Influencia del neoliberalismo en la creacin de cdigos

de privatizacin en los pases latinoamericanos: el

caso de Chile
El trmino capital natural hace referencia a la naturaleza y a los recursos
biticos y abiticos que ofrece, tanto como medios de produccin de bienes,
como prestadores de servicios ecosistmicos y recreacionales, simplificando y
cosificando el medio biofsico como una mercanca o servicio. Este trmino
permite el entendimiento del ecosistema como parte del modelo econmico,
equiparndolo al capital productivo y dejando de considerar a la naturaleza
como recursos naturales pasivos e infinitos. De esta manera, se vincula al
bienestar social por su contribucin real y potencial a las riquezas nacionales.
Sin embargo, no existe una forma explcita de valorizar estos recursos y
servicios biolgicos, lo que genera muchas veces un abuso de la explotacin de
los mismos, provocando incluso su degradacin y agotamiento, imponiendo
costos externos a la sociedad y generaciones futuras (Alba y Reyes 1998, vila
2015).
Al no tener valores econmicos asociados (valorizacin monetaria), estos
recursos y servicios naturales son sobreexplotados por algunos interesados aun
en desmedro de otros. Una correcta valorizacin de los recursos permitir una
evaluacin ms exacta de los impactos ambientales para la sociedad
(externalidades), lo que posibilitara a los estados el crear nuevas polticas para
promover o desalentar ciertas actividades segn la dimensin sus
externalidades (Alba y Reyes 1998, Alimonda y col 2011).
La dificultad recae en que no se puede estimar un valor monetario exacto de
los servicios y recursos naturales ya que no son generados por una inversin
pasada y que la nica forma de cuantificar su stock es a travs de una
metodologa directa, es decir, la cuantificacin directa de cada tipo de activo y
su valorizacin en base a algn criterio determinado, en este caso, por medio
del precio de mercado, valor que no se corresponde con la verdadera
importancia del de los servicios y recursos naturales, ya que ste equivale al
costo marginal de los recursos puestos en el mercado, contabilizando el valor
fsico y humano (Alimonda y col 2011, Arellano y Braun 1999)
Este problema se agudiza por los cambios asociados a la mundializacin
capitalista expresada en la privatizacin de recursos naturales considerados
previamente como bienes comunes, significando as la expropiacin de los
mismos de manos de campesinos, indgenas y de poblaciones locales para caer
en manos de particulares. Este proceso ha sido incentivado por el Estado, en
conjunto con actores privados, por medio de mecanismos legales, ilegales e
institucionales para adecuar sus economas y territorios a las condiciones
exigidas por el libre mercado, mercantilizando as los recursos naturales y los
servicios que la naturaleza ofrece, entre ellos el agua, tanto como fund

service1 y como stock flow2. La entrada de la naturaleza al modelo econmico

neoliberal implic su sometimiento a los regmenes extractivistas y
productivistas que el modelo contempla, significando la fragmentacin del
ecosistema, dao ambiental, socializacin de los costos ambientales
(externalidades) y cambios en los modelos de apropiacin y gestin de los
mismos, beneficiando a actores privados nacionales y transnacionales (vila
2015, da Paz de Souza 2008).
Los cambios en polticas econmicas y de gestin de los recursos naturales en
los pases latinoamericanos (y otros pases perifricos de otros continentes)
fueron impulsados por los pases centrales como Estados Unidos de Amrica,
la Unin Europea, Japn y Canad, a los que se uniran ms tarde China y
Rusia, junto a organismos supranacionales como el Banco Mundial (BM) y el
Fondo Monetario Internacional (FMI), todo esto conseguido mediante presiones
tales como acuerdos comerciales (por ejemplo algunos tratados de libre
comercio, los cuales favorecen a las grandes potencias asegurando su capital)
y planes de integracin territorial (con fines expansionistas), logrando
condiciones jurdicas e institucionales para la proteccin del capital de
privados, y as concretar sus inversiones y proyectos sin dificultades mayores,
generando movimiento de capital. Los procesos de la privatizacin del agua en
pases latinoamericanos, promovidos por el BM y el FMI, constituyeron de cierta
forma un chantaje a cambio de crditos que pudiesen otorgar los mismos,
siendo un factor condicionante la entrada del agua a manos de privados. As, el
actuar del Estado sobre las polticas con relacin a la gestin de recursos se
justifica como la bsqueda del desarrollo econmico para disminuir la
desigualdad social y superar el subdesarrollo, mediante una mayor apertura y
flexibilidad al capital extranjero, posibilitando que el control de los recursos
hdricos por parte de transnacionales haya aumentado (Achkar y Dominguez
2008, Alimonda y col 2011, vila 2015, Escobar 2011).
Se resumen tres polticas del tipo neoliberal que han impuesto los Estados
latinoamericanos para el incentivo de la inversin extrajera: la privatizacin de
los recursos naturales, la desregularizacin econmica y ambiental; y la
reorganizacin territorial. stas se pueden ejemplificar con lo ocurrido sobre la
gestin del agua en los casos de Chile y su Cdigo de Aguas (1981); Mxico y
la Ley Nacional de Aguas de Mxico (1992); en Colombia, la presa
Hidrosogamos; en Per y Guatemala las mineras Cajamarca y Marlin
respectivamente; el caso del acufero Guaran 3como territorio de inters de
manera estratgica; y el caso de Bolivia y la llamada Guerra del Agua (2009).
Estos cambios justificados por el razonamiento neoliberal que indica que las
funciones sociales son mejor gestionadas a travs del libre mercado, el que
sera la figura idnea para asignar y distribuir los derechos del agua, y que el
1 Son aquellos usados durante el proceso productivo, pero no se transforman
en producto.
2 Son aquellos que se transforman en producto durante el proceso productivo.

desarrollo econmico debe ser asumido y abordado por el sector privado, los
que debiesen estar a la cabeza de la prestacin de servicios relacionados con
el agua en pro de evitar el deterioro de los bienes comunes, excluyendo a la
sociedad de la gestin de la misma (vila 2015, Budds 2004, Easter y col
1999).
Cdigo de Aguas de Chile (DFL 1122 de 1981)
La formacin de cdigos estatales sobre los derechos del agua remonta del
ao 1855, cuando en el Cdigo Civil se declara como un bien nacional de uso
pblico. En el ao 1951 se forma el primer Cdigo de agua que estableca que
se podan registrar derechos de propiedad privada sobre el agua, pero solo
para usos especficos. Este cdigo enmendado durante el gobierno de Eduardo
Frei Montalva (1964-1970) para darle cabida en la reforma agraria y recuperar
el poder del estado sobre el recurso hdrico. Ms tarde, durante el gobierno
militar de Augusto Pinochet (1973-1990), el Cdigo de Aguas fue reformado
bajo polticas fuertemente neoliberales, con la asesora de los Chicago boys 4.
Esta reforma propona una gestin ms eficiente mediante la asignacin del
recurso hdrico (escaso) a usos de mayor valor, como en el rea de la
agricultura para posteriormente poder exportarla, otorgndoles a los titulares
de los derechos, derechos de propiedad seguros, lo que incentiva al sector
privado a invertir su capital en la creacin de infraestructura para aguas,
previniendo la intervencin del Estado. Esto signific que el agua, pese a seguir
siendo propiedad pblica, poda pasar a manos de privados con el
otorgamiento de derechos privados de uso de manera independiente de la
tierra, siendo ese derecho de libre manejo por parte de sus acreedores
(intercambiar, vender, hipotecar, etc.) y rigindose bajo la ley civil. Desde la
publicacin del DFL 1122, ms del 95% de las aguas superficiales han sido
concedidas provocando un agotamiento de este recurso, lo que se ve reflejado
en el gran aumento de las solicitudes para los derechos sobre aguas
subterrneas (vila 2015, Bauer 1997, Budds 2004, Easter y col 1999, Muchnik
y col 1997).
Durante el gobierno del presidente Patricio Aylwin (1990-1994) se aplicaron
nuevas reformas al cdigo de aguas, las cuales estaban orientadas a reducir el
3 El Sistema Acufero Guaran (SAG) es un acufero transfronterizo, localizado
en la regin occidental del continente Sudamericano, entre los paralelos 16S y
32S y los meridianos 47W y 60W, abarcando un rea total de 1.087.879,5
km. Sus recursos hdricos son compartidos por una poblacin estimada en 90
millones en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (OEA 2009)
4 stos son un grupo de economistas con estudios de postgrado en los EE.UU.
-una alta proporcin en la Universidad de Chicago, que decidieron apoyar
tcnicamente y en ocasiones en posiciones ejecutivas de alto nivel, al rgimen
militar y, en cunto requeridos, a los gobiernos siguientes, a travs de
reformas socio-econmicas necesarias para transformar a la economa chilena
en una moderna economa de mercado (Luders 2012)

potencial de especulacin 5y la mantencin de los derechos sobre los recursos

hdricos en caso de no uso, buscando adems expandir el mermado rol
regulatorio del gobierno a travs de la Direccin General de Aguas (DGA),
problemas originados en el fuerte neoliberalismo que impregnaba a gobierno
anterior (Bauer 1997, Budds 2004).
El Cdigo de Aguas, con fuertes matices neoliberales, ha trado injusticias
sociales debido a que agentes privados se han beneficiado de recursos
pblicos significando el desmedro de stos, imposibilitndoles el uso a otros y,
por lo tanto, frenando el desarrollo econmico ya que exista mucha agua en
manos de privados, sin estar siendo usada en procesos productivos. La DGA
propuso una serie de reformas que fueron presentadas al Congreso el ao
1992, generando una fuerte oposicin por parte de una fuerza polticoeconmica con intereses econmicos sobre el recurso hdrico e ideologas
polticas neoliberales, acusando de inconstitucionales las reformas propuestas
por violar la seguridad de la propiedad privada, entre otros. Es as como esta
propuesta de reformas tuvo que ser retirada debido al rechazo de un Senado
de tendencia poltica de derecha (Bauer 1997, Budds 2004). Posteriormente, en
el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), se presentan otras
reformas al cdigo, esta vez, incluyendo cuotas sobre los derechos otorgados
por no-uso de recurso hdrico, ms poder de decisin a la DGA, y agregando
nuevas restricciones en los derechos de propiedad nuevos, no as en los ya
existentes. Esta reforma de nuevo tuvo detractores, esta vez siendo el sector
minero e hidroelctrico los ms enfticos en su rechazo, ya que poseen la
mayora de derechos de agua en no-uso, y argumentando tambin que las
cuotas por no-uso eran muy altas, y el tiempo para ser considerados como nouso, demasiado corto. (Alimonda y col 2011, Bauer 1997, Budds 2004).
Los problemas se vieron reflejados ms adelante, cuando los terrenos
expropiados durante el mandato de Frei Montalva por la agencia de la reforma
agraria del estado, CORA (Corporacin Reforma Agraria), y luego por Salvador
Allende (1970-1973), fueron parcelados, reasignados y/o vendidos, ya que,
durante la reforma agraria, el CORA solo asign tierras, pero no redistribuy los
derechos de uso del agua. Finalmente, la responsabilidad de la asignacin de
los derechos de agua cay en manos del Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) en
el ao 1979. La agricultura comercial, en especial de exportacin, nace
entonces de la compra de terrenos del CORA, promovidos ahora tambin por la
asignacin de los derechos de agua por el SAG, y la entrada de la agricultura
de exportacin al libre mercado. Es por lo mismo que se produjo la asignacin
de los derechos sobre todas las aguas superficiales y gran parte de las
subterrneas, siendo fundamentales tambin para esta gran agricultura (Bauer
1997, Budds 2004)

5 Con especulacin se hace referencia a la capacidad que tienen los usuarios

de acumular derechos para su propio beneficio econmico a travs de
transacciones entre privados

El afn por garantizar las fuentes de aguas y seguir participando del mercado,
ha causado que muchos usuarios prefieran el uso de aguas subterrneas a las
superficiales aumentando entonces la demanda sobre eso derechos, ya que
poseen mayor seguridad frente al entorno que las superficiales, significando la
excavacin y edificacin de estructuras para su acceso, provocando tambin
un veloz desabastecimiento del recurso, dao al suelo y ecosistema aledao y
un mayor uso de combustibles fsiles para su transporte de serlo necesario. La
neoliberizacin del agua ha trado tambin problemas ambientales: el sobre
uso de este recurso y por ende su agotamiento, ha significado la formacin de
zonas ridas e incapaces de sobrellevar una sequa, ya que anteriormente eran
nutridas, por ejemplo, por riachuelos o fuentes subterrneas de agua que
ahora se encuentran consumidas, especialmente cuando, de acuerdo a los
pronsticos derivados del cambio climtico, se estima una disminucin
generalizada de las precipitaciones en la zona central del pas, lo que puede
acarrear un incremento tanto en frecuencia como en magnitud de sequas
(Budds 2004, Munchnik y col 1997).
Se ha observado, adems que, al disminuir la cantidad de derechos de
propiedad disponibles, en especial cuando el inters de los privados es
comprar esos derechos y no venderlos, cada vez que se oferta uno es a un
precio demasiado elevado, haciendo considerar la ilegtima formalizacin de
los derechos, o en otros casos, hacer conexiones ilegales a las fuentes de agua
requeridas, lo que crea una competencia y desconfianza entre los mismos
usuarios. Crea disconformidad tambin la gran diferencia que hay en la
distribucin de los derechos sobre el agua entre grandes y pequeos
empresarios, ya que los primeros poseen los recursos financieros necesarios
para la explotacin y transporte del recurso mediante la construccin de
infraestructura y tecnologa ms moderna, poseen en su poder una mayor
cantidad de derechos registrados y, el 90% de las solicitudes de nuevos
derechos corresponde a ellos tambin. Es ms, muchos pequeos empresarios
podran estar cometiendo un acto ilegal al usar agua que fluye sobre o bajos
sus tierras ya que no poseen los derechos sobre ella, si no que esos derechos
se encuentran en manos de empresarios ms grandes. (Bauer 1997, Bauer
2004, Budds 2004, Muchnik y col 1997).
En resumen, los objetivos del Cdigo de Aguas no se han visto cumplidos a la
fecha: i) el mercado asignara un uso eficiente del agua, pero en realidad,
existe an una ineficiencia en la distribucin del agua a nivel nacional, ii) el
gobierno an debe subsidiar la construccin y mantencin de los sistemas de
irrigacin a pequeas, medianas y grandes escalas, iii) el comercio de los
derechos sobre el agua se limita a la zona norte del pas, iv) la definicin de los
derechos del agua an son poco claros, v) las fuerzas del mercado finalmente
no han beneficiado ni a campesinos ni a pobres con respecto al acceso al
recurso hdrico, es ms, parece haberlos desventajado frente a los grandes
productores, vi) la confianza en la negociacin privada para coordinar los
diferentes usos del agua y resolver los conflictos de las cuencas hidrogrficas,

derechos consuntivos6 y no consuntivos7, ha fracasado y ningn organismo ha

podido darle solucin, vii) el sector hidroelctrico, los derechos de agua de noconsumo han sido sujetos a especulacin, concentracin de poder y monopolio.
Adems, con el correr del tiempo, nuevas contrariedades en el mbito
econmico, medioambiental, y social han ido emergiendo y que actualmente,
son de debate internacional: i) la gestin y coordinacin en conjunto de los
recursos hdricos, ii) resolucin de conflictos por agua de forma judicial y no
judicial, iii) internalizacin de los costos econmicos, sociales y
medioambientales, iv) monitoreo y resolucin de disconformidades en las
relaciones de diferentes propietarios de los derechos, v) proteccin
medioambiental y ecosistmica y vi) asistencia pblica para los ms pobres
(Bauer 2005).
Hoy en da, y desde mediados del 2015, el gobierno ha presentado una
propuesta con una serie de reformas al Cdigo de Aguas para abordar y otorgar
soluciones al problema de escases de agua, lo que se cree que ha sido
producido debido al hecho que los derechos de aprovechamiento son gratis y
no requieren ser usados. (Gomez-Lobo y Paredes 2016). El 21 de mayo del
2016, la actual presidenta Michelle Bachelet anunci las modificaciones que se
plantean en tres ejes: 1) Plan de inversiones para la reducir los impactos por
sequa; 2) Incremento de la comunicacin y dilogo entre las instituciones
relevantes; y 3) Reforma sustantiva al Cdigo de Aguas que considere aspectos
ambientales y sociales (Ciperchile.cl 8). Son diez las reformas principales que se
proponen y que se encuentran en tramitacin en la cmara de diputados, los
cuales se resumen a continuacin9:
1) Derecho de aprovechamiento de aguas es esencialmente temporal:
actualmente los derechos son de carcter permanente, por lo que se
6

Derecho de aprovechamiento consuntivo es aquel que faculta a su titular para

consumir totalmente las aguas en cualquier actividad (DFL 1122, 1981)

7 Derecho de aprovechamiento no consuntivo es aquel que permite emplear el agua

sin consumirla y obligaa restituirla en la forma que lo determine el acto de adquisicin
o de constitucin del derecho.

8 http://ciperchile.cl/2014/09/02/codigo-de-aguas-%C2%BFque-tipo-de-reformase-necesita/ ; consultado el 8-8-2016 a las 22:36 hrs.

9 Segn la frmula Indicaciones al proyecto de ley que modifica el cdigo de
aguas (Boletn N7.543-12, SANTIAGO, 08 de septiembre de 2015), Minuta de
Reforma al Cdigo de Aguas, del Delegado presidencial por los recursos
hdricos, Reinaldo Ruiz (DGA/MOP, 20 de agosto de 2014) y el borrador
Reforma el Cdigo de Aguas, Boletn N 7543-12, la que corresponde a la
tercera indicacin del Ejecutivo al proyecto de Reforma al Cdigo de Aguas

propone darles extensin temporal de 30 aos con derecho a prrroga, a

no ser que el DGA acredite el no uso efectivo del recurso.
2) Redefinicin del concepto de aprovechamiento de aguas: se elimina la
disposicin que califica el actual derecho de agua como derecho real y la
facultad expresa de disponer del mismo (sin perjuicio de otras normas
que se mantienen que permiten establecer en forma implcita dicha
facultad), transformndolo en una concesin administrativa sobre las
aguas que permitir el uso y goce temporal de ellas.
3) Caducidad del derecho de aprovechamiento de aguas: contempla
causales de caducidad de los derechos de aprovechamiento de aguas
tanto consuntivos como no-consuntivos, durante 4 y 8 aos
respectivamente, acreditndose el uso eficiente del agua mediante la
construccin de obras suficientes y aptas para ello. Tambin se
contemplan caducidades para los derechos de ejercicio permanente
cuando son acusados de no-uso de los mismos reflejndose en la
carencia de la infraestructura requerida para los derechos de
aprovechamiento de aguas tanto consuntivos como no-consuntivos, a los
12 y 14 aos respectivamente.
4) Limitacin del ejercicio de los derechos de aprovechamiento de
aguas:limitacin de los derechos de aprovechamiento de aguas en
funcin del inters pblico: reduccin temporal de los derechos de agua
y redistribucin temporal de las aguas, para reducir los daos generales
derivados de la sequa
5) Prohibicin de constitucin de los derechos de aprovechamiento de
aguas en reas protegidas y glaciares
6) Categorizacin de los posibles usos de agua y sus prioritarios: se
categorizara el agua en tres funciones: subsistencia (consumo humano
y saneamiento), preservacin ecosistmica y productiva, siendo
prioridad la primera en caso de presentarse ms de una solicitud sobre
los derechos de aprovechamiento sobre las mismas aguas, y sin que
exista disponibilidad para poder satisfacerlas todas.
7) Cambios en los usos del derecho de aprovechamiento de aguas: los
derechos sobre el uso de agua debiesen acompaarse de condiciones
sobre su forma de uso, lo que debiese quedar manifestado en el
respectivo procedimiento de constitucin u otorgamiento, para evitar la
posibilidad de efectuar cambios de uso o destino y los trminos y
condiciones aplicables al mismo.
8) Patentes por no uso del derecho de aprovechamiento de aguas: el valor
de la cuota actual de la patente por no-uso se calcula en base a un
factor descrito en el Artculo 129 del DFL 1122. La reforma plantea
aumentar el valor de ese factor para evitar precisamente, el no-uso.
9) Afectacin a derechos de aprovechamiento de aguas antiguos: seguiran
estando vigentes, pero sujetos a las limitaciones y restricciones que se
disponen a favor del inters pblico, aunque, sin que se les aplique las
normas sobre caducidad.
10)
Afectacin a derechos de aprovechamiento de aguas no
regularizados: se otorgara un ao de favor para regularizar la situacin

de derechos de aprovechamiento inscritos que estn siendo utilizados

por personas distintas a sus titulares, o bien, aquellos que no se
encuentren inscritos y que cumplan, en ambos casos, con los requisitos
de haber sido utilizados de forma ininterrumpida, libre de violencia y
clandestinidad y sin reconocer dominio ajeno.
Dentro de lo rescatable de las reformas propuestas est el hecho de que los
derechos no sean perpetuos, sin embargo, el 90% de los derechos de agua ya
estn entregados y la reforma no contempla su modificacin, por lo que queda
un gran porcentaje fuera de lo que sera la nueva regularizacin del uso del
recurso hdrico.
Si bien la reforma busca recuperar el agua como bien nacional de uso pblico,
la Confederacin de la Produccin y Comercio (CPC) acusa a la propuesta de
poseer una intencionalidad expropiatoria al fijar fechas de caducidad a los
derechos de uso de agua, ya que la garanta del derecho de propiedad ha sido
fundamental para que las distintas actividades productivas y el impulso de
inversiones econmicamente viables y ambientalmente sustentables se
desarrollen, dejando en evidencia la influencia neoliberalista que aun domina
en las tomas de decisiones respecto a las polticas del Estado, ya que en la
actualidad, el agua sigue teniendo un carcter economicista, extractivista y
productivista, dejando en segundo plano su calidad de bien pblico y funcin
elemental para la vida humana y del ecosistema (Radio Universidad de Chile 10).
Grandes empresas del sector minero y agrcola, en su afn por proteger sus
intereses econmicos sobre el agua como recurso, han amenazado con que
estas propuestas son inconstitucionales por ir en contra del derecho de
privatizacin, generando una gran presin con el fin de imponer sus trminos
en puntos como la caducidad de los derechos de agua (Radio Universidad de
Chile11).
La experiencia chilena con su poltica de agua ha sido descrita como ejemplo
internacional del xito de reformas del libre mercado, a pesar de que sus
mismos promotores reconocen problemas en el modelo, incluyendo los ya
expuestos en este informe. Es por esto, que Bauer (2005) recomienda a los
pases que quieran adoptar el modelo chileno de los mercados de agua, que lo
hagan sin adoptar tambin las debilidades institucionales que se presentan en
algunas reas de la gestin del recurso hdrico, tomando en cuenta tambin los
nuevos estudios y crticas al Cdigo de Aguas actual, para evitar caer en los
mismos errores y poder discernir con mayor precisin sobre las mejores
opciones para el pas en cuestin.
Referencias
10 http://radio.uchile.cl/2016/08/02/advierten-intencionalidad-expropiatoria-enreforma-al-codigo-de-aguas/ ; consultado el 8-8-2016 a las 20.15 hrs.
11 http://radio.uchile.cl/2015/08/23/las-discusiones-que-marcar%C3%A1n-lareforma-al-c%C3%B3digo-de-aguas/ ;consultado el 8-8-2016 a las 21:28 hrs.

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