Ideas Bsicas sobre la implementacin

del Cdigo Procesal Penal

Ttulo Original:
Ideas Bsicas sobre la implementacin
del Cdigo Procesal Penal
Autor:
Eric Raful
Edicin:
Fundacin Institucionalidad y Justicia Inc. (FINJUS)
Cuidado de edicin a cargo de:
Carlos Villaverde
Mara Dolores Daz
Carmen Rosa Lorenzo
Diseo de portada, diagramacin, arte final e impresin:
Claudia Chez Communication Consulting (info@cuatrocc.com)
Santo Domingo, Repblica Dominicana
Septiembre 2010
Permitida su reproduccin a condicin de citar la fuente.
Publicacin realizada en el marco del Programa Accin Ciudadana por la Justicia y la Transparencia, auspiciado por la Agencia
de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
Las ideas contenidas en esta publicacin no son necesariamente las de USAID o las del gobierno de los Estados Unidos.

Ideas Bsicas sobre la implementacin

del Cdigo Procesal Penal

Por Eric Raful

ndice

Presentacin......................................................................... 1
Constitucin y Cdigo Procesal Penal.................................. 3
Criminalidad y Reforma........................................................ 5
Poltica Criminal y Seguridad Ciudadana............................... 7
Cdigo Procesal Penal
y El Sistema de Justicia Penal.............................................. 9
Vocacin Integral de la Reforma.......................................... 11
Reforma... su profundizacin............................................... 13

Presentacin

La entrada en vigencia del Cdigo Procesal Penal en 2004 ha

significado, en el sistema de justicia de la Repblica Dominicana,
un conjunto de cambios institucionales, prcticas y actitudes que
continan siendo materia de discusin y anlisis en diferentes
mbitos.
Nacido tras largos aos de debate y de la mano de la comprensin de la incapacidad del antiguo sistema de proveer justicia
pronta y efectiva para todos los justiciables, tanto para inculpados como hacia las vctimas, el nuevo Cdigo Procesal Penal se
ha caracterizado por traer a la escena nacional la discusin sobre
la importancia de las garantas procesales y la tutela de los derechos humanos, as como la urgencia de contar con una efectiva
administracin de justicia en el marco de una sociedad que superara las aberraciones del sistema.
Por aos la comunidad jurdica proclam la necesidad de superar
algunas de las ms serias de dichas aberraciones, como la pena
anticipada que implicaba la prisin preventiva; el poder omnmodo de fiscales y jueces de instruccin; el asfixiante submundo de
las prisiones y la alta discrecionalidad de los agentes e investigadores para obtener pruebas que posteriormente eran valoradas
por jueces blindados por la ntima conviccin.
Al cumplir seis aos de su entrada en vigencia, el nuevo Cdigo ha mostrado virtudes y carencias, como todas las obras humanas. Las primeras, poco reconocidas y peor divulgadas, son
las que pese a los embates de sus crticos, le dan razn de ser.
Las segundas, propias de las limitaciones que han caracterizado

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su implementacin en nuestro medio, han cortado muchas alas
para su desarrollo integral. Solo para mencionar algunas, el nuevo proceso penal se debate entre instituciones con intereses a
veces contrapuestos con su afianzamiento y que se muestren
sus bondades; en otras ocasiones, instituciones que no pudieron captar las implicaciones logsticas, humanas y los recursos
materiales que implicaba el trnsito hacia su consolidacin y por
ltimo una ciudadana que no ha sido suficientemente involucrada en su implementacin y por ello poco comprometida con los
avances alcanzados en estas reformas.
Al cumplir seis aos de implementacin, FINJUS ha querido contribuir nuevamente a la reflexin de la comunidad jurdica, de las
instituciones del Estado, el mundo acadmico y la ciudadana en
general, a fin de valorar el impacto y trascendencia de su vigencia y procesar informaciones relevantes que den cuenta de los
cambios que amerita, as como de las mejores vas o mecanismos para asegurar que el Nuevo Cdigo y la prctica de los diferentes actores u operadores del sistema, se ajuste al mandato
de la constitucin nacional proclamada en 2010, que enfatiza la
importancia de sus principios y la obligacin del Estado y sus
instituciones de tutelar su efectiva ejecucin.
Por ello ponemos en circulacin estas notas del destacado jurista e investigador Eric Raful, a propsito de la reflexiones nacidas
al calor de la mesa de expertos sobre la reforma procesal penal
que anima FINJUS, y cuyo objetivo final es provocar la discusin
y la crtica, apoyar las innovaciones y sobre todo, relanzar el compromiso de la ciudadana y sus organizaciones para que el nuevo proceso penal y en su conjunto, el sistema de justicia penal,
estn al servicio del desarrollo humano, la seguridad jurdica y el
pleno desenvolvimiento de las capacidad de todos los habitantes
de nuestra pas.

Servio Tulio Castaos Guzmn

Vicepresidente Ejecutivo

Constitucin
y Cdigo Procesal Penal

La adopcin del Cdigo Procesal Penal signific en su momento

la transformacin legislativa ms importante en la administracin de justicia dominicana despus de la reforma constitucional de 1994. Supuso, pues, el abandono de un modelo de enjuiciamiento penal con rasgos tendencialmente inquisitivos y la
consiguiente instauracin de un ordenamiento procesal penal de
corte acusatorio. El Cdigo se legitim en sus inicios a partir de la
recepcin de principios, derechos y garantas de la Constitucin
vigente y los tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos. El Cdigo y el modelo de enjuiciamiento penal
acusatorio que instaur son relegitimados en la actualidad con
la expresa constitucionalizacin de la mayora de sus principios
fundamentales en la ltima reforma constitucional.
A pesar de que el Cdigo Procesal Penal rescat un conjunto
de valores liberales de naturaleza constitucional que la tradicin
autoritaria dominicana haba ignorado, la renuencia a incorporar
en el anlisis jurdico pblico las diferencias entre los principios
constitucionales y las normas legales, ha permitido que diversos
sectores promuevan, sin recato alguno, una reforma al Cdigo
que contrara frontalmente principios que gozan de raigambre
constitucional. Se impone as que instituciones comprometidas
con el respeto de la supremaca de la Constitucin reaccionemos
con vigor contra cualquier reforma legislativa o reglamentaria que
pretenda contrariar las disposiciones de la norma fundamental.
Lo anterior no significa que deba hacerse del Cdigo Procesal
Penal un dogma de fe, ni ignorar los datos de la realidad, sino
que, al contrario, se debe observar la realidad en toda su dimen-

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sin y, de ser necesario, proponer reformas al derecho vigente
a travs de los mecanismos institucionales que prev el ordenamiento jurdico. Nada impide una reforma al Cdigo siempre que
no se contrare la Constitucin y los tratados internacionales de
derechos humanos que tienen rango constitucional, porque es
jurdicamente inaceptable que una norma inferior pueda modificar una norma superior. De ah que la nica va legtima para
desmontar el sistema de garantas inserto en el Cdigo es una
previa reforma constitucional, seguida de la denuncia de varios
tratados internacionales.

Criminalidad
y Reforma

Una de las objeciones ms fuertes contra el Cdigo Procesal Penal se sustenta en la idea, recreada bsicamente al travs de medios de comunicacin, que vincula su puesta en vigencia con el
incremento de la criminalidad, sin que se aporten evidencias que
apuntalen objetivamente los efectos crimingenos del Cdigo.
Por ello se habla de reforma al Cdigo desde algunas butacas del
Congreso y en algunos palcos de los medios de comunicacin
sin que siquiera se razone que los cdigos slo operan o entran
en funcin con las consecuencias del crimen, luego de los hechos; los cdigos y el procesal penal no es una excepcin, casi
nada tienen que ver con las causas de la criminalidad; el Cdigo
es, pues, un instrumento reactivo, pues dirime procesalmente
hechos ya ocurridos.
Esta visin que viene a desnaturalizar la funcin de la normativa
procesal penal puede ser muy peligrosa para la suerte de la sociedad dominicana, de sus instituciones y de los valores democrticos, en la medida que reproduce socialmente la idea de que
la criminalidad se combate con reformas normativas. Todo esto
creara unas expectativas distorsionadas en la comunidad, lo cual
tornara frustrante el ambiente colectivo cuando esas hiptesis
fracasen y luego de reformar el cdigo la criminalidad siga avanzando, lo anterior reforzara la visin autoritaria de la lucha contra
el crimen y deteriorara la potencialidad democrtica de nuestras
instituciones y de la ciudadana.
Vender la idea de que el crimen debe combatirse reformando el
Cdigo sin fundamento fctico o evidencias cientficas y racionales de su pertinencia, slo en base a subjetividades alimen-

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tadas por una percepcin creciente de inseguridad, constituye
una versin de naturaleza poltica de una concepcin populista
de proceso penal y la poltica criminal en un Estado de derecho.
Se trata de una visin que debe resistirse con la fuerza de una razn contra mayoritaria que defienda la eficacia de la Constitucin
y de sus derechos fundamentales en una dimensin tan griscea
y delicada como el poder penal.

Poltica Criminal
y Seguridad Ciudadana

El combate del crimen y el debate sobre la seguridad ciudadana

constituyen temas de Estado que involucran a todos los sectores
de una sociedad, fundamentalmente a aquellos que tienen como
misin el diseo y ejecucin de polticas con esos propsitos.
Que la seguridad es un tema que involucra a todos estos sectores ya fue diagnosticado en el primer Seminario sobre Geopoltica y Seguridad realizado en la Repblica Dominicana ya hace
ms de diez aos.
El combate del crimen debe entonces ser el resultado de un esfuerzo conjunto del Ministro Pblico, de la Polica Nacional, del
Ministerio de Interior y Polica, de los organismos de seguridad
del Estado, de la Presidencia de la Repblica y del Congreso Nacional, estos dos ltimos en razn de la necesidad de recursos
presupuestarios requeridos tanto para la capacitacin permanente de los recursos humanos como para la compra de equipos,
de laboratorios y otros insumos imprescindibles para esta labor.
Es posible que para buscar nombrada poltica en un tema tan
delicado como la seguridad ciudadana sea ms fcil recurrir a
modificar un cdigo que hablar de recursos econmicos para enfrentar la criminalidad, de polticas coordinadas de prevencin y
persecucin del crimen, de recoleccin sistematizada de informacin, de presencia policial preventiva en las calles, de vnculos
con la comunidad organizada en los barrios, sin desmedro de que
se amerita una urgente y decidida reforma institucional a la polica nacional y de una mayor despolitizacin y profesionalizacin
del Ministerio Pblico.

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Hablar en serio de seguridad ciudadana y del diseo de una eficaz
poltica criminal, implica evaluar de qu forma estn conduciendo
y coordinando las actividades de investigacin el Ministerio Pblico y la Polica Nacional; igualmente se precisa indagar respecto
de almacenamiento y cruce de informacin entre las instituciones llamadas a combatir el crimen. Hablar de seguridad implica saber cuntos agentes del orden patrullan preventivamente
nuestras calles y qu tiempo demora la polica en responder una
llamada a la lnea de auxilio; tambin implica, hablar en serio de
estos temas, evaluar la funcin de los laboratorios de criminalstica existentes, del INACIF, por no hablar de tantos otros aspectos
como el manejo de la evidencia y de la escena del crimen en la
prctica cotidiana. Hablar de seguridad implica realizar una profilaxis profunda en las agencias militares y policiales, que han sido
infiltradas por el crimen organizado, al punto de que detrs de la
mayora de los grandes crmenes de narcotrfico siempre aparece el apoyo, proteccin o participacin de militares y policas, ni
que decir de bandas dedicadas a asaltos integradas por agentes
de las fuerzas de seguridad del Estado.

Cdigo Procesal Penal

y el Sistema de Justicia Penal

El Cdigo Procesal Penal por su naturaleza est concebido como

instrumento para la solucin de conflictos en el sistema de justicia penal y su evaluacin slo puede realizarse de manera objetiva, revisando las estadsticas de su implementacin en los aos
que lleva puesto en vigencia.
Las estadsticas a las que precariamente tenemos acceso, arrojan un balance muy alentador respecto del impacto que la reforma procesal penal est teniendo en el sistema de justicia penal.
En primer lugar de acuerdo a las estadsticas reportadas en la
Fiscala del Distrito Nacional de septiembre del 2008 hasta agosto del 2009, la capacidad de producir condenas, que es lo que se
cuestiona, est sobre el 90% de los casos con auto de apertura
a juicio en esa jurisdiccin. Este porcentaje nunca super el 15
o 20% de los casos antes del ao 2004 de acuerdo a datos recopilados por la Comisin Nacional de Ejecucin de la Reforma Procesal Penal (CONAEJ). Una investigacin que procuramos para
este informe revela que a nivel nacional este porcentaje ronda
el 80% lo que equivale a un incremento en la efectividad de la
acusacin cercano al 500% con relacin a la situacin que prevaleca antes de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Penal
en que ms del 80% de los casos periman por no encontrar una
respuesta jurisdiccional en los plazos legales.
De acuerdo a los datos que surgen del monitoreo de la Gestin
Judicial relativos a los aos 2005 al 2008, el 90% de los casos
en la fase de instruccin se concluyen en un tiempo menor de
tres (3) meses, lo que era algo impensable antes del 2005. Igualmente estas estadsticas oficiales de nuestra Suprema Corte de

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Justicia revelan que el 90% de los casos supuestos a completar
las fases de juicio hasta concluir en apelacin, se realizan en plazos que van de siete (7) a diecisis (16) meses.
Una cuestin polmica es la prisin preventiva como medida de
coercin. No es cierto que el Cdigo beneficie indebidamente
a los delincuentes y desprotege a la ciudadana; al contrario, su
diseo institucional permite que ste pueda ser utilizado con eficiencia y eficacia para cautelar a los imputados. El Censo Penitenciario de 2006 revel que entonces existan unos 12,708 internos en las crceles y penitenciarias del pas. El ltimo informe
de la Defensa Pblica de 2009, apunta que a enero del 2010 existen 19,063 internos, con unos porcentajes de prisin preventiva
no muy diferentes de los vigentes antes de la puesta en vigencia
del Cdigo Procesal Penal. Es as que, contrario a lo que piensan
los crticos del Cdigo, el problema real es que no se han podido
superar los ndices de encarcelamiento preventivo.
Si profundizamos en estos indicadores comprenderemos que en
lo relativo a la eficacia en el contexto de su rol en el sistema de
justicia penal, el avance ha sido incuestionable, con mejoras en
casi todos los indicadores, hecho que tiene que ver con el diseo institucional del Cdigo y no exactamente con el desempeo
de las entidades llamadas a gestionar y materializar la poltica
criminal y la seguridad, como la Polica Nacional y el Ministerio
Pblico.

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Vocacin Integral de la Reforma

El colapso del antiguo sistema de justicia penal, visto en su dimensin total, fue sin dudas el motivo central de la reforma. La
aprobacin de un nuevo Cdigo Procesal Penal nunca fue concebido como un puerto de llegada, sino como un punto de partida
de un cambio integral, cuyo xito eventual est indisolublemente
vinculado a la transformacin, fortalecimiento e incluso creacin
de actores, cuyo empoderamiento permanente y accionar integral constituyen requisitos esenciales para el xito de la reforma.
No es posible hablar de una transformacin del proceso penal,
si no es concomitante con un cambio poltico sobre la reaccin
ante la criminalidad y de un cambio tambin del sistema de ejecucin penal. El enfoque debe pues, ser total y no parcial o segmentado.
Esta visin integral qued plasmada en la exposicin de motivos del Cdigo Procesal Penal, especialmente en su penltimo
Considerando introductorio. Es as que no fue coincidencia el
hecho de que concomitantemente con la reforma procesal penal
se plantearan la creacin de la Defensa Pblica y la reforma de
la Polica Nacional y del Ministerio Pblico, lo que parta de la
premisa de que el funcionamiento de esas instituciones sera
clave para un mejor impacto en la justicia penal. Precisamente
las dos ltimas son las que ms pueden incidir sobre los temas
de poltica criminal y seguridad ciudadana. Sin embargo es su
desempeo cuestionado en esta campaa para la reforma del
Cdigo? Debe el Cdigo Procesal Penal cargar con culpas ajenas a ste? El Ministerio Pblico ha registrado avances muy importantes pero la politizacin y la falta de recursos constituyen un
obstculo insalvable. La Polica Nacional muy poco ha cambiado

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y eso es lo que procede evaluar desapasionadamente para ver
si salvamos el carcter integral que requiere la reforma. Slo la
Defensa Pblica ha estado ejerciendo su rol a plenitud, aunque
atraviesa en estos momentos un serio dficit presupuestario que
amenaza la eficacia de su servicio.
Los que si son fuertemente cuestionados por el aumento de la
criminalidad son los jueces. Existen sectores que pretenden sumar al Poder Judicial en las polticas de ley y orden, lo que desnaturalizara la independencia y la imparcialidad que corresponde
a las y los juzgadores. Al juez no se le puede pedir otra cosa
que dar razones de sus fallos para verificar que los mismos sean
conformes a Derecho. El juez no puede fallar en base a presiones
mediticas. El juez debe descubrir el sentido del Derecho. Nadie
puede erigirse en jure ad populum y emitir crticas fundadas
slo en sentimientos vengativos o justicieros para congraciarse
con las expectativas mayoritarias. La crtica judicial, para ser legitima, debe fundarse en el anlisis ponderado de los fundamentos que sustentan la decisin judicial.
Es lamentable que la Suprema Corte de Justicia cediera a las presiones de los artfices del populismo penal y que desbordando
sus competencias constitucionales y legales trazara directrices
generales en el mbito jurisdiccional que establecen nuevos criterios que deben tener en cuenta las y los jueces para la imposicin o variacin de las medidas de coercin. Baste solo citar
entre los criterios reglamentariamente incorporados la efectiva
proteccin de la sociedad en general y de las vctimas en particular, el peligro de reiteracin delictiva o el formar parte de una
organizacin criminal, todos los cuales se llevan de encuentro la
presuncin de inocencia, porque suponen un verdadero adelantamiento de la pena desbordando el carcter meramente cautelar de las medidas de coercin y prejuzgando la culpabilidad del
imputado.

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Reforma...
su profundizacin

Ahora bien si es preciso revisar el Cdigo Procesal Penal, como

toda norma que tenga ya ms de cinco aos de implementacin, eso es otro tema. Nadie deber oponerse a una revisin
y evaluacin de una norma como sta; sin embargo ello slo es
posible basado en datos estadsticos confiables relativos al funcionamiento del sistema que vayan generando permanentemente las instituciones que intervienen en el mismo. La capacidad de
generar automticamente esta informacin lamentablemente no
est instalada en las instituciones del sistema.
La recoleccin de estadstica que se requiere no debe limitarse,
como hasta ahora, gracias a esfuerzos como el de la Oficina Nacional de la Defensa Pblica, la Fiscala del Distrito Nacional, el
CONAEJ y la Suprema Corte de Justicia, a registros de los casos
ingresados al sistema. El acopio de datos debe hacer particular
nfasis en el desempeo de actores claves como el Poder Judicial, el Ministerio Pblico y la Polica Nacional con relacin a sus
misiones y el nivel de satisfaccin de los usuarios.
Nadie debe temer a una discusin seria y bien fundada de la normativa procesal penal vigente, pero la misma no puede basarse
en miedos y subjetividades de naturaleza populista; tampoco en
la presin meditica. La reforma debe profundizarse rescatando
su carcter integral y deslindando claramente el campo de accin
de los actores, del campo natural del Cdigo Procesal Penal, a
fin de no caer en confusiones lamentables. No es posible que
nos avoquemos a una reforma intuitiva que al final no servir
ms que para reforzar ese fetichismo normativista que aspira
a extirpar el crimen con simples pedazos de papel.

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Cualquier iniciativa que se conciba para fortalecer el sistema de
justicia penal dominicano debe acoger las experiencias del derecho comparado, acorde con esa dimensin global que asume la
reforma procesal penal. Deber hacerse acopio de lo ocurrido en
todas las reformas latinoamericanas y europeas. Una atencin
especial merece la reforma procesal penal francesa, a partir de
la amplia propuesta de 700 artculos presentada a la consulta de
sectores interesados por el Ministerio de Justicia, que plantea un
cambio drstico en el modelo de enjuiciamiento francs con la
eliminacin del juez de instruccin, reforzamiento de las funciones indagatorias del Ministerio Pblico, y el fortalecimiento del
derecho de defensa del imputado y de los derechos de las vctimas, lo que en definitiva supondra la instauracin de un procedimiento penal acusatorio en Francia con rasgos tendencialmente
similares al ya vigente en la Repblica Dominicana.
Es adems evidente que necesitamos inyectar ms recursos en
la implementacin de la reforma procesal penal. La reforma fue
un punto de partida que requera un cambio organizacional y estructural en las instituciones y ese cambio slo alcanzara sus
potencialidades mximas con la disposicin de recursos econmicos destinados a costear esas transformaciones. Las reformas
institucionales cuestan dinero, y sera una ilusin pensar que es
posible implementar eficientemente el Cdigo si el Presupuesto
General del Estado se mantiene divorciado de las prioridades de
inversin que son necesarias para lograrlo. Existe un profundo
dficit en este aspecto que necesita ser superado para profundizar la vocacin transformadora de la reforma procesal penal.