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Es bien sabido que el Estado puede promover la equidad a través de un gasto social más

eficiente, para lo cual es indispensable contar con cierto nivel de carga tributaria. No obstante,
para lograr que el gasto tenga los efectos distributivos deseados, es fundamental que la
estructura de financiamiento no sea regresiva, es decir, que no recaiga en mayor medida sobre
los estratos medios y bajos de la población. Es en este punto donde el diseño y la estructura de
los sistemas tributarios merecen especial atención como elementos de resguardo de la
equidad, lo que es factible mediante el fortalecimiento de tributos cuya carga sea afrontada
por los que más tienen, como los impuestos a la renta personal y al patrimonio.

Sin embargo, para que ambos instrumentos sean más efectivos a la hora de mejorar la
equidad distributiva, es necesario aumentar los niveles de cumplimiento en el pago de los
impuestos, en particular de aquellos que gravan los ingresos de forma progresiva, de modo de
poder contar con más recursos para financiar el gasto público social.

Se caracterizan por tener una baja presión tributaria, una estructura sesgada hacia impuestos
regresivos y tasas de evasión y elusión fiscal bastante elevadas, lo que restringe la posibilidad
de instrumentar políticas fiscales redistributivas y su efectividad.

La alta desigualdad distributiva es uno de los rasgos más característicos de la situación social
del país, donde un pequeño porcentaje de la población concentra gran parte de la riqueza
mientras un significativo número de sus habitantes se encuentran por debajo de los niveles de
subsistencia. Esto hace particularmente importante la acción del Estado respecto de políticas
distributivas, tanto a través del uso de instrumentos relacionados con el gasto público como
aquellos que se encuentran vinculados con los sistemas tributarios.

Por el lado de los gastos, se puede afectar la distribución de la renta a partir de programas
donde los beneficiarios no soporten la carga de su financiamiento (o sólo financien una parte)
y además, es posible lograr un mayor impacto redistributivo si se aumenta el nivel y la calidad
del gasto público social. La política fiscal, a través del gasto en educación, puede mejorar la
equidad distributiva modificando la distribución de la propiedad de los factores productivos,
haciendo así más igualitaria la distribución de capital humano y la posibilidad de generación
de ingresos laborales.

La política tributaria tiene dos maneras de influir en la distribución del ingreso. En primer
lugar, a través del nivel de los ingresos fiscales que pueden destinarse para el financiamiento
del gasto social y, en segundo, de acuerdo con la composición de la estructura tributaria, es
decir, a través de la importancia de los impuestos progresivos, como por ejemplo, la
imposición a la renta y a los patrimonios. De esta forma, para aumentar el impacto
redistributivo de la política fiscal, no sólo interesa generar una cierta cantidad de recursos que
financien el gasto público (y en particular el social) sino que es importante tener en
consideración los segmentos de la población que aportan estos fondos.

Se centra en analizar tres elementos indispensables para lograr una política tributaria que
mejore la equidad en el país: el nivel de recaudación, la composición o estructura tributaria y
el grado de cumplimiento. Lamentablemente, la gran mayoría de los países de la región
presenta importantes debilidades en estos tres factores claves: la carga tributaria es baja, la
estructura está sesgada hacia impuestos regresivos, y los niveles de incumplimiento en el pago
de impuestos son significativos.
Las tasas de evasión en la imposición a la renta en Cocolandia son muy elevadas en la región y
se mueven en un rango entre X % y X% aproximadamente, representando una brecha de X%
del PIB para el promedio de los países.

Estos altos niveles de evasión atentan contra cualquier efecto redistributivo que tuvieran los
impuestos sobre la renta originariamente, pudiendo incrementar la desigualdad del ingreso
en la región, lo que pone en cuestión su función y su esencia como herramienta de política
económica.

Este último punto es muy relevante dado que un sistema impositivo puede tener un diseño
teórico que persigue un determinado impacto redistributivo con impuestos a la renta que
graven la totalidad de los ingresos a tasas progresivas, pero si en la práctica los niveles de
evasión, elusión y morosidad son elevados, entonces se modifica el impacto distributivo
buscado por la legislación tributaria. Esto afecta tanto la equidad horizontal, donde individuos
con la misma capacidad de pago no afrontan la misma carga tributaria, como la equidad
vertical, ya que personas con mayor capacidad contributiva tienen más oportunidades de
acceder a estrategias de evasión y elusión fiscal. Al respecto este trabajo intenta suplir una
carencia importante en los estudios sobre la imposición en Cocolandia ya que el análisis de la
evasión aplicado a la imposición directa no ha tenido un desarrollo adecuado y sistemático en
los países de la región, a contrario de lo que se observa en los países desarrollados.

EQUIDAD Y POLÍTICA TRIBUTARIA EN COCOLANDIA

La equidad es un término multidimensional, cargado de connotaciones valorativas, empleado


para expresar las relaciones de los poderes públicos con los ciudadanos, bajo la hipótesis de
igualdad básica de los mismos, al menos ante las leyes. Como se enfatizará durante este
documento, la política fiscal es uno de los factores más importantes para aplicar y hacer
efectivos los criterios de equidad decididos por cada sociedad. Aunque existen otros
elementos de la acción pública que generan repercusiones en términos de equidad, las
actuaciones presupuestarias, a partir de los ingresos y los gastos públicos, son elementos
claves en las sociedades para afectar la distribución de los ingresos.

Se puede referir a la equidad en las condiciones de partida. Dentro de esta categoría, cabría
incluir, la garantía de igualdad formal de derechos, de igualdad de oportunidades y la de
capacidades. El primer caso, se refiere a la igualdad formal, entendida como requisito previo
para considerar justa una sociedad. Este concepto lleva a la necesidad de determinar los
derechos que deben ser objeto de protección, a garantizar su efectiva aplicación y determinar
si es o no suficiente esta primera acepción para calificar como equitativa o justa una sociedad.
La idea de equidad basada en la igualdad de oportunidades y de capacidades no es sino la
consecuencia de la ausencia de una situación de igualdad que permita el ejercicio de los
derechos formales, ante la cual el Estado debe tratar activamente de promover la igualdad.

El principio de equidad, o de justicia en la aplicación de los impuestos es, sin duda, el


principio que más interés suscita cuando se plantea un proceso de reforma fiscal o se quieren
analizar las características de un sistema tributario.

De acuerdo con este principio, el sistema tributario tiene que ser equitativo en la distribución
de las cargas fiscales entre los distintos sujetos que forman la colectividad, acomodándose a
sus diferentes circunstancias. Trata, pues, de concretar una idea de justicia en el ámbito
tributario, que se vincula con la función de redistribución de la renta y la riqueza que debe
desarrollar el sector público también identificar los aspectos que limitan la efectividad de
estas políticas redistributivas, evaluando los factores que podrían llegar a atenuarse para
mejorar el impacto distributivo de la política fiscal.

Entre los factores que le dan forma a la relación entre desigualdad y política fiscal, ya sea
porque limitan la capacidad de los gobiernos de generar recursos o porque revelan la
necesidad de políticas redistributivas, se resaltan los siguientes: elevada desigualdad en la
distribución del ingreso con fuerte concentración en el decil más rico, importantes
disparidades entre jurisdicciones de un mismo país, altos niveles de pobreza e indigencia y
gran dimensión de la economía informal.

Los niveles de pobreza constituyen otra variable importante para comprender la situación de
los países latinoamericanos respecto de su capacidad de generar recursos que permitan
satisfacer las necesidades de la población y diseñar políticas públicas que contribuyan a una
mayor equidad.

Estas importantes diferencias entre los niveles de pobreza e indigencia de los países tienen un
importante impacto en la capacidad de los sectores públicos de recaudar impuestos. No
obstante, son justamente estos países los que requieren mayores recursos para cubrir, al
menos, las necesidades básicas de los que menos tienen.

Una dimensión adicional a considerar es el alto nivel de la economía informal. Las


estimaciones sobre la economía subterránea o economía informal pueden dar una
aproximación a la problemática de la evasión fiscal, dado que estas cuantificaciones intentan
medir los ingresos no incluidos en los cálculos del ingreso nacional, tratándose, generalmente,
de actividades que quedan sin declarar. Sin embargo, estas aproximaciones no brindan un
panorama acabado sobre el grado de cumplimiento en el pago de impuestos, ya que, por un
lado, no alcanza a medir la evasión en la que incurren los sectores registrados de la economía,
y por otro lado, no todos los ingresos de los sectores informales estarían sujetos al pago de
impuestos (por ejemplo, por la existencia de exenciones).

La economía informal ha ido aumentando y Cocolandia no han sido la excepción en este


comportamiento.
En definitiva, la dimensión de la economía informal es una característica que hay que tener en
consideración cuando se analice más adelante el problema de la evasión impositiva en la
región y las recomendaciones que se efectúen en esta materia. Las transacciones que se llevan
a cabo en la economía subterránea reducen la recaudación fiscal y por lo tanto disminuyen la
capacidad de financiamiento del gasto público. Además, un incremento de las tasas
impositivas, sin un adecuado control, podría traducirse en un crecimiento de las actividades
ocultas si ocurre un desplazamiento de empresas y trabajadores desde el sector formal al
informal, dificultando aún más la capacidad de los gobiernos de generar recursos.

En este sentido se observa que aún persiste una corriente que apoya la tesis de que una
distribución más justa de la riqueza será resultado de un crecimiento sostenido de la
economía, y que por este motivo deben priorizarse los objetivos de eficiencia antes que los de
equidad, ya que estos últimos son vistos muchas veces como “nocivos” a la inversión y al
crecimiento del producto. Esta corriente es la que prevaleció en los últimos 30 años en la
región en distintos campos de la política pública y especialmente en la política tributaria. En
otras palabras, el objetivo que guió a la tributación y que explica su actual diseño e impacto
sobre el bienestar de la sociedad es el de generar recursos sin perjudicar posibles inversiones
ni afectar la “neutralidad” de la economía.

En el ámbito de la política tributaria, las reformas aplicadas entre la década del ochenta y del
noventa tendieron principalmente a lograr una mayor recaudación a través de una
simplificación de los tributos, buscando mayor neutralidad y persiguiendo una modernización
del sistema tributario y de la administración tributaria. En cuanto al diseño de los principales
tributos se observa una reducción de las tasas de imposición a la renta personal -sin una
consiguiente expansión de sus bases-, y una disminución de los impuestos al comercio
exterior compensada a través de un expansión en las tasas y la base del IVA, convirtiendo a
este último en el principal instrumento de recaudación.