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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO

GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES


TRIBUNAL PLENO DE 11/12/13

ITEM N01

REPRESENTAO
ESTADUAL
Processo:

TC-002735.989.13-9

Representante:

CONTER CONSTRUES E COMRCIO S/A.,


por seu advogado Mauricio Boudakian
Moyss OAB/SP n 221.705.

Representado:

Departamento de Estradas de Rodagem


do Estado de So Paulo D.E.R.

Responsvel:

Clodoaldo
(Superintendente).

Terceiro
Interessado:

Objeto:

Pelissioni

Tcnica Construes S.A., por seu


advogado
Floriano
de
Azevedo
Marques Neto OAB/SP n 112.208.
Representao contra a Concorrncia
n
041/2013-CO,
lanada
para
Contratao das obras e servios
na SP-304 de duplicao e melhorias
do km 179,00 ao km 189,08 e
recuperao da pista, pavimentao
dos acostamentos e melhorias do km
189,08 ao km 191,94 e do km 194,02
ao km 198,40, trecho Piracicaba guas de So Pedro - So Pedro,
dividido em 2 lotes.

RELATRIO
Cuida-se de Representao formulada
por CONTER CONSTRUES E COMRCIO S/A. contra a
Concorrncia n 041/2013-CO, do Departamento de
Estradas de Rodagem do Estado de So Paulo DER,
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instaurada para a contratao das obras e servios


na SP-304 de duplicao e melhorias do km 179,00 ao
km 189,08 e recuperao da pista, pavimentao dos
acostamentos e melhorias do km 189,08 ao km 191,94 e
do km 194,02 ao km 198,40, trecho Piracicaba - guas
de So Pedro - So Pedro, dividido em 2 lotes.
Alega o representante, na petio de
ingresso, que a proponente Tcnica Construes S.A.,
subsidiria integral da Delta Construes S.A.,
empresa
inidnea,
teria
sido
habilitada1
indevidamente e em patente afronta ao edital e
legislao ptria.
Informa, ademais, que o procedimento
objurgado constitui foco de anlise em recurso
administrativo
que
aviou;
porm,
compreendendo
premente a soluo do impasse e em face do
posicionamento da Comisso de Licitaes, que, com
esteio em parecer da d. Procuradoria Geral do Estado
de So Paulo, rejeitou a excluso da mencionada
licitante (subsidiria integral de empresa declarada
inidnea), a suspenso do certame e a determinao
por parte desta Corte de Contas de que seja
inabilitada a empresa Tcnica Construes S.A. se
faz urgente.
Nesse
sentido,
argumenta
configurar
ilegalidade a participao de licitante que se valha
de acervo, responsveis tcnicos, equipamentos,
marca, recursos financeiros pertencentes a Delta
Construes S.A., vez que impedida de contratar com
o Poder Pblico, o que implicaria burla a uma
sano vlida e eficaz aplicada com base na Lei
Federal n 8.666/93.
Adiante adverte que No mesmo sentido
que o TCU, a Controladoria Geral da Unio ao tratar
1

Licitao processada com inverso de fases; em 23/05/2013, data da sesso pblica, as


menores propostas de preos apresentadas foram da empresa Tcnica Construes S.A. e,
em 02/10/2013, foi divulgada a deciso que a habilitou para os 02 Lotes.
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do caso em anlise (criao da Tcnica pela Delta)


emitiu o Aviso Circular 04/2013-CGTU/PR (Doc. 10),
assinado
pelo
Ministro
de
Estado
Chefe
da
Controladoria Geral da Unio Jorge Hage Sobrinho, em
que apresenta a seguinte recomendao a toda a
Administrao Pblica Federal:
2. A propsito, considerando o fato de
a Companhia Delta Construes S/A haver sido
declarada inidnea, em 12 de junho de 2012, nos
autos
do
Processo
Administrativo
n.
00190.009832/2012-43,
da
Controladoria-Geral
da
Unio, e, mais que a referida Companhia Tcnica
Construes S.A j se apresentou para participar de
licitaes promovidas no mbito do Poder Executivo
Federal, venho pedir a ateno de Vossa Excelncia
para a questo e recomendar-lhe a adoo de
imediatas providncias no sentido da inabilitao da
empresa Tcnica Construes em quaisquer processos
licitatrios em que eventualmente pretenda tomar
parte, no mbito dessa Pasta.
3. que, no entender da ControladoriaGeral da Unio, os efeitos da declarao de
inidoneidade de determinada empresa estendem-se
naturalmente a quaisquer outras que venham a ser
constitudas como suas subsidirias integrais, luz
do
direito
e,
especialmente,
dos
princpios
constitucionais da legalidade, da probidade e da
moralidade.
Colaciona,
em
abono
de
sua
tese,
decises do Tribunal de Contas da Unio, da
Controladoria Geral da Unio e do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes, bem como
precedentes do Tribunal de Justia do Estado de So
Paulo e do Superior Tribunal de Justia favorveis a
que os efeitos das penalidades e impedimentos que a
Unio e o Estado do Rio de Janeiro impuseram Delta
Construes S/A sejam irradiados a todos os entes da
Federao.
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Assevera,
ainda,
que
a
proponente
declarada
vencedora
(Tcnica
Construes
S.A.)
descumpriu o subitem 14.2.6, b.4 do edital2 na
medida em que atestados de qualificao tcnica
operacional foram apresentados em nome de terceiros
que estavam impedidos de participar diretamente do
certame.
Requer seja determinada a suspenso
cautelar
do
procedimento,
a
inabilitao
da
licitante Tcnica Construes S.A., reconhecendo-se,
ao final, a procedncia da Representao.
Por meio de despacho3 exarado com
fundamento nos 1 e 2 do artigo 214 do Regimento
Interno (Resoluo n 10/2013, TC-A-025.002/026/13),
assinou-se prazo e 48 (quarenta e oito) horas ao
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de So
Paulo DER - para cincia das impugnaes e deduo
de
esclarecimentos
e
justificativas,
com
14.2.6 DOCUMENTAO PARA QUALIFICAO TCNICA
(...);
b) Comprovao de aptido da empresa para desempenho de atividade
pertinente e compatvel em caractersticas, quantidades e prazos, com o objeto da
licitao, mediante a apresentao de atestados em nome da licitante, expedidos por
pessoa jurdica de direito pblico ou privado, devidamente registrado na entidade
profissional competente comprovando que a licitante executou, individualmente ou
como membro de um Consrcio, servios de caractersticas semelhantes e
compatveis com o objeto do Edital.
(...);
b.4) Para a comprovao da aptido Tcnico-Operacional de que trata a alnea b,
somente ser(o) aceito(s) atestados em nome da licitante, salvo nos casos de fuso, ciso,
incorporao/aquisio integral, ficando vedada qualquer forma disfarada que traga
embutida em si o objetivo de capacitar a licitante a participar e ser habilitada no
certame, tais como: aumento de capital ou subscrio de capital com a utilizao de
acervo tcnico pertencente empresa que esteja em situao jurdico-financeira que a
impossibilite de participar diretamente do certame. Nesses casos devero ser
apresentados os documentos comprobatrios contendo todas as condies dessas
transaes, em especial, no que se referirem ao acervo tcnico, e que devero ser
consideradas na presente licitao. A no apresentao ou omisso de toda a
documentao necessria para a anlise das propostas ser motivo de inabilitao da
licitante, pois no poder ser incorporada posteriormente.
2

Contido no Evento 19, e publicado no DOE de 15/10/13.


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concomitante determinao no sentido de que o


Superintendente do rgo abstenha-se da assinatura
de
eventual(ais)
contrato(s)
derivado(s)
do
indigitado certame, at ulterior deliberao da
Corte de Contas.
A empresa Tcnica Construes S.A., por
meio de advogados que nomeou e na condio de
terceira interessada, ingressa com manifestao e
documentos (Evento 35) em defesa da legalidade de
sua participao no certame, invocando, em sntese,
as
seguintes
razes
para
que
se
decrete
a
improcedncia da Representao:
a previso legal contida no inciso II do
artigo 50 da Lei Federal no 11.101/05(4);
o entendimento firmado
Empresarial da Comarca do
segundo o qual "foroso
no
carrega
ela
[a
inidoneidade que atinge
DELTA Construes S/A";

pela 5 Vara
Rio de Janeiro
reconhecer que
Tcnica]
a
a controladora

o preceito normativo de que a pessoa


jurdica empresarial inconfundvel com
a de seus scios;
a
garantia
individual
que
prega
a
pessoalidade das sanes administrativas
(CF, art. 5, XLV), no sentido de que a
Art. 50. Constituem meios de recuperao judicial, observada a legislao pertinente a
cada caso, dentre outros:
4

I concesso de prazos e condies especiais para pagamento das obrigaes vencidas ou


vincendas;
II ciso, incorporao, fuso ou transformao de sociedade, constituio de subsidiria
integral, ou cesso de cotas ou aes, respeitados os direitos dos scios, nos termos da
legislao vigente;
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sano, judicial ou administrativa, no


pode ser estendida a quem no praticou a
conduta sancionada;
que inexiste no presente caso qualquer
indcio
de
"abuso
da
personalidade
jurdica, caracterizado pelo desvio de
finalidade, ou pela confuso patrimonial
(CC, art. 50), que autorize aplicao da
teoria
da
desconsiderao
da
personalidade jurdica da empresa Tcnica
Construes S.A., de molde a fazer
incidir sobre esta sano aplicada sua
controladora. Inobstante, advogar tese
contrria (de que teria havido algum tipo
de desvio) implicaria em se lanar
suspeitas de conluio fraudulento tambm
sobre o Ministrio Pblico, sobre o Juzo
da 5 Vara Empresarial da Comarca do
Estado Rio de Janeiro, bem como sobre os
credores da recuperanda;
que no h deciso administrativa de
rgo de qualquer ente da Federao
declarando a empresa Tcnica Construes
S.A. inidnea, no cabendo confundir,
como faz a Representante, um mero Aviso
Circular (ilegal por natureza) com uma
deciso administrativa que se subsume a
regramentos
elementares
do
devido
processo legal;
que a d. Procuradoria Geral do Estado,
aps se debruar especificamente sobre a
questo, j afirmou que do "ponto de
vista jurdico, no constitui, per si,
motivo para alijar a licitante do certame
tratar-se
de
subsidiria
integral
constituda
em
sede
de
recuperao
judicial de sua controladora nem a pena
de
inidoneidade
aplicada
na
esfera
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federal
a
esta,
com
personalidade
jurdica distinta da sua subsidiria"; e
que a Peticionria evidentemente cumpriu
a alnea b.4 do item 14.2.6 do Edital:
- seja porque a criao de subsidiria
integral no bojo de um processo de
recuperao judicial no se enquadra na
vedao
editalcia
de
operao
que
caracterize "forma disfarada que traga
embutida em si (...)";
- ou porque, a toda evidncia, a criao
de subsidiria integral, caracterizada
como a conferncia de capital com a
criao
de
nova
empresa
mediante
transferncia de ativos afetos a uma
parcela de negcios pela controladora,
produz
os
mesmos
efeitos
daqueles
obtidos com uma operao de ciso
empresarial a ela equiparando-se -, o
que

admitido
no
edital
para
a
transferncia e utilizao de acervo
tcnico.
O Departamento de Estradas de Rodagem
(D.E.R.) tambm ofereceu justificativas em defesa da
habilitao da licitante Tcnica Construes S/A no
procedimento impugnado; aduz, em resumo, que a mesma
argumentao
ora
desenvolvida
pela
Conter
Construes e Comrcio S.A. (Representante) j teria
sido rechaada em sede de recurso administrativo,
com amparo no Parecer CJDER n 315/2013 (Doc. 05,
anexado ao evento 36).
A anlise dos preliminares elementos
de instruo processual indicou controvrsia de alta
indagao, motivando deslocamento da matria para a
esfera de competncia do E. Plenrio, nos termos
regimentais (1 do artigo 214), e a determinao de
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preparao
do
feito
com
sumarssimo (Evento 39).

obedincia

ao

rito

Representante e terceira interessada


tornaram aos autos para reafirmar suas respectivas
convices, em peas guarnecidas de suplementos
documentais (Eventos 41 e 46).
Chefia da Assessoria Tcnica (Evento
49) posicionou-se pela procedncia da representao,
posto que convencida de que o impedimento que incide
sobre empresa em recuperao judicial estende-se
sua subsidiria integral, e que a declarao de
inidoneidade prevista no inciso IV do Artigo 87 da
Lei n 8.666/93, aplicada por rgo federal, produz
efeitos perante a Administrao Pblica em geral.
J a Procuradoria da Fazenda do Estado
(Evento 52) ratifica posicionamento institucional,
consubstanciado
nos
Pareceres
PA-369/95,
PA315/2003, PA-503/2003 e PA-1/2012, e adotado pela
Consultoria Jurdica do DER por ocasio do exame das
impugnaes
aviadas
em
face
do
certame
aqui
questionado - anexado no evento 36 deste processo
segundo o qual a penalidade imposta nos termos do
inciso IV do artigo 87 da Lei n 8.666/93 tem
efeitos
restritos

esfera
administrativa
sancionadora,
de
modo
que
a
declarao
de
inidoneidade
da
Delta
Construes
S.A.
fica
circunscrita

esfera
federal.
Manifesta-se,
assim, pela improcedncia da Representao proposta
por Conter Construes e Comrcio S/A.
Diante
de
subsequentes
petio
e
documentos
exibidos
pela
interessada
Tcnica
Construes S.A. (Evento 55) a Procuradoria da
Fazenda do Estado reiterou pretrita manifestao.
Em seguida, o Ministrio Pblico de
Contas (Evento 74) opina pela procedncia da
representao, posicionando-se pela inabilitao da
sociedade Tcnica Construes S/A no certame
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licitatrio em questo e prope a expedio de


recomendao ao Estado de So Paulo, para que
observe a extenso dos efeitos da declarao de
inidoneidade da Delta Construes S/A sua
subsidiria integral, Tcnica Construes S/A, com
consequente
inabilitao
desta
nos
certames
licitatrios que venha a participar, enquanto
permanecerem vigentes os efeitos da sano do inciso
IV do art. 87 da Lei 8.666/93, aplicada pela Unio.
Tal propositura deriva de precedente sntese de
fundamentao conclusiva:
repisa-se que a criao da subsidiria
integral
visou

continuidade
da
fora
produtiva da empresa; todavia, isto no
significa
que
a
recuperao
judicial
respalde, sub-repticiamente, a livre atuao
de empresa declarada inidnea, por meio de
pessoa jurdica interposta. Admitir a tese da
interessada corresponderia a estabelecer que,
na aplicao dos dispositivos da Lei n.
11.101/05, haveria permisso para a indevida
burla

sano
consagrada
na
Lei
n.
8.666/93, forando a gnese de um conflito
normativo que sequer existe. Sendo o Direito
um sistema harmnico cujas partes devem ser
interpretadas conjuntamente, a melhor exegese
do caso concreto converge para a ldima
criao da subsidiria integral, com livre
atuao no mercado, desde que no haja
violao das limitaes impostas pela prvia
declarao
de
inidoneidade
da
sociedade
controladora.
No presente caso, uma norma no refuta
a validade da outra, apenas circunstancia o
seu mbito de incidncia, pois, como visto, a
recuperao judicial redirecionou a empresa
subsidiria, ao menos temporariamente, para o
mercado privado, em decorrncia e em respeito
aos efeitos da decretao de inidoneidade
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material e formal da sua controladora para as


contrataes pblicas.
Interpretar
em
sentido
contrrio
certamente causar leso ao interesse pblico
primrio e tambm desconstruir o modo de
operao
do
Direito
como
integridade
(Dworkin, 1995), segundo o qual apreenses
reducionistas
que
neguem
vigncia
aos
direitos fundamentais (no qual se inclui o
direito a uma Administrao Pblica proba e
isenta de contrataes maculadas), alm de
inconstitucionais, sero, antes de qualquer
coisa, antijurdicas.
Tcnica Construes S.A. fez juntar aos
autos nova manifestao ornada de documentos (Evento
80).
Ao
entendimento
da
Secretaria
Diretoria-Geral (Evento 84) tambm se impe decreto
de procedncia da representao, em sntese, porque

cristalina
a
sucesso
das
atividades
empresariais, no s por se tratar de idntico
endereo, equipamentos e acervo tcnico, mas,
primordialmente, porque a Tcnica leva consigo uma
herana imaterial de sua controladora, incluindo o
seu histrico, absolutamente maculado perante o
Poder Pblico; no se pode ignorar que as condutas
irregulares foram perpetradas pelos mesmos scios;
uma empresa sob a qual recai a qualidade de
inidnea, ao criar outra, que a sucede nestas
mencionadas
circunstncias,
carrega
consigo
deformaes
jurdicas
da
primeira
sociedade,
decorrentes da violao a mencionados princpios
constitucionais, para os especficos fins de licitar
e contratar com a Administrao Pblica; no se
discute a possibilidade da empresa Delta se
recuperar
judicialmente;
o
instituto
da
recuperao
judicial
limita-se
simplesmente

superao da situao de crise econmico-financeira


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do devedor, sob a superviso e conduo do Poder


Judicirio e a deciso decorrente de processo
dessa espcie jamais demove o histrico de atuao
da empresa perante a Administrao Pblica, com
todos os prejuzos a princpios constitucionais
decorrentes; assim, no basta o juzo declarar que
a subsidiria idnea, pois naqueles autos essa
qualidade no se refere tecnicamente moralidade
exigida pelo artigo 37, caput da Constituio
Federal, e nem, tecnicamente, idoneidade de que
cuida o artigo 87, IV da Lei de Licitaes, pois a
recuperao judicial no se destina a determinar
como o Poder Pblico se relacionar contratualmente
com a empresa recuperanda e sua sucessora, inclusive
porque, para tanto, ser-lhe-o exigidos outros
requisitos legais e constitucionais que as leis
comerciais e falimentares no preveem e tampouco
contempla qualquer determinao para que o Poder
Pblico licite e contrate com a subsidiria, pois
isto no consta na lei falimentar ou em qualquer
diploma normativo; ressalta a auto-executoriedade
dos atos administrativos
para efetivao dos
princpios que a norteiam, de sorte que a
desconsiderao da personalidade jurdica medida
no s adequada, como tambm obrigatria para a
Administrao Pblica e o cumprimento das garantias
consagradas
no
inciso
LV
do
artigo
5
da
Constituio Federal por meio deste processado, onde
assegurados e exercidos, pela Interessada Tcnica
Construes
S.A.
e
pelo
Representado,
o
contraditrio e a ampla defesa; destaca que a
deciso destes autos no se trata tecnicamente de
aplicao de penalidade consistente na declarao de
inidoneidade da sucessora Tcnica, mas sim, para
que os efeitos da penalidade aplicada Delta lhe
sejam estendidos para os especficos fins de licitar
e contratar com o DER, na Concorrncia ora em
apreo; salienta que em razo da desconsiderao
da personalidade jurdica no podem ser invocadas as
regras constitucionais da pessoalidade das sanes
administrativas e, bem assim, a individualidade das
pessoas jurdicas, pois esse mecanismo, no presente
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feito, visa justamente considerar indistintas as


empresas Delta e Tcnica e o quadro societrio
que as compem; colaciona decises do Poder
Judicirio Paulista5 que determinou a excluso da
Delta e, em outro, concedeu a segurana almejada
para invalidar a adjudicao do objeto a ela, ao
apreciar
insurgncia
contra
procedimentos
licitatrios
especficos
do
prprio
D.E.R.;
transcreve jurisprudncia do Tribunal de Contas da
Unio, do
Superior Tribunal de Justia e desta
Corte de Contas para concluir que os efeitos da
declarao de inidoneidade para licitar e contratar
com a Administrao Pblica se estendem a entes
diversos daquele ente que a aplicou; sustenta a
impossibilidade de se aceitar o acervo tcnico
transferido de uma empresa declarada inidnea para
sua subsidiria integral porque isso equivaleria
desobedincia ao inciso IV do artigo 87 da Lei de
Licitaes; tece consideraes sobre a apresentao
de preos expressivamente inferiores por algumas
proponentes,
para
que,
ulteriormente,
sejam
realizados aditivos contratuais, tal como o d.
Ministrio Pblico mencionou em seu parecer, ou
obras de qualidade duvidosa, ou, ainda, em sentindo
inverso, a formao de cartel para elevao dos
preos, o que, a despeito no estar em discusso
nestes autos, necessrio que a Administrao
dedique maiores cuidados na elaborao de seus
oramentos de preos, pois se trata de pea
fundamental para se evitar tais prticas, as quais
esta Corte estar atenta; e, ao cabo, prope:
fixao de prazo ao Departamento de
Estradas de Rodagem (DER), nos termos do
inciso X do artigo 33 da Constituio
Estadual combinado com o inciso XIII do
artigo 2 da Lei Complementar n 709/93, para
que
comprove a
inabilitao da empresa
Tcnica Construes S.A., nos dois lotes da
Concorrncia n 41/2013-CO, sob pena de, no
5

Processos ns 0015972-31.2012.8.26.0053 e 0047148-62.2011.8.26.0053.


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o fazendo, sujeitar-se sustao da execuo


do ato impugnado, conforme previsto no inciso
XI do artigo 33 da Constituio Estadual
combinado com o inciso XIV do artigo 2 da
Lei Orgnica desta Casa, e, bem assim, envio
dos autos ao Ministrio Pblico para as
providncias de sua alada.
Por ltimo, cumpre-me esclarecer que a
proposta de fixao de prazo com base nos
dispositivos da Constituio Estadual e da
Lei Orgnica caracteriza a correta dimenso
destes mandamentos, que sero adotados com o
carter de advertir a Origem de que seu
dever praticar o ato no exato cumprimento da
lei, j que no fazendo, obrigar esta Corte,
como
sucedneo
lgico
e
obrigatrio,
determinar a sustao do ato considerado
ilegal.
Isso significa que nesta situao o
acionamento do dispositivo do inciso XIII do
artigo 2 da Lei Complementar n 709/93,
inspirado no inciso X do artigo 33 da
Constituio Estadual no se iguala prtica
rotineira como temos utilizado, e que, em
verdade,
representa,
naquelas
situaes,
simplesmente o chamamento do responsvel para
exercer o seu direito de defesa.
Procuradoria
da
Fazenda
do
Estado
(Evento
88)
repisou
posio
desfavorvel
ao
acolhimento do pleito de Conter Construes e
Comrcio S.A.
No
retorno,
Ministrio
Pblico
de
Contas
(Evento
91)
reitera
sua
manifestao
anterior,
posicionando-se
pela
procedncia
da
representao.
o que de essencial havia a relatar.
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VOTO

No exerccio de competncia instituda


pelo
artigo
71
da
Constituio
da
Repblica
Federativa do Brasil e artigo 33 da Carta Estadual,
esta Corte de Contas promove nos presentes autos
exame
de
representao
deduzida
por
Conter
Construes e Comrcio S/A contra especfico ato
inerente a processo seletivo pblico do Departamento
de Estradas de Rodagem do Estado de So Paulo - DER.
Assim, a questo de fundo cinge-se, no
mago,

apurao
de
legalidade
do
ato
de
habilitao da empresa Tcnica Construes S.A. subsidiria integral da Delta Construes S.A. ofertante da menor proposta de preo, para os dois
lotes submetidos disputa, na Concorrncia Pblica
n 41/2013-CO, que tem por meta a execuo de obras
e servios em determinada rodovia do Estado de So
Paulo (SP-304).
Incidentalmente, recai a anlise sobre
temas correlacionados com a limitao da pena de
impedimento para contratar com o rgo sancionador
ou sua extenso a toda a Administrao Pblica, bem
como
sobre
decorrentes
efeitos
de
ao
de
recuperao judicial de empresa declarada inidnea.
E as antagnicas teses, sustentadas
com
robustas
fundamentaes
tanto
nas
peas
colacionadas
pelos
interessados
quanto
nos
posteriores
pronunciamentos
de
rgos
de
assessoramento tcnico da Corte, da Procuradoria da
Fazenda do Estado e do Ministrio Pblico de Contas,
evidenciam o intrincado perfil da matria e o alto
grau de controvrsia que permeia a soluo do
vertente caso.
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Tais
circunstncias,
jungidas

perfunctria perspectiva de transgresso da norma de


regncia, motivaram determinao ao D.E.R. de
absteno de assinatura de eventual instrumento
contratual e, por decorrncia, transferncia da
matria esfera de competncia do Superior rgo
Colegiado6, nos termos do 1 do artigo 214 do
Regimento Interno.
De incio, comporta enfrentamento a
prejudicial de coisa julgada suscitada pela
terceira interessada Tcnica Construes S.A..
Referida arguio tem por mote o
processo em que se concedeu a tutela judicial
pleiteada pelas empresas do Grupo Delta, dentre as
quais a inidnea7 Delta Construes S.A.. Nele, a
5 Vara Empresarial do Rio de Janeiro, dentre outras
providncias afetas ao novel instituto (Lei n
11.101/05)8,
assentiu
com
a
constituio
da
sociedade comercial denominada Tcnica Construes
S.A., como subsidiria integral da mencionada
recuperanda.
Assim, a r. sentena (proferida em
29/01/2013) acolheu o Plano de Recuperao Judicial
proposto pelo Autor (Grupo Delta) e aprovado pela
Assembleia Geral de Credores. Excetuou apenas a
pretenso de criao de Unidade Produtiva Isolada
(UPI)9, e silenciou quanto ao especfico
gravame
6

Despachos contidos nos Eventos 19 e 39 deste processo eletrnico.

Fato incontroverso, em razo dos impedimentos decorrentes de ato da Controladoria


Geral da Unio e do Governo do Estado do Rio de Janeiro.
Lei n 11.101, de 9 de fevereiro de 2005: Regula a recuperao judicial, a extrajudicial
e a falncia do empresrio e da sociedade empresria e extinguiu o instituto da
concordata de empresas em dificuldades financeiras.
8

Por considerar um descalabro, uma manobra, contrria ao que determina a lei, com
vistas ao afastamento da condio da UPI de sucessora das recuperandas, implicando,
15
9

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

(impedimento de contratar com o Poder Pblico) que


afeta uma das empresas que se pretende recuperar a
Delta Construes S.A.
Em 24 de julho do corrente ano, porm,
vista de requerimento formulado pelo polo ativo da
referenciada ao judicial, a MM. Juza sentenciante
proferiu
despacho
asseverando
ser
"foroso
reconhecer que no carrega ela [a Tcnica] a
inidoneidade
que
atinge
a
controladora
DELTA
Construes S/A".
Em que pese o devido respeito
nclita autoridade judiciria, seu entendimento
exarado de maneira adjacente em proviso de contedo
puramente
homologatrio

no
submete
a
Administrao do Estado de So Paulo, que sequer
figurou na lide.
E
bem
por
isso,
no
constitui
obstculo ao exame das questes postas perante esta
Corte, por extrapolar os limites da litiscontestatio
- que trata do pedido de recuperao judicial do
Grupo
Empresarial
Delta
Construes
S/A

e
desbordar da competncia material atribuda pela
norma que regulamenta a atuao jurisdicional desse
jaez.
De se ver, por oportuno, que o artigo
50 enumera, exemplificativamente, os meios de
recuperao
judicial,
observada
a
legislao
pertinente a cada caso e o artigo 52, ambos da Lei
n
11.101/05,
relaciona
as
providncias
e
determinaes de competncia do juiz que deferir a
recuperao judicial, dentre as quais no se divisa
a possibilidade de apreciar e julgar eventual efeito
induvidosamente, em que o produto da alienao poder no entrar no caixa das
recuperandas, desfalcando, enfim, objetivamente, concretamente, a garantia dos credores,
a realizao do Plano. - Processo n 02l4515-34.2012.8.19-000l, da 5 Vara Empresarial
do Rio de Janeiro (inteiro teor da deciso anexado ao Evento 35, sob o ttulo DOC.
02.pdf).
16

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

de declarao de inidoneidade previsto na Lei de


Licitaes e Contratos.
Nesse sentido a preclara manifestao
de SDG:
Entendo, sobretudo, que a recuperao
judicial no se destina a determinar como o
Poder Pblico se relacionar contratualmente
com a empresa recuperanda e sua sucessora,
inclusive porque, para tanto, ser-lhe-o
exigidos
outros
requisitos
legais
e
constitucionais que as leis comerciais e
falimentares no preveem.
E tais requisitos no se verificam in
casu, em razo dos prejuzos a princpios
constitucionais e em virtude da existncia de
uma penalidade a cumprir.
Assim,
o
Plano
de
Recuperao
Judicial,
devidamente
aprovado,
de
fato
contm todas as medidas que sero tomadas
para a satisfao dos credores; mas
verdade,
tambm,
que
esse
rol
jamais
contempla qualquer determinao para que o
Poder Pblico licite e contrate com a
subsidiria, pois isto no consta na lei
falimentar ou em qualquer diploma normativo.
No bastasse, impera regra processual
geral segundo a qual decises judiciais fazem coisa
julgada e obrigam to somente as partes litigantes
nos respectivos autos. a inteligncia do artigo
472 do Cdigo de Processo Civil, aplicvel ao
procedimento
de
recuperao
judicial,
conforme
artigo 189 da Lei n 11.101/05.
17

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

Nessa conformidade A sentena faz


coisa julgada s partes entre as quais dada, no
beneficiando, nem prejudicando terceiros. (...), de
onde
o
preliminar
questionamento
de
Tcnica
Construes S/A de ser prontamente afastado.
Incontroverso o fato de recair sobre a
Delta Construes S.A. o impedimento de que trata o
inciso IV do artigo 87 da lei n 8.666/93, em razo
de declaraes de inidoneidade emitidas pela Unio e
pelo Estado do Rio de Janeiro, aps concluso de
regulares processos administrativos.
sano,

10

Dentre os motivos determinantes da


apontou a Controladoria Geral da Unio10

NOTA TCNICA N 1.199/2012/CGU/CRG/CPAF, adotada como fundamento para a


declarao de inidoneidade da Delta Construes Ltda., na deciso do Ministro de Estado
Chefe da Controladoria-Geral da Unio e abrigada no Processo n 00190.009832/201243:
(...);
132. Como j dito, a DELTA CONSTRUES S/A, dissociada de balizamentos ticos e ao
arrepio da lei, sempre primando um foco meramente patrimonial unilateral para si,
aceitou e promoveu prticas corruptas para a satisfao mais clere ou menos custosa de
seu interesse privado.
133. Pelas razes de defesa, observa-se que a DELTA, de uma maneira geral, considera
normal e at mesmo necessria manuteno dos seus lucros a adoo dessas
comprovadas prticas ilcitas de pagamento indevido de favores ou benefcios (propinas),
direta ou indiretamente, a agentes pblicos.
(...)
135. Assim, considerando a comprovao dos diversos pagamentos de vantagens
econmicas ilcitas pela DELTA CONSTRUES S/A aos servidores do DNIT/CE,
responsveis por fiscalizar a execuo de suas obras e servios; considerando o alto grau
de reprovabilidade dessas atividades, que a incompatibiliza com a condio de licitante e
de contratante com a Administrao Pblica; tem-se como explicitamente configurado que
a empresa em questo no ostenta a idoneidade exigida pela lei para licitar ou contratar
com a Administrao Pblica.
V) CONCLUSO:
136. Esta Comisso, em juzo de anlise crtica, decorrente da livre apreciao das
provas, aps analisar cuidadosamente tudo o que consta dos autos, aps instruo
probatria realizada com ateno ao devido processo legal, CONCLUI, tendo-se
apreciado as teses apresentadas pela defesa escrita e pelas alegaes finais, que a DELTA
CONSTRUES S/A demonstrou no possuir idoneidade permanecer licitando ou
contratando com a Administrao Pblica.
18

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

emprego de meios escusos para concretizao de


certos objetivos em contratos com o Departamento
Nacional
de
Infraestrutura
de
Transportes,
notadamente a adoo de comprovadas prticas
ilcitas de pagamento indevido de favores ou
benefcios (propinas), direta ou indiretamente a
agentes pblicos responsveis pela fiscalizao de
obras em execuo, cooptando-os para a satisfao
mais clere ou menos custosa de seu interesse
privado.
Como se v, a conduta dos dirigentes
e/ou gestores da empresa sancionada teria violado
preceitos
constitucionais

em
especial,
os
princpios da legalidade, da moralidade e da
eficincia -, regras de ordem pblica e a isonomia
entre
candidatos

consolidao
de
liame
obrigacional com Poder de Estado.
Nessa perspectiva, a declarao de
inidoneidade,
derivada
da
indisponibilidade
do
interesse pblico, tem por desgnio obstar a
contratao de licitantes indiferentes funo
social dos contratos em geral, consoante previsto
no Cdigo Civil11, e aos princpios que regem a
137. Diante do exposto e com base nas razes acima delineadas, esta Comisso
encaminha a presente Nota Tcnica para cincia de Vossa Senhoria e posterior remessa
ao Excelentssimo Senhor Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da Unio
para apreciao, com proposta de responsabilizao administrativa da pessoa jurdica
DELTA CONSTRUES S/A (CNPJ n 10.788.628/0001-57) pelo cometimento das
ilicitudes acima descritas, com sugesto da aplicao da pena de declarao
de inidoneidade para licitar e contratar com a Administrao Pblica, conforme
prescrito no art. 87, inc. IV, da Lei n 8.666/93 c/c artigo 88, inciso III, do mesmo
diploma
normativo.
Disponvel
no
endereo
eletrnico:
http://www.cgu.gov.br/imprensa/Noticias/2012/noticia08412.asp
11

Lei n 10.406/02, Cdigo Civil:

TTULO V
Dos Contratos em Geral
CAPTULO I
Disposies Gerais
19

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

Administrao Pblica (artigo 37 da Constituio


Federal c/c do artigo 3 da Lei n 8.666/93).
Ensina Maral Justen Filho:
O Direito reprova condutas incompatveis
com valores jurdicos. Em alguns casos,
tornam-se proibidas. Em outros, a lei
determina como obrigatria uma conduta
valorada como a nica capaz de satisfazer o
interesse coletivo. Em hiptese alguma,
porm, a conduta adotada pela Administrao
ou pelo particular poder ofender os
valores
fundamentais
consagrados
pelo
sistema jurdico. Sob esse enfoque que se
interpretam os princpios da moralidade e
da probidade. A ausncia de disciplina
legal no autoriza o administrador ou o
particular a uma conduta ofensiva tica e
moral. Moralidade soma-se a legalidade.
Assim, uma conduta compatvel com a lei,
mas imoral ser invlida12.
As
sanes
previstas
na
Lei
n
8.666/93 destinam-se preservao dos mencionados
princpios, com eles se relacionando diretamente e,
por
isso,
configurando
normas
gerais13
de
Seo I
Preliminares
Art. 421. A liberdade de contratar ser exercida em razo e nos limites da funo social
do contrato.
Art. 422. Os contratantes so obrigados a guardar, assim na concluso do contrato, como
em sua execuo, os princpios de probidade e boa-f.
12

Comentrios da Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 8 edio, editora


Dialtica, pag. 53.
Posio sustentada, dentre outros, por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Temas
Polmicos sobre Licitaes e Contratos. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 22), Carlos Ari
20
13

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

compulsria observncia, segundo consagrada teoria


da indisponibilidade dos interesses pblicos.
Consigne-se, por oportuno, que este E.
Plenrio considera que os efeitos do impedimento de
que trata o inciso IV do artigo 87 da Lei de
Licitaes devem se propagar de forma irrestrita por
toda a Administrao Pblica.
Com
o
devido
respeito

posio
sustentada pela d. PFE a de que a aludida sano
limita-se esfera do Poder sancionador -, bem
ressaltou o douto Ministrio Pblico de Contas do
Estado de So Paulo:
Por fim e colocando p de cal na
questo, esta Corte, aps longo estudo sobre
a
matria,
decidiu
no
multicitado
TC001032/006/09,
aps
detida
anlise
e
diferenciao
das
sanes
de
suspenso
temporria (inciso III do art. 87 da Lei
8.666/93) e de declarao de inidoneidade
(art. 87, IV), que esta ltima irradia sim
seus efeitos para outros Entes da Federao.

em

E o invocado precedente fundamenta-se


e, sobretudo, em jurisprudncia15

doutrina14

Sundfeld (Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo: Malheiros. 1994. p. 29) e


Eros Roberto Grau (Licitao e Contrato Administrativo, ed. Malheiros, 1995, p. 9).
Toshio Mukai, in Licitaes e Contratos Pblicos, Ed Saraiva, 8 Ed., pg. 209; e,
Maral Justen Filho, in Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos,
Dialtica, 12 ed., pg. 822; Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Temas Polmicos sobre
Licitaes e Contratos. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 278).
14

15

(STJ, REsp n. 151.567-RJ. Min. Francisco Peanha Martins. J.: 25.02.2003); (STJ.
Recurso Especial n 174274/SP. Rel. Min. Castro Meira. T2, Data de Julgamento
19/10/2004. DJ 22.11.2004) ; (STJ, REsp 520.553-RJ. Min. Relator Herman Benjamin. J.:
03.11.2009); (TJSP. Ap. 3003608-43.2010.8.26.0506. Des. Relatora Vera Angrisani, J.:
21

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

(oportunamente citadas pela Chefia de Assessoria


Tcnica, pelo Ministrio Pblico de Contas e tambm
por SDG) que vem se consolidando no sentido de que a
sano disciplinada no inciso IV do artigo 87 da Lei
n 8.666/93 no se limita ao rgo que a aplicou,
mas a todo o Poder Pblico.
Bem a propsito, cabe destaque
citao do ilustre Secretrio Diretor-Geral:

Interessa
anotar
que
o
Poder
Judicirio paulista determinou a excluso da
Delta de um processo de licitao do DER,
considerando que a declarao de inidoneidade
alcana todo o territrio nacional, conforme
se verifica na sentena exarada em sede de
Mandado
de
Segurana,
Processo
001597231.2012.8.26.0053[31],
do qual transcrevo
trecho:
(...)
Quanto ao mrito propriamente dito,
duas so as questes a serem apreciadas: a
classificao
da
proposta
da
empresa
vencedora,
Delta
Construes
S.A.,
e
a
inabilitao da impetrante.
A respeito da vencedora a sua excluso da
licitao deve concretizar-se.
No
pela
proposta
classificao
ou
desclassificao, mas porque, como fato
notrio, recentemente, em 13 de junho, a CGU
Corregedoria Geral da Unio declarou a sua
inidoneidade, o que a impede de contratar com
o Poder Pblico, nos termos do art. 87, IV,
da Lei 8.666/93.
Por ser norma geral, isto em razo de
expressa prescrio constitucional art. 22,
22.11.2011); (TJSP, Ap. 9280945-56.2008.08.26.0000. Des. Relator ngelo Malanga. J.:
06.06.2011).
22

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

XXVII, jurisprudncia e doutrina coincidem ao


reconhecer que, a despeito da autonomia dos
entes federativos, a sano aplicada por um
estende-se aos demais impede-se a contratao
com qualquer esfera federativa.
(...)
Portanto, se a empresa Delta deve ser
afastada do processo de licitao, no se
pode
restabelecer
a
participao
da
impetrante.
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE o
pedido para determinar a excluso da empresa
Delta Construes do processo de licitao
referente ao lote n 42, mas mantenho a
inabilitao da impetrante.
Oficie-se com cpia desta sentena aos
autos de agravo de instrumento.
P.R.I.
So Paulo, 12 de julho de 2012.
Luis Manuel Fonseca Pires
Juiz de Direito.(g.n.)
De igual modo, a sentena exarada em
sede de Mandado de Segurana, Processo n
0047148-62.2011.8.26.005332]:
(...)
o relatrio. Decido.
(...)
Mas uma questo preliminar importante
no pode ser desconsiderada, que versa sobre
a declarao de inidoneidade da empresa r, e
que afeta seu vnculo jurdico enquanto
empresa contratada pelo Poder Pblico.
A
sua
excluso
da
licitao
deve
concretizar-se.
No
pela
proposta
classificao
ou
desclassificao,
mas
porque, como fato notrio, em 13 de junho
de 2012, a CGU Corregedoria Geral da Unio
declarou a sua inidoneidade, o que a impede
de contratar com o Poder Pblico, nos termos
do art. 87, IV, da Lei 8.666/93.
23

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

Por ser norma geral, isto em razo de


expressa prescrio constitucional art. 22,
XXVII, jurisprudncia e doutrina coincidem ao
reconhecer que, a despeito da autonomia dos
entes federativos, a sano aplicada por um
estende-se aos demais impede-se a contratao
com qualquer esfera federativa.
(...)
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o
pedido
e,
por
consequncia,
CONCEDO
A
SEGURANA
para
declarar
invlida
a
adjudicao do objeto da licitao em favor
da empresa Delta Construes S/A.
P.R.I.
So Paulo, 29 de julho de 2013.
Luis Manuel Fonseca Pires
Juiz(a) de Direito.(g.n.)
Portanto, desvios de conduta irrogados

Delta
Construes
S.A.,
que
redundaram
em
declaraes de inidoneidade expedidas em mbito
federal e de distinto Estado da Federao, a
inabilitam para contratar com a Administrao
Pblica Paulista, remanescendo a necessidade de se
avaliar se sua subsidiria integral padece do mesmo
impedimento.
Em uma primeira abordagem, presumvel
vislumbrar estmulo impunidade admitir-se a
hiptese de que a alterao da razo social de
determinada sociedade comercial que por adotar
conduta lesiva ao interesse pblico fora sancionada
por competentes instncias administrativas - possa
invalidar a correspondente penalidade, tornando-a de
todo estril no que concerne ao propsito pedaggico
ou reparador.

empreendida

Medida
dessa
para
frustrar

particular
natureza,
sano
legitimamente
24

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

aplicada, foi prontamente coibida em certame pblico


instaurado em mbito do Estado da Bahia, com
endosso do Superior Tribunal de Justia, verbis:
Administrativo. Recurso ordinrio em
mandado de segurana. Licitao. Sano de
inidoneidade para licitar. Extenso de efeitos
sociedade com o mesmo objeto social, mesmos
scios e mesmo endereo. Fraude lei e abuso de
forma. Desconsiderao da personalidade jurdica
na
esfera
administrativa.
Possibilidade.
Princpio da moralidade administrativa e da
indisponibilidade
dos
interesses
pblicos.
(ROMS 15166/BA DJ 08/09/03, Pg. 262).
Sobreleva o registro de que aqui, em
absoluto, no se imputa empresa Delta Construes
S/A a prtica de fraude lei ou de abuso de forma
consistente na busca legtima de sua recuperao
judicial. No h, porm, como afastar a manifesta
tentativa de utilizao deste processo para obter via oblqua o que a lei no lhe permite. Nisso
poderia residir o abuso de forma e a burla que
ensejam a desconsiderao da personalidade jurdica.
Pessoas
jurdicas
so
criaes
abstratas, derivadas da agremiao de homens e da
patrimonizao de bens tangveis e intangveis que
se personalizam, legalmente, para cumprir finalidade
do Direito ou fins desejados por seus instituidores.
A
constituio
de
sociedades
comerciais formalmente distintas, todavia derivadas
de mesma gnese patrimonial como o caso das
subsidirias integrais -, no se presta para ocultar
a realidade: no que respeita s relaes com a
Administrao Pblica, a constituda deve arcar com
os efeitos da punio e esta decorre de imprpria
25

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

conduta de seus proprietrios e/ou administradores;


logo, intrinsecamente coligados e coobrigados ao
cumprimento da sano.
Nesse
trilhar,
concebvel
a
incidncia,
no
caso
concreto,
da
teoria
da
desconsiderao da personalidade jurdica, de molde
a que os efeitos da penalidade aplicada Delta
Construes S/A sejam estendidos para os seus
controladores e, via reflexa, Tcnica Construes
S/A para especfica finalidade de impedir que a
subsidiria celebre contrato com o rgo licitante
(DER), em nome da prevalncia dos princpios
insculpidos no artigo 37 da CR/88 e artigo 3 da Lei
Federal n 8.666/93.
E, essa legtima medida, conquanto
extremada sob a tica da terceira interessada, seria
at mesmo desnecessria, despicienda, para a soluo
da controvrsia em perspectiva.
Isso porque, ao reverso do sustentado
por Tcnica Construes S/A, a norma de incidncia
no
a
socorre;
em
verdade,
a
interpretao
sistemtica, singela e literal da Lei n 11.101/05
e
no
apenas
a
teleolgica
evidencia
impossibilidade de segregao da punio ao espectro
de atuao da Delta Construes S.A..
Deveras.

recuperao
16

Em linhas
judicial16,

gerais, o instituto da
sobrepujando
o
antigo

Conforme consta do v. acrdo do C. STF que julgou improcedente a Ao Direta de


Inconstitucionalidade (ADI/3934) da Lei n 11.101/05:
..., possvel constatar que a Lei 11.101/2005 no apenas resultou de amplo debate com
os setores sociais diretamente afetados por ela, como tambm surgiu da necessidade de
preservar-se o sistema produtivo nacional inserido em uma ordem econmica mundial
26

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

figurino normativo da concordata, oferece melhores


condies
para
que
empresas
que
porventura
experimentam crise financeira tenham oportunidade de
dar prosseguimento s suas operaes mercantis e/ou
satisfazer obrigaes reconhecidas perante credores.
Trata-se de ferramental jurdico que,
fundamentalmente, no pode prescindir de ratificao
do Poder Judicirio, aps aprovao de competente
plano de recuperao pela maioria simples (50% + 1)
dos credores do autor da ao. Consiste derradeiro
recurso antes da quebra; e se a medida no for
exitosa, a empresa fatalmente ingressa em processo
de falncia.
Assim,
com
o
deferimento
do
procedimento de recuperao judicial, o empresrio
(ou a sociedade empresria) fica automaticamente
protegido contra aes, apontamentos e pedidos de
falncia por um perodo pr-determinado, conhecido
como "carncia automtica". Com isso, a contratao
de crdito, ainda que muito trabalhosa, faz-se
caracterizada, de um lado, pela concorrncia predatria entre seus principais agentes e,
de outro, pela ecloso de crises globais cclicas altamente desagregadoras.
Nesse contexto, os legisladores optaram por estabelecer que adquirentes de empresas
alienadas judicialmente no assumiriam os dbitos trabalhistas, por sucesso, porquanto,
segundo consta do citado parecer senatorial:
O fato de o adquirente da empresa em processo de falncia no suceder o falido
nas obrigaes trabalhistas no implica prejuzo aos trabalhadores. Muito ao
contrrio, a excluso da sucesso torna mais interessante a compra da empresa e
tende a estimular maiores ofertas pelos interessados na aquisio, o que aumenta a
garantia dos trabalhadores, j que o valor pago ficar a disposio do juzo da
falncia e ser utilizado para pagar prioritariamente os crditos trabalhistas. Alm
do mais, a venda em bloco da empresa possibilita a continuao da atividade
empresarial e preserva empregos. Nada pode ser pior para os trabalhadores que o
fracasso na tentativa de vender a empresa, pois se esta no vendida, os
trabalhadores no recebem seus crditos e ainda perdem seus empregos. (Tratase do parecer do Senador Ramez Tebet, Relator do PL 4.376/1993, que resultou na
aprovao do texto da Lei n 11.101/2005, para a Comisso de Assuntos
Econmicos do Senado, em 2003).
27

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

possvel, bem como o levantamento de novos recursos


para a empresa em recuperao.
No se discute a finalidade17 da norma
em
questo
(interpretao
teleolgica
do
procedimento de recuperao judicial), dissecada com
maestria nos pareceres acostados aos autos.
Entretanto,
a
lei,
para
atingir
intento
que
lhe

intrnseco,
disciplinou
exaustivamente a possibilidade, a forma e os efeitos
da
alienao
e
transferncia
de
ativos
da
recuperanda.
Para tanto, estabeleceu,
expressa, literal, relevante distino:

de

forma

a)Arrematao por terceiros: no h


sucesso do arrematante nas obrigaes do devedor.
b)Transferncia
patrimonial
e
continuidade do negcio com a mesma estrutura
societria: opera-se a sucesso.
A primeira hiptese, que trata da
alienao
da
unidade
produtiva
(empresa
em
recuperao
judicial)
ou
de
parte
dela
para
terceiros, na forma prevista no artigo 142 da Lei n

17

Lei n 11.101/05:

Art. 47. A recuperao judicial tem por objetivo viabilizar a superao da situao de
crise econmico-financeira do devedor, a fim de permitir a manuteno da fonte
produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo,
assim, a preservao da empresa, sua funo social e o estmulo atividade econmica.
28

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO


GABINETE DO CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES

11.101/0518, ensejar ao arrematante a aquisio de


um produto blindado contra efeitos deletrios de
eventual falncia e/ou das dvidas que integram o
Plano de Recuperao Judicial (inciso II do artigo
141). que o valor arrecadado na transferncia
conjunta ou separada de ativos constituir receita
em benefcio dos credores da devedora.
Cedio que, na antiga concordata,
mesmo que ntegros e valiosos fossem os ativos da
concordatria, no se conseguiria comercializ-los
pelo valor de mercado em virtude do temor de
anulao da transao e restituio do bem massa
falida, alm da herana de dvidas trabalhistas por
sucesso.
Esse o maior avano da legislao
atual: permitir a venda, por justo preo, de ativos
desembaraados da devedora, objetivando o efetivo
ingresso de recursos financeiros em prol de sua
reabilitao, e, assim, que outrem (arrematante) os
utilize de forma produtiva, antes que se deteriorem.
Em sentido diverso, na outra hiptese
legal de constituio de subsidiria integral, com
transferncia/cesso parcial ou total da unidade
produtiva -, a nova sociedade sucessora e, por
isso, recebe - permitam-me o jargo popular - o
fil e tambm o osso.

Art. 142. O juiz, ouvido o administrador judicial e atendendo orientao do Comit,


se houver, ordenar que se proceda alienao do ativo em uma das seguintes
modalidades:
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I leilo, por lances orais;


II propostas fechadas;
III prego.
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Isso o que determina


11.101/05 ao estipular, verbis:

Lei

Art. 60. Se o plano de recuperao judicial


aprovado
envolver
alienao
judicial
de
filiais ou de unidades produtivas isoladas do
devedor, o juiz ordenar a sua realizao,
observado o disposto no art. 142 desta Lei.
Pargrafo nico. O objeto da alienao estar
livre de qualquer nus e no haver sucesso
do arrematante nas obrigaes do devedor,
inclusive
as
de
natureza
tributria,
observado o disposto no 1o do art. 141
desta Lei.
(...)
Art. 141. Na alienao conjunta ou separada
de ativos, inclusive da empresa ou de suas
filiais,
promovida
sob
qualquer
das
modalidades de que trata este artigo:
I todos os credores, observada a ordem de
preferncia definida no art. 83 desta Lei,
sub-rogam-se no produto da realizao do
ativo;
II o objeto da alienao estar livre de
qualquer nus e no haver sucesso do
arrematante
nas
obrigaes
do
devedor,
inclusive as de natureza tributria, as
derivadas da legislao do trabalho e as
decorrentes de acidentes de trabalho.
1o O disposto no inciso II do caput deste
artigo no se aplica quando o arrematante
for:
I scio da sociedade falida, ou sociedade
controlada pelo falido;

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II parente, em linha reta ou colateral at


o 4o (quarto) grau, consanguneo ou afim, do
falido ou de scio da sociedade falida; ou
III identificado como agente do falido com
o objetivo de fraudar a sucesso.
2o Empregados do devedor contratados pelo
arrematante sero admitidos mediante novos
contratos de trabalho e o arrematante no
responde
por
obrigaes
decorrentes
do
contrato anterior.
Portanto,
a
empresa
Tcnica
Construes S/A , irrefragavelmente, sucessora da
Delta Construes S/A para todos os efeitos legais19,
de modo que indissocivel a condio de inidnea bem
como imune crticas a declarao de impedimento

19

Lei n 6.404/76:

Art. 227. A incorporao a operao pela qual uma ou mais sociedades so absorvidas
por outra, que lhes sucede em todos os direitos e obrigaes.
Art. 228. A fuso a operao pela qual se unem duas ou mais sociedades para formar
sociedade nova, que lhes suceder em todos os direitos e obrigaes.
Art. 229. A ciso a operao pela qual a companhia transfere parcelas do seu
patrimnio para uma ou mais sociedades, constitudas para esse fim ou j existentes,
extinguindo-se a companhia cindida, se houver verso de todo o seu patrimnio, ou
dividindo-se o seu capital, se parcial a verso.
1 Sem prejuzo do disposto no artigo 233, a sociedade que absorver parcela do
patrimnio da companhia cindida sucede a esta nos direitos e obrigaes relacionados no
ato da ciso; no caso de ciso com extino, as sociedades que absorverem parcelas do
patrimnio da companhia cindida sucedero a esta, na proporo dos patrimnios
lquidos transferidos, nos direitos e obrigaes no relacionados.
3 A ciso com verso de parcela de patrimnio em sociedade j existente obedecer s
disposies sobre incorporao (artigo 227).
Art. 234. A certido, passada pelo registro do comrcio, da incorporao, fuso ou ciso,
documento hbil para a averbao, nos registros pblicos competentes, da sucesso,
decorrente da operao, em bens, direitos e obrigaes.
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para participar de licitaes e


negcios com a Administrao Pblica.

de

entabular

Em
reforo

assertiva,
impende
sujeitar proeminncia dois contextuais provimentos
jurisdicionais.
O primeiro, aresto do Supremo Tribunal
Federal
que,
em
controle
concentrado,
julgou
improcedente
a
ao
e
confirmou
a
constitucionalidade da inovao normativa (pargrafo
nico do artigo 60 e do inciso II do caput do artigo
141 da Lei 11.101/05) que instituiu exceo ao
princpio da sucesso, exclusivamente, no caso de
arrematao por terceiros (desde que observada a
forma
prescrita:
leilo,
por
lances
orais;
propostas fechadas; ou, prego artigo 142) de
bens de empresa em recuperao judicial.
A prpria lei cuidou de vedar essa
qualidade s pessoas descritas nos incisos I, II e
III do 1 do artigo 141 da aludida norma, dentre
as quais se compreendem a Delta Construes S/A e a
Tcnica Construes S/A. Inclumes, portanto, os
dispositivos legais preexistentes que regulam a
transferncia
de
direitos
e
obrigaes
entre
sucedida e sucessora (Lei das Sociedades Annimas,
artigo 227 e seguintes; Cdigo Civil, artigo 1.146;
Consolidao das Leis do Trabalho, artigos 10 e 448;
Cdigo Tributrio Nacional, artigo 133).
O segundo, consubstanciado na prpria
sentena que anuiu com a recuperao da empresa
Delta Construes S/A e concomitante criao da
subsidiria integral Tcnica Construes S/A, ao
expressamente afirmar a ocorrncia, na espcie, do
instituto da sucesso legal:
A criao de empresa subsidiria,
podemos dizer tratar-se de medida que se
insere
entre
os
meios
de
Recuperao
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Judicial, assim previstos no inciso II do


artigo 50 da Lei n 11.101/2005, sendo um
tpico instituto do direito societrio, com
expressa disciplinao no artigo 251 da Lei
n 6.404/1976.
(...)
Alm do que, como bem disposto na
clusula 5.4.2.6. (fls. 3330), ser ela uma
vigorosa sucessora da Delta Construes e
demais
Recuperandas,
respondendo
solidariamente, outrossim, como empresa nova,
pela dvida total includa no Plano, convindo
destacar que a sucesso ter efeito "em
direitos e obrigaes perante os credores
concursais
e
extraconcursais
e
perante
terceiros".
Nesse passo impe-se o reconhecimento
de sucesso de sociedades empresrias, de modo a
impossibilitar que se distinga sano aplicada
sucedida e, via reflexa, subtraiam-se do acervo
sucessrio to somente os gravames, impedimentos e
limitaes que no lhe apeteam.
sucessora, como no caso em anlise,
dado transferir ativos para a formao de
subsidiria integral, incluindo acervo tcnico para
comprovao de experincia tcnico-operacional, e,
obviedade, tambm nus que aflige essa mesma
estrutura empresarial.
Entrementes, tambm no podem ser
considerados vlidos para efeito de comprovao de
qualificao tcnica exigida no edital da licitao
de interesse os atestados de desempenho anterior
emitidos em favor da Delta Construes S.A. e
apresentados
por
sua
sucessora,
pois
o
fato
materializado via acervo (prova de capacidade de
execuo) sucumbe declarao de carncia de
idoneidade da sucedida.
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Permito-me, aqui, reservar novo espao


para as muito apropriadas ponderaes do douto
Ministrio Pblico de Contas:
Em concluso, repisa-se que a criao
da subsidiria integral visou continuidade da
fora produtiva da empresa; todavia, isto no
significa que a recuperao judicial respalde, subrepticiamente, a livre atuao de empresa declarada
inidnea, por meio de pessoa jurdica interposta.
Admitir a tese da interessada corresponderia a
estabelecer que, na aplicao dos dispositivos da
Lei n. 11.101/05, haveria permisso para a indevida
burla sano consagrada na Lei n. 8.666/93,
forando a gnese de um conflito normativo que
sequer existe. Sendo o Direito um sistema harmnico
cujas partes devem ser interpretadas conjuntamente,
a melhor exegese do caso concreto converge para a
ldima criao da subsidiria integral, com livre
atuao no mercado, desde que no haja violao das
limitaes impostas pela prvia declarao de
inidoneidade da sociedade controladora.
No presente caso, uma norma no refuta
a validade da outra, apenas circunstancia o seu
mbito
de
incidncia,
pois,
como
visto,
a
recuperao
judicial
redirecionou
a
empresa
subsidiria, ao menos temporariamente, para o
mercado privado, em decorrncia e em respeito aos
efeitos da decretao de inidoneidade material e
formal da sua controladora para as contrataes
pblicas.
Interpretar
em
sentido
contrrio
certamente causar leso ao interesse pblico
primrio e tambm desconstruir o modo de operao
do Direito como integridade (Dworkin, 1995), segundo
o qual apreenses reducionistas que neguem vigncia
aos direitos fundamentais (no qual se inclui o
direito a uma Administrao Pblica proba e isenta
de
contrataes
maculadas),
alm
de
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inconstitucionais, sero, antes de qualquer coisa,


antijurdicas.
Assiste razo representante quando
acusa descumprimento (pela proponente que apresentou
melhor proposta comercial) do subitem 14.2.6, B.4 do
edital de Concorrncia n 041/2013-CO do DER.
Indene
de
controvrsias
que
a
concorrente declarada vencedora (Tcnica Construes
S/A.)
serviu-se
de
atestados
de
qualificao
operacional tirados em nome de Delta Construes
S.A., portanto oriundos de cabedal tcnico de
empresa impedida de participar do torneio no s em
razo
dos
fundamentos
alhures
expostos
(impedimento), mas por no deter condies de
habilitao econmico-financeira o que fato
notrio decorrente do inconcluso procedimento de
recuperao judicial de que faz parte.
Logo, incontornvel a aplicao
subitem 14.2.6, b.4 do edital que dispe:

do

14.2.6 DOCUMENTAO PARA QUALIFICAO TCNICA


(...);
b) Comprovao de aptido da empresa para
desempenho de atividade pertinente e compatvel
em caractersticas, quantidades e prazos, com o
objeto da licitao, mediante a apresentao de
atestados em nome da licitante, expedidos por
pessoa jurdica de direito pblico ou privado,
devidamente registrado na entidade profissional
competente comprovando que a licitante executou,
individualmente ou como membro de um Consrcio,
servios
de
caractersticas
semelhantes
e
compatveis com o objeto do Edital.
(...);
b.4) Para a comprovao da aptido TcnicoOperacional de que trata a alnea b, somente
ser(o)
aceito(s)
atestados
em
nome
da
licitante, salvo nos casos de fuso, ciso,
incorporao/aquisio integral, ficando vedada
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qualquer forma disfarada que traga embutida em


si o objetivo de capacitar a licitante a
participar e ser habilitada no certame, tais
como: aumento de capital ou subscrio de
capital com a utilizao de acervo tcnico
pertencente empresa que esteja em situao
jurdico-financeira
que
a
impossibilite
de
participar diretamente do certame. Nesses casos
devero
ser
apresentados
os
documentos
comprobatrios
contendo
todas
as
condies
dessas transaes, em especial, no que se
referirem ao acervo tcnico, e que devero ser
consideradas
na
presente
licitao.
A
no
apresentao ou omisso de toda a documentao
necessria para a anlise das propostas ser
motivo de inabilitao da licitante, pois no
poder
ser
incorporada
posteriormente.
(Destaques em negrito e sublinhados, ausentes no
original).
Alis, a responsabilidade solidria da
sucessora em relao ao passivo da recuperanda Delta
Construes
S/A
compe
justamente
o
salutar
arcabouo
da
cautela,
de
natureza
econmica,
objetivada com a insero da regra editalcia.
Afigura-se,
pois,
legtima
e
vinculante
referida
regra
do
instrumento
convocatrio, instituda com o fito de expurgar do
torneio
participantes
que
porventura
ignorem
exigncias indispensveis garantia do cumprimento
das obrigaes, segundo disposio do inciso XXI do
artigo 37 da Constituio Federal.
Diante
de
todo
o
exposto,
ao
incorporar fundamentao os pareceres subscritos
pela Assessoria Tcnico-Jurdica, por Ministrio
Pblico de Contas e pela Secretaria Diretoria-Geral,
peo vnia para submeter ao Colendo Plenrio VOTO
que proclama PROCEDENTE a representao formulada
por CONTER CONSTRUES E COMRCIO S/A. e, em
consequncia, fixa, nos termos do inciso X do artigo
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33 da Constituio Estadual combinado com o inciso


XIII do artigo 2 da Lei Complementar n 709/93, o
prazo de 30 (trinta) dias para que o DEPARTAMENTO DE
ESTRADAS DE RODAGEM DO ESTADO DE SO PAULO DER
comprove
a
inabilitao
da
empresa
Tcnica
Construes S.A., nos dois lotes da Concorrncia n
41/2013-CO, sob pena de, no o fazendo, sujeitar-se
sustao da execuo do ato impugnado, conforme
disposio do inciso XI do artigo 33 da Constituio
Estadual combinado com o inciso XIV do artigo 2 da
LC n 709/93, e cominao de pena pecuniria ao
agente responsvel capitulada no subsequente artigo
104, inciso III, da aludida norma.
Acolho, finalmente, proposta do douto
Ministrio Pblico de Contas de RECOMENDAO ao
Governo do Estado de So Paulo para que observe a
extenso dos efeitos da declarao de inidoneidade
da Delta Construes S/A sua subsidiria
integral, Tcnica Construes S/A, com consequente
inabilitao
desta
nos
certames
licitatrios
enquanto vigentes os efeitos da sano do inciso IV
do artigo 87 da Lei 8.666/93, aplicada pela Unio.
GCECR
RVC

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