Efetividade das polticas participativas no

governo brasileiro: o Conselho de

Desenvolvimento Econmico e Social
DOI 10.1590/1678-987315235601

Priscilla Ribeiro dos Santos

e Alfredo Alejandro Gugliano
Resumo
Na ltima dcada, o governo brasileiro diversificou os fruns de interlocuo com a sociedade civil na gesto das polticas pblicas.
Com base nessa proposta, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) foi criado em 2003 para assessorar a
Presidncia da Repblica quanto s polticas desenvolvimentistas. Este artigo tem como objetivo analisar a efetividade do CDES no
que tange a interlocuo com a sociedade civil e a incidncia no processo decisrio das polticas governamentais no perodo de 2003
a 2012. Buscamos compreender em que medida o desenho institucional (fator endgeno) e a articulao interna de governo (fator
exgeno ou contextual) impactaram sua efetividade. Para tanto, foi empreendida uma pesquisa de natureza qualitativa com base na
anlise documental, na qual utilizamos o decreto de criao, o termo de referncia, as atas e os demais documentos estratgicos
produzidos pelo Conselho. Verificou-se que h constrangimentos para a sua efetividade no que tange a democratizao dos
processos internos, tais como: (i) ausncia de critrios transparentes para escolha de seus integrantes e (ii) baixa capacidade inclusiva
do quadro de conselheiros no governamentais. Tambm quanto coordenao governamental, a proximidade com a coordenao
poltica de governo e a ausncia de articulao com os demais fruns participativos nacionais comprometeram a capacidade
propositiva e o encaminhamento das deliberaes do CDES. Tendo em vista que as administraes municipais e estaduais tm criado
conselhos de desenvolvimento anlogos, este estudo pretende contribuir ao debate sobre a influncia do desenho institucional e da
coordenao governamental na qualificao das polticas participativas.
PALAVRAS-CHAVE: participao, sociedade civil, Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, polticas pblicas,
efetividade.
Recebido em 16 de Abril de 2014. Aceito em 16 de Julho de 2014.

I. Introduo1
1

Este artigo uma verso

revisada da dissertao de
mestrado, defendida no
Pograma de Ps-Graduao de
Cincia Poltica da
Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS), de
autoria de Priscilla Ribeiro dos
Santos e orientao de Alfredo
Alejandro Gugliano.
Agradecemos as sugestes dos
pareceristas annimos da
Revista de Sociologia e
Poltica, bem como as
contribuies de Claudia Feres
Faria, Lgia Mori Madeira e
Soraya Crtes.
2
Por instituies
participativas entendemos
formas de incluso dos
cidados e organizaes da
sociedade civil nos processos
Artigo

as ltimas dcadas, as experincias participativas adquiriram visibilidade internacional ao se constiturem como instrumentos de aprofundamento democrtico e de qualificao da gesto pblica. Experincias
como o oramento participativo foram caracterizadas como inovaes democrticas (Avritzer & Navarro 2003; Wampler 2003), que teriam o potencial de
fortalecer a democracia por meio da coexistncia e complementaridade entre a
participao e a representao.

Entende-se que as instituies participativas atuam em complementaridade

s instituies da democracia representativa, visando preencher a lacuna existente entre as demandas da sociedade civil e as decises estatais, que se
baseavam na aferio de interesses via formao de maiorias eleitorais2. Por
meio de processos participativos, abre-se a possibilidade de uma maior incluso
da sociedade nos processos decisrios, a partir do pressuposto de que os atores
sociais possuem capacidade de propor solues para demandas e problemas
locais, influenciando positivamente na gesto do pblico. Nesta perspectiva, o
voto no o nico elemento legitimador das aes de governo, passando a
emergir a possibilidade de interlocuo com os atores da sociedade civil.
Rev. Sociol. Polit., v. 23, n. 56, p. 03-19, dez. 2015

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

de deliberao sobre as
polticas pblicas (Avritzer
2008, p. 45).

Diferentemente dos modelos de gesto pblica que preconizam a tomada de

deciso por parte de uma equipe tcnica de gestores, a participao prev um
processo de compartilhamento de informaes e discusses coletivas. Se, no
primeiro modelo, as informaes detidas pela burocracia no necessitariam ser
pblicas ou partilhadas com os atores sociais, nos processos participativos a
tomada de decises se d frente necessidade desses atores construrem coletivamente uma soluo aos problemas da comunidade.
So diversas as experincias de participao social incorporadas administrao pblica brasileira nos ltimos anos. Desde a Constituio de 1988, uma
nova institucionalidade participativa tem se formado, principalmente em mbito local, por meio da criao de conselhos gestores de polticas pblicas,
oramentos participativos (OPs), consultas populares e planos diretores
municipais.
Em funo do histrico de proximidade do Partido dos Trabalhadores (PT)
com movimentos sociais e organizaes da sociedade civil, eram grandes as
expectativas quanto ao fortalecimento de prticas participativas no governo
federal a partir da eleio de Lula em 2003. At 2010, o governo criou novos
conselhos, revitalizou aqueles j existentes e realizou 74 conferncias nacionais
em diversas reas (SG/PR 2013).
Em virtude da diversidade de experincias, multiplicaram-se os estudos
sobre participao no Brasil nas ltimas dcadas. Tendo em vista a consolidao dos processos participativos, atualmente, os estudos tm problematizado a qualidade e os efeitos produzidos em termos de aprofundamento
democrtico e qualificao da gesto pblica. A literatura nacional na rea tem
buscado avaliar a efetividade da deliberao em experincias participativas
(Fuks 2007; Cunha 2010; Almeida & Cunha 2011), a capacidade de as instituies participativas influenciarem, controlarem ou decidirem o contedo das
polticas pblicas (Crtes 2002; Avritzer 2011; Vaz & Pires 2011; Vaz 2011), a
relao entre participao e representao (Gurza Lavalle, Houtzager &
Castello 2006; Avritzer 2007; Lchmann 2007) e o potencial das prticas
participativas e deliberativas no fortalecimento das instituies representativas
como o Congresso nacional (Pogrebinschi & Santos 2011).
Num contexto de institucionalizao da participao na administrao pblica federal e de formulao de polticas promotoras de desenvolvimento,
criado o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES). Tambm
chamado de conselho, seu formato se diferencia de conselhos de polticas
que atuam em reas estruturadas em sistemas nacionais e com atribuies
legalmente estabelecidas. Com elevado nmero de representantes da sociedade
civil, o CDES um rgo de assessoramento da Presidncia da Repblica com o
objetivo de apreciar e produzir indicaes normativas, propostas polticas e
acordos de procedimento sobre a temtica do desenvolvimento nacional (Brasil
2003).
A produo acadmica sobre o CDES reduzida. De modo geral, os estudos
descrevem a dinmica de funcionamento nos anos iniciais (Kunrath 2005;
Kowarick 2006; Ribeiro 2009) e problematizam o potencial da concertao ou
pactuao social para o desenvolvimento (Fleury 2003; Costa 2006; Pinto &
Cardoso Jr. 2010). Em termos de teses e dissertaes, sobretudo em Cincia
Poltica, o trabalho de Kunrath (2012) prope uma anlise comparada dos
conselhos brasileiro e espanhol. Tambm, em virtude da criao de conselhos
similares em outros nveis de governo, esto sendo desenvolvidas pesquisas
sobre o impacto desse tipo de experincia participativa nas administraes
pblicas estaduais (Danris 2012).

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

A Rede tem por objetivos:

(i) criar um ambiente de
dilogo e de troca de saberes
entre os participantes, a fim de
estabelecer uma agenda
comum de debates e (ii)
estimular e dar suporte para a
criao de novos conselhos
municipais ou estaduais
(CDES 2014).

Os conselhos estaduais e municipais possuem sua estrutura vinculada ao

Gabinete do Executivo e seu funcionamento similar ao CDES nacional, com
atividades permanentes de acompanhamento de projetos estratgicos e subdivises em grupos de trabalho sobre temticas do desenvolvimento. At 2014,
estavam em funcionamento os Conselhos de Desenvolvimento Econmico e
Social de Pernambuco, Bahia, Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Esprito
Santo, Paran, Alagoas, Paraba e Maranho. Nos municpios, h a atuao de
conselhos similares em Goinia (GO), Canoas (RS), Erechim (RS), Passo
Fundo (RS), Diadema (SP), So Pedro (SP), So Carlos (SP), Presidente
Venceslau (SP) e Santarm (PA). Tais conselhos integram a Rede Brasileira de
Conselhos de Desenvolvimento Econmico e Social, criada em 2012 3.
Este artigo pretende contribuir para a compreenso dos Conselhos de Desenvolvimento Econmico e Social como um novo formato de instituio
participativa, que visa democratizar a gesto pblica por meio do dilogo com
representantes da sociedade civil sobre a temtica do desenvolvimento. Buscamos avaliar as regras e os procedimentos que orientam o funcionamento e as
prticas dos atores sociais e estatais que compem o CDES da Presidncia da
Repblica, atentando tambm para seu potencial inclusivo e democratizante.
Nesse sentido, a anlise sobre a efetividade de seus trabalhos busca verificar as
potencialidades e as limitaes desse modelo para a incluso da sociedade civil
no debate sobre os programas governamentais, diante da necessidade de aprimorar o sistema poltico e fortalecer as instituies democrticas no Brasil.
Tendo em vista que as administraes municipais e estaduais tm criado
conselhos de desenvolvimento anlogos, este estudo pretende contribuir ao debate sobre a influncia do desenho institucional e da articulao interna de
governo na qualificao das polticas participativas. Na perspectiva discutida
por Faria (2007), por efetividade entende-se a capacidade das instituies
participativas inclurem novas e diferentes vozes nos processos de formulao,
implementao e monitoramento das polticas, ampliando o escopo da deliberao e expandindo o acesso aos bens pblicos.
Composto por duas principais sees, primeiramente o artigo apresenta um
mapeamento das polticas participativas no governo Lula, em especial a criao
de novos conselhos. A segunda seo avalia a efetividade do CDES a partir de
variveis como organizao e funcionamento, processo decisrio, presidncia,
composio, agendamento e articulao interna de governo. Com base na
anlise documental, verificamos que h constrangimentos para a efetividade do
Conselho no que tange o potencial inclusivo e de democratizao dos processos
internos, tais como: ausncia de critrios transparentes para escolha dos representantes da sociedade civil, sobrerrepresentao de determinados segmentos e
no rotatividade da presidncia. A proximidade com a coordenao poltica de
governo, aliada ausncia de articulao com os demais fruns participativos
nacionais, comprometeram a capacidade propositiva dos conselheiros da sociedade civil, facilitando a sobreposio da agenda governamental no perodo
estudado.

II. Polticas participativas no governo Lula

A gesto participativa est sendo institucionalizada no mbito da administrao pblica brasileira nas duas ltimas dcadas. Governos municipais, estaduais e federal viabilizaram a criao de novos canais de interlocuo com a
sociedade civil para a gesto das polticas pblicas, contribuindo para a transformao das relaes entre o Estado e a sociedade. Nesse sentido, os processos
participativos tm produzido novas redes e novas interaes entre grupos
sociais e atores estatais, revelando diferentes graus de institucionalizao de

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

acordo com o nvel de governo e a dinmica poltica no interior de cada setor de

poltica pblica (Wampler 2010; Abers, Serafim & Tatagiba 2014).
No mbito do governo federal, a partir de 2003, novas instituies participativas passaram a integrar os sistemas de polticas pblicas em reas como
cidades, segurana alimentar e nutricional, economia solidria, promoo da
igualdade racial e juventude. Em virtude das inovaes democrticas implementadas pelo Partido dos Trabalhadores nas gestes municipais, a exemplo do
oramento participativo, eram grandes as expectativas quanto ao governo Lula
em termos da participao popular e cidad. Dentre as principais aes executadas, destacam-se: o fortalecimento e a criao de conselhos e conferncias, a
participao no debate sobre os Planos Plurianuais e a criao da Secretaria
Nacional de Articulao Social na estrutura da Secretaria-Geral da Presidncia
(Faria 2010).

O percentual de ministrios
e de rgos da administrao
que continham mecanismos de
interlocuo com a sociedade
civil sofreu incremento
positivo, passando de 60,4%,
em 2002, para 89,3% em
2010. O nmero de programas
federais com interfaces
socioestatais j era elevado em
2002, com percentual igual a
81%, mas ainda houve uma
variao positiva at o ano
2010, totalizando 92,1%
(IPEA 2012).

Em estudo realizado pelo IPEA (2012), foi verificada a diversificao e o

aumento do nmero de rgos da administrao pblica federal com interfaces
socioestatais no perodo de 2002 a 2010. Tambm um maior nmero de
programas desenvolvidos pelo governo federal passou a contemplar mecanismos de interlocuo com a sociedade civil, a exemplo de ouvidorias, reunies
com grupos de interesse, audincias e consultas pblicas, discusso em conselhos setoriais e em conferncias temticas4. Esses canais de interlocuo diferem quanto ao nvel de participao social que objetivam promover dentro da
estrutura institucional (IPEA 2012): enquanto alguns visam promover a participao da sociedade civil na elaborao de polticas setoriais, como no caso dos
conselhos, das conferncias e das consultas pblicas, outros se configuram
como espaos de transparncia e de controle social, nos quais a populao
convidada a incidir na fiscalizao, no monitoramento e no controle das aes
pblicas, como no caso das ouvidorias.
Dentre os mecanismos de participao social, os conselhos nacionais se
destacam por seu carter inclusivo e insero nos sistemas de polticas setoriais.
Os conselhos so instituies presentes na poltica brasileira h dcadas, estando vinculados ao Poder Executivo para a deliberao e/ou consulta sobre
assuntos diversos. A partir da redemocratizao, um maior nmero de conselhos passou a reunir um expressivo conjunto de representantes da sociedade
civil em dilogo com os gestores pblicos, num formato de instituio hbrida
(Avritzer & Pereira 2005).
Para alm da discusso acerca do vis participativo no processo de elaborao de polticas pblicas, a criao de conselhos sinaliza uma reduo dos
custos polticos para o encaminhamento dos projetos do Executivo. Ao criar
conselhos consultivos ou deliberativos, o Executivo potencializa sua capacidade de intermedirio na relao entre interesses sociais diversos, possibilitando uma forma cooperativa e pblica de negociao social para se chegar a
acordos polticos. Podendo o conselho cumprir o papel de um termmetro social, de aceitao ou repulsa das polticas governamentais, ele constitui uma
etapa de consulta e dilogo entre o poder pblico e a sociedade civil, caracterizando um processo de negociao, no qual ganhos e perdas so compartilhados
entre os participantes. Uma vez aprovados por uma parcela social representativa, os projetos e as aes polticas que propem reformas estruturais de
enfrentamento s condies de desigualdade e promoo do desenvolvimento
adquirem maior legitimidade, podendo acelerar o caminho percorrido entre o
debate poltico e o planejamento das polticas.

Sobre a caracterizao dos

conselhos nacionais,

No perodo que compreende os dois mandatos do presidente Lula, h um

aumento significativo no nmero de conselhos e comisses nacionais com
participao da sociedade civil. No caso dos conselhos nacionais5, de 31
conselhos em funcionamento em 2010, 13 eram consultivos (42%) e 18 eram

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

utilizamos os seguintes
critrios definidos pelo IPEA
(2010): centralidade para a
gesto das polticas pblicas,
criao por ato normativo e
expressiva participao de
representantes da sociedade
civil. Assim, estariam
excludos os conselhos
curadores, os conselhos
gestores de fundos e aqueles
com reduzida participao da
sociedade civil.

deliberativos (58%). Os dois formatos distinguem-se quanto ao poder de deciso sobre as temticas nas quais esto referenciados. Enquanto os conselhos
deliberativos possuem capacidade de produzir decises vinculantes sobre polticas e programas, conselhos consultivos caracterizam-se como espaos de
discusso, mas sem o poder de constituir decises finais.
Segundo dados do IPEA (2010), no perodo de 1989 a 2002, houve maior
tendncia de criao de conselhos deliberativos do que consultivos. Em grande
medida, a criao desses conselhos visou atender o contedo constitucional e a
legislao ordinria derivada da regulamentao dos sistemas nacionais de
polticas pblicas em reas como educao e assistncia social. No entanto, no
perodo Lula (2003-2010), foram criados mais conselhos consultivos (nove) do
que deliberativos (seis). Esse dado revela que a incluso da sociedade civil em
conselhos nacionais, notadamente a partir de 2003, privilegiou a formatao de
decises no vinculantes ao contedo das polticas.
Dentre os conselhos nacionais com carter consultivo, destacamos a criao
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social em 2003. Diferentemente da caracterizao proposta por Avritzer (2010b), o modelo no qual o
CDES est referenciado no pressupe a articulao federativa, no discute
polticas setoriais, nem controla instrumentos de financiamento. Sua criao
posterior aos movimentos sociais ps-Constituinte e tem no Presidente da
Repblica seu principal idealizador.

III. Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social: condicionantes da efetividade

O entusiasmo inicial, que inspirou inmeros estudos na dcada de 1990 e
incio dos anos 2000, tem cedido lugar para anlises criteriosas, que buscam
avaliar a efetividade e o potencial democratizante das experincias participativas. Dentre as principais contribuies para sistematizar o debate terico e
estabelecer um nvel de comparabilidade entre as experincias, destacam-se as
iniciativas de Avritzer (2010a) e de Pires (2011), que renem coletneas de
artigos sobre a avaliao das instituies participativas no Brasil.
Segundo Avritzer (2011), grande parte dos estudos recentes sobre a efetividade participativa tem origem na literatura norte-americana sobre democracia
deliberativa. Em linhas gerais, a referida literatura compreende que a deliberao pblica exprime um acordo geral, dialgico e cooperativo, que melhora a
qualidade da justificao poltica e da produo de decises. Ao conceber a
deliberao no como um processo agregativo de preferncias individuais e
fixas, mas como um processo dialgico, que antecede e que auxilia na apropriao de temas (Fung & Wright 2003; Bohman 2009; Cohen 2009), os
tericos da deliberao pblica trazem tona o problema da troca de razes,
enquanto elemento central da formao da vontade poltica (Avritzer 2011).
Os desafios para tornar o modelo deliberativo vivel partem da necessidade
de operacionalizao dos procedimentos de deliberao em sociedades complexas e, sobretudo, de condies igualitrias para o processo comunicativo.
Segundo Faria (2000), Cohen (2009) e Bohman (2009) buscam analisar como
as instituies podem se tornar mais democrticas por meio da qualificao dos
mtodos e condies de debate. Para tanto, sugerem uma operacionalizao
mais factvel da deliberao pblica pela criao de arranjos institucionais que
promovam a soberania popular.
Segundo Bohman (2009), a deliberao pblica eminentemente dialgica
e almeja superar uma situao problemtica por meio de uma atividade conjunta
e cooperativa entre os atores, aperfeioando a qualidade das razes empregadas
na justificao poltica. Nessa perspectiva, a prtica deliberativa gera uma base
recursiva e reflexiva, que implica positivamente prticas de accountability e de

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

controle pblico. Com base nas leituras de Faria (2000) e Lchmann (2002), a
Poliarquia Diretamente Deliberativa de Cohen parte da crtica ao modelo
habermasiano que limita o potencial da deliberao na esfera pblica influncia no mundo sistmico. Cohen concebe que, para resolver problemas que
afetam o cotidiano dos indivduos, preciso estimular a criao de espaos
institucionalizados de participao no nvel local com reais condies de implementao das decises no mbito sistmico, de modo a garantir a soberania
popular (Faria 2000; Lchmann 2002).
Cabe destacar que os tericos da deliberao pblica trouxeram subsdios
sobre os condicionantes da efetividade das instituies participativas ao colocarem a questo da busca do desenho institucional adequado para a deliberao
(Avritzer 2011, p. 15). Nos ltimos anos, a abordagem deliberacionista subsidiou diversos estudos no Brasil, abrangendo experincias diversas, como oramentos participativos, audincias pblicas, conselhos nas reas de sade,
assistncia social, entre outros (Faria 2005; Fuks 2007; Cunha 2010; Almeida &
Cunha 2011; Horochovski & Clemente 2012).
Uma srie de fatores pode incidir sobre a efetividade da participao,
compreendendo desde a dinmica associativa at a capacidade tcnico-administrativa para dar encaminhamento s deliberaes pactuadas. Dentre os principais determinantes que afetam o desempenho das instituies participativas, a
literatura destaca: desenho institucional, tradio associativa, orientao ideolgica do governo, capacidades financeira e administrativa, organizao dos
movimentos popular e sindical e desenvolvimento socioeconmico local
(Crtes 2002; Silva 2003; Avritzer 2008; Cunha et al., 2011).
Em anlise sobre trs experincias participativas distintas (oramentos
participativos, conselhos de polticas e planos diretores municipais), Avritzer
(2008) avalia em que medida o contexto atua como varivel relevante para a
efetividade da participao para alm da centralidade atribuda aos desenhos
institucionais (Fung & Wright 2003; Fung 2004). Nessa perspectiva, o xito das
instituies participativas justificado pela articulao entre desenho institucional, organizao da sociedade civil e vontade poltica do governo em
implementar a participao (Avritzer 2008, p. 46). O referido estudo conclui
que os oramentos participativos tm o maior potencial democratizante e
distributivo em virtude da combinao de associativismo local, vontade poltica
dos governantes e formas institucionais de participao constitudas de baixo
para cima. Assim como no caso dos oramentos participativos, a efetividade
dos conselhos de polticas tambm depende de forte organizao da sociedade
civil. Porm, seu desenho de partilha de poder faz com que o nvel de dependncia do sistema poltico seja intermedirio, tendo em vista que sanes
podem ser aplicadas no caso de no implementao, como nos conselhos de
sade. Em linhas gerais, o autor argumenta que prticas associativas e fatores
contextuais no s afetam o desempenho da participao, mas tambm a
escolha do desenho institucional.
Neste artigo, argumentamos que o desempenho das instituies participativas impactado tanto por fatores endgenos (Faria & Ribeiro 2010), quanto
por fatores exgenos ou contextuais (Avritzer 2008). Para efeitos de anlise,
adotou-se a formulao de Cunha et al. (2011), que propem uma estratgia
multidimensional para a investigao das experincias participativas. A partir
da constatao de que h uma lacuna metodolgica nos estudos que propem
uma avaliao dos efeitos produzidos por instituies participativas, os autores
retomam as reflexes de Castiglione & Warren (2006) quanto necessidade do
aperfeioamento de tcnicas para anlise da qualidade do processo de tomada
de deciso e de verificao do impacto da participao de atores da sociedade
civil no sistema poltico.

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

Na perspectiva discutida
pelas autoras, as escolhas e as
variaes entre os desenhos
institucionais no so
aleatrias, impactando
diretamente o funcionamento e
os resultados produzidos pela
participao (Faria & Ribeiro
2010, p.62).

Buscamos compreender em que medida o desenho institucional (fator endgeno) e a articulao interna de governo (fator exgeno ou contextual) impactaram a efetividade do CDES no perodo de 2003 a 2012. Argumentamos que o
desenho institucional, compreendido como um conjunto de regras, mecanismos
e processos que definem os parmetros para a implementao e o funcionamento de determinada poltica pblica um fator relevante para a efetividade
das instituies participativas. A anlise sobre o impacto das variveis institucionais no desempenho dos conselhos de polticas pblicas teve por referncia o
estudo de Faria & Ribeiro (2010)6, tendo sido utilizadas as seguintes variveis:
(i) organizao e funcionamento; (ii) processo decisrio; (iii) regras para a
definio da presidncia e (iv) composio. Quanto articulao interna de
governo, foram analisados dados referentes (v) coordenao dos processos
participativos nacionais e (vi) vinculao institucional do CDES. Foi empreendida uma pesquisa de natureza qualitativa com base na anlise documental,
na qual utilizamos o decreto de criao, o termo de referncia, as atas e os
demais documentos estratgicos produzidos pelo CDES no perodo referido.

III.1 Desenho institucional: organizao, funcionamento e processo decisrio

Criado por Medida Provisria, em 1 de janeiro de 2003, e regulamentado
pela Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, o CDES brasileiro foi inspirado nos
modelos de Conselhos Econmicos e Sociais de Portugal e Espanha, criados
aps 1970. Tais experincias visaram debater o conflito distributivo, sob moldes democrticos, ampliando as discusses a respeito do contedo das reformas
estatais de mdio e longo prazo em uma perspectiva neocorporativa. Isto , um
modelo que estimula a representao de interesses associativos da sociedade
civil com o Estado (Schmitter 1979).

Nota-se que, na prpria

nomenclatura do conselho, ele
se distingue dos modelos
europeus. O CDES nacional
inclui no seu nome o interesse
em debater o
desenvolvimento, com o
objetivo de iniciar um novo
ciclo de planejamento quanto
ao tema, priorizando os
enfoques econmico e social.

A criao de Conselhos Econmicos e Sociais pode ser compreendida a

partir de trs momentos distintos (Fleury 2003). O primeiro corresponderia ao
perodo posterior II Guerra Mundial e de constituio do Welfare State;
contexto no qual foram criados os conselhos da Frana, Itlia, Blgica e
Holanda. O segundo momento remete terceira onda democrtica e transio
dos regimes autoritrios no sul da Europa, no qual se contextualiza a criao dos
conselhos de Portugal e Espanha. O terceiro momento inicia no final dos anos
1990, com os primeiros sinais da crise econmica mundial e esgotamento dos
paradigmas neoliberais. Tal momento perdura at os dias de hoje com uma
matriz que busca o dilogo entre sociedade civil e Estado para a formulao de
propostas de desenvolvimento socioeconmico e reduo das desigualdades.
nesta ltima fase que possvel incluir a criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social brasileiro7 (Fleury 2003; Danris 2012).
Os Conselhos Econmicos e Sociais se identificam pelo carter consultivo
aos poderes constitudos, tendo a tarefa de emitir pareceres diante de decises
que remetam s questes que necessitam de uma pactuao entre diferentes
atores sociais. Sem poder deliberativo e de alocao de recursos, tais conselhos
possibilitam o trnsito das polticas governamentais antes do encaminhamento
ao Congresso Nacional, diminuindo os custos de transao ou o desgaste
poltico na relao com o Legislativo. Embora Avils (1992) afirme que,
historicamente, tais conselhos no desempenharam protagonismo nos processos de tomada de decises, preciso avanar na anlise quanto aos fatores que
influenciam a efetividade dos conselhos como novas oportunidades de acesso
institucional para organizaes da sociedade civil.
Assim como os conselhos europeus, o CDES brasileiro trabalha com a
metodologia da concertao social experincia at ento inovadora, que
demanda uma anlise atenta sobre seus participantes e o fluxo comunicacional
entre eles. Diferentemente dos demais conselhos nacionais, as deliberaes do

10

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

CDES excluem votaes, trabalhando pela busca do consenso entre seus participantes. A metodologia da concertao prev que as pautas do Conselho
avancem somente quando as temticas no envolvem conflitos insolveis de
interesses entre grupos sociais. As proposies acordadas no pleno do CDES
so fruto de um esforo dialgico e argumentativo de seus participantes, sem a
formao de maiorias ou minorias. No entanto, ainda facultado aos conselheiros o encaminhamento Presidncia de recomendaes no consensuais
(Brasil 2003).
Um conjunto de instncias compe sua estrutura, sendo responsveis pelo
trnsito de contedos entre a equipe governamental e os conselheiros. A
Secretaria Executiva do Conselho (SEDES) responsvel pela coordenao
dos trabalhos, convocao dos conselheiros e promoo do dilogo com a
equipe governamental. A SEDES atua como mediadora do dilogo entre o
ncleo de governo e os conselheiros da sociedade civil, fornecendo os subsdios
administrativos necessrios para o bom funcionamento do conselho, que vo
desde a existncia de um espao fsico adequado at a relatoria das reunies.
Todo tema, seja ele proposto pelos conselheiros, seja pela Presidncia da
Repblica, passa necessariamente pela gesto da Secretaria. No caso de ausncia do Presidente, o secretrio-executivo da SEDES responsvel pela conduo das reunies plenrias. As dinmicas de funcionamento e de encaminhamento das pautas podem ser visualizadas na Figura 1 (na prxima pgina).

Desde 2006, o Observatrio

da Equidade funciona como
uma estrutura anexa ao CDES
com a finalidade de produzir
trabalhos tcnicos. composto
por 12 conselheiros e uma
equipe interinstitucional com
especialistas do IPEA, do
IBGE e do DIEESE.

As regras para o funcionamento de suas instncias internas, bem como os

critrios de composio e periodicidade esto previstos em decreto (Brasil
2003). As instncias internas do Conselho so o pleno, os grupos temticos
(GTs) ou grupos de acompanhamento e o comit gestor8. O pleno do conselho
rene todos os conselheiros, representantes da sociedade civil e do governo, e se
caracteriza como uma reunio de trabalho com periodicidade bimestral. O pleno
responsvel pela apreciao inicial e final das temticas encaminhadas pelos
conselheiros ou pela Presidncia. Somente o pleno autoriza a criao dos
grupos temticos ou de acompanhamento, validando o contedo proposto por
estes (conforme Figura 1). Ao todo, 39 reunies plenrias foram realizadas no
perodo de 2003 a 2012.
A presena de comisses internas ou grupos temticos permite a apropriao da temtica, diminuindo as assimetrias de informao e capacitando os
participantes a tomarem decises (Faria 2007). No caso do CDES, os GTs so
criados pelo pleno e tem como objetivo reunir conselheiros interessados em debater determinada matria de forma aprofundada. Segundo decreto (Brasil
2003), at nove grupos podem estar em funcionamento simultaneamente. So
compostos por dois representantes do governo (um funcionrio da SEDES e um
representante do Ministrio relativo temtica), dez conselheiros do CDES e
at nove cidados convidados pelo Secretrio-Executivo do Conselho. No h
critrios para a periodicidade de suas reunies. At 2012, 20 grupos de trabalho
foram criados, tendo encaminhado variados acordos e recomendaes para
aprovao do pleno.
Uma instncia fundamental para a organizao das atividades do Conselho
o comit gestor. Criado em 2008, o comit tem por objetivos organizar a agenda
do Conselho, atuar na interlocuo com a equipe de governo e acompanhar os
encaminhamentos das deliberaes do pleno. composto por seis conselheiros
representantes da sociedade civil e dois representantes do governo (integrantes
da SEDES) para mandatos de seis meses ou duas reunies plenrias. A escolha
dos representantes da sociedade civil feita pela SEDES, buscando contemplar
conselheiros com atuao mais destacada nas atividades, respeitando critrio de
representatividade social (CDES 2008).

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

11

Figura 1 - Dinmica de funcionamento do CDES

Fonte: Os autores, a partir de Brasil (2003) e CDES (2009).

Este conjunto de procedimentos e instncias de funcionamento revela o

nvel de organizao e de institucionalizao do CDES. No entanto, necessrio atentar para a presena ou ausncia de critrios para a alternncia da
presidncia. A possibilidade de alternncia do presidente do conselho um
importante indicador de democratizao interna (Faria & Ribeiro 2010). No
caso do CDES, no h possibilidade de alternncia do presidente, uma vez que
somente o chefe do Executivo federal ocupa tal funo. Assim, no est previsto
um mecanismo de votao do presidente, sendo impossibilitada a candidatura
de representantes da sociedade civil. A estes possibilitada somente a participao no comit gestor. Em virtude da dinmica de funcionamento e do
processo decisrio interno, o presidente destinatrio dos acordos e recomendaes produzidos pelos conselheiros. Alm disso, o decreto que regulamenta o
funcionamento do Conselho no define maiores atribuies ao presidente,
restando certa lacuna no que tange suas prerrogativas, principalmente no que
tange o poder de vetar determinados assuntos de pauta.
Tendo descrito o funcionamento das principais instncias do Conselho, a
seguir, analisada a composio do quadro de conselheiros no perodo de 2003
a 2012.
III.2 Composio e distribuio dos participantes
De modo geral, os conselhos nacionais so compostos por representantes
governamentais e por conselheiros provenientes da sociedade civil, indicados
pelos prprios gestores pblicos ou escolhidos por organizaes ou movimen-

12

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

tos sociais. Tendo em vista que o CDES possui um carter de assessoramento

exclusivo ao chefe do Poder Executivo, sua composio est subordinada
escolha presidencial. O CDES possui a presena majoritria de conselheiros
no governamentais, que so indicados de modo a combinar reconhecida
liderana e representatividade setorial (Brasil 2003). Os mandatos dos representantes da sociedade civil so de dois anos, podendo ser prorrogvel por igual
perodo. Os conselheiros governamentais so ministros de Estado, designados
pela Presidncia, conforme decreto. As estatsticas descritivas sobre os conselheiros so consultadas na tabela 01 a seguir:
Com base nas informaes divulgadas na pgina virtual do CDES9, foram
criadas seis categorias para identificao dos conselheiros participantes: (i)
lideranas de movimentos sociais e de organizaes no governamentais
(ONGs); (ii) professores universitrios; (iii) trabalhadores; (iv) empresrios; (v)
representantes de governo e (vi) outros. Conforme a tabela 01, majoritria a
presena de conselheiros no governamentais no perodo. At 2009, ocorre uma
pequena variao nos percentuais de representantes governamentais, oscilando
de 11,8% a 13,9%. No entanto, h uma tendncia de ampliao deste nmero a
partir de 2010. Em 2011, primeiro ano do governo Dilma Rousseff, 28,5% do
quadro de conselheiros composto por ministros de Estado.

Utilizou-se como fonte o

material disponibilizado na
pgina oficial do Conselho,
onde possvel encontrar
breves currculos dos
participantes de acordo com o
ano de mandato (CDES
2012b).

A partir de 2005, evidencia-se uma tendncia reduo do nmero de

conselheiros identificados como lideranas de movimentos sociais e ONGs. Em
2011, apenas 5,7% do quadro era composto por esse segmento. A mesma
tendncia verificada tambm no caso dos professores universitrios. Em
contrapartida, o nmero de conselheiros identificados como trabalhadores tem
sofrido variaes positivas, sendo que o percentual sobe de 11,8%, em 2003,
para 18,9% em 2009. No entanto, a categoria mais representada no CDES a de
empresrios que, desde 2003, tem percentuais superiores a 38% do quadro,
chegando a 47,6% em 2012. Nessa categoria foram includos representantes de
associaes, institutos e federaes empresariais e financeiras, bem como
empresrios das reas de indstria, comrcio e servios.
Diferentemente dos Conselhos Econmicos e Sociais europeus, o Conselho
brasileiro no garante em seu regulamento a reserva de mandatos para entidades
de classes, associaes, organizaes e movimentos sociais. A composio do
quadro de conselheiros est condicionada unicamente escolha da Presidncia.
Apesar dos critrios de reconhecida liderana e representatividade setorial
orientarem o processo de escolha dos conselheiros no governamentais (Brasil
Tabela 1 - Conselheiros do CDES no perodo de 2003 a 2012 (%)
Conselheiros

Ano
2003

Ano
2004

Ano
2005

Ano
2006

Ano
2007

Ano
2008

Ano
2009

Ano
2010

Ano
2011

Ano
2012

Lideranas de movimentos
sociais e ONGs

11,8

12,4

13,4

11,4

9,2

9,9

9,0

7,6

5,7

6,5

Professores universitrios

13,7

14,2

12,5

13,3

12,8

8,9

10,7

10,2

8,9

8,9

Trabalhadores

11,8

12,4

12,5

14,3

17,7

18,8

18,9

18,6

16,3

16,9

Empresrios

44,1

42,5

40,2

41,0

39,7

41,6

41,8

40,7

38,2

47,6

Representantes do governo

11,8

12,4

12,5

13,3

12,1

13,9

13,9

18,6

28,5

16,9

Outros

6,9

6,2

8,9

6,7

8,5

6,9

5,7

4,2

2,4

3,2

Total (%)

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Nesta categoria foram inseridos conselheiros identificados como personalidades das reas de cultura e esporte.
Fonte: Os autores, a partir de CDES (2012b).

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

13

2003), h evidncias de que a indicao obedece mais a um critrio pessoal do

que de representao de coletividades.
Com base nos dados, possvel afirmar que h limitaes quanto capacidade inclusiva do CDES em virtude da forma de indicao, composio e
distribuio dos conselheiros. A ausncia de regras sobre garantia de proporcionalidade entre os segmentos e a no possibilidade de indicao de representantes por parte das organizaes da sociedade civil revelam problemas de
representatividade (Pinto 2004). H predominncia de empresrios na composio do CDES, sendo reduzida a participao de lideranas da sociedade civil
organizada, por exemplo. Mesmo que o percentual de trabalhadores tenha
sofrido um aumento gradual desde 2003, somente os empresrios detm mais
de um tero das cadeiras do Conselho.
Tendo em vista que a participao social visa potencializar o dilogo entre
os cidados e os gestores pblicos, possibilitando tambm a incluso de atores
sociais que historicamente estavam margem dos processos decisrios, h
indcios de que os critrios de seleo e de distribuio dos integrantes do CDES
no tm contribudo para sua efetividade enquanto um frum de vocalizao
das demandas da sociedade civil brasileira. A anlise de sua composio revela
a ausncia de critrios transparentes para escolha dos participantes, sobrerrepresentao de determinados segmentos e baixo potencial inclusivo.
III.3 Articulao interna de governo: vinculao institucional e coordenao dos processos participativos

10

Vale destacar que, em

dezembro de 2013, o CDES
novamente sofre transferncia,
passando a integrar a estrutura
da Casa Civil da Presidncia
da Repblica (Brasil 2013).

Como referido, a gesto do CDES feita pela Secretaria Executiva, denominada SEDES. No perodo analisado, um total de seis ministros coordenaram as
atividades do Conselho. At 2010, a SEDES esteve sob coordenao governamental da Secretaria de Relaes Institucionais (SRI) e, a partir de 2011, passou
a estar subordinada Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) 10.
A Secretaria de Relaes Institucionais integra a estrutura da Presidncia da
Repblica e atua na coordenao poltica, na interlocuo com os demais entes
federados e na conduo do relacionamento do governo com o Congresso e os
partidos polticos. Enquanto vinculado SRI, o CDES acessava um local
privilegiado na estrutura governamental, ligado diretamente ao ncleo de assessoramento da Presidncia. O trnsito das recomendaes do CDES era facilitado graas proximidade com os gestores responsveis pela prpria coordenao poltica e pelo dilogo com a esfera legislativa.
Se, ao longo do perodo Lula, o Conselho esteve fortemente ligado ao
ncleo de coordenao poltica do governo, a partir do Governo Dilma, o CDES
passa a ter uma nova insero institucional, relacionada ao planejamento das
polticas para o desenvolvimento. Nesta transio, afirma-se que o Conselho
perde peso poltico e adquire um status mais tcnico, estando mais prximo a
instituies de pesquisa, como o IPEA. A partir de 2011, o CDES passa a ocupar
um local institucional completamente diferente, graas mudana para a SAE.
A Secretaria de Assuntos Estratgicos foi criada em 2008, dentro da estrutura da
Presidncia da Repblica, para o assessoramento, planejamento e formulao
de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento nacional. composta pela
Secretaria de Aes Estratgicas, pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel e, desde 2011, pela Secretaria do CDES. Mesmo sem perder seu carter de
aconselhamento, a nova insero institucional passa a influir na gesto e
coordenao da SEDES, assim como no trnsito das recomendaes do Conselho ao ncleo de deciso poltica do governo.
A vinculao institucional do Conselho impacta a formulao de sua agenda. Isto , quanto mais prximo estiver do ncleo poltico do governo, maior a
tendncia de que a agenda do Executivo ir sobrepor-se s temticas even-

14

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

tualmente sugeridas pelos conselheiros no governamentais. Com base na

leitura das atas das reunies plenrias (CDES 2012a), afirma-se que, enquanto o
CDES esteve vinculado SRI, a agenda governamental pautou os debates
promovidos no Conselho, sendo que o pleno serviu de momento estratgico
para o informe por parte da equipe ministerial sobre as polticas desenvolvidas
pelo governo.

11

Quanto ao debate sobre a

temtica do desenvolvimento
no CDES, sugerimos Santos
(2014).

No entanto, o impacto do CDES nos programas governamentais foi limitado, j que os principais documentos produzidos ora tratavam de diretrizes gerais
sobre o projeto desenvolvimentista, ora sugeriam alteraes incrementais aos
textos originais das polticas (CDES 2013). Os principais documentos de
orientao produzidos quanto temtica do desenvolvimento foram: a Agenda
Nacional de Desenvolvimento, os Enunciados Estratgicos para o Desenvolvimento e a Agenda para um Novo Ciclo de Desenvolvimento 11.
At 2010, dentre as proposies incorporadas s aes governamentais,
destacam-se: a contribuio ao Plano de Desenvolvimento da Educao, que
resultou na criao do FUNDEB, em 2006; a criao do Frum Nacional do
Trabalho, a implementao da Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas, em
2007; a incorporao de algumas diretrizes da Agenda Nacional de Desenvolvimento no Programa Nacional de Segurana Cidad (PRONASCI), lanado em 2008; a elaborao de orientaes para os Planos Plurianuais do governo;
e a incorporao de critrios sugeridos pelo Conselho ao Programa Minha Casa,
Minha Vida (CDES 2013).
A leitura das atas das reunies plenrias revela que a incluso de novas
pautas sugeridas por atores sociais foi limitada, seja pela ordem de prioridades
do governo, seja pelo tempo disponvel para o debate. Mesmo tendo a participao majoritria de representantes da sociedade civil, a pauta definida pelo
Executivo, sendo dificultada a incluso de temticas externas agenda governamental. Disso resulta uma perda de autonomia por parte do Conselho, que pode
comprometer a qualidade dos debates e at mesmo o resultado das deliberaes.
Sua atuao se distancia da proposta de uma instncia intermediria e de
vocalizao das demandas das bases dos movimentos e organizaes da sociedade civil, pois a capacidade de aconselhamento se restringe pauta previamente encaminhada pela equipe de governo.
Com a vinculao do CDES SAE e o afastamento da coordenao poltica
do governo, perceptvel um esvaziamento da pauta, sendo que polticas
estratgicas do governo Dilma no tiveram no Conselho um frum privilegiado
de debate. Alm disso, houve um distanciamento maior entre as reunies
plenrias, que deixaram de ocorrer a cada dois meses. Nesse sentido, o afastamento do ncleo poltico acarretou o esvaziamento da pauta e a diminuio da
periodicidade das reunies plenrias. Por outro lado, temos que quanto maior a
proximidade do CDES com a coordenao poltica de governo, maior a sobreposio da agenda governamental e menor a probabilidade de incluso de
pautas sugeridas por conselheiros representantes da sociedade civil.
O formato do CDES tambm no favorece a articulao com as demais
instituies participativas, que atuam na gesto de polticas setorializadas. Tal
fato pode comprometer o fortalecimento das agendas da sociedade civil e
dificultar os processos de dilogo e negociao. Tendo em vista que o CDES
atua no assessoramento sobre macropolticas para o desenvolvimento, sua
integrao com os demais processos participativos poderia contribuir para seu
fortalecimento, evitando que o Conselho se limite a um frum de homologao
dos programas governamentais.
Quanto articulao interna de governo, a pesquisa de Teixeira, Souza e
Lima (2012) traz evidncias que foi construda uma estrutura de gesto no

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

12

Dividida em trs
departamentos (Dilogos
Sociais, Participao Social e
Educao Popular e
Mobilizao Cidad), de sua
competncia a proposio e
apoio de novos instrumentos
de participao, bem como o
acompanhamento e a
articulao de agendas com
entidades e movimentos
sociais.

15

governo federal para lidar com os diferentes espaos de dilogo com a sociedade civil. Exemplo disso foi a criao da Secretaria Nacional de Articulao
Social (SNAS), no interior da Secretaria-Geral da Presidncia, a fim de coordenar e articular as relaes polticas do governo com os diferentes segmentos
da sociedade civil12. Entretanto, o esforo empreendido revelou uma ausncia
de articulao entre os diferentes mecanismos de participao.
A desarticulao institucional para viabilizar que as diferentes experincias
de participao obtivessem condies de acesso ao rgo responsvel pela
integrao intergovernamental, notadamente, a Casa Civil, revela a fragilidade
do processo. Se o que se espera da participao a qualificao da gesto
pblica e a real incidncia da sociedade nos processos de elaborao das
polticas, seria necessria uma maior articulao entre os espaos de participao e os locais de coordenao das aes de governo (Teixeira, Souza & Lima
2012). Moroni (2006), ao observar essa estrutura institucional, afirma que a
participao era concebida como estratgia de governabilidade, mas os sujeitos
polticos da participao eram reconhecidos com pesos diferentes. Tal fato pode
ser percebido pela prpria vinculao inicial do CDES SRI, e, aps, SAE,
quando, pela lgica, deveria estar sob coordenao da Secretaria-Geral da
Presidncia e da SNAS, juntamente com os demais conselhos e conferncias
nacionais. Diferentemente de outras experincias mais consolidadas de dilogo
com a sociedade civil, como, por exemplo, os conselhos nacionais nas reas de
sade e assistncia social, o CDES ainda busca sua legitimidade dentro da
estrutura de participao do governo federal.

IV. Concluses
Este artigo buscou analisar a experincia do CDES no contexto de diversificao das oportunidades institucionais de dilogo com a sociedade civil no
governo federal. A partir de 2003, foi gestada na administrao pblica federal a
tentativa de construo de um pacto com a sociedade civil organizada, a partir
do reconhecimento de que a sociedade e suas organizaes podem qualificar a
gesto e incidir nos processos decisrios, garantindo tambm a ampliao das
bases de negociao e de sustentao poltica do governo. Destacamos que, no
perodo, houve um aumento considervel no nmero de conselhos nacionais,
contemplando temas diversos.
Dentre os conselhos consultivos, discorremos sobre a experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Enquanto um novo formato de
instituio participativa, o CDES prope uma metodologia de debate ampliado
para a busca de convergncias, sem a votao das propostas que seguem para
apreciao da Presidncia. A tentativa de construo de documentos de forma
consensual foi o diferencial de seu funcionamento, sendo que a concertao
visou promover o dilogo e a negociao pela via do debate pblico, evitando o
favorecimento de demandas setorializadas e a imposio de opinies majoritrias. Apesar de possuir um elevado nmero de representantes da sociedade
civil, o Conselho no se caracteriza como uma instncia de participao popular, propriamente dita, em virtude de sua composio e funcionamento.
A pesquisa empreendida confirma estudos anteriores sobre a relevncia do
desenho institucional para a efetividade da participao (Fung 2004; Faria
2007; Avritzer 2008; Faria & Ribeiro 2010; Avritzer 2011). Com base nos dados empricos apresentados, conclumos que definio de critrios para composio, previso de grupos de trabalho, diversificao dos participantes,
possibilidade de alternncia da presidncia e regras para formulao da pauta
so importantes indicadores das capacidades inclusiva e democrtica no interior
das instituies participativas.

16

Priscilla Ribeiro dos Santos e Alfredo Alejandro Gugliano

No caso do CDES, verificamos um alto nvel de organizao interna em

funo da estrutura de funcionamento, frequncia das reunies, coordenao de
uma Secretaria-Executiva, atuao de comit gestor e criao de grupos temticos. No entanto, a anlise do desenho institucional revelou problemas quanto
ao potencial inclusivo em virtude da indefinio de critrios para a escolha dos
participantes, sobrerrepresentao de determinados segmentos e impossibilidade de alternncia da presidncia.
Alm do desenho institucional, fatores contextuais como a articulao
interna de governo e a vontade poltica tambm impactaram sua efetividade,
tendo em vista a necessidade de promover a sinergia entre os rgos da
administrao pblica que atuam na gesto de polticas com algum elemento
participativo. Nesse sentido, a anlise de fatores exgenos se revelou fundamental para a avaliao da efetividade da participao, tendo em vista que
variveis contextuais impactam a agenda, o encaminhamento das deliberaes e
a dinmica de interao entre representantes da sociedade civil e atores estatais
no interior das experincias participativas.
A fragilidade da coordenao governamental para a gesto dos processos
participativos ocasionou baixo impacto do CDES na formulao das polticas,
sobreposio da agenda governamental e, por consequncia, limitaes quanto
incluso de pautas sugeridas pelos conselheiros da sociedade civil. O Conselho revela um alto nvel de dependncia do sistema poltico, uma vez que seu
formato depende menos da organizao da sociedade civil do que da vontade
poltica e da correlao de foras no governo.
Mesmo que o governo Lula tenha iniciado a construo das bases para uma
nova relao com a sociedade civil organizada, graas institucionalizao de
novos espaos participativos, foi perceptvel a dificuldade desse governo em articular a poltica participativa nos diversos rgos da administrao pblica
federal. Coube ao governo Dilma articular a estrutura governamental para incorpor-los na gesto das polticas pblicas, mediante o prprio fortalecimento
da coordenao da Secretaria-Geral da Presidncia. Em 2014, o governo lanou
a Poltica Nacional de Participao Social (PNPS) com o objetivo de fortalecer
e articular os processos participativos na administrao pblica federal (Brasil
2014). Em virtude da reao de setores conservadores no Parlamento, a PNPS
est sob ameaa, acirrando a teso entre a proposta participativa e os mecanismos tradicionais de representao poltica.
As intensas manifestaes que ocorreram nos meses de junho e julho de
2013 contriburam para a reflexo sobre os limites do sistema poltico brasileiro, mas tambm sobre a fragilidade dos canais de participao existentes.
Nesse sentido, preciso qualificar os espaos j constitudos, possibilitando o
efetivo compartilhamento dos processos decisrios. Para democratizar a gesto
pblica, os processos participativos necessitam contemplar atores sociais diversos, potencializando sua capacidade de incidir nas polticas pblicas no somente em termos de agendamento, mas tambm nas etapas de formulao,
implementao e monitoramento das aes governamentais.
Priscilla Ribeiro dos Santos (pciasantos@gmail.com) Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS). Vnculo Institucional: Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, UFRGS, Porto Alegre, RS,
Brasil.
Alfredo Alejandro Gugliano (alfredogugliano@hotmail.com) Doutor em Cincias Polticas e Sociologia pela Universidade
Complutense de Madri, professor adjunto do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e pesquisador do CNPq. Vnculo institucional: Departamento de Cincia Poltica, UFRGS, Porto Alegre, RS, Brasil.

Efetividade das polticas participativas no governo brasileiro

17

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Abstract
In the last decade, Brazilian government has diversified the forums for dialogue with civil society in the management of public policies. The Council for Economic and Social Development (CDES) was created in 2003 to advise the Presidency about development
policies. This article aims to analyze its effectiveness in terms of the dialogue with civil society in decision-making and its influence on
government policies from 2003 to 2012. We investigate how the institutional design (endogenous factor) and the governmental coordination (exogenous or contextual factor) impacted on its effectiveness. This research adopted a qualitative methodology based on
documentary analysis of the legislation, term of reference, minutes and other strategic documents produced by CDES. We conclude
that the Councils effectiveness is impacted by problems related to democratization of internal processes, such as: lack of transparent
criteria for the selection of their members and low capacity of inclusiveness of non-governmental counselors. The proximity to the political coordination and the lack of and the lack of interaction with other national participatory institutions affected the purposeful capacity and the effectiveness of deliberations. Considering that local and state administrations have created similar development
councils, this study aims to contribute to the debate about the influence of institutional design and the governmental coordination on
the qualification of participatory policies.
KEYWORDS: participation, civil society, Council for Economic and Social Development, public policies, effectiveness.
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