T.D.

: 894665

OPININ N 056-2011/DTN
Entidad:

Autoridad Autnoma del Sistema Elctrico de Transporte

Masivo de Lima y Callao - AATE

Asunto:

Entidad bajo el mbito de la Ley de Contrataciones del Estado

y Titular de la Entidad

Referencia:

Oficio N 033-2011-MTC/33.2

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Jefe de la Oficina de Administracin de la

AATE formula varias consultas sobre las Entidades comprendidas en el mbito de
aplicacin de la Ley de Contrataciones del Estado, y sobre el Titular de la Entidad.
Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa sobre contratacin pblica, planteadas sobre temas genricos
y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos, de
conformidad con lo dispuesto por el inciso i) del artculo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017 (en
adelante, la Ley), y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el
Reglamento).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANLISIS

Las consultas formuladas son las siguientes:

2.1

Puede una unidad ejecutora que, a su vez, constituye un proyecto especial

ser calificada como Entidad, segn el trmino genrico empleado en el
numeral 3.1 del artculo 3 de la Ley?

2.1.1 En primer lugar, debe indicarse que se encuentran dentro del mbito de
aplicacin de la Ley y de su Reglamento las contrataciones que realicen las
Entidades sealadas en el numeral 3.1 del artculo 3 la Ley, para proveerse de
los bienes, servicios u obras necesarios para el cumplimiento de sus funciones,
asumiendo la obligacin de pagar al contratista una retribucin con cargo a
fondos pblicos.

2.1.2 Ahora bien, en el numeral 3.1 del artculo 3 de la Ley se delimita el mbito
subjetivo de aplicacin de esta norma, precisndose las entidades pblicas que,
bajo el trmino genrico de Entidad (es), se encuentran comprendidas en el
alcance de la normativa de contrataciones del Estado; entre estas tenemos:
j) Los proyectos, programas, fondos, rganos desconcentrados, organismos
pblicos del Poder Ejecutivo, instituciones y dems unidades orgnicas,
funcionales, ejecutoras y/o operativas de los Poderes del Estado; as como los
organismos a los que alude la Constitucin Poltica del Per y dems que sean
creados y reconocidos por el ordenamiento jurdico nacional. (El subrayado
es agregado).
Como se advierte, de acuerdo con el literal j) del numeral 3.1 del artculo 3 de
la Ley, las unidades ejecutoras y los proyectos constituyen Entidades
comprendidas dentro del mbito de aplicacin de la normativa de
contrataciones del Estado.
No obstante, dado que la funcin de la Ley no es de tipo organizativo, sino que
su funcin es establecer el marco normativo que deben observar las Entidades
para contratar los bienes, servicios u obras necesarios para el cumplimiento de
sus funciones, para determinar cules seran las unidades ejecutoras y/o
proyectos a los que hace referencia la Ley es preciso recurrir a las normas
mediante las cuales se regula la estructura y el funcionamiento del Sector
Pblico, as como a la normativa presupuestal.
2.1.3 En lo referente a la unidad ejecutora, debe indicarse que esta es una figura de
carcter eminentemente presupuestal; por lo que, para su definicin, resulta
necesario recurrir a la normativa presupuestal.
De la revisin del numeral 6.1 del artculo 6 de la Ley N 28112, Ley Marco de
la Administracin Financiera del Sector Pblico, se aprecia que la unidad
ejecutora constituye el nivel descentralizado u operativo en las entidades y
organismos del Sector Pblico, con el cual se vinculan e interactan los
rganos rectores de la Administracin Financiera del Sector Pblico, la misma
que debe contar con un nivel de desconcentracin administrativa que le
permita: (i) Determinar y recaudar ingresos; (ii) contraer compromisos,
devengar gastos y ordenar pagos con arreglo a la legislacin aplicable;
(iii) registrar la informacin generada por las acciones y operaciones
realizadas; (iv) informar sobre el avance y/o cumplimiento de metas; (v) recibir
y ejecutar desembolsos de operaciones de endeudamiento; y/o (v) emitir y/o
colocar obligaciones de deuda.
Adicionalmente, el numeral 6.3 del artculo 6 de la Ley N 28112 precisa que
El Titular de cada entidad propone al Ministerio de Economa y Finanzas,
para su autorizacin, las Unidades Ejecutoras que considere necesarias para
el logro de sus objetivos institucionales.

En cuanto a los proyectos especiales, debe recurrirse a la Ley N 29158, Ley

Orgnica del Poder Ejecutivo1, norma que regula la estructura y el
funcionamiento del Poder Ejecutivo.
As, el numeral 38.1 del Ttulo IV de la Ley N 29158, referido a las
Entidades Pblicas del Poder Ejecutivo, otorga la calidad de Entidad
pblica a los Proyectos especiales, definindolos como un conjunto
articulado y coherente de actividades orientadas a alcanzar uno o varios
objetivos en un periodo limitado, siguiendo una metodologa definida.
Por ltimo, es importante precisar que no bastara con que nominalmente un
ente u organismo se denomine unidad ejecutora y/o proyecto especial 2 para
que este se considere una Entidad, sino que a la luz de las definiciones antes
detalladas, debe analizarse sus normas de organizacin interna a efectos de
determinar si cuenta con autonoma organizacional, presupuestal, entre otros
aspectos, que le permitan adquirir bienes, contratar servicios o ejecutar obras
por su propia cuenta, sin necesidad de recurrir a la autorizacin de un
funcionario o autoridad superior fuera del propio ente u organismo.
2.1.4 En virtud de lo expuesto, debe indicarse que, en el marco de la normativa de
contrataciones del Estado, para determinar si una unidad ejecutora y/o
proyecto especial califica como Entidad debe analizarse, en funcin de las
normas de organizacin que la regulan, si cuenta con autonoma
organizacional, presupuestal, entre otros aspectos, que le permitan adquirir
bienes, contratar servicios o ejecutar obras por su propia cuenta.
2.2

Si el manual de operaciones del proyecto especial que, a su vez, constituye

una unidad ejecutora, seala que su Director Ejecutivo es el mximo rgano
decisorio y, como tal, es responsable de su direccin y administracin
general se puede afirmar que el Director Ejecutivo es Titular de dicha
Entidad, segn la definicin del artculo 5 del Reglamento de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobado mediante Decreto Supremo N 1842008-EF?
De acuerdo con el literal i) del artculo 58 de la Ley y la Segunda Disposicin
Complementaria Final del Reglamento, es funcin de este Organismo
Supervisor absolver las consultas de su competencia, esto es, aquellas consultas
genricas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratacin

El artculo 106 de la Constitucin Poltica del Per define el contenido de las leyes orgnicas en los
siguientes trminos: Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las
entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras materias cuya
regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin.
Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobacin o
modificacin, se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso. (El
subrayado es agregado).
2

Ello debido a que existen entes u organismos que tienen una denominacin que no se colige con la
funcin que cumplen en la estructura del Estado. As, por ejemplo, de acuerdo con la denominacin
del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado FONAFE este
debera ser un fondo; no obstante, en realidad es una empresa del Estado que hace las veces de
holding de todas las empresas que conforman la actividad empresarial del Estado.

pblica, como se ha precisado en el punto 1) de la presente opinin.

En esa medida, este Organismo Supervisor no puede absolver consultas
referidas a la estructura organizativa establecida en el manual de operaciones
de un proyecto especial y/o unidad ejecutora, ni mucho menos indicar si
determinado funcionario o autoridad es el Titular de la Entidad o no, pues ello
escapa a la habilitacin establecida por literal i) del artculo 58 de la Ley. Sin
perjuicio de ello, a continuacin se analizar las disposiciones de la normativa
de contrataciones del Estado relacionadas con la consulta planteada.
El numeral 1) del artculo 5 del Reglamento establece que el Titular de la
Entidad es la ms alta autoridad ejecutiva, de conformidad con sus normas
de organizacin, que ejerce las funciones previstas en la Ley y en el
Reglamento para la aprobacin, autorizacin y supervisin de los procesos de
contrataciones del Estado. (El subrayado es agregado).
Como se aprecia, la normativa de contrataciones del Estado define al Titular
de la Entidad como la mxima autoridad ejecutiva, de conformidad con las
normas de organizacin interna3.
Al respecto, cabe precisar que, en el artculo 3 de la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo, referido a las normas generales de organizacin que toda Entidad
pblica del Poder Ejecutivo debe observar en su organizacin interna, se
establece que Las normas de organizacin y funciones distinguen aquellas
que son sustantivas de cada entidad de aquellas que son de administracin
interna; y establecen la relacin jerrquica de autoridad, responsabilidad y
subordinacin que existe entre las unidades u rganos de trabajo. (El
subrayado es agregado).
En tal sentido, debe indicarse que, en el marco de la normativa de
contrataciones del Estado, el Titular de la Entidad es el funcionario al que las
normas de organizacin interna de una Entidad sealen como su ms alta
autoridad ejecutiva.
Dicho funcionario tendr a su cargo el ejercicio de las funciones previstas en la
Ley y su Reglamento para la aprobacin, autorizacin y supervisin de los
procesos de contratacin pblica que la Entidad lleve a cabo.
3.

CONCLUSIONES

3.1

En el marco de la normativa de contrataciones del Estado, para determinar si

una unidad ejecutora y/o proyecto especial califica como Entidad debe
analizarse, en funcin de las normas de organizacin que la regulan, si cuenta
con autonoma organizacional, presupuestal, entre otros aspectos, que le
permitan adquirir bienes, contratar servicios o ejecutar obras por su propia
cuenta.
En el marco de la normativa de contrataciones del Estado, el Titular de la
Entidad es el funcionario al que las normas de organizacin interna de una

3.2
3

Cabe precisar, que la Ley N 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, en su artculo
7, establece que El Titular de una Entidad es la ms alta Autoridad Ejecutiva.

Entidad sealen como su ms alta autoridad ejecutiva. Dicho funcionario

tendr a su cargo el ejercicio de las funciones previstas en la Ley y su
Reglamento para la aprobacin, autorizacin y supervisin de los procesos de
contratacin pblica que la Entidad lleve a cabo.
Jess Mara, 09 de mayo de 2011

JUAN ANTONIO SILVA SOLOGUREN

Director Tcnico Normativo
MPC/.