Administración Pública Estatal Martínez Cabañas

PRIMERA
PARTE
LA
ADMINISTRACION
PUBLICA
ESTATAL
CAPITULO
PRIMERO
CONFORMACION E
INTEGRACION POLITICA
DE LOS
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
El presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector los elementos

necesarios para conocer:
Los principios histricos, sociales, jurdicos y geogrficos del concepto de entidad

federativa.
El proceso histrico y formativo de las entidades federativas, sus antecedentes y su

consolidacin.
Los principales acontecimientos polticos que suscitaron la integracin de nuestro

sistema federal.
Temas
1
Concepto de Entidad Federativa
Intendencias y Diputaciones Provinciales
Divisin Territorial, Poltica y Administrativa
Concepto de
Entidad
Federativa
Desde un punto de vista geogrfico, una entidad federativa o estado federado es una
instancia de divisin territorial; as, todas las naciones poseen en comn, una extensin
determinada de tierras, en cuya propiedad colectiva estn enclavadas las de los estados,
municipios, pueblos, familias e individuos. Esta propiedad colectiva llamada territorio
nacional, es tan inseparable de la nacin, como son inseparables del hombre sus medios de
existencia.
A partir de las consideraciones de la Ciencia Poltica, la entidad federativa es un espacio
de gobierno, es decir, es componente del estado nacional, con facultades, atribuciones y
competencias para ejercer el poder pblico dentro de un mbito de su territorio. Como
gobierno puede legislar, ejecutar y aplicar las leyes que le son propias de acuerdo con el
orden jurdico general y particular. Por lo tanto, le co- tTesponde tener los medios propios
y necesarios para lograr la cohesin social, coadyuvando a la integracin nacional.
Desde la perspectiva jurdica y para el caso de uestro pas, la entidad federativa es
componente de un orden jurdico integral llamado federacin, materializado en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se seala su mbito de
competencia, atribuciones y facultades; asimismo, se considera autnoma en cuanto a su
rgimen interior, debiendo adoptar la forma de gobierno republicano, representativo,
popular y tener como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y
administrativa el municipio libre, de acuerdo a las bases que seala el artculo 115
constitucional.
En trminos histricos y sociolgicos, la entidad federativa es el resultado de un proceso
de integracin de valores particulares, unida por los lazos de tradicin histrica, entre los
que podemos destacar su cultura, costumbres e integracin econmica, poltica y social.
Existen dos tesis principales respecto al origen de los estados de la federacin:
La primera sostiene que son resultado de un hecho jurdico, es decir, la ley crea i los
estados y no los estados formalizan en la ley su existencia.
La segunda tesis sostiene que los estados son el resultado de un proceso histrico, cuyos
orgenes los encontramos en las formas de administracin territorial apala.
Concepto de
entidad federativa
Origen de las
entidades
federativas
22
LA ADMINISTRACION ESTATAL Y MUNICIPAL DE MEXICO

Primera tesis
Edmundo Ogorman seala, en su obra Las Divisiones Territoriales, que la divisin del
territorio republicano -forzosa en sistemas constitucionales a manera de los adoptados en
Mxico- encuentra siempre y exclusivamente su origen en la ley.
En la Colonia, las provincias surgen como resultado de fenmenos histricos sobre el
territorio y relacionan un reconocimiento legal; en la Repblica, las entidades se crean
artificialmente y las erige la ley.
Segunda tesis
En la obra La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano, Nettie Lee Benson

establece que la descentralizacin poltica de Mxico no ocurri bruscamente con la
adopcin del sistema federal, sino que se haba ido produciendo de modo gradual a lo
largo del tiempo, se desarroll aceleradamente bajo la Constitucin espaola de 1812 por
medio del establecimiento de las diputaciones provinciales.
Pero cmo se ha ido conformando a travs de nuestra historia la divisin territorial y
la unin de las entidades federativas que actualmente existe?
_
Las divisiones
gubernamentales
y administrativas
en la colonia
Gran parte de las jurisdicciones territoriales de los estados de hoy en da, datan de las
divisiones territoriales del rgimen colonial. Antes de establecerse las intendencias en el
ao de 1786, el territorio de la Nueva Espaa se dividi, para efectos de gobierno y
administracin, en reinos y gobernaciones, subdivididos a la vez en provincias, de la
siguiente manera:
1)
Reino de Mxico; con las provincias de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Oaxaca y

Michoacn.
2)
Reino de Nueva Galicia; con las provincias de Jalisco, Zacatecas y Colima.
3)
Reino de Nuevo Len.
4)
Gobernacin de la Nueva Vizcaya; con las provincias de Durango y Chihuahua.
5)
Gobernacin de Yucatn; con las provincias de Mrida, Tabasco y Campeche.
6)
Colonia de Nuevo Santander (Tamaulipas).
Haba provincias que no constituan una subdivisin de las anteriores, tales como:
7)
Provincia de Texas.
8)
Provincia de Coahuila.
9)
Provincia de Sinaloa.
CONFORMACION E INTEGRACION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
10)
Provincia de Sonora.
11)
Provincia de la Vieja o Baja California.
12)
Provincia de la Nueva o Alta California, y
13)
La provincia de Nuevo Mxico.
Las provincias se encontraban divididas tambin en corregimientos y alcaldas mayores.
Intendencias y
Diputaciones
Provinciales
Intendencias
y
diputaciones
Durante el perodo comprendido entre el inicio del coloniaje y finales del siglo XVIII
crecieron de tal forma los corregimientos y las alcaldas mayores que con el propsito de
erradicar la corrupcin entre sus titulares, as como para otorgarle mayor uniformidad a la
administracin -hacerla ms justa y eficiente- se implantan las intendencias en el mundo
hispanoamericano.
Se ensayan en Cuba en 1764; se instituyen en Nueva Espaa en 1786 y, en 1803, se
instauran en todo el reino espaol de Amrica.
A partir de ese ao el territorio y gobierno de la Nueva Espaa se dividi en 12
intendencias y 3 provincias, cuyos territorios y capitales se describen a continuacin:
Capital:
Territorio Actual
1. Mxico
Ciudad de Mxico
Distrito Federal y los

estados de Mxico,
Quertaro, Hidalgo,
Morelos y Guerrero.
2. Puebla
Ciudad de Puebla
Estados de Puebla
y Tlaxcala.
3. Guanajuato
Ciudad de Guanajuato
Estado de
Guanajuato.
4. Valladolid
Ciudad de Morelia
Estado de
Michoacn
.
Intendencia:
5.
Guadalajara
Ciudad de Guadalajara
Estados
de
Aguas- calientes,
Colima y casi
todo Jalisco.
6.
Zacatecas
Ciudad de Zacatecas
7.
Oaxaca
Estado de Oaxaca y
Ciudad de Oaxaca
25
Estado de Zacatecas.
parte de Chiapas.
8.
Mrida
Estados de Yucatn,
Ciudad de Mrida
Quintana Roo y
Campeche.
Veracruz
La actual ciudad de
V eracruz
10.
San Luis Potos
La actual ciudad de
San Luis Potos
Estados de Veracruz
y Tabasco.
Estados de San Luis

Potos, Tamaulipas,
Nuevo Len, Coahuila y
el actual estado norteamericano de Texas.
11.
Durango
Durango
La actual ciudad de
y Chihuahua.
Estados de Durango
12.
Sonora
La ciudad de Arizpe
Sinaloa.
Estados de Sonora y
Las tres provincias eran la de Nuevo Mxico, la Vieja California y la Nueva California.
Las alcaldas mayores son suprimidas con el establecimiento de las intendencias Funciones bsicas que se
dividieron en partidos y stos a la vez en municipalidades. Las intendencias de las intendencias se concretaban a
cuatro funciones fundamentales: justicia, polica, hacienda y guerra.
Los intendentes actuaban como cabezas de la administracin del gobierno judicial y
poltico, en tal funcin presidan los Cabildos, eran protectores de los indios, promovan la
agricultura y la manufactura. En su funcin de polica atendan la administracin interna y
general, ya que tenan competencias de carcter econmico y de orden penal. La funcin
de hacienda era la ms importante por las tareas de tributacin. En la funcin de guerra el
intendente cuidaba del pago a los miembros del ejrcito y de sus abastecimientos.
Existi durante esa poca otro tipo de divisin dentro del territorio de la Nueva
26
Espaa que, aunque no es de trascendencia para los fines del texto, s es importante
sealarlo.
Divisin militar
La diputacin
provincial
Por circunstancias de lejana y razones militares, algunas intendencias se dividieron en

provincias y comandancias. Yucatn por ejemplo, en lo gubernativo y hacendario era
intendencia, dependa del intendente y ste del virrey; en lo militar era provincia, dirigida
por un comandante general y no dependa del virrey, sino del rey de Espaa. El territorio
del Norte del pas, en lo militar estaba dividido en ocho provincias que se llamaban
Provincias Internas de Oriente y Provincias internas de Occidente. Las Provincias Internas
de Occidente eran las de la Nueva Vizcaya, Sonora, Nuevo Mxico y las Californias. Las
Provincias Internas de Oriente eran las de Nuevo Santander (Tamaulipas), Nuevo Len,
Coahuila y Texas.
Sin embargo, tanto los reinos como las intendencias se sitan como los primeros
antecedentes sobre la divisin territorial, administrativa y militar del pas, pero, es a partir
del establecimiento de las diputaciones provinciales donde podemos ubicar el antecedente
ms slido sobre el verdadero sentido de nuestra forma federal de gobierno y que en la
medida en que los diputados representantes de las provincias conquistadas y colonizadas se
manifestaban ante el mximo organismo legislativo de Espaa, las Cortes, por la existencia
de diputaciones provinciales en Amrica, en esa misma proporcin conceban la
posibilidad de una mayor autonoma gubernativa con respecto a la metrpoli, mayor
independencia en la administracin provincial e incluso entre las propias provincias.
El surgimiento de las diputaciones provinciales responde a un fenmeno poltico que se
suscita en la metrpoli, es decir, en Espaa. Cuando a principios del siglo XIX esta nacin
se enfrasca en la guerra contra las fuerzas de Napolen, Carlos IV y Fernando VII son
presos en Francia. Las juntas provinciales espaolas gobiernan de hecho y durante ms de
dos aos sus respectivos territorios, conservando a la vez la unidad de Espaa hasta que las
Cortes se renen en 1810 a formular una nueva constitucin para la monarqua. Es en ese
momento cuando las juntas provinciales influyen para que se incorpore la nueva figura
institucional denominada Diputacin Provincial, con el afn fundamental de
institucionalizarla y posibilitarle una mayor autonoma, bsicamente administrativa con
respecto al gobierno central.
En los proyectos iniciales, obviamente de naturaleza preliminar y provisional, no se
consideraron como beneficiaras de las futuras disposiciones constitucionales a las
autoridades provinciales de las colonias, en realidad, los proyectos lo omitan y,
nicamente, tomaban en cuenta a las de la metrpoli.
Sin embargo, algunos de los diputados de las provincias situadas en Amrica
continuaban solicitando a las Cortes se considerara la extensin de los beneficios hacia
Amrica. Jos Miguel Ramos Arizpe, diputado por las provincias internas de Oriente, es
quien promueve y lucha ms apasionada e inteligentemente por la autonoma local de las
provincias.
Durante el perodo de formulacin del proyecto constitucional, Ramos Arizpe enva a
las Cortes la solicitud para establecer en Saltillo una junta gubernativa
para las provincias que l representaba; lo hizo una vez que tuvo informes acerca del
contenido del Reglamento de Provincias y a sabiendas de que sera un asunto de particular
inters en el proyecto constitucional.
Para apoyar y apresurar su solicitud y propsito, Ramos Arizpe enva a las Cortes, dos
semanas despus, un diagnstico en el que describa la situacin geogrfica, histrica,
econmica, poltica y judicial de sus provincias, adems, incluy una serie de
recomendaciones para solucionar los problemas existentes. El lector podr imaginar,
rpidamente, que Ramos Arizpe aprovech la oportunidad para sugerir de nuevo y con
insistencia el establecimiento de esa junta superior ejecutiva en cada provincia, a la que
recomend se le denominara tambin, e indistintamente, diputacin provincial.
Ramos Arizpe es considerado padre de nuestro federalismo ya que fue de los diputados
que vislumbraron la magnitud e importancia de esa oportunidad y coyuntura, tanto, que las
Cortes prometieron tomar en cuenta las propuestas y solicitudes de las Amricas, pero,
adems, fue de los que en el momento de los debates hizo todo lo posible por incrementar
el nmero de diputados y ampliar los poderes de las diputaciones, tratando siempre de
limitar la autoridad y las facultades de los funcionarios nombrados por el rey. Al ser
aprobada la Constitucin de Cdiz en 1812, se institucionalizan las diputaciones
provinciales, sin considerar diferencia alguna entre las provincias de Espaa y las de sus
colonias.
Las facultades de las diputaciones provinciales, otorgadas en la Constitucin de Cdiz
fueron:
a)
Intervenir y aprobar la distribucin entre los pueblos de las contribuciones que

hubieren correspondido a la provincia.
b)
Velar por la buena inversin de los fondos pblicos de los pueblos y examinar sus
cuentas.
c)
Cuidar de que se establecieran los Ayuntamientos.
d)
Proponer al gobierno los arbitrios para la ejecucin de obras nuevas de utilidad

comn.
e)
Promover y fomentar la educacin, la manufactura, la minera y el comercio.
f)
Dar parte al gobierno de los abusos que notaran en la administracin de las rentas
pblicas.
g)
Formar el censo y la estadstica de las provincias.
h)
Cuidar del establecimiento de las casas de beneficencia.
i)
Dar parte en las Cortes de las infracciones a la Constitucin que se notaren en

provincia.
21
28
j) En ultramar, velar por la economa, orden y progreso de las misiones para la conversin
de los indios.
Cada provincia deba ser gobernada por un jefe poltico, un intendente y la diputacin provincial,
subordinados directamente al gobierno monrquico central.
Las primeras Las diputaciones provinciales que se establecieron, entre 1812 y 1814, en la Nuediputaciones
V a Espaa fueron: Yucatn, Guatemala, Nueva Galicia, Provincias Internas de provinciales

Oriente, Nueva Espaa, San Luis Potos y las Provincias Internas de Occidente.
DIPUTACIONES PROVINCIALES.Y SUS RESPECTIVOS MIEMBROS 1812 - 1814
Diputacin Provincial
Provincias de su
Jurisdiccin
1.
Yucatn (Mrida). Instalada

el 23 de abril de 1813.
1. Y ucatn
2. Campeche
3. Tabasco
5
1
1
3
0
0
2.
Guatemala (Guatemala).
1. Chiapas
Instalada el 2 de septiembre
de 1813.
2. Guatemala y otros
Nueva Galicia (Guadalajara).
1. Nueva Galicia
Instalada el 20 de septiembre
de 1813.
2. Zacatecas
Provincias Internas de Oriente
1. Nuevo Len
(Monterrey). Instalada el 21
de marzo de 1814.
2. Coahuila
3. Nuevo Santander
4. Texas
2
2
1
1
1
0
Nueva Espaa (Mxico).
1. Mxico
Instalada el 13 de julio
de 1814.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Michoacn
Oaxaca
Veracruz
Puebla
Tlaxcala
Quertaro
1
1
1
1
1
1
0
1
0
1
0
0
San Luis Potos.
1. San Luis Potos
(Sin datos).
2. Guanajuato
3.
4.
5.
6.
Diputados
Propietarios Suplen
tes
7. Provincias Internas de
Occidente (Durango).
(Sin datos).
1. Durango
2. Chihuahua
3. Sinaloa
4. Sonora
5. Nuevo Mxico
Sin datos
Fuente: Benson, Nettie Lee. La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano, ed. LI

Legislatura, Cmara de Diputados, Mxico, 1982, p. 43.
Desde ese momento, las facultades de las diputaciones provinciales se fueron ampliando
y aunque sus titulares no eran representantes en los trminos polticos modernos, sino
administradores de recursos locales, no hay que omitir su carcter de promotores de la
prosperidad en la comunidad y conciliadores entre los intereses individuales y colectivos.
La perspectiva que tenan los diputados de Amrica era, en el fondo, la concepcin de una
legislatura provincial, semilla del espacio de soberana jurdico-administrativa que
actualmente tienen las entidades federativas. Las diputaciones provinciales fueron
incrementadas como consecuencia de la reinstauracin de la Constitucin Espaola, en el
ao de 1820. Unos meses antes del reconocimiento jurdico de los estados a nivel
constitucional, para diciembre de 1823, existan las siguientes diputaciones provinciales: 1)
Chiapas, 2) Chihuahua, 3) Coahuila, 4) Durango, 5) Guadalajara, 6) Guanajuato, 7) Mxico,
8) Michoacn, 9) Nuevo Len, 10) Nuevo Mxico, 11) Nuevo Santander, 12) Oaxaca, 13)
Puebla,
14) Quertaro, 15) San Luis Potos, 16) Sinaloa, 17) Sonora, 18) Tabasco, 19) Texas, 20)
Tlaxcala, 21) Veracruz, 22) Yucatn, y 23) Zacatecas.
El proceso y la prctica de ciertos elementos de gobierno provincial hicieron posible la
formacin de los estados, reconocidos, posteriormente, en el Acta Constitutiva de la
Federacin Mexicana el 31 de enero de 1824.
Fn relacin con el papel que las diputaciones provinciales jugaron en la configuracin
de las entidades federativas y de nuestro sistema federal de gobierno, Nettie Lee Benson
seala, en su magnfica obra La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano, que al
momento en que se instalan las legislaturas estatales, las diputaciones provinciales
entregaron sus archivos y as terminaron su existencia. Ya haban servido a un propsito,
sentando las bases para el establecimiento de un gobierno estatal.
Las fronteras entre las provincias quedaron establecidas en su gran mayora. Se haba
compilado una amplia informacin estadstica sobre las provincias; se instalaron los
distritos polticos, los problemas y los variados recursos de los estados fueron llevados al
primer plano de la atencin pblica. Como miembros de las diputaciones provinciales,
seala la investigadora, muchos hombres haban sido entrenados para entender y dirigir los
asuntos del estado; el pueblo comprendi las ventajas de la ciudadana y recibi gran
ilustracin poltica como preparacin para el nuevo sistema; y las provincias,
principalmente, por intermedio de sus di
Las diputaciones
provinciales en
Mxico, diciembre
de 1823
Las diputaciones
provinciales,
antecedente de las
entidades
federativas
putaciones provinciales, demandaron la condicin de estado para cada una de ellas, as

como el establecimiento de un gobierno federal para el conjunto de la nacin mexicana y
haban alcanzado su propsito. La misin dlas diputaciones provinciales quedaba
cumplida, y ciertamente bien cumplida.
Divisin Territorial,
Poltica y
Administrativa
Al iniciar Mxico una vida independiente se otorga, por primera vez, su propia
Constitucin. En 1824 adopta en el Acta Constitutiva, la forma de gobierno federal y se reconocen como estados miembros de la federacin mexicana los siguientes: 1) Chiapas, 2) Chihuahua, 3) Coahuila. Texas-, 4) Durango, 5) Guanajuato, 6) Mxico, 7) Michoacn, 8) Nuevo Len, 9) Oaxaca, 10) Puebla, 11)
Quertaro, 12) San Luis Potos, 13) Sonora y Sinaloa, 14) Tabaseo, 15) Tamaulipas, 16) Veracruz, 17) Jalisco, 18) Yucatn y 19) Zacatecas. Se declararon
como territorios: 1) Alta California, 2) Baja California, 3) Colima, 4) Nuevo
Mxico y, posteriormente, 5) Tlaxcala. Asimismo, se erigi como Distrito Federal
la ciudad de Mxico.
Esta divisin poltica no subsisti mucho tiempo sin sufrir modificaciones, en
razn de que tena algunas deficiencias obvias; por otra parte, y debido a causas
polticas, comenzaron a manifestarse ideas de escisin en varios estados, creando
aspiraciones en algunas comarcas para formar nuevas entidades polticas; as, surgen durante el siglo XIX los estados de Aguascalientes, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Sonora, Sinaloa, Campeche, Colima, Tlaxcala y Coahuila.
Hubo intentos de separacin interestatal que no fructificaron como el Cantn
de Lagos que quiso independizarse de Jalisco, Mazatln separarse de Sinaloa; Las
Villas de Mier y Guerrero separarse de Tamaulipas, el Soconusco separarse de
Chiapas y Tehuantepec de Oaxaca.
A pesar del ejemplar esfuerzo de organizacin poltica realizado por los Constituyentes de 1824, el desenvolvimiento del pas se enfil ms hacia la dispersin y
la desintegracin que hacia la unidad. La era del caudillismo, personificado primero por Iturbide, luego por Bustamante y Santa Anna, as como de la polarizacin poltica de los grupos hegemnicos en liberales -conservadores por un lado y
federalistas-centralistas por el otro, no permiti un desarrollo homogneo de la
divisin poltica del pas.
La instauracin del gobierno centralista que se rigi por las Siete Leyes Constitucionales de 1836, transform a los estados existentes en departamentos, con las
variaciones siguientes: el que era estado de Coahuila y Texas se dividi en dos
departamentos; los territorios de Nuevo Mxico, Alta California y Baja California
Los primeros
estados de la
federacin
Los departamentos
de 1836
32
se transformaron en departamentos, al igual que Aguascalientes; el territorio de Colima se

agreg al departamento de Michoacn; el territorio de Tlaxcala se agreg al departamento
de Mxico.
A partir de este momento, la lucha por un gobierno federal fue constante por parte de
los estados, ejemplo de ello lo fue la separacin de Yucatn de la Repblica.
Bajo este contexto poltico contina la marcha del pas y no es sino hasta la expedicin
de las Bases de Tacubaya en 1841, cuando se pone fin a la vigencia de las Siete Leyes
Constitucionales de 1836, expresin jurdica e histrica del gobierno centralista; aunque
hacia su interior, en el pas continuaban las luchas.
La mutilacin
territorial
Los estados en
la Constitucin
de 1857
Esa inestabilidad poltica, la falta de una poltica de colonizacin en la zona norte del pas
y la ambicin imperialista de los Estados Unidos de Norteamrica, crean las condiciones
para que Texas se separe de la Repblica el 2 de febrero de 1848 y de acuerdo al tratado de
Guadalupe Hidalgo que pone fin a la guerra que se sostena con la Unin Americana se
conceden los territorios de Texas y el que perteneca a Nuevo Mxico y Alta California.
Despus de esta amarga experiencia la nacin se debate en la discusin acerca de la
conveniencia o inconveniencia que tenan los sistemas de gobierno, a efecto de adoptar
alguno para nuestro pas.
Se impone la idea federalista y a partir de la nueva Constitucin jurada el 5 de febrero
de 1857, reconoce en su artculo 20 que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior; pero unidos en una federacin
establecida, segn los principios de esta ley fundamental.
La Constitucin de 1857 sealaba como partes integrantes de la federacin los estados
de: 1) Aguascalientes, 2) Colima, 3) Chiapas, 4) Chihuahua, 5) Duran- go, 6) Guanajuato,
7) Guerrero, 8) Jalisco, 9) Mxico, 10) Michoacn, 11) - Nuevo Len, Coahuila, 12) Oaxaca,
13) Puebla, 14) Quertaro, 15) San Luis Potos, 16) Sinaloa, 17) Sonora, 18) Tabasco, 19)
Tamaulipas, 20) Tlaxcala, 21) Veracruz, 22) Yucatn, 23) Zacatecas y el Territorio de la
Baja California.
La Constitucin de 1857 sealaba, adems, que los estados de Nuevo Len y Coahuila
comprendan el territorio que haba pertenecido a los dos distintos estados que lo
formaban, exceptuando la separacin de la parte de la hacienda de Bonanza que se
reincorporara a Zacatecas.
La misma Constitucin determinaba que los estados de Guanajuato, Jalisco, Michoacn,
Oaxaca, San Luis Potos, Tabasco, Veracruz, Yucatn y Zacatecas, recobraran la extensin
y lmites que tenan el 31 de diciembre de 1852, con las alteraciones siguientes: el pueblo
de Contepec, que haba pertenecido a Guanajuato, se incorporara a Michoacn. La
municipalidad de Ahualulco que haba pertenecido a Zacatecas se incorporara a San Luis
Potos. Las municipalidades de Ojo- Caliente y San Francisco de los Adames que haban
pertenecido a San Luis Potos, as como los pueblos de Nueva Tlaxcala y San Andrs de
Teul que haban pertenecido a Jalisco, se incorporaran a Zacatecas. El departamento de
Tuxpan conti
33
nuara formando parte de Veracruz. El Cantn de Huimanguillo que haba pertenecido a

Veracruz, se incorporara a Tabasco.
Despus de la victoria de los liberales sobre los franceses, encabezada por Jurez, se
instaura en el pas un largo perodo de estabilidad, interrumpida solamente por los
levantamientos de Porfirio Daz, hast el movimiento armado de 1910. Sin embargo, los
reacomodos de la divisin poltica de la repblica se fueron produciendo por medio de
adiciones a la Constitucin de 1857. De esa manera se ratific la creacin de los estados
siguientes:
Campeche - 29 de abril de 1863.
Coahuila de Zaragoza - 18 de noviembre de 1868.
Hidalgo - 15 de enero de 1869, asignndosele la porcin del territorio que perteneca al
estado de Mxico, comprendida en los Distritos de Actopan, Apam, Huascasaloya,
Huejutla, Huichapan, Pachuca, Tula, Tulancingo, Ixmiquilpan, Za- cualtipn y Zimapn.
Morelos - 17 de abril de 1869, se le asigna la porcin del territorio que perteneca al
listado de Mxico, comprendida en los Distritos de Cuernavaca, Cuautla, Jonacatepec,
Tetecala y Yautepec.
La Constitucin de 1857 es reformada el 12 de diciembre de 1884 y el 24 de noviembre
de 1902 con el objeto de instituir en definitiva los territorios de Tepic y Quintana Roo,
respectivamente, como entidades integrantes de la federacin.
El territorio de Tepic se form del 7o. Cantn del estado de Jalisco y el territorio de
Quintana Roo se form de la porcin oriental de la pennsula de Yucatn.
Al finalizar el siglo XIX, la divisin del territorio nacional haba adquirido cierta
solidez, ya que estaban conformados 27 estados y 3 territorios (Baja California, Tepic y
Quintana Roo), de los cuales ms tarde se formaron 4 estados.
Es interesante notar que los estados tenan diferentes formas de divisin poltica y
administrativa de sus territorios -de acuerdo a la obra de Lamberto Asiain, Divisin
Municipal de la Repblica Mexicana, cuya segunda edicin fue publicada en el ao de
1889 por la Secretara de Fomento, Colonizacin, Industria y Comercio los estados se
dividan en municipalidades como criterio general, en el espacio entre el gobierno estatal y
los municipios existan diferentes criterios de divisin, tales como los Departamentos,
Cantones, Partidos y Distritos; as, mientras el estado de Oaxaca se divida en distritos,
Jalisco lo era en cantones, Colima en partidos y Guanajuato en departamentos y partidos.
Durante las ltimas dos dcadas del siglo XIX el pas entra, como ya se ha sealado, en un
perodo de calma social. Es el perodo en el que, al frente del poder ejecutivo federal, el
general Porfirio Daz promueve las comunicaciones en el territorio nacional, a travs
principalmente del ferrocarril.
Es indiscutible que debido al control de Porfirio Daz sobre los gobernadores de los
estados, stos fueron un factor importante para lograr la estabilidad poltica, no obstante,
es imposible negar que jurdicamente era el centro de donde parta gran parte de esa
estabilidad.
Nuevos estados y
reacomodos de la
divisin poltica del
territorio nacional
Divisin
poltica
administrativa de
los estados
El porfiriato
34
Entre los asuntos de administracin que tenan a su cargo los gobernadores: la

instruccin pblica, talleres de artes y oficios, bellas artes, academias literarias, bibliotecas
y museos, sociedades econmicas, peridicos y publicaciones, polica, higiene, ornato
pblico, rifas y loteras, estadstica, inmigracin, agricultura, correo, asilos de pobres,
diversiones pblicas, vas de comunicacin, hospitales, crceles y cuarteles, educacin de la
raza indgena, repartimiento de aguas y minera.
Despus de un anlisis somero de sus facultades y atribuciones sealadas en las
constituciones estatales vigentes en el ltimo cuarto del siglo XIX, encontramos las
siguientes:
Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso del Estado.
Nombrar y remover libremente al secretario del despacho, al tesorero general del

estado, a los jefes polticos y dems empleados, cuando el nombramiento o
remocin no estn determinados de otro modo por las leyes.
Cuidar que en todo el estado se administre pronta justicia, facilitando al poder

judicial los auxilios que necesita para el ejercicio de sus funciones.
Presentar anualmente al Congreso estatal un informe sobre el estado que guarda la

administracin.
Presentar anualmente al Congreso estatal el proyecto de presupuesto general del

estado.
Expedir los nombramientos de los jefes y oficiales de la guardia nacional del

estado.
Mandar y disponer de la guardia nacional para efectos de seguridad y tranquilidad

interior, previo permiso del Congreso o de la Diputacin permanente.
Suspender de su empleo y privar de la mitad de su sueldo , hasta por tres meses, a

los empleados infractores de sus rdenes.
Suspender a los jefes de Distrito y de Cantn, a los presidentes de Municipalidad, a

los de seccin y miembros de Ayuntamiento, cuando lo desobedecieren o abusaren
de sus facultades, dando cuenta al Congreso del Estado.
Algunas de estas facultades permiten imaginar las posibilidades que para efectos de
control poltico sobre sus poblaciones tenan los gobernadores de los estados, durante el
Porfiriato.
Esta situacin coadyuv tambin al descontento popular que origin el movimiento
armado de 1910, en el que juegan un papel muy importante las entidades
CONFORMACION E INTEGRACION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANi
35
federativas y, en algunos casos, sus gobernadores, como en Coahuila con Venus- tiano
Carranza.
Con el tiempo de los revolucionarios y a partir de la Constitucin de 1917, se reconoce
formalmente la institucionalizacin del estado de Nayarit y mediante reforma publicada en
el Diario Oficial del 19 de diciembre de 1931, el territorio de Baja California se divide en
dos, llamndose territorio Norte de Baja California y territorio Sur de Baja California;
transformndose el territorio Norte en estado en enero de 1952 y el territorio Sur, el 3 de
octubre de 1974 y, por ltimo, Quintana Roo se-transforma en estado el 8 de octubre de
1974. Con la creacin de estos dos ltimos estados culmina el proceso histrico de la
divisin poltica y administrativa de la Repblica que hoy da conocemos.
INSTITUCIONALIZACION DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS
DENOMINACION
DEL ESTADO
FECHA EN QUE
SE ERIGE
Aguascalientes
5 de Febrero de 1857
Baja California Norte
16 de Enero de 1952
Baja California Sur
3 de Octubre de 1974
Campeche
18 de Mayo de 1858
Coahuila
7 de Mayo de 1824
Colima
9 de Diciembre de 1856
Chiapas
14 de Mayo de 1824
Chihuahua
6 de Juo de 1824
Distrito Federal
18 de Noviembre de 1824
Durango
22 de Mayo de 1824
Guanajuato
Nuevos estados
36
LA ADMINISTRACION ESTA TAL Y MUNICIPAL DE MEXICO
Guerrero
15 de Mayo de 1849
Hidalgo
15 de Enero de 1869
Jalisco
21 de Junio de 1823
Estado de Mxico
2 de Marzo de 1824
Michoacn
Morelos
16 de Abril de 1869
Nayarit
5 de Febrero de 1917
Nuevo Len
7 de Mayo de 1824
Oaxaca
Puebla
Quertaro
San Luis Potos
Sinaloa
13 de Octubre de 1830
Sonora
19 de Julio de 1823
Tabasco
31 de Enero de 1824
Tamaulipas
31 de Enero de 1824
Tlaxcala
Veracruz
31 de Enero de 1824
Yucatn
Zacatecas
Discusin de
Temas
Analizar el concepto de entidad federativa.

Explicar la importancia del establecimiento del rgimen de intendencias para la
formacin de los estados.
Discutir el carcter y naturaleza de las diputaciones provinciales y su papel
fundamental en la conformacin del federalismo mexicano.
Analizar el proceso de formacin de la divisin poltica y territorial del Estado
mexicano.
Estudiar el carcter poltico y administrativo del Poder Ejecutivo de los estados en
el siglo XIX.
Bibliografa
Bsica
ALMADA, Carlos F. La administracin estatal en Mxico, Instituto Nacional de

Administracin Pblica, Mxico, 1982, partes primera, segunda, tercera y cuarta.
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RUIZ, Eduardo. Curso de derecho constitucional y administrativo, imprenta de la
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RUIZ Massieu, Jos Francisco y VALADES, Diego. Nuevo derecho constitucional
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SERRA Rojas, Andrs. Derecho administrativo, Porra, S.A., Tomo I, Mxico,
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1978, Caps. VII, XI, XVI, XVIII y XXII.
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1975, Caps. I, II, IV, V y VI.
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VAZQUEZ, Juan M. Curso de derecho pblico, Tipografa Literaria de F. Mata, Mxico,
1879, Partes segunda, tercera y cuarta.
39
CAPITULO
SEGUNDO
LAS ENTIDADES
FEDERATIVAS EN LA
CONSTITUCION
POLITICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS
El presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector los elementos
necesarios para afirmar su conocimiento sobre:
El carcter normativo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos

como ley suprema en el pas.
La fundamentacin de la organizacin poltico - administrativa de los estados de

la federacin.
La delimitacin de las tres instancias de gobierno y sus facultades, incluyendo las

concurrentes.
El marco jurdico constitucional de las facultades atribuidas a los estados y sus

gobiernos, as como de sus limitaciones.
Las garantas de unidad poltica del Estado mexicano.
El mbito legal de participacin de los Poderes de la Unin en el gobierno interior

de los estados.
Temas
Principios de Autonoma de los Estados
Facultades y Prohibiciones de los Estados
Facultades Concurrentes con la Federacin
Unidad Poltica del Estado Mexicano
Principios de Autonoma de
los Estados
Autonoma de
los estados
Supremaca de la
constitucin
Tres instancias de
gobierno
Hasta aqu se ha efectuado una revisin descriptiva de cmo ha evolucionado nuestro pas,
en cuanto a su conformacin y divisin territorial. Sobre todo en lo que se refiere a las
entidades federativas como unidades poltico-administrativas, integrantes de un Estado
Nacional y parte tambin de su gobierno.
De alguna manera se han sealado los principales ordenamientos constitucionales y
jurdicos que han regido la vida institucional de Mxico, hasta llegar a la ley mxima de
nuestros das, la Constitucin de 1917.
Pero de qu manera las entidades federativas participan en el gobierno de la unin?
bajo qu criterio normativo ejercen el gobierno de sus territorios? y, sobre todo, cules
son los mbitos de competencia gubernamental que le corresponden dentro de nuestro
constitucional sistema federal de gobierno?
Es de suma importancia dejar asentado que la Constitucin es la norma fundamental y
general del Estado mexicano, es decir, de la sociedad mexicana organizada polticamente, a
partir de una tradicin histrica, social y jurdica; la Constitucin expresa, por tanto, la
unidad civil de la nacin como resultado y no como premisa.
De acuerdo con este criterio, la carta fundamental establece, con base en la voluntad y
soberana del pueblo (artculos 39 y 40), la forma de ejercer el poder del estado o la manera
de gobernarse; seala que el gobierno mexicano es, salvo que el pueblo decida lo contrario
(artculo 39), republicano, representativo, democrtico y federal; determinando que la
federacin est compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su
rgimen interior.
Evidentemente, no es posible aceptar la existencia de una doble soberana, ms s de
una autonoma para el rgimen estatal. La Constitucin establece por lo tanto, dos
instancias gubernamentales: una federal y la otra estatal. Siguiendo este orden de ideas el
contenido del artculo 115 obliga a las entidades federativas adoptar la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, debiendo tener como base de su divisin territorial y
de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio libre.
Surge de inmediato la duda la Constitucin establece dos instancias de gobierno
o tres? Creemos que con base a las atribuciones que se le determinan al municipio, y que
en captulos posteriores sern tratadas, ste constituye de por s una instancia de gobierno.
Facultades y
Prohibiciones de
los Fstados
Asimismo, es particularmente importante sealar que sustrayendo las disposiciones constitucionales relativas a: las facultades del Congreso de la Unin, facultades y oblicaciones del Presidente, sobre los tribunales de la federacin, sobre las
garantas individuales y, en general, sobre las atribuciones de los poderes federales,
los estados cuentan con la autonoma y libertad para legislar y aplicar sus leyes,
como lo indica el artculo 124 al sealar que las facultades que no estn expresamente concedidas por la Constitucin a los funcionarios federales, se entiende que
estarn reservadas a los estados.
En este sentido y con el propsito de clasificar cules son esas facultades y en
qu espacios de ejecucin la ley mxima limita u otorga competencias de gobierno
a las entidades federativas, retomamos la clasificacin que Jorge Carpizo efecta
en su obra La Constitucin Mexicana de 1917, indicando en primer lugar que existen facultades que no son atribuidas a los estados y que s lo son para la federacin. Este primer grupo est compuesto por las facultades descritas en el artculo
73.
En un segundo grupo se sitan las competencias que expresamente la Constitucin les prohbe desarrollar a las entidades federativas; stas se encuentran en los
artculos 117 y 118, clasificndose en prohibiciones absolutas y prohibiciones relativas.
Las prohibiciones absolutas son aquellas actividades que en forma determinante
y contundente, sin excepcin, no pueden realizar los estados:
Celebrar alianza, tratado o coalicin con otro estado, ni con las potencias
extranjeras.
Acuar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sellado.
Gravar el trnsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.
Prohibir ni gravar, directa ni indirectamente, la entrada a su territorio, ni la salida

de ste, a ninguna mercanca nacional o extranjera.
Establecer exenciones o subsidios respecto a las contribuciones municipales, en
favor de personas fsicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas.
Facultades
prohibiciones
44

Facultades Una vez que se han identificado las facultades no atribuidas a los estados, corres- atribuidas a
los ponde ahora sealar las que en forma expresa tienen encomendadas las entidades estados federativas.
Sobre este particular es importante indicar que en realidad la Constitucin muy pocas
veces dicta este tipo de facultades a las entidades federativas; en el artculo 124 que ya se
ha mencionado, se establecen por procedimiento de exclusin las facultades propias de los
estados, siendo todas aqullas que no estn concedidas expresamente para la federacin. El
texto de este artculo es singularmente interesante, debido al enfrentamiento que ha
ocasionado entre la poca imaginacin interpretativa y de creacin que ha caracterizado a
los legisladores estatales y en general a los gobiernos de los estados, con las posibilidades
reales de creacin legislativa, de accin gubernamental y de espacios polticoadministrativos que le ofrece a los estados el artculo 124.
Tambin en los artculos 5, 18, 115, 123 y 130 encontramos facultades expresas en
materia de expedicin de ttulos profesionales, organizacin de sus sistemas penales,
relaciones laborales entre gobierno estatal y sus trabajadores, celebracin de convenios con
los municipios en materia de servicios pblicos; tambin, para establecer contribuciones a
favor del municipio, fijar las bases para que los municipios formulen sus reglamentos y,
finalmente, para determinar el nmero mximo de ministros de los cultos religiosos que
ejercitarn su profesin en el territorio estatal.
En algunos casos, la Constitucin no se refiere a las prohibiciones y facultades de las
entidades federativas propiamente dichas, sino a las de sus gobiernos; cuando esto sucede
aparecen bajo la forma de determinacin y responsabilidad como en los casos siguientes: los
gobernadores de los estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los
tribunales superiores de justicia locales, son responsables por violaciones a la Constitucin
y a las leyes federales, as como por el manejo indebido de fondos y recursos federales
(artculo 108). Los gobernadores de los estados no pueden durar en su cargo ms de seis
aos (artculo 115, fraccin VIII). La eleccin de los gobernadores de los estados y de las
legislaturas locales ser directa y en los trminos que dispongan las leyes electorales
respectivas (artculo 115, fraccin VIII). Los gobernadores de los estados, cuyo origen sea la
eleccin popular, ordinaria o extraordinaria, en ningn caso y por ningn motivo podrn
volver a ocupar ese cargo, ni aun con el carcter de interinos, provisionales, sustitutos o
encargados del despacho (artculo 115, fraccin VII); adems, nunca podrn ser electos para
el perodo inmediato: el gobernador sustituto constitucional, y el gobernador interino
(artculo 115, fraccin VIII).
Asimismo, slo podr ser gobernador constitucional de un estado un ciudadano
mexicano por nacimiento y nativo de ste, o con residencia efectiva no menor de cinco
aos, inmediatamente anterior al da de eleccin (artculo 115, fraccin VIII).
Facultades 6
Concurrentes con la Federacin
Existen tambin atribuciones que se consideran de carcter concurrente, es de- Facultades cir, que son
aquellas facultades que la Constitucin seala expresamente como concurrentes materia sobre la cual
intervienen las dos instancias gubernamentales como:
Impartir educacin (artculo 3o.), con la limitacin expresada por la propia Constitucin
(artculo 3o. fraccin IX) al establecer que corresponde al Congreso de la Unin expedir las
leyes necesarias que tendern a unificar y coordinar la educacin; esta limitacin ha
determinado que sta sea una facultad concurrente, pero parcialmente distribuida.
Los gobiernos de la federacin y de los estados organizarn el sistema penal, as como
establecern instituciones especiales para el tratamiento de menores infractores (artculo
18). Asimismo, son objeto de concurrencia gubernamental, la vigilancia o amparo sobre las
asociaciones de trabajadores, sociedades cooperativas (artculo 28); los asentamientos
humanos (artculo 73, fraccin XXIX-C); en los asuntos de salubridad (artculo 73, fraccin
XVI); en materia de expropiacin cuando las leyes de la federacin y de los estados en sus
respectivas jurisdicciones, determinen los casos en que sea de utilidad pblica la ocupacin
de la propiedad privada (artculo 27, fraccin VI).
Por otra parte, existen facultades y atribuciones otorgadas a las entidades federa- Facultades de tivas que
podramos calificar como facultades de auxilio y son aqullas en que por auxilio disposicin constitucional y
de manera expresa, el gobierno estatal apoya al gobierno federal en sus responsabilidades, tal como en los
casos siguientes:
Corresponde a los poderes federales ejercer, en materia de culto religioso y disciplina
externa la intervencin que designen las leyes. Las dems autoridades obrarn como
auxiliares de la federacin (artculo 130). Para dedicar al culto nuevos locales abiertos al
pblico se necesita permiso de la secretara de Gobernacin, oyendo previamente al
gobierno del estado (artculo 130).
Unidad Poltica
del Estado
Mexicano
Garantas de unidad
poltica del estado
mexicano
Control poltico y
militar sobre uno o
varios estados
De acuerdo con la distribucin de competencias que se ha expuesto en los prrafos

anteriores, la Constitucin determina los casos en que los poderes de la Unin participan
en el gobierno interior de las entidades federativas en virtud de peligro grave para la
unidad poltica nacional; se podra pensar que tales disposiciones rompen con los
principios federalistas que la misma norma general establece, por ello se habla de
intervencin, es decir, de la presencia de un cuerpo extrao en otro; sin embargo, si
atendemos al hecho de que la facultad original la tienen los estados y el gobierno federal la
delegada, los estados aceptaron esta determinacin en vista de la necesidad de preservar la
unidad poltica, adems de que es necesario repetirlo, la Constitucin no es una norma
exclusiva del gobierno federal, sino que es tambin de los estados; es menester reconocer
que en ocasiones se ha abusado de estas facultades por cuestiones de coyuntura poltica o
personales, sin respetar el principio federalista.
De conformidad con el artculo 29 constitucional, el presidente de la Repblica, de acuerdo
con los titulares de las secretaras de Estado, los departamentos administrativos y la
Procuradura General de la Repblica y con aprobacin del Congreso de la Unin o en su
caso, de la Comisin Permanente, puede suspender en todo el pas o en un lugar
determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente a los casos de invasin,
perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave
peligro o conflicto. Esta disposicin implica que si los casos mencionados se verifican en
alguno o varios estados y si existe acuerdo de gabinete y aprobacin del Congreso de la
Unin o en su caso de la Comisin Permanente, el Presidente puede suspender las
garantas constitucionales.
Es bien cierto que existen ciertos vacos en relacin a las causas que originan el acuerdo,
puesto que se deja a la libre interpretacin la tipificacin de la gravedad, perturbacin,
peligro o conflicto de la paz pblica y de la sociedad. Por otro lado, el acuerdo de los
titulares es un punto dbil de la disposicin, puesto que el Presi- sidente tiene la facultad
de removerlos libremente, sin embargo, adems de estas lagunas jurdicas existen
limitantes tales como: a) deber hacerlo por tiempo limitado; b) por medio de prevenciones
generales y c) sin que la suspensin se con-
47
LAS ENTIDADES FEDERA TIVAS EN LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS
traiga a determinado individuo o grupo.

Otro momento de la participacin del titular del Ejecutivo Federal en el gobierno interior de los estados, sealados por el mismo artculo 29 y existiendo las
mismas causales, es el otorgamiento, por parte del Congreso, de facultades extraordinarias al Presidente para que haga frente a la situacin de grave peligro
social.
Esto significa por lo tanto, que existen dos recursos para la participacin presidencial: por acuerdo y aprobacin y por concesin u otorgamiento de facultades
extraordinarias.
Otra modalidad de la participacin de los poderes de la Unin en el gobierno interior de los estados se seala en el artculo 122 constitucional en trminos de proteccin por invasin o violencia exterior y a solicitud de la legislatura o por el Ejecutivo estatal, si aqulla no estuviera reunida, en los casos de sublevacin o
trastorno interior. Creemos que esta disposicin est ms acorde con los fundamentos del federalismo pues intervienen la legislatura o el gobernador, adems de que
tiene la caracterstica de responder a una necesidad de proteger a la unin y a la
nacin.
El artculo 76 fraccin V, seala que son facultades exclusivas del Senado, entre
otras, declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de
un Estado, que es llegado el caso nombrarle un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a la Constitucin del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador lo har el Senado a propuesta en terna del presidente de la
Repblica. . . Se piensa que el verbo declarar no es utilizado en el sentido de decidir, sino de constar o de verificar, sin embargo, el verbo declarar implica la accin
de manifestar y ste a su vez significa dar a conocer.
En el contenido de este artculo se establece que esta disposicin seguir siempre y cuando las constituciones de los estados no prevan el caso a que nos hemos
referido, remitiendo tambin las causales a la Constitucin local.
Sin embargo, y al existir el vaco de las causales en nuestra ley mxima, se promulg la ley reglamentaria (Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978), la cual
seala que son desaparecidos los poderes de un Estado, nicamente en los casos en
que los titulares de los poderes constitucionales:
a) Quebrantaren los principios del rgimen federal.
b) Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza
mayor.
c) Estuvieren imposibilitados fsicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a
sus cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos
mismos, que afecten la vida del estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurdico.
d) Prorrogaren su permanencia en sus cargos despus de fenecido el perodo para el que
fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los
titulares.
Derecho de
proteccin o
garanta
federal
Desaparicin de
poderes
Causas para declarar

desaparecidos los
poderes de un
estado
48
e) Promovieren o adoptaren forma de gobierno o base de organizacin poltica distinta

de las fijadas en los artculos 40 y 115 de la Constitucin General de la Repblica.
Cabe sealar que esta ley reglamentaria de la fraccin V del artculo 76 de la
Constitucin General de la Repblica, establece las bases y el procedimiento para el
nombramiento, por parte del Senado, del gobernador provisional y para la eleccin y
designacin de los nuevos representantes de los poderes legislativo y judicial,
respectivamente.
Resolucin sobre
conflictos entre los
poderes estatales
Conocimiento
sobre la
constitucionalidad
de los actos
Tambin corresponde al Senado (artculo 76, fraccin VI), resolver las cuestiones polticas
que suijan entre los poderes de un estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al
Senado, o cuando, con motivo de dichas cuestiones, se haya interrumpido el orden
constitucional mediante un conflicto armado. En este caso el Senado dictar su resolucin,
sujetndose a la Constitucin General de la Repblica y a la del Estado.
El sentido de esta disposicin se aproxima ms a la idea de colaboracin que a la de
intervencin, debido principalmente a la peticin de resolucin por parte de alguno de los
tres poderes locales.
Otra forma de participacin de los poderes de la Unin en el gobierno interior de los
estados para efectos de conservar el orden jurdico y unidad poltica nacional, es sealada
por el artculo 105, el cual faculta a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, conocer de
las controversias que se susciten entre dos o ms estados, entre los Poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la federacin y uno
o ms estados, as como de aqullos en que la federacin sea parte en los casos que
establezca la ley.
A pesar de existir en la realidad una preponderancia de las facultades federales sobre las
estatales, como lo observamos en la descripcin sobre el reparto de competencias, as como
de la excesiva participacin de los poderes de la Unin en el gobierno interior de los
estados, existe el recurso jurdico del amparo, como lo determina el artculo 103, en los
trminos de que los tribunales de la federacin resolvern toda controversia que se suscite
por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberana (autonoma)
de los estados; existe pues la posibilidad del equilibrio entre las instancias gubernamentales
de nuestro pas.
Discusin de
Temas
Explicar el principio de soberana y autonoma que seala la Constitucin Poltica

en relacin a la integracin de estados en una federacin.
Destacar el grado de autonoma de las instancias de gobierno en el contexto del
Estado mexicano.
Identificar comparativamente, las competencias de los estados, con respecto a la
federacin y municipios.
Sealar los principios constitucionales que otorga el Estado mexicano a las
garantas de su unidad poltica.
Analizar los casos en que los poderes de la Unin, con base en la Constitucin
Poltica, intervienen en el gobierno interior de los estados.
Considerar las perspectivas del equilibrio gubernamental actual del Estado
mexicano.
Bibliografa
Bsica
ALMADA, Carlos F. La administracin estatal en Mxico. Instituto Nacional de

Administracin Pblica, Mxico, 1982, partes primera y tercera.
BURGOA, Ignacio. Derecho constitucional mexicano, ed. Porra, Mxico, 1982, Cap. X.
CARPIZO, Jorge. La Constitucin mexicana de 1917, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico, Mxico, 1982, Cap. VI.
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURIDICAS, El federalismo en sus aspectos
educativos y financieros, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 1976, Cap.
V.
MAROUET Guerrero, Porfirio. La estructura constitucional del Estado mexicano,
Instituto de Investigaciones Jurdicas, U.N.A.M., Mxico, 1975.
PICHARDO Pagaza, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico, Tomo
2. Funciones y Especialidades. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico,
1984, Cap. XV.
RABASA, Emilio 0. y CABALLERO, Gloria. Mexicano: sta es tu Constitucin, Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin, LII Legislatura. Mxico, 1984.
SERRA Rojas, Andrs. Derecho administrativo, Mxico, ed. Porra, 1983, IV parte.
TENA Ramrez, Felipe. Derecho constitucional mexicano, Mxico, ed. Porra, 1981, Cap.
VII y VIII.
CAPITULO
TERCERO
EL GOBIERNO DE
LOS ESTADOS
El presente captulo tiene como objetivo proporcionar al lector los principios que
sustentan:
La organizacin, accin, funciones y mbito del gobierno interior de los estados.
Las leyes que conforman el marco jurdico de la accin del gobierno estatal.
La divisin del ejercicio del poder pblico estatal y sus funciones bsicas.
Las funciones, atribuciones y competencia de los poderes Legislativo, Judicial y

Ejecutivo.
Las restricciones, responsabilidades y categoras legales de los gobernadores.
La ubicacin del espacio de poder atribuido al gobernador.
8
9
Temas
El Fundamento Jurdico del Gobierno Estatal
Funciones, Atribuciones y Competencia del Poder
Legislativo
10 Funciones, Atribuciones y Competencia del Poder

Judicial
11 Base Jurdica del Ejecutivo Estatal
12 Facultades y Obligaciones del Gobernador
13 Restricciones del Gobernador
El Fundamento Jurdico
del Gobierno Estatal
De acuerdo al artculo 41 constitucional, el pueblo ejerce su soberana por medio

de los poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos y por ios de los
estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente
establecidos por la Constitucin general y las particulares de los estados, las que
en ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
El gobierno interior de los estados es una instancia de ejercicio de la soberana
popular, cuya legitimidad es determinada en primer lugar por la Constitucin
General y ratificada por las constituciones locales.
Los trminos del ejercicio del gobierno interior estn contenidos en la propia
Constitucin (artculo 115), donde se indica que deber de ser republicano, representativo y popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el municipio libre.
Otro momento de la fundamentacin jurdica del gobierno interior se deriva de i
la Constitucin local, por medio de la cual se establecen las bases de la organiza- i
cin poltica y administrativa, adems de derivarse de ella una serie de ordenamientos que especifican los alcances y naturaleza de la accin gubernamental.
Las leyes orgnicas del poder Ejecutivo o de la administracin pblica estatal y las
respectivas del poder Judicial y del poder Legislativo, la ley electoral o de organizaciones polticas y procesos electorales y la ley orgnica del municipio libre son
los ordenamientos jurdicos bsicos que conforman el marco legal de los gobiernos
estatales. Es importante sealar que existe adems una gran diversidad de leyes y
reglamentos que regulan aspectos ms especficos de la vida local, empero, dichas
leyes responden en su mayor parte a las acciones del poder Ejecutivo en las distintas reas o sectores de la actividad pblica y no son en esencia el fundamento jurdico de la forma y composicin del gobierno como las primeramente sealadas.
Del segundo grupo de leyes se pueden mencionar, por ejemplo, la ley de hacienda
Fundamentos
del
gobierno interior
Marco legal de la
accin del gobierno
estatal
54
estatal, las leyes de ingresos y presupuesto de egresos, las leyes de desarrollo urbano, la ley
de coordinacin fiscal estado-municipio, ley del notariado pblico,
; las leyes que crean organismos o empresas paraestatales a nivel local, ley de trnsito y
transporte, ley de armas de fuego, ley orgnica del Ministerio Pblico, ley ; de educacin,
leyes que crean institutos y/o universidades de educacin superior, leyes de fomento a las
actividades productivas y econmicas y una gran diversidad \ de leyes y reglamentos que en
conjunto integran un complejo panorama jurdico \de las entidades federativas.
Avances y rezago
de la facultad
legislativa estatal
Modas legislativas
TL
El grado de complejidad y avance legislativo vara de una entidad a otra; as, por ejemplo,
existen estados cuya legislacin en algunos apartados no slo est acorde con la situacin
social, poltica y econmica de la entidad, sino que en ocasiones las rebasa.
Este fenmeno que presenta los dos extremos de la situacin jurdica de las entidades
federativas, es consecuencia de las circunstancias o condicionantes polticas prevalecientes
en la propia entidad. Es decir, por una parte el efecto que produce la inexistencia y
antigedad de las leyes tiene dos causas principales que en muchas ocasiones se presentan
en forma conjunta; en primer lugar, se debe a que el juego de las fuerzas polticas,
econmicas y sociales no han producido los espacios que requiere la actualizacin o la
existencia de la legislacin correspondiente a un determinado asunto, en vista de su escasa
o nula participacin para obtener respuesta de los gobiernos estatales a las demandas que
ocasiona la actividad que de manera particular desarrollen. La segunda causa del atraso
jurdico la encontramos en el legislador mismo, que, al no recibir o captar las demandas
sociales que surgen entre los grupos econmicos o polticos, no ha sido capaz de realizar
por iniciativa propia su trabajo legislativo. Generalmente en las legislaturas locales los
miembros integrantes no ejercen las disposiciones que se pueden derivar del artculo 124
de la Constitucin General que les otorga un amplio campo de competencia; hecho que
limita an ms el ejercicio de sus facultades.
I Estas dos causas se encuentran estrechamente relacionadas y no pocas veces fomentadas por el comportamiento poltico del gobernador, quien somete o marca las pautas
polticas a los legisladores y que adems permite o limita, segn el caso, el juego y la
participacin de los grupos econmicos, polticos y sociales de la entidad.
En el otro extremo de la situacin estn los casos en que la legislacin, en determinadas
reas, es tan avanzada que su contenido no est acorde con las circunstancias reales de la
entidad, pero que en cambio son el resultado de alguna iniciativa del Ejecutivo estatal para
responder a las directrices polticas que le m^rca el gobierno federal.
Un hecho que ejemplifica claramente la ltima afirmacin fue la promulgacin,
/generalizada y casi simultnea, que realizaron las entidades federativas de su ley de '
asentamientos humanos y desarrollo urbano, entre 1976 y 1977.
La publicacin de dicho ordenamiento respondi a las adiciones constitucionales de los
artculos 27,. 73 y 115, as como a la promulgacin de la ley federal de
55
EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS
esa materia, pero, sobre todo, al matiz poltico con el que se visti a esta legislacin en el
momento de su anuncio, discusin y promulgacin.
Con esto no se quiere decir que las necesidades para legislar sobre la materia en el
mbito federal fueron inexistentes, al contrario, se presentaba como una demanda latente
desde tiempo atrs. No obstante, el tratamiento que se hizo en las entidades federativas de
la problemtica urbana plasmada en sus respectivas leyes, no ha respondido en trminos
reales y efectivos a las necesidades locales. De ah que dichos ordenamientos no fueran
observados y aplicados en forma debida, salvo en contados casos y en una mnima
proporcin.
A manera de conclusin, se puede establecer que el marco jurdico del gobierno estatal est
delimitado en una primera instancia por las constituciones federal y estatal; por las leyes
orgnicas del poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, respectivamente; por la ley electoral
del estado y por la ley orgnica del municipio libre. En una segunda instancia, por todas las
leyes y reglamentos vigentes en la entidad, en las que se desdoblan y especifican las
facultades de los rganos de gobierno y cuya complejidad y efectividad varan de una
entidad a otra, en funcin de los sealamientos anteriores.
Otro aspecto que no se debe pasar por alto en el anlisis del gobierno estatal es la \Divisin
de poderes divisin de poderes. En efecto, los gobiernos de las entidades federativas, al
igual que el gobierno federal dividen el ejercicio del poder pblico en tres funciones \
bsicas: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. Cada funcin es asumida por el rgano
correspondiente: el poder Legislativo, el poder Ejecutivo y el poder Judicial. El principio de
que una misma persona o corporacin no podr detentar la representatividad de dos o ms
poderes, se plasma unnimemente en las 31 constituciones estatales; asimismo, se prev que
salvo casos excepcionales que dicte el Congreso local o que marquen expresamente las
mismas constituciones, el Ejecutivo o el Legislativo, segn el caso, contar con facultades
extraordinarias que por su naturaleza le correspondan originariamente a otro de los
poderes.
Sntesis del marco

jurdico
b
&
Funciones, Atribuciones y
Competencia del Poder
Legislativo
Antecedentes
La comisin o
diputacin
permanente
El poder Legislativo de las entidades federativas se deposita en un cuerpo colegiado denominado Congreso del Estado o Congreso Local integrado por diputados electos popularmente. Es unicameral a diferencia del poder Legislativo
federal, es decir, se compone de una sola Cmara de Diputados.
Como resultado de la reforma poltica iniciada a finales de la dcada de los setenta, los
congresos locales se integran por diputados electos bajo dos principios de votacin: el
primero, denominado de mayora relativa, mediante el sistema tradicional de distritos
electorales uninominales y, el segundo, correspondiente al novedoso principio de
representacin proporcional, conforme al sistema de listas votadas en una circunscripcin
plurinominal que, en la generalidad de los casos, corresponde a la totalidad del territorio
de cada entidad federativa.
En este sentido se puede hablar de diputados uninominales y diputados plurinominales, segn el sistema por el cual hayan sido electos. Todos los diputados en ejercicio
de sus facultades poseen los mismos derechos y las mismas obligaciones, as como la
responsabilidad de conducir el poder Legislativo. Por cada diputado propietario existir un
suplente. Sus facultades se consagran en la Constitucin Poltica del Estado y su
organizacin, integracin y funcionamiento se rigen por la ley orgnica del poder
Legislativo o su similar, y por los reglamentos internos del Congreso. Se rene en sesiones
cuyos perodos de duracin varan de un estado a otro. En algunos casos existe un solo
perodo de sesiones ordinarias y, en otros, son dos los perodos de sesiones ordinarias.
En todos los estados de la Repblica el poder Legislativo est posibilitado para reunirse
en sesiones extraordinarias durante sus perodos de receso, a convocatoria de la comisin o
diputacin permanente, o bien, a solicitud del poder Ejecutivo.
La comisin o diputacin permanente es el rgano responsable del funcionamiento del

poder Legislativo en el lapso de tiempo en que el Congreso en pleno permanezca en receso,
esto es, cuando concluyan los perodos de sesiones ordinarias. Est formada por diputados
que son nombrados por el Congreso en pleno antes de la clausura de las sesiones
ordinarias.
La integracin del Congreso local y su respectiva comisin permanente es variable

Integracin del en su nmero de una entidad federativa a otra. Existen dos frmulas
distintas para congreso local determinar el nmero de miembros que formarn parte del
mismo; por un lado, cuando la Constitucin seala expresamente cuntos diputados en
nmero conformarn el poder Legislativo, a esta frmula se sujeta la mayora de las
entidades federativas. La otra se encuentra tambin en la Constitucin local y consiste en
la eleccin de un diputado por cada cierta cantidad de habitantes; con esta frmula, el
nmero de legisladores es directamente proporcional al nmero de habitantes.
Las legislaturas se renuevan cada tres aos y en las constituciones se sealan los j Requisitos para ser requisitos
para ser diputado, as como las facultades, obligaciones y prohibiciones diputados locales del Congreso y de sus
miembros.
En la generalidad de los casos son requisitos mnimos para ser diputado, segn lo marca
la legislacin, los siguientes: ser ciudadano mexicano por nacimiento en ejercicio de sus
derechos civiles y polticos; tener veintin aos cumplidos como mnimo el da de la
eleccin; haber nacido en el estado o tener residencia en el mismo con no menos de cinco
aos inmediatos anteriores a la fecha de la eleccin; no ser Gobernador del Estado, ni
Secretario de ramo alguno de la administracin pblica, Procurador General de Justicia,
Magistrado del Tribunal Superior de Justicia, Oficial Mayor o titular de alguna direccin
de la propia administracin, Presidente Municipal o funcionario federal, a menos que
permanezca separado de su cargo noventa das antes de la eleccin; otros requisitos son el
de no haber sido, ni ser ministro de culto religioso alguno y el de no ser militar que haya
estado en servicio dentro de los seis meses anteriores a la eleccin.
El principio de no reeleccin tiene vigencia para los representantes del poder Le- Principio de no gislativo en
todas las entidades federativas. Las constituciones prevn la no reelec- reeleccin cin de los diputados para
el perodo inmediato al de su ejercicio, sin embargo, los diputados suplentes que no hayan estado en
funciones de propietarios podrn ser electos para el perodo inmediato con esta categora.
Los congresos locales cuentan con un cuerpo conductor o director el cual se inte- Organizacin gra por un
presidente, un vicepresidente y uno o dos secretarios; dichos cargos son interna del ocupados por los propios
diputados y nombrados por votacin de todos los miem- congreso local bros de la legislatura. Asimismo, el
trabajo legislativo se organiza a travs de comisiones, existiendo varios tipos de ellas con tareas especficas.
La comisin instaladora est formada por diputados de la legislatura saliente que Comision
est por concluir l ltimo perodo de sesiones; su tarea principal es la de instalar
instaladora la nueva legislatura, dando posesin a los miembros del colegio electoral
quienes, a su vez, calificarn las elecciones de los integrantes de la nueva legislatura. En
los casos en que una legislatura est por concluir y no se encuentra en perodo de sesiones
ordinario, la comisin o diputacin permanente asume la responsabilidad y 9I carcter de
la comisin instaladora.
58

Coordinacin
con
el colegio electoral
Objeto de las
comisiones
legislativas
La comisin instaladora mantiene estrecha la coordinacin, para efectos de cumplir con su

objetivo, con la comisin estatal electoral, quien es responsable de otorgar las constancias a
los presuntos diputados, as como de vigilar la eleccin legal de los mismos.
El colegio electoral es el organismo integrado por miembros de la legislatura que se
encarga de darle validez a travs de las respectivas calificaciones y declaratorias a las
elecciones de gobernador, diputados locales, ayuntamientos del estado y senadores.
La comisin instaladora y el colegio electoral son dos organismos o comisiones del
Congreso que en algunas entidades federativas son clasificadas como comisiones
extraordinarias o especiales, ya que sus actividades no son permanentes; se constituyen
para cumplir con una tarea especfica y posteriormente se desintegran. En este sentido
algunas leyes orgnicas del Congreso prevn el establecimiento de comisiones que estudien
y resuelvan asuntos que sean de carcter excepcional en las tareas cotidianas del poder
Legislativo.
Como contraparte de las anteriormente descritas, existen las comisiones cuyo trabajo se
desarrolla cotidianamente en el ejercicio legislativo; stas son conocidas como comisiones
ordinarias o permanentes, es decir, son aqullas que se integran con el propsito de
estudiar, desarrollar y promover las iniciativas de legislacin sobre reas especializadas de
la vida social, poltica, econmica y administrativa. Es importante no confundir a estas
comisiones con la comisin o diputacin permanente descrita con anterioridad.
En el seno de estas comisiones se llevan a cabo las tareas cotidianas de los legisladores, a
efecto de estudiar y proponer los proyectos o iniciativas de ley, las reformas o adiciones al
marco jurdico existente en el estado, o bien, la investigacin de los distintos problemas
que enfrenta la poblacin en el territorio de la entidad.
Cada legislatura cuenta con las comisiones que considere conveniente, o bien, las que
exija el despacho de los negocios que asuma el Congreso. As hallamos las comisiones que
son prcticamente de existencia generalizada en todos los estados de la Repblica, siendo
stas: la Comisin de Gobernacin, y la Comisin Legislativa y de Puntos Constitucionales.
Adems, las que se deban de integrar segn lo marque la ley orgnica o el reglamento del
poder Legislativo de cada estado, las cuales no siempre son coincidentes entre s. Existen,
por ejemplo, comisiones de justicia, planeacin y presupuesto, de finanzas y hacienda
pblica, desarrollo urbano y obras pblicas, de educacin, seguridad pblica, de agricultura
y ganadera, de control presupuestal y contable, etctera.
Estas comisiones varan de un estado a otro, adems de que puede no existir una
determinada comisin en un momento dado, o bien, integrarse bajo la modalidad que
demanden las circunstancias econmicas, sociales, polticas y administrativas al Congreso
local. Asimismo, el nmero de diputados que compone cada una de estas comisiones vara
de estado a estado y de comisin a comisin.
59
Por otra parte, existen, dependiendo del congreso local, dos unidades de carcter
administrativo que apoyan las labores del poder Legislativo que, a diferencia de todos los
organismos sealados con anterioridad, sus titulares o responsables no son diputados
electos popularmente, sino que stos los nombran para desempear sus respectivos cargos.
Nos referimos a la Contadura Mayor de Hacienda, tambin conocida como Contadura
Mayor de Glosa y a la Oficiala Mayor del Congreso.
Organos
administrativos
internos
En esencia, la Contadura Mayor de Hacienda es el rgano tcnico dependiente del

congreso, cuya responsabilidad es la revisin de la cuenta pblica del gobierno del estado y
la de los municipios. Asimismo y en trminos estrictamente formales, se encarga de la
revisin de las cuentas de los organismos descentralizados y las empresas de participacin
estatal y municipal, verificando adems su aplicacin al objeto autorizado. Existen
entidades donde esta dependencia es supervisada por alguna de las comisiones del
Congreso.
La contadura
La Oficiala Mayor es el rgano administrativo del Congreso que tiene a su cargo la

atencin de las necesidades administrativas que se relacionen con los recursos humanos y
materiales del mismo.
En efecto, esta dependencia cobra gran importancia para el poder Legislativo, ya que lo
apoya en todas las tareas de ndole administrativa desarrollndolas bajo su total
responsabilidad, evitando con ello que los diputados distraigan la atencin de sus
obligaciones como legisladores y representantes populares. Es importante no confundir a
esta dependencia con la Oficiala Mayor del gobierno del estado, dependiente del poder
Ejecutivo.
Adems de su facultad intrnseca de iniciar leyes, el congreso del estado est facultado para
expedir, interpretar, reformar y derogar las leyes en todos los ramos de la administracin
pblica; fijar, a propuesta del gobernador, los gastos de la administracin pblica del estado
y decretar contribuciones e impuestos para cubrirlos; condonar impuestos del estado, en
los casos que estime convenientes; nombrar a los empleados de la Contadura Mayor de
Glosa, Oficiala Mayor y dems empleados del Congreso y removerlos con causa justificada;
llevar a cabo las tareas descritas con anterioridad para la Contadura Mayor de Glosa, a
travs de esta unidad de apoyo; fijar las bases para que el Ejecutivo pueda celebrar
emprstitos sobre el crdito del estado en concordancia con lps sealamientos que sobre el
particular establece la fraccin V I I I del artculo 1 1 7 de la Constitucin General de la
Repblica; aprobar los contratos respectivos y reconocer y mandar pagar las deudas que
contraiga el estado; fijar las bases al Ejecutivo para renovar los contratos de donde se
origine la deuda del estado; establecer las bases de enajenacin y gravamen de los bienes
muebles e inmuebles del estado y de los municipios; determinar las bases, montos y plazos
sobre las participaciones federales asignadas a los municipios; fijar las bases a los
ayuntamientos para la contratacin de emprstitos; iniciar ante el Congreso de la Unin las
leyes y decretos que sean de la competencia del poder Legislativo de la federacin, as
como la reforma o derogacin de unas y otros; reclamar, ante la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin cuando alguna ley
mayor
Oficiala mayor
Facultades del
congreso local
60
o acto de gobierno federal constituya un ataque a la soberana o independencia de las

entidades federativas o a la Constitucin Federal; llamar a los diputados suplentes para que
concurran al Congreso, previa calificacin del impedimento de los propietarios; nombrar al
gobernador interino que convoque a elecciones o concluya el perodo, cuando por
cualquier causa de las previstas en la Constitucin local, el poder Ejecutivo carezca de
titular; decidir sobre las elecciones de los ayuntamientos, cuando se reclame contra ellas;
facultar al Ejecutivo para que celebre arreglos amistosos relativos a lmites del estado,
aprobar stos en su caso, y pedir al Congreso de la Unin su aprobacin; resolver las
cuestiones de lmites que se susciten entre municipios del estado; hacer el escrutinio de los
votos emitidos en las elecciones de gobernador y diputados a la legislatura del estado;
calificar dichas elecciones, declarar quines, por haber obtenido mayora de votos, deben
desempear dichos cargos y resolver sobre la renuncia que presentaren los funcionarios
anteriormente sealados; resolver cualquier duda que ocurra sobre la validez de las
elecciones populares y cualidades de los elegidos.
Se faculta tambin a los congresos locales a que sus resoluciones emitidas en funciones
de colegio electoral, sean irrevocables; computar los votos y declarar electos senadores al
Congreso de la Unin, a los ciudadanos que hayan obtenido mayora absoluta de votos,
erigindose tambin para este efecto en colegio electoral; convocar a elecciones
extraordinarias de diputados y de ayuntamientos en los casos que disponga la ley; recibir la
protesta constitucional a los diputados, al gobernador, a sus sustitutos, a los magistrados
del Supremo Tribunal de Justicia y a todos los empleados de su nombramiento que
conforme las leyes no deban otorgar la protesta de otro modo; conceder licencia temporal
para separarse de su cargo al gobernador y a los diputados, y otorgar o negar su aprobacin
a las solicitudes de licencias de los magistrados, que le someta el gobernador; conceder amnistas por los delitos cuyo conocimiento pertenezca exclusivamente a los tribunales del
estado.
10
Funciones, Atribuciones y
Competencia del Poder
Judicial
El Poder Judicial se encuentra depositado dentro de las entidades federativas en el Tribunal Superior de Justicia, rgano mximo que representa a este poder. Asinismo y
por delegacin, representan a este rgano los jueces y jurados que para cada caso
seale especficamente la Constitucin del estado y la ley orgnica del Poder Judicial. Existen, por ejemplo, jueces de primera instancia, jueces menores y jueces de
paz, tribunales para menores, jurado^populares, etctera.
Poder judicial
ii u i o u ir u
El Tribunal Superior de Justicia es un cuerpo colegiado integrado por magistrados

Integracin clasificados como numerarios o supernumerarios, o tambin denominados
como propietarios y suplentes. No existe una regla generalizada que establezca el nmero
de miembros que conforman este cuerpo, cada entidad federativa en su respectiva
Constitucin, seala la cantidad de magistrados que debern asumir la responsabilidad del
Poder Judicial, excepto casos como los de Jalisco, Morelos,
Tlaxcala, que remiten este sealamiento a la ley orgnica del Poder Judicial.
Existen dos mtodos bsicos para el nombramiento de los magistrados; en el pri- Nombramientos de mero, el
gobernador realiza los nombramientos y el Congreso local o la Comisin magistrados Permanente los aprueba o
ratifica. En el segundo caso, el Congreso realiza los nombramientos con base a una terna propuesta por el
gobernador del estado.
Estas dos frmulas son las que se utilizan de manera indistinta en casi todos los estados
de la Repblica, salvo el caso excepcional del estado de Coahuila, en el que los magistrados
son nombrados por el Congreso del Estado, pero a propuesta en terna que hagan los
ayuntamientos de la entidad.
Los magistrados duran en su encargo seis aos, coincidiendo con el perodo de ejercicio
del gobernador, pudiendo adems ocupar el cargo nuevamente. Pueden ser relevados de su
cargo slo cuando observen mala conducta y con previo juicio de responsabilidad; el
gobernador del estado est facultado para promover tal remocin, la cual debe ser
solicitada al Congreso local. Asimismo, el cargo es renunciable slo cuando sea por causa
grave calificada por el Congreso o por la diputacin permanente, o bien, cuando sea por
alguna causa prevista en la Ley Orgnica del Poder Judicial de la entidad federativa de que
se trate.

Requisitos para
ser magistrado
Organizacin
Ejemplo de
facultades del
tribunal superior
Cada Constitucin establece tambin los requisitos para ser magistrado, a manera de
sntesis se puede sealar que son cuatro los requerimientos bsicos que con mayor
frecuencia se presentan y que adems se consideran los ms importantes. El primero es el
de ser mexicano por nacimiento y estar en pleno ejercicio de sus derechos, aunque en
algunas entidades federativas se requiere que el candidato a ocupar el cargo sea oriundo del
estado, es decir, chiapaneco, duranguense, etc. El segundo es el de contar con un mnimo
de edad, generalmente se exige ser mayor de treinta aos; ser licenciado en derecho con
ttulo profesional otorgado por institucin educativa con reconocimiento oficial y con un
mnimo de cinco aos de ejercicio profesional, tal es el tercer requisito y, finalmente, no
pertenecer al estado eclesistico y ser una persona de notoria moralidad gozando de buena
reputacin, por lo que no deba haber sido condenado por delito intencional que lastime la
buena fama en el concepto pblico.
El Tribunal Superior de Justicia cuenta con un presidente que es nombrado por los propios
magistrados y permanece en el cargo un ao, pudiendo ser reelecto. El trabajo ekl tribunal
se organiza a travs de sesiones en salas en pleno; en concordancia con lo dispuesto en las
leyes orgnicas del Poder Judicial se puede afirmar que son tres las salas que existen con
mayor frecuencia en las entidades federativas: las sala de lo civil, la sala de lo familiar y la
sala de lo penal. Cada sala cuenta con un presidente, el cual se encarga de conducir las
audiencias, dirigir los debates, mantener en orden los mismos y procurar el buen
funcionamiento de la sala, asimismo, en cada sala existen los secretarios, actuarios y
personal que determine el pleno del Tribunal Superior.
El Tribunal Superior en pleno realiza sesiones ordinarias y extraordinarias; las primeras
se llevan a cabo con la regularidad que disponga la ley anteriormente sealada para cada
caso, as por ejemplo, en Baja California Sur el pleno se rene en sesin ordinaria cuando
menos una vez por semana y en Hidalgo dos veces por mes. Las sesiones extraordinarias se
llevan a cabo cuando lo requiera la urgencia de algn asunto o cuando algn magistrado lo
solicite, para lo cual el presidente del Tribunal o el sustituto legal de ste debe convocar a
sesin extraordinaria del pleno.
Las facultades que le son propias al Tribunal Superior de Justicia son de gran similitud
entre un estado y otro, las diferencias existentes son ms bien de forma y de procedimiento
que se utilizan para la aplicacin de dichas facultades. El contenido de fondo de las
atribuciones del Poder Judicial es homogneo para las 31 entidades federativas. El caso de
Baja California Sur es ejemplificado para describir las facultades del Tribunal Superior de
Justicia de los estados, que son:
de justicia
Iniciar ante el Congreso del Estado los proyectos de leyes o promover las reformas
que estime convenientes para la buena administracin de justicia.
Resolver sin ulterior recurso como rgano de sentencia las causas de responsabilidad por delitos oficiales que deban instruirse en contra de los
diputados al Congreso local, Gobernador del Estado, Secretario General de

Gobierno, Secretario de Finanzas, Secretario de Desarrollo, Oficial Mayor,
Procurador General de Justicia, Presidentes Municipales, Magistrados del Tribunal
Superior de Justicia y Jueces de Primera Instancia, Menores y de Paz, previa la
declaracin correspondiente que haga el Congreso del Estado, conforme a la
Constitucin Poltica local.
Conocer y resolver las controversias en que el Estado fuere parte como sujeto de
derecho privado, salvo lo dispuesto por la Constitucin General de la Repblica.
Expedir los reglamentos interiores del Tribunal Superior de Justicia del Estado.
Nombrar y remover a los Jueces de Primera Instancia, Menores y de Paz,
recibirles su protesta del cargo, resolver todas las cuestiones que con dichos
nombramientos se relacionan y cambiar a los jueces de una misma categora de un
partido judicial a otro, o de un juzgado a otro dentro del mismo partido judicial;
as como variar la jurisdiccin y competencia de un juzgado en las materias civil,
penal y familiar.
Conocer y resolver todas las cuestiones de competencia que se susciten entre los
Jueces de Primera Instancia, o entre Jueces Menores y de Paz de diversos partidos
judiciales.
Nombrar a los Secretarios y dems empleados del Tribunal Superior de Justicia y
de los juzgados, a propuesta de los titulares de los mismos, removerlos cuando as
lo exija el servicio y dar curso a las renuncias que se presenten.
Ordenar, por conducto del Presidente del Tribunal, que se haga la denuncia que
corresponde al Ministerio Pblico en los casos de la comisin de delitos oficiales
que deban ser sancionados por las autoridades competentes.
Elegir Presidente del Tribunal Superior de Justicia de entre los magistrados que lo
forman y designar a los magistrados que deban integrar la sala.
Acordar sobre la sustitucin del Presidente del Tribunal en las ausencias
temporales y calificar las recusaciones con causa y las excusas de los magistrados y
en su caso hacer el llamamiento de los que deben intervenir en el conocimiento
del asunto de que se trate.
Imponer a los funcionarios y empleados de su dependencia, las correcciones
disciplinarias que procedan conforme a la ley y al reglamento interior y no estn
expresamente encomendadas a otras autoridades.
Suspender provisionalmente o definitivamente en el ejercicio de su cargo, a los

secretarios y dems empleados judiciales en caso de faltas, por mala conducta,
indisciplina o por la comisin de delitos oficiales, ordenando su consignacin si
fuere procedente al Ministerio Pblico.
Fijar los perodos de vacaciones de los magistrados, jueces y dems funcionarios y
empleados judiciales.
Acordar la suspensin de labores de las dependencias del Poder Judicial del
Estado, en los casos en que oficialmente no est determinado por decreto y se
considere procedente la suspensin, con excepcin de los asuntos urgentes en
materia penal, tomndose las providencias necesarias.
Conceder licencia con o sin goce de sueldo a los jueces y dems funcionarios y
empleados de la administracin de justicia, por ms de quince das y hasta por tres
meses, nombrando en su caso a los sustitutos respectivos, si
i su juicio, es procedente la causa en que se funda la solicitud correspondiente.
Discutir, aprobar, o modificar en su caso, los presupuestos de egresos que para
regir en cada ejercicio anual proponga el Presidente del Tribunal, los que debern
ser sometidos a la aprobacin del Congreso del Estado.
Intervenir en el trmite de las solicitudes de indulto necesario y rehabilitacin,
informando al gobernador, o al Congreso del Estado, respectivamente, previos los
trmites y con los requisitos que las leyes establezcan.
Exigir al Presidente del Tribunal el fiel cumplimiento de sus obligaciones.
Imponer correcciones disciplinarias a las partes, abogados, agentes, procuradores y
litigantes, cuando falten al respeto al Tribunal, a sus miembros o a cualquier otro
funcionario del Poder Judicial, independientemente de consignarlos al Ministerio
Pblico en caso de la comisin de un delito.
Conocer de las acusaciones o quejas que se presenten en contra del Presidente del
Tribunal y magistrados, as como de los empleados de la presidencia y del propio
Tribunal, de acuerdo al procedimiento que seala la Constitucin Poltica del
Estado y la ley respectiva.
Establecer la creacin de los Juzgados Menores y de Paz que considere necesarios,
asignndoles la jurisdiccin territorial que sea conveniente, escuchando al
Gobernador del Estado y al Juez de Primera Instancia del partido judicial que
corresponda.
Acordar, segn lo exijan las necesidades del servicio, oyendo la opinin del
Gobernador del Estado, el aumento de Juzgados de Primera Instancia dentro de los partidos judiciales ya existentes en el estado, numerndolos y
adscribindolos a los ramos civil, penal, familiar o mixto, determinando su
lugar de residencia.
Autorizar las erogaciones extraordinarias que tengan que hacerse para la
mejor administracin de justicia.
Conocer la recusacin conjunta de los magistrados, ordenando la integracin de la sala que calificar la recusacin.
Decretar las providencias necesarias para la mejor administracin de justicia y ejercitar las dems atribuciones que le confieran las leyes.
Para el ejercicio ms eficaz de la aplicacin de justicia en el territorio de la entidad, ste se divide en distrito^ o partidos judiciales, cada uno de los cuales agrupa
a un nmero determinado de municipios. En cada distrito judicial habr tantos
juzgados como las necesidades lo demanden y el presupuesto lo permita, sin embargo, a cada distrito le corresponde un Juez de Primera Instancia como mnimo,
existiendo adems jueces menores, jueces mixtos y jueces de paz. Todos ellos son
autoridades y representan en el mbito de su respectiva competencia al Poder Judicial.
Como ya se ha visto, los Jueces de Primera Instancia son nombrados por el Tribunal de Justicia en forma directa; los Jueces Menores, Mixtos y de Paz tambin
reciben su nombramiento del Tribunal pero a propuesta en terpa por parte de los
Jueces de Primera Instancia. Los juzgados de Primera Instancia poseen las facultades del Tribunal Superior de Justicia por delegacin, con el propsito de hacer
ms expedita y funcional la operacin del poder Judicial en los Estados de la
Repblica.
Divisin
territorial
del poder judicial
En el poder Judicial existen dependencias de carcter administrativo que apoyan

en este mbito a los representantes de dicho poder. Tal es el caso de la Secretara
General del Tribunal de Justicia, unidad que se encarga de redactar las actas correspondientes a las sesiones en pleno y despacha los asuntos que en ellas se
acuerden; autorizar los documentos y la correspondencia oficial del Tribunal; vigilar que los jueces, funcionarios y empleados cumplan oportunamente con los
acuerdos o instrucciones que se les giren, informando al presidente de las faltas e
incumplimientos que se sucedan.
Tambin existe una Oficiala Mayor que se encarga de efectuar los acuerdos de la
presidencia del Tribunal, en relacin con el ejercicio del presupuesto y llevar la
contabilidad del Poder Judicial; adquirir y proveer los bienes y servicios que se requieran
para el cumplimiento de sus labores; llevar el inventario de los bienes muebles e inmuebles
del Poder Judicial; vigilar, coordinar y supervisar el manejo de los recursos humanos,
financieros y materiales, as como a las dependencias del
Organizacin
administrativa
interna
Poder Judicial. En general, esta dependencia se responsabiliza de las tareas de carcter

administrativo que se demandan para el buen desarrollo de las actividades del Poder
Judicial. En algunas entidades federativas en las que no existe la Oficiala Mayor del
Tribunal, estas obligaciones se encomiendan a una direccin de administracin u otra
dependencia de caractersticas similares.
No en todas las entidades federativas la legislacin sobre el Poder Judicial es actual y
acorde con las circunstancias que se viven hoy da en el pas, situacin que limita el buen
desempeo del ejercicio del poder pblico, al no considerar jurdicamente el avance
poltico y social que se ha experimentado en Mxico en las ltimas dcadas.
Base Jurdica
del Ejecutivo Estatal
El Poder Ejecutivo es el otro poder que confirma la composicin del gobierno El ejecutivo estatal
estatal, se deposita en un solo individuo o ciudadano llamado Gobernador del \ en *a constitucin
Estado, Gobernador Constitucional o simplemente, Gobernador. De acuer- \ general del pas
do con esta denominacin, en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos se hace referencia al titular del Poder Ejecutivo en los siguientes aspectos
elementales y genricos a todas las entidades federativas:
El gobernador es el jefe de la fuerza pblica en los municipios de su entidad
donde resida habitual o transitoriamente; tiene tambin la facultad de celebrar
convenios con la federacin para que los reos sentenciados por delitos del orden
comn extingan su condena en establecimientos que para el efecto dependan del
I
Ejecutivo federal, puede tambin celebrar convenios con la federacin en materia
de desarrollo y planeacin econmica y social.
En materia agraria, los gobernadores turnan las solicitudes sobre restitucin o dotacin
de tierras y aguas a las Comisiones Agrarias Mixtas de su respectiva entidad y aprueban o
modifican el dictamen de las propias comisiones. Pueden tambin ordenar que se d
posesin inmediata de las superficies, que en su concepto, procedan.
Nuestra ley mxima tambin establece una serie de restricciones y condicionantes para
ejercer la titularidad del Ejecutivo Estatal; no pueden durar en su encargo ms de seis aos,
slo pueden ser elegidos en forma directa; los titulares del Ejecutivo Estatal elegidos en
forma ordinaria o extraordinaria no pueden volver a ocupar ese cargo.
De igual forma, no pueden ser electos para el perodo inmediato: el gobernador
sustituto, interino, provisional, siempre que desempeen el cargo los dos ltimos aos del
perodo. Para ser gobernador de alguna entidad federativa es necesario ser ciudadano
mexicano nativo de l o con residencia efectiva no menor de cinco aos
11
inmediatamente anterior al da de la eleccin; el gobernador tiene tambin la obligacin de

publicar y hacer cumplir las leyes federales; es responsable por violaciones a la
Constitucin General y a las leyes federales, as como por el manejo indebido de fondos y
recursos federales. En caso de faltar a estas responsabilidades y slo en estos casos, el
gobernador podr ser sujeto de juicio poltico.
Es de observarse que es la Constitucin General, el primer fundamento jurdico para
determinar el carcter y naturaleza del titular del Poder Ejecutivo Estatal.
Categora
de
gobernadores
Requisitos para
ser gobernador
En la propia Constitucin se tipifican las categoras de gobernadores, tales como interinos,

provisionales, sustitutos y encargados de despacho, por lo que es necesario explicar cada
una de estas categoras.
El Gobernador interino es aqul que asume la titularidad del poder Ejecutivo estatal por
un tiempo determinado, debido a la ausencia absoluta del gobernador despus de 30 das y
en el lapso comprendido en los tres primeros aos del perodo gubernamental; es
nombrado por el Congreso local, cuando est reunido, o por la Comisin Permanente, y
tiene la facultad de convocar a nuevas elecciones.
El Gobernador provisional es aqul que asume la titularidad del poder Ejecutivo estatal
por un lapso de tiempo, a falta absoluta del gobernador despus de 30 das; es nombrado
por la Comisin Permanente del Congreso Local por no estar reunido en perodo ordinario
o extraordinario, o en el caso de desaparicin de poderes del Estado ser nombrado por el
Senado de acuerdo a terna presentada por el presidente de la Repblica de conformidad al
artculo 76 constitucional. Este Gobernador puede ser nombrado por el Congreso Local
como interino cuando la ausencia absoluta del Gobernador o desaparicin de poderes se d
en los primeros aos y, a la vez, ser nombrado Gobernador sustituto, si el caso se presenta
en los ltimos aos del perodo.
El Gobernador sustituto es aqul que asume la titularidad del poder Ejecutivo estatal por
falta absoluta del gobernador en el lapso de los ltimos dos aos generalmente y es
nombrado por el Congreso local.
El encargado de despacho es aqul que sustituye al gobernador en ausencias temporales
menores de treinta das y es nombrado por el mismo. Frecuentemente, el cargo es asumido
por el secretario de Gobierno.
Es bien cierto que las definiciones anteriores pueden no corresponder a ciertos casos
particulares, pero son tipos generales que cubren el significado de los conceptos y que se
presentan en prcticamente todas las entidades federativas.
Para poder ocupar el cargo de gobernador constitucional de una entidad federativa, como
se mencion con anterioridad, la Constitucin General determina ciertos requisitos, que se
pueden considerar como mnimos: ser ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l,
o con residencia efectiva no menor de cinco aos, inmediatamente anteriores al da de la
eleccin.
Adicionalmente, las constituciones locales establecen los requisitos que en cada entidad
federativa se necesitan para ser gobernador y que a continuacin se citan genricamente,
pero en todos los casos sin contravenir las disposiciones de nuestra ley mxima:
No haber ocupado el cargo con anterioridad.

No haber ocupado el cargo con el carcter de provisional, interino o sustituto en
forma inmediata anterior.
Ser nativo del estado o con residencia no menor de cinco aos en la entidad.
Estar en pleno ejercicio de sus derechos polticos.
No pertenecer al estado eclesistico o ser ministro de algn culto religioso.
No haber sido condenado por delito con pena privativa de la libertad.
Separarse, por lo regular, de cualquier cargo pblico local o federal, as como de lo

militar, noventa das antes de la eleccin.
Ser mayor, por lo regular, de treinta aos.

En algunos estados existen ciertos requisitos peculiares tales como:
No haber figurado directa ni indirectamente en alguna asonada, motn

o
cuartelazo (Coahuila, Colima).
Tener una ilustracin suficiente (Colima y Tlaxcala).
Vivir del producto de un trabajo honesto sea este manual, industrial o profesional
(Colima).
Poseer por lo menos educacin media superior. (Chiapas)
Tener menos de setenta aos (Chihuahua), menos de sesenta y cinco (Nuevo

Len), y ser mayor de veinticinco aos (Quintana Roo).
Saber leer y escribir (Durango, Puebla, Veracruz).
No tener parentesco de consanguinidad en los cuatro primeros grados, ni de

afinidad en los dos primeros con el gobernador saliente (Oaxaca).
Tener un modo honesto de vivir (Oaxaca).
Adems ds los requisitos que en trminos formales se le demandan al candidato

a gobernador, existen las condicionantes informales que de hecho se presentan en
cada entidad federativa bajo sus caractersticas muy particulares y que responden
al funcionamiento y operatividad de nuestro sistema poltico.
69
Facultades y
Obligaciones
del
Gobernador
Facultades
Legislacin
Econom a y
Hacienda
La revisin y el anlisis de las constituciones estatales en el apartado referente a las

facultades y atribuciones que tienen los titulares del Ejecutivo, nos permiten afirmar que
al igual que en el caso del gobierno federal, el titular del ejecutivo, en este caso, el
gobernador, posee un espacio de accin lo suficientemente amplio como para situarse en
forma predominante por sobre los otros poderes.
Son muy variadas las facultades de los gobernadores, desde aqullas en las que
intervienen en el proceso de legislacin local, hasta las de carcter estrictamente
administrativo, incluyendo competencias en materia econmica, hacendaria, en materia
jurisdiccional, educativa, poltica y en otras ms. Destacan por su importancia y por la
frecuencia con la que aparecen en las constituciones locales las siguientes:
En el proceso legislativo los gobernadores tienen facultades de presentar al Congreso las
iniciativas de leyes o decretos; tienen tambin derecho de veto; deben publicar y hacer
cumplir las leyes federales; promulgar y ejecutar asimismo, los decretos del Congreso del
estado; en muchas ocasiones, toman parte en la discusin de los proyectos de ley o decreto
ante el Congreso local, aunque formalmente carecen de voto.
En materia econmica y hacendaria, los gobernadores poseen un amplio margen de accin,
otorgado por sus respectivas constituciones; formalmente se les faculta por ejemplo, para
promover y propiciar el desarrollo econmico del Estado, a travs de la formulacin y
ejecucin del Plan Estatal de Desarrollo; de igual forma tienen atribuciones para fomentar
la creacin de industrias y empresas rurales; procuran que los recursos naturales sean
utilizados en forma racional;
71
coordinan la inversin pblica estatal y municipal y en su carcter de presidentes de los

COPLADES (mecanismos coordinadores que se vern en detalle en la tercera parte de este
texto) tambin la inversin federal destinada a su entidad.
Este primer grupo de facultades econmicas, implican en s mismas toda una gama de
posibilidades reales de accin ejecutiva por parte del gobernador, para cumplir con ellas.
Los conceptos promover, fomentar y procurar, por ejemplo, necesitan para desarrollarse en
la prctica, de un ilimitado conjunto de acciones y tareas que el ejecutivo local puede
realizar para desdoblar en la realidad tales conceptos.
En el mbito propiamente hacendario las constituciones locales obligan al gobernador a
vigilar la recaudacin e inversin de los caudales pblicos, a someter a la aprobacin del
Congreso, los proyectos de Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos para el ao fiscal
siguiente; tambin estn facultados para celebrar con el Ejecutivo federal convenios de
coordinacin en materia fiscal; para concertar emprstitos, siempre con la aprobacin del
Congreso del Estado y finalmente, una obligacin por medio de la cual, el Legislativo local
vigila y controla el ejercicio presupuestal y el manejo de la hacienda pblica, la que se
refiere a la presentacin anual de la Cuenta Pblica; esta obligacin del Ejecutivo es
generalizada en las 31 entidades federativas.
Las constituciones locales otorgan facultades al gobernador cuya realizacin caen ms
dentro de la esfera del poder judicial que dentro de las propiamente clasificadas como
ejecutivas, estas facultades son las que se conocen como de carcter jurisdiccional y son
entre otras las siguientes:
Los gobernadores nombran o proponen a los Magistrados del Tribunal Superior de
Justicia, deben proporcionar a los tribunales los auxilios necesarios para el ejercicio de sus
funciones, conceden o niegan indultos, imponen arrestos hasta por 36 horas o multas,
nombran tambin a los jueces de los Consejos Tutelares para Menores, deben organizar el
sistema penal sobre la base del trabajo como medio de regeneracin; los gobernadores
tienen la obligacin de cuidar que la justicia se administre pronta y cumplidamente.
Informalmente los gobernadores ejercen una gran influencia sobre los representantes
del poder judicial, aqu slo se han sealado algunas de las facultades y obligaciones que
por su naturaleza ocasionan una relacin ms estrecha y a veces una fcil intromisin en
asuntos de este otro poder.
En materia educativa y a pesar de que la propia Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos otorga facultades en esta materia a los gobiernos de las entidades federativas,
las constituciones locales slo sealan como facultades directas del ejecutivo las de expedir
ttulos profesionales, fomentar la educacin pblica en todos sus niveles y coadyuvar con
la federacin y municipios en el otorgamiento de educacin pblica gratuita.
Jurisdiccional
Educacin
En el mbito de lo poltico propiamente dicho, ya que la ejecucin de muchas de las

facultades ya descritas contienen una gran dosis de poltica, las facultades que
Pol tica
expresamente plantean las constituciones locales a los gobernadores son las de pedir a la
Diputacin Permanente que convoque a sesiones extraordinarias al Congreso del Estado,
convocar a elecciones del propio Congreso; los gobernadores pueden solicitar tambin a
los poderes de la Unin para que presten proteccin a la entidad federativa y tienen
adems como obligacin ineludible la de informar al Congreso del estado, anualmente, o
en ocasiones cuando ste lo solicite, de la situacin que guarda la administracin pblica.
Administrativas
Otras facultades
En el mismo sentido que anteriormente se indic, vale la explicacin para las facultades
administrativas que expresamente otorgan las constituciones a los gobernadores. De hecho
y en forma intrnseca la totalidad de las facultades ya descritas implican un ejercicio
administrativo; la misma titularidad del poder ejecutivo, sita al gobernador como jefe
administrativo en la entidad, pero tambin ese carcter se les ratifica jurdicamente
cuando se les faculta expresamente para nombrar y remover libremente a los funcionarios
de la administracin pblica, para visitar el territorio del estado y observar y vigilar la
buena marcha de la administracin; y, muy especialmente, cuando se les obliga a agotar
todas las medidas necesarias para la buena marcha de la administracin y crear los
organismos descentralizados, as como tambin, las empresas de participacin estatal que
estimen necesarias.
Otro tipo de facultades expresas son, por ejemplo, las de dictar las medidas necesarias para
la conservacin de la salubridad pblica; nombrar a los representantes del estado en la
Junta de Conciliacin y Arbitraje; los gobernadores tambin otorgan autorizaciones para
ejercer la funcin notarial, nombrar inspectores que cuiden del cumplimiento de la Ley
Federal del Trabajo y formulen el programa anual de gobierno, conduciendo su puesta en
marcha.
De acuerdo con esta descripcin de facultades, el gobernador es la figura poltica de
mayor relevancia; conciliador y vrtice de cohesin de las fuerzas polticas, econmicas y
sociales; adems de jefe de la administracin pblica local, tales calificativos adquieren
mayor validez cuando se revisa la reglamentacin de estas disposiciones, plasmada en la
legislacin secundaria de los estados.
Tanto formal como de hecho, el titular del Ejecutivo posee, al igual que en el gobierno
federal, una preeminencia por sobre los otros poderes. Sin embargo, el principio de
legalidad obliga a que la actuacin del gobernador se funde o tenga como base el derecho.
Restricciones 13 del
Gobernador
De igual forma, en algunas constituciones locales se establecen expresamente prohibiciones

o restricciones al jefe del Ejecutivo Local; entre las ms significativas encontramos las
siguientes:
No podr celebrar convenios mediante los cuales se comprometan los ingresos

estatales para el ejercicio gubernativo posterior; as como no puede distraer los
caudales pblicos del objeto a que estn destinados por la ley, tampoco imponer
contribucin alguna que no sean las comprendidas en la ley; asimismo, no puede
disponer de las rentas municipales.
Negarse a promulgar y ejecutar las leyes, decretos y acuerdos de la Legislatura; as

como no puede impedir, ni retardar la instalacin del Congreso ni inmiscuirse en
las funciones propias de los dems poderes; asimismo, no puede intervenir en las
elecciones para que recaigan o n en determinadas personas.
Ausentarse del territorio del estado por un tiempo determinado sin autorizacin
del Congreso o de la Diputacin Permanente.
Disponer sin las formalidades legales y fuera de los casos que la ley lo permita, de
los bienes pertenecientes al estado; as como no puede ocupar la propiedad
particular, salvo en los casos de expropiacin por causa de utilidad pblica y
legalmente efectuada.
Si bien es cierto que el gobernador de una entidad federativa es el principal elemento de

conduccin poltica en la localidad y que cuenta con los espacios para ejercitarlo,
generados stos en el mbito estrictamente local, no debemos olvidar
Restricciones
constitucionales
El ejercicio de poder
del gobierno
el contexto dentro del que se desenvuelve y que en no pocas veces condicionan acciones
que le restan o sustraen independencia poltica.
Nos referimos fundamentalmente a los elementos ms caractersticos de nuestro sistema
poltico como son: la fuerte centralizacin de poder en la figura del titular del Ejecutivo
federal, el control negociado con el centro sobre el Partido Revolucionario Institucional en
su entidad y la tambin fuerte dependencia financiera con el gobierno federal, entre otros.
Sin embargo, es importante sealar que uno de los espacios polticos fundamentales en
el ejercicio del poder del gobernador es el que le proporciona su partido, una vez que lo ha
situado como titular del Ejecutivo y conductor a la vez, de los trabajos y decisiones hacia el
interior del propio partido en su entidad.
Su papel de mediador y en otras ocasiones de rbitro entre grupos e intereses locales en
disputa es vital para el mantenimiento de la tranquilidad poltica y social en el territorio
de su entidad federativa. Compromiso poltico fundamental frente al poder central.
Por todo sto se puede afirmar que el gobernador es una de las figuras ms sobresalientes e importantes del sistema poltico mexicano y fuente primordial de las
directrices en la administracin pblica estatal y muchas veces de la municipal.
Discusin de
Temas
Analizar el concepto de soberana y autonoma interior de los gobiernos estatales
de acuerdo a las bases constitucionales.
Distinguir los alcances de las leyes que conforman el marco jurdico de la accin
del gobierno estataL
Explicar y diferenciar la divisin de poderes y la divisin de funciones del
gobierno estatal.
Ubicar en el contexto estatal las funciones y facultades de los poderes Legislativo,
Judicial y Ejecutivo.
Destacar el mbito de accin legal, en el que acta el poder Ejecutivo de los
estados.
Explicar el carcter de las funciones y atribuciones del Ejecutivo estatal.
Identificar los casos en que se aplican las diferentes modalidades legales de
gobernador.
Analizar las principales facultades y atribuciones en materia poltica, econmica y
social de los gobernadores, ubicando su trascendencia en el contexto del ejercicio
del poder.
Analizar el alcance del poder en los titulares del Ejecutivo estatal.
Bibliografa
Bsica
ALMADA, Carlos F. La administracin estatal de Mxico, Instituto Nacional de

Administracin Pblica, Mxico 1982, partes tercera y cuarta.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Constituciones de los Estados de la

Federacin. Secretara de Gobernacin, Mxico, 1980, Tomos 1 y II.
RABASA, Emilio O. y CABALLERO, Gloria. Mexicano: sta es tu Constitucin, Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin, L1I Legislatura, Mxico, 1984.
PICHARDO Pagaza, Ignacio. Introduccin a la administracin pblica de Mxico, Tomo 2
Funciones y especialidades. Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1984,
Caps. XV, XVI.
TENA Ramrez, Felipe. Derecho Constitucional Mexicano, ed. Porra, Mxico, 1978, Cap.
VIL
CAPITULO
CUARTO
ORGANIZACION Y
ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION
PUBLICA ESTATAL
El objetivo del presente captulo es proporcionar al lector los elementos indispensables
para conocer:
Los principios de organizacin de la administracin pblica estatal.
El marco jurdico de la administracin pblica estatal.
Los conceptos bsicos de la administracin pblica centralizada.
La estructura administrativa bsica de los estados.
Las funciones de los principales rganos que integran al gobierno estatal.
Las reestructuraciones que se han generado en la organizacin administrativa de

los gobiernos estatales en los ltimos aos.
La administracin pblica paraestatal de las entidades federativas. Conceptos

bsicos.
El marco jurdico de la administracin pblica paraestatal.
El papel de la administracin pblica paraestatal en los estados.
Temas
14
Organizacin Administrativa Estatal
15
Administracin Pblica Estatal Centralizada
16
Administracin Pblica Paraestatal
Organizacin 14
Administrativa Estatal
=3
=5
=3
=3
=
=3
33.
=3
=3
Como ya se seal con anterioridad, en el mbito de las entidades federativas el Marco

jurdico de gobernador es el jefe de la administracin pblica, es decir, es el titular y
responsa- la administracin ble del aparato del gobierno estatal, estructurado conforme a lo
que establece la Ley Orgnica de la Administracin Pblica en cada entidad federativa y
compues- to por varios rganos a travs de los cuales el titular del poder Ejecutivo ejerce
sus atribuciones administrativas; dependen directamente de l y en su conjunto for'fiTa'T adminstracin pblica estatal centralizada. Tambin se vale He varios organismos_descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos estatales, entre
oros, que forman el sector descentralizado de la propia administracin pblica estatal.
La ley orgnica del poder Ejecutivo o de la administracin pblica estatal, establece el
nmero y denominacin de las dependencias administrativas que servirn de instrumentos
al gobernador para cumplir con las atribuciones y fines que le seale la Constitucin del
estado. Establece, adems, las atribuciones y funciones que corresponden a cada uno de
lSrganos administrativos, de acuerdo a los diferentes campos de la actividad de
gobierno, por ejemplo, la^gggtara General, la"de Finanzas, la secretara de Desarrollo
Econmico, la secretara de Educacin, la Oficiala Mayor, la Procuradura General de
Justicia, la secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y otras que se
explicarn ms adelante.
"Antes de hacer el anlisis y descripcin de los rganos que forman la administracin
pblica centralizada y los diferentes tipos de organismos que componen el sector
descentralizado de los gobiernos estatales, se ha considerado necesario establecer una base
conceptual sobre la cual explicar con mayor precisin el objeto de estudio de este apartado,
a fin de evitar confusiones en el uso y aplicacin de conceptos y trminos propios de este
tema.
Se habla de administracin pblica centralizada para identificar un rgimen admi- Conceptos bsicos nistrativo
con autoridad, en el que el poder de mando tiene como fuente al titular cleT Ejecutivo, y es la organizacin por
medio de la cual se distribuyen los negocios administrativos del gobierno local, a cargo del poder Ejecutivo.
Bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones
^3
80
y la tutela jurdica con el fin de satisfacer las necesidades pblicas, la centralizacin

administrativa se puede reducir a las dos formas siguientes:
a)
La centralizacin administrativa propiamente dicha, que se presenta cuando los

rganos se agrupan jerrquicamente en torno al titular del poder Ejecutivo estatal.
b)
El rgimen de centralizacin administrativa con desconcentracin. Aqu los

rganos no se desligan de la organizacin centralizada, sino que les conceden
facultades para actuar y decidir pero dentro de ciertos lmites especficos que los
mantiene ligados directamente del nivel jerrquico inmediato superior. Este es el
caso de las delegaciones y oficinas de las dependencias del Ejecutivo en el mbito
territorial de algn o algunos municipios, como ejemplo podemos citar las
agencias del ministerio pblico dependientes de la Procuradura de Justicia del
estado.
Por lo tanto, se puede concluir que la centralizacin implica la reunin de facultades de

decisin en un rgano superior.
Por el contrario, se habla de administracin pblica descentralizada cuando se hace
referencia al conjunto de organismos pblicos que tienen personalidad jurdica propia,
administracin y recursos propios, que poseen autonoma, es decir, capacidad de actuar y
de darse normas por s mismos; pertenecen a un rgimen administrativo que se ha
incrementado gradualmente en los estados, debido principalmente a la creciente
participacin de los gobiernos estatales en actividades de tipo econmico y de servicio.
Administracin 15 Pblica
Estatal Centralizada
Por lo que respecta al sector central, se puede ver que su composicin y grado de
complejidad vara en funcin de la estructura y caractersticas econmicas, sociales y
polticas de la entidad, de los recursos financieros de que disponga y de la problemtica
regional que presente cada estado; sin embargo, en todos los casos existe una estructura
administrativa bsica formada por las siguientes dependencias:
Gubernatura del Estado.
Secretara General de Gobierno.
Secretara de Finanzas.
Oficiala Mayor.
Procuradura General de Justicia.
Como ya se indic, el gobernador es el titular del poder Ejecutivo estatal, respon- ble de la
administracin pblica y tiene sealadas sus competencias en los siguientes ordenamientos
legales principalmente:
Sector central
Atribuciones
administrativas
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
La Constitucin Poltica del Estado.
La Ley Orgnica del Poder Ejecutivo o, en su caso, de la Administracin Pblica del

Estado.
No obstante, y de hecho en prcticamente todas las leyes que conforman el marco jurdico
estatal, existen disposiciones de competencia para el gobernador o alguna de sus
dependencias.
Para efectos de este apartado, slo sealaremos que en la Ley Orgnica de la
del gobernador
82
Administracin Pblica Estatal se asignan al gobernador del estado, entre otras, las
siguientes funciones y atribuciones de carcter eminentemente administrativo:
Gubernatura
del estado
Secretara de
gobierno
Crear, con las formalidades del caso: organismos descentralizados, empresas de

participacin estatal, fideicomisos, comits, patronatos y comisiones y asignarles
las funciones que considere convenientes.
Autorizar la creacin o supresin de las unidades administrativas o dependencias

que se requieran en el desempeo de la tarea ejecutiva, as como nombrar y
remover libremente a sus funcionarios.
Convenir con el Ejecutivo federal y con los ayuntamientos de la entidad, la

prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras o la realizacin de cualquier
otro propsito de beneficio colectivo.
Decidir cules dependencias de la administracin pblica estatal debern

coordinarse con las federales, as como con las autoridades municipales, en el
logro de los propsitos anteriores.
Expedir los reglamentos interiores, acuerdos, circulares y dems disposiciones que

tiendan a regular el funcionamiento de las dependencias del Ejecutivo y autorizar
la expedicin de los manuales administrativos.
La gubernatura del estado se constituye como una instancia de apoyo directo del
gobernador, se integra por un conjunto de unidades tcnicas creadas sin aprobacin
expresa del Congreso local; regularmente, su presupuesto es asignado bajo el rubro Poder
Ejecutivo, Gubernatura del Estado u Oficina del gobernador. Entre las unidades ms
significativas que se ubican en este nivel, se pueden mencionar las siguientes:
a)
Secretara Particular.
b)
Direccin de Informacin, Relaciones Pblicas y Quejas,
c)
Direccin Jurdica.
d)
Unidad de Asesora.
e)
Comisin Agraria Mixta.
f)
Junta Local de Conciliacin y Arbitraje.
Como se indic en el apartado anterior, el gobernador delega algunas de sus facultades

polticas y administrativas en el secretario de Gobierno, en los trminos previstos por la
Constitucin estatal y la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
ORGANIZACION Y ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ESTATAL
de cada entidad federativa. En muchos casos, ese funcionario llega a suplir en sus ausencias
y en sus responsabilidades polticas y administrativas al gobernador, por lo que se
convierte en un elemento de apoyo para el desempeo de las tareas del Ejecutivo estatal.
En trminos generales, a la secretara de Gobierno le corresponden las competencias y
obligaciones siguientes:
Orientar, dirigir y vigilar el despacho de los asuntos del Ejecutivo estatal, dictando
las instrucciones que procedan a todas las dependencias del mismo, para corregir y
subsanar las deficiencias que se le presenten, dando cuenta de esas medidas al
gobernador con la debida oportunidad.
Vigilar el cumplimiento de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos

Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado y, en general, de todas las leyes,
decretos, reglamentos y acuerdos, tanto federales como locales, dictando las
medidas necesarias de carcter administrativo para su exacta observancia.
Enviar a la legislatura del Estado las iniciativas de leyes, decretos, reglamentos y

acuerdos que promuevan los Poderes del Estado y, en su caso, los ayuntamientos.
Ser el apoyo para que el Ejecutivo del estado conduzca las relaciones con los
poderes Legislativo y Judicial de la entidad, as como con los municipios, con la
federacin y con los gobiernos de otras entidades federativas.
Firmar con el gobernador todas las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos,

circulares, rdenes de pago y de cualquier otro tipo que dicte el Ejecutivo, as
como los movimientos de las cuentas del tesoro pblico y todos los documentos
que el gobernador suscriba en ejercicio de sus funciones constitucionales, pues sin
tal refrendo no surten efectos legales.
Fungir como secretario del Consejo de Gobierno y, cuando exista, como presidente
de la Comisin Interna de Administracin.
Rendir los informes oficiales de carcter administrativo que debe expedir el

Ejecutivo.
Coordinar el desempeo de las funciones encomendadas a las entidades

paraestatales.
Desempear las comisiones oficiales que el gobernador le confiera.
Dirigir y coordinar las relaciones pblicas del poder Ejecutivo del estado, y
84
Caractersticas del
secretario de
gobierno
La oficiala mayor
Atender los dems asuntos que le correspondan, en los trminos de la Constitucin

Poltica del Estado, leyes y reglamentos y aqullos cuya atencin le encomiende el
gobernador de la entidad.
En este sentido, se puede destacar el hecho de que en el contexto de la estructura

administrativa del gobierno estatal, se manifiesta con claridad una supremaca de la
secretara de Gobierno sobre las dems dependencias del poder Ejecutivo, debido
principalmente al carcter de las atribuciones que le seala la Constitucin estatal y la
propia ley orgnica que faculta al secretario de Gobierno para coordinar y supervisar las
dems dependencias de la administracin pblica estatal. En razn de ello, en varios casos
se le exigen requisitos formales para poder ocupar el cargo, tales como de ciudadana, edad,
derechos polticos y civiles.
Asimismo, se pueden sealar como causas de esta supremaca las prcticas y costumbres
propias del ejercicio del poder en el sistema poltico mexicano, las cuales exigen, en este
caso, que el funcionario que ocupe este cargo lleve a cabo sus funciones sobre la base de
lealtad y confianza hacia el gobernador, y viceversa, por lo que generalmente el papel que
juega el secretario de Gobierno es de alta discrecin.
Otra dependencia de gran importancia dentro de la estructura administrativa de los
gobiernos estatales es la oficiala mayor, como se denomina en la mayora de los estados, o
secretara de administracin o secretara de servicios administrativos, como se le llama en
algunos casos. Esta unidad cobra una gran significacin en el funcionamiento del gobierno,
ya que se encarga de proporcionar el apoyo logstico a la totalidad de la administracin
pblica; la oficiala mayor tiene como funcin principal administrar los recursos humanos
y materiales necesarios para el desempeo eficiente y eficaz de las diferentes dependencias
del poder Ejecutivo estatal.
Aunque por sus tareas se puede calificar como un rgano de carcter eminentemente
administrativo, no se sustrae de las funciones y actividades polticas, por lo que en varios
casos, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal faculta a su titular para suplir
las faltas temporales del secretario de Gobierno y hasta del gobernador. Adems, el Oficial
Mayor, en muchas ocasiones, cumple con encargos de tipo poltico que le encomienda el
gobernador. Es muy frecuente que ocupe algn cargo dentro del comit directivo estatal
del PRI, o bien, sea nominado para ocupar puestos de eleccin popular como son
diputaciones locales o federales y presidencias municipales, entre otros.
Entre las funciones y responsabilidades que sealan las leyes orgnicas dla administracin
pblica estatal a la Oficiala Mayor, se encuentran las siguientes:
Funciones de la
oficiala mayor
Llevar el control del registro del personal de las dependencias del Ejecutivo y
vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y los estatutos de las relaciones
entre el gobierno del estado y los servidores pblicos, conforme lo establece el
artculo 115 constitucional.
Autorizar, tramitar y registrar nombramientos, remociones, renuncias, licencias y

jubilaciones de los funcionarios y trabajadores del gobierno del Estado.
Adquirir los bienes y servicios que requiere el funcionamiento de las dependencias

del gobierno estatal.
Proveer a las oficinas pblicas del Estado de los elementos y materiales de trabajo
necesarios para el desarrollo de sus funciones.
Administrar y conservar los bienes propiedad del Estado.
Levantar y mantener actualizado el inventario de los bienes muebles e inmuebles

propiedad del Estado.
Administrar, vigilar y controlar los almacenes del Estado.

Organizar y controlar la recepcin, despacho y archivo de la correspondencia
oficial.
Organizar y controlar las funciones y archivos del registro civil, as como del
registro pblico de la propiedad y del comercio.
Manejar el calendario oficial.
Coordinar y supervisar conjuntamente con las dems dependencias interesadas, la

emisin de publicaciones oficiales del gobierno del Estado.
Publicar el peridico oficial, en el que se darn a conocer los actos y resoluciones

de los poderes del Estado, de los municipios y de los particulares que requieran tal
requisito conforme a las leyes y reglamentos.
Colaborar con las dependencias del Ejecutivo en la implantacin de programas de

mejoramiento administrativo que permitan revisar permanentemente los sistemas,
mtodos y procedimientos de trabajo que se requieran para adecuar la
organizacin administrativa a los programas de gobierno.
Auxiliar a las dependencias del Ejecutivo en la elaboracin de anteproyectos de

reglamentos interiores y de manuales administrativos.
El desarrollo econmico de los estados est condicionado a su potencial de recursos

naturales susceptibles de aprovechamiento, a la diversidad de actividades productivas que
lleven a cabo sus habitantes y al potencial de financiamiento pblico
que stas representen para los gobiernos estatales. Por estas razones, las acciones
Secretara de
finanzas
econmicas y financieras que emprendan los gobiernos locales requieren ser ejecutadas por
un rgano especfico que en algunas entidades recibe el nombre de Tesorera del Estado y,
en otros, el de secretara de Finanzas. Esta dependencia, que es comn a todas las
administraciones pblicas estatales, se ocupa de atender los asuntos relacionados con la
actividad financiera del Estado en concordancia con lo establecido en la Constitucin de la
entidad, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal y en las leyes y
reglamentos locales sobre la materia.
Funciones de la
Entre las principales funciones de esta dependencia, estn las siguientes:
secretara de
finanzas
Procuradura
general de justicia
Elaborar y proponer al Ejecutivo estatal los proyectos de ley, reglamentos y dems

disposiciones de carcter fiscal que se requieran para el manejo de asuntos
tributarios del Estado.
Participar en la formulacin del presupuesto de egresos, en coordinacin con la

dependencia que se encargue directamente de programarlo.
Elaborar el proyecto de la ley de ingresos y someterlo al gobernador para su envo

al Congreso del Estado.
Vigilar el cumplimiento de las leyes, reglamentos y dems disposiciones de

carcter fiscal aplicables en el Estado.
Ejercer la facultad econmico-coactiva conforme a las leyes relativas.
Elaborar y mantener actualizado el padrn estatal de causantes y llevar la

estadstica de ingresos del Estado.
Practicar auditoras a los causantes, tanto de impuestos estatales como federales

convenidos.
Estudiar y planear el financiamiento de obras pblicas y conservacin de las

mismas.
Controlar los bienes y derechos que forman el patrimonio del Estado.

*
Atender todos los asuntos del ramo fiscal, que las leyes y el Ejecutivo del Estado le
encomienden, relacionadas con el ramo hacendario y que beneficien a la economa
del Estado.
Otra dependencia que se encuentra en todas las estructuras administrativas de los

gobiernos estatales es la Procuradura General de Justicia, la cual est a cargo de
87
un Procurador General que desempea las funciones de consejero jurdico del

gobernador y de titular del ministerio pblico. La existencia de este rgano tan
particular obedece a la obligacin del titular del Ejecutivo estatal, en cuanto responsable de la administracin de la justicia en su entidad federativa; por esta razn,
su titular es nombrado y removido directamente por el gobernador, debiendo ser
adems una persona con gran capacidad en el rea jurdica y sujeto de la confianza
absoluta del Ejecutivo estatal.
Tanto en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal como en la Ley
Orgnica de la Procuradura General de Justicia o del ministerio pblico de cada
entidad federativa, se contemplan como sus funciones bsicas las de asesorar y
representar jurdicamente al gobierno estatal respectivo, as como hacerse cargo
del ministerio pblico.
En forma general, a la Procuradura General de Justicia le corresponden las siguientes
funciones:
Funciones de la
procuradura
general de justicia
Velar por la observancia de las leyes.

Dictaminar, en consulta, los negocios que le sean turnados por el gobernador del
Estado o por los funcionarios o dependencias de la administracin pblica estatal.
Velar porque la administracin de justicia sea pronta y expedita, que la actuacin
de las autoridades se ajuste a ordenamientos legales e informar al gobernador de
las irregularidades que se adviertieren.
Representar al gobierno del Estado ante toda clase de autoridades, cuando lo
acuerde el gobernador.
Proponer ante el gobernador del Estado los anteproyectos de leyes y reglamentos
que estime necesarios para la buena administracin de la justicia.
Intervenir en los asuntos judiciales y contencioso-administrativos en que el Estado
sea parte.
Comunicar al Tribunal Superior de Justicia los defectos que encontrare en las
leyes, as como las irregularidades o deficiencias que observe en las autoridades
encargadas de aplicarlas.
Promover el mejoramiento del ministerio pblico en beneficio de la sociedad.
Investigar los delitos del orden comn y perseguirlos por s misma o por medio de
los dems funcionarios del ministerio pblico; solicitar las rde-
nes de aprehensin contra los responsables, aportar las pruebas de la existencia de

los hechos delictuosos y de responsabilidad y, en su oportunidad, pedir la
aplicacin de las sanciones que correspondan.
Cuidar de que los juicios del orden penal se sigan con toda regularidad para que la
administracin de justicia sea pronta y expedita.
Aunque parezca elemental, es importante resaltar que la Procuradura de Justicia no es

una dependencia del poder Judicial, como muy frecuentemente se confunde, es un rgano
que depende del Ejecutivo y que auxilia muy estrechamente al Tribunal Superior de
Justicia en sus tareas.
Otras dependencias
El resto de las dependencias que forman parte de las estructuras administrativas de los
gobiernos estatales reciben diferentes denominaciones y tienen un mayor o menor grado
de importancia econmica, poltica o administrativa, dependiendo del grado de desarrollo
econmico y de la consecuente correlacin de fuerzas y factores polticos propios de la
entidad.
En cuanto a la nomenclatura, las administraciones pblicas de las entidades federativas
presentan grandes desigualdades en la denominacin de las dependencias de primer nivel
que forman parte del sector central. De la revisin de las leyes orgnicas sobre la materia
se concluye que en la mayora de los estados las dependencias del Ejecutivo estatal reciben
la categora de secretaras, siendo muy pocas las que manejan la nomenclatura de
direcciones y departamentos para las dependencias de ms alto nivel.
Por lo que se refiere a su grado de importancia, sta se da en funcin de las condiciones
econmicas, polticas y sociales que priven en una entidad determinada y de lo que esas
circunstancias signifiquen e impliquen para la federacin. De esta forma, por ejemplo, en
algunos estados de la Repblica la secretara de desarrollo Agropecuario es ms importante
que en otros, y la secretara de Fomento Industrial es un rgano que juega un papel
importante en la estrategia econmica de varios estados, mientras que la secretara Estatal
de Fomento Turstico es de gran trascendencia para estados como Guerrero y Quintana
Roo, en donde el turismo representa la principal actividad de la economa estatal.
Por otra parte, el resto de las unidades administrativas estatales, independientemente de
la nomenclatura que reciban, desempean funciones sobre aspectos relativos a los actos del
registro civil, al registro pblico de la propiedad y el comercio; la imparticin y fomento
de la educacin pblica; a la planeacin y desarrollo econmico de la entidad, a la
planeacin de desarrollo urbano; a la realizacin de obras pblicas; al aprovechamiento y
explotacin de los recursos naturales propios de la regin geogrfica en donde se encuentre
ubicado el estado, as como a garantizar la seguridad y asistencia pblica, entre otras.
Burocratismo Esa diversidad de funciones, la disponibilidad de recursos financieros, humanos y tcnicos, as

como la voluntad y divisin poltica de los gobernadores son algunos de los factores que
han determinado adicionalmente el desarrollo organizativo de
89
los aparatos pblicos estatales, situacin que ha originado que en muchos estados se
encuentren estructuras administrativas poco adecuadas a los requerimientos de las tareas
gubernamentales y llenas de vicios y comportamientos propios de la patologa burocrtica.
Un factor de gran peso en la evolucin que ha experimentado la administracin pblica de
los estados en los ltimos aos, ha sido la influencia del proceso de reforma y
modernizacin administrativa que ha emprendido el gobierno federal y que se ha hecho
notable con la desaparicin, fusin y surgimiento de varias secretaras y organismos
pblicos que atienden nuevos campos de actividad, como el de los asentamientos humanos,
que dio lugar a la creacin de la secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, y
el del control de la funcin y el gasto pblico que provoc el surgimiento de las
Contraloras Estatales.
En este ltimo caso, el gobierno federal ha reconsiderado la importancia de la funcin
del control en sus actividades, poniendo en funcionamiento la Contralora de la federacin
a nivel de secretara dependiente del Ejecutivo federal, a partir de las modificaciones a la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal y al impulso y promocin de polticas
referentes al control de la gestin que efectan entidades y organismos integrantes de la
administracin pblica federal. Con base en las experiencias registradas, los gobiernos
estatales han adoptado estos lincamientos de poltica administrativa e iniciado la creacin
de sus respectivas contraloras.
Las funciones de control consisten en vigilar la correcta aplicacin de los recursos
financieros en la ejecucin de los programas y prioridades polticas para las que fueron
asignadas; as tambin, ejercer un control sobre las operaciones contables, presupustales y
patrimoniales que efecten las dependencias del Ejecutivo; dirigir las auditoras contables y
administrativas en las dependencias y entidades pblicas estatales, en las que se manifieste
algn cumplimiento indebido de los recursos pblicos, constituyendo responsabilidades
administrativas a los funcionarios considerados culpables; denunciar ante la Procuradura
General de Justicia los casos de posible delito. Otra de las tareas de control es integrar y
mantener actualizado el patrimonio del gobierno del Estado, interviniendo en aquellas
acciones que jurdica o administrativamente lo afecten.
En la mayora de las leyes orgnicas de la administracin pblica estatal o del poder
Ejecutivo estatal, existen disposiciones relativas a la integracin de las dependencias del
ejecutivo estatal en un rgano colegiado de carcter consultivo que est presidido por el
gobernador y del que forman parte los titulares de dichas dependencias, as como quienes
designe el propio Ejecutivo estatal. La denominacin que recibe este cuerpo colegiado en
algunos estados es la de Consejo de Gobierno y, en otros, la de Comisin Interna de
Administracin Pblica.
De acuerdo con la legislacin mencionada, estos rganos colegiados operan para planear
e implantar acciones eminentemente administrativas que respondan a la poltica estatal,
por lo que entre sus funciones tienen las siguientes:
Nuevas estructuras
Funciones
de
control
Funciones de
integracin
Estudiar, analizar y proponer proyectos para que los ejecutivos estatales

modifiquen o reestructuren la organizacin de la administracin pblica estatal
cuando lo consideren conveniente.
Estudiar, analizar y opinar sobre los proyectos de manuales administrativos y de
reglamentos interiores de las dependencias de los gobiernos estatales.
Participar en la fijacin de polticas administrativas y operativas de acuerdo a los
lincamientos y disposiciones vigentes.
Realizar los estudios, trabajos y deliberaciones que conduzcan al mejor examen y
resolucin de los problemas gubernamentales.
Coordinar las actividades de las diversas dependencias del Ejecutivo estatal,
derivadas de los acuerdos del consejo.
Administracin 16 Pblica
Paraestatal
Dentro de la administracin pblica de los estados existe un conjunto de institu- La administracin ciones que bajo
las formas de organismos descentralizados, empresas de participa- pblica paraestatal cin estatal, fideicomisos,
comisiones, comits, consejos y otros ms, actan en los diferentes campos del quehacer pblico, integrando en su
totalidad el sector paraestatal.
Antes de entrar a explicar en detalle el funcionamiento de este sector, resulta im- Conceptos bsicos portante y
necesario establecer algunos conceptos bsicos para comprender mejor la naturaleza de esas instituciones, cuya
caracterstica comn es la de ser descentralizados del poder Ejecutivo estatal.
Se entiende por descentralizacin la creacin de unidades administrativas que tienen
personalidad jurdica, recursos propios y capacidad para administrarse. De otra manera, se
dice que la descentralizacin administrativa es la tcnica de organizacin de un ente
pblico, que conjuga una personalidad jurdica a la que se le asigna una limitada
competencia territorial o aqulla que administra asuntos especficos con cierta autonoma o
independencia, claro que sin dejar de formar parte del Estado, quien a su vez no prescinde
de su poder poltico regulador y de la tutela administrativa.
Los tratadistas del derecho administrativo ms conocidos en nuestro medio coinciden en
sealar que existen dos formas bsicas de descentralizacin administrativa:
a)
La descentralizacin por regin o territorial, que parte de una consideracin

geogrfica limitada, es decir, que se apoya en una base fsica para delimitar
espacios, funciones y responsabilidades.
b)
La descentralizacin por servicio o funcional, que se apoya en una consideracin

tcnica para el manejo de una actividad especfica, ya sea la prestacin de un
servicio pblico, o bien, la explotacin de recursos y bienes propiedad de la
Nacin.
Con base en estos conceptos, en la administracin pblica estatal se pueden
92
identificar principalmente dos tipos de entidades

descentralizados y las empresas de participacin estatal.
Ejemplo de
caractersticas de
organismos
descentralizados
paraestatales:
los
organismos
En la Ley Orgnica de la Administracin Pblica del estado de Coahuila (peridico oficial,

19 dic., 1980) se hace referencia a las entidades paraestatales en los siguientes trminos:
...Se consideran organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del
Congreso del Estado, investidos de personalidad jurdica y patrimonio propios en el acto de
su creacin, siempre que renan los siguientes requisitos:
a)
Que su patrimonio se constituya total o parcialmente con fondos o bienes del

Estado o de otros organismos descentralizados, asignaciones, subsidios,
concesiones o derechos que le aporte u otorgue el gobierno del Estado; y
b)
Que su objeto o fines sean la prestacin de un servicio pblico o social, incluyendo

la educacin superior, la explotacin de bienes o recursos propiedad del Estado, la
investigacin cientfica y tecnolgica, o la obtencin y aplicacin de recursos para
fines de asistencia o seguridad social.
Por otra parte, se consideran empresas de participacin estatal las que se encuentran en
alguno de los supuestos que en seguida se mencionan:
Ejemplo de
empresas de
a)
Que el gobierno del Estado aporte o sea propietario del 50 por ciento o ms del
capital social o de las acciones de la empresa.
b)
Que en la constitucin de su capital se hagan figurar acciones de serie especial que

slo puedan ser suscritas por el gobierno del Estado.
c)
Que al gobierno del Estado corresponda la facultad de nombrar a la mayora de los

miembros del consejo de administracin, junta directiva o al gerente, o tenga
facultades para vetar los acuerdos de la asamblea general de accionistas del consejo
de administracin o de la junta directiva u rgano equivalente.
participacin
estatal
De acuerdo a su origen, las entidades paraestatales del gobierno estatal pueden ser
creadas para dar cumplimiento a disposiciones contraidas en la Constitucin General, leyes
federales o leyes estatales.
En cuanto a su composicin pueden ser puramente estatales o mixtas, -ya sea que estn
integradas nicamente por funcionarios o dependencias estatales o que tambin tengan
representantes de las dependencias federales que operen en el Estado, organismos privados
y los diferentes sectores sociales de la entidad.
Como ejemplo de los organismos puramente estatales se encuentran las juntas locales de
conciliacin y arbitraje, los organismos estatales encargados de los servicios de agua
potable y alcantarillado, las comisiones de planeacin y desarrollo urbano y las
universidades estatales. A su vez, el ejemplo ms claro de los organis
93
mos mixtos son algunos fideicomisos y los comits de planeacin para el desarrollo estatal
(COPLADES) que se estudiarn ms adelante.
Del anlisis de las 31 leyes orgnicas de la administracin pblica estatal se concluye que
en la mayora de los estados de la Repblica las entidades paraestatales son consideradas
como organismos auxiliares del Ejecutivo estatal, mientras que en otros son considerados
como partes del sector paraestatal de la administracin pblica local, es decir, no se
establecen conceptos claros sobre su naturaleza y funcionamiento en el marco de la
administracin pblica. Sin embargo, en todas las leyes sealadas, se plantean las
posibilidades y facultades del gobernador para crear organismos paraestatales.
Slo existen seis casos en los que el sector paraestatal es reglamentado por la
mencionada ley orgnica, esto sucede en los estados de Puebla, Mxico, Quer- taro,
Jalisco, Coahuila e Hidalgo; en el resto de los estados, el funcionamiento autnomo de
estos organismos y sus relaciones con el gobierno estatal son muy imprecisos y hasta
discrecionales.
Generalmente las entidades paraestatales actan conforme a las disposiciones contenidas
en la ley o decreto que las crea. De igual forma, su liquidacin o disolucin se realiza con
base en lo establecido en sus estatutos o de acuerdo a la legislacin vigente sobre la
materia, salvo en el caso del estado de Coahuila donde la ley orgnica de la administracin
pblica estatal incluye un captulo sobre estos aspectos; sin embargo, slo en algunos
estados existe una ley para el control de los organismos descentralizados y empresas
pblicas por parte de los respectivos gobiernos estatales.
Por otra parte, los organismos paraestatales estn fuertemente condicionados por el
entorno poltico estatal y por las determinaciones del gobernador, factores que a menudo
rebasan la forma de la descentralizacin administrativa y su consecuente autonoma y
autarqua, ya que en trminos reales el funcionamiento de dichos organismos se apega a los
lincamientos y acciones que se aprueben en sus consejos de administracin o cuerpos
directivos, los que normalmente son presididos por el gobernador, quien hace uso del peso
especfico de su cargo y del voto de calidad en los procesos internos de toma de decisiones.
Estas particularidades hacen que la vida de los organismos paraestatales sea efmera,
frecuentemente un sexenio, y que desde esta perspectiva se conviertan en instrumentos
econmicos y administrativos con un fuerte matiz poltico.
Otro aspecto que merece atencin en el anlisis del aparato administrativo de gobierno
a nivel estatal, es el criterio utilizado para la organizacin y operacin de las dependencias
del Ejecutivo estatal y de las entidades paraestatales.
De la revisin del conjunto de leyes orgnicas antes mencionadas, concluimos que slo en
las correspondientes a los estados de Hidalgo, Quertaro, Coahuila, Puebla y Oaxaca se
faculta al gobernador del Estado para establecer agrupamientos de las entidades de la
administracin paraestatal por sectores de actividad, a efecto de que su operacin se ajuste
a las polticas estatales bajo la coordinacin de la secretara o direccin que designe el
gobernador, la que, a su vez, deber planear, coor-
Anlisis
comparativo
Sectorizacin
94
diar y evaluar la operacin de las entidades paraestatales a su cargo.

El hecho de que slo cinco leyes orgnicas prevean el funcionamiento de la
administracin pblica estatal, bajo el criterio sectorial, refleja que hay una gran
disparidad de puntos de vista administrativos en los gobiernos estatales que, generalmente,
son evaluables en su magnitud a partir del centralismo y el control administrativo que
ejercen los gobernadores, la existencia de ciertas medidas de coordinacin
interinstitucional y algunos lineamientos legales y reglamentarios promovidos por el
Ejecutivo local.
Discusin de
Temas
Sealar las bases jurdicas que dan origen a la organizacin de la administracin
pblica estatal.
Explicar las diferencias que existen entre la administracin pblica centralizada y
paraestatal.
Identificar los principales componentes estructurales de la administracin pblica
estatal en una visin de conjunto, destacando la interrelacin de los mismos.
Destacar las funciones ms relevantes de los rganos que conforman la estructura
de la administracin pblica estatal.
Analizar las reestructuraciones que en la administracin pblica estatal se han
generado durante los ltimos aos.
Sealar la importancia que reviste la administracin pblica paraestatal en el
desarrollo social, econmico y poltico de las entidades federativas.
Bibliografa
Bsica
ALMADA, Carlos F., La administracin estatal, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Mxico, 1982.
FLORES CRUZ, Cipriano, Alguna reflexiones sobre la administracin pblica en las
entidades federativas de Mxico (anlisis comparativo), Gaceta Mexicana de
Administracin Pblica Estatal y Municipal, No. 2, ed. INAP, Mxico, 1981.
IAP del Estado de Jalisco, Monografa administrativa del estado de Jalisco, Mxico, 1981,
indito.
PICHARDO PAGAZA, Ignacio. Introduccin a la Administracin Pblica de Mxico.
Instituto Nacional de Administracin Pblica, Mxico, 1984, Vols. 1 y 2.
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1981.
Ley orgnica de la administracin pblica del estado de Durango, Gobierno del Estado,
1980.
Ley orgnica de la administracin pblica del estado de Michoacn, Peridico Oficial, 13

de Octubre de 1980.
Ley orgnica de la administracin pblica del estado de Tlaxcala, Gobierno del Estado,
1982.
Ley orgnica de la administracin pblica del estado de Quertaro, Peridico oficial,

diciembre 20, 1979.
Ley orgnica de la administracin pblica del estado de Tabasco, Peridico oficial, enero
lo., 1983.
CAPITULO
QUINTO
LOS PROCESOS Y
FUNCIONES DE LA
ADMINISTRACION
ESTATAL
El presente captulo tiene por objetivo proporcionar al lector los elementos que le permitan
conocer:
La delimitacin del campo de accin de la Administracin Pblica Estatal en sus

funciones sustantivas y adjetivas.
La interrelacin de las funciones sustantivas entre los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial.
La importancia de las funciones adjetivas en apoyo de las funciones sustantivas.
Las bases jurdicas que norman el ejercicio de las funciones sustantivas y adjetivas.
17
Temas
Funciones Sustantivas
18
Funciones Adjetivas
Funciones
Sustantivas
Las funciones sustantivas corresponden al campo en que se desarrolla la accin bsica de

un ente, en tanto que las adjetivas, son los recursos o medios de que se vale la
administracin estatal para alcanzar sus fines.
Podemos dividir las funciones de la administracin estatal en sustantivas y adjetivas.
Dentro de las primeras debemos mencionar las de gobierno, justicia, desarrollo econmico
y desarrollo social. Las segundas son las funciones de planeacin, hacendara,
administracin del personal pblico, administracin de los recursos materiales,
administracin de los sistemas de informacin y la de control.
La funcin de gobierno de una entidad federativa se deriva bsicamente de su tipificacin

como parte de un Estado Nacional, la entidad federativa o Estado Federado adquiere
materialidad en su ejercicio de gobierno. En una primera instancia, las principales
funciones gubernamentales son: la ejecutiva, la legislativa y la judicial; los mbitos y
competencias de cada uno de estos poderes pblicos se han sealado en el captulo III de
esta obra, sin embargo, podemos mencionar los aspectos fundamentales de relacin entre
estos poderes. As, la ejecutiva se traduce por una parte en una funcin poltica
propiamente dicha y por la otra, en una administrativa a cargo del Gobernador, aunque
una y otra son indisolubles; la funcin legislativa, desempeada por la legislatura local o
Cmara de Diputados, que es la encargada de la elaboracin de las leyes de carcter local y
la funcin judicial a cargo del Tribunal Superior de Justicia, sanciona las violaciones a la
ley en casos concretos; existen pues, en cuanto al ejercicio de gobierno, tres actos
fundamentales, elaborar la ley, ejecutarla y aplicarla.
La separacin de los rganos que tienen a su cargo estas funciones primarias no es
rgida, por lo que se puede asegurar que ms que haber una divisin, existe una
colaboracin. La divisin se expresa en el plano estrictamente jurdico- poltico, mientras
que, la colaboracin, en la accin cotidiana. En la prctica es innegable que la gran
mayora de los proyectos de ley son elaborados por las dependencias a cargo del Ejecutivo.
Las principales relaciones que se establecen entre los poderes en el mbito formal
Ejecutivo-Legislativo son: la facultad para iniciar leyes, derecho de veto,
Definicin
Funcin de
gobierno
100
autorizar a los secretarios de despacho para que ocurran ante la legislatura a informar de
los asuntos de Su competencia, proponer la Ley de Ingresos, publicar y ejecutar las leyes o
decretos expedidos por la Legislatura, rendir un informe anual ante sta sobre el estado que
guarda la administracin pblica, ser conducto y enviar, para su aprobacin, los proyectos
de ley de Ingresos de los Ayuntamientos, dar cuenta a la Legislatura de la administracin e
inversin de los caudales pblicos.
Legislativo-Ejecutivo: facultar al Ejecutivo para que celebre arreglos amistosos relativos
a los lmites del Estado, sancionar stos en su caso y pedir al Congreso de la Unin su
aprobacin; autorizar los nombramientos que haga el Gobernador del Estado de los
Magistrados del Tribunal Superior de Justicia a las renuncias y licencias de dichos
funcionarios, otorgar licencia al Ejecutivo para ausentarse del estado.
Judicial-Legislativo: iniciar ante la Legislatura las leyes, decretos o acuerdos que tengan
por objeto mejorar la administracin de justicia; aplicar las leyes y disposiciones decretadas
por la Legislatura.
Ejecutivo-Judicial: auxiliar a la autoridad judicial, cuando en el lugar en donde se
cometiere el delito no la hubiere^-y tratndose de delitos que se persiguen de oficio, para
decretar la detencin del acusado, ponindolo de inmediato a disposicin de la autoridad
judicial; prestar auxilio a sta, para que la justicia se administre pronta y cumplidamente
por los tribunales del Estado y de que se ejecuten las sentencias; proponer al Tribunal
Superior de Justicia, el nombramiento de los jueces de primera instancia y la inamovilidad
de los mismos; proponer en terna, a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia.
Relacin con los

ciudadanos y
la poblacin
Otro aspecto muy importante de la funcin de gobierno, es la relacin de ste con los
ciudadanos y la poblacin; sta se deriva del ejercicio del poder pblico en forma
monoplica y por la va de la legitimidad; en este sentido, el gobierno manda y se hace
obedecer por la accin de las autoridades. La funcin de gobierno consiste en conciliar el
inters privado y particular con el inters pblico y general del Estado, hay que recordar
que el gobierno estatal expresa la voluntad de los ciudadanos, por tanto, es un gobierno
representativo y no delega- cional. El gobierno estatal lo es para el conjunto de ciudadanos
que habitan bajo la jurisdiccin territorial correspondiente.
Los ciudadanos se organizan en asociaciones, partidos polticos y cmaras, a travs de
los cuales expresan intereses de grupo y de clase, por lo que en el gobierno estatal se sita
un espacio de las relaciones y nivel de las fuerzas sociales. El gobierno estatal no es pues,
una estructura inmvil, sino que es la expresin del proceso de lucha y movimiento de los
grupos sociales.
El gobierno estatal no es una nsula, es una instancia de gobierno fundamental del Estado
mexicano, por lo que sus relaciones se pueden expresar en dos niveles; primero con los
poderes federales, y luego, con las autoridades municipales. En su relacin con los poderes
federales, tema que ha sido explicado en el captulo II de esta obra, vale apuntar que el
Ejecutivo estatal se constituye formal y prctica
Relacin con otras

instancias
gubernamentales
LOS PROCESOS Y FUNCIONES DE LA ADMINISTRACION ESTATAL
101
mente en el representante de los intereses locales, por lo que no es casual que sea el
conducto para las negociaciones econmicas y polticas con el presidente de la Repblica.
Se ha empleado deliberadamente la palabra negociacin para indicar que es una relacin
entre representantes de poderes autnomos y de ninguna forma es un acuerdo, como
comnmente se concibe este acto. Si bien es cierto que por la dependencia poltica y
econmica que sufren los estados ante el gobierno central, los representantes estatales
aparecen como agentes subordinados.
Como se ha establecido, el gobierno estatal es por su naturaleza, representativo, por lo que
es importante hacer algunos apuntes sobre el sistema electoral.
Las elecciones estatales y municipales, se rigen por las normas contenidas en la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por la Constitucin Poltica Estatal
y por la Ley Electoral Local. En las leyes locales se establece el nmero de diputados que
integran la legislatura local, a travs de las dos frmulas existentes; por un lado, con
diputados electos segn el principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema
de distritos electorales uninominales, y por el otro, con diputados electos segn el
principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en
circunscripciones plurinominales. En razn de lo anterior, el territorio de las entidades
federativas se divide en tantos distritos electorales uninominales, como diputados electos
por. el principio de mayora relativa existan.
Si bien es cierto que de acuerdo al criterio de que el nmero de distritos electorales est
en relacin con la poblacin y superficie de los estados, puede ser que en algunos casos la
representacin podra ser excesiva y, en otros, insuficiente; pero, si se acata lo dispuesto
por el artculo 115 fraccin VIH, que establece que el nmero de representantes en las
legislaturas de los estados ser proporcional al de sus habitantes y, que en todo caso, no
podr ser menor de siete diputados en los estados cuya poblacin no llegue a 400 mil
habitantes; de nueve en aqullos cuya poblacin exceda de este nmero y no llegue a 800
mil habitantes, y de 11 en los estados cuya poblacin sea superior a esta ltima cifra; podra
pensarse que el lmite mximo de legisladores es de once, pero, a excepcin de Colima,
Tlaxcala, Baja California Sur y Quinta Roo, los dems estados rebasan este nmero de
legisladores.
Para la eleccin de diputados por el principio de representacin proporcional, se siguen
los lineamientos establecidos en el artculo 54 constitucional; en primer lugar, se exige la
participacin de los partidos polticos con candidatos a diputados por mayora relativa en
cierto nmero de distritos electorales uninominales; en segundo lugar, que el partido
poltico no obtenga ninguna constancia de mayora en las elecciones de diputados por
mayora relativa y, en tercer trmino, obtener un porcentaje mnimo del total de la
votacin emitida por el total de las listas de candidatos.
En los estados existen los calendarios electorales, as, hay eleccin de gobernador cada
seis aos, de diputados cada tres y de ayuntamientos cada tres tambin. No siempre existe
coincidencia de las elecciones de Gobernador con las de diputados y ayuntamientos.
En relacin con
las elecciones
LA ADMINISTRACION ESTA TAL Y MUNICIPAL DE MEXICO
102
Es bien cierto que el sistema electoral no se agota con lo expuesto anteriormente, sin
embargo, profundizar en el tema podra ocasionar un desvo en el contenido del texto.
En relacin a la
justicia
Desarrollo
econmico
Desarrollo social
Otra funcin de gobierno que es fundamental, es la procuracin de la justicia; el rgano del

Estado encargado de realizar esta funcin ya se ha mencionado, es la Procuradura General
de Justicia, este rgano se ubica en el poder Ejecutivo, tiene una ley orgnica que
reglamenta su integracin, sus funciones, sus facultades y sus relaciones aunque no de
manera exclusiva, porque otras leyes tambin lo hacen.
Los estados son instancias promotoras del desarrollo econmico, esta accin la realizan a
partir de los factores condicionantes, tales como los recursos naturales, poblacin,
infraestructura y mercado, as, hay estados con alto grado de industrializacin, existen
otros con una estructura agrcola y otros que se basan en el fomento turstico. Las
actividades econmicas que con mayor frecuencia han sido promovidas por los gobiernos
estatales son: agricultura y ganadera, silvicultura, pesca, industria, comercio y servicios,
transporte, turismo y artesanas.
En su funcin de desarrollo econmico, los estados pueden intervenir, con las
limitaciones de sus competencias, en la produccin, mediante las empresas pblicas; en la
circulacin, a travs del desarrollo del mercado interno; en el consumo, por medio de
sistemas de abasto y de su regulacin. Es bien cierto que la actividad econmica se ve
reducida por falta de recursos y por su dependencia hacia el gobierno central, pues la
inversin pblica estatal es mnima en comparacin a la inversin federal. Con el
establecimiento y operacin de mecanismos de coordinacin y vigilancia, tales como el
Convenio Unico de Desarrollo y los Comits de Planeacin para el Desarrollo de los
Estados, se ha venido activando este papel de los gobiernos estatales.
En el mbito del desarrollo social, la administracin estatal tiene acciones concretas en las
reas de salud, educacin, asistencia social, cultura y recreacin y seguridad social; a travs
de esta funcin de desarrollo social, la administracin estatal extiende los servicios
educativos en el medio rural, ampla los mecanismos de educacin para adultos,
proporciona capacitacin para maestros del medio rural y zonas suburbanas, fortalece y
rescata las expresiones culturales tradicionales, elabora programas culturales y recreativos,
impulsa y fomenta las prcticas deportivas, define los mecanismos para consolidar la
educacin para la salud, ejerce las normas de control sanitario y de proteccin del medio
ambiente, establece los mecanismos para abatir los ndices de desnutricin poblacional y
de mortalidad infantil y materna; trata de empliar los servicios de medicina preventiva,
asistencia mdica y asistencia social y coordina las acciones de las diferentes instituciones
de salud que actan en el territorio estatal.
La planeacin estatal del desarrollo se entiende como la ordenacin racional y sis- planeacin
temtica de acciones que sobre la base del ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo estatal y de los
ayuntamientos, tienen estos en materia de regulacin y promo-
La funcin de
cin de la actividad econmica, social, poltica y cultural. Su propsito es la transformacin

de la realidad del Estado, de acuerdo con las normas, principios y objetivos que la propia
Constitucin General, la Estatal, las leyes de la materia y los programas del gobierno
establecen.
A travs de la funcin de planeacin se fijan metas, estrategias y prioridades, se asignan
recursos, responsabilidades y tiempo de ejecucin, se coordinan acciones y se evalan
resultados.
El antecedente de la funcin de planeacin estatal lo encontramos en el estado de
Nuevo Len al crearse el Consejo Local de Economa el 18 de agosto de 1933; a partir del
23 de junio de 1971, en que por instancias del Ejecutivo federal, se crea el primer Comit
Promotor del Desarrollo Econmico en el estado de Yucatn, la funcin de planeacin es
inherente a la administracin local. Sin embargo esta funcin se puede situar en dos
instancias; la primera de coordinacin con otros mbitos de gobierno a travs de los
COPRODES y despus COPLADES y la segunda, la planeacin interior propiamente dicha,
a cargo de dependencias exprofeso para ello, tales como las secretaras o direcciones
llamadas: de Planeacin, de Desarrollo, de Programacin y Presupuesto o bien, de Fomento
Econmico.
103
18
Funciones
Adjetivas
La funcin
hacendara estatal
El gobierno estatal tiene un poder tributario propio, es decir, puede gravar sin la
intervencin de otra instancia gubernamental, pero con la salvedad de que solamente puede gravar las actividades que expresamente no sean reservadas a la federacin, este principio, a su vez, genera la concurrencia fiscal; fenmeno que se ha
venido resolviendo a travs de un Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal que se
describir posteriormente.
La hacienda pblica estatal se fundamenta en lo dispuesto por la fraccin IV del artculo
31 constitucional, porque obliga a los mexicanos a contribuir con los gastos pblicos,
federales, estatales y municipales, esto permite a los estados imponer los gravmenes que
consideren necesarios para cubrir sus gastos. El Legislativo local tiene la facultad de
imponer gravmenes, los que se recaudan a travs del poder Ejecutivo, mediante los
rganos administrativos correspondientes.
La hacienda pblica estatal se compone, regularmente de los bienes y derechos
pertenecientes al Estado, y de las contribuciones que el Congreso decreta.
Es necesario sealar que, los estados no pueden en ningn caso: emitir ttulos de deuda
pblica, pagaderos en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
Asimismo, los estados no pueden celebrar emprstitos, sino cuando se destinen a
inversiones pblicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados
y empresas pblicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por
los conceptos y hasta por los montos que la misma fije, anualmente, en los respectivos
presupuestos.
Entre las acciones ms significativas y caractersticas de la funcin hacendara estatal
estn las siguientes:
Coordinar y controlar administrativamente el proceso fiscal, recaudar los ingresos de
carcter fiscal, establecer las polticas del gasto pblico de acuerdo a los objetivos del plan
estatal, proponer reformas a las leyes hacendaras, as como la reglamentacin e
interpretacin de las existentes, realizar y controlar los trmites precisos, a efecto de
inscribir en los padrones de causantes a las personas que sean sujetas a impuestos, ejercer
las atribuciones derivadas de los convenios fiscales que celebre el gobierno del estado con
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico del gobierno federal y ejercer la facultad
econmico-coactiva conforme a las leyes, entre otras.
105
La hacienda pblica no slo se integra de ingresos, sino tambin de los egresos, la deuda
y la cuenta pblica. En este sentido se puede afirmar que la hacienda es el medio por el
cual, el Estado procura y utiliza recursos financieros para la satisfaccin de necesidades
sociales.
El ingreso pblico est constituido por los recursos que en dinero o especie recibe el
Estado por diferentes conceptos legales establecidos. En virtud del acto que le genera y de
su permanencia se pueden clasificar en ordinarios y extraordinarios, entre los primeros se
encuentran los impuestos, productos, derechos y entre los segundos, los emprstitos o
crditos internos, externos y aprovechamientos.
Ingresos pblicos
En relacin a los egresos, es pertinente sealar que a raz de la reforma administrativa, el

rgano responsable de su manejo es la secretara de Programacin y Presupuesto que
encontramos en la mayora de los estados; en la elaboracin de los presupuestos de egresos
existe una heterogeneidad, habiendo diferentes clasificaciones tales como: la
administrativa (gasto corriente, gasto de inversin, tansferencias, deuda pblica);
distribucin por grupo de gasto (remuneraciones personales, servicios no personales,
inmuebles y construcciones, etc.); por poderes (Legislativo, Ejecutivo, Judicial); por
sectores (administracin, educacin y cultura, asentamientos humanos, turismo,
agropecuario y forestal, etc.); por captulos y por su objeto (servicios personales, materiales
y suministros, inversiones, etc.) o por ramos presupustales.
El procedimiento para elaborar el presupuesto de egresos es el siguiente: en los meses de
septiembre a octubre se les dan a los funcionarios los rangos presupustales, ya sea por las
tesoreras a la secretara de Programacin y Presupuesto en su caso; los responsables de
cada rea proceden a elaborar sus propuestas, las presentan al rgano correspondiente, se
negocian las posibilidades de incremento y, finalmente, se da a conocer al Ejecutivo del
Estado la propuesta definitiva, quien dar sus instrucciones para las modificaciones y
adecuaciones. El Gobernador procede a enviar a la Legislatura local el presupuesto en el
mes de diciembre; en la Legislatura se turna a la Comisin de Hacienda que, una vez
revisado y hechas las aclaraciones, y en caso necesario las modificaciones que crea
pertinentes, proceder a aprobarlo y regresarlo al Ejecutivo para su promulgacin en el
Peridico Oficial del Estado.
Como ya establecimos, forman parte de la hacienda pblica estatal los emprstitos,
subsidios, transferencias y participaciones (ahondaremos sobre estos temas en el captulo
correspondiente a la coordinacin fiscal); solamente los sealamos aqu, para tener una
visin global de la funcin hacendara.
El aspecto del control del gasto pblico entendido como las erogaciones que realiza el
gobierno estatal para la consecucin de sus fines y funciones, es llevado por las tesoreras,
Programacin y Presupuesto o, en su caso, por las Contraloras; que a su vez deben de
comunicar a la Comisin de Hacienda del Congreso local de todas aqullas modificaciones
que por cualquier causa lleguen a darse. Al final del ejercicio se rinde el informe sobre el
gasto, siendo la Contadura Mayor
El
presupuesto
de egresos
106
de Hacienda del Congreso quien tiene la responsabilidad de revisarla y dar su informe al

Congreso local.
La cuenta pblica
La cuenta pblica es un informe compuesto por estados financieros y reportes contables que son
resultado de las operaciones y acciones de la administracin pblica, al aplicar
fundamentalmente las leyes de ingresos y egresos. Es obligacin del Ejecutivo estatal
formular y presentar ante la Legislatura local la cuenta pblica.
Los objetivos de la cuenta pblica, son fundamentalmente: informar al pueblo, a travs
de la Legislatura la manera como fueron empleados los recursos financieros a cargo del
Ejecutivo; sirve de control del gasto pblico por el Legislativo; poder fincar las
responsabilidades a los funcionarios y empleados cuando as lo ameriten; observar si se han
cumplido las polticas que previamente se conocieron en los proyectos de leyes de ingresos
y egresos.
El rgano de la Legislatura que revisa la cuenta pblica es, como ya se ha sealado, la
Contadura Mayor de Hacienda o (losa, cuyas funciones son las siguientes: revisar las
cuentas de la inversin de los caudales pblicos del Estado, para informar a la Legislatura
por conducto de la Comisin Inspectora de la Contadura General de Glosa del gasto
pblico ejercido; practicar auditoras contables y administrativas en las oficinas de la
Hacienda Pblica estatal; evaluar en el aspecto de control presupuestal las cuentas del
Estado y Municipios, vigilando que el gasto pblico se ajuste en lo posible al presupuesto
de egresos aprobado.
El documento que contiene la cuenta pblica, presenta los elementos siguientes: balance
general; estado de los ingresos y egresos del ejercicio fiscal; estado de tesorera; estado de la
deuda pblica y estado del presupuesto.
La administracin del personal pblico estatal se fundamenta en lo dispuesto por personal

pblico el artculo 115 fraccin IX constitucional, al sealar que las relaciones de trabajo entre los estados y sus
trabajadores se regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados, con base en lo dispuesto en el
artculo 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.
Existe, por lo tanto, obligatoriedad para los congresos locales de legislar sobre las
relaciones laborales entre el gobierno de las entidades federativas y sus trabajadores,
intentando con ello una homogeneizacin, en trminos de derechos y obligaciones para
todo el personal al servicio de la Repblica.
Las disposiciones del apartado B del artculo 123, que debern de ser contenidas y
reglamentadas en las leyes locales son:
Administracin del
Jornada diaria mxima de trabajo diurna y nocturna de ocho y siete horas

respectivamente.
Por cada seis das de trabajo, disfrute de un da de descanso, cuando menos, con
goce de salario ntegro.
Los salarios sern fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuanta pueda
ser disminuida durante la vigencia de stos.
A trabajo igual corresponder salario igual, sin tener en cuenta el sexo.
Slo podrn hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario en

los casos previstos en las leyes.
La designacin del personal se har mediante sistemas que permitan apreciar los
conocimientos y aptitudes de los aspirantes.
Los trabajadores gozarn de derechos de escalafn, a fin de que los ascensos se

otorguen en funcin de los conocimientos, aptitudes y antigedad.
En igualdad de condiciones, tendr prioridad quien represente la nica fuente de
ingreso en su familia.
En caso de separacin injustificada tendr derecho a optar por la reinstalacin en

su trabajo o por la indemnizacin correspondiente.
En los casos de supresin de plazas, los trabajadores afectados tendrn derecho a

que se les otorgue otra, equivalente a la suprimida, o a la indemnizacin de ley.
Los trabajadores tendrn derecho de asociarse para la defensa de sus intereses y

hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos legales.
En materia de seguridad social, se consideran las siguientes bases mnimas: se

cubrirn los accidentes y enfermedades profesionales, las enfermedades no
profesionales y maternidad, la jubilacin, la invalidez, vejez y muerte; se
establecern centros para vacaciones y para recuperacin, as como tiendas
econmicas; se proporcionarn a los trabajadores habitaciones baratas, en
arrendamiento o venta.
Los conflictos individuales, colectivos e intersindicalcs sern sometidos ante

tribunales competentes.
Estos son los preceptos bsicos que debern contemplar las leyes locales sobre los
trabajadores estatales; para ilustrar un caso, se describen a continuacin los contenidos de
la ley para los servidores pblicos del estado de Jalisco y sus municipios, publicada el 7 de
abril de 1984.
El servidor pblico es definido como toda persona fsica que presta, a una institucin
pblica, un servicio personal y subordinado de carcter material o intelectual, por una
remuneracin y en virtud de nombramiento expedido, contrato o por cualquier otro acto
que tenga como consecuencia la prestacin del servicio; el servidor pblico as definido, es
clasificado como de base, de confianza y supernumerario.
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108
Personal de base
Perso
nal
Personal
supernumerario
El sistema de
carrera
administrativa
Los servidores pblicos de base son aqullos que son nombrados con tal carcter y que
prestan sus servicios en funciones operativas, realizando tareas asignadas por sus superiores
o determinadas en manuales internos, asimismo, tienen nombramiento definitivo con
derecho a la estabilidad en el empleo despus de seis meses de servicio.
Se entiende por servidores pblicos de confianza aqullos cuyo nombramiento o ejercicio
requiera de la aprobacin expresa del Gobernador y los que por la naturaleza de las
funciones que desempean tienen esa categora; las funciones a las que se hace referencia
son las de direccin, inspeccin, vigilancia y fiscalizacin y las que se relacionan con la
representacin directa de los titulares, y con manejo de recursos financieros del Estado.
En el mbito del poder Ejecutivo son considerados servidores pblicos de confianza, por
las razones expuestas, los siguientes: los secretarios de despacho, subsecretarios, contralor
general, procurador, tesorero, jefes de departamento, directores, subdirectores, jefes de
oficina, de seccin, de servicios o de zonas; administradores o gerentes; coordinadores,
auditores, contadores, valuadores, peritos de toda clase, proveedores, almacenistas,
supervisores, recaudadores, pagadores, tomadores de tiempo de obras y servicios, agentes
de ministerio pblico, presidente, presidentes especiales y presidentes auxiliares en las
juntas de conciliacin y arbitraje; integrantes de consejos titulares o asistenciales;
integrantes de consejos consultivos o asesores de los titulares; vocales representantes en
dependencias y organismos pblicos; directores, rectores, alcaides, celadores y personal de
vigilancia en crceles e instituciones de asistencia social; ayudantes, mensajeros, choferes,
secretarias y taqugrafas al servicio directo de los titulares y todos aqullos que sean
nombrados explcitamente con este carcter.
Son servidores pblicos supernumerarios aqullos que prestan sus servicios en forma
transitoria, eventual, o por obra determinada.
La suspensin y terminacin de la relacin laboral son las consagradas normalmente en
el derecho del trabajo.
En relacin a lo estrictamente administrativo, es facultad de los titulares de las
entidades pblicas expedir todas las disposiciones reglamentarias que rigen el funcionamiento interno de las oficinas de servicio pblico, oyendo al sindicato correspondiente en su caso.
Los derechos y obligaciones de los servidores pblicos son los que se han hecho referencia
al describir el artculo 123 apartado B. Una modalidad muy importante que se hace
mencin en varias leyes laborales de los estados, en relacin con sus trabajadores, es la
obligacin por parte de la administracin de capacitar y el derecho de los trabajadores de
ser capacitados, asimismo, se han establecido las bases para la carrera administrativa
pblica, cuyo objetivo es que ingresen al servicio pblico los aspirantes ms calificados, as
como garantizar la estabilidad y movilidad de los mismos, conforme a su desarrollo
profesional y a sus aportaciones en la gestin.
109
El sistema de carrera administrativa contiene las posibilidades de movimientos

horizontales y verticales que permitan el ascenso cuantitativo y cualitativo, as como del
perfil de los puestos existentes y de los requisitos mnimos necesarios para su desempeo.
Un elemento importante del sistema es la Comisin Mixta de Capacitacin y
Adiestramiento, integrada por igual nmero de representantes de los trabajadores y de las
instituciones, cuyos objetivos son los de vigilar la instrumentacin y operacin de la
capacitacin y adiestramiento de los servidores pblicos, as como sugerir las medidas
tendientes a mejorar este servicio. Parte integrante de la carrera administrativa es el
escalafn, sistema por medio del cual se garantizan las promociones y permutas de los
servidores pblicos conforme a las bases establecidas.
Los factores escalafonarios o para promocin son: los conocimientos, la aptitud, la
antigedad, la disciplina y la puntualidad. Para efectos de vigilar la adecuada promocin y
en general el funcionamiento del sistema, se instituye la Comisin Mixta de Escalafn,
integrada por igual nmero de representantes de los trabajadores y de la institucin.
Al sistema escalafonario se adscriben solamente los trabajadores de base y los
supernumerarios, mientras dura la relacin laboral, sin embargo, los de confianza pueden
disfrutar de las medidas de proteccin al salario y gozan tambin los beneficios de la
seguridad social.
La seleccin e induccin del personal pblico se ejecuta a travs de la Oficiala Mayor o
la secretara de Administracin, segn el caso y siempre en coordinacin con la Comisin
Mixta de Escalafn; a la secretara de Finanzas le corresponde efectuar y administrar los
sueldos y salarios correspondientes.
En el mbito de las relaciones de trabajo, expresadas en trminos contractuales, existen
obligaciones mnimas que deben de cumplir las partes contratantes; en este sentido,
algunas de las obligaciones de los servidores pblicos son:
Desempear sus labores dentro de los horarios establecidos, con la intensidad, cuidado y
esmero apropiados, sujetndose a la direccin de sus jefes y a las leyes y reglamentos
respectivos; observar buena conducta y ser atentos para con el pblico; cumplir con las
obligaciones que se deriven de las condiciones generales de trabajo; evitar la ejecucin de
actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus compaeros; asistir puntualmente a
sus labores; guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con motivo de su
trabajo; abstenerse de hacer propaganda de cualquier clase, dentro de los edificios o lugares
de trabajo; comunicar fallas del servicio que ameriten su atencin inmediata; sugerir
medidas tcnicas y sistemas que redunden en la mayor eficacia del servicio; realizar
durante las horas de trabajo las labores que se les encomiendan, quedando
terminantemente prohibido abandonar el local o lugar donde presten sus servicios, sin la
autorizacin previa del superior inmediato; guardar para los superiores jerrquicos la
consideracin, respeto y disciplina debidos; custodiar y cuidar la documentacin e
informacin que por razn de su empleo cargo o comisin, conserve bajo su cuidado o a la
cual tenga acceso, impidiendo o evitando el uso, la sustraccin, destruccin, ocul- tamiento
o utilizacin indebida de aqulla; abstenerse el superior jerrquico de
Obligaciones de los
servidores pblicos
110
disponer o autorizar a un servidor pblico, para ausentarse sin causa justificada de sus
labores por ms de quince das continuos o treinta discontinuos en un ao, as como de
otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo
y otras percepciones, cuando las necesidades del servicio pblico no lo exijan; abstenerse
de desempear algn otro empleo, cargo o comisin oficial o particular que la ley le
prohiba; abstenerse de autorizar la seleccin, contratacin, nombramiento o designacin
de quien se encuentre inhabilitado, por resolucin firme de la autoridad competente;
evitarse de intervenir en cualquier forma en la atencin, tramitacin o resolucin de
asuntos en los que tenga inters personal, familiar o de negocios incluyendo aqullos de los
que puede resultar algn beneficio para l, su cnyuge o pariente consanguneo hasta el
cuarto grado, por afinidad, o para terceros con los que tengan relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor pblico o las
personas antes referidas formen o hayan formado parte; abstenerse, durante el ejercicio de
sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir por interposita persona, dinero, objetos o
servicios; presentar con oportunidad y veracidad la declaracin de situacin patrimonial
ante la Contralora General del Estado; atender con diligencia las instrucciones,
requerimientos y resoluciones que reciba de la Contralora, conforme a la competencia de
sta.
As como los servidores pblicos tienen las obligaciones antes citadas, las dependencias y entidades pblicas personificadas en la figura de sus titulares o ms altos funcionarios,
deben de observar las disposiciones siguientes:
Preferir en igualdad de condiciones, de conocimientos y de antigedad, a los
trabajadores sindicalizados, a quienes representen la nica fuente de ingresos familiares y a
los que acrediten tener mayores derechos conforme al escalafn; pagar puntualmente los
sueldos y dems prestaciones los das previstos y de acuerdo a los fabuladores
correspondientes a las categoras en que estn clasificados escala- fonariamente los
servidores pblicos; cumplir con todos los servicios de higiene y de prevencin de
accidentes a que estn obligadas; proporcionar a los servidores pblicos los tiles,
instrumentos y materiales necesarios para el desempeo normal de su trabajo; acatar en sus
trminos los laudos que emite el tribunal de arbitraje y escalafn; en los casos de supresin
de plazas, los servidores pblicos afectados tendrn derecho, en su caso, a que se les
otorgue otra equivalente en categora de sueldos; en la medida de sus posibilidades,
proporcionar servicios mdicos, quirrgicos, hospitalarios, farmaceticos y asistenciales a
los servidores pblicos o, en su caso, afiliarlos a travs de los convenios de incorporacin
correspondiente a alguna institucin federal, estatal u organismo descentralizado que sea
instrumento bsico de la seguridad social.
Los trabajadores de base y supernumerarios tienen el derecho de la asociacin sindical
para defender sus intereses comunes, cualquier conflicto que se suscite entre los
trabajadores y las dependencias, se somete a la Junta o Tribunal de Conciliacin y Arbitraje
del Estado; asimismo, los trabajadores tienen el derecho de huelga por las violaciones
general y sistemtica a los derechos que la ley establece.
Obligaciones de las
entidades pblicas
111
La administracin de recursos materiales es un sistema de apoyo que se encarga

fundamentalmente, de suministrar a los dems sistemas que componen la administracin
pblica, los bienes y servicios necesarios para su funcionamiento y operacin.
El rgano responsable de esta funcin es regularmente la Oficiala Mayor o la secretara
de Administracin; el conjunto de tareas que se requieren para desarrollar esta funcin
adjetiva son principalmente:
La programacin de las compras de bienes y servicios para integrar anualmente el
cuadro de necesidades previsibles en cada una de las dependencias del gobierno; la
elaboracin del catlogo de proveedores; el control contable de las partidas presupustales;
la elaboracin del programa de adquisiciones y asignaciones de los montos segn las
prioridades de los programas; el registro de las operaciones de compra para el control del
ejercicio presupuestal; la determinacin de las polticas sobre el manejo de las cotizaciones
de proveedores y el establecimiento de bases claras cuando proceda la celebracin de
concurso.
Regularmente, forma parte de la funcin de administracin de recursos materiales, la
prestacin de servicios de mantenimiento de oficinas, vehculos, impresos, bienes
inmuebles, mantenimiento de equipo de oficina, suministro de gasolina, sistemas de
radiocomunicacin, inventarios de activos fijos, etctera.
A raz de la instrumentacin de la poltica de renovacin moral, a travs de las
contraloras estatales se supervisan las adquisiciones y se fincan responsabilidades por la
deficiente administracin de los recursos materiales, en virtud de que es en este campo
donde existe mayor posibilidad de malos manejos.
Administracin de los
Es bien cierto que antes de que se estableciera la secretara de la Contralora General de la

Federacin, en varios estados ya existan las contraloras con funciones similares a las antes
mencionadas; hoy en da estamos ante la generalizacin de esta tarea en todos los estados,
como consecuencia de la poltica establecida por el gobierno federal y la consecuente
coordinacin con estados y municipios para el control de los recursos federales transferidos
a estas instancias.
El rgano encargado de la funcin de control, regularmente recibe el nombre de
Contralora General o secretara de la Contralora. En otras ocasiones la funcin es adscrita
a la secretara de Finanzas o a la Tesorera General del Estado. Las funciones de control se
pueden determinar a partir de los siguientes rubros:
Control y evaluacin del gasto pblico; establecimiento de normas de control,
fiscalizacin, contabilidad y auditora que deben observar las dependencias del poder
Ejecutivo estatal; Adgilancia en el cumplimiento de las polticas y de los programas
establecidos; prctica de auditoras a las dependencias; supervisin de las adquisiciones;
vigilancia de las obras que en forma directa o en participacin con otros organismos realice
el gobierno del Estado, para que se ajusten a las especificaciones previamente fijadas;
recepcin de las declaraciones patrimoniales de los funcionarios pblicos y, en su caso,
realizacin de las investigaciones y denuncias correspondientes; conocer e investigar los
actos u omisiones que puedan constituir responsabilidades administrativas y proceder, si es
el caso, a la sancin o denuncia respectiva; atender las quejas que presenten los particulares
con motivo de acuer
La
recursos materiales
funcin
control
de
112
dos, convenios o contratos que celebren con las dependencias del Ejecutivo del Estado;
designar a los auditores externos y comisarios de los organismos que integran el sector
paraestatal; coordinarse con la Contadura Mayor de Hacienda para el establecimiento de
sistemas y procedimientos que permitan el cumplimiento eficaz de sus respectivas
responsabilidades; informar anualmente, al titular del Ejecutivo, del resultado de las
evaluaciones realizadas y proponer las medidas correctivas que proceden.
Para cumplir con las funciones descritas anteriormente, las contraloras instrumentan
una serie de programas que son similares a los de la federacin detallando, incluso, los
sistemas y procedimientos de ejecucin y operacin.
Las
responsabilidades
de los servidores
pblicos
Aspecto importante de la funcin de control es, sin duda alguna, la responsabilidad de los
servidores pblicos que es normada por su ley correspondiente. Este ordenamiento parte
del principio de prevenir que los servidores pblicos realicen las funciones con legalidad,
lealtad y honradez en el manejo y aplicacin de fondos pblicos locales o federales, con
imparcialidad, economa y eficiencia; asimismo, se trata de regular los procedimientos para
resolver las denuncias que formulen los particulares sobre irregularidades o desviaciones
de los servidores pblicos, cuya conducta implique responsabilidad.
Los sujetos de responsabilidad son los servidores pblicos que desempean un empleo,
cargo o comisin en alguno de los poderes del Estado, en los ayuntamientos, organismos
descentralizados, titulares de empresas de participacin estatal mayoritaria y fideicomisos.
La responsabilidad se tipifica en dos niveles: poltica y administrativa. La primera, se
presenta cuando los servidores pblicos que gozan de fuero y en el desempeo de las
funciones de su cargo, realicen actos u omisiones en perjuicio de los intereses pblicos
fundamentales del Estado o de su buen despacho y es determinado mediante juicio
poltico.
Incurren en la responsabilidad administrativa los servidores pblicos, cuando en
ejercicio de la funcin que tengan asignada, no observen las prescripciones de legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeo de sus empleos, cargos o
comisiones.
De acuerdo con la ley de responsabilidades de los servidores pblicos del estado de
Mxico y sus municipios, con fecha del 30 de abril de 1984, constituye una infraccin y
dar origen a responsabilidad administrativa del servidor pblico, el incumplimiento de
cualquiera de las siguientes obligaciones:
Realizar con la intensidad, cuidado y esmero apropiados las actividades de las

funciones que tengan encomendadas. .
Ejecutar fielmente y formular en su caso, los planes, programas y presupuestos que

sean de su competencia.
Utilizar y manejar en forma adecuada, honesta y conveniente, los recursos

autorizados para el desempeo del empleo, cargo o comisin.
113
Observar buena conducta y tratar con respeto, diligencia e imparcialidad, a las

personas que acuden a su oficina.
Ejecutar con lealtad y esmero las disposiciones dictadas por los superiores
jerrquicos que correspondan a su empleo, cargo o comisin.
Formular oportuna y fielmente las rdenes y reportes que procedan.

Atender, despachar, tramitar y resolver, los asuntos, solicitudes y peticiones, con
estricto apego a las disposiciones legales y administrativas aplicables.
Formular nombramientos, contrataciones o designaciones de acuerdo con sus

facultades y atribuciones legales.
Presentar en su caso, la manifestacin de bienes ante el rgano y autoridad

competente.
Rubricar los documentos oficiales en cuya elaboracin participe y que pasen a

firma de los superiores; esta rbrica corresponsabiliza al servidor pblico con el
superior que firme, de las consecuencias legales resultantes.
Desempear el empleo, cargo o comisin con exclusin de otro, oficial o

particular que la ley prohba.
Facilitar la presentacin y trmite de queja o denuncias contra servidores

pblicos.
Las sanciones por responsabilidad poltica son:

a)
Destitucin: que consiste en la separacin del cargo o la suspensin de la relacin

laboral entre la institucin y el servidor pblico.
b)
Inhabilitacin: es la prohibicin temporal al servidor pblico para desempear

empleo, cargo o comisin al servicio del Estado.
Las sanciones a los
Las sanciones por responsabilidad administrativa son:

a)
Amonestacin: es la advertencia que se har al servidor pblico sobre las

consecuencias de la infraccin cometida, en la que se le excitar a la enmienda y
se le har saber que se le impondr una sancin mayor en caso de incurrir en
nueva infraccin.
b)
Suspensin del empleo: es la privacin del ejercicio del derecho a desempear el

empleo, cargo o comisin conferido y a percibir la remuneracin
servidores pblicos
consecuente al tiempo que dure, que en ningn caso ser mayor a quince das
laborales (puede ser mayor como en el caso de Jalisco que es de 30 das).
c)
Multa: es el pago de dinero que en concepto de retribucin debe hacer el servidor

pblico en favor del erario del Estado, por la infraccin cometida.
d)
Arresto: es el confinamiento de los servidores pbicos designados policas, cuya

duracin no podr exceder de treinta y seis horas que se cumplirn en las
instalaciones con que cuente para este fin el Estado.
e)
Destitucin: separacin de cargo, empleo o comisin impuesta como sancin por

autoridad competente.
f)
Destitucin con inhabilitacin: cuando se le separa del cargo y se le prohbe

desempear otro puesto, empleo o comisin en el sector pblico por tiempo
determinado (Jalisco 6 aos).
Son competentes para aplicar las sanciones en el poder Ejecutivo: a) el superior

jerrquico, tratndose de la amonestacin; b) el titular de la dependencia o entidad en el
caso que ameriten suspensin o destitucin; c) La Contralora General, cuando proceda la
destitucin con inhabilitacin y d) los titulares de las dependencias y entidades, para
imponer multa, cuando los beneficios econmicos obtenidos por el responsable y los daos
y perjuicios causados por ste, no excedan de cien veces el salario mnimo vigente en la
zona econmica correspondiente; en los dems casos, la Contralora General.
Asimismo, incurren en responsabilidades administrativas los servidores pblicos que se
abstengan, injustificadamente, de sancionar a los infractores o que, al hacerlo, no se
ajusten a lo previsto por la ley, en este caso, la Contralora General aplica las sanciones
correspondientes.
En la imposicin de las sanciones de acuerdo a la Ley de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos del estado de Jalisco, se tomarn en cuenta: a) la gravedad de la falta;
b) las condiciones socioeconmicas del servidor pblico; c) el nivel jerrquico, los
antecedentes y la antigedad en el servicio del infractor; d) los medios de ejecucin del
hecho; e) la reincidencia en el incumplimiento de sus obligaciones, y f) el monto del
beneficio, dao o perjuicio derivado de la falta cometida.
Estos son los aspectos ms generales de la funcin de control. Estamos conscientes de
que existen otros temas que son interesantes y fundamentales, pero, en virtud de que ste
es un libro de administracin, nos concretamos a sealar lo anteriormente expuesto;
reconociendo que dentro de los procesos y funciones de la administracin estatal existen
las funciones adjetivas de la informacin, documentacin y otros que no son abordados en
el texto por su carcter introductorio.
Discusin de
Temas
Identificar la existencia de funciones sustantivas y funciones adjetivas del
gobierno estatal.
Establecer las diferencias entre las funciones sustantivas y las adjetivas en la
administracin estatal.
Explicar la relacin orgnica y de coordinacin que genera el ejercicio de las
funciones sustantivas y adjetivas.
Identificar las especificaciones de las leyes y ordenamientos jurdicos que dan
lugar a las funciones sustantivas y adjetivas.
Evaluar el contenido poltico-administrativo que caracteriza cada proceso de la

administracin estatal.
Destacar la necesidad de un mximo aprovechamiento de los recursos financieros
y materiales, as como del elemento humano.
Bibliografa
Bsica
Ley estatal de planeacin. Publicaciones del Gobierno del estado de Tabasco, 1984.
Ley orgnica de la administracin pblica del estado de San Luis Potos, Peridico Oficial
del Estado, 11 de octubre de 1979.
Ley orgnica del poder Ejecutivo del estado de Tabasco, Peridico Oficial del Estado, 14 de
diciembre de 1977.
Ley de responsabilidades de los servidores pblicos del estado de Mxico y sus Municipios,
Gaceta del Gobierno, Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Mxico, 30 de abril de
1984.
Ley de responsabilidades de los servidores pblicos del estado de Jalisco. Peridico oficial
del Estado. Guadalajara, Jal. 7 de abril de 1984.
Manual de organizacin del gobierno del estado de Yucatn, Gobierno del estado de
Yucatn, 1982.
MARTINEZ Almazn, Ral. Las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales en
Mxico. Instituto Nacional de Desarrollo Municipal, Mxico, 1980.
PICHARDO Pagaza, Ignacio. Introduccin a la administracin pblica de Mxico, Instituto
Nacional de Administracin Pblica, 1984, Tomo I.
TERCERA
PARTE
RELACIONES
GUBERNAMENTALES
ENTRE
FEDERACIONESTADOSMUNICIPIOS
I
CAPITULO
DECIMO
PRIMERO
NATURALEZA Y
FUNDAMENTOS
JURIDICOS DE LA
COORDINACION
INTERGUBERNAMENTAL
EN MEXICO
Los objetivos de este captulo son:
Analizar y describir en su ms amplio sentido la naturaleza de la coordinacin.
Revisar y explicar las causas y las formas de la coordinacin intergubernamental

en Mxico.
Destacar la importancia que reviste el sistema federal de gobierno en las

relaciones intergubernamentales.
=5 - Explicar los fundamentos jurdicos de la coordinacin intergubernamental mexicana.
Analizar la operatividad de los sistemas de coordinacin.
Temas
37
Naturaleza y Origen de la Coordinacin
38
Formas de Coordinacin
39
Fundamento Jurdico
40
Coordinacin de Polticas Nacionales
Naturaleza y 37 Origen
de la Coordinacin
Fundamentalmente, la coordinacin presupone la existencia de dos rdenes o espacios de

poder que convergen en ciertos objetivos comunes, sea por naturaleza organizativa,
jurdica, poltica o social, de tal suerte que la interseccin de los interses en comn
plantea la necesidad de su presencia. La coordinacin implica la existencia de dos
componentes, un elemento coordinador y el inters comn que incide sobre una realidad
social o material. A la vez, la coordinacin es un acto voluntario de dos o ms sujetos en
virtud de la racionalidad'y eficacia que esperan obtener, unen esfuerzos para alcanzar el
objetivo perseguido. Por medio de la coordinacin se impide el desperdicio de los recursos,
obteniendo mayores grados de efectividad y congruencia en la accin poltica, social,
administrativa y econmica.
En trminos estrictamente administrativos, la coordinacin significa la sincronizacin y
unificacin de las acciones para proporcionar una adecuada calidad, oportunidad y
direccin; de tal manera que haya armona y cooperacin para alcanzar un objetivo
comn.
Para entender la naturaleza de la coordinacin intergubernamental en nuestro pas, es

menester abordar y sealar las caractersticas ms elementales del federalismo como forma
de gobierno, ya que de ellas se derivan las modalidades de coordinacin.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos crea tres rdenes distintos de
gobierno: el federal, el de las entidades federativas y el municipal, coexistiendo sT tres
mbitos de accin, organizacin y competencia administrativa. Es evidente que la
actividad gubernamental, en sus tres manifestaciones, incide sobre la misma poblacin y
territorio, pero bajo las determinaciones que la norma general y las dems disposiciones
sealan. Aqu observamos el elemento de subordinacin ante la ley fundamental. Esta
misma asigna una serie de facultadas y atribuciones a los diversos rdenes
gubernamentales.
A partir de la existencia de mbitos distintos de accin administrativa que encarnan o
manifiestan la actividad del Estado mexicano, surge la necesidad de su coordinacin para
alcanzar la unidad poltica en cuanto Estado.
Concepto
de
coordinacin
Caractersticas
elementales del
sistema federal de
gobierno
248
La segunda caracterstica consiste en que las entidades federativas gozan de autonoma,

tienen constitucin propia, organizan a su interior las actividades que desarrollan, siempre
y cuando no contravengan lo dispuesto por la norma fundamental.
Este principio posibilita que a las entidades federativas se otorguen facultades,
atribuciones y competencias con la nica limitacin de que no sean de la exclusividad de
la federacin y consignadas en la Constitucin Poltica General. La autonoma en el
rgimen interior crea rdenes y personas jurdicas distintas que" con base al inters
general, regional y local, requieren de la coordinacin para la consecucin de un propsito
comn.
Una tercera caracterstica del sistema federal es que los funcionarios de las entidades
federativas no dependen jerrquicamente de las autoridades centrales, a pesar de lo
establecido por la Constitucin General en el artculo 120, al sealar que los gobernadores
de los estados estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes federales. Habra que
hacer ciertas precisiones en relacin a esta disposicin; en primer lugar, se deduce que no
se responsabiliza a todos los funcionarios estatales, sino que solamente al gobernador; en
segundo lugar, establece la idea de hacer cumplir y de alguna manera la de cumplir las
leyes federales; en tercer lugar, histricamente tiene una explicacin, ya que en el siglo
pasado la relacin con los gobiernos estatales era difcil por el escaso desarrollo de los
medios de comunicacin, adems de que la presencia de la administracin pblica federal
era casi nula.
Existen otras disposiciones que convierten a los funcionarios locales en auxiliares del
gobierno federal en funciones de poblacin, ministerio pblico, sanitarias, las de
estadstica y otras, pero esto no implica una relacin jerrquica o de subordinacin, debido
a que ninguno de los dos mbitos de gobierno puede imponer cargas al otro, ni impedir o
entorpecer su funcionamiento. As, el gobierno federal no puede exigir a los servidores
locales el desarrollo de ciertas actividades de obligatoriedad para aqul, como tampoco los
gobiernos de los estados pueden obligar a los funcionarios y empleados federales a
desempear labores ajenas a su responsabilidad.
Por ltimo, una caracterstica ms del federalismo consiste en que las entidades
federativas intervienen en el proceso de reforma constitucional, situacin que posibilita su
influencia directa en las grandes cuestiones nacionales.
Es solamente en el mbito de los estados federales, en los que la presencia de la
coordinacin adquiere el matiz de intergubernamental, precisamente por la existencia de
dos o ms instancias u rdenes de gobierno. Esto no sucede en los estados centrales o
unitarios donde la coordinacin es simplemente administrativa o de proceso.
En este sentido, la coordinacin intergubernamental es una confrontacin entre
racionalidad jurdico-poltica y eficacia econmico-administrativa. En los estados
modernos con formas de gobierno federal, los problemas econmicos y administrativos
plantean la necesidad de la unidad de accin, de estrategias globales y de polticas
uniformes para sortear la crisis econmica y social, sin embargo se interpone una
estructura formal que es necesario respetar, en este caso, la existencia
249
NATURALEZA Y FUNDAMENTOS JURIDICOS DE LA COORDINACION

INTERGUBERNAMENTAL EN MEXICO
de mbitos de gobierno a nivel constitucional; de ah que surga la coordinacin

intergubernamental como respuesta para lograr la coherencia en la lucha contra los
grandes problemas del Estado.
Evidentemente, desde esta perspectiva es ms fcil administrar un gobierno unitario
que un gobierno federal, en este ltimo la tradicin histrica, las formas polticas y la
estructura jurdica se anteponen a los principios tcnicos, razn por la que la coordinacin
se convierte en un mecanismo de conciliacin entre lo tcnicamente aconsejable y lo
polticamente factible.
Se pueden derivar cinco causas fundamentales de la coordinacin en un sistema federal de
gobierno: 1) la concurrencia; 2) el carcter auxiliar entre autoridades atribuido por los
ordenamientos legales; 3) la interdependencia; 4) el inters comn, y 5) las capacidades.
La concurrencia se ubica en el mbito de la distribucin de competencias que seala la
Constitucin Poltica, es decir, existen facultades compartidas en determinadas reas y
acciones ejecutadas por las dos instancias de gobierno, como en materia de educacin,
penal, asentamientos humanos, agraria y de salubridad, por mencionar algunas.
Causas de la
coordinacin
intergubernamental
La concurrencia
El carcter auxiliar de las autoridades se deriva de que la Constitucin seala expresamente que el gobierno estatal auxilie al gobierno federal, por ejemplo: en materia de
cultos o, en su caso, por cuestiones de emergencia como el combate de plagas, entre otros.
El auxilio
La interdependencia se deriva por el carcter mismo de los procesos de accin de los

gobiernos, tales como la realizacin de obras, prestacin de servicios pblicos o. por la
necesidad de instrumentar una poltica de inters nacional, como por ejemplo, la
planeacin integral.
La interdependencia
ELinteres comn es, tal vez, una de las causas ms importantes de la coordinacin, ya que
el atenderlo puede ser determinante para la accin conjunta de las instancias de gobierno,
a pesar de sus limitaciones de jurisdiccin y de competencia. El inters, comn acrecenta
la voluntad poltica sobre las formalidades, traducindose en la accin ejecutiva de los
gobiernos federal y estatales en respuesta a una poltica general que puede ser, por
ejemplo, el fortalecimiento al federalismo, la descentralizacin de la vida nacional o la
reforma municipal.
El inters comn
La existencia de distintos grados de capacidad de los mbitos de gobierno, implica la

necesidad de la coordinacin para que de la unin de dos o ms fuerzas resulte una
potencia nueva, capaz de transformar o aliviar las debilidades de una de las partes.
Las capacidades
Formas de
Coordinacin
38
Clasificacin
Por su naturaleza, la coordinacin intergubernamental en nuestro pas se puede clasificar,

para efectos de anlisis en: coordinacin administrativa y coordinacin econmica y
financiera.
Coordinacin
administrativa
La coordinacin administrativa surge con el propsito de evitar la excesiva concentracin

de los procesos y funciones de la administracin federal; a la vez, nace de las facultades
concurrentes entre los mbitos de gobierno y trata de evitar la duplicidad de las acciones.
Ejemplos de esta forma de coordinacin son los servicios coordinados de salud pblica;
tambin en materia de educacin, donde la HmirusTrcin estatal y federal convergen
para el otorgamiento de ttulos profesionales y la realizacin de programas de educacin
para abatir el analfabetismo; Incoordinacin que debe existir en asuntos de asentamientos
humanos a partir de la concurrencia de las actividades federal, estatal y municipal para
dictar las medidas administrativas necesarias y cumplir con lo dispuesto en la ley
fundamental.
Otro ejemplo de coordinacin administrativa se presenta en el mbito de la poltica de
migracin y poblacin, en la que los estados y municipios colaboran con la secretara de
Gobernacin en la vigilancia de la legal estancia en el pas de los extranjeros; asimismo, la
administracin local tiene el compromiso de incorporar a las actas del registro civil el
nmero de clave nica del registro de poblacin.
En materia turstica, las administraciones locales realizan las funciones de autorizacin,
supervisin y vigilancia en la prestacin de los servicios tursticos, aqu se~ha""dado el
hecho repetido de que la delegacin federal y la direccin o coordinacin estatal de la
materia, se fusionan operativamente al ser su titular la misma persona.
Coordinacin
econmica y
financiera
La coordinacin econmica y financiera se sita en el marco de la gran importancia que en

estas materias ha adquirido el Estado mexicano y a la vez en su excesiva centralizacin,
originando desigualdades regionales, por lo que esta forma de coordinacin persigue una
ms justa redistribucin de los beneficios del creci- miento econmico,, ,as como la
homogeneizacin al mximo posible de la accin del Estado en su conjunto.

Una de las estrategias ms importantes del gobierno mexicano en materia de poltica

econmica y que se manifiesta en el aspecto de coordinacin, es la planeacin, entendida
sta como una accin conjunta de los sectores pblico, privado, social y de toda la sociedad
en su conjunto, a efecto de enfrentar los graves problemas que ha originado el modelo de
desarrollo econmico que hemos adoptado y sus relaciones con el exterior, la
centralizacin, la desigualdad econmica de las regiones y la crisis general de la economa
mexicana.
En este sentido, la planeacin en nuestro pas es concebida como una tarea de carcter
nacional en la que se deben involucrar las tres instancias de gobierno y no nicamente la
planeacin especficamente federal.
De ah que la coordinacin entre los gobiernos federal, estatal y municipal en esta tarea
se traduzca como una accin vital para el desarrollo econmico y social del pas, que
incluso se encuentra prevista jurdica y administrativamente con el propsito de ponerla
en marcha y de instrumentarla adecuadamente.
En los captulos posteriores se describirn los mecanismos e instrumentos que se han
venido utilizando en el proceso de implantacin del Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica.
La cuestin fiscal es otro de los aspectos que presenta la coordinacin econmica y
financiera, ya que a partir de la disposicin constitucional que obliga a los mexicanos a
contribuir para los gastos pblicos, as de la federacin como del estado y municipio en
que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes, sujeta a los
individuos a tres jurisdicciones tributarias, originando la concurrencia y el hecho de que
una misma actividad pueda ser gravada por tres autoridades distintas. Asimismo, la
autonoma en el gobierno interior para los estados significa que stos pueden obtener de
sus propios habitantes el financiamiento econmico e imponer los gravmenes que sus
necesidades requieran, excepto los exclusivos de la federacin.
La coordinacin en materia fiscal que ser descrita posteriormente, surge para dar una
respuesta ptima a tareas que, por facultades concurrentes, venan realizando las tres
instancias de gobierno.
Fundamento
Jurdico
89
Necesidad de un
fundamento
jurdico
La constitucin
La coordinacin ha sido tradicionalmente concebida como una tarea de racionalidad y

congruencia, fundamentalmente administrativa. Los titulares del poder ejecutivo federal y
estatal como jefes de su administracin poseen la capacidad suficiente para establecer los
mecanismos e instrumentos de coordinacin hacia el interior de sus respectivas
administraciones.
En este sentido, la necesidad de contar con un fundamento jurdico que los facultara
para tal accin no era estrictamente indispensable. Sin embargo, el carcter federal de
nuestra forma de gobierno, la existencia de facultades concurrentes y el mismo proceso de
desarrollo del pas, condujo al sector pblico hacia un fenmeno de invasin de
competencias entre la federacin, los estados y los municipios, que hubo necesidad de
establecer medidas de coordinacin entre ellos.
Es en este momento cuando una tarea de ndole administrativa, se convierte en un acto
administrativo de derecho pblico que para poder desarrollarse requiere, por un lado de un
fundamento jurdico y, por el otro, que corresponda al principio de legalidad de que todo
acto del poder pblico debe tener como base una ley que le faculte o le permita hacerlo.
El sealamiento expreso en materia de coordinacin intergubernamental para conducir
conjuntamente el desarrollo econmico y social del pas, es muy reciente en nuestro
derecho constitucional. Por ejemplo, anteriormente, se facultaba a los ejecutivos a
coordinarse y convenir en materia de lmites geogrficos y de reos.
La^ necesidad originada por el momento social, econmico y poltico, a partir de la
grave crisis econmica de los ochenta, fue lo que permiti la incorporacin, a nivel
constitucional, de esta atribucin.
En este sentido, el artculo 26 de nuestra Carta Magna seala que la legislacin secundaria
facultar al Ejecutivo federal para sentar las bases de coordinacin entre ste y los
gobiernos de las entidades federativas en materia de planeacin.
Asimismo, el .artculo 115, en su fraccin VI, seala que cuando dos o ms centros
urbanos situados en territorios municipales de dos o ms entidades federativas formen o
tiendan a formar una continuidad demogrfica, la federacin, las entidades federativas y
los municipios respectivos, en el mbito de sus competencias, planearn y regularn de
manera conjunta y coordinada el desarrollo de

253
dichos centros con apego a la ley federal de la materia. La fraccin X de este mismo
artculo seala que la federacin y los estados, en los trminos de ley, podrn convenir la
asuncin por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la ejecucin y operacin de
obras y prestacin de servicios pblicos, cuando el desarrollo econmico y social lo haga
necesario.
Se deriva de estas disposiciones que la coordinacin intergubernamental en nuestro pas
se establece en forma expresa en materia de planeacin, de desarrollo urbano y en la
ejecucin y operacin de obras, as como tambin, en la prestacin de servicios pblicos;
esta ltima fundamentando el proceso de descentralizacin de la salud y la educacin.
La ley orgnica de la administracin pblica federal en su artculo 22 faculta al

presidente de la Repblica para celebrar convenios de coordinacin de acciones
con los gobiernos estatales y con su participacin, en los casos necesarios, con los
municipios, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, a
fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas. De este
ordenamiento nacieron los convenios nicos de coordinacin (CUC), hoy transformados en convenios nicos de desarrollo (CUD).
La ley de planeacin, en su artculo 33, determina que el Ejecutivo federal podr
convenir con los gobiernos estatales, satisfaciendo las formalidades que en cada
caso procedan, la coordinacin que se requiera a efecto de que dichos gobiernos
participen en la planeacin nacional del desarrollo; coadyuven, en el mbito de
sus respectivas jurisdicciones, a la consecucin de los objetivos de la planeacin
nacional, y para que las acciones a realizarse por la federacin y los estados sean
planeadas de manera conjunta. En todos los casos se deber considerar la participacin que corresponda a los municipios.
En el artculo 34 de la misma ley, se seala que el Ejecutivo federal puede convenir con los gobiernos de las entidades federativas:
a)
b)
c)
d)
Su participacin en la planeacin nacional a travs de la presentacin de

las propuestas que estimen pertinentes.
Los procedimientos de coordinacin entre las autoridades federales, estatales y municipales para propiciar la planeacin del desarrollo integral de
cada entidad federativa y de los municipios, y su congruencia con la planeacin nacional, as como para promover la participacin de los diversos
sectores de la sociedad en las actividades de planeacin.
Los lineamientos metodolgicos para la realizacin de las actividades de
planeacin, en el mbito de su jurisdiccin.
La elaboracin de los programas regionales conjuntamente entre la secretara de

Programacin y Presupuesto y los Comits de Planeacin para el Desarrollo de los
estados.
La ley orgnica de la
administracin federal
L
a
254
e)
La ejecucin de las acciones que deben realizarse en cada entidad federativa y que
competen a ambos rdenes de gobierno, considerando la participacin que
corresponda a los municipios interesados y a los sectores de la sociedad.
Esta disposicin constitucional ha sido desarrollada y especificada en la legislacin

secundaria de carcter federal que ya se ha venido describiendo, pero tambin se ha
retomado en las constituciones locales y en la legislacin de los estados, a efecto de
introducir las bases legales de operacin en los sistemas de coordinacin con la federacin
y con sus municipios, aunque este proceso de adecuacin legal ha sido ms lento.
La ley de
Un elemento jurdico fundamental en materia de coordinacin lo constituye la ley de

coordinacin fiscal que entr en vigor en 1980, la cual tiene por objeto fiscal coordinar el
sistema fiscal de la federacin con los respectivos de cada estado, municipios y el Distrito
Federal, asimismo, establece la participacin correspondiente a sus haciendas pblicas, fija
las reglas de coordinacin administrativa entre las mismas y, por ltimo, establece los
rganos operativos de la coordinacin fiscal. De esta ley se deriva el sistema nacional de
coordinacin fiscal que sfde libre participacin de los estados; si stos deciden adherirse
al sistema, celebran con la secretara de Hacienda y Crdito Pblico un convenio que es
aprobado por la legislatura local de cada estado; la firma del convenio crea el derecho de
los estados a participar en el total de impuestos federales y otros ingresos que se renan en
los fondos que al efecto se crean.
El sistema tiene como propsitos generales, el hacer mas eficiente y ptimo el esquema
impositivo mexicano e incrementar la capacidad financiera de estados y municipios.
Coordinacin
de Polticas
Nacionales
Un fenmeno de sumo inters que se ha venido presentando en los ltimos aos, es el que
se refiere a la coordinacin de las grandes polticas de inters nacional que ha involucrado
en acciones conjuntas a las tres instancias de gobierno.
Destacan principalmente la planeacin del desarrollo nacional, la descentralizacin de
la vida nacional y la renovacin moral de la sociedad. La instrumentacin de estas polticas
acarrea consigo una serie de medidas innovadoras en la relacin entre los gobiernos
federal, estatal y municipal, ocasionando que su coordinacin y relacin sea ms estrecha y
efectiva.
En materia de planeacin del desarrollo ya se ha indicado que el artculo 26 de la
Constitucin General fundamenta la relacin de coordinacin entre el gobierno federal y
estatal, la ley federal de planeacin detalla en su captulo quinto esas relaciones. A nivel
estatal, las constituciones tambin han incorporado las normas al respecto donde
involucran en la vertiente de coordinacin a sus respectivos municipios.
Para la instrumentacin de la coordinacin para la planeacin, el Ejecutivo federal
define la participacin de los rganos de la administracin pblica centralizada que actan
en las entidades federativas.
La ley de planeacin seala, en materia de coordinacin, la participacin de las
entidades federativas y municipios en la planeacin nacional; los procedimientos para su
vinculacin, la metodologa, la elaboracin de programas concretos en materia regional, la
ejecucin de obras y servicios que originalmente fueron obligacin de la federacin por
parte de los gobiernos locales y de los mecanismos y operacin de la coordinacin.
En relacin con esto ltimo, existe un instrumento de carcter jurdico-admi- mstrativo
que plasma y concretiza las relaciones de coordinacin entre el gobierno federal y el de los
estados, hecho que lo sita como el instrumento legal ms importante de la coordinacin
intergubernamental: el Convenio Unico de Desarrollo.
Desde esta perspectiva el convenio es un acuerdo de dos o ms voluntades que crea,
modifica o extingue derechos y obligaciones. Las voluntades en este caso son solo dos, la
del presidente de la Repblica y la del gobernador del Estado.
El esquema de convertir derechos y obligaciones se ha venido repitiendo en la mayora
de las entidades federativas a efecto de incorporarse al Sistema Nacional de Planeacin
Democrtica. Por tal razn los gobernadores celebran con los ayuntamientos de su entidad
convenios He desarrollo municipal.
La planeacin
del desarrollo
256
La importancia, el contenido y la puesta en marcha de estos instrumentos sern tratados

en un captulo posterior; aqu slo se puntualiza que una poltica de inters nacional se
ejecuta por las tres instancias de gobierno a travs de convenios y con una base jurdica
slida y clara.
La descentralizacin
de la vida nacional
La descentralizacin
de los servicios de
salud
Otra poltica de carcter nacional que se viene ejecutando es la descentralizacin de la

vida nacional. La excesiva centralizacin ocurrida a travs del desarrollo histrico de
Mxico, condujo a nuestro pas a un anquilosarniento en sus estructuras burocrticas,
econmicas, de servicios y, en general, de prcticamente todos los aspectos de la vida
cotidiana del pas.
Podra pensarse que el descentralizar, es decir, el ceder tareas, obligaciones, recursos y
capacidad de autogestin, no est inmerso en la coordinacin de instancias
gubernamentales; pero, si la descentralizacin se concibe como un proceso inserto en un
sistema nacional, es fundamental que para ponerse en prctica y alcanzar sus objetivos con
optimizacin se requieran tareas de coordinacin estrecha entre los gobiernos federal,
estatal y municipal.
La descentralizacin de la vida nacional est encauzada a reordenar espacial y
territorialmente las actividades de produccin, consumo y distribucin, as como de las
sociales, culturales, administrativas y polticas en la promocin del desarrollo de las
entidades federativas, con el propsito adyacente de fortalecer el federalismo y el
municipio libre, as como evitar la tendencia concentradora y centrali- zadora de las
actividades en los grandes centros urbanos.
Los decretos de descentralizacin de los servicios de salud y educativos, constituyen
otro elemento jurdico de la coordinacin intergubernamental en Mxico.
El decreto del 8 de marzo de 1983 sienta las bases para el programa de descentralizacin de
los servicios de salud de la secretara de Salud. Esta accin est inmersa enla estrategia
general llamada descentralizacin de la vida nacional.
La descentralizacin de los servicios de salud busca, en primera instancia, impulsar la
formacin y funcionamiento de los sistemas estatales de salud de acuerdo con una
normatividad nacional; es aqu donde cabe la coordinacin, porque la descentralizacin de
los servicios de salud se rige por los lineamientos que establece el gobierno federal. As, el
Ejecutivo federal establece las normas a travs del decreto, la secretara de Programacin y
Presupuesto establece los lineamientos en materia de regionalizacin que inciden en la
salud y, por ltimo, tenemos los acuerdos de coordinacin derivados del CUD que
establece la secretara de Salud.
El decreto establece seis bases para la descentralizacin en el campo de la salud; en
primer lugar, es la identificacin de facultades para que se determine cules son aqullas
propicias o factibles de desconcentrar por la secretara de Salud hacia los servicios
coordinados de salud pblica en los estados y, al mismo tiempo, establecer aquellas
funciones a descentralizar por parte del gobierno federal hacia los gobiernos locales.
Una segunda base se refiere a que se tendr que proveer de los recursos necesarios para
que tanto los gobiernos de los estados, sujetos a descentralizacin,
25 7

como los servicios coordinados de salud, sujetos a desconcentracin, estn en

capacidad para llevar a cabo o recibir esta carga. Aqu la coordinacin es fundamental para asignar y madurar la capacidad de recepcin de este servicio.
La tercera base se refiere al establecimiento de las acciones para la integracin
del sistema estatal de salud en coordinacin con el sistema nacional de salud, es
decir, no se trata de crear sistemas estatales desvinculados de una estrategia general, lo que implica, necesariamente, la existencia de la coordinacin para establecer los lincamientos de acuerdo a un programa nacional.
La cuarta base establece las facultades del secretario de Salud para fijar los
acuerdos de transferencia de los servicios, as como establecer los procedimientos
operacionales de desconcentracin y descentralizacin.
La quinta base establece la definicin de las directrices de descentralizacin
de los gobiernos de los estados a los municipios y de desconcentracin de los servicios coordinados hacia las jurisdicciones sanitarias que se ubican en los municipios.
La sexta base se refiere a la determinacin de plazos para el cumplimiento de
las etapas de la descentralizacin.
A partir de la promulgacin del decreto, los servicios coordinados de salud pblica son rganos administrativos desconcentrados, sujetos a la normatividad central, con autonoma tcnica y administrativa, as como tambin las responsabilidades que les atribuyen los acuerdos de coordinacin. Igualmente, los servicios
coordinados tienen consejos internos de salud y seguridad social, presididos por
el ejecutivo del estado cuando l lo estime conveniente.
El proceso de descentralizacin implica en el espacio y en el tiempo la permanencia de estructuras intermedias entre las polticas y la operacin o ejecucin
del programa, esto se traduce en rganos dependientes directamente del secretario
del ramo, tales como la Contralora Interna, Asuntos Jurdicos y Comunicacin
Social, por mencionar algunos que tienen funciones de normatividad y control;
son unidades de coordinacin en aquellos asuntos de su competencia.
La descentralizacin, en suma, es un aspecto de la coordinacin ya que implica
la permanencia, en manos del poder central, de establecer objetivos, metas y directrices para la accin del servicio, porque la facultad originaria de legislar en materia de salud la tiene el Congreso de la Unin.
El 8 de agosto de 1983 el presidente de la Repblica expidi el decreto que establece el
proceso de descentralizacin de los servicios educativos en su nivel bsico y normal,
mediante la celebracin de acuerdos de coordinacin en el marco de los convenios nicos
de desarrollo, con el propsito de integrar los comits consultivos para la
descentralizacin educativa. A travs del acuerdo de coordinacin, el Ejecutivo federal y
los ejecutivos estatales establecen las bases, lincamientos y mecanismos que son necesarios
para transferir al gobierno del estado y con la intervencin de ste a los municipios, los
servicios de educacin, as como los recursos financieros correspondientes, conservando el
gobierno federal las funciones rectoras y de evaluacin; el decreto es, por lo tanto, una
expresin de la coordinacin, adems de que no es una prescripcin obligatoria, sino un
acuerdo de voluntades.
La descentralizacin
de los servicios
educativos
258
El comit consultivo para la descentralizacin de los servicios educativos, est integrado

por el gobernador del estado como presidente; un secretario tcnico, a cargo del
representante de la secretara de Educacin Pblica en la entidad; adems de vocales
representativos de la secretara de Programacin y Presupuesto, del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, as como un representante del Estado,
quien es el encargado de los servicios educativos en la entidad, y un vocal o vocales
representantes de las secciones del sindicato de los trabajadores federales.
El Comit es el rgano responsable de formular al Ejecutivo federal, las recomendaciones que procedan sobre la transferencia de los servicios educativos.
En el mismo decreto se determina la reorganizacin de las delegaciones generales de la
SEP, de tal manera que se adapten al proceso descentralizador, por ello reciben el nombre
de Unidades de Servicios Educativos a Descentralizar.
Otras acciones La
a descentralizar
poltica de descentralizacin cobra expresin en otras acciones tales como:

,,.
,,,
a)
Incorporacion al regimen estatal de los recursos humanos, materiales y

financieros de las dependencias y entidades de la administracin pblica federal,
susceptibles de aprovechamiento por parte de los gobiernos estatales, o con la
intervencin de stos a los gobiernos municipales, con objeto de fortalecer la
capacidad estatal para la realizacin de obras y la prestacin de servicios pblicos.
Esta accin se hace a travs de la secretara de Programacin y Presupuesto, la que
con base en una previa consulta con las partes y tomando en cuenta los derechos
de terceros, realiza las gestiones necesarias; en este caso tambin el gobierno
federal conserva las funciones rectoras y de evaluacin a travs de la dependencia
coordinadora de sector.
b)
Transferencia y participacin en las funciones de la administracin pblica federal

paraestatal, cuando sean de inters exclusivamente local, estn directamente
vinculadas a los programas de desarrollo econmico y social de la entidad o de los
municipios y su mbito de accin e influencia se limite a la localidad que en cada
caso corresponda.
c)
Coordinacin y asesora en los estudios de descentralizacin y de modernizacin

de la administracin pblica por conducto de la secretara de Programacin y
Presupuesto.
d)
Transferencia al gobierno estatal y con la intervencin de ste, a los municipios,

las funciones relativas a la regularizacin de la tenencia de la tierra; esta accin se
realiza de acuerdo a las bases, lincamientos y mecanismos establecidos por el
Ejecutivo federal.
e)
Coordinacin entre el Ejecutivo federal, el estatal y con la intervencin de ste,

los municipios participan en la creacin y administracin de sus reservas
territoriales.
259

f)
Coordinacin entre el Ejecutivo local y los municipios para la descentralizacin de

empresas productivas, siempre y cuando los municipios cuenten con la
infraestructura y capacidad administrativa y financiera suficiente; asimismo, de
manera conjunta, se determinan los estmulos para la produccin de las ramas
agropecuarias y pesqueras, como tambin para actividades industriales y
comerciales.
Otra poltica de alcance nacional se refiere a la renovacin moral de la sociedad. El

gobierno federal organiz en 1982 la secretara de la Contralora General de la Federacin,
con una serie de funciones tendientes a vigilar, controlar y supervisar el adecuado manejo
de los recursos financieros, as como la buena observancia de los programas de trabajo, el
uso ptimo de los recursos humanos y materiales con el propsito de evitar desvos, malos
manejos y deficiencias en el aparato burocrtico del gobierno federal y en la realizacin de
sus programas.
La ejecucin de las principales polticas que se han venido describiendo, implica
necesariamente la transferencia de recursos financieros del gobierno federal a los
gobiernos estatales y ayuntamientos del pas.
Ante la importancia que reviste el volumen de esos recursos federales aplicados en los
estados y municipios, en concordancia con los motivos que originan la creacin de la
Contralora General de la Federacin, se establece el sistema de control y evaluacin
encargado de vigilar y fiscalizar los recursos federales que se canalizan a las entidades
federativas y municipios.
Por lo tanto, surge tambin la tarea de coordinar acciones entre las instancias de
gobierno para que el sistema de control y evaluacin opere con mayor efectividad y se
ample, hacia las administraciones estatales y municipales, una de las vertientes de la
poltica nacional de renovacin moral de la sociedad.
Este tipo de coordinacin se establece mediante convenios y acuerdos de coordinacin.
Su operacin es a travs de las Contraloras estatales y con la participacin de las
Delegaciones de la secretara de Programacin y Presupuesto en cada entidad federativa.
Es obligacin de las secretaras de la Contralora General de la Federacin y de
Programacin y Presupuesto, prestar la asesora necesaria para el mejor aprovechamiento
del sistema estatal de control y evaluacin, as como para la integracin de unidades
municipales de control y evaluacin.
La coordinacin, en su expresin jurdica, determina los grandes espacios de accin
conjunta que hemos resumido en este captulo; debemos, por lo tanto, analizar los
momentos organizativos de la coordinacin, as como de su proceso de gestin y
desarrollo.
La renovacin moral
de la sociedad
Discusin de
Temas
Relacionar las caractersticas de la coordinacin en abstracto con la coordinacin

intergubernamental.
Explicar y fundamentar los elementos jurdicos de la coordinacin intergubernamental en Mxico.
Explicar y comparar las diversas formas de coordinacin entre los gobiernos y
administraciones de nuestro pas.
Fundamentar por qu la descentralizacin es una forma de coordinacin.
Analizar los elementos, a favor y en contra, que conlleva la descentralizacin de
los servicios educativos y de salud.
Revisar el impacto poltico y administrativo que puede causar en las entidades
federativas, el proceso de descentralizacin de la vida nacional.
Bibliografa
Bsica
CARRILLO CASTRO, Alejandro. La reforma administrativa en Mxico, Ed. Porra,

Mxico, 1980.
Comit de Planeacin para el Desarrollo del Estado de Zacatecas, Reglamento Interno del
COPLADEZ, Mxico, 1981.
DE LA MADRID, Miguel. Planeacin democrtica, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, Mxico, 1983.
DE LA MADRID, Miguel. Segundo informe de gobierno 1984, anexo del sector: Poltica
econmica, Presidencia de la Repblica, Mxico, septiembre de 1984.
Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal, 8-9, octubre 1982-marzo

1983, Mxico, ed. INAP, 1983.
GARCIA FAJARDO, Edmundo. Un Ejercicio de Planeacin a nivel municipal, Revista de
Administracin Pblica, 55-56, Mxico, INAP, Mxico, 1983.
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Sinaloa, documento, 1984.

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Jalisco. Monografa Administrativa del
Estado de Jalisco, Mxico, 1981.
Instituto de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales del PRI., Modernizacin de la
Administracin Pblica, Mxico, 1982.
Instituto Nacional de Administracin Pblica. Memoria del Seminario: Relaciones
Intergubernamentales. Mxico, 1981.
MARTINEZ ALMAZAN, Ral. Las Relaciones Fiscales y Financieras Intergubernamentales en Mxico, Instituto Nacional de Desarrollo Municipal, Mxico, 1980.
Secretara de Programacin y Presupuesto. Convenio Unico de Desarrollo, Instrumento de
Desarrollo Regional, Mxico, 1983.
Secretara de Programacin y Presupuesto. Los Comits Estatales de Planeacin para el

Desarrollo COPLADES, Mxico, 1981.
Secretara de Salud. Cuadernos de Descentralizacin Nmeros 1 y 2, Mxico, 1984.
SERNA ELIZONDO, Enrique. Coordinacin y Colaboracin entre la Federacin y los
Estados, Gaceta Mexicana de Administracin Pblica Estatal y Municipal, 10-11, Mxico,
INAP, abril-septiembre, 1984, pp. 203-207.
CAPITULO
DECIMO
SEGUNDO
LAS MODALIDADES DE
COORDINACION
INTERGUBERNAMENTAL
EN MEXICO
Los objetivos de este captulo son:
Identificar las ramas y los sectores de actividad que han sido antecedente de las
relaciones de coordinacin intergubernamental, as como la evolucin que han
tenido esas relaciones.
Explicar las modalidades que ha

tergubernamental en Mxico.
Sealar las principales formas y mecanismos de coordinacin de 1914 a 1982.
venido adoptando la coordinacin
in-
Establecer la importancia de la transformacin de los COPRODES en COPLADES.

Describir las diversas formas de coordinacin desarrolladas durante el perodo
1977-1982.
Temas
41
Antecedentes y Evolucin de la Coordinacin
42
Comits Promotores de Desarrollo
43
Comits Estatales de Planeacin
44
Convenio Unico de Coordinacin
Antecedentes y
Evolucin de la
Coordinacin
Durante el transcurso del siglo XIX, los gobiernos de la federacin manifestaron
su irrestricto respeto a la autonoma de los estados, incluso llegaba a ocurrir que
stos invadan las competencias exclusivas del gobierno federal; en razn de ello,
Carranza derog en 1913, para conservar la unidad de accin gubernativa, todas
las disposiciones en las que los gobernadores de los estados intervenan en los
ramos dependientes del gobierno federal.
El primer antecedente acerca de la coordinacin intergubernamental en la etapa
postrevolucionaria se presenta con el mismo Carranza, quien establece la Comisin Nacional Agraria como rgano coordinador para llevar a cabo la restitucin
de las tierras, aguas y montes a los pueblos, a travs de las comisiones agrarias
locales de los estados y por los comits particulares ejecutivos de las comunidades.
Asimismo, ya siendo presidente de la Repblica, el Barn de Cuatro Cinegas crea
a travs de la secretara de Industria, Comercio y Trabajo, el Instituto de Coordinacin, Reformas y Bienes Sociales, con el propsito de lograr la unidad de accin
en el bienestar social y promoviendo reformas justificadas que aseguraran el proceso social de las clases ms necesitadas.
En su informe de 1924, Alvaro Obregn dio cuenta de la falta de un catastro nacional fiscal, esto es, la existencia de indicadores para la valorizacin y registro
de la propiedad raz en toda la Repblica, que sirviera de base para la tributacin
predial; convoc en octubre de 1923 a una convencin nacional catastral, integrada por representantes de los gobiernos de las entidades federativas y de la secretara de Hacienda y Crdito Pblico y con la cooperacin de los propietarios de
predios rsticos y urbanos. La convencin celebr ocho sesiones, concluyendo
que era de absoluta necesidad nacional la formacin del Catastro Uniforme Fiscal
en la Repblica; que el organismo encargado de llevar a la prctica la formacin
del catastro sera integrado por juntas distritales, principales o de estado y una
superior o concentradora con asiento en la capital de la Repblica. A efecto de
lograr los acuerdos de la convencin, se instituy la comisin permanente.
Ante la situacin catica de los sistemas impositivos y de tributacin en Mxico,
el gobierno de Calles convoc a las administraciones de las entidades federativas
a una primera Convencin Nacional Fiscal, teniendo por objeto: a) delimitar las
Antecedentes
Comisin
nacional
agraria
Convencin
nacional
catastral
Primera
convencin
nacional fiscal
266
competencias de los estados y la federacin en materia de impuestos;b) determinar un plan

nacional de arbitrios para simplificar la fiscalizacin; c) crear un rgano permanente
encargado de estudiar las necesidades de la economa nacional y de proponer las medidas a
adoptarse en materia fiscal y vigilar el plan nico de los impuestos que se introdujeran.
Como resultado de esta primera convencin, en 1928, el presidente Calles informaba que la
secretara de Hacienda y Crdito Pblico estableca un programa mediante la expedicin
de leyes por las cuales se daba a los estados una participacin en el producto de los
impuestos federales dentro de la libertad que les concede su rgimen interior, de acuerdo a
ciertas bases y por medio de la celebracin de acuerdos con los gobiernos locales para
lograr una armona en la tributacin, que procurara aliviar la carga fiscal a los causantes.
La poltica de acuerdos se inici con el estado de Nuevo Len, a solicitud del mismo; a su
vez, el estado de Quertaro solicit el envo de expertos que estudiaran la coordinacin
fiscal con la federacin.
Primera
reunin
nacional de
estadstica
Coordinacin
en
materia educativa
En 1927 se convoc a la Primera Reunin Nacional de Estadstica, con el objeto de obtener

la eficaz colaboracin de las entidades de la Repblica en esta materia; se buscaba su buena
organizacin y el establecimiento de fines prcticos.
En su informe de 1930, el presidente Pascual Ortiz Rubio manifest que la coordinacin en
los mbitos de educacin debera partir del principio de que las entidades federativas
fueran las que normal y bsicamente abordaran y resolvieran sus problemas de educacin
local, limitando al poder federal a una funcin meramente auxiliar y complementaria; en
consecuencia, los gobiernos locales destinaron, como mnimo, el 40 por ciento de sus
ingresos para el ramo de educacin pblica. Asimismo, la secretara del ramo aport como
auxilio a los estados desde un 30 hasta un 200 por ciento adicional respecto del
presupuesto local, segn el caso y condiciones. La coordinacin tuvo por fruto la
unificacin de sueldos para el magisterio; en cuanto a los servicios de aspecto general,
como mdico escolar, educacin fsica, esttica, difusin de la cultura, etc., fueron
sostenidos en comn dentro de bases equitativas por ambos poderes; la federacin asumi
el pago de los profesores rurales que eran pagados por la propia comunidad; en inspeccin
escolar se logr la coordinacin en los diferentes mbitos de gobierno, por lo cual la
inspeccin fue ms eficiente, uniforme y ms frecuente; se defini el tipo de escuelas
primarias, tanto urbana como rural, sentando principios uniformes en materia de
orientaciones bsicas, organizacin, tendencias, programas, etc., y se fij adems el criterio
de edificios, anexos, servicios mobiliarios, etc.; se estableci para toda la Repblica un
calendario escolar, dejando su aplicacin y horarios al cuidado de las autoridades tcnicas
locales, en vista de la diversidad de condiciones regionales; en materia de estadstica se
preceptuaron bases generales y uniformes para que esta obra escolar, cientfica y tcnica
por excelencia, ya coordinada, proporcionara el beneficio mximo.
En el ao de 1930 ya existan 29 delegaciones federales de salubridad, las cuales en varios
estados se fusionaron con los servicios prestados por los mismos, logrando
Coordinacin en los
servicios de salud
LAS MODALIDADES DE COORDINACION INTERGUBERNAMENTAL EN MEXICO
267
una franca colaboracin entre los elementos del entonces departamento de Salubridad y los
que estaban obligados a proporcionar los gobiernos de las entidades federativas.
El departamento de Salubridad Pblica, a travs de su rgano llamado departamento de
Sanidad Federal en los estados, vigilaba y orientaba las complejas labores de salubridad e
higiene en todas las entidades federativas. La poltica seguida en este servicio era unificar y
coordinar las actividades sanitarias federales con las que eran ejercidas por los gobiernos
locales y ayuntamientos, mediante la fundacin de unidades sanitarias cuya creacin
pretenda lograr un mejor aprovechamiento de recursos econmicos con que
proporcionalmente contribua la federacin, el gobierno estatal y el municipal. El
presidente de la Repblica informaba en 1932, que en el estado de Sinaloa, por va de
experimentacin, se haban estado organizando oficinas sanitarias municipales con
personal totalmente pagado por los ayuntamientos y con un plan de trabajo mnimo, pero
completo. Se haba dejado la vigilancia directa de esas oficinas en manos del delegado
federal.
Durante el gobierno de Abelardo L. Rodrguez se instituy el Consejo Nacional de
Economa como rgano tcnico auxiliar del gobierno en su relacin con los estados; se
consider pertinente completar su estructura mediante la constitucin de cuerpos
semejantes en las entidades federativas, a efecto de que tales organismos, adems de
desempear las funciones regionales queTes correspondan, auxiliaran al consejo nacional
en el desarrollo de sus labores, enviando a ste sus representantes y transmitindole los
intereses locales. Al efecto, informaba el Presidente, se hizo una nueva invitacin a los
gobiernos de los estados para que si lo estimaban oportuno, dictaran las medidas
encaminadas a la integracin de consejos locales de economa, remitindoles con la
sugerencia, un proyecto de estatuto a fin de procurar que los organismos locales tuvieran
entre s idnticas finalidades y que stas a su vez fueran congruentes con las del consejo
nacional. Uno de los primeros consejos locales que se cre de acuerdo con esta invitacin,
fue el de Nuevo Len.
Segn los criterios de administracin coordinada y con base al Cdigo Agrario de los
Estados Unidos Mexicanos del 12 de abril de 1934, se crearon las Comisiones Agrarias
Mixtas para atender, preferentemente, la organizacin ejidal dla Repblica.
Los objetivos de la Segunda Convencin Fiscal fueron: a) revisar las conclusiones de la
primera asamblea; b) profundizar en el problema de la delimitacin de jurisdicciones
fiscales; c) sentar las bases de unificacin de los sistemas locales de tributacin y su
coordinacin con el gobierno federal; d) analizar los medios adecuados para la puesta en
prctica de las decisiones de la asamblea y constituir el rgano ms capacitado para su
ejecucin. De las recomendaciones emitidas por la convencin una vez que sta concluy,
destacan: El mantenimiento uniforme y generalizado de los impuestos al comercio e
industria; encomendar a la comisin
Coordinacin
de sanidad
Consejo
nacional
de economa
Comisiones agrarias
mixtas
Segunda
fiscal 1933
convencin
268
permanente el estudio de las necesidades mnimas locales y municipales en materia

impositiva a la industria y al comercio; calendarizacin de impuestos; mayor agilidad en el
flujo de informacin fiscal intergubernamental; conceder a los estados y municipios una
participacin en el impuesto sobre la renta, por va de ensayo.
Tercera convencin
fiscal 1947
El sistema nacional
de coordinacin
fiscal
Ante el aumento desordenado de gravmenes federales y locales, y ante la carencia de un

sistema de coordinacin tributaria entre las instancias gubernamentales, se haca
indispensable una tercera convencin nacional fiscal en donde se procurara:
Trazar el esquema de un plan nacional de arbitrios; planear la forma en la que deba
distribuirse entre la federacin, los estados y municipios la facultad de establecer y
administrar los impuestos en relacin con el costo de los servicios pblicos a cada uno
encomendados y en relacin con su capacidad de control sobre los causantes respectivos;
determinar las bases de colaboracin entre las diversas autoridades fiscales y del
mejoramiento de la administracin tributaria; crear una estructura fiscal nacional; unificar
los numerosos impuestos que la federacin, los estados y municipios mantenan sobre el
comercio y la industria; proponer la participacin de los estados y municipios en el
rendimiento de los gravmenes.
Los resultados obtenidos a raz de la tercera convencin fueron, entre otros, la
promulgacin de la ley que regulaba el pago de participaciones en ingresos federales a las
entidades federativas; la creacin de la comisin nacional de arbitrios; la primera ley del
impuesto federal sobre ingresos mercantiles (1948); la ley reguladora del pago de
participaciones en impuestos federales a las entidades federativas (1948); la ley de
coordinacin fiscal entre la federacin y los estados (1953); la ley que otorgaba la
compensacin adicional a los estados que celebraran el conve- vio de coordinacin en
materia del impuesto federal sobre ingresos mercantiles (1954), y la intervencin del
Banco de Mxico en la recaudacin de impuestos participables como medio para garantizar
a los estados eficacia en el cobro.
A partir de los resultados y recomendaciones emitidas en esta tercera convencin,
quedan delineados una serie de mecanismos que posteriormente seran la base para el
establecimiento de lo que actualmente conocemos como el Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal. Destacan la promulgacin de la ley en la materia, as como el
establecimiento de un incipiente esquema de participaciones de impuestos coordinados a
las entidades federativas.
Con el antecedente de las convenciones nacionales fiscales antes sealadas, durante la
dcada de los setenta se celebran convenios de coordinacin fiscal entre la federacin y los
estados en materia del impuesto sobre ingresos mercantiles y sobre algunas modalidades
del impuesto sobre la renta. Se efectan tambin reuniones de funcionarios fiscales de la
federacin y de los estados y en 1979 se promulga la nueva ley de coordinacin fiscal, que
crea y norma el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
El sistema pretende fundamentalmente:
a)
Evitar la mltiple tributacin sobre una misma fuente de ingresos.
b)
c)
d)
e)
f)
Asignar a cada mbito de gobierno fuentes definidas de ingreso y suficientes para

el cumplimiento de sus actividades.
Proteger a la economa del exceso de tributacin que pueda dar lugar a su
eliminacin.
Transferir a los estados la administracin de los impuestos federales ms sencillos
en su control.
Convenir con las entidades federativas la transferencia de un mnimo de
participaciones a los municipios.
Abrir la posibilidad de que los municipios administren impuestos federales o
estatales.
El sistema opera bajo el principio de establecer en el territorio nacional una sola

modalidad de impuesto al ingreso y una de impuesto al consumo, evitar la multiplicidad de
impuestos, integrar montos totales por lo recaudado y participar de sus rendimientos a los
estados y stos a la vez a sus municipios.
A efecto de participarle a los estados del rendimiento de los impuestos coordinados, la
ley citada crea tres fondos: el fondo general de participaciones, el fondo financiero
complementario de participaciones y el fondo de fomento municipal. A su vez, las
entidades federativas estn obligadas a repartir entre sus municipios parte de sus recursos,
como mnimo la ley ha fijado el 20 por ciento.
La coordinacin fiscal se instrumenta mediante dos tipos de convenios: convenio de
adhesin al sistema nacional de coordinacin fiscal y el convenio de colaboracin
administrativa.
Para su desarrollo, vigilancia y perfeccionamiento,el sistema utiliza tres rganos:
a)
b)
c)
La reunin nacional de funcionarios fiscales.

La comisin permanente de funcionarios fiscales.
El instituto para el desarrollo tcnico de las haciendas pblicas.
Durante casi cinco aos en la operacin del sistema, ste ha tenido los resultados
esperados, el esquema fiscal del pas se ha racionalizado, las fuentes de tributacin son
tratadas con mayor equidad, los gobiernos de los estados han incrementado
sustancialmente sus ingresos y los municipios se encuentran ahora con una fuente de
financiamiento que. representa la fundamental en su hacienda; al grado de que casi un 60
por ciento promedio de los gastos que efectan los municipios del pas es financiado con
participaciones de los impuestos coordinados.
Sin embargo, el sistema ha sido objeto de discusin y comentarios a partir de un
planteamiento que muchos municipalistas se hacen, en el sentido de que ahora los
ayuntamientos son ms dependientes de los gobiernos federal y estatal^ debido a que son
stos ltimos los que distribuyen y entregan los recursos financieros ms importantes para
el municipio. Este, cada vez cuenta con menos fuentes directas y propias de
financiamiento. El impuesto predial y todos aqullos derivados de la propiedad
inmobiliaria que se le han sealado como propios en el artculo 115 constitucional, no son
suficientes para determinar y dar validez al concepto de autonoma financiera municipal.
269
42 Comits Promotores de
Desarrollo
Origen de los
COPRODES
Definicin
jurdica
dlos COPRODES
En junio de 1971 se formaliza en decreto presidencial la creacin del primer Comit

Promotor del Desarrollo Econmico (COPRODE) en el estado de Yucatn, como un
organismo de coordinacin de las dependencias federales responsables de la resolucin de
los principales problemas econmicos de dicho estado; su objetivo era promover la
participacin de la administracin pblica federal y de la poblacin en las tareas de
desarrollo.
La estrategia de implantacin del COPRODE era bsicamente lograr la eficacia y
congruencia de la administracin pblica federal en aquellos estados de menor grado de
desarrollo en relacin a la media nacional; no es casual, por tanto, que el segundo comit
fuese creado en el estado de Oaxaca en 1972, con una integracin similar y objetivos afnes
a los del estado de Yucatn, pero ampliando su accin y con una participacin del gobierno
estatal ms definida. En 1973 se cre el COPRODE del estado de Chiapas con
caractersticas similares.
Las bondades de la actividad de los comits y de acuerdo al principio de que en la
mayora de los estados se manifestaban las desigualdades regionales y de margi- nacin, as
como la necesidad de una accin conjunta del gobierno federal y del estatal en las tareas de
programacin, se generaliza la creacin de estos organismos en el resto de las entidades
federativas.
As, los comits de Durango y Sonora se caracterizaron por ser rganos coordinadores
de las actividades de los gobiernos federal, estatal y municipal, al igual que de los diversos
sectores de la poblacin, con el propsito de evitar la dispersin de los esfuerzos e
intereses. Entre 1974 y principios de 1975 se crearon 16 comits ms, con el sello de los
ms recientes.
En su integracin y operacin los COPRODES manifestaron un proceso evolutivo y de
perfeccionamiento, reflejado sobre todo, en el fortalecimiento de la representacin estatal,
al formalizarse la participacin directa de los gobernadores y de las dependencias locales
en el comit. A partir de 1975 se consolidan todos los comits en los estados, al mismo
tiempo se asigna la presidencia de los mismos a los gobernadores y se establece la figura del
secretariado tcnico a cargo de la federacin.
En trminos jurdicos y organizacionales, quedan definidos como organismos pblicos
dotados de personalidad jurdica y patrimonio propios. Esta reforma estructural hace de los
COPRODES unos autnticos organismos de coordinacin entre
271
las instancias gubernamentales. Sin embargo, era evidente la presencia de una poltica
j^ohal y nacional que fomentara, coordinara y programara la accin de los comits; as, en
1975 para tal objeto se crea la Comisin Nacional de Desarrollo Regional, la cual es
transformada en 1976 en Comisin de Desarrollo Regional y Urbano en virtud de la
incorporacin en su seno de los asuntos relacionados con el desarrollo urbano y como
consecuencia de la promulgacin de la Ley General de Asentamientos Humanos; por
consiguiente, los COPRODES incorporan esta nueva materia. Otra incorporacin
importante al COPRODE es el Programa de Inversiones Pblicas para el Desarrollo Rural
(PIDER) que se consolid en 1977.
A partir de la creacin de la secretara de Programacin y Presupuesto y de la secretara
de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas, se agudiza la necesidad de un cambio en la
estructura y organizacin de los COPRODES; n 1977 se modifican, incrementndose
sustancialmente la participacin estatal como consecuencia de la poltica de
fortalecimiento al federalismo, otorgndole a los gobernadores la facultad de definir e
integrar los propios comits.
En julio de 1980 se celebra la Primera Reunin Nacional de Funcionarios de los Gobiernos
de los Estados y de la secretara de Programacin y Presupuesto, en donde se analiza la
problemtica de los COPRODES, detectndose lo siguiente:
Falta de claridad respecto a las caractersticas jurdicas de los comits, pues siendo
un organismo descentralizado era presidido por el gobernador.
Lo anterior impeda el establecimiento de normas para su integracin y operacin,
propiciando heterogeneidad, a la vez dificultaba la realizacin por parte de las
dependencias y entidades federales y estatales, de las acciones que estaban
vinculadas a las de los comits.
Falta de reglamentos internos, lo que provocaba imprecisin respecto a las
atribuciones y responsabilidades de sus integrantes.
Carencia de planes de trabajo y de informes peridicos de sus actividades, de las
acciones realizadas que obstaculizaba la canalizacin oportuna y ordenada de los
apoyos tcnicos.
El coordinador del comit, ms de las veces tena otras atribuciones que no le
permitan efectuar la promocin y coordinacin efectiva, absorbiendo sus
funciones el secretario tcnico.
No haba precisin de la participacin en el comit de la delegacin regional de la
secretara de Programacin y Presupuesto.
La magnitud de la asamblea plenaria y el hecho de que estaba integrada por los
funcionarios de mayor jerarqua que operan a nivel estatal, dificultaba la
realizacin de las sesiones mensuales.
El desconocimiento, en trminos generales, de sus objetivos, funciones y alcances,
por parte de las dependencias y entidades que no participaban en l, as como por
parte de la comunidad. Situacin que obstaculizaba su desarrollo y limitaba su
funcionamiento.
Problemtica
los COPRODES
de
Las diferencias entre los representantes de los diversos organismos que

participaban en los COPRODES en cuanto a los niveles jerrquicos, impedan la
toma de decisiones oportunas.
Falta de inters de algunos representantes de las dependencias federales para
participar en la realizacin de las tareas asignadas al COPRODE dificultaba la
ejecucin de ellas.
En algunos casos el esfuerzo realizado por los COPRODES en cuanto a la
planeacin, programacin y presupuestacin, o bien en la elaboracin de
propuestas concretas de proyectos, reformas o desarrollo de alguna regin, no
tenan respuesta por parte de las autoridades centrales. Adicionalmente, en
ocasiones las dependencias federales definan sus programas de alcance nacional o
local sin consultarlos o informarles al respecto. Ello desalent el desarrollo de las
actividades que llevaban a cabo los comits.
A partir de estos problemas en el funcionamiento y operacin de los COPRODES, en la

primera reunin nacional de funcionarios de los gobiernos de los estados y de la secretara
de Programacin y Presupuesto, se hicieron cinco recomendaciones: 1) definir la
participacin de los COPRODES en la estrategia de desarrollo regional y nacional; 2)
adecuar los objetivos, integracin y funciones de los COPRODES en congruencia con la
participacin que se les defina en las estrategias de desarrollo nacional y regional; 3)
actualizar el fundamento jurdico de los COPRODES; 4) incluir en el convenio nico de
coordinacin los trminos de concertacin entre los gobiernos estatales y federal, para la
estructuracin y operacin de los COPRODES; 5) promover las modificaciones y ajustes
pertinentes en los esquemas y procedimientos de las administraciones estatales y federal
para que los comits se integraran y operaran adecuadamente y fueran considerados sus
esfuerzos y acciones en la toma de decisiones por parte de ambos rdenes de gobierno.
Comits
Estatales de
Plane acin
En virtud de lo anterior, el 5 de febrero de 1981, en el marco de la Reunin de la

Repblica, se formaliz a travs del convenio nico de coordinacin el compromiso de
transformar los COPRODES, as, el ejecutivo federal decreta la disolucin de los mismos y
dispone la participacin de las dependencias y entidades de la administracin pblica
federal en los COPLADES; del 6 al 28 de febrero de ese mismo ao se celebran los acuerdos
de coordinacin para su establecimiento y operacin; del lo. al 15 de marzo de 1981 se
expiden y promueven disposiciones jurdicas de los gobiernos locales para su creacin, y
del 15 de marzo al 15 de abril se expiden y promueven sus respectivos reglamentos
interiores.
La transformacin de los COPRODES a COPLADES obedeci a la necesidad de
establecer mejores y ms eficaces medios de coordinacin, obligando a las dependencias y
entidades de la administracin pblica federal a participar en los comits; se sugiri que la
creacin de los comits fuera por acto jurdico propio de los estados y que los comits
cubrieran la totalidad de las etapas del proceso de planeacin a nivel estatal, es decir, la
planeacin, programacin, presupuestacin, ejecucin, evaluacin e informacin, que se
constituyeran en el mbito regional, en elementos de participacin e instrumentadores de
los planes del sector pblico en sus vertientes: obligatoria, de induccin, de coordinacin y
la de concertacin; lograr la congruencia con la poltica de fortalecimiento del federalismo
a travs de la ratificacin de la responsabilidad de los gobiernos locales en las tareas de
planeacin para el desarrollo de sus entidades y a la vez hacer posible la concurrencia en
dichas tareas de los tres mbitos de gobierno.
De igual forma, se les recomend fortalecer la capacidad de planeacin de los gobiernos
locales mediante la incorporacin en los planes de desarrollo que formulasen, los avances
en los niveles de planeacin global y sectorial, participando los comits en la promocin,
seguimiento y evaluacin de los programas concertados entre el gobierno federal y el
estatal en el marco del convenio nico de coordinacin (hoy convenio nico de
desarrollo). De esta manera, los programas estatales de inversin eran formulados en el
seno de los comits, en donde se efectuaba su seguimiento y evaluacin y se elaboraban
informes de los avances, los cuales se comunicaban a los ejecutivos federal y estatal. Con
relacin a los programas sectoriales concertados, que promovan las dependencias y
entidades de la federacin
43
Transformacin de los
COPRODES en
COPLADES
274
para dar participacin a los estados en el cumplimiento de sus programas de accin,

correspondi a los comits coadyuvar en su instrumentacin a nivel local; los programas
de desarrollo estatal, a travs de los cuales se buscaba la integracin de acciones y recursos
de los sectores pblico, social y privado, bajo la forma de proyectos prioritarios para el
desarrollo estatal y que han tenido por objetivo impulsar productos, regiones y sectores
que los estados han considerado estratgicos, los COPLADES asumieron las tareas de
promocin, formulacin, instrumentacin, control y evaluacin.
Tambin se incorporaron en los COPLADES, programas y acciones de estrategia social,
sealados por el gobierno federal, tales como el Sistema Alimentario Mexicano (SAM), el
Programa de Productos Bsicos, la Coordinacin del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y
Grupos Marginados (COPLAMAR), el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER)
y el Programa Nacional de Desarrollo de las Franjas Fronterizas y Zonas Libres. En suma,
la transformacin del COPRODE en COPLADE tuvo como causa fundamental que los
primeros adolecieron de integracin como mecanismos de coordinacin de la inversin
pblica federal, estatal y municipal.
Convenio Unico de
Coordinacin
=9
El convenio nico de coordinacin (CUC) surgi a partir de la necesidad de formalizar las

relaciones intergubernamentales de manera coherente y global, ya que estas relaciones se
daban de manera prcticamente informal y aislada en respuesta a problemas concretos, lo
que originaba diversidad de acuerdos y acciones a veces sin coherencia entre s.
A travs del CUC se trat de instrumentar la planeacin concertada para el desarrollo,
se establecieron sistemas, procedimientos y mecanismos; de igual forma, se fincaron
compromisos recprocos para lograr una mayor eficiencia de la accin pblica en su
conjunto.
El acuerdo para la celebracin de los convenios con los ejecutivos estatales se public el
6 de diciembre de 1976; as, en 1977 comenz a operar a travs de programas de inversin,
transfirindose recursos financieros y asesora tcnica del gobierno federal a los gobiernos
locales para la ejecucin de obras de infraestructura social y econmica, bajo el principio
de que su realizacin era ms eficaz si la efectuaba la administracin local.
En 1978 se precisaron las caractersticas de los programas de inversin, se permiti la
colaboracin de los estados en el COPLAMAR y en los sectores agropecuario y pesquero.
En 1979 se ajustaron y se revisaron las estructuras financieras de los programas estatales
de inversin, con el propsito de lograr una mejor programacin y presupuestacin en
los estados; asimismo, se concertaron los medios de colaboracin para la formulacin de
los planes estatales de desarrollo.
En 1980 el CUC refleja la adecuacin al esquema de sectorizacin adoptado por la
administracin federal, a la vez, se ampli el universo de accin de los distintos programas
de desarrollo, como ejemplo el Programa Integral para el Desarrollo Rural (PIDER).
Tambin se posibilit la participacin de las administraciones locales en aquellas empresas
pblicas que tenan solamente proyeccin local, adems, se ampli la cobertura a partir de
la concertacin de acciones con entidades no agrupadas sectorialmente como la
Procuradura General de la Repblica y con las unidades adscritas a la Presidencia. Se
incorporaron tambin las instituciones de promocin social, como el Sistema Nacional
para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), el Fondo Nacional para Actividades
Sociales (FONAPAS) y el Patronato Nacional de Promotores Voluntarios; asimismo, se dio
cabida en materia de coordinacin, para apoyar las acciones de la Comisin Coordinadora
del
44
El CUC,
instrumento de
planeacin
Adecuacin
sectorial del CUC
276
Servicio Social de Estudiantes de las Instituciones de Enseanza Superior y de los Centros

de Informacin y Distribucin de Publicaciones Oficiales.
Se concertaron los mecanismos para lograr la evaluacin y se realizaron programas
conjuntos de capacitacin para la prestacin de servicios de seguridad social a los
trabajadores de los gobiernos estatales.
Para 1982, en el marco del CUC se establecieron compromisos para consolidar los
COPLADES, como instancia para compatibilizar los esfuerzos planificadores y
racionalizadores de las administraciones federal, estatal y municipal; se precisaron
compromisos para lograr la participacin de los municipios en la planeacin y ejecucin de
las diversas acciones establecidas en el propio convenio; se incorporaron los programas de
financiamiento de las instituciones nacionales de crdito, bancos mixtos y fondos
permanentes de fomento econmico; se establecieron las bases para el desarrollo del
Sistema Nacional para el Abasto, el Sistema Nacional de Salud, el Sistema Nacional de
Servicio Social, as como para la instrumentacin de los Programas Nacionales de Empleo,
de Productividad y otros. Asimismo, se establecieron compromisos en materia de
programacin, control del gasto, presupuestacin y se trat de armonizar los esfuerzos en
los niveles regional, sectorial y global.
Otros mecanismos
de coordinacin
Adems de los programas y mecanismos definidos en el marco del CUC, es importante

mencionar que se establecieron otros mecanismos polticos y administrativos que buscaron
la congruencia y la racionalidad en las diversas funciones de la gestin pblica entre las
instancias gubernamentales.
Por su importancia poltica, cabe destacar, en primer lugar, la Reunin de la Repblica
celebrada anualmente en cinco ocasiones en las ciudades de Quertaro, Acapulco,
Veracruz, Hermosillo y Guadalajara; tena por objetivo evaluar los alcances de la
coordinacin intergubernamental y la firma del Convenio Unico de Coordinacin, as
tambin se manifestaban las estrategias y se definan las polticas para el fortalecimiento
del federalismo.
Las reuniones de evaluacin del Programa Nacional de Fortalecimiento Municipal,
tuvieron como propsito intercambiar experiencias y evaluar los resultados alcanzados en
materia de asistencia y apoyo a los municipios por parte de los gobiernos estatales y las
dependencias federales relacionadas con el municipio; hubo cinco reuniones, las cuales se
celebraron en Zihuatanejo, Oaxtepec, Toluca, Monterrey y Puebla.
El 29 de noviembre de 1978, con la participacin de ocho instituciones de la
administracin pblica federal, se constituy el Grupo Interinstitucional de Trabajo para el
Fortalecimiento del Federalismo, cuyo propsito fue el de disear y compatibilizar las
estrategias tendientes a fortalecer el federalismo.
Con el objeto de formular recomendaciones y lineamientos que tendieran a impulsar el
proceso de desconcentracin administrativa de la administracin pblica federal, el 14 de
mayo de 1981 fue constituido el Comit Tcnico Consultivo de Unidades Coordinadoras de
Delegados Federales en las Entidades Federativas.
Una reunin a la que nos hemos referido al describir la coordinacin en materia
de desarrollo econmico fue la Reunin Nacional de Funcionarios de los Gobiernos de los

Estados y la secretara de Programacin y Presupuesto, celebradas en 1980, 1981 y 1982,
para perfeccionar los mecanismos de la planeacin y programacin del desarrollo.
Se celebr durante el perodo de 1976-1982 en seis ocasiones, la Reunin Nacional de
Procuradores Generales de Justicia, con el propsito de definir criterios para mejorar la
institucin del ministerio pblico.
A partir de 1977 y a efecto de promover el mejoramiento de las reas de apoyo
administrativo de los gobiernos locales, se celebraron anualmente y durante los cinco aos
siguientes reuniones nacionales de oficiales mayores de los gobiernos de los estados.
Para rescatar la memoria de la historia nacional y constituir un sistema nacional de
archivo, se celebr a partir de 1977 la Reunin Nacional de Archivos Administrativos e
Histricos Estatales y Municipales.
Fue en el perodo 1977-1982 cuando se promovieron intensamente esta clase de eventos
que pretendieron vincular y unificar los criterios de trabajo entre los funcionarios
federales y locales para dar coherencia a sus acciones en conjunto.
Si bien es cierto que este tipo de reuniones fueron poco'efectivas en su propsito
original, es importante sealar que s crearon conciencia sobre la necesidad de desarrollar
una accin coordinada bajo la definicin de polticas globales que permitiesen que las
funciones concurrentes fueran ms eficaces. Es, en suma, durante el sexenio de 1976-1982,
cuando se institucionaliza la coordinacin nica, buscndose acercamientos en las
funciones particulares y concurrentes; todas estas acciones se dieron dentro de la reforma
econmica, administrativa y del fortalecimiento del federalismo que durante ese perodo
se llevaron a cabo.
277
Discusin de
Temas
Fundamentar la importancia de la coordinacin intergubernamental como

elemento de unidad del Estado.
Destacar los objetivos y alcances de las Convenciones Nacionales Fiscales.
Coordinacin fiscal: fortalecimiento financiero de los gobiernos estatal y
municipal o relacin de dependencia econmica.
Determinar la naturaleza, las consecuencias polticas de la coordinacin fiscal y su
importancia en las relaciones de coordinacin intergubernamental.
Discutir la importancia de los COPRODES y de su papel en las relaciones
intergubernamentales en Mxico.
Explicar los principios y las bases de los COPLADES.
Bibliografa
Bsica
GARCIA FAJARDO, Edmundo y NAVARRO REYNA, Ricardo. El fortalecimiento

financiero del gobierno local. Tesis profesional, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales,
UNAM, Mxico, 1979.
GONZALEZ PARAS, Jos Natividad. Mecanismos de coordinacin federacin- estadosmunicipios. Revista de Administracin Pblica, ediciones INAP, 25 aniversario, Mxico,
1980.
GUTIERREZ SALAZAR, Sergio. El federalismo mexicano y la coordinacin
intergubernamental, Revista de Administracin Pblica, No. 54. Ediciones INAP, Mxico,
1983.
MARTINEZ ALMAZAN, Ral. Las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales

en Mxico, Instituto Nacional de Desarrollo Municipal, Mxico, 1980.
PCHARDO PAGAZA, Ignacio. Introduccin a la administracin pblica en Mxico,
INAP-CONACYT, Mxico, 1984, tomos I y II.
Memorias de la I, II y III Asambleas Generales de la Reunin Nacional de Funcionarios de
los Gobiernos de los Estados y de la Secretara de Programacin y Presupuesto. Edic. SPP,
Mxico, 1980 y 1981.
=9
Secretara de la Presidencia. Mxico a travs de los Informes Presidenciales. Tomo 5, vol,

1,2, 3, 4, 5, Mxico, S.P. 1976.
Secretara de Programacin y Presupuesto. Aspectos Jurdicos de la Planeacin en Mxico.
Porra, Mxico, 1981.
=9
=3
Secretara de la Presidencia. Planeacin en la libertad, Reforma Administrativa, Boletn de

Estudios No. 7, Mxico, 1977.
Secretara de la Presidencia, Coordinacin Administrativa, Mxico, 1977.
Secretara de la Presidencia. La administracin pblica del estado federal mexicano. Libros
primero y segundo, Mxico, 1982.

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PRIMERA

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Reino de Mxico; con las provincias de Mxico, Tlaxcala, Puebla, Oaxaca y

Reino de Nueva Galicia; con las provincias de Jalisco, Zacatecas y Colima.

Reino de Nuevo Len.

Gobernacin de la Nueva Vizcaya; con las provincias de Durango y Chihuahua.

Gobernacin de Yucatn; con las provincias de Mrida, Tabasco y Campeche.

Colonia de Nuevo Santander (Tamaulipas).

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Provincia de la Vieja o Baja California.

Provincia de la Nueva o Alta California, y

La provincia de Nuevo Mxico.

Las provincias se encontraban divididas tambin en corregimientos y alcaldas mayores.

Distrito Federal y los

CONFORMACION E INTEGRACION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS

San Luis Potos

Estados de San Luis

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Por circunstancias de lejana y razones militares, algunas intendencias se dividieron en

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Intervenir y aprobar la distribucin entre los pueblos de las contribuciones que

Cuidar de que se establecieran los Ayuntamientos.

Proponer al gobierno los arbitrios para la ejecucin de obras nuevas de utilidad

Promover y fomentar la educacin, la manufactura, la minera y el comercio.

Formar el censo y la estadstica de las provincias.

Cuidar del establecimiento de las casas de beneficencia.

Dar parte en las Cortes de las infracciones a la Constitucin que se notaren en

LA ADMINISTRACION ESTATAL Y MUNICIPAL DE MEXICO

V a Espaa fueron: Yucatn, Guatemala, Nueva Galicia, Provincias Internas de provinciales

DIPUTACIONES PROVINCIALES.Y SUS RESPECTIVOS MIEMBROS 1812 - 1814

Yucatn (Mrida). Instalada

Nueva Galicia (Guadalajara).

Provincias Internas de Oriente

Nueva Espaa (Mxico).

San Luis Potos.

1. San Luis Potos

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Fuente: Benson, Nettie Lee. La Diputacin Provincial y el Federalismo Mexicano, ed. LI

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putaciones provinciales, demandaron la condicin de estado para cada una de ellas, as

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se transformaron en departamentos, al igual que Aguascalientes; el territorio de Colima se

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