionalmente ligados Reforma Urbana, veementemente contrrios ao projeto, e os novos gestores alinhados com
as receitas urbanas em voga.
18 O novo Largo da Batata, in Revista Urbs, n 27, julho/agosto de 2002
(disponvel em: http://vivaocentro.org.br/publicacoes/urbs/urbs27.htm#urbanismonacional, acessado em 10/10/2009)
19 Francisco de Oliveira, Op. Cit.
20 Ver artigo citado em http://veja.abril.com.br/vejasp/especial_guia_imobiliario/p_146.shtml

137

urbano, e principal responsvel por um dos mais paradigmticos grandes projetos liberais da Amrica
Latina, o de Puerto Madero, em Buenos Aires.
Essa grande interveno urbana, entretanto, nunca foi realizada, sendo refutada pela gesto seguinte
- de alinhamento conservador - por ser uma marca poltica por demais identificada com o governo
anterior! O avesso do avesso: um governo de direita descartando uma poltica claramente favorvel
ao mercado por ser a marca de um governo...de esquerda! Mas o insucesso do plano urbanstico no
significou um fracasso dos objetivos empresariais em jogo. Em decorrncia do concurso, verificou-se uma
forte valorizao fundiria e imobiliria, tornando um bairro antes pouco visado em uma nova rea de
efervescncia do mercado. Muito embora parte dos envolvidos no projeto, no governo, provavelmente
no imaginassem esse desfecho, ingenuamente crentes no carter democrtico do concurso, o fato
que ele representou uma grande mobilizao do poder pblico em um governo de esquerda para
promover uma renovao urbana que, embora no tenha sado do papel, entregou de bandeja ao
mercado um cardpio de projetos urbansticos e realizou para ele uma significativa ao de marketing.
Assim, em 2007, a rea foi adquirida por uma importante construtora, por 125 milhes de Reais,
mostrando uma valorizao de 25% em apenas 2 anos21. A proposta era criar ali um grande conjunto
residencial seguindo o modelo do que o mercado convencionou chamar de condomnio-clube22. O projeto
previa a construo de cerca de 30 torres, e um Valor Global de Venda (VGV) potencial de dois bilhes
de Reais. Um importante concurso pblico e um ambicioso grande projeto urbano, promovidos por
uma prefeitura democrtica e popular, resultaram assim em uma fantstica valorizao fundiria
e na previso de transformao do sonhado bairro novo em uma das tipologias mais elitistas e
segregadoras de assentamentos urbanos, a do condomnio fechado. Como devia ser a cidade do sculo
XXI?, perguntava o edital do concurso.
A marca da ambiguidade desse urbanismo s avessas se acentua pelo fato de que, como j dito, a
prefeitura se empenhou, ao mesmo tempo, na elaborao de projetos sociais mais transformadores. E
para aumentar ainda mais a confuso, as gestes seguintes, conservadoras e de direita, exacerbaram a
tal ponto o urbanismo de mercado e o favorecimento ao setor privado, como no exemplo j comentado
das concesses urbansticas, que os grandes projetos da gesto petista acima descritos parecem
agora quase insignificantes. Porm, o que se viu em So Paulo e Santo Andr serviu de referncia, e no
so poucas as prefeituras de esquerda que, desde ento, reproduzem o urbanismo de mercado com a
mesma intensidade e a mesma certeza de que esse caminho para a modernidade e que ele tem sim
um suposto carter democrtico.
Esse modelo se consolida tambm pois difunde a ideia de que esses grandes empreendimentos
do lucro para a cidade, beneficiando-a. Jogos Olmpicos ou estdios da copa so bem vistos pois
alavancam investimentos, sem que se questione em algum momento se essa conta, na ponta do lpis,
faz realmente sentido, e se esse dinheiro considervel no seria melhor aplicado, em vez de estdios e
afins, em transporte pblico, saneamento, habitao social, urbanizao de favelas, escolas, e assim por
diante. o mito da modernizao fazendo efeito no campo do urbanismo.
Assim, duas dcadas depois da Constituio de 1988, o Brasil vive, na conduo das suas polticas urbanas
e habitacionais, um curioso momento: por um lado, os avanos da Constituio e do Estatuto da Cidade
parecem ter trazido a esperana de uma mudana possvel rumo construo de cidades democrticas.
Por isso, amplos setores especializados, da academia e das administraes, alinhados com a defesa da
reforma urbana, depositam nos instrumentos urbansticos uma crena de transformao que as vezes
at os supervaloriza. Por outro lado, o urbanismo de mercado e sua roupagem democrtica traz uma
falsa impresso de que podemos ter cidades modernas comparveis s do Primeiro Mundo. O que
um tanto irnico, j que l no Primeiro Mundo, a reestruturao produtiva e a decadncia do Estado
21 Ver artigo citado em http://veja.abril.com.br/vejasp/especial_guia_imobiliario/p_146.shtml
22 Ver artigo citado em http://veja.abril.com.br/vejasp/especial_guia_imobiliario/p_146.shtml

138

Providncia depois de dcadas de polticas neoliberais fazem com que sejam mais aquelas cidades que
estejam tornando-se parecidas com as nossas do que o contrrio.
Porm, as aparncias de que alcanamos aqui um novo patamar de urbanizao, fazem com que
se escamoteie uma realidade preocupante: por trs desse urbanismo modernizante, continuam a
reproduzir-se, ainda mais fortemente nos governos de direita, prticas urbanas arcaicas, clientelistas,
corruptas, de expulso dos pobres e segregao espacial, de favorecimento a grupos econmicos, em
mais uma faceta da nossa modernizao conservadora.
O mais intrigante que o planejamento urbano socialmente transformador no Brasil parece ser to
simples quanto politicamente difcil sua realizao. Tratar-se-ia to somente de inverter as prioridades
de investimentos pblicos e realizar, em essncia, cinco nveis de aes urbansticas: a produo em
massa de moradia para os pobres, a implantao de saneamento bsico generalizado, a estruturao
de sistemas de transporte pblico de massa em detrimento dos investimentos virios para os carros, e
a proviso de equipamentos pblicos em todas as periferias.
O caminho para isso deve passar por um novo patamar de implicao da populao usuria da cidade,
sobretudo da cidade informal. O que, politicamente, tambm no fcil. Enquanto parece consolidar-se
a democracia, tem-se a impresso de que a participao dos usurios nas decises de polticas urbanas
cada vez menos lembrado. A participao da sociedade, um processo alis exigido pelo Estatuto da
Cidade, vem se resumindo exibio para a populao de planos j prontos, lindamente apresentados,
tecnicamente complexos, em audincias pblicas em que muito se deixa falar, mas pouco se escuta
(Villaa, 2005).
Ora, transformaes urbanas que afetam cada um dos usurios da cidade, e mais fortemente aqueles
que dela so excludos, deveriam ser discutidas por meses ou at anos em Planos Locais promovidos por
gestes descentralizadas, tendo como fio condutor a preservao dos direitos adquiridos, o respeito ao
direito de moradia, a incluso dos pobres na cidade que funciona, a urbanizao dos bairros precrios,
a inverso das prioridades dos investimentos pblicos, e assim por diante. Esta um enorme desafio,
porm nada impossvel. evidente que no se pode menosprezar e muito menos jogar fora, com a
crtica aqui apresentada, todos os avanos decorrentes dos esforos intensos de um enorme nmero de
pessoas que se dedicam transformao democrtica das nossas cidades. Avanos estes que certamente
demandaro muitos anos, ainda mais face ao peso das transformaes polticas necessrias, mas que
mostram ser o caminho mais consistente para a realizao da chamada Reforma Urbana. Entretanto, no
h como negar que o urbanismo s avessas pode confundir e assim atrasar ainda mais esse processo.

139

SOBRE A PROBLEMTICA
HABITACIONAL.

140

Que cidade queremos para as geraes futuras? O trgico

quadro urbano no Brasil do sculo XXI: cidades cindidas,
desiguais e insustentveis.
Captulo 1 do livro Produzir casas ou construir cidades? Desafios para um novo Brasil Urbano, LabHab/FUPAM, 2012.

Quem passeia por qualquer grande metrpole brasileira dificilmente deixar de notar que h ali algo
de errado: bairros ultrassofisticados, que no deixam nada a desejar em relao s grandes cidades
desenvolvidas, cotejam favelas que amontoam gente em condies indignas de vida. Caminhando para
as periferias, casas e barracos se estendem em um horizonte sem fim. Seus moradores, remetidos a um
exlio forado em sua prpria cidade, perdem horas do dia em nibus apertados. Os que tm carro,
por sua vez, ficam tambm imobilizados, tal o colapso do trnsito. Contrastando com o abandono das
reas centrais, nos bairros de classe mdia emergem novos prdios a cada dia, com nomes bonitos,
geralmente em ingls ou francs, a oferecer o conforto relativo de apartamentos cada vez mais
apertados, porm sempre mais caros. Quem passeia nas nossas cidades sente a pesada poluio do ar, e
estar sempre apreensivo pela possibilidade de v-la sucumbir, em questo de minutos, a uma tromba
dgua. Definitivamente, h algo de inquietante no cenrio urbano brasileiro.
Por que chegamos a isso? Qual a possibilidade de termos, no Brasil, cidades menos problemticas? O
planejamento urbano, essa cincia que se prope a organizar as cidades, teria sido no Brasil inexistente
ou terrivelmente incuo? Tais questes no so de simples resposta. As cidades so a expresso espacial
das relaes econmicas, polticas e culturais de uma sociedade e sua histria. Por isso, so naturalmente
espao de conflitos e tenses. verdade que a civilizao humana persegue a configurao harmoniosa
de seus assentamentos provavelmente desde que nos tornamos seres sedentrios, e supostamente
caberia aos arquitetos e urbanistas a difcil tarefa.
Querer desenhar as cidades seguindo um projeto de sociedade idealizado, conforme as vontades dos
arquitetos e as crenas urbansticas de cada momento, no significa, porm, que se esteja construindo
a cidade ideal: a histria do pensamento urbanstico marcada pela polmica entre a crena de que o
desenho racional seja capaz de produzir os melhores espaos para se viver e, por outro lado, a de que
as cidades devem crescer naturalmente, conforme as dinmicas sociais prprias, e sem a interveno
to decisiva dos urbanistas.
Decorre desse dilema a sensao de que, talvez, no seja simplesmente possvel desenhar a cidade
ideal. Sua configurao, seu desenho, sua eficcia como abrigo e local de produo e reproduo
social, sua capacidade de promover qualidade de vida dependero de cada contexto, das correlaes
de foras presentes, do momento histrico, das dinmicas sociais e econmicas. E, sendo as cidades
espaos de conflitos e arranjos entre os diversos atores sociais, o que ideal para uns no o ser,
certamente, para outros.
A civilizao humana mostrou-se dramaticamente eficaz em gerar sociedades desiguais, e por isso
sempre produziu espaos tambm desiguais. Da cidade antiga s metrpoles industriais, passando
pelos burgos medievais ou paradisacas cidades litorneas, fosse por motivos religiosos, econmicos
ou militares, os poderosos do momento sempre se beneficiaram, ao longo da histria, dos melhores
lugares para viver. E o desenho dos urbanistas pde servir, paradoxalmente, tanto para garantir-lhes
esses privilgios, em algumas pocas, como para tentar combat-los ou remedi-los, em outras. Por
isso, a primeira constatao que se pode fazer a de que, face trgica desigualdade que marca as
cidades brasileiras, o principal objetivo do urbanismo deve ser, antes de tudo, o de garantir cidades
mais justas. Em outras palavras, cidades que ofeream, sem diferenciao, qualidade de vida para
todos os habitantes, nos dias de hoje e para as geraes futuras. O equilbrio urbano, entretanto, s
ser possvel quando se conseguir erradicar a misria, que se expressa nos assentamentos informais
desprovidos do atendimento s necessidades mnimas para se viver com dignidade.
141

Quais os problemas urbanos a enfrentar?

Quem olha para as periferias pobres brasileiras certamente constatar que seu padro de urbanizao
bastante problemtico. O abandono pelo Estado e a consequente falta de polticas pblicas e de
alternativas habitacionais levam a populao a construir informalmente sua prpria casa, muitas
vezes em encostas inseguras, em reas de mananciais ou em beiras de crregos de grande fragilidade
ambiental. As marcas dessa urbanizao so a alta vulnerabilidade s calamidades naturais, a falta de
perspectivas de trabalho prximo residncia, a ausncia de transportes e de conexo com as reas
mais centrais, a falta de equipamentos de educao e sade, e a violncia, que aumenta na mesma
proporo em que o Estado se faz ausente. Isso no significa, evidentemente, que se deve simplesmente
passar por cima de genunas formas de urbanidade e de morar que surgem na favela, e que s vezes
se perdem nos bairros privilegiados. Mas as eventuais qualidades desaparecem face gravidade das
deficincias, dentre as quais a falta de infraestrutura mnima bsica certamente a mais gritante.
Porm, a discusso sobre os problemas urbanos no se resume a observar apenas a trgica situao
dos assentamentos precrios como se, em contrapartida, as regies mais ricas das cidades fossem
naturalmente bem resolvidas. Nada mais falso: os bairros abastados nem sempre apresentam situao
urbanstica melhor, mesmo com todos os investimentos, servios e equipamentos que recebem. Ao
contrrio, muitas vezes as solues urbanas e arquitetnicas que adotam resultam em reas de pssima
qualidade, pela forma com que se isolam do restante da cidade e pelos prejuzos ambientais que
causam. Alm do mais, esse raciocnio esconde uma viso dicotmica da cidade, como se cada lado o
rico e o pobre existisse por si s, independentemente do outro, quando na verdade ambos interagem
e se autoalimentam, numa dinmica de codependncia, para o bem ou para o mal. Por isso, mesmo
nas reas mais privilegiadas, aquilo que vem sendo apresentado como modelo de sucesso urbano
infelizmente est longe de s-lo.
Do ponto de vista das infraestruturas de transporte, por exemplo, nossas cidades so marcadas por um
padro de urbanizao que historicamente privilegiou o automvel, seja por interesses econmicos,
seja pelo fato de que o carro , para quem pode compr-lo, o meio de transporte aparentemente
mais cmodo, e por isso mais demandado. O favorecimento ao automvel se explicita nos bairros
mais ricos, onde se multiplicam avenidas, pontes e viadutos. Os investimentos nessas obras virias
so marcadamente superiores aos investimentos em transporte pblico, e no raro que nos tneis
e viadutos os nibus sejam simplesmente proibidos. Uma contradio alarmante quando vemos que,
na Regio Metropolitana de So Paulo, por exemplo, as viagens feitas pelo modo individual (carro ou
txi), embora to privilegiadas nos investimentos, representam apenas 31% do total de viagens dirias,
sendo que 36% so feitas por transportes coletivos, e impressionantes 33% so feitas a p!1
A ideia de que o automvel a melhor soluo para o transporte, alm de injusta, falsa verdade, pois,
em longo prazo, a opo pelo transporte individual promove o colapso virio e a saturao do sistema,
alm da altssima poluio. Basta lembrar que, como o automvel , na maioria das vezes, usado por
uma nica pessoa, um nico nibus equivale ao espao ocupado, nas ruas, no mnimo por cerca de
50 carros. Cidades com bons sistemas de transporte pblico rpido de massa oferecem, sem dvida,
qualidade de vida significativamente maior a seus moradores.
Destaca-se que a poluio do ar mata por ano cerca de 11 mil pessoas de mais de 40 anos nas seis
maiores cidades do pas (Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo).
Com isso, estima-se que 1 bilho de dlares sejam despendidos anualmente pelo Sistema nico de
Sade (SUS) em tratamentos de doenas associadas direta ou indiretamente poluio. O aumento
de 10 microgramas de agentes poluentes por metro cbico de ar gera uma ampliao de 2% na taxa
de mortalidade dos habitantes da zona oeste de So Paulo, enquanto na zona leste, mais pobre,

1 Pesquisa OD Metr-SP, 2007.

142

esse aumento ainda mais trgico, atinge 12%. O menor nvel socioeconmico , portanto, um fator
agravante do efeito nocivo da poluio.2
Se nos bairros ricos e mais centrais no faltam avenidas, tneis e viadutos, as periferias contam
geralmente com sistema virio precrio, servido por transporte insuficiente, nas grandes metrpoles e
nas cidades mdias. A combinao do espraiamento urbano informal com a falta de transporte eficiente
condena os moradores mais pobres a verdadeiro exlio na periferia, enquanto o aumento contnuo das
frotas de automveis leva as cidades a verdadeiro colapso virio.
A opo pelo automvel casa-se com a engenharia urbana que preferiu tamponar ou canalizar os rios
e crregos das cidades para, em seu lugar, e dos parques e margens aprazveis que poderiam oferecer,
construir vias expressas de fundo de vale. A interferncia nos regimes de gua naturais, causada pela
impermeabilizao do solo, decorrente no s das obras virias, mas tambm da livre construo de
subsolos em edifcios comerciais e residenciais, to radical que, a cada ano, nos meses de chuva, vemos
as cidades, dos bairros nobres s periferias, tomadas por enchentes e alagamentos descontrolados.
Mas a falta de espaos verdes, parques e reas de lazer, na prtica, pouco afeta os moradores dos bairros
mais ricos, pois impera o modelo de construo no qual os condomnios privados oferecem, em seu
interior e de forma exclusiva, piscinas, rvores e reas de lazer. A lgica de construir condomnios com
muros e cercas que se isolam, ao invs de se abrir para a cidade, produz malha urbana segmentada,
pouco fluida, e que vai aos poucos aniquilando a possibilidade de espaos pblicos de qualidade.
Praas, jardins e rvores por que, se possvel ter tudo isso de maneira exclusiva, no condomnio?
Some-se a verticalizao excessiva e no regulamentada nem planejada, por fora de legislao por
demais condescendente, que permite que se levantem prdios sem saber os impactos sobre a rua, ou se
h capacidade de infraestrutura para eles, como suporte virio suficiente para os carros dos moradores,
sistemas de esgotamento e drenagem das guas etc.
O mpeto do mercado imobilirio em construir novos bairros de edifcios residenciais muitas vezes
expulsa outros usos, como o comrcio local de pequeno porte, e destri configuraes antigas mais ricas,
mais harmoniosas, mais vivas. O exemplo dos grandes condomnios fechados, que se tornaram moda
nas ltimas dcadas, mais um indicativo da forma preocupante como se resolve, no Brasil, a moradia
da populao mais rica, criando modelo depois reproduzido nos empreendimentos econmicos. Fogese das cidades insustentveis que ns mesmos produzimos, desiste-se da vida de bairro na sua acepo
mais tradicional, para se construir outros bairros exclusivos, isolados, segmentados, e sem nenhum dos
aspectos que garantiriam riqueza e qualidade da vida urbana: diversidade de usos, comrcios, nveis de
renda, volumetrias, a alternncia de quarteires construdos com praas ou equipamentos acessveis a
todos, ruas pblicas bem servidas pelo transporte de massa. Aspectos que trazem grande qualidade,
mas que infelizmente esto sumindo das nossas cidades.
Exemplo disso so justamente os bairros nobres, exclusivamente residenciais, por onde no se anda
noite sem certa preocupao: sequncia de muros, cercas e guaritas, e ausncia de comrcios, pessoas
e, portanto, de vida urbana, intimidam e afugentam o transeunte.
O movimento mostra-se ainda mais incoerente quando vemos que ao mesmo tempo em que florescem
os condomnios fechados distantes, e que se espalham os bairros pobres informais na periferia, o
centro das cidades, ao contrrio, se esvaziam. Prdios e mais prdios nas reas centrais de todas as
nossas grandes cidades so mantidos vazios, espera de alguma valorizao. Chega-se ao cmulo de

2 Todos os dados de acordo com o Laboratrio de Poluio Atmosfrica Experimental da Universidade de So Paulo (SALDIVA, P. H. N. et al,
2009).

143

hoje o Brasil ter cerca de 6 milhes de domiclios residenciais vagos3, nmero comparvel ao dficit
habitacional do pas, que gira em torno de 5,8 milhes de moradias.4
.
O resultado desse modelo de crescimento se escancara nos telejornais a cada grande chuva de vero,
nas secas de inverno, na sada de feriado: nossas grandes cidades so poludas, imobilizadas pelos
congestionamentos, vulnerveis s enchentes, propcias violncia urbana pelo demasiado nmero
de ruas ermas e isoladas por muros interminveis de condomnios, espaos abandonados, praas
esquecidas. Seus moradores tm medo de sair, tm medo da cidade. A metrpole brasileira, para ricos
ou para pobres, uma violncia.

Quais os problemas urbanos a enfrentar?

Ocorre que, para o bem ou para o mal, as cidades so hoje o local de vida da maioria dos brasileiros.
A taxa de urbanizao do pas passou de 30%, em 1940, a mais de 80%, muito prxima dos pases
desenvolvidos, de formao urbana muito mais antiga. Segundo o IBGE, neste incio de sculo, as 12
regies metropolitanas e demais cidades com mais de 350 mil habitantes abrigam cerca de 50% da
populao urbana e respondem por 65% do PIB nacional. Assistimos exploso das cidades mdias,
que tm entre 100 mil e 2 milhes de habitantes, e cuja populao pulou, em dez anos, de 36% para
40% do total de habitantes do pas.
Mas o fenmeno, infelizmente, ocorre segundo os dramticos padres de urbanizao acima descritos.
Ou seja, o crescimento urbano, mesmo motivado por ciclo econmico virtuoso, gera paradoxalmente
a queda da qualidade de vida, quando ocorre dentro de lgica urbanisticamente nociva. Assim, tanto
nas grandes metrpoles como nas cidades mdias, a exploso econmica e urbana no as mudou para
melhor, mas, ao contrrio, parece ter piorado os efeitos negativos.
Isso porque a valorizao da terra nas reas com infraestrutura, decorrente do crescimento econmico e
das atividades da construo, com a reteno de lotes e a consequente dificuldade de acesso, alimenta
o crculo vicioso que dificulta a moradia para os mais pobres: sobram para eles a soluo dos cortios,
favelas ou loteamentos informais cada vez mais distantes, at que s lhes reste como opo a ocupao
de reas protegidas ambientalmente. reas onde, em suma, nem o mercado e nem o Estado podem
construir, dando a essa populao certa tranquilidade, com menos presso para sua expulso.
Em 2006, o mercado imobilirio sofreu importantes mudanas, ampliando o papel de protagonismo
nas transformaes urbanas no pas. Medidas institucionais de diversas naturezas contriburam para
promover segurana jurdica e financeira ao setor. A significativa ampliao do crdito e o fim de gargalos
administrativos e institucionais trouxeram maior disponibilidade financeira ao mercado da construo.
As grandes construtoras, a partir daquele ano, abriram capital na Bolsa de Valores, atraindo ainda mais
investimentos, inclusive internacionais. A construo civil explodiu, como ocorrera na dcada de 1970,
no auge do milagre econmico.
A ao do mercado imobilirio privado no Brasil, entretanto, sempre se voltou preponderantemente
para as camadas de mais alta renda. As polticas pblicas de moradia, por sua vez, no eram desenhadas
para atender efetivamente aos mais pobres, e assim as classes mdia e mdia baixa, sem oferta de
moradias pelo mercado, drenaram para si os financiamentos pblicos destinados moradia social. Ao
longo da segunda metade do sc. XX, a poltica habitacional brasileira, mesmo quando foi pouco mais
significativa, nunca atendeu efetivamente populao com renda abaixo de cinco salrios mnimos. Por
isso, alis, que essas faixas de renda concentram hoje cerca de 90% do dficit habitacional brasileiro5. As

3 IBGE, 2010.
4 Fundao Joo Pinheiro, 2008.
5 Fundao Joo Pinheiro, 2008.

144

classes mdias, entretanto, acessaram os financiamentos pblicos do FGTS e provocaram o impulso de

verticalizao ocorrido nas grandes metrpoles nas dcadas de 1970 e 1980.
As mudanas ocorridas a partir de 2006 alteraram o quadro. Em decorrncia do aumento significativo
do crdito, o mercado imobilirio, pela primeira vez, comeou a deslocar de forma mais consistente a
sua oferta para as chamadas classes mdias, com renda mensal entre 6 e 15 salrios mnimos (classe
C, segundo a classificao do IBGE), at mesmo porque a disponibilidade de dinheiro para investir
extrapolava o limitado universo dos empreendimentos de alto padro.
Surgiu novo perfil de mercado, denominado pelas construtoras de segmento econmico. Praticamente
todas as grandes empresas do setor constituram filiais especficas para atend-lo.
Em razo dos temores quanto aos efeitos no Brasil da crise econmica global de 2008, o governo federal
lanou ambicioso programa para aquecer ainda mais o setor da construo civil, potencialmente capaz
de dinamizar a economia nacional face ameaa da crise. O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
plano habitacional anunciado com o objetivo de promover a construo de 1 milho de casas, veio
corroborar o novo cenrio do mercado imobilirio brasileiro. O programa contempla, por um lado, o
atendimento s camadas de renda abaixo de trs salrios mnimos, com volume indito de subsdios
pblicos para essa faixa e, por outro lado, a construo, pelo mercado, de moradias para as faixas de renda
acima de trs salrios mnimos, com mecanismos de facilitao da viabilidade financeira, que envolvem
tambm alguns subsdios pblicos. Ainda que no seja a nica forma de produo habitacional para as
classes de renda intermediria, o programa acabou englobando, na conjuntura atual, a quase totalidade
da produo do chamado segmento econmico.
Porm, se nas faixas de renda abaixo de trs salrios mnimos, a produo bastante regulamentada,
e envolve diversos agentes operadores pblicos, como prefeituras, companhias de habitao e o
prprio rgo financiador, a Caixa Econmica Federal, no mbito do segmento econmico, entretanto,
a construo das novas moradias ocorre com muito mais liberalidade. Se nas faixas de renda baixa as
exigncias de qualidade mnima j no so muito drsticas, observa-se que os padres de qualidade
estabelecidos para o segmento econmico so excessivamente brandos. Assim, observa-se que o que
est sendo construdo pelo pas afora, e que molda a nova face das cidades brasileiras, produo de
qualidade muito duvidosa. Cenrio bastante preocupante, que este livro apresenta e analisa.

De quem a responsabilidade?
Face descrio to dramtica do cenrio urbano brasileiro, cabe certamente a pergunta: de quem a
responsabilidade? A resposta no simples e, sobretudo, no deve ser individualizada. Ela resultado
de dinmica histrica e social, coletiva, que envolve grande nmero de agentes, e tem provavelmente
como um de seus pontos cruciais a questo da terra.
De fato, na balana do poder poltico e econmico, e isso desde o Brasil Colnia, o acesso terra
rural e urbana sempre foi controlado pelos segmentos dominantes e dificultado aos grupos sociais
mais vulnerveis. Na era do Brasil urbanizado, a questo ainda central. A reteno de terras vazias e
ociosas em reas com infraestrutura, como parte das dinmicas de investimentos do setor imobilirio,
contrasta com os enormes contingentes populacionais sem alternativas de moradia, empurrados para
as periferias.
Dentre os diversos atores que compem a nossa dinmica social, os segmentos mais pobres de nossa
populao talvez sejam os nicos cuja responsabilidade deve ser amenizada pelo fato de que sofrem de
correlao de foras bastante injusta, embora seja a eles imputada, tantas vezes, a culpa por ocuparem
reas indevidas. Porm, em relao ao que se refere ao respeito do direito moradia, garantido no
artigo 6 da Constituio, a maior responsabilidade est na falta de alternativas de habitao oferecidas
pelo mercado e Estado, que, como j se afirmou, empurram esse grupo social para os assentamentos
145

precrios das periferias, justamente as reas menos valorizadas. Excetuado esse segmento, os demais
agentes sociais certamente dividem, voluntariamente ou no, em maior ou menor grau, parcela mais
importante da responsabilidade.
Em primeiro lugar, cabe analisar o papel do Estado. Diversos intrpretes da sociologia brasileira
mostraram que no nosso pas o conceito de pblico no exatamente fiel ao significado original, que
do povo. O Estado pblico brasileiro construiu-se historicamente tratando o bem de todos como o
bem de alguns, mais poderosos. A equao afetou dramaticamente o modelo da nossa urbanizao.
Ao longo de sculos, as reas das cidades, as mais abonadas, foram claramente privilegiadas nos
investimentos pblicos urbanos, o que se deve incorreta e injusta priorizao dos gastos do Estado.
Caberia a ele legislar, regular e controlar a ocupao do territrio de toda a cidade, das edificaes
formais e informais, prevenindo, fiscalizando, oferecendo alternativas de moradia ou at mesmo
punindo quando necessrio, mas sempre visando organizao de cidades para todos os habitantes.
Mas, no mbito urbanstico, no o que ocorre. No se pode dizer que no haja, no Brasil, planejamento
urbano. Muito pelo contrrio, temos leis e planos em abundncia. Mas fcil constatar que o
planejamento foi feito privilegiando alguns grupos sociais. o que acontece quando se constata que
as polticas de transporte urbano privilegiam o automvel individual e no o transporte pblico, na
contramo de todas as grandes cidades desenvolvidas. O carro opo de conforto da classe mdia e
locomotiva econmica da indstria, mas a opo preferencial por esse meio levou, em longo prazo, ao
atual colapso virio das nossas metrpoles.
A ocupao do territrio segue a mesma lgica: quando reas indevidas so ocupadas por anos a
fio, isso ocorre geralmente sob o olhar condescendente do Estado, que no fiscaliza. Tal fenmeno
acontece, sobretudo, nos bairros pobres de periferia, onde o descaso do Estado se reverte na soluo
da autoconstruo em reas muitas vezes inadequadas. Mas a ocupao indevida tambm afeta as
reas mais ricas, nas quais existem leis e regulao urbanstica em muito maior nmero. reas litorneas
preservadas so ocupadas por grandes empreendimentos hoteleiros, encostas ngremes frente ao
mar recebem manses, bairros inteiros de sobrados habitacionais so verticalizados da noite para o
dia pela ao do mercado imobilirio, e assim por diante. Nesses casos, o favor, clientelismo e muitas
vezes a corrupo, que ainda marcam negativamente a realidade dos nossos municpios, resultam em
permissividade com dramticos resultados urbansticos.
No que diz respeito infraestrutura urbana, como transporte pblico, pavimentao das ruas,
saneamento, energia eltrica, se determinados empreendimentos so construdos sem que ela
exista, essa , sem dvida, questo que deveria competir ao Estado. De fato, no se pode culpar os
empreendedores por construrem em locais sem infraestrutura urbana mnima, mas sim o poder pblico
municipal, que autoriza a obra em locais inadequados.
Porm, tais responsabilidades devem ser compartilhadas. Pois o mercado imobilirio e o da construo
civil, por sua vez, fazem a sua parte, ao colocar quase sempre o retorno financeiro frente de princpios
bsicos de boa urbanidade. Frequentemente, foram a expanso urbana para reas sem infraestrutura,
onde a terra mais barata para eles, porm onerosa para o Estado, que ser obrigado a fazer importantes
investimentos pblicos. Alm do mais, no caso do segmento econmico, que tratamos neste livro, h
significativos fundos pblicos financiando sua produo, por meio de subsdios e facilidades de crdito.
Assim, repassa-se ao setor privado grande parte da responsabilidade pelo zelo do interesse pblico.
Alm disso, cabe destacar que a Constituio Federal de 1988 instituiu o princpio da funo social, que
indica a prevalncia do interesse pblico sobre o particular no uso da propriedade urbana. Isso significa
que a produo do espao urbano est sujeita, em ltima instncia, manuteno do interesse comum,
dos espaos de toda a cidade.

146

Porm, os efeitos da falta de conscincia da necessidade de urbanizao mais cuidadosa, para o bem
das geraes futuras, so diversos e bastante impactantes. Verticalizao exacerbada, movimentao e
impermeabilizao descontrolada do solo, entre outros exemplos, ocorrem a partir da complacncia do
Estado na regulao e fiscalizao, verdade, mas tambm porque no existe conscincia por parte dos
empreendedores sobre o que fazer a cidade com responsabilidade.
A prpria legislao urbana brasileira, no que tange ocupao do solo e ao cdigo de obras, contribui
em grande medida para a consolidao de um padro de ocupao em lotes, com a edificao neles
centrada por fora da exigncia de diversos recuos, que exclui possibilidades de solues melhores do
ponto de vista urbanstico, como edifcios geminados, sem recuo para a rua, mas com jardins comuns
nos fundos, praas internas etc.

E a arquitetura?
Nesse cenrio, no h como negar que a arquitetura, ou talvez a falta dela, tem generosa parte da
responsabilidade. A verdade que, no processo de intensa urbanizao, a boa arquitetura h algum
tempo vem se tornando menos presente. Cada vez mais restrita a obras pontuais e individuais de uns
ou outros escritrios, no aparece na fenomenal produo do chamado segmento econmico, que
abordamos neste livro. Os aspectos negativos da nossa urbanizao, anteriormente elencados, so
evidentemente exemplos de m arquitetura.
Houve um tempo em que a profisso tinha papel bem mais atuante na construo civil. Em meados
do sculo passado, no bojo do sucesso da escola modernista brasileira, grandes nomes da arquitetura
se notabilizaram pelos projetos, atuando em frentes diversas: construo de cidades inteiras, como no
caso emblemtico de Braslia, mas tambm, por todo o pas, nas construtoras, em prdios residenciais
para setores de mais alta renda, como se v em bairros de So Paulo ou do Rio de Janeiro; no poder
pblico, construindo edifcios notveis para museus, escolas, hospitais; e at mesmo nas camadas de
mais baixa renda, com profcua produo de habitaes sociais, financiadas poca do Instituto de
Aposentadorias e Penses, ainda na dcada de 1940.
No seria correto afirmar que essa produo no tenha, de alguma maneira, contribudo para a
consolidao da desigualdade social urbana brasileira, e Braslia talvez o melhor exemplo, dividida
entre o plano piloto e as cidades-satlites. Mas inconteste, ainda assim, que nela estava presente
marcante qualidade urbana e arquitetnica, trazida por profissionais que, de alguma maneira, tentavam
inserir em seu projeto parte das reflexes e utopias acerca do desenho de uma desejada cidade ideal.
Os modelos das cidades-jardins, das quadras abertas e verdes, a ideia de trreos pblicos para favorecer
a fluidez urbana, a oferta de equipamentos nos conjuntos habitacionais e, na escala do edifcio, pilotis,
brise-soleils e reas generosas dos apartamentos constituam arsenal de solues tcnico-construtivas
para dar conforto s construes, qualidade na sua implantao, integrao cidade, entre muitos
outros atributos.
O que mais impressiona, nesse momento de grande crescimento urbano, liderado pela intensa produo
do segmento econmico, que tais valores urbansticos e construtivos, intrnsecos boa arquitetura,
parecem ter sido abandonados, embora a promoo do que se denomina moradia digna para a qual
a arquitetura tem papel central orientao programtica da poltica urbana federal desde 2003.
A boa arquitetura tem carter emancipatrio e papel fundamental na promoo da qualidade de vida
e desenvolvimento humano. Casas que no permitem o convvio familiar, que no oferecem espaos
para a reunio da famlia, brincadeiras e estudos das crianas, no criam condies de desenvolvimento
pessoal, familiar e coletivo.
Porm, mesmo com arquitetos atuando nas construtoras, veremos neste livro que as restries impostas
pela busca de produo em grande escala e de lucratividade impem lgica que despreza os elementos
147

da boa arquitetura. Esse fenmeno se torna mais visvel medida que se trata de produo voltada para
renda intermediria, sendo menos evidente nas faixas de alto padro. Isso porque a disponibilidade
de recursos permite, no segmento de alto padro, solues arquitetnicas marcadas pelo luxo, uso de
materiais suntuosos, dimenses exacerbadas dos apartamentos, equipamentos de lazer sofisticados.
Por isso, aparentam ser muito bem resolvidas, mesmo que sejam bastante questionveis, sobretudo no
que diz respeito ao modelo de cidade que simbolizam. Mesmo que agradem o consumo de luxo, tem
uma arquitetura que favorece o status das aparncias, os excessos e a individualidade, a segregao
da cidade e a excessiva valorizao do automvel. no exagerado nmero de sutes (s vezes seis por
apartamento), de vagas na garagem (h casos de doze vagas por apartamento), nos clubes e shoppings
exclusivos e nos muros eletrificados que se expressa o gosto das elites por um modelo de vida que
refuta a cidade.
Nos edifcios do segmento econmico verifica-se a tendncia a reproduzir esse padro como se fosse
boa arquitetura, quando esta, na verdade, esquecida. Parte-se do pressuposto, equivocadamente, que
as boas solues arquitetnicas e urbansticas so obrigatoriamente mais caras, o que no verdade,
optando-se no seu lugar por uma produo em massa muito questionvel. Reduzem-se aspectos
importantes como a rea dos apartamentos ou o tamanho das janelas, para manter smbolos de status
como as sutes (mesmo que muito apertadas), os muros, as guaritas. Reproduz-se um modelo que, em
longo prazo, insustentvel e cobrar seu preo das prximas geraes, mesmo que hoje seduzam o
consumidor pela sua aparncia.
Da forma como vem sendo feita, a expanso urbana brasileira parece continuar a produzir o oposto
de cidades sustentveis, no s nas periferias pobres, mas tambm nos novos bairros para as classes
mdias e altas. Faz prever futuro pouco promissor para os habitantes das prximas geraes. Em suma,
pode-se dizer que so insustentveis as cidades que vm sendo produzidas pelo segmento econmico.

Um modelo equivocado: busca de status e falsas solues urbansticas

O modelo urbano de que falamos tem, pois, duas caractersticas marcantes: desigualdade social e
insustentabilidade. O segundo termo deve ser tratado com ateno especial. De fato, a generalizao
de seu uso, em decorrncia do aumento visvel da degradao do meio ambiente, fez dele um conceito
s vezes demais genrico e, por isso, impreciso.
Aqui, entendemos por sustentabilidade urbana, a capacidade de equacionar, de antemo, o conjunto
dos impactos da urbanizao sobre a natureza e seu equilbrio, ao longo do tempo, de tal forma que as
cidades e o meio ambiente continuem a ser usufrudos, com qualidade e sem destruio, pelas prximas
geraes. Pensar na condio urbana de hoje , na prtica, pensar na cidade do nosso amanh.
A sustentabilidade , portanto, questo estrutural. Diz respeito toda a cidade, aos distintos processos
sociais e econmicos que ela desencadeia. Pelo seu fenomenal impacto sobre a natureza, a cidade
uma questo de sustentabilidade em si. Por isso, solues pontuais de construes ecolgicas so
importantes, mas ainda tero pouco impacto sobre a sustentabilidade urbana enquanto no afetarem
a estrutura sistmica de funcionamento do urbano.
Fica claro que, em compensao, so problemas graves de sustentabilidade urbana questes como
impermeabilizao do solo, deslocamentos e eroso da terra, espraiamento urbano que gera a
necessidade de ampliar sempre mais a rede de infraestrutura, falta de comrcio e de empregos nos
novos bairros, que obriga a deslocamentos desnecessrios, insuficincia de sistemas de transporte de
massa, repetio infindvel de casas, ruas que no so mais ruas.
De forma ainda esparsa, mas cada vez mais frequente e intensa, a insustentabilidade urbana brasileira se
expressa nos dramas que invadem a cada ano os telejornais: enchentes, deslizamentos, engarrafamentos
monumentais, poluio, violncia.
148

O cenrio ainda mais pessimista se considerarmos que as mdias e pequenas cidades, ainda
relativamente isentas dos problemas mais graves que assolam as grandes metrpoles, e que ainda
teriam tempo de reverter sua lgica de urbanizao para novo padro, mais sustentvel, reproduzem,
ao contrrio, em menor escala, os equvocos das nossas grandes metrpoles.
Mas o boom construtivo do segmento econmico no parece trazer nenhuma perspectiva de mudana.
Empreendimentos com milhares de novas moradias esto surgindo, muitas vezes em reas de expanso
urbana das cidades mdias, conformando bairros inteiramente novos. Em efeito perverso, o fenmeno
construtivo alimenta a especulao imobiliria e os preos explodem, o que dificulta o acesso mais
generalizado casa prpria, apesar do dinamismo econmico.
A questo central que surge, na discusso, novamente o velho dilema dos urbanistas: o que cidade
justa, cidade sustentvel? Embora as responsabilidades sejam to diversas, possvel almejar uma
mudana de qualidade nesse processo? Qual a contribuio para a nova cara das cidades que esse
segmento est produzindo? At que ponto a resposta demanda habitacional latente do pas deve
sobrepor-se ao dever de se produzir um padro urbano melhor do que o que at hoje se viu no Brasil?
A dificuldade na mudana do padro de urbanizao esbarra, ainda mais, no fato de que a ideia da
cidade justa no foi ainda assimilada pela sociedade. Ao contrrio, e infelizmente, os elementos de
status que caracterizam e supostamente embelezam a pssima produo habitacional do segmento
econmico so razo de grande procura e satisfao, mesmo ambientalmente to questionveis. Em
geral, os aspectos que alimentam os panfletos de vendas de imveis e embasam o sonho da casa
prpria da classe mdia, embutem equvocos arquitetnicos e urbansticos que parecem, primeira
vista, muito sedutores para o consumidor.
Um apartamento de 40 metros quadrados para a famlia mdia brasileira demais exguo. Como aceitar
ento que unidades com essa rea mdia estejam sendo vendidas a preos razoavelmente elevados,
pouco se diferenciando em tamanho do que faziam BNH e COHABs?
Como convencer que um espao gourmet ou um fitness center no trreo, feitos para compensar as
dimenses reduzidas das unidades habitacionais, e que parecem dar status ao imvel, na prtica no
melhoram o desconforto da falta de espao no apartamento e acabam muitas vezes subutilizados?
Como conscientizar as pessoas que condomnios fechados por muros, cercas e guaritas, mesmo
que aparentem mais segurana, na verdade segmentam o tecido urbano e acabam por gerar ainda
mais insegurana? Que esses mesmos muros eliminam a vitalidade das ruas e matam seu papel de
espao de convvio, transformando-as em corredores para os carros? Que reas verdes internas aos
condomnios so insuficientes e, sobretudo, muito menores e menos agradveis do que seriam praas
pblicas grandes e bem mantidas? Que muitas vagas na garagem podem significar status e conforto,
mas alimentam modelo urbano de deslumbramento com o automvel, em detrimento de polticas de
transporte pblico muito mais eficientes, seguras e sustentveis? Que os espaos que se reservam para
estacionar os carros tiram dos moradores reas muito mais saudveis de lazer e descanso?
Por razes que englobam liberalidade excessiva do Estado e das leis, exagerado apetite do mercado
imobilirio por bons negcios, falta generalizada de conscincia acerca dos impactos da urbanizao
e da necessidade de fazermos cidades boas para as prximas geraes, e ideal de consumo da casa
prpria que se deixa seduzir mais pelas aparncias e status da residncia do que pela capacidade de
gerar qualidade de vida urbana, a dura verdade sobre a produo do chamado mercado econmico
e o cenrio urbano que ela gera que, infelizmente, aproxima-se de verdadeiro desastre. Em outras
palavras, o Brasil precisa, urgentemente, reinventar seu modelo urbano, em padres que levem
democratizao do acesso cidade e boa arquitetura.

149

Que cidade podemos almejar?

Qual seria, ento, o modelo urbano desejvel? O que seria a cidade justa? Essas cidades podem ou
devem ser desenhadas? Como se altera o padro de produo macia do segmento econmico, que
estudamos neste livro, para que ele conforme modelos urbanos desejveis, ao contrrio do que ocorre?
Pensar em cidades justas falar, antes de tudo, em dinmicas urbanas no segregadoras; imaginar
um mercado que consiga colocar a sustentabilidade como objetivo mais importante do que apenas a
lucratividade; recuperar, para isso, solues arquitetnicas e urbansticas de qualidade, assumindo
custos imediatos em nome da preservao e qualificao do futuro; criar modelo de consumo da casa
prpria mais harmonizado com o coletivo. Por fim, construir um novo modelo urbano no Brasil fazer
a sociedade se conscientizar que nossas cidades devem mudar drasticamente.
Assim, mesmo quando no so assumidas as responsabilidades do setor pblico com a proviso de
infraestrutura e equipamentos, deveria caber aos empreendedores a atitude de recusar empreendimentos
nesses locais, em nome da qualidade urbana que estaro criando para as geraes futuras. Deveria
partir da populao de classe mdia, consumidora do mercado econmico, a exigncia por produtos
habitacionais mais sustentveis urbanisticamente, deveria caber aos arquitetos maior participao nos
processos de produo habitacional no Brasil, e deveriam partir de todos cobrana e fiscalizao do
poder pblico para exigir dele maior poder de regulamentao dos processos de ocupao do territrio.
Apesar da complexidade dos problemas enfrentados, no de todo impossvel definir regras urbansticas
e arquitetnicas que remetam a modelos urbanos mais agradveis, harmoniosos e sustentveis. Muitos
esto em exemplos do passado, e outros so apenas intuies naturais: que a rua era melhor quando
podia ser espao de lazer e interao social, que os bairros so mais agradveis quando fartos em
espaos pblicos, abertos e acessveis a todos, que o uso misto pode ser garantia de qualidade de vida e
segurana. No parece complicado imaginar que h mais qualidade de vida urbana quando os rios so
tratados como rios, com margens arborizadas e permeveis, e no canalizados e esquecidos por baixo
de alguma avenida expressa. Parece bastante lgico que nossas ruas e bairros sero mais harmnicos se
conseguirem oferecer boa e balanceada diversidade de atividades habitacionais, comerciais, produtivas,
educacionais e de servios; se conseguirem oferecer solues de moradia adaptadas s diferentes
condies sociais e de renda. No complicado perceber que construes que utilizam tcnicas e
materiais locais sero mais adequadas ao clima do que a repetio de verdadeiros e idnticos carimbos
arquitetnicos, estejam eles no frio do Rio Grande do Sul ou no trrido calor do Amap.
Da mesma forma, nem sempre o que a moda dita obrigatoriamente o melhor, e edifcios sem muros,
alinhados rua, com jardins e reas coletivas internas, podem trazer infinitamente mais qualidade
de vida do que os condomnios atualmente difundidos. Apartamentos maiores, com p-direito mais
generoso, sero substancialmente mais dignos para se viver, mesmo que no ofeream, no trreo,
miniacademias de ginstica ou espaos de culinria. Andar a p, de bicicleta ou de transporte pblico
ser sempre mais sustentvel, e at mais agradvel, se houver cidades que priorizem esses sistemas
em detrimento do poluente automvel. Tudo isso no significa, alis, custo maior. Um dos desafios dos
arquitetos, at aqui to ausentes, desenhar e produzir boas solues de moradia dentro do desafio da
economia de custos. A histria das cidades j viu inmeros exemplos de boas solues, como algumas
aqui mostradas. No utopia imaginar que isso possa ser resgatado, no bojo das transformaes pelas
quais passa o pas no incio do sculo XXI.

150

O PAPEL DO ARQUITETO-URBANISTA
NO ATUAL CONTEXTO BRASILEIRO.

151

Perspectivas e desafios para o jovem arquiteto no Brasil:

Qual o papel da profisso?
Publicado no Portal Vitruvius - Arquitextos 133.07. Ano 12, julho de 2011
ISSN 1809-6298
http://www.vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/12.133/3950.

Em sua edio de setembro de 2010, a revista AU Arquitetura e Urbanismo, com a qualidade que sempre
a caracteriza, nos apresentou 25 jovens arquitetos em destaque, que devem ser os profissionais mais
representativos do Brasil nas prximas duas dcadas.
A reportagem estimula uma reflexo mais aprofundada. No sobre a qualidade dos profissionais
escolhidos, evidentemente, todos de indiscutvel talento. Mas sobre a lgica que serve para parametrizar
o que se considera hoje, no Brasil, um arquiteto e, mais ainda, um arquiteto cujo sucesso profissional
sirva para representar a profisso. No se trata aqui de questionar o excelente trabalho da revista, e
menos ainda a qualidade admirvel do trabalho desses jovens. A questo que coloco neste artigo
que a brilhante produo de alguns escritrios de arquitetura cujo foco de atuao bastante restrito
ao reduzido mercado da construo civil que (ainda?) se vale da arquitetura no deve ser o nico
aspecto de representatividade do que seja o sucesso na profisso. H uma necessidade premente
de iluminar tambm uma outra face da arquitetura e do urbanismo, menos vistosa, menos evidente e
menos festejada, mas cuja importncia fundamental para tirar a profisso do complexo impasse em
que se encontra.
Em outras palavras, cabe a questo: no seria hora de revermos nossos ideais de sucesso profissional,
que no Brasil parecem reduzir a questo to somente a uma arquitetura autoral por vezes excelente
destinada quase que invariavelmente aos estratos sociais de alta renda? Pois, em que pesem
excees1, no h como negar que esse o perfil que aparece, nitidamente e majoritariamente, quando
percorremos o que se considera a atual produo arquitetnica de sucesso no nosso pas. O que fez um
colega arquiteto europeu tecer-me o seguinte comentrio, no isento de razo: a arquitetura brasileira
fenomenal, mas aparece para ns como uma arquitetura apenas de casas chiques, e quando no, de
prdios habitacionais e comerciais de luxo.
Esta espcie de endeusamento da arquitetura autoral de talento genial limita o horizonte de perspectivas
dos nossos estudantes e lhes apresenta como nica alternativa um mundo de alta competitividade,
angustiante, no qual aparentemente alcanar o sucesso apenas um pequeno grupo de eleitos.
Tal postura no uma caracterstica nossa, no Brasil, mas da arquitetura em geral. A glorificao de
alguns grandes nomes da arquitetura mundial, que formam uma espcie de invejado jet-set da profisso,
alimenta ainda mais o fenmeno. Curiosamente, grandes nomes da arquitetura nacional recentemente
manifestaram publicamente seu temor face invaso do nosso mercado por parte desses papas da
profisso, quando na verdade essa apenas a consequncia de uma lgica que eles mesmos sempre
ajudaram a alimentar.
Alm do mais, o festejo em torno da produo autoral, por natureza competitiva, acaba por esconder
uma maioria de profissionais de escritrios, com produo significativa, que batalha arduamente para
sobreviver dignamente com a profisso da arquitetura, mas que esse funil seletivo no colocou no
olimpo dos grandes arquitetos. Por mais que se queira, a avaliao do que digno ou no de estar
nesse altar no tem como no carregar uma forte dose de subjetivismo.

1 Excees como os recentes concursos para urbanizao de favelas, no Rio de Janeiro, ou de Habitao Social, em So Paulo, s quais estes
mesmos jovens arquitetos muitas vezes, e felizmente, se agarram na busca salutar de conseguir alguma outra alternativa de atuao.

152

A alta competitividade e as poucas oportunidades de trabalho, decorrentes do tamanho reduzido

do mercado formal da construo, associado ao grande nmero de profissionais (s na Grande So
Paulo formam-se, provavelmente, mais de 1000 arquitetos/ano) e ao desprestgio da profisso junto
s construtoras, fazem com que a vida desses escritrios no seja propriamente fcil. Como me disse
outro colega, escritrio de sucesso no Brasil aquele que no fecha, e manter financeiramente suas
estruturas funcionais no tarefa simples. Por isso, talvez, o alto grau de informalidade que marca
a profisso, tanto para os arquitetos quanto para a mo de obra de construo contratada, e o uso
abusivo de estudantes estagirios de arquitetura como mo de obra barata, que no generalizado,
mas bastante recorrente.
Uma bem intencionada exposio de arquitetura realizada em 2010 em So Paulo, denominada
A boa arquitetura de uma gerao2, levada aos alunos da FAU Mackenzie durante uma semana no
saguo principal da escola, tinha como objetivo estimular a reflexo sobre a importncia do trabalho
desenvolvido por um grupo de 18 profissionais, arquitetos-professores de renome nacional e mundial, e
sem dvida importantes representantes de uma gerao que muito construiu e transformou as paisagens
urbanas brasileiras nas ltimas dcadas do sc. XX (embora tal gerao no se limite, evidentemente,
a 18 arquitetos apenas). Ora, pela proposta da mostra, era de se esperar que estimular a reflexo para
um pblico de estudantes significasse esmiuar minimamente a volumosa produo desses arquitetos,
alm de procurar explicar em mais detalhes seus pensamentos. Porm, o que se apresentou resumiu-se
a um painel com uma nica foto de uma obra, um croqui autoral, e uma frase, paramentada por uma
estilosa assinatura. Claro, pode-se argumentar que o intuito da mostra era apenas o de estimular os
estudantes a pesquisar mais a produo dessa gerao. Ainda assim, o que se sobressai da iniciativa
acaba sendo, mais uma vez, o endeusamento da arquitetura autoral, de 18 arquitetos eleitos, pela qual
um croqui, uma frase e uma assinatura parecem bastar para explicar o que seja a boa arquitetura.
O caminho no esse, embora se possa entender que a gerao em questo produziu em uma
poca em que o mercado da arquitetura, ainda muita limitado, podia talvez se resumir produo
de algumas dezenas de grandes profissionais. O problema est em reproduzir esse pensamento para as
geraes futuras, cujo universo de atuao completamente diferente, muito mais amplo, mais complexo,
no cabendo mais apenas na prancheta de alguns grandes escritrios. Porm, nossos jovens continuam
aprendendo que este o modelo a seguir.
Faamos uma verificao bastante simples: nas seis edies das duas mais importantes revistas de
arquitetura do pas, as revistas AU e Projeto, entre fevereiro e agosto de 2010, excetuando-se os nmeros
especiais sobre Braslia, dos 69 projetos brasileiros apresentados (no foram somados os oito projetos
internacionais), temos dezesseis de residncias de alto padro e 28 de estabelecimentos comerciais
para o mercado de alta renda, ou seja 63% do total. Fogem regra dois estabelecimentos industriais
e, bom sinal, os 28 de edifcios pblicos (museus, bibliotecas, escolas, estaes, etc.). Prova de que ao
menos os projetos institucionais de uso pblico ganharam espao, e que os concursos para os mesmos
aumentaram. Porm, vemos apenas quatro referncias (projetos ou textos analticos) a questes de
urbanizao, e somente um projeto 0,1% do total! de habitao econmica, aquela voltada classe
mdia-baixa. No h nenhum projeto de habitao social (para renda abaixo de 3 salrios-mnimos),
nenhum projeto no mbito do PAC Assentamentos Precrios em andamento, nenhum projeto do
Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), nenhum projeto de companhias pblicas, de assessorias
de mutires. Esse mundo da habitao de interesse social, da informalidade urbana (generalizada),
simplesmente parece no pertencer ao mundo da arquitetura.
Em outras palavras, o universo em que se coloca a atuao do arquiteto no Brasil fenomenalmente
reducionista. No seria hora de ampli-lo?

2 Exposio apresentada na Panamericana Escola de Arte e Design, e organizada pela mesma, em parceria com o Arquiteto Siegbert Zanettini.

153

No estaramos, ao exacerbar cada vez mais o culto atividade profissional autoral destinada alta
renda, correndo o risco de limitar perigosamente nosso campo de atuao a um mercado que
estruturalmente reduzido? No estaramos nos arriscando a repetir os erros do passado que levaram
nossa profisso a se distanciar da realidade urbana brasileira, uma tragdia em que quase a metade da
populao sequer tem acesso casa, quanto menos arquitetura?
Pois disso que se trata: da constatao de que a arquitetura brasileira, no obstante seu inegvel
sucesso internacional, fracassou no seu papel social. a nica concluso que se pode tirar ao olhar
para um pas onde, em mdia, 40% da populao urbana vive precariamente, sem arquitetura nem
urbanismo. Uma tragdia, que deveria tirar o sono dos arquitetos. A arquitetura e o urbanismo, quando
vistos como uma profisso central na sociedade, que reflete e prope a organizao do territrio e do
espao construdo, tem uma vocao indiscutivelmente transformadora. Porm, para alm das boas
obras de autores individuais, ela indiscutivelmente no foi capaz de sustentar uma urbanizao decente
no nosso pas.
No bastasse seu fracasso na construo de cidades mais justas, tambm no universo da formalidade,
da cidade legal, onde funciona o mercado imobilirio de maior capitalizao e, portanto, o mercado
dos arquitetos a arquitetura parece no ter mais muito o que falar. Apesar das expectativas colocadas
sobre os ombros da nova gerao de escritrios de arquitetura, parece que sua fora para influenciar a
produo em massa do mercado da construo nas nossas cidades extremamente limitada. Na maior
parte dos casos, a arquitetura parece ter-se reduzido a um formalismo de fachada, que escamoteia
por trs da falsa polmica dos estilos adotados (neoclssicos ou outras denominaes) a negao de
tudo aquilo que se aprende na faculdade como sendo a boa arquitetura. A arquitetura que impera
a da extrema verticalizao capitaneada pelo mercado imobilirio, a transfigurar sem culpa bairros
tradicionais, produzindo prdios isolados no lote, cercados e murados, que renegam a rua e a cidade.
A opo desenfreada pelo modelo do automvel em detrimento de sistemas de transporte coletivos
que a arquitetura endossa alegremente alimenta a oferta generalizada de unidades habitacionais
com s vezes mais de dez vagas de garagem (!), o que leva impermeabilizao total do solo, afetando
sem parcimnia a drenagem urbana e o escoamento de guas. Os apartamentos oferecidos, por trs de
algum estilo sedutor, esto cada vez menos generosos, mais apertados, menos ventilados, substituindo
preciosos metros quadrados nas unidades habitacionais por espaos coletivos no trreo, bem mais
econmicos (para as construtoras), sob o glamour das denominaes da moda: espaos gourmets, fitness
centers, etc. A lgica de construir condomnios murados com equipamentos de lazer e at comrcio, ao
invs de se abrir para a cidade, produz uma malha urbana segmentada, pouco fluida, e que vai aos
poucos aniquilando a possibilidade de espaos pblicos de qualidade. Praas, jardins e rvores para
que, se possvel ter tudo isso de maneira exclusiva, nas mini-cidades, ou cidadelas fortificadas, que se
tornaram os condomnios?

De quem a culpa?
Mas antes de aprofundar essa discusso, vale uma observao: no se trata aqui, de forma nenhuma, de
colocar a culpa nos arquitetos de escritrios, menos ainda nas revistas de arquitetura. No h nenhum
problema e at muito positivo que a produo arquitetnica de um pas tenha uma grande
participao de escritrios voltados ao mercado formal e de alta renda, com um enfoque mais autoral.
O problema est em alimentar a ideia de que a arquitetura autoral de sucesso (por conseguir publicar
projetos nas revistas), a nica faceta da profisso digna de destaque, a atividade de referncia na
arquitetura, e que o atendimento ao mercado de alto padro a nica alternativa para trilhar um
caminho profissional de reconhecimento e sucesso.
Tal viso, alm do mais, transforma o limitado mercado dos escritrios em um verdadeiro campo de
caa de oportunidades rarefeitas. O predomnio do mercado imobilirio que pouco atenta para a
arquitetura e a alta competitividade decorrente fazem com que mesmo no mundo dos escritrios, a
154

vida no seja simples. comum ver arquitetos com anos de experincia tendo, na prtica, que pagar
para trabalhar. Ou aceitando remuneraes pfias para poder exercitar a arquitetura. Isso no pode estar
certo, e alimenta ainda mais a necessidade de uma profunda reviso da percepo do que o nosso
universo profissional.
Se a culpa desse desvio das expectativas em torno da profisso no (somente) dos arquitetos e da
imprensa, porque esta uma responsabilidade coletiva. A extrema centralizao em torno de um
nico modelo profissional apenas o reflexo de um processo social pelo qual a profisso da arquitetura
colocou-se em uma posio de elitizao e de afastamento da realidade urbana, como decorrncia do
longo perodo de autoritarismo e de polticas econmicas de extrema concentrao da renda. A culpa
de cada um e de todos ns que reproduzimos ad infinitum essa lgica social elitista e segregadora
em todas as instncias econmicas, culturais e polticas e no s no mbito urbano/arquitetnico. A
culpa de toda a sociedade que considera cidade apenas a cidade do mercado, a cidade oficial e
formal. Que se recusa a enxergar o caos urbano e social, o apartheid assustador dos bairros que no so
nobres. A culpa dos governos, que atentam somente par essa cidade dos mais ricos, que insistem
em polticas para eles apenas, por exemplo construindo mais viadutos, tneis e vias expressas exclusivas
para os carros individuais em detrimento de investimentos pblicos para toda a populao. A culpa
tambm das universidades, que formam arquitetos orientados para uma nica perspectiva profissional
e alimentam o culto arquitetura autoral; a culpa das entidades representativas da classe, que pouco
discutem a democratizao da profisso, e assim por diante.
claro, se a culpa de todos, por outro lado no se pode generalizar: h arquitetos autorais que
tentam de todas as formas entrar no campo de atividades mais voltadas democratizao da cidade,
mas se veem frente a muros intransponveis de burocracias, fisiologismos e impedimentos de todos os
tipos. H arquitetos que fazem arquitetura social de qualidade h muitos anos, mas no conseguem
furar a fora do pensamento dominante que festeja outro tipo de arquitetura e desconsidera a moradia
popular como um problema dos arquitetos. H nmeros especiais das revistas especializadas sobre
habitao popular, embora raros, que mesmo que de forma efmera, trazem o problema tona como
para lembrar que ele sim, ou deveria ser, objeto da arquitetura.
A questo que tais atitudes no so nem maioria, nem fceis, porque enfrentam um pensamento
dominante que, seja conscientemente (o pior), seja simplesmente por inrcia (o menos pior), reproduz
e divulga permanentemente a viso da sociedade de elite, exclusivista e segregadora. Em suma, o Brasil
um pas exacerbadamente elitizado, que precisa urgentemente comear a mudar essa situao. Suas
cidades, que so o reflexo no espao dessa sociedade desequilibrada, tambm precisam urgentemente
mudar.
Isso porque o Brasil est se transformando. Porm, paradoxalmente, o crescimento econmico, to
festejado, muitas vezes escamoteia o acirramento das tenses econmicas e sociais. Nas cidades,
se no for controlado, o crescimento acelerado significa, tambm paradoxalmente, o aumento da
destruio ambiental e dos problemas urbanos. Pois nosso modelo de urbanizao, que se intensifica
neste momento de euforia de crescimento, continua sendo o da impermeabilizao das cidades, da
verticalizao excessiva e no regulamentada nem planejada, dos grandes condomnios fechados que
renegam o espao pblico e a cidade, dos investimentos virios em detrimento do transporte pblico
de massa, dos sistemas de esgotamento e drenagem insuficientes, da ocupao descontrolada das
periferias, e assim por diante.
O resultado desse modelo, estranhamente, ainda choca os brasileiros a cada ano, nas chuvas de vero,
como se fossem novidade os desabamentos que tragicamente, mas invariavelmente, se repetem sem
que nada seja verdadeiramente feito para evita-los. Nossas grandes cidades so poludas, imobilizadas
pelos congestionamentos, vulnerveis s enchentes, propcias violncia urbana pelo demasiado
nmero de ruas ermas e isoladas por muros interminveis de condomnios, espaos abandonados,
155

praas esquecidas. Nossas cidades inspiram medo, elas so, por si s, uma violncia. Como lhes falta
aquilo que chamamos de arquitetura e urbanismo!
Neste momento estratgico, em que parecemos alcanar a modernidade, mas talvez sem perceber que
talvez as cidades implodam antes dela chegar, coloca-se uma dupla e antagnica possibilidade: a de,
por um lado, descobrirmos uma nova forma de fazer cidades, ou por outro, de continuar a reproduzir e
exacerbar cada vez mais o caminho da barbrie urbana. Os arquitetos como classe profissional coesa
e socialmente atuante deveriam ter sim muito que opinar sobre o assunto.

A arquitetura no novo mercado econmico brasileiro.

Alguns estudos recentes, dentre os quais se destacam os de Tnia Bacelar, da UFPE, de Maria da
Encarnao Esposito, da Unesp, e tambm uma importante produo dos pesquisadores do IPEA,
mostram que h uma mudana ocorrendo na equao das migraes internas e na conformao das
redes de cidades, com um novo papel de protagonismo regional das cidades mdias, cuja populao
e PIB crescem mais do que as outras cidades brasileiras, inclusive as metrpoles. Esse fenmeno se
relaciona, ao que tudo indica, com o crescimento substancial da chamada classe C, que teria passado
entre 2005 e 2010, de 62,7 milhes para 92,8 milhes de pessoas, ou um aumento de 50% em cinco
anos3. Isso faz com que a produo do espao edificado nessas cidades esteja, por sua vez, em franco
aquecimento, sendo bastante focado ao atendimento das classes mdia e alta.
Porm, o que se publica e se difunde sobre a arquitetura brasileira mostra uma preferncia inegvel para
o que se faz nas grandes capitais, com nfase para So Paulo e Rio de Janeiro, e com pouca visibilidade
para uma eventual produo arquitetnica mais espraiada pelo conjunto do territrio e nas cidades
mdias e pequenas. Devemos crer que o mundo da arquitetura no Brasil no existe para alm das
fronteiras das nossas maiores metrpoles?
A realidade que se expressa na atuao crescente dos organismos de representao de classe em
regies antes menos visveis no cenrio arquitetnico, mostra que sim, a atividade arquitetnica
est em desenvolvimento, acompanhando o aquecimento do mercado e o crescimento das cidades
mdias. Porm, ela no est conseguindo colocar-se como um ator relevante nesse processo: quem
acompanha o cenrio da construo pode verificar o domnio do mercado imobilirio, com pouca ou
nenhuma ateno para a arquitetura, transferindo para as cidades mdias as mesmas metodologias
predadoras de cidade, verticalizantes a qualquer custo, focadas sobretudo no lucro e no na
perspectiva de uma alternativa urbana mais humana. comum ver em cidades mdias e pequenas a
chegada da modernidade traduzida pelo simples aparecimento de prdios, de pobre arquitetura, que
no estabelece relao com os processos construtivos, pouco adequada nossa tradio e que busca
ornamentao em elementos formais importados. Ao mesmo tempo, cidades do porte de Joinville ou
Guarulhos tem menos de 20% de cobertura de esgoto, a canalizao de crregos e a impermeabilizao
do solo continuam predominando, polticas para os automveis em detrimento do transporte pblico
so a regra, bairros exclusivos que segregam os mais pobres ainda ditam a conformao do espao
urbano. Em suma, reproduz-se pelo pas o desastre urbano e ambiental que so nossas grandes cidades.
E a arquitetura, como se coloca frente a isso?
Nesse processo que se intensifica, e apesar do esforo louvvel de cada vez mais gente, a arquitetura,
tradicionalmente bastante menosprezada pelo mercado, tem visveis dificuldades em impor um novo
padro qualitativo de reflexo sobre o urbano. Mas este no deveria ser um novo e frtil campo de
debates, de posicionamentos e de possibilidades para a profisso, inspirando uma mobilizao dos
profissionais para a popularizao de uma produo arquitetnica generalizada e profissionalmente
organizada? Que no seja reprodutora, na escala das cidades menores, de uma dinmica j gasta e um
3 Cetelem/BNP Paribas, publicado emhttp://g1.globo.com/Noticias/Economia_Negocios/0,,MUL1558939-9356,00-CLASSE+C+GANHOU+MI
LHOES+DE+PESSOAS+EM+CINCO+ANOS+DIZ+PESQUISA.html

156

tanto omissa, limitada opo entre a no-arquitetura do mercado imobilirio ou a elitizada arquitetura
de grife, quando esta consegue a duras penas furar o mercado, mas acaba compactuando, mesmo
que involuntariamente (mas nem sempre), com esse modelo?
importante entender que o aquecimento da produo imobiliria destinada s classes mdias no
surgiu do nada, mas decorre de algumas transformaes econmicas recentes, nas quais em regra
geral os arquitetos, alis, tambm pouco se implicaram, enquanto uma categoria que deveria ter o que
opinar sobre o assunto. Pode-se dizer, grosso modo, que tais mudanas comearam em 2006, com a
modernizao da legislao para o setor de investimentos imobilirios, destravando alguns gargalos
histricos, e com decises governamentais especficas que colocaram no mercado, somente naquele
ano, cerca de R$ 8 bilhes para crdito imobilirio oriundos da poupana4. Alm disso, a Lei de Alienao
Fiduciria, e a Lei de Incorporao Imobiliria (ou Lei de Patrimnio de Afetao), deram segurana
ao mercado, que evidentemente se reaqueceu, atraindo inclusive investidores externos. Por fim, a
queda na taxa de juros elevou sensivelmente a oferta de crdito imobilirio, embora esta ainda seja no
Brasil extremamente tmida em relao aos patamares dos pases desenvolvidos, dada a caracterstica
restritiva do nosso mercado, extremamente concentrador da renda.
Em decorrncia disso, o mercado imobilirio brasileiro iniciou pela primeira vez um importante
movimento no sentido de ampliar sua produo para faixas de renda intermediria, j que a sua
tradicional e quase que exclusiva faixa de atuao, a fatia AAA do mercado, de alta renda, tornara-se
subitamente pequena para tanto crdito disponvel. Muitas construtoras abriram ento subsidirias
para atuar no que passaram a chamar de segmento popular ou econmico, embora ele esteja muito
longe da populao de baixa renda, mas se refira a uma mercado capaz de pagar entre R$ 80 mil e 120
mil por um imvel residencial.
No mesmo embalo, no ano de 2009, em resposta crise econmica mundial, o Governo Federal lanou
um programa indito de financiamento habitacional, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV),
com o ambicioso objetivo de produzir um milho de casas. O programa tinha a inteno declarada de
aquecer a atividade da construo civil, e por isso foi moldado para atender preferencialmente essas
construtoras privadas do mercado popular 5.
O volume de produo atual decorrente do programa significativo. Pode-se dizer sem medo que o pas
h anos no via tal movimentao na construo civil, e nunca certamente to maciamente voltada a
essas faixas de renda. Segundo alguns dados disponveis, j so mais de 150 mil unidades habitacionais
construdas. As obras contratadas ultrapassam as 500 mil unidades, repartidas entre as faixas de 0 a 3
salrios-mnimos (cerca de 55%) e de 3 a 10 (os outros 45%). O que novo o fato de que uma boa
parcela destas, cerca de 37% esto situadas na regio Norte, uma proporo equivalente ao Sudeste,
o que ratifica a desconcentrao da produo que apontamos acima. Outro dado que corrobora a
afirmao sobre o novo papel das cidades-mdias que nelas se localiza cerca de 25% dessa produo6.
O Programa Minha Casa Minha Vida d s construtoras, como dito, um papel central: acima de 3 salrios
mnimos, so elas que incorporam, diretamente vinculadas instituies financeiras privadas, que
acessam os crditos do programa. Nas faixas de 0 a 3, as prefeituras passam a ter um papel importante,
assim como a Caixa, j que so elas que definem os empreendimentos, eventualmente (ou muitas vezes)
cedem a terra, e intermedeiam os emprstimos da Caixa. Mas mesmo neste caso so as construtoras
4 A resoluo 3177 do Banco Central, de 8 de maro de 2004, obrigara as instituies financeiras a aplicar efetivamente j que esse
dinheiro costumava ficar no BC porcentagem do Fundo de Compensao das Variaes Salariais (FCVS, 2%) e do Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo (SBPE a caderneta de poupana) em emprstimos imobilirios. Tambm exigiu dessas instituies que cumprissem acordo anterior para liberar em parcelas o saldo do FCVS acumulado desde 1996.
5 Com significativos fundos e facilitao de crdito, o programa beneficia o mercado de renda mdia, mas tambm, pela primeira vez nessa
escala, a classe de renda muito baixa, abaixo de 3 salrios-mnimos, oferecendo nesse caso importantes e inditos subsdios.).
6 O que revela um dos desafios que o MCMV deve enfrentar, j que nas grandes metrpoles que se concentra a quase totalidade do dficit
habitacional e da demanda por moradia de interesse social.

157

as responsveis pela construo dos conjuntos. E a observao emprica dessa produo mostra que
mais uma vez estas no parecem lembrar-se salvo poucas excees da existncia e da importncia
dos arquitetos, em qualquer que seja a faixa de renda. A qualidade arquitetnica e urbanstica no
foi incorporada produo desse mercado popular privado, dentro ou fora do mbito do Minha
Casa Minha Vida. O que se v so conjuntos enormes, montonos pela repetio infinita de tipos
habitacionais, com um padro construtivo de baixa qualidade arquitetnica.
Um estudo realizado pelo LabHab-FAUUSP e pela Fundao Gerdau, ainda indito, denominado Produzir
casas ou construir cidades: desafios para um novo Brasil urbano, levantou o estarrecedor cenrio do boom
da construo civil ligado ao novo segmento econmico. Nele, mostramos que nos empreendimentos
verticalizados, as construtoras optam por tipologias em H ou outras variaes trazidas da habitao
social da poca do BNH, com a mesma pouca qualidade construtiva e arquitetnica, dando-lhes certo
glamour de mercado, graas utilizao de cores permitidas pelos novos materiais de revestimento,
ou ainda ao uso dos mesmos equipamentos que seduzem os empreendimentos de alto padro: espaos
gourmets, fitness centers e afins. Economizam-se preciosos metros quadrados em cada unidade, para
em troca gastar uns trocados em um fogo ou algumas mquinas de ginstica; erguem-se muros com
cercas eltricas, colocam-se guaritas, tudo para criar um sentimento de ascenso social que dinamize as
vendas. O questionvel padro urbanstico dos bairros ricos passou a servir de modelo na proliferao
dos novos bairros de classe mdia.
Assim, vendem-se apartamentos de menos de 50m por cerca de 100 mil reais, dando populao que
antes nunca imaginaria ter casa prpria a realizao de um sonho, a sensao de se estar vivendo como
os ricos. O que poderia ser bom torna-se, porm, exageradamente caro, com um padro esttico mais
do que questionvel. Pior, a maioria das construtoras carimba um mesmo projeto indiscriminadamente
em qualquer regio, sem nenhuma preocupao com a adequao climtica, topogrfica, etc.
Nos empreendimentos horizontais, geralmente situados em regies menos urbanizadas ou nas
periferias distantes das grandes metrpoles (pelo menor custo da terra), chama a ateno a reproduo
infindvel de casinhas de duas guas, aquelas que exemplificaram por dcadas a m produo
habitacional pblica, agora realizada pelo setor privado (porm com importante financiamento
pblico). Pouca variedade tipolgica, nenhuma inventividade construtiva que possa alterar a sensao
de repetio e de se morar em um pombal. Custa-se a acreditar que seja oferecida a algum a compra
de um imvel idntico s centenas de vizinhos, alguns a poucos metros da porta de entrada. Porm,
nosso quadro habitacional ainda to dramtico e o acesso casa to restrito que muitas vezes essa ,
para o comprador, a realizao de um sonho e a possibilidade de acesso uma vida melhor, pela qual,
alis, paga-se bastante caro. Se ainda a questo fosse apenas a falta de diversidade e a mesmice do
projeto, em uma excelente implantao, respeitosa do relevo, com praas e equipamentos, arborizao
abundante e facilidades de comrcio, esse problema talvez impactasse menos. Porm, o que se v a
opo por implantaes com abuso de movimentao de terra (muito impactantes ambientalmente),
ou em plancies infinitas e ridas, longe da cidade, com uso somente residencial, sem oferta de servios
nem de equipamentos em quantidade e qualidade necessrias e, claro, sempre muradas.
O programa Minha Casa Minha Vida tambm incentiva ao menos no texto, porque na prtica nada se
concretizou empreendimentos que proponham a reabilitao de edifcios vazios em reas centrais.
Uma rpida conta, j comprovada em vrios exerccios de faculdade, mostra que os custos de compra
e reabilitao desses edifcios cabem perfeitamente na equao de financiamento do programa, para
faixas de renda entre 5 e 10 salrios-mnimos. Uma proposta interessante se considerarmos que no
Brasil h cerca de 5 milhes de unidades habitacionais vazias, para um dficit habitacional de cerca de
6 milhes, e mais ainda quando observamos que na Europa cerca de 50% da atividade da construo
civil de reforma e reabilitao. L, porm, desde o ps-guerra o mercado da construo, o que inclui os
arquitetos, estabeleceu condies para que se desenvolvesse essa vertente importante da arquitetura e
da construo. Uma vertente que envolve a participao dos arquitetos em questes de sustentabilidade,
de adequao das tcnicas construtivas, dos materiais, e assim por diante. E mais uma vez, pergunta-se:
158

qual o nosso avano nessa discusso? O mercado refuta sistematicamente a prtica de retrofit alegando
seu alto custo, os arquitetos pouco se importam com uma faceta da profisso que d pouco retorno
obra autoral, mas que poderia ser socialmente muito transformadora. Eis mais um exemplo de campo
de atuao a ser aberto, e ao qual a profisso mantm-se salvo excees, como sempre afastada.
A pergunta que nos cabe a seguinte: onde est arquitetura em tudo isso? Para alm da festejada
arquitetura brasileira dos escritrios autorais, a profisso no deveria ser parte atuante na linha de
frente desse processo de urbanizao que assistimos? Exigindo a realizao de projetos, a discusso de
qualidade, incentivando novas tecnologias, a industrializao construtiva com qualidade, etc? Porm,
temos que admitir que nossa profisso, at agora, est alienada disso tudo. Saudosos tempos, quando
em 1963, o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, contando com a participao de
grandes arquitetos, fora capaz de pautar as polticas habitacionais e urbanas do pas.
Mas, hoje, o quadro de uma profunda alienao s perspectivas desafiadoras que a atual conjuntura
oferece, mesmo quando se trata de uma produo profissional de grande qualidade. Pior, a alternativa
boa arquitetura autoral a da submisso aos ditames do mercado e seus imediatismos comerciais.
Porm, mesmo a nossa escola moderna, supostamente herdeira e reprodutora da arquitetura de
qualidade, talvez no tenha percebido o quanto se distanciou dos desafios que o prprio modernismo
se colocou, quando do seu surgimento: o de responder demanda macia por moradias na Europa.
Srgio Ferro, em seu clssico artigo Arquitetura Nova, define a arquitetura moderna como aquela
que mostre capacidade de levantar propostas para o atendimento de um progresso esperado e de
necessidade coletivas. A arquitetura deveria ento adiantar-se ao porvir da sociedade, refletindo e
oferecendo solues arquitetnicas e construtivas que respondam ao cenrio futuro. Pergunta-se:
isso que se v em face da imploso construtiva que o Brasil vive?
No foi toa, portanto, que o modernismo europeu j nos anos vinte, e posteriormente no Ps-Guerra,
elegeria a habitao social como o principal desafio para mestres da arquitetura como May, Gropius,
Le Corbusier e tantos outros. No havia vergonha nem hesitao em colocar a profisso frente da
necessidade de produzir, em uma conjuntura econmica de construo do capitalismo industrial de
consumo de massa e do bem-estar social, as moradias que tal momento demandava. De Ledoux a
Le Corbusier, so constantes as sugestes que avanam sobre tempo, aponta Ferro. O que pensariam
esses mestres ao ver no nosso pas, reconhecido internacionalmente por perpetuar o modernismo, a
sua profisso alienada do desafio de responder a um dficit de seis milhes de moradias e a cidades
com metade de sua populao vivendo na informalidade? A arquitetura brasileira estaria acima de toda
essa reflexo, para permitir-se ficar distante das transformaes que o pas passa?

E a arquitetura na cidade informal?

Pois se o mercado entenda-se aquele setor da economia capaz de contratar os servios de arquitetos
est se ampliando, mesmo que a arquitetura brasileira no parea ter assimilado a importncia do
processo (que a indstria da construo civil e o mercado imobilirio, quanto a eles, j assimilaram),
isso no quer dizer que tenhamos, na outra face da moeda, resolvido a tragdia estrutural das nossas
cidades, resultante do prprio subdesenvolvimento.
Florestan Fernandes defendia que o Brasil d recorrentemente saltos modernizantes que nos levam
a um novo patamar econmico sem que, entretanto, tenhamos superado com isso os desequilbrios
estruturais da etapa anterior. Porm, criam-se a cada salto mitos da modernizao, que servem para
legitim-los, mesmo que, para ocorrer, tais avanos tenham que alimentar-se do aprofundamento do
atraso e da misria. Como mostrou o socilogo Francisco de Oliveira, o moderno no Brasil alimenta-se
do atraso, e assim parece ocorrer nas dinmicas urbanas. O crescimento das cidades mdias, a euforia
do boom de urbanizao, uma pseudomodernidade que se alimenta da continuidade da urbanizao
desigual e socialmente segregadoras, que elegeu a no-democratizao do solo urbano, a proliferao
dos anti-urbansticos condomnios fechados de luxo, a verticalizao de forte impacto ambiental, a
159

opo preferencial pelo automvel, ou ainda a periferizao da pobreza como seus atributos principais.
Muito embora, nas aparncias, essa euforia do crescimento se alimente de mitos modernizantes como
a Copa do Mundo, os Jogos Olmpicos, pontes estaiadas, escolas de dana e outras fontes luminosas, s
vezes com projetos urbanos e arquitetnicos de grandes estrelas do jet-set internacional, muito vistosos
como factoides eleitorais, mas pouco estruturantes da cidade e, sobretudo, raramente democrticos
na sua concepo. As decises de investimentos pblicos nesses projetos so feitos em gabinetes,
raramente com participao dos cidados, e as audincias pblicas tm se tornado cada vez mais
peas de teatro sem nenhum efeito. A falta de concursos pblicos e a recorrncia da prtica de projetos
urbanos e de equipamentos contratados por vias pouco claras ainda , infelizmente, praxe, inclusive na
maior cidade do pas.
No podemos esquecer, portanto, que embora estejamos assistindo a uma ebulio no mercado
imobilirio de classe mdia, nossas cidades ainda so, hoje em dia, caracterizadas pelas periferias
auto-construdas e precrias. E nessas periferias, no h arquitetura, no h urbanismo. Como j dito,
nesse aspecto nossa profisso, quando vista em seu conjunto e no na ao de alguns grupos to
batalhadores quanto minoritrios dentro do governo ou em pequenos escritrios , deve aceitar
seu absoluto fracasso. Mesmo que, na sua vertente autoral, sempre frequentasse as mais festejadas
premiaes internacionais. Mas como podemos falar em cidades globalizadas, por causa de seus
prdios em alumnio e fachadas de vidro, em um pas em que muitas delas, e das grandes, sequer tm
metade da sua populao servida por algo to bsico como o saneamento?
Pergunta-se: esses desafios o da construo de casas de qualidade para os que se amontoam em
periferias auto-construdas, o da urbanizao dessas periferias com qualidade, integrando-as cidade
que funciona, o da estruturao de sistemas de mobilidade urbana democrticos e eficientes, o da
proviso generalizada de saneamento ambiental no deveriam ser os temas prioritrios de discusso
da arquitetura brasileira?

Capa da revista Veja, edio 1684, de 24 de janeiro de 2001

Porm, a cidade informal ainda aparece mais do que tudo como um incmodo. Assim sentenciava j em
2001 a revista Veja (Edio 1684, de 24 de janeiro) ao estampar em sua capa um desenho em que um
pequeno e colorido grupo de casas arborizadas e prdios de arquitetos (dentre os quais se reconhece
o Copan e o Edifcio Itlia) aparecia envolto por uma massa cinzenta de casebres, sob um ttulo bastante
160

revelador: O cerco da periferia: os bairros de classe mdia esto sendo espremidos por um cinturo de
pobreza e criminalidade que cresce seis vezes mais que os centros das metrpoles brasileiras.
A seguir o raciocnio, restaria concluir que para desfazer-se dos pobres que, na terrvel viso da revista,
alm de se reproduzirem demais, so tambm criminosos (pobreza e criminalidade aparecem na frase
naturalmente associados), talvez o mais fcil fosse simplesmente mandar explodir a tal periferia.
Tomando o cuidado, claro, para no acabar com toda ela, pois seno quem iria servir e fazer funcionar
a cidade formal colorida, verde, urbanizada e cheia de projetos arquitetnicos, e os que nela habitam
por terem tido a sorte de nascer do lado certo da nossa sociedade cindida? Ningum, porm, contestou
o tamanho da monstruosidade estampada nessa capa. Nem mesmo os arquitetos, afinal, os principais
envolvidos na discusso das cidades.
Triste constatao de uma sociedade cujo andar de cima sequer se digna a assumir alguma
responsabilidade sobre um desequilbrio estrutural que est levando imploso das nossas cidades.
Muito pelo contrrio, prefere culpar os pobres, por um cenrio decorrente essencialmente de dois
fenmenos: a histrica concentrao da renda, por um lado, e a segregao scio-territorial, por outro,
que transpe para o territrio os efeitos da desigualdade econmica. Se a primeira causa pode ser
imputada a polticas econmicas mais amplas, a segunda, em compensao, de responsabilidade dos
arquitetos e urbanistas.
Porm, ao invs de assistirmos a uma mobilizao cidad por parte de toda a classe de arquitetosurbanistas para erradicar tais desequilbrios urbanos, o que se v so prefeituras criando rampas e
bancos antimendigos, arrasando favelas ou construindo muros para segreg-las. O que se v um
padro urbano do andar de cima que preconiza condomnios fechados e o isolamento atrs de muros,
guaritas e cercas eletrificadas. A tranquilidade e o bem-estar da famlia de classe-mdia brasileira est
na busca de solues que exacerbam a fratura social e estimulam uma fragmentao digna do apartheid
sul-africano, e que s poder gerar se j no tiver gerado a barbrie em nossas cidades.
O curioso que, no bojo de tantas transformaes, hoje a arquitetura social, vinculada produo
pblica, historicamente desprestigiada pela profisso, quem est dando lies sobre como avanar
no campo da produo de moradia para a populao de baixa renda, oferecendo alternativas embora
ainda pontuais de melhor qualidade do que o que produz o novo mercado econmico privado.
Por mais incrvel que parea, em um pas em que habitao social sempre remeteu ao horror dos
conjuntos habitacionais do BNH, a arquitetura pblica de interesse social hoje est muito frente do
mercado, embora ainda haja longo caminho a percorrer.
Isto sem dvida decorre da corajosa insistncia e do know-how adquirido pelos pequenos grupos que,
h anos, tentam avanar nessa rea, seja de tcnicos dentro das prefeituras com todas as dificuldades
impostas por uma mquina engessada para os objetivos sociais , seja das chamadas assessorias
tcnicas de mutiro, que desde a constituio de 88 iniciaram um lento, mas slido trabalho de
reconstituio da prtica da arquitetura para os menos favorecidos. A arquitetura social, normalmente
to desprestigiada pelos prprios pares na profisso (quantas vezes no ouvi colegas desaconselhando
alunos a fazer projetos de habitao social por isso no ser arquitetura), hoje foi capaz de estabelecer
um padro de produo com muito mais qualidade do que est fazendo o novo mercado econmico.
Em So Paulo, no final da dcada de 1980, a realizao sistemtica de concursos de arquitetura para
habitao social provocou uma inflexo na qualidade dessa produo, graas entrada em cena dos
arquitetos. No Rio de Janeiro, o IAB local se destacava j nessa poca por promover a discusso em
torno da questo da habitao social, assim como cidades como Recife, Santo Andr, Diadema, ou Porto
Alegre, que implementavam, antecipadamente at ao Estatuto da Cidade, a prtica da urbanizao de
seus bairros precrios.

161

Assim, acumulou-se importante conhecimento, com inovaes tecnolgicas, como a introduo da

alvenaria autoportante, da argamassa armada (que em alguns casos gerou at certa industrializao
do processo construtivo, notadamente com as experincias de Lel), do uso de estruturas metlicas. Os
conjuntos Copromo, em Osasco-SP, ou Unio da Juta, em So Paulo, projetados pela assessoria Usina e
ambos construdos em regime de mutiro com autogesto, atravs de convnios com a CDHU-SP, ainda
na dcada de 1990, ou a produo da assessoria Cearah Periferia, na mesma dcada nas imediaes
de Fortaleza CE, so exemplos diversos e marcantes, entre muitos, dessa inflexo qualitativa, que todo
aluno de arquitetura deveria conhecer, tanto quanto os projetos autorais nacionais ou internacionais
que normalmente inundam seu repertrio de estudos.
claro que algumas mudanas estruturais na poltica habitacional brasileira contriburam para isso,
como a criao do Ministrio das Cidades e da Secretaria Nacional de Habitao, a aprovao do Estatuto
da Cidade, a formao dos conselhos e fundos municipais, estaduais e federal de habitao, e assim por
diante. Ainda assim, embora o Estatuto tenha dado condies para que os municpios implementassem
instrumentos de combate ao dficit habitacional, reteno especulativa da terra e organizao
territorial segregadora, nossa sociedade e nela, os arquitetos-urbanistas ainda no soube, ou no
quis, fazer frente ao desafio e hoje, passados quase dez anos, praticamente nenhum municpio do pas
aplicou de forma consistente, macia e sistmica um conjunto de instrumentos que tenha efetivamente
alterado a equao da segregao scio-espacial.
Uma das dificuldades que se imputa recorrentemente ao Minha Casa Minha Vida vem, alis, justamente
dai: no adianta responsabilizar o programa por alavancar a ocupao de periferias distantes com mais e
mais conjuntos habitacionais sofrveis, em razo do preo da terra mais barato, se a prerrogativa de gerir
a ocupao do territrio dos municpios e estes, desde 2001, pouco ou nada fizeram para aplicar os
instrumentos do Estatuto da Cidade que poderiam, por exemplo, dar-lhes condies de fazer estoques
de terra em reas mais centrais para hoje destinar habitao social no mbito do Minha Casa Minha
Vida.
Mas se no campo do planejamento estamos ainda estagnados sobre o avano que representou
o Estatuto, no campo da arquitetura h avanos concretos, mesmo que ainda pouco expressivos
quantitativamente. inegvel a melhoria de qualidade nos projetos da CDHU de So Paulo, por exemplo,
que desenvolve importante discusso interna sobre a qualidade construtiva e arquitetnica. A CDHU,
alis, lanou em 2010 o Habitao para todos, importante concurso de tipologias para habitao social,
que agora desenvolve para construir. O IAB-SP desde 2008 estabeleceu em sua premiao bi-anual a
categoria habitao de interesse social, reconhecendo a importncia da mesma para a profisso. O Rio
de Janeiro destacou-se em 2011 por lanar o concurso Morar Carioca, para projetos de urbanizao de
favelas, o que a Prefeitura de So Paulo fez tambm, na sequencia.
Alis, alentador que em todos estes concursos, houve uma numerosa e entusiasmada adeso dos
escritrios de arquitetura, alguns at daquele promissor grupo citado no incio deste texto. O que
mostra que os arquitetos, mesmo aqueles preocupados com uma arquitetura de perfil mais autoral, so
sensveis a esses novos desafios impostos por nossa trgica realidade urbana.
Com o advento do PAC-Urbanizao de assentamentos precrios, uma poltica pblica federal enfrenta
pela primeira vez de frente e maciamente a questo da urbanizao de favelas, como se v no Rio, no
Morro do Alemo. Em Manaus, um programa do Governo do Estado, o Prosamin, vem enfrentando
tambm com certo sucesso e qualidade arquitetnica e urbana a situao precria dos igaraps da
cidade.
O avano nesse campo da arquitetura deveria ser visto com ateno pela classe dos arquitetos-urbanistas,
pois se trata justamente de uma mudana que no resultou da ao de um ou outro arquiteto, mas sim de
uma mobilizao institucional que envolveu governos, movimentos sociais, tcnicos do funcionalismo
pblico, e tambm evidentemente, engenheiros e arquitetos. Assim, vale o alerta: no se trata de fazer
162

uma arquitetura autoral aplicada a situaes de precariedade ou na periferia, acreditando que assim a
boa arquitetura se generalizar. Mesmo porque, como j dito, foi a experincia acumulada por quem
trabalha na rea, sombra do glamour da profisso, que est ditando os avanos que apontamos. Como
diz a urbanista Erminia Maricato, o Brasil hoje um dos pases que mais exporta conhecimento na
rea da urbanizao de assentamentos precrios, porm o espao que essa produo tem no nosso
prprio meio acadmico no s mnimo, como desvalorizado. Prefere-se, de fato, buscar solues de
arquitetos e universidades de pases centrais, que aportam por aqui com muita festa e com receitas que
pouco se aplicam nossa realidade. O que vem de fora sempre melhor, assim dita a cultura das ideias
fora do lugar to acalentada por nossas elites.
A questo, portanto, repensar a forma de atuao do arquiteto, pois as demandas sociais podem mudar
concepes de formas e contedos espaciais, e dar um novo sentido profisso, em seu papel histrico.
H atualmente no Brasil uma nova lei, a da Assistncia Tcnica, que garante s famlias com renda de at
3 salrios mnimos o direito assistncia tcnica pblica e gratuita para projeto, construo ou reforma
de suas moradias, e com isso prev a organizao da atuao dos arquitetos, por parte das prefeituras,
para atender de forma sistemtica e organizada a demanda da cidade informal. Os arquitetos, entendase os IABs, as faculdades de arquitetura, os escritrios, deveriam estar completamente submergidos
por este desafio (como vm fazendo, vale observar, a Federao Nacional dos Arquitetos e os sindicatos
estaduais) que representa uma enorme oportunidade de ampliao do mercado de atuao, sobretudo
para nossos jovens recm-formados.
O que dizer, ento, da enorme oportunidade de mudana que se coloca com a prxima criao do CAU?
Teremos um rgo que ir reproduzir, com alguma melhoria, as lgicas e preocupaes historicamente
sustentadas pelos CREAs, claramente voltadas quase que exclusivamente regulao da prtica
profissional, ou aproveitaremos a oportunidade para repensar, de maneira tolerante, solidria e
democrtica, o papel da nossa profisso na construo do nosso pas e fazer uma verdadeira refundao
da arquitetura brasileira?
No preciso insistir no quanto tal discusso fundamental para nossos estudantes de arquitetura.
Aqueles mesmos que se sentem angustiados em face de um mercado que s vezes lhes parece to
restrito e competitivo. Pois fica claro que a arquitetura e o urbanismo so formaes complementares
extremamente amplas. Cabe aos cursos de arquitetura promover essa aproximao com a realidade
e, consequentemente, uma sensvel ampliao do campo profissional. Um arquiteto que queira fazer
frente aos desafios que o Brasil hoje lhe apresenta deve ser um bom projetista, sem dvida, mas deve
entender da histria econmica e social da nossa formao nacional (para compreender as causas
dos problemas que enfrentar), deve transitar pelo campo da legislao urbanstica, deve conhecer
aspectos bsicos de engenharia ambiental, deve saber de economia urbana, e assim por diante. Deve
tornar-se um cidado, um ser poltico capaz de colocar-se ativamente nas discusses sobre nosso futuro,
em especial no que diz respeito ao ambiente construdo. Se recebessem tal formao, as perspectivas
profissionais dos nossos recm-formados, no s em escritrios, mas em instituies pblicas, governos,
ONGs, tornar-se-iam muito mais instigantes e diversas.
A arquitetura brasileira no pode conformar-se em apontar apenas dois caminhos: ou da arquitetura da
alta costura7 e grande qualidade, destinada ao mercado de alta renda, ou o da arquitetura de mercado
conformada a uma mediocridade ditada pelos interesses imobilirios. O urbanismo brasileiro no pode
continuar a ser reprodutor de prticas segregadoras e exclusivistas. O humorista norte-americano
George Carlin dizia que o mpeto ecolgico de salvar o planeta tem um problema conceitual: a Terra,
que j sobreviveu a movimentos tectnicos e cataclismas, estar muito bem por mais milhes e milhes
de anos, mesmo que vire uma rocha desrtica. No sero alguns sacos plsticos e latas de alumnio que a
faro desaparecer. Quem est em perigo, isto sim, somos ns, pois no sobreviveramos ao desastre das
nossas prprias aes. Salvemos-nos, deveria ser o slogan. Pois o raciocnio vale para ns, arquitetos e
7 Excelente nome dado pelo arquiteto Rodrigo Vicino, quando meu aluno.

163

urbanistas: salvem as cidades, ser essa a verdadeira preocupao? Nossas urbes podem sobreviver por
anos, porm em um cenrio la Blade Runner, recortadas por muralhas eletrificadas, sem saneamento,
com espaos pblicos abandonados prpria sorte, milcias armadas a fazer a segurana. O que aVeja
aponta como um cerco est se tornando a realidade; como lembra Ermnia Maricato, a pobreza urbana
no mais exceo, mas a regra. Salvemo-nos a nos mesmos, esse deveria ser o caminho para o novo
Brasil urbano. E os arquitetos teriam muito o que dizer a respeito, caso se conscientizem que no podem,
mais uma vez, deixar passar o bonde da histria.

164

SOBRE A QUESTO AMBIENTAL.

165

A Formulao de uma Nova Matriz Urbana no Brasil, Baseada

na Justia Socioambiental.
Com Luciana Ferrara Doutoranda LABHAB/FAUUSP
Artigo produzido para o Ministrio das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente e Onu-Habitat para Dilogos da Rio+20
e Frum Urbano Mundial de Npoles, verso final dez. de 2012.

Introduo: a justia socioambiental.

A questo da sustentabilidade urbana apresenta o mesmo paradoxo que permeia as discusses sobre
o clima e o meio-ambiente: quanto mais as cidades crescem e se desenvolvem, nos padres de
urbanizao que o mundo adotou desde a revoluo industrial, maiores so os impactos ambientais
decorrentes. Este , portanto, o dilema dos pases que vivem intenso ciclo de crescimento econmico
e urbano.
Apesar da forte regulao e de padres de distribuio da renda mais equilibrados, as cidades dos
pases industrializados tambm enfrentaram tal questo no passado, ao longo de seu desenvolvimento
econmico. O modelo do automvel, da residncia unifamiliar, do espraiamento urbano, da produo
macia de resduos, mostraram-se ao longo do tempo custosos para o meio ambiente. Mesmo as
experincias de cidades novas, ao longo das dcadas passadas, no lograram trazer um modelo urbano
realmente sustentvel. A impossibilidade de equilibrar a equao entre, de um lado, crescimento
econmico, urbanizao, produo agrcola para o mercado urbano e, de outro, a sustentabilidade,
tornou-se um problema central naqueles pases, que nas ltimas dcadas passaram a considerar
a questo ambiental como fundamental na agenda poltica. Hoje a regra a busca por solues
alternativas que diminuam os impactos em questes sensveis, como o lixo, a emisso de efluentes
sanitrios e industriais, os transportes, a impermeabilizao do solo, o consumo de energia, a poluio
do ar e a contaminao do solo, as ilhas de calor, a eroso da terra, a perda das fontes de gua doce , a
chuva cida, a perda de fauna e flora, etc.
Os pases do sul, e o Brasil entre eles, enfrentam as mesmas questes, porm com um agravante de
peso: o enorme passivo ambiental urbano causado por um modelo de crescimento econmico baseado
em mltiplas desigualdades, que ao longo de dcadas privilegiou a concentrao da renda e solues
urbanas individualistas, ao mesmo tempo em que no atendeu demanda bsica por habitao para
o conjunto de suas populaes. Assim, eles devem olhar para a questo ambiental urbana tendo
que enfrentar a necessidade de responder s demandas de seu crescimento econmico produzindo
milhes de unidades habitacionais, por um lado, mas ao mesmo tempo responder, por outro lado, ao
dficit acumulado por dcadas em decorrncia do subdesenvolvimento. A soluo desse duplo desafio
precisa, entretanto, ser capaz de alterar significativamente um padro de urbanizao que at hoje
gerou impactos ambientais importantes.
Por isso, uma reflexo critica sobre o que seja a cidade sustentvel faz-se necessria. As
especificidades do processo de urbanizao brasileiro, muito semelhante entre os pases marcados
pelo subdesenvolvimento, constitudo a partir de desigualdades econmicas e sociais e da restrio
ao acesso propriedade da terra, fazem com que o enfrentamento da precariedade habitacional, da
informalidade urbana e do passivo ambiental e social, seja o desafio ambiental urbano prioritrio. De
certa forma, pode-se dizer que a cidade sustentvel no Brasil deva ser, antes de tudo, a cidade da
justia socioambiental. Sabe-se que para isso ser necessria, em algum momento, uma profunda e por
enquanto aparentemente impossvel reforma da estrutura fundiria no pas, j que a disponibilidade
de terra urbanizada, ou mais ainda a possibilidade de um maior controle do Estado sobre a ocupao
do solo, representam talvez hoje o entrave mais importante soluo do problema habitacional. Isso
comum, diga-se na maioria dos pases latino-americanos, onde as dinmicas histricas de apropriao
166

da terra e a estrutura fundiria originada em grandes latifndios so bastante semelhantes. Sero

necessrias polticas de regularizao fundiria, de urbanizao das reas urbanas precrias e de macia
proviso habitacional integrada cidade. Entretanto, para uma mudana estrutural efetiva no quadro
da desigualdade social urbana, tais polticas devem tornar-se prioridade na agenda poltica em todas as
esferas de governo, de forma radicalmente mais significativa, assim como foi feito, j na Constituio de
1988, para as reas de educao e de sade.
Ao mesmo tempo, como o urbano no se compe de segmentos divididos, tais aes no sero
estruturalmente eficazes para termos um cenrio mais harmnico para as pessoas e a natureza, se no
se promover concomitantemente uma radical reviso dos parmetros de urbanizao tambm nas
regies formais e economicamente privilegiadas de nossas cidades. Pois ao priorizar-se, com razo, as
questes da justia social, pode-se cair no erro de achar que a uma m urbanizao dos assentamentos
precrios, muito impactante ambientalmente, contrape-se uma boa e mais sustentvel urbanizao
nos bairros mais ricos, o que no verdade. O problema que a populao de baixa renda est mais
exposta aos riscos e impactos negativos da urbanizao desigual. No entanto, como se discutir mais
adiante, o modelo urbano brasileiro em geral, mesmo nas reas ricas das nossas cidades, se baseia em
prticas ambientalmente destrutivas, e por isso no pode servir de modelo para o futuro. Essa uma
realidade em todas as grandes metrpoles dos pases em desenvolvimento.
O Brasil presencia nos ltimos anos, um significativo crescimento da atividade da construo civil. Tal
fenmeno, que hoje marca muitos pases do sul, atende a uma demanda crescente da populao de
renda mdia, que acessa ao mercado habitacional com a expectativa de integrar o mesmo padro urbano
bastante insustentvel que as classes mais altas sempre usufruram, mas tambm corresponde
a um constante aquecimento da atividade construtiva tambm nos segmentos de baixa renda, nos
assentamentos precrios de moradia informal j consolidados, onde a possibilidade de regulao
pblica bastante limitada.
H evidentemente avanos no enfrentamento da injustia socioespacial, que no Brasil se expressam
na aprovao do Estatuto da Cidade, em 2011, na criao do Ministrio das Cidades e em polticas e
aes subsequentes, nos diversos nveis de governo. Porm, os entraves polticos, as dificuldades de
gesto, os descompassos entre esferas de governo, a variedade de porte e capacidade institucional
dos municpios brasileiros, o relativo empenho na promoo de polticas de democratizao da cidade,
mostram que, apesar de tais avanos, o desafio ainda enorme .
No que tange ao enfrentamento do modelo urbano em mbito mais geral, por sua vez, a constatao
a de que as lgicas de mercado quase sempre ambientalmente predatrias e a liberalidade na sua
regulao ainda imperam, as vezes at sustentadas por financiamentos pblicos. A cultura urbana da
nossa sociedade associa o crescimento das cidades, a verticalizao descontrolada de seus bairros de
classe mdia e alta, a ampliao ininterrupta do seu sistema virio destinado aos carros, a uma sensao
eufrica de progresso que no assimila o quanto essa matriz urbanstica pode na verdade representar,
a mdio e longo prazo, um verdadeiro desastre ambiental, ainda mais quando ela se reproduz, nos
mesmos moldes, at mesmo nos espaos informais.
No mbito da necessidade de responder ao crescimento econmico e s demandas de novas classes
mdias, os pases em desenvolvimento vm optando por produzir maciamente casas, esquecendo
que deveriam, antes de tudo, construir cidades, e enfrentam, como consequncia, graves problemas
urbanos que so tambm ambientais. O exemplo da China, frequentemente visto na mdia, e suas
torres de milhares de habitaes produzidas em ritmo acelerado bastante conhecido. Na Amrica
Latina, pases como o Chile, inicialmente, e o Mxico, atualmente, se destacam por terem promovido
programas de produo habitacional em grande escala, chegando, no caso mexicano, a construir um
milho de casas por ano. O Brasil, com o Programa Minha Casa Minha Vida, tende a seguir o mesmo
caminho. Entretanto, a soluo de proviso macia teve um preo significativo: o resultado urbanstico
sofrvel e o impacto ambiental enorme. Em algumas dcadas, o saldo dessa urbanizao sem controle
167

cobrar um alto preo, em todos esses pases. J se verificam altas taxas de abandono de habitaes no
caso mexicano e, no Chile, se o dficit habitacional foi quase resolvido, a qualidade do que foi produzido
gerou o que hoje se chama a questo dos con techo.
O problema que no existe uma formulao que defina sustentabilidade urbana, dando-lhe o carter
sistmico que merece e permitindo uma fcil compreenso dos abusos sobre a natureza. A impreciso
dessa noo at ajuda, em muitos casos, sua apropriao indevida por setores do mercado que a
utilizam como estratgia de marketing, para vender empreendimentos que, antagonicamente, reforam
a insustentabilidade da matriz urbanstica geral. Por outro lado, certo que as pessoas associam cada vez
mais as questes urbanas problemtica ambiental, pois a relao cada vez mais evidente: o aumento
das enchentes, a falta de rvores, o colapso do trnsito, os desabamentos frequentes, a poluio, a falta
de saneamento.
Ainda assim, embora o enfrentamento da questo ambiental urbana j ocorra em vrias frentes, talvez
pela falta de uma apreenso mais coesa do problema, ele acaba se dando de forma ainda fragmentada:
h reflexes e aes avanadas sobre a questo do tratamento de moradias em reas de mananciais, h
polticas setoriais importantes de regularizao fundiria, h aes especficas para melhoria das normas
tcnicas de construo, h recomendaes para o uso de modalidades de transporte menos impactantes,
e assim por diante. So iniciativas que, cada uma delas, envolve diretamente a problemtica ambiental,
porm sem que ganhem um sentido de conjunto, como parte de uma agenda de ao especfica e
unificada sobre a questo . Para que a questo da sustentabilidade urbana, entendida como a busca
prioritria pela justia socioambiental, ganhe legibilidade, necessrio construir, na agenda poltica e
social, uma matriz nica de compreenso da questo.
Em suma, a problemtica ambiental urbana deve ser o elemento capaz de unificar todas as aes
urbansticas, nos mais diversos setores, em torno de um nico desafio: construir cidades ambientalmente
e socialmente justas para as nossas prximas geraes.
Quais so ento as perspectivas que se apresentam para responder a esse desafio? Qual a possibilidade
de mudar tais paradigmas e, sobretudo, de encontrar caminhos que respondam s especificidades
do nosso crescimento? Qual o papel, nesse processo, dos profissionais urbanos, dos agentes
empreendedores, dos poderes pblicos nas diferentes esferas de governo, da prpria sociedade? So
estas algumas das questes que este documento procura responder. Antes de apontarmos proposies,
porm, importante retomar. Mesmo que rapidamente, os elementos que, historicamente, constituram
a problemtica ambiental urbana.

PARTE 1: ORGENS E CAUSAS DA INSUTENTABILIDADE URBANA

1. Urbanizao e impactos ambientais: um fato antigo na histria do capitalismo.
Como j observamos, no novidade que processos de urbanizao estejam diretamente ligados
ao aumento dos impactos ambientais. Em primeiro lugar porque, historicamente, o crescimento das
cidades ocorre concomitantemente industrializao, geralmente em territrios contguos, e sabese dos efeitos desta ltima para a poluio do meio ambiente. Mas alm dos setores industriais, as
aglomeraes urbanas por si s so tambm impactantes, mesmo se representam, na histria da
humanidade, a soluo mais racional para a convivncia de uma populao cada vez mais numerosa no
planeta. Produzem grande consumo energtico, movimentaes de terra e impermeabilizao do solo,
desflorestamento, alto nvel de emisses de gases poluentes, poluio dos corpos dgua, contaminao
do solo, problemas ambientais diretamente decorrentes da urbanizao.
O processo civilizatrio, em especial a partir da revoluo industrial e do crescimento inexorvel do
consumo dos recursos naturais, no tem resistido a um balano geral mais minucioso: os bens da
168

natureza no s so exageradamente explorados como, alm disso, so extremamente mal repartidos.

Sabe-se que, no mundo, cerca de 1200 indivduos mais ricos possuem patrimnio de 4,5 trilhes de
dlares, superior ao das 4 bilhes de pessoas mais pobres , e que produzimos alimentos largamente
suficientes para satisfazer a populao mundial, embora estime-se que cerca de um bilho de habitantes
da terra passem fome.
Este desequilbrio no desenvolvimento a sntese da insustentabilidade. E ele se rebate, evidentemente,
nos processos de urbanizao, que so o reflexo espacial das dinmicas econmicas, culturais e polticas
da nossa sociedade. Por isso, no mbito das cidades, o balano tambm bastante negativo. Desde a
Revoluo Industrial, os pases desenvolvidos tiveram que arcar com o pesado custo ambiental de seu
crescimento econmico, que se ocorreu de mos dadas ao processo de urbanizao. Por exemplo, na
Frana, no perodo em que o pas viveu sua mais intensa urbanizao, passando de uma taxa de 62%
para mais de 75% da sua populao urbana, o parque de automveis, smbolo da indstria do sc. XX,
multiplicou-se da mesma forma que aumentaram as emisses de poluentes do ar, que atingiram seus
mais altos ndices entre as dcadas de 1960 e 1990 : o xido de nitrognio em ambientes urbanos,
notadamente, passou de 20% para 60% do total das emisses, no perodo.
Nenhum pas que tenha promovido ou promova processos de crescimento econmico com urbanizao
poder escapar de um aumento considervel dos impactos ambientais. a realidade que atinge hoje, os
chamados pases emergentes. Na virada do Sec. XXI, os embates ambientais nesses pases aumentaram
justamente em decorrncia da presso urbanizadora e da falta de alternativas imediatas para conter esse
conflito. Pois os pases desenvolvidos, diante da constatao do agravamento da questo ambiental,
conseguiram refrear as emisses poluentes a partir dos anos 1990, ampliando a conscientizao com a
questo ambiental, gerando acordos internacionais de reduo de emisses e promovendo polticas
nacionais especficas, associadas modernizao tecnolgica (como a intensificao do uso da energia
eltrica). Porm, isso ainda no impediu que esses pases, em conjunto, ainda liderem as emisses de
poluentes e enfrentem mltiplas desigualdades socioeconmicas e espaciais que se acentuam com a
crise econmica e evidenciam problemticas ambientais cada vez mais parecidas com as dos pases do
Sul .
Mas disso no decorre que toda urbanizao deva ser, obrigatoriamente, negativa. Como todo o processo
de desenvolvimento da humanidade, ela se d baseada no domnio da natureza e na permanente
descoberta de tecnologias e, em teoria, deveramos ser capazes de encontrar meios de superar a
aparente impossibilidade de se promover um desenvolvimento e uma urbanizao sustentveis. No
incio do Sc. XXI, no mais aceitvel tratar da questo dos impactos ambientais urbanos a partir
dos mesmos referenciais dos sculos passados, como se a nica alternativa para os pases do Sul fosse
repetir os mesmos processos predatrios ocorridos no Norte. Todo o desafio est em repensar as lgicas
urbanas em novos padres de gesto e governana, que alavanquem urbanizao e crescimento
econmico, desta vez com sustentabilidade urbana ou, melhor dizendo, com justia ambiental.

2. Nos pases do Sul, um passivo socioambiental consequente.

A partir de meados do sculo passado, alguns pases marcados pelo subdesenvolvimento vivenciaram
uma industrializao acelerada. Porm, o que alguns chamaram de Fordismo perifrico, ou ainda
de modernizao conservadora , revelou-se um modelo de crescimento muito menos regulado
e, sobretudo, baseado em um padro econmico de extrema concentrao das riquezas, o que
certamente o tornou ainda mais impactante ambientalmente. No so poucos os exemplos, no decorrer
da industrializao dos pases do Sul, ao longo da segunda metade do Sc. XX, de nveis de poluio
extremados, de fenmenos como chuvas cidas, destruio sistemtica da vegetao, superexplorao
da fora de trabalho deixada em pssimas condies de vida, com graves danos sade pblica e ao
meio ambiente .
169

Assim, tais processos de industrializao se deram concomitantemente acelerada urbanizao,

devido intensa atrao de mo de obra gerada pelos polos industriais-urbanos em pases com fortes
desequilbrios regionais. por essa razo que hoje grande parte das grandes metrpoles mundiais
est justamente nos pases de industrializao tardia. No Brasil, So Paulo simboliza tal processo: foi no
perodo de seu maior impulso industrial, com a duplicao de seu PIB entre 1970 e 1980, que a cidade
mais cresceu, tendo aumentado sua populao em 43% na mesma dcada . Com tal salto, vieram
tambm os problemas ambientais tpicos da urbanizao acelerada, os mesmos que j haviam surgido
anteriormente nos pases industrializados, porm aqui agravados pela pouca regulao e fiscalizao :
rpida e heterognea verticalizao apenas em bairros de mais alta renda, concentrao da infraestrutura
nos mesmos, construo acelerada de avenidas expressas de fundo de vale associadas canalizao e
tamponamento de rios e crregos, processo paulatino de impermeabilizao do solo e de destruio da
cobertura vegetal, crescimento substancial da frota de automveis e nibus, com consequente aumento
das emisses de gazes, o que geraria, trs dcadas depois, nveis alarmantes de poluio atmosfrica e
de problemas de sade . Mas, sobretudo, um crescimento descontrolado de assentamentos humanos
informais e precrios, nas periferias dos polos industriais. Essa foi a matriz urbana, pouco sustentvel,
que caracterizou as metrpoles do Sul, em todos os pases de industrializao tardia.
Ou seja, para alm da dimenso mais clssica dos impactos ambientais da industrializao,
que havia ocorrido nos pases do Norte, os do Sul tiveram que enfrentar as consequncias da
acentuada desigualdade social. No Brasil, o modelo de industrializao e crescimento econmico do
desenvolvimentismo autoritrio , a partir da dcada de 1960, baseado na concentrao da renda como
geradora de poupana e nos baixos salrios como garantia de baixos custos da reproduo da fora de
trabalho , promoveu uma matriz de urbanizao marcada pela desigualdade social e o no atendimento
demanda habitacional por parte da populao de baixa renda. Nossa urbanizao ocorreu baseada na
diferenciao econmica dos espaos urbanos e na segregao socioespacial.
A autoconstruo em loteamentos perifricos aos grandes centros econmicos passou a ser, de meados
do sc. XX em diante, a forma comum de acesso moradia pela populao de baixa renda, buscando
responder, na limitada medida do possvel, no s falta de teto para morar, mas tambm ausncia de
terra urbanizada, infraestrutura, espaos coletivos e comunitrios, equipamentos pblicos, em resposta
inao do Estado que, infelizmente, desonerava-se assim de suas obrigaes (MARICATO, 1982:73) .
A generalizao da precariedade habitacional, que assume a forma de favelas, cortios, loteamentos
irregulares, palafitas, tornou-se regra em todo o mundo subdesenvolvido, como mostrou Mike Davis em
seu livro Planeta Favela , sendo hoje a favela a forma predominante de moradia nos pases mais pobres.
Ou seja, a ausncia proposital do Estado ao longo da sua industrializao foi interessante para manter
o baixo custo da mo de obra que sustentou o crescimento econmico dos pases do Sul mas, hoje em
dia, os altssimos custos dessa no-urbanizao tornaram-se um passivo urbano ambiental de difcil
soluo para seus governos .
Informalidade da propriedade da terra, implantao imprpria no meio fsico (reas inadequadas
edificao como margens de corpos dgua e vrzeas ou reas protegidas ambientalmente), pssimas
condies fsicas e de salubridade da moradia, frgil relao com a malha e as infraestruturas urbanas, e
distanciamento dos centros de trabalho (gerando mais custos de locomoo e mais gastos energticos),
riscos diversos, especialmente de inundao e desmoronamento, proximidade de lixes e ocupao de
reas contaminadas, so exemplos de como a urbanizao desigual tornou-se, hoje, um grave problema
ambiental. As frequentes tragdias que ocorrem nesses pases, a cada ano, mostram o trgico preo
pago por tal situao.
Se at o incio dos anos 1980, as grandes cidades brasileiras ainda dispunham de certa disponibilidade
de terras urbanizveis, com seu crescimento intenso, elas foram rareando. Isso resultou na ocupao
cada vez mais recorrente das reas ambientalmente frgeis, exacerbando o conflito entre urbanizao
e preservao ambiental. A existncia de leis de proteo ambiental , que teoricamente limitariam essa
170

ocupao, mas ao mesmo tempo a constatao de sua ineficcia, mostram que o modelo tradicional
baseado no binmio regulao-fiscalizao no capaz de alterar essa dinmica, cuja soluo deveria
estar, mais do que na fiscalizao, na mudana dos paradigmas de urbanizao, com oferta adequada
de moradia para todos nas reas urbanizadas.

3. A exploso econmica e a consolidao de uma matriz urbana insustentvel

tambm nos bairros de alta renda.
No bastasse o desafio de enfrentar as consequncias do processo intenso de urbanizao do
sculo passado, que engloba grande crescimento da precariedade habitacional, comentados acima,
o Brasil vive na virada do sculo uma verdadeira exploso urbana, assim como muitos dos pases do
Hemisfrio Sul em condies econmicas semelhantes. Alm do crescimento sustentado das 15 regies
metropolitanas, que abrigam cerca de 50% da populao e respondem por mais de 60% do PIB nacional,
assiste-se tambm ao desenvolvimento das cidades mdias (entre 100 mil e 500 mil habitantes), cuja
populao pulou, em dez anos, de 36% para 40% do total de habitantes do pas.
Alguns estudos recentes mostram que de fato h uma mudana ocorrendo na equao das migraes
internas e na conformao das redes urbanas, com um novo papel de protagonismo regional dessas
cidades mdias, cuja populao e PIB crescem mais do que as outras cidades brasileiras, inclusive as
metrpoles. Esse fenmeno se relaciona, ao que tudo indica, com o crescimento substancial da chamada
classe C. Segundo a FGV, 29 milhes de pessoas ingressaram nessa faixa entre 2003 e 2009, passando
para 94,9 milhes em 2009 (cerca de 50,5% da populao brasileira) .
Tal processo vem promovendo, nos ltimos anos, franco aquecimento da construo civil, sendo
bastante concentrado no atendimento das classes mdia e alta, promovendo processos de adensamento
construtivo e verticalizao bastante significativos . marcante, por exemplo, a recente transformao
do skyline de capitais como Belm, Manaus, Fortaleza. Disso decorre um agravamento dos impactos
ambientais da urbanizao formal (para alm dos impactos das milhes de moradias informais
j citadas acima). Pois no verdade que a urbanizao formal das nossas cidades ou seja, a dos
bairros mais ricos tenha seguido, em oposio s reas precrias, padres mais sustentveis. Cidade
formal e informal interagem, numa dinmica de co-dependncia, e longe de serem perfeitos, os bairros
abastados, embora se beneficiem da enorme parte dos investimentos pblicos em infraestrutura,
promovem uma ocupao do territrio muito pouco sustentvel. Ou seja, o antagonismo no Brasil,
semelhante ao de muitos pases emergentes, o de viver um eufrico momento de crescimento
econmico, mas que do ponto de vista das cidades pode revelar-se uma tragdia ambiental anunciada.
Isto porque o crescimento econmico, liderado pela fora do capital e a busca de lucratividade, tem
uma faceta espacial e territorial, cuja marca pouco sustentvel a destruio do velho para alavancar a
rentvel e reconstruo permanente das cidades. O padro de ocupao do territrio dominado por
empreendimentos de grande porte, com a proliferao de shopping-centers e condomnios fechados
verticais isolados .
O impacto urbano-ambiental desse modelo pouco estudado, mas se traduz em aspectos bem
concretos, com uma progressiva eliminao das caractersticas de riqueza e qualidade da vida urbana:
condomnios baseados em padres de uso impactantes (como por exemplo o alto consumo de
gua devido tipologia de mltiplas sutes por unidade), segmentao da malha urbana por muros
e recortes, segregao espacial por nvel social, restrio da diversidade de usos, eliminao do
comrcio de proximidade, substituio do espao pblico, das praas e passeios, por espaos privativos
aos condomnios, impermeabilizao do solo, prioridade absoluta ao automvel como modelo de
locomoo, etc.
A estes novos empreendimentos imobilirios se associam muitas vezes a grandes projetos urbanos,
frequentemente alavancados por mega eventos esportivos ou culturais, para promover verdadeiras
171

metamorfoses nas cidades, em nome do crescimento. Nesse processo, o mais comum perder-se a
memria urbana, ou seja a morfologia original de bairros inteiros, necessria para a perpetuao da
cidade e sua cultura. Pior, o comando da urbanizao repassado sem parcimnia aos players do
mercado imobilirio e seus patrocinadores (por exemplo, entidades controladoras dos grandes eventos
mundiais), de tal forma que as cidades no so mais planejadas em funo da busca de qualidade
urbana para todos, mas to somente em consonncia com o potencial de lucratividade de cada projeto.
Como resultado, imperam os fenmenos de gentrificao e valorizao imobiliria, consolidando
processos de expulso dos mais pobres para as reas perifricas, com todas as consequncias
ambientais-urbanas que isso significa. Porm, as mesmas periferias, com o crescimento econmico,
passaram a ver os empreendimentos formais competir com a informalidade na disputa por terras. H
um processo de espraiamento urbano da cidade formal e rica, com a generalizao dos condomnios
horizontais fechados de mdio e alto padro, em uma busca por qualidade de vida justamente como
reao para quem pode pagar por isso insustentabilidade das reas mais centrais . Observa-se
nas regies metropolitanas uma crescente disperso de ncleos e polos, a presena crescente de vazios
[entre eles] e uma frequente reduo de densidades de ocupao, que caracterizam o que Nestor
Goulart denominou de urbanizao dispersa , elevando os custos com infraestrutura e as distncias
dos deslocamentos.
Por fim, a caracterizao dessa matriz urbana insustentvel que afeta tambm a cidade rica passa
por dimenses mais amplas, intersetoriais, que so tratadas em artigos correlatos a este , mas que no
podem deixar de ser brevemente citadas aqui: a do modelo de transporte urbano, cujos investimentos
no Brasil se deram historicamente em favor do automvel uma das maiores fontes de emisso de
poluentes , em detrimento do transporte coletivo, muito embora este ltimo seja o meio de transporte
usado por 70% populao. Por conta disso, a engenharia urbana brasileira especializou-se em construir
avenidas de fundo de vale, canalizando e tamponando rios e crregos, que j nem mais se sabe onde
esto . Em dez anos, entre 2000 e 2010, a frota de veculos no Brasil cresceu 119% , e as grandes cidades
sofrem com a saturao do sistema virio. Tal cenrio no exclusivo do Brasil, e se repete em grandes
cidades dos pases em desenvolvimento. Em 2015, 22 das 27 megalpoles mundiais estaro em
economias ditas emergentes, e os pases do BRIC devem representar at l quase a metade do volume
global de vendas de automveis. Essa fronteira de expanso da indstria automotiva mundial ter sem
dvida um alto custo ambiental em longo prazo. Por isso, como se v, assim como o caso para a
desigualdade social, de nada serve falar em cidades sustentveis se no se falar tambm da matriz de
mobilidade, mesmo que isso afete uma das principais atividades industriais dos pases emergentes.
A segunda dimenso a do saneamento ambiental, que engloba os servios de abastecimento de
gua, coleta e tratamento de esgotos, drenagem e destinao dos resduos slidos. A sua desconexo
e fragmentao, associados ao fato de que os nveis de abastecimento de gua so superiores aos de
coleta de esgotos, fazem com que se generalize a poluio dos corpos dgua, e que a relao entre a
urbanizao perifrica precria e o meio ambiente se torne ainda mais evidente. Essa, mais uma vez,
no uma situao exclusiva do Brasil, mas caracteriza os pases marcados pelo subdesenvolvimento.
A problemtica do saneamento ambiental tambm no uma prerrogativa das reas de urbanizao
informal, como s vezes se leva a crer, e apresenta-se como um problema generalizado, que atinge
tambm bairros de alta renda. A disponibilidade de gua apresenta hoje situao alarmante: se 95,2%
dos municpios brasileiros so atendidos por redes de abastecimento de gua, apenas 45% deles
conseguiro manter nveis de atendimento satisfatrio at 2015 . Quanto ao esgoto, em 2008, apenas
45,7% dos domiclios brasileiros estavam conectados rede de esgoto e, mesmo quando ocorrendo
a coleta, nem sempre h tratamento adequado . Sobre a drenagem, em 2010, 90% dos municpios
do pas declararam no ter nenhum controle sobre drenagem urbana, sendo ainda geral a prtica de
solues convencionais de drenagem. muito recente a mudana de paradigma nesse aspecto, com a
incipiente adoo, em algumas cidades, de parques lineares ou de medidas compensatrias . Soma-se
a isso o fenmeno de supresso de reas verdes e de florestas, que atinge o conjunto das cidades, mas
172

em especial as regies economicamente desfavorecidas . Alm da perda das funes ambientais da

vegetao, o desflorestamento gera impactos sobre a fauna promovendo a diminuio ou extino de
espcies. O tema da biodiversidade, apesar de sua reconhecida importncia, no tratado por poltica
pblica especfica, menos ainda no mbito da discusso urbana.

4. O enfrentamento de novas demandas por habitao para a classe mdia: uma

realidade comum aos pases emergentes.
H um ltimo aspecto relevante na discusso sobre a matriz urbana e seus impactos ambientais nos
pases em desenvolvimento: o crescimento econmico e o aumento da base salarial, como ocorreu no
Brasil desde a virada do sculo, levaram a uma forte presso por habitaes por parte dos segmentos
econmicos de renda mdia, agora, com certa capacidade de pagamento, compondo mais uma faceta
da alta demanda por moradias qual os governos dos pases emergentes tm que responder, alm
daquela das faixas mais pobres vivendo na precariedade.
A complexidade da questo est no paradoxo de que quanto mais o processo de crescimento
econmico for virtuoso e conseguir ser distributivo, quanto mais o tratamento da informalidade urbana
for atendido, mais aumentar essa demanda por habitaes de classe mdia. O dilema est no fato de
que se trata de milhes de unidades necessrias, sabendo-se que a pouca qualidade habitacional e os
impactos ambientais so geralmente diretamente proporcionais quantidade de unidades a produzir.
A questo : como fazer para responder demanda de produo, mantendo a qualidade urbanstica
e arquitetnica necessria uma qualidade de vida digna e sustentvel? Pois se, nesse processo, se
reproduzir a matriz urbana dos bairros abastados, estar armado um desastre urbano-ambiental ainda
maior.
A discusso da cadeia de produo da habitao social tambm mereceu artigo especfico , porm deve
ser pontuada aqui como parte do entendimento da problemtica ambiental-urbana. Todos os pases
em fase de crescimento acentuado passaram a implementar, nos ltimos anos, polticas habitacionais
de flego, que atendem as vezes os setores mais pobres, mas sobretudo se destinam s classes mdias
emergentes. No Brasil, o Programa Minha Casa Minha Vida responde por isso, mas so tambm
conhecidos, por exemplo no Mxico ou na China, os significativos empreendimentos habitacionais que
abarcam milhares de unidades.
Parece que, na maioria dos casos, esses programas de habitao no mundo vm repetindo o mesmo
modelo urbano praticado na cidade de alta renda, at mesmo porque ele que permeia o ideal de moradia
de grande parte da populao. Com o agravante da replicabilidade gerada pela grande escala, muitas
vezes piorada pela monofuncionalidade. Em todos esses pases, produzem-se bairros inteiros (quando
no cidades), sem a necessria urbanizao, sem diversidade de usos, com implantao marcada pela
monotonia, em reas distantes dos centros (dada a dificuldade de acesso terra urbanizada em reas
centrais pelas camadas de renda menos favorecidas). Mais do que isso, comum que nesse processo a
prerrogativa do Estado como agente organizador e regulador da ocupao do territrio seja passada
para trs, suplantado pela eficincia operacional das grandes construtoras privadas.
O exemplo do Mxico bastante representativo. A possibilidade de aquisio de financiamento
pblico, pelos assalariados de classe mdia-baixa, levou formatao de ambicioso plano de produo
habitacional, alavancado por importantes construtoras, e que at hoje produziu cerca de 9 milhes
de unidades em XX anos. Na cidade de Zumpango , a cerca de 70 km da capital, por exemplo, a mais
importante construtora do pas ergue um bairro de no menos do que 155 mil unidades habitacionais.
Uma verdadeira cidade de porte mdio a grande, que poder abrigar mais de 400 mil habitantes,
planejada, construda e vendida autonomamente ou com interveno pblica quase insignificante
pelo setor privado. No obstante o fato de que empreendimentos anteriores semelhantes, mas
menores, no muito distantes dali (La Trinidad), apresentem grave problema de esvaziamento (dado
173

o distanciamento da cidade e as dificuldades decorrentes de implantaes problemticas), ou talvez

em decorrncia disso, a empresa tomou para si a responsabilidade de construir por conta prpria em
Zumpango ambicioso programa de infraestrutura e equipamentos, mas sem que sejam forosamente
pensados ou explicitados os mecanismos e as responsabilidades, pblica ou privada, de sua gesto
posterior. Entretanto, cerca de 60 mil unidades j foram construdas e entregues, sem que a nfima
parte desses equipamentos e da infraestrutura anunciada esteja pronta. O resultado, preocupante e de
impacto ambiental incalculvel, a formao de cidades horizontais que multiplicam a perder de vista
um horizonte montono, monofuncional e sem vida de cidades-dormitrios, afastados dos centros de
emprego e sem a necessria infraestrutura de transporte coletivo. Uma bomba a retardamento que
mostra que no se trata, portanto, de produzir casas , mas sim de construir cidades sustentveis, e o
desafio no pequeno.

5. No que consiste, ento, a sustentabilidade das cidades?

Se o desenvolvimento sustentvel uma noo bastante ampla, imprecisa, e d margens a diferentes
interpretaes, a sustentabilidade urbana tambm pode ser considerada uma noo em disputa e remete
a diferentes prticas sociais e espaciais . Nas ltimas dcadas , polticas e projetos urbansticos tratam
desse tema circunscrevendo problemas e propondo aes para seu enfrentamento, como a mudana
do padro modal de transporte para alternativas energeticamente mais sustentveis, ou o aumento
de rea permevel e de coberturas verdes, o uso de materiais ecolgicos de melhor rendimento,
os edifcios inteligentes que poupem energia, ou a defesa de uma compactao das cidades para
melhor aproveitamento da infraestrutura urbana, entre outras aes que, em resumo, expressariam a
capacidade de adaptao das cidades as novas condies ambientais e metas de reduo de emisses.
Ainda assim, apesar do ganho qualitativo que essas intervenes possam gerar, tratam a sustentabilidade
como algo que a tcnica e a tecnologia limpa seriam, sozinhas, capazes de solucionar. Porm,
no contexto de pases marcados pelo subdesenvolvimento, tal representao tcnico-material da
problemtica ambiental urbana, traduzida em edifcios ou projetos urbanos sustentveis no
acessvel pela maioria da populao e, sobretudo, pouco interfere no complexo conjunto de fatores, de
ordem poltica, jurdica, econmica e urbanstica, que produz a desigualdade social urbana.
Uma segunda vertente de discusso sobre a sustentabilidade urbana a que defende uma mudana do
paradigma de consumo como modelo de desenvolvimento econmico. Uma postura de contraponto
ao modelo mais geral de consumo de massa, de mercadorias que geram poluio e toxinas, que deveria
ser uma prioridade imediata, embora na contramo da lgica econmica dominante. Nos pases do Sul,
entretanto, o sonho modernizador , quase sempre, o de alcanar padres de consumo compatveis
com o das economias desenvolvidas, quando se sabe que, para o meio ambiente, o interessante
seria talvez o contrrio, ou seja refrear esse nvel de produo de suprfluos a comear pelos pases
industrializados. Assim, o que est em jogo para promover uma nova matriz urbana sustentvel na
verdade, a capacidade da sociedade em encontrar novos caminhos para um desenvolvimento menos
pautado pelo consumo e o desperdcio e mais por um ideal de justia socioambiental.
Somadas, ambas as definies sem dvida contribuem para a compreenso da cidade sustentvel,
porm nenhuma delas traz um questionamento mais profundo e necessrio sobre as formas de
produo dos espaos e suas prticas sociais. A materialidade das cidades politicamente construda,
o que faz com que a ideia de sustentabilidade seja necessariamente relacionada s dinmicas de
reproduo do espao, assim como s condies de legitimidade das polticas urbanas. Temos portanto,
uma terceira forma de entender e enfrentar a questo: a consolidao do conceito de sustentabilidade
deve antes de tudo incorporar uma profunda e transformadora reflexo sobre as dinmicas com que
ocorre a prpria produo do espao urbano.

174

Isso evitaria que o entendimento de cidade sustentvel seja majoritariamente apropriado pelo mercado
de consumo e empresas na forma de marketing verde, para fins comerciais, apontando para formas
superficiais de sustentabilidade que, na prtica, pouco alteram as dinmicas de competio do
mercado, e menos ainda questionam as formas de produo da cidade.
A noo de sustentabilidade urbana passa, antes de tudo, pela ideia de sermos capazes de reverter
os atuais padres de urbanizao rumo ao estabelecimento de uma nova matriz urbana, tanto no
que diz respeito ao tratamento do passivo socioambiental herdado da industrializao tardia, quanto
capacidade de regular e organizar a urbanizao em curso em parmetros socialmente mais justos
e menos impactantes, isso em especial nas cidades pequenas e mdias, onde as possibilidades de
mudana ainda so amplamente possveis.
A busca por sustentabilidade urbana poderia ser um instrumento de aglutinao em uma agenda
claramente estabelecida, de todas as polticas que, de forma esparsa, tratam da questo, sem que se
tenha, entretanto, sua apreenso conjunta. Tal agenda deveria permitir promover o que aqui chamamos
de justia ambiental , uma definio mais precisa do que a de sustentabilidade urbana. Porm, quais
so as dificuldades, os gargalos que devem ser superados para isso?

PARTE 2: PROPOSIES PARA UMA AGENDA DA JUSTIA SOCIOAMBIENTAL.

1. Para pensar a agenda.
O olhar diagnstico e critico sobre os impactos negativos do modelo de urbanizao desigual brasileiro
nos alerta, portanto, para sua insustentabilidade. Quais poderiam ser, ento, os passos para a elaborao
de uma agenda de justia socioambiental que combata esse modelo?
a) Superar a dificuldade de se circunscrever o conjunto de questes que compem a (falta) de
sustentabilidade urbana:
So problemas diversos, de causas variadas, que dizem respeito aos mais diferentes campos das
polticas pblicas, a responsabilidades e prerrogativas de todas as esferas de governo, mas que, no
seu conjunto, se somam para agravar o quadro preocupante que nosso cenrio urbano-ambiental.
Por isso, justamente, to difcil no s definir o que seja a justia socioambiental, como tambm
refletir sobre como esta pode ser promovida . Ou seja, tentar circunscrever o termo cidade sustentvel,
dando-lhe uma definio muito precisa, associando-o a modelos urbanos pr-definidos, talvez no
seja um bom caminho: isso invariavelmente far deixar de lado aspectos importantes da questo. A
melhor abordagem provavelmente seja considerar a cidade sustentvel, ou a cidade com justia
socioambiental, como uma condio imprescindvel, a matriz urbana que se deseja para um pas mais
democrtico, socialmente e ambientalmente justo. Para isso, torna-se necessria no a adoo de
alguma receita simples de gesto, mas sim a promoo de um conjunto de profundas transformaes
em toda a sociedade, nos mais variados aspectos, polticos, econmicos, culturais e sociais.
Por isso mesmo, tratar da questo ambiental urbana implica em repensar as prprias metodologias de
gesto e governana, que ainda engessam sobremaneira o enfrentamento da questo ambiental. Esta
deve fazer-se presente no dia a dia dos moradores, em um processo de assimilao da sustentabilidade
na apropriao diria dos espaos da cidade, que deve partir das polticas urbanas que cheguem at eles.
Isso pressupe, portanto, questes como a gesto participativa, integrada, intersetorial, descentralizada,
fluida entre as esferas de governo, isentas das presses poltico-partidrias e fisiolgicas que ainda
existem. Mas pressupe, sobretudo, a adoo da temtica da justia ambiental como linha de fora e
elemento agregador da poltica pblica em geral, em todas as esferas de governo.
b) No associar forosamente a urbanizao piora dos impactos ambientais:
175

Face ao processo de crescimento econmico que o pas vive, a acelerao da urbanizao inexorvel,
e conden-la por seus impactos ambientais no ser uma sada. A questo , portanto, encontrar os
caminhos para promover um modelo de urbanizao que, mesmo no atual ritmo e respondendo
demanda crescente, possa alterar radicalmente a matriz urbanstica e promover efetivamente a justia
socioambiental e espacial.
c) Promover uma inverso radical na proporo dos investimentos pblicos destinados habitao
de interesse social (HIS), de preferncia localizados em reas urbanizadas:
Assim como j foi feito anteriormente para as reas de educao e sade, que tm destinaes mnimas
do oramento municipal estabelecidas constitucionalmente. comum termos menos de 3% dos
oramentos de metrpoles destinado ao setor habitacional, muito embora a falta de moradia atinja
uma parcela considervel de suas populaes, quando se destina 15 e 20% para sade e educao.
Alm disso, preciso garantir que a proviso habitacional para a populao de mais baixa renda no se
d quase que exclusivamente, como ocorre hoje, em reas perifricas, desconectadas das reas centrais,
distantes da oferta de empregos e sem infraestrutura urbana adequada. Isso remete, evidentemente, ao
enfrentamento da questo fundiria, e a um questionamento mais comprometido sobre os reais efeitos
das legislaes relativas ao Direito cidade e as razes pela sua baixa efetividade.
O argumento do alto preo da terra, dificultando a aquisio da mesma para fins de moradia, embora
no seja falso , perde fora face ao nmero de terrenos ociosos muitas vezes ainda disponveis (os
terrenos de estacionamentos, por exemplo, que no sendo para moradia, ao menos deveriam abrigar
edifcios de estacionamento, mais eficientes) nos centros das cidades, sem contar os imveis vazios j
construdos, que poderiam estar sujeitos a uma interveno estatal efetiva . Embora j existam exemplos
interessantes, ainda incipiente no Brasil a reabilitao de edifcios vazios para habitao social .
Ao contrrio, a cultura poltica brasileira prioriza a defesa do direito propriedade, antes do direito
constitucional fundamental moradia. Assim, so frequentes as decises judiciais de reintegrao
de posse muitas vezes feitas com violncia e ignorando famlias em situao precria em favor de
proprietrios de imveis vazios e endividados, que no cumprem sua funo social e se encontram
portanto em situao de ilegalidade. O que o legal ou o legtimo, em relao s ocupaes de prdios
abandonados pelos movimentos de moradia, entre o respeito ao direito constitucional bsico de
moradia ou propriedade imobiliria, mesmo que precria, uma discusso ainda incipiente no Brasil,
embora fundamentalmente necessria.
O recente caso do Pinheirinho, em So Jos dos Campos, no Estado de So Paulo, um triste exemplo
desse cenrio, tendo ganhado destaque negativo at no noticirio internacional: tratava-se de uma
gleba de um milho de m abandonada mas em perfeitas condies de urbanizao e de propriedade
precria, j que pertencente massa falida de uma empresa com problemas judiciais, ocupada havia
oito anos por 1600 famlias de movimentos organizados de moradia. A justia preferiu proteger a
propriedade em detrimento do direito moradia, determinando a reintegrao de posse fora
injustificadamente violenta ao invs de promover solues de urbanizao e fixao das moradias,
que inclusive j existiam.
Alm disso, no argumento do alto preo da terra nas reas centrais, usado para justificar a proviso
habitacional em glebas distantes, deixa-se invariavelmente de computar os custos para se levar a
infraestrutura at essas reas, que se fossem considerados em muito relativizariam essa diferena de
valor.
Mas o problema que o procedimento de afastamento dos empreendimentos habitacionais de baixa
renda, comum nas cidades grandes, se replica em cidades mdias e at pequenas, onde as variaes do
preo fundirio no so to acentuadas. Mesmo assim opta-se por situar novos conjuntos habitacionais
de interesse social em reas distantes, favorecendo o espraiamento urbano, aumentando os custos de
176

infraestrutura (em especial de saneamento e transporte), facilitando a ao especulativa do mercado

(nas reas abertas pela expanso urbana) e remetendo sempre os segmentos mais pobres da populao
ao que a urbanista Ermnia Maricato, da USP, denomina de exlio na periferia . Definitivamente, h uma
cultura poltica, refletida nas polticas habitacionais municipais, aceita pelos segmentos mais ricos da
sociedade, e promovida pelos municpios e o setor da construo civil, de continuar a produzir, mesmo
em novos empreendimentos, a segregao espacial urbana.
d) Equacionar quantidade e qualidade com parmetros :
Grandes conjuntos, por questes de custos construtivos e economia de escala, acabam propondo
solues de repetio arquitetnica e de monotonia nas implantaes, que reduzem consideravelmente
a sua qualidade. Como dito, isso ocorre no Brasil, no Chile, no Mxico, na China e em muitos outros pases
em condies econmicas semelhantes. Porm, o gigantismo do dficit habitacional nesses pases
exige, do ponto de vista poltico e social, polticas de produo em grande escala. Assim, coloca-se
uma importante discusso, que retomaremos adiante, sobre a necessidade de se consolidar parmetros
qualitativos que possam ser respeitados e fiscalizados. A questo da qualidade construtiva, e portanto
da sustentabilidade associada cadeia de produo habitacional fundamental para a construo de
uma matriz urbana ambientalmente justa .
Vale notar que essa uma questo mais poltica do que tcnica. O Mxico chegou a ter, no fim da primeira
dcada do sculo, uma proposta de regulamentao para normatizar a aprovao de empreendimentos
habitacionais com mais de 10.000 unidades de uma s vez, mas que foi derrubada pela presso das
construtoras antes mesmo de ser apresentada ao Congresso. A ideia de limitar a quantidade de unidades
de moradia tambm faz parte da segunda etapa do Programa Minha Casa Minha Vida, no Brasil, que
restreingiu o tamanho dos empreendimentos a 300 unidades .
e) Mudar a matriz de transporte e ampliar a oferta de saneamento ambiental.
J foram suficientemente discutidas neste texto, e so tratadas em documentos correlatos , de forma a
evidenciar que nenhuma melhoria no quadro ambiental urbano brasileiro ser possvel sem a mudana
da matriz de mobilidade urbana para a prioridade total ao transporte coletivo de massa, em detrimento
do automvel de uso individual, como tampouco sem a generalizao, no prazo mais curto possvel, do
atendimento adequado de saneamento ambiental.
f ) Promover uma melhor e mais democrtica distribuio espacial dos investimentos pblicos em
infraestrutura urbana:
As polticas pblicas urbanas devem passar por forte descentralizao no territrio. O urbanista Flvio
Villaa j mostrou, h muito tempo, como os investimentos em infraestrutura so historicamente
concentrados, nas cidades brasileiras, em alguns bairros economicamente privilegiados . Grandes obras
ainda so sempre localizadas nas reas mais nobres j muito equipadas, ou em reas de expanso de
interesse do mercado imobilirio, nesses casos geralmente promovendo valorizao imobiliria e a
expulso da populao residente. A oferta de infraestrutura acaba aquecendo o conjunto das atividades
econmicas, concentrando tambm a oferta de emprego nessas regies j privilegiadas, e aumentando
o forte desequilbrio econmico no territrio, uma das causas da insustentabilidade da matriz urbana.
g) Fazer planejamento futuro e prever parmetros urbansticos ao invs de planejar para remediar.
Os pases em desenvolvimento sofrem um problema crnico na rea do planejamento urbano: o passivo
ambiental urbano tornou-se to drstico que as polticas pblicas so muito mais de contingncia e
remediao do que propriamente planos de organizao da ocupao e organizao do territrio a
mdio e longo prazo.
177

As situaes de risco habitacional, as enchentes, a saturao dos sistemas de transporte, entre tantos
outros problemas, tornam os governantes refns de uma poltica emergencial, que lhes d poucas
alternativas de reflexo concertada a longo prazo, prejudicando tambm, geralmente, a prtica de
processos de planejamento mais participativos.
Planos diretores raramente estimam nveis de densidade desejados para a cidade, raramente
estabelecem parmetros de saturao das infraestruturas, e essa discusso, alis, tambm se faz ausente
na academia. A programao, em termos de poltica econmica, da localizao de investimentos,
empregos, equipamentos e infraestrutura, a elaborao de agendas de discusso com a populao sobre
perspectivas de longo prazo, so mtodos de gesto ainda incipientes, porm altamente desejveis.
h) Atentar para o falso milagre de receitas urbanas de sustentabilidade:
A ideia de que seja possvel ter uma receita de cidade sustentvel, que um prefeito pudesse apenas
seguir na sua gesto para garantir uma espcie de porta para o futuro, relativa e pode at ser
enganosa. Pode at servir, muito brevemente, para alavancar estratgias polticas e operaes de
marketing urbano, em nada comprometidas com uma matriz urbana diferente. Cidades no so
isoladas, mas parte de sistemas complexos em rede, e mesmo que existisse uma receita aplicvel a
cada uma delas, a promoo da sustentabilidade s seria vislumbrvel se todas as aglomeraes dessa
rede adotassem a tal receita. Por exemplo, de nada adianta uma cidade tratar seu esgoto se o municpio
vizinho no o fizer, a sustentabilidade uma questo sistmica, no depende dos recortes territoriais
administrativos. Mas, sobretudo, a ideia da receita elimina a noo de complexidade sistmica e de
agregao de polticas diversas que constituem a agenda para a justia socioambiental. Alm disso,
ela tambm acaba inibindo processos de gesto participativos, ao dar uma soluo pronta, que so
essenciais para alcanar a justia socioambiental.
i) Relativizar o argumento da cidade compacta e adequ-lo realidade da desigualdade
socioespacial.
O termo teve sentido no bojo do movimento modernista e, na sequencia, da reconstruo europeia
do Ps-Guerra. De fato, era compreensvel e positiva a argumentao da necessria racionalizao da
infraestrutura urbana. Nas reflexes dos arquitetos modernistas, como Walter Gropius , quanto mais
espraiada fosse a cidade, mais cara a instalao de infraestrutura; por outro lado, quanto mais densa, maior
a diviso dessa infraestrutura por habitante, e mais barata para a coletividade. Como a infraestrutura
um investimento pblico, cidades compactas, ou seja, mais densas, seriam mais democrticas, ao usar
mais racionalmente e eficazmente o dinheiro pblico.
Na realidade econmica de pases com forte desigualdade socioespacial, o termo pode, porm, ter
outras interpretaes. A mais correta a que reproduz a argumentao original, entendendo as cidades
compactas como promotoras de justia socioespacial pela racionalizao do uso da infraestrutura.
Representaria, neste caso, um processo de adensamento populacional efetivamente capaz de trazer
para acidade formal e com infraestrutura o enorme contingente de excludos, os cerca de 40% da
populao das grandes metrpoles que vive na informalidade ou em situao precria. O adensamento
e a verticalizao de bairros assobradados de classe mdia, que so as frentes de avano do mercado da
construo civil, poderiam ser eventualmente defendidos, em uma postura democrtica bastante radical,
caso de fato servissem para oferecer moradia populao pobre que compe o dficit habitacional.
Mas, sabe-se que a dinmica urbana desigual no bem assim. No caso desses bairros de classe
mdia, a interpretao do conceito da cidade compacta outra. Ele vem sendo usado mais como um
argumento em defesa da verticalizao dos bairros assobradados, pela intensa presso do mercado
imobilirio. Mas para edifcios para os mais ricos, apenas. Vale dizer, antes de tudo, que compactar a
cidade no significa obrigatoriamente inund-la de torres de grande altura e alto padro, e confundir
compactao com a defesa da verticalizao, o que cada vez mais comum, perverter o conceito
178

original e construir uma justificativa para o avano inexorvel dos empreendimentos verticais por sobre
bairros antigos de sobrados, alterando sua morfologia, eliminando as reas verdes, isolando as ruas por
muros condominiais, e impermeabilizando o solo.

2. Os caminhos para uma nova matriz urbana ambientalmente justa.

O que se pode esperar, de cada um dos agentes que produzem a cidade, para efetivar a realizao da
agenda acima proposta?

A. O Estado.

Em todas suas esferas, deve envolver-se integralmente em torno de uma agenda para a promoo de
uma matriz urbana sustentvel, que como dito pode servir como mote unificador de um grande conjunto
de aes na cidade, hoje tratadas de forma esparsa ou em setores de gesto pouco interligados.
a) Proviso habitacional
Seria a produo macia de moradias, to criticados pelos seus importantes impactos ambientais, a
nica forma de responder demanda habitacional crescente que os pases em desenvolvimento vm
enfrentando? A pergunta sensvel, e de difcil resposta. comum, hoje em dia, vermos avaliaes
extremamente negativas dos grandes conjuntos habitacionais europeus construdos no Ps-Guerra.
Dcadas depois, o balano no positivo, e as razes em muitos aspectos se assemelham com as crticas
por aqui feitas aos grandes conjuntos habitacionais. Para Stb , a desiluso resultou de diversos fatores,
que soam como preocupante premonio para o atual impulso construtivo que vivem os pases em
crescimento econmico:
primeiramente, a localizao perifrica dos conjuntos em reas residuais mal conectadas ao tecido
urbano dinmico, ... teve por consequncia sua marginalizao e excluso, tanto no plano fsico quanto
simblico. Alm disso, os grandes conjuntos, que foram resultado de uma poltica de construo
de moradias sociais em que os objetivos de quantidade, rapidez de execuo, produtividade e
industrializao da cadeia produtiva se sobrepuseram pesquisa por qualidade arquitetnica, urbanas
e tcnicas, no permitiram oferecer moradias adaptado s diversas exigncias de seus usurios, que
rapidamente se queixaram da mediocridade geral: utilizao complexa de alguns espaos, concepo
das unidades rapidamente obsoleta, ausncia quase total de isolamento acstico e trmico, implantao
precria dos espaos coletivos externos, rpida degradao dos materiais, etc .
O resultado que hoje, em muitos pases daquele continente, h polticas sistemticas de desmonte
desses conjuntos antigos, sob o argumento de que a poltica habitacional deve evitar promover grandes
conjuntos que se tornam guetos monofuncionais distantes para, em vez disso, construir conjuntos de
pequeno porte, de at 50 unidades, inseridos na malha urbana e at mesmo em bairros nobres. Na
Frana, a Lei SRU (Solidarit et Renouvellement Urbain), de 2000, estabeleceu que todo municpio deve
oferecer, do total de moradias, no mnimo 20% para uso social.
Porm, no evidente que os problemas apresentados pelos grandes conjuntos em tempos mais
recentes (as revoltas sociais na Frana, na dcada passada, por exemplo) sejam decorrentes apenas
da sua forma urbana e arquitetnica. Questes como o que o autor denomina de desqualificao
social, com o empobrecimento econmico, o aumento do desemprego e os obstculos integrao
da populao imigrante, contriburam para a crise dos grandes conjuntos, tanto quanto seu modelo
fsico-territorial.
179

Por outro lado, no se pode negar que, face enorme demanda no ps-guerra, por muitas dcadas,
entre 1950 e a crise dos anos 80, a produo dos grandes conjuntos resolveu de forma significativa a
problemtica habitacional na maioria dos pases da Europa Ocidental. Assim, a soluo da produo
em massa de habitaes sociais no pode ser desprezada em pases emergentes, que tm dficits
fenomenais. Trata-se, ento de encontrar alternativas para que esta seja feita de forma menos impactante.
Podemos listar algumas:
- Necessidade de estabelecimento de um conjunto de parmetros e ndices:
Devem ser pensados na forma de lei, e abrangentes para o conjunto dos municpios, com possibilidades
de adequaes realidade de cada um, de tal forma a estabelecer um marco legal de regulao da
produo de novos conjuntos habitacionais para os diversos nveis de renda de forma homognea
e idntica em todo o territrio nacional, e acima das legislaes municipais . Os ndices permitiriam a
constituio de uma base de informaes completa e coerente, para o conjunto do territrio nacional,
de forma a acompanhar e fazer evoluir a normatizao dos parmetros.
Esses parmetros, que deveriam unificar os Cdigos de Obras municipais, devem promover a limitao
do tamanho mximo dos conjuntos (incluindo os empreendimentos contguos), e tambm abarcar
aspectos como a densidade mxima, que hoje corriqueiramente supera de longe os 500 ou 600
habitantes por hectare condizentes com uma boa relao de escala entre o pedestre e o edifcio. Deve,
assegurar condies de insolao e ventilao, tendo ao mesmo tempo uma densidade aceitvel, nos
termos da j comentada cidade compacta. A limitao dos gabaritos de altura, que pode variar de uma
situao a outra, pode ser ainda assim analisada e sugerida, para cada situao, mas com uma mesma
lgica em todo o pas.
Devem tambm fazer parte desses padres, na escala da insero urbana, a exigncia intransigente
de infraestrutura bsica. Os empreendimentos habitacionais necessitam estar providos, como
condio para sua construo, de sistema de abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgotos,
pavimentao, iluminao pblica, energia eltrica, coleta de lixo e drenagem adequada das guas
pluviais . A localizao em rea que j conte com infraestrutura instalada tambm importante, no
implicando em grande extenso das redes, assim como a proximidade a pontos de comrcio, servios
bsicos e equipamentos educacionais, de sade, cultura e lazer, preferencialmente acessveis por rota
de pedestres.
Na escala da implantao, os parmetros devem exigir a adequao topografia do terreno, a
implementao de projeto paisagstico, a oferta de reas coletivas de lazer. Por fim, na escala da
unidade habitacional, os parmetros devem garantir a qualidade construtiva e a funcionalidade dos
projetos. O modelo de planta em H, generalizado desde a poca do Banco Nacional de Habitao
(BNH), justificvel apenas pelo aspecto da racionalidade construtiva e produo em escala, mas
mostrou-se desastroso quanto sua qualidade. H hoje no Brasil exemplos de projetos desenvolvidos
por escritrios de arquitetura que, com propostas de qualidade, inovadoras, diversificadas e nem por
isso mais caras, saram das tipologias quase que engessadas da produo habitacional: casas trreas
de duas guas, conjuntos em H de quatro andares sem elevador, ou torres. comum construtoras
oferecerem exatamente o mesmo projeto arquitetnico na Baia ou do Rio Grande do Sul, como se no
houvesse necessidade de adaptao dos projetos e dos materiais construtivos s diferenas regionais
de clima.
A ampliao do tamanho mnimo das unidades, tambm j comentado, deveria ser outra exigncia
desse marco legal. Enquanto no Brasil, a mdia das unidades habitacionais para renda mdia e baixa
est abaixo de 50m para uma moradia de dois quartos e sala, em Portugal, por exemplo, a legislao
define que a unidade habitacional deve ter, no mnimo, 38m bsicos, acrescidos de 10m para cada
180

pessoa que ela habite. Uma casa para 5 pessoas, portanto, equivalente s nossas unidades de dois
quartos e sala, deve ter naquele pas uma rea mnima de 88m.
- Incentivar a diversidade de solues e a inovao tecnolgica:
A adoo de todos os procedimentos acima ainda no responde completamente, porm, questo do
incio desta seo: h alternativas de proviso habitacional do que a produo de grandes conjuntos de
massa? Se a resposta que estes no podem, evidentemente e face ao ritmo de crescimento do pas,
serem menosprezados, mas sim regulamentados por uma legislao mais precisa, completa e rgida,
ainda assim, deve-se destacar que outras possibilidades de ao so possveis e desejveis.
De fato, a poltica habitacional mais sustentvel ser aquela que apresentar uma variedade de solues
to ampla quanto a variedade de problemas colocados. A soluo da questo da moradia por meio
de uma poltica nica de produo de conjuntos verticais acaba sendo impositiva demais, em muitos
casos em que outras solues seriam mais apropriadas e menos traumticas. Como por exemplo, a
urbanizao de favelas, baseada na melhoria das edificaes existentes e sua consolidao como parte
da cidade, integrada a ela como qualquer bairro. H inmeras situaes, pelo pas, de favelas com meio
sculo ou mais de existncia, inseridas na macha urbana, com habitaes em alvenaria, s vezes at
de vrios andares. Essas reas frequentemente continuam segregadas da cidade por um conjunto de
obstculos, o maior sendo o da irregularidade fundiria, mas em que o esforo para super-los no
propriamente intenso e o elemento aglutinador , na verdade, o preconceito social e a dificuldade de
aceitao de integrao dos segmentos mais pobres ao restante da sociedade. H um sem-nmero de
favelas que poderiam receber infraestrutura viria, linhas de nibus, comrcio de vizinhana, melhorias
dos espaos pblicos, de tal forma que deixassem de ser obstculos urbanos dos quais tudo se desvia.
Da mesma forma, alternativas de produo habitacional de menor porte, tocadas por pequenas
construtoras, cooperativas ou associaes de moradores, seja por mutiro ou por autogesto dos
recursos, deveriam ser muito mais incentivadas. O Brasil tem enorme experincia acumulada nesse tipo
de atividades, desde a popularizao dos mutires autogeridos na dcada de 1990, e poderia aproveitla melhor, por meio de polticas pblicas especficas. Se verdadeira a crtica de que essa modalidade
de produo habitacional nunca ter a capacidade de alcanar a escala de uma poltica de massa, ainda
assim suas vantagens em termos de contribuio para uma matriz urbana sustentvel so inegveis:
reconstituio do tecido social por meio de experincias comunitrias, alta qualidade dos projetos
arquitetnicos, pequena dimenses dos empreendimentos, etc.
Por fim, no h no Brasil um avano consistente na pesquisa tecnolgica para a construo civil, setor
que, em grande medida, ainda se apoia em procedimentos arcaicos e tecnologias ultrapassadas. Basta
comparar com a indstria automobilstica para se ter uma ideia dessa estagnao. Basicamente, apesar
de excees que no chegam a afetar a regra, a construo civil brasileira ainda se utiliza de tcnicas
usadas na primeira metade do sculo passado. Este assunto diz respeito ao papel do setor privado, mas
ainda assim ele s poder se alavancar com um importante envolvimento do setor pblico no sentido
de incentivar e eventualmente cofinanciar tais pesquisas.
b) Aspectos fundirios:
Eis o cerne da questo. Polticas de proviso habitacional correspondentes demanda s sero de
fato possveis em especial nas regies metropolitanas, onde justamente o dficit se concentra
se for enfrentada, politicamente, o que a urbanista Ermnia Maricato denomina o n da terra . J foi
amplamente comentado o quanto a dificuldade do manejo fundirio por parte do Estado um entrave
para uma nova matriz urbana no pas. As polticas de regularizao fundiria, que alguns municpios
iniciaram j h algum tempo, devem ser prioridade nas gestes municipais, e tambm devem constar
da agenda para uma nova matriz urbana. No caso do Brasil, j comentamos acima as dificuldades
de implementao dos instrumentos do Estatuto das Cidades, embora haja avanos relativos na
181

implementao de Planos Diretores, e mais recentemente dos Planos Locais de Habitao de Interesse
Social, os PLHIS. O caminho esse, porm ainda entrava em dois obstculos principais: por um lado, a
prpria dificuldade poltica de se alterar, no cenrio municipal, o equilbrio de poder em um campo to
sensvel quanto o da propriedade da terra. A regulamentao dos instrumentos do Estatuto da Cidade
pode ser efetiva ou transformar-se facilmente em simples formalidade, e nunca ser cumprida. Por isso,
certas questes no deveriam ficar a critrio de regulamentaes municipais, em que o jogo poltico
local fala mais forte, mas sim fazer parte da agenda conjunta aqui proposta, que trate da nova matriz
urbana.
Por outro lado, muitas vezes municpios que querem regulamentar e efetivar instrumentos do Estatuto
da Cidade encontram dificuldades nos procedimentos de gesto, na indisponibilidade de terras, em
dificuldades financeiras para promover aes mais drsticas, como por exemplo desapropriaes para
fins de moradia social . No incomum, em cidades pequenas e mdias, a imiscuio dos interesses
pblicos com os privados, tpica do patrimonialismo, que emperra ainda mais a regulao fundiria.
Terras retidas e vazias em reas centrais, muitas vezes, so propriedade dos polticos locais, ou de grupos
ou pessoas da elite econmica, ambos pouco interessados na eventual depreciao patrimonial que
uma interveno pblica na estrutura fundiria poderia representar.
O acompanhamento da implementao do Estatuto das Cidades deve, portanto, ser alvo de um esforo
poltico prioritrio, em nvel federal, estadual e municipal, concatenado, e como parte da agenda para
um novo padro de sustentabilidade urbana . Da mesma forma, os novos parcelamentos em reas de
expanso urbana devem ser regulamentados em uma lgica nica, que atente para os altos custos
ambientais do modelo de espraiamento contnuo, tendo, como j dito, suas dimenses limitadas a
escalas de fato gerenciveis.
Do ponto de vista do manejo fundirio, deve ser obtida a reverso da formalizao do condomnio
horizontal fechado, de grande porte, como forma de parcelamento do solo. Ele segmenta o tecido
urbano, transforma as cidades em sequencias de ruas muradas e sem vida, transferindo para dentro do
condomnio a vitalidade urbana, como o uso da rua, a fluidez da malha urbana, a disperso do comrcio.
So todos aspectos que ficam em grande medida sujeitos s legislaes municipais mas que, mais uma
vez, poderiam ter diretrizes e estabelecidas para todo o territrio nacional.
c) A regulao da produo imobiliria
Argumentou-se aqui, repetidamente, que a dinmica imobiliria da cidade formal, j consolidada,
contribui para a insustentabilidade urbana tanto quanto a precariedade habitacional dos setores
informais. Mostramos que, quando se trata de definir a matriz urbana atual, o que nos serve de modelo
justamente a dinmica urbana dessas reas, capitaneadas pelo mercado imobilirio, e o balano no
muito positivo.
Ocorre que grande parte da permissividade nas dinmicas de produo imobiliria, que tanto impactam
as cidades, se d pela insuficiente regulao estatal. Os Planos Diretores em geral so bastante flexveis,
quando no condescendentes com a intensificao descontrolada da dinmica de mercado . As leis de
uso e ocupao do solo seguem uma lgica antiga, mas as cidades que experimentaram alternativas,
tambm no lograram com isso controlar melhor as dinmicas do mercado imobilirio.
Por fim, recentes escndalos de corrupo trouxeram luz um problema endmico nas nossas cidades:
o clientelismo e a troca de favores nos processos de aprovao de novas edificaes. O impacto sobre o
meio ambiente de tal anarquia regulatria e permissividade imensurvel.
A prpria legislao urbana brasileira, no que tange ocupao do solo e ao cdigo de obras, contribui
em grande medida para a consolidao de um padro de ocupao em lotes, com a edificao neles
centrada por fora da exigncia de diversos recuos, que exclui possibilidades de solues melhores do
182

ponto de vista urbanstico, como edifcios geminados, sem recuo para a rua, mas com jardins comuns
nos fundos, praas internas etc.
Em suma, a prerrogativa da regulao pblica da produo e ocupao do espao deve ser urgentemente
retomada no Brasil, o que deveria passar pela reviso e possvel homogeneizao dos Cdigos de Obra
a partir de parmetros bsicos nicos iguais para todo o pas. Ainda mais quando se observa que a
liberalidade recorrente nas grandes cidades transfere-se, travestida de modelo de modernidade urbana,
para as cidades pequenas e mdias.
d) Novas dinmicas de gesto e governana
Por fim, ainda no campo das aes do poder pblico, uma mudana na matriz urbana nunca poder
acontecer se, no bojo de uma agenda poltica para promov-la, no forem inseridos aspectos de gesto
e governana. A gesto do territrio deve ocorrer em nveis e escalas mais recortadas e mais interligadas
entre si, superando diferenas poltico-partidrias: intermunicipais, metropolitanos, regionais, etc.,
ainda mais porque os aspectos ambientais, como a questo hdrica, no se circunscrevem aos recortes
administrativos. Existe sem dvida uma defasagem expressiva entre as escalas federal e municipal.
Enquanto aspectos de integrao da agenda podem ocorrer no primeiro nvel, isso no significa que
tenhamos, e de fato estamos muito longe de ter, um amadurecimento homogneo entre os municpios,
ou ainda entre estados e municpios, que ficam ainda mais descolados pela ausncia de instncias
intermedirias de gesto territorial. H de se observar que isso constitui uma das dificuldades para a
implementao do Programa Minha Casa Minha Vida.
H uma urgncia por inovaes das formas de governana, com a aproximao com o nvel local e
a descentralizao, a necessria integrao e intersetorialidade. As polticas ambientais muitas vezes
se sustentam em aes locais, como por exemplo a agricultura urbana, ou mtodos alternativos e
localizados de saneamento, ainda incipientes e que necessitam, para transformarem-se em polticas de
fato, de uma gesto aproximada e participativa, no nvel comunitrio.
A gesto participativa, de fato, muito embora tenha avanado na preconizao por audincias pblicas
do Estatuto da Cidade, ou ainda na formao dos diversos conselhos em todos os nveis de governo, deve
ainda consolidar-se. Em muitos lugares, a simples realizao de uma audincia pblica j suficiente
para qualificar, juridicamente at, um processo participativo. Os projetos urbanos que geram grandes
impactos, alis, devem efetivamente passar por debate pblico e instncias de deciso democrticas,
que envolvam toda a comunidade atingida j nas fases de elaborao. Em tempos de Copa do Mundo,
grandes obras de estdios e outros grandes projetos urbanos, tal recomendao se torna ainda mais
premente.
Ainda no mbito das polticas pblicas de gesto do territrio, faz parte da agenda ambiental urbana
a formao de sistemas e bases de informaes para cadastramento, interligados em nvel federal,
estadual e municipal. Permitem a melhoria da gesto com a unificao dos cadastros de todos os setores,
ajudam na fiscalizao e, no campo ambiental, permitem identificar situaes de maior vulnerabilidade
com o mapeamento de situaes de risco fsico e ambiental, bem como o reconhecimento de reas de
preservao permanente remanescentes e situao dos corpos dgua, e assim por diante.

B. A iniciativa privada e a sociedade civil.

Se detalhamos acima as mudanas necessrias no mbito da ao do Estado para a formao de uma
agenda urbana sustentvel, no podemos deixar de refletir, mesmo que rapidamente, sobre o papel
dos dois outros importantes agentes da produo do espao urbano, a saber: a iniciativa privada e a
sociedade civil.
a) O mercado:
183

O mercado tem parte da responsabilidade para a mudana do paradigma da nossa urbanizao. Pois
ao colocar quase sempre o retorno financeiro frente de princpios bsicos de boa urbanidade, fora a
expanso urbana para reas sem infraestrutura, onde a terra mais barata para ele, porm onerosa para
o Estado. Alm do mais, no caso do segmento econmico, h significativos fundos pblicos financiando
sua produo, por meio de subsdios e facilidades de crdito, que poderiam ensejar maiores exigncias
e restries. A reteno sistemtica de terras urbanizadas sem uso, por sua vez, ainda prtica
demasiadamente recorrente de parte do mercado imobilirio, ferindo o princpio da funo social da
propriedade urbana e impedindo a regulao fundiria e um acesso mais democrtico terra.
Os efeitos da falta de conscincia da necessidade de urbanizao mais cuidadosa, para o bem das
geraes futuras so, como visto neste texto, diversos e bastante impactantes. Se a verticalizao
exacerbada, a movimentao e impermeabilizao descontrolada do solo, entre outros exemplos,
ocorrem tambm por certa permissividade na regulao do uso do solo, por outro lado, no comum,
por parte dos empreendedores, a preocupao em fazer a cidade com responsabilidade, contendo tais
mpetos de lucratividade.
Tambm devem ser preocupao do mercado os aspectos relativos cadeia de produo da habitao
e do setor da construo civil, no sentido de alavancar um verdadeiro processo de inovao tecnolgica:
como j dito, no Brasil, grande parte da produo ainda praticamente manufatureira, largamente
baseada na disponibilidade de mo de obra contratada precariamente . A estagnao nos processos
de industrializao da construo e de avanos tecnolgicos do setor, em especial na elaborao de
produtos e sistemas destinados reabilitao de edifcios, as dificuldades em alcanar uma escala de
produo mais significativa, com maior racionalizao, porm com padres urbansticos que evitem as
excessivas repeties e padronizaes, so aspectos essenciais em que a iniciativa privada ainda deve
avanar.
b) A sociedade civil:
Mas a dificuldade na mudana do padro de urbanizao esbarra tambm no fato de que a ideia da
justia socioambiental est ainda longe de ser assimilada como um parmetro desejvel de cidade,
tambm por parte da sociedade. Se aumentam a cada dia no Brasil movimentos cidados em defesa do
direito cidade , em compensao a imagem de ascenso social e status ainda est associada aquisio
de imveis moldados nos padres do consumismo exacerbado. So smbolos de status e modernidade
o grande nmero de garagens e, portanto, de carros, os edifcios em condomnios fechados, as cercas
eletrificadas e os altos muros, as guaritas, as grandes torres, e assim por diante.
Em pesquisa recente sobre o modelo urbano brasileiro, lanamos as seguintes questes, que dizem
respeito uma mudana cultural necessria, por parte da sociedade, para alavancar mudanas reais
rumo justia socioambiental:
Como conscientizar as pessoas que condomnios fechados por muros, cercas e guaritas, mesmo
que aparentem mais segurana, na verdade segmentam o tecido urbano e acabam por gerar ainda
mais insegurana? Que esses mesmos muros eliminam a vitalidade das ruas e matam seu papel de
espao de convvio, transformando-as em corredores para os carros? Que reas verdes internas aos
condomnios so insuficientes e, sobretudo, muito menores e menos agradveis do que seriam praas
pblicas grandes e bem mantidas? Que muitas vagas na garagem podem significar status e conforto,
mas alimentam modelo urbano de deslumbramento com o automvel, em detrimento de polticas de
transporte pblico muito mais eficientes, seguras e sustentveis? Que os espaos que se reservam para
estacionar os carros tiram dos moradores reas muito mais saudveis de lazer e descanso?
Poderamos acrescentar: como generalizar na sociedade a conscincia de que o alcance de benefcios
apenas para alguns, e a continuidade da manuteno, quase que ignorada pelos segmentos de mais
184

alta renda, de contingentes populacionais significativos vivendo na precariedade urbana, so bombas

ambientais a retardamento que afetaro significativamente nossas cidades e comprometem de vez a
justia socioambiental?
Todas essas aes podem permitir que, em mdio e longo prazo, a compreenso da questo ambiental
como um elemento aglutinador para a formao de uma nova matriz urbana possa levar de fato a um
novo paradigma de cidade, pelo qual se supere a ideia de que o simples crescimento urbano, mesmo sem
qualidade, sinnimo de progresso. Pode-se esperar, sobretudo, frear o processo de transferncia do
modelo urbanstico vigente nas grandes cidades para as de porte mdio, que atualmente reproduzem
indiscriminadamente a matriz da insustentabilidade urbana. Em outras palavras, o Brasil precisa,
urgentemente, reinventar seu modelo urbano, em padres que levem democratizao do acesso
cidade e boa arquitetura. Ou seja, em padres que promovam a sustentabilidade urbana, ou seja, a
justia socioambiental.

PARTE 3: Novas perspectivas para as cidades com a Rio+20?

A conferncia Rio+20, cpula mundial sobre o meio ambiente realizada na cidade do Rio de Janeiro duas
dcadas depois da Eco92, representou uma boa possibilidade de se avaliar em que medida as questes
levantadas neste texto esto avanando rumo a uma nova conscincia sobre o papel das cidades na
discusso ambiental e as possveis aes para enfrentar os impactos da (m) urbanizao mundial.
A questo no simples. Vimos at aqui que o desafio est em construir uma agenda para a justia
ambiental que coloque efetivamente a cidade no centro da discusso ambiental, face ao ritmo
acelerado de urbanizao que o planeta vive e o cenrio de generalizao da precariedade urbana que
se apresenta. Alm disso, mostrou-se que tal agenda tem carter essencialmente poltico, ou seja, deve
ser reestruturadora no s das formas de governana, mas tambm das correlaes de foras polticas
que sistematicamente relegam a questo da desigualdade social a um segundo plano. A questo
ambiental, portanto, no pode mais ser tratada como um conjunto de iniciativas, do poder pblico
e dos atores sociais, mais ou menos tcnicas, que somadas teriam o potencial de amenizar ou qui
reverter o processo de degradao ambiental em curso. Ela deve ser o motor de uma transformao
muito mais profunda do prprio modelo econmico e da matriz urbana atualmente em voga mundo
afora, no bojo das sociedades de consumo de massa. Uma tarefa, portanto, bastante rdua.
Na conferncia Rio+20 a questo da sustentabilidade urbana foi reconhecida como problema, e
incorporada agenda da poltica ambiental, mesmo que de forma um tanto perifrica e no com o
papel central e estruturador que preconizamos, mas isso sem dvida j ao menos um comeo.
Comea a generalizar-se a constatao de que a matriz urbana mundial ambientalmente desastrosa e
dramaticamente desigual, ensejando reflexo sobre aes possveis para sua superao.
No documento oficial O futuro que queremos , no tema especfico do desenvolvimento sustentvel
(Tema 19), h meno necessidade premente de eliminar as diferenas entre pases desenvolvidos
e em desenvolvimento , em funo de declarada preocupao com o fato de que uma a cada cinco
pessoas do planeta, ou seja mais de 1 bilho de pessoas, continue vivendo na extrema pobreza. (...)
Reconhecemos que, considerando que para 205 se projeta uma populao mundial superior a 9
bilhes de pessoas e que se estima que 2/3 dessa populao viver em cidades, devemos intensificar
os esforos para alcanar o desenvolvimento sustentvel, e em particular a erradicao da pobreza, da
fome e das doenas evitveis.
Ainda assim, h de se constatar que a questo urbana, mesmo que parea to assimilada na citao
acima, pouco aparece no conjunto do documento. E, sobretudo, est longe de aparecer como elemento
estrutural que permeie todas as questes ambientais (j que at mesmo a dimenso rural est cada
vez mais atrelada economia urbana), aparecendo ainda como um tema especfico, entre outros. A
185

mudana do tratamento da questo urbana elemento imprescindvel para alcanar as transformaes

que aparentemente comeam a ser desejadas.
Evidentemente, dentre as abordagens segmentadas da questo, alguns temas, felizmente, j tm
aparente consenso, mesmo que isto no signifique, nem de longe, que aes mais significativas sejam
iniciadas rapidamente. A necessidade de ampliao dos servios de gua e saneamento, de adoo
de modalidades de transporte sustentveis que garantam mobilidade urbana, de reduo os riscos de
desastres, so temticas urbanas que aparecem no Marco para a ao e seguimento do documento
oficial, no quesito das esferas temticas e questes intersetoriais, demonstrando que, mais uma vez, a
questo da sustentabilidade urbana no se constitui como uma agenda centralizadora, mas tratada
pelo vis das aes setoriais interligadas.
O tema urbano, ento, aparece como mais uma das questes setoriais a se pensar, sob o ttulo de
Cidades e assentamentos humanos sustentveis. Sobre ela, se reconhece a necessidade de promover
o planejamento integrado de assentamentos humanos sustentveis, o que envolve, segundo o
documento, aes locais de conscientizao da populao, de aumento da participao inclusive
dos pobres nas tomadas de decises . Os pases assinantes se comprometem a promover polticas
de desenvolvimento sustentvel que apoiem a prestao de servios sociais e de moradia includentes,
condies de vida seguras e saudveis para todos (...), transporte e energia acessveis e sustentveis,
fomento proteo e reestabelecimento de espaos urbanos verdes e seguros, gua potvel e
saneamento, boa qualidade do ar, gerao de empregos decentes, e melhoria do planejamento urbano
dos bairros marginais.
As intenes esto presentes. O texto segue com outras tantas, sempre com a mesma tnica de
erradicao da pobreza, acesso aos servios bsicos, o que sem dvida um avano fundamental,
mas j haviam sido reconhecidos como tal desde a Rio92. Obviamente, resta saber como ultrapassar o
campo das intenes, no que o documento definitivamente pouco efetivo, e at mesmo um tanto
otimista com alguma suposta capacidade tcnica milagrosa do planejamento urbano em poder ser o
instrumento das transformaes: reconhecemos que as cidades que tenham sido bem planejadas (grifo
dos autores) e desenvolvidas, inclusive aplicando enfoques integrados do planejamento e da gesto,
podem fomentar sociedades sustentveis desde os pontos de vista econmico, social e ambiental .
Mais frente, o documento volta a citar a aplicao de polticas de planejamento e desenho urbano
sustentveis para responder eficazmente ao crescimento da populao nas prximas dcadas.
Excetuado esse item especfico sobre a questo das cidades, alm das referncias setoriais, as menes ao
urbano param por a, e no aparecem mais, exceto em um ou outro ponto, no documento, em assuntos
nem sempre associados sustentabilidade urbana, mas que sabemos, como dito anteriormente neste
texto, que so elementos estruturais dessa agenda: consumo e produo sustentveis, preservao de
bosques e reas verdes, resduos urbanos e de produtos qumicos, sade pblica, etc. Nos itens sobre
os meios de execuo das polticas ambientais, a questo das cidades no aparece de forma especfica.
Mas os trechos acima citados mostram que, se por um lado importante a incorporao da questo
urbana agenda ambiental, com enfoque claro s relaes desta com a desigualdade social, por outro
lado no campo das propostas mais efetivas de ao, justamente o aspecto mais complexo a enfrentar,
que a fragilidade do documento se evidencia.
A crena um pouco ingnua no planejamento urbano mostra uma viso tecnicista da questo, que
se apoia na ideia de que polticas tecnicamente bem realizadas seriam capazes de resolver, a longo
prazo, o problema da insustentabilidade urbana. Ora, viu-se anteriormente neste texto como, no caso
emblemtico da (no) aplicao do Estatuto da Cidade no Brasil, leis e instrumentos de gesto por si s
no fazem nada sem uma transformao estrutural e poltica mais profunda.

186

O fenmeno da crise ambiental urbana ainda analisado muito mais pela tica de seus efeitos do que
das suas causas. As problemticas apontadas no documento partem de uma j inevitvel constatao
da injustia socioespacial, e da listagem dos problemas mais visveis: enchentes, trnsito, poluio,
desigualdade habitacional, segregao espacial, etc. Porm, pouco se avana na constatao de que
todos esses problemas deveriam ser vistos sob um nico prisma, o da agenda ambiental urbana, e
mais ainda, que eles dizem invariavelmente respeito a uma questo mais profunda, que no poder ser
resolvida apenas com a aplicao de tcnicas sustentveis ou de uma maior participao nas decises
de polticas pblicas: a da inviabilidade ambiental do atual sistema de consumo de massa e da relao
de foras econmicas que gera cada vez mais desigualdade no mundo.
Assim, as solues sugeridas nos textos oficiais tendem invariavelmente a certa setorializao
e segmentao da problemtica urbana, e a uma crena um pouco superficial nos poderes de
transformao do planejamento urbano, sem que este seja, de fato, melhor discutido e claramente
definido. Cidades bem planejadas um eufemismo pouco preciso, que serve para tudo, e pode
esconder diversas vises: bem planejada na tica de quem? De que interesses? Com quais objetivos?
Sabemos que as respostas a estas perguntas so infindveis e podem ser absolutamente antagnicas.
Talvez seja por esta razo que a participao dos especialistas no Painel Dilogos Cidades Sustentveis
e Inovao, proposto pelo Governo Brasileiro na Rio+20 , tenha se dividido com certa clareza em dois
grupos: aqueles que tendem a propor solues de carter mais tcnico, que seriam capazes de corrigir
os rumos da urbanizao dando-lhe uma roupagem sustentvel, e aqueles com uma postura mais
crtica, que tendem a apontar elementos estruturais do sistema econmico vigente como a causa
central da problemtica ambiental urbana.
Antes de comentar as falas dos convidados, vale relembrar um pouco da prpria dinmica do evento
Dilogos para o Desenvolvimento Sustentvel, realizado no dia 18 de junho, no Riocentro. Ele foi proposto
pelo governo brasileiro e recebeu suporte e apoio das Naes Unidas, com o objetivo de promover a
participao de representantes da sociedade civil por meio do debate. Os Dilogos se organizaram em
torno de dez temas , dentre os quais o de Cidades sustentveis e inovao, supostamente voltado
para a problemtica urbana. A diviso dos temas j mostra o quanto uma agenda ambiental urbana
nica inexiste, e o quanto a setorializao da questo ambiental ainda impera. Dentre os demais temas,
encontramos Desemprego, trabalho decente e migraes, Energia, gua, ou ainda Economia do
desenvolvimento sustentvel, todos aspectos essenciais discusso urbana, sendo as cidades cada vez
mais as protagonistas do consumo, da gerao de empregos, do consumo de gua, de energia, etc. No
houve um momento em que esses temas, que contm especificidades, pudessem ser debatidos em
conjunto sendo a cidade o elemento motor da discusso.
Para cada tema haviam sido anteriormente selecionadas 10 recomendaes , feitas e escolhidas em
uma plataforma on line por pessoas com interesses diversos, militantes de organizaes da sociedade
civil e especialistas nos temas em debate, que promoveram tambm a seleo. Durante a Conferncia,
cada tema foi palco de painis compostos por 10 especialistas convidados e pblico. Pela internet, uma
das recomendaes foi indicada como a mais votada, e no podia ser alterada pela plenria. Alm dessa,
palestrantes e pblico presente escolheram, por sua vez, mais uma recomendao cada. Essas trs
recomendaes foram ento endereadas aos governantes de pases durante as rodadas do segmento
de alto nvel da Conferencia Rio+20. Apesar de contribuir para o debate e envolver o pblico, j se sabia
desde o inicio que tais recomendaes no seriam incorporadas ao documento final da Conferncia,
sendo esta uma de suas principais limitaes.
A falta de clareza sobre o engajamento e representatividade dos participantes limitou a legitimidade
e representatividades dos Dilogos, diminuindo o peso poltico das posies da sociedade civil, ainda
que essas sejam muitas vezes divergentes entre si. O resultado que os conflitos e multiplicidade
de posies que poderiam enriquecer as discusses ficaram neutralizadas sob a elaborao de
recomendaes demasiadamente genricas . Mais uma vez, a dinmica acabou favorecendo uma viso
187

segmentada da questo ambiental urbana, fato observado com preciso por Mitullah , em seu relatrio
sntese sobre o debate ocorrido na plataforma on-line. Para ele, embora reconhecendo a boa qualidade
das contribuies dos internautas, somente poucos participantes estavam aptos a se envolver para
alm dos tpicos especficos de seu interesse e expertise, reforando vises setoriais, especficas ou
enviesadas do tema sustentabilidade e inovao que, segundo ele, e como insistimos neste texto,
requerem uma compreenso holstica das dinmicas das cidades e so interdependentes.
Assim, a recomendao apontada na votao das pessoas que participaram da plataforma on-line foi a
de Promover o uso de dejetos como fonte de energia renovvel em ambientes urbanos, ou seja, uma
soluo tcnica relativa questo das energias renovveis, um aspecto restrito dentro da discusso do
desenvolvimento urbano sustentvel, ainda que importante.
Mas voltemos s posies avanadas pelos palestrantes do painel sobre as cidades. Como sempre, as
questes j assimiladas, as consequncias da falta de justia ambiental urbana foram bastante lembradas:
critica ao modelo do automvel individual e necessidade de reviso do padro de mobilidade urbana,
a desigualdade social e espacial, as diferenas nas polticas pblicas nas decises sobre a condio de
vida nas cidades, o uso no planejado dos recursos naturais, a necessidade de desenvolvimento de
tecnologias para aumento de eficincia, reuso, diminuio de desperdcio, etc. Muitos palestrantes
alertaram que pouco se avanou na soluo desses problemas. Assim, uma questo central do debate
foi qual prioridade poltica que deve ser dada aos investimentos e projetos, sem que se avanasse na
discusso sobre os conflitos e limitaes que se colocam face possibilidade de redefinir profundamente
o prprio padro atual de acumulao. Como j dito, uma clara diviso surgiu.
Um primeiro grupo, composto principalmente pelos arquitetos que participaram do painel, ressaltou o
carter prtico e o potencial que poderiam ter solues de planejamento e projeto urbano associadas a
solues tecnolgicas para a construo de uma cidade sustentvel. No foi discutido por esse grupo,
em que medida tais projetos seriam capazes de alterar as lgicas estruturais do sistema econmico,
da matriz urbana, das prioridades polticas, ou ainda se estariam ou no articulados a demandas e
reivindicaes da populao mais pobre, geralmente marginalizada das decises polticas sobre sua
prpria condio de vida. Quando muito, avanou-se na idia que o projeto urbano pode representar
uma sntese organizadora da interveno na cidade, a partir da discusso e mobilizao de moradores
em debate com o poder pblico, possibilitada somente com o acesso informao por parte da
populao, como defendeu Alejandro Aravena (Chile). Nesse sentido, a sustentabilidade fruto de
uma melhor coordenao (ou governana), e do uso do bom senso. Tal viso, se bem intencionada,
parece entretanto esvaziar-se da questo poltica, ignorando o quanto esta pode dar ao termo bom
senso formataes to variadas quanto o so os interesses em jogo no territrio urbano.
O segundo grupo de palestrantes, composto de personalidades mais engajadas na militncia civil,
expressou uma viso critica e mais estrutural sobre a produo desigual da sociedade, o que gera
situaes assimtricas de acesso terra e aos servios urbanos, ao direito cidade e s decises
polticas, tornando a vida nas cidades insustentvel.
Enrique Ortiz, do Mxico, por exemplo, enfatizou sua decepo com a votao das recomendaes,
pois para ele apenas tecnologia e dinheiro no resolvero os problemas reais, que so mais profundos
e complexos. Para ele, a lgica da mercadoria que orienta a produo dos espaos da cidade, e as
questes polticas e sociais dela decorrentes que determinam a degradao dos recursos naturais.
O brasileiro Oded Grajew ressaltou que o desenvolvimento sustentvel requer mudana no modelo
de desenvolvimento, e o senegals Khalifa Sall salientou que a sustentabilidade no possvel num
mundo onde pobres se tornam mais pobres e ricos se tornam mais ricos. No contexto dos pases norteamericanos, o canadense David Cadman apelou para uma vida de paz e no de guerra, defendendo
que os investimentos em armas e guerras cessem e sejam redirecionados para a promoo da justia
e da equidade social. Para ele, o lixo deve ser um nus para quem o produz. Ns somos o que ns
consumimos, declarou, questionando o modelo do consumo de massa exacerbado.
188

Se tais observaes podem parecer mais genricas, por no serem tcnicas e setoriais, elas so, entretanto,
mais polticas e mais radicais, e portanto mais prximas de um entendimento necessariamente
mais radical profundo da urgncia de transformaes estruturais nas lgicas de funcionamento da
sociedade e de produo das cidades. A adoo de uma agenda da justia socioambiental urbana,
ainda mais na escala mundial, deve certamente guiar-se mais por essa postura transformadora, capaz
de provocar mudanas nos diferentes aspectos que destacamos anteriormente neste texto (a questo
da propriedade da terra, a correlao de foras na disputa pelo espao urbano, o controle sobre o uso
do solo, a implementao de governana participativa e descentralizada, etc.).
A guisa de concluso, se parece consolidar-se a ideia que os conflitos e problemas ambientais urbanos
so gerados pelas desigualdades sociais, econmicas e culturais, os pontos eleitos para serem debatidos,
embora obviamente bem-intencionados, ainda so vagos e generalistas, e sobretudo reproduzem o
automatismo de enxergar a questo ambiental urbana como uma somatria de problemticas setoriais,
sem entende-las como parte de um mesmo problema estrutural. As sugestes mais propositivas
ainda so dispersas, misturam propostas especficas com outras muito gerais, e so sempre voltadas
conscientizao da problemtica ambiental muito mais como uma questo passvel de soluo
sobretudo pelas atitudes individuais e comunitrias, pelo dilogo mais intenso entre sociedade,
mercado e estado em torno da questo ambiental. Aspecto sem dvida necessrio e fundamental, mas
que por si s no aponta as causas estruturais que inviabilizam a matriz urbana que predomina hoje no
mundo.
*

Comentrios finais
A verdade mais dura de admitir, no mbito da discusso apresentada neste texto, a de que a
sustentabilidade, ou seja, o desenvolvimento humano em concomitncia com a preservao da natureza
incompatvel com o sistema de produo e consumo capitalista atual. Assim, uma verdadeira discusso
transformadora ser lanada quando as sociedades contemporneas encontrarem meios alternativos
e menos destrutivos para sobreviver harmonicamente no planeta. Ainda assim, dentro do sistema
atualmente dominante, a extrema desigualdade nas condies econmicas certamente exacerba ainda
mais o nvel de depredao dos recursos da natureza. Alcanar nveis de desenvolvimento mais justos
socialmente portanto um desafio imediato que pode at servir de alavanca para um questionamento
de todo nosso sistema. No mbito das cidades, os impactos da desigualdade social sobre a natureza
ganham toda visibilidade e clareza.
Por essa razo, urgente uma mudana na compreenso do que seja a questo ambiental urbana,
entendendo-a antes de tudo como uma questo de justia social, que estruturadora de todas as
dinmicas de produo e ocupao do espao. Enfrent-la significa promover uma profunda mudana
na matriz da urbanizao em curso, mais ainda na que acontece aceleradamente nos pases tidos como
emergentes.
Para isso, deve-se conseguir estabelecer a agenda da justia socioambiental como principal eixo das
polticas pblicas, em todos os setores que afetem a ocupao e o uso do territrio. Uma agenda
que vise antes de tudo polticas que permitam o atendimento bsico a todos os indivduos e suas
necessidades, compreendendo que o efeito ambiental desse ato ter muitos mais resultados do
que medidas tcnicas especificas supostamente voltadas sustentabilidade urbana. Tal perspectiva
ainda est longnqua, deve-se dizer, pois remete a um profundo questionamento do atual modelo
econmico, dos atuais procedimentos de gesto e governana e, sobretudo, do preo a pagar para tais
transformaes.

189

No existem investimentos em sustentabilidade. A noo de justia socioambiental pressupe que

mais eficaz para a salvaguarda do meio ambiente falar em investimentos em um conjunto de polticas
pblicas diversas, intersetoriais e voltadas pessoa humana prioritariamente os mais pobres que,
juntas, formariam a agenda da justia socioambiental.

190

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