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Transport de marchandises par route

Application de la rglementation

Rapport de la Cour des comptes transmis la Chambre des reprsentants


Bruxelles, fvrier 2015

Transport de marchandises
par route
Application de la rglementation

Rapport adopt le 18fvrier2015


par lassemble gnrale de la Cour des comptes

SYNTHSE / 3

Transport de marchandises
par route application de la
rglementation
Le transport de marchandises par route occupe une place importante dans lconomie belge. Le
cadre qui rglemente ce secteur est dfini en grande partie par lUnion europenne (UE), mais
son application relve de la comptence des tats membres. La Cour des comptes a ds lors
examin si les pouvoirs publics fdraux appliquent cette rglementation de manire efficiente.
Pour que sa porte demeure raisonnable, laudit sest concentr sur le SPFMobilit et Transports,
le SPFScurit sociale, leSPF Emploi et Concertation sociale et la Police fdrale.
Laudit vise rpondre aux deux questions suivantes:
1) Les tches et les responsabilits des diffrents acteurs sont-elles clairement dfinies et
existe-t-il une coordination suffisante entre eux?
2) La rglementation est-elle applique de manire efficiente?
La Cour des comptes rpond la premire question daudit en partie par laffirmative. Les responsabilits en matire dapplication de la rglementation ont t dfinies dans la lgislation
belge et attribues diffrents services dinspection. La Belgique a toutefois transpos tardivement la rglementation europenne. Les services dinspection ont des comptences qui se chevauchent en partie et quils interprtent chacun leur manire. Plusieurs plans daction rglent la
coordination entre ces services. La collaboration dans le cadre de la mise en uvre des accords
de coopration se droule correctement sur le terrain.
Le plan daction Transport par route coordonne les contrles en matire de transport routier. Dans la pratique, cet accord de coopration savre trop faible pour raliser les objectifs.
Le SPF Mobilit et Transports na pas dgag une capacit suffisante pour mettre le plan daction
sur les rails. Un plan stratgique, un systme danalyse des risques, une base de donnes dappui
et un rapportage global font encore dfaut.
Les plans daction visant lutter contre le dumping social et la fraude coexistent avec ce plan
daction. Ils coordonnent lapproche des services dinspection en matire de fraude (transfrontalire), notamment dans le secteur du transport routier.
En ce qui concerne la deuxime question daudit, la Cour des comptes conclut quil subsiste encore des dfis importants pour que lapplication de la rglementation se droule de manire efficiente.
Plusieurs aspects de la rglementation sont difficiles appliquer tant donn le manque de clart
des dispositions, la difficult prouver les infractions et la dpendance vis--vis dautres tats
membres de lUE. Par consquent, certains problmes transfrontaliers complexes sont difficiles
aborder. Il en rsulte aussi que les services dinspection doivent souvent engager beaucoup de

moyens pour obtenir un rsultat modeste. La participation rcente de cellules dinspection spcialises dans la lutte contre la fraude porte ses fruits.
Lapplication de la rglementation consiste essentiellement contrler et sanctionner. Alors
quon se concentrait auparavant sur les contrles routiers, laccent a t mis rcemment sur
les contrles en entreprise et la lutte contre la fraude grave. Jusqu prsent, aucune initiative
concrte visant utiliser dautres mthodes dapplication, telles que lautorgulation ou lemploi
de conventions, na t prise. Les services de contrle doutent que le secteur soit prt adopter
une telle approche. Les employeurs et les chauffeurs pourraient galement tre mieux informs
sur la rglementation. La politique dapplication de la rglementation ne sappuie pas suffisamment sur des chiffres objectifs, exhaustifs et fiables. Ds lors, il demeure difficile dvaluer lampleur de la fraude et du dumping social sur le terrain, ainsi que la quantit, la nature et les rsultats des contrles. En outre, les donnes disponibles ne sont parfois pas publies.
Plusieurs acteurs interviennent dans la constatation et le traitement dune infraction. Nanmoins, il nexiste pas de vritable stratgie pour faire fonctionner la chane des intervenants, ce
qui entrave le dveloppement dun sentiment dappartenance la chane. Or, ce sentiment favorise la coordination de laction ainsi que lharmonisation, lchange et le retour dinformation.
cause du manque de retour dinformation, il est impossible dassurer un suivi complet au fil des
processus et de dterminer quels sont les rsultats et les effets de la politique mene en matire
dapplication de la rglementation. Les possibilits dchange dinformations (lectronique)
systmatique entre les services dinspection, avec dautres administrations ou avec le ministre
public sont encore en voie de dveloppement ou parfois sous-exploites.
En ce qui concerne les sanctions en particulier, il nexiste pas daperu global ni de vue gnrale de
la rpression des infractions la rglementation en matire de transport routier, car les acteurs
concerns ne disposent pas dun systme de suivi correct au fil des diffrents processus menant
la sanction effective et lexcution des peines. En labsence de donnes transparentes et compltes sur le traitement des procs-verbaux, il est difficile didentifier les approches inefficaces
ventuelles. Sans retour dinformation, ni commentaire, ni conventions stratgiques communes,
le pourcentage lev de dossiers classs sans suite compromet les initiatives prises par les services dinspection pour rendre lapplication de la rglementation plus efficiente (une analyse des
risques, par exemple).
La matire de plus en plus complexe et lextension des tches ont augment la pression sur le
travail des services dinspection. De surcrot, les conomies ncessaires dans ladministration
conjugues au vieillissement de leffectif des fonctionnaires ont entran une rduction de personnel qui oblige les services dinspection fonctionner de manire plus efficiente. Lapplication
de la rglementation pourrait tre plus efficiente si lapproche voluait vers un contrle plus cibl
partir de systmes danalyse de risques et si lon amliorait la formation, lquipement matriel,
lassistance informatique et laccs aux banques de donnes ncessaires. Cependant, tous les
services dinspection ne se situent pas au mme stade dvolution cet gard.
Le SPF Mobilit et Transports na pas men bien certaines tches importantes qui lui avaient t
attribues. Par exemple, il na pas cr de banque de donnes runissant les activits de contrle
de tous les services dinspection, alors quil aurait dj d le faire en 2003. Il na pas non plus introduit de systme danalyse des risques. La rglementation belge et europenne impose pourtant
la cration dun tel systme, dont la ncessit est vidente. Ces lacunes compromettent lapplica-

SYNTHSE / 5

tion efficiente de la rglementation dans le domaine du transport par route. Le fonctionnement


interne de la direction concerne du SPF ptit aussi dun manque de capacit informatique.
En matire dapplication de la rglementation, les rgularisations constituent linstrument que
les services dinspection sociale choisissent en priorit, car elles donnent assez facilement des rsultats concrets par comparaison avec la prparation dun dossier judiciaire dont lissue est incertaine. Cependant, une simple rgularisation na gure voire pas deffet dissuasif. La perception
immdiate, la transaction ou lamende administrative se prte mieux la sanction des infractions
ponctuelles qu la rpression de la fraude. Les services dinspection estiment que larsenal de
sanctions ne convient pas la fraude (grave) organise, car les sanctions nont pas suffisamment
deffet dissuasif.
La Cour des comptes a formul diverses recommandations en vue de remdier aux lacunes
constates.

Table des matires

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 9

Chapitre 1
Introduction
1.1 Transport de marchandises par route
1.2 Audit
1.2.1 Questions et mthode daudit
1.2.2 Procdure
Chapitre 2
Politique, rglementation et structures de coopration
2.1 Cadre europen relatif au transport par route
2.1.1 Harmonisation du march interne
2.1.2 Rglementation europenne en matire de transport par route
2.1.3 Harmonisation et communautarisation du contrle et de lapplication
de la rglementation
2.1.4 Accords et instruments de coopration au niveau europen
2.2 Cadre fdral belge en matire de transport par route
2.2.1 Politique de mobilit et plan daction Transport par route
2.2.2 Lutte contre la fraude
2.2.3 Liens entre les plans daction de lutte contre la fraude sociale
et le plan daction Transport par route
2.3 Conclusion
Chapitre 3
Organisation et mise en uvre de lapplication de la rglementation
3.1 Organisation de lapplication de la rglementation
3.1.1 Description des services dinspection
3.1.2 Dfis au regard de la capacit disponible
3.1.3 Coopration
3.2 Pilotage et mise en uvre du contrle
3.2.1 Programme dapplication de la rglementation: priorits et planification
3.2.2 Comptences et approche de contrle
3.3 Aperu des effets de lapplication de la rglementation
3.4 Conclusion
Chapitre 4
Sanctions
4.1 Perceptions immdiates lors de contrles routiers
4.2 Traitement pnal par le ministre public
4.2.1 Coopration entre le ministre public et les services dinspection
4.2.2 Communication dinformations par les services dinspection au
ministrepublic
4.2.3 Classement sans suite, transaction ou poursuites devant le tribunal
4.2.4 Retour dinformation par le ministre public aux services dinspection
4.3 Amende administrative
4.4 Perception de la sanction
4.5 Conclusions

13
13
14
14
16

17
17
17
17
21
23
24
25
27
30
31

33
33
33
40
42
44
44
46
50
51

55
55
57
57
58
58
60
60
62
63

10

Chapitre 5
Conclusion gnrale et recommandations
5.1 Conclusion gnrale
5.2 Recommandations
5.3 Rponse des ministres

65
65
66
69

tudes de cas
tude de cas n1: lutte contre le cabotage illgal
tude de cas n2: lutte contre les socits bote aux lettres
tude de cas n3: contrles du tachygraphe
tude de cas n4: usage impropre de vhicules agricoles

71
74
77
81

Annexes
Annexe 1 Lettre de la ministre de la Mobilit
Annexe 2 Lettre du ministre des Affaires sociales et du secrtaire dtat
la Lutte contre la fraude sociale
Annexe 3 Lettre du ministre de lEmploi

85
89
92

Transport de marchandises
par route

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 13

Chapitre 1

Introduction
1.1

Transport de marchandises par route

Le transport de marchandises par route revt une importance capitale sur le plan conomique. Le fonctionnement efficace du secteur du transport par route est une condition
indispensable la comptitivit de presque toutes les entreprises belges dans les secteurs
les plus divers. Au 1erjanvier2014, le SPF Mobilit et Transports a recens en Belgique
53.559vhicules motoriss en service dans 8.317entreprises titulaires d une licence de transport. La plus forte concentration de ces entreprises se situe de loin dans les provinces de
Flandre orientale, de Flandre occidentale et d Anvers. Le secteur du transport en Belgique
compte encore un nombre particulirement lev de petites entreprises: environ 40% des
entreprises disposent d un seul vhicule et environ 35% nen possdent que deux cinq.
Les transports internationaux sont effectus pour plus de 95% partir de la France, des
Pays-Bas et de l Allemagne et pour 93% destination de ces pays limitrophes. En masse de
marchandises transportes, le transport de et vers l tranger reprsentait en 201136% du
nombre total de marchandises transportes sur les routes belges, contre 55% pour le transport intrieur. Notre pays est aussi un pays de transit: 10% des marchandises transportes
par route en Belgique traversent notre territoire sans transbordement 1.
Le march du transport de marchandises est fortement sous pression. Le prix et la rapidit
sont les facteurs qui dterminent la comptitivit des entreprises de transport. Ds lors que
les cots salariaux des conducteurs influencent prs de 40% du prix, la situation des entreprises belges est moins favorable que celle des entreprises tablies dans des tats membres
o les cots salariaux sont moins levs. Le nombre de tonnes-kilomtres achemines par
des transporteurs belges pour le compte de tiers a fortement baiss ces dernires annes,
principalement cause de la perte spectaculaire de parts de march concernant le transport international, qui ont quasiment t rduites de moiti.

SPF conomie, Comparaison des quantits de marchandises transportes par les vhicules belges et trangers et des
tonnes-kilomtres prestes en Belgique par les trois principaux modes de transport, Transports routiers de marchandises effectus par les vhicules belges dune charge utile dune tonne et plus en 2012, 2012.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE : APPLICATION DE LA RGLEMENTATION / 8


14

Transports par route effectus par des transporteurs belges pour le compte de tiers (en milliers de tonnes-

Transports par route effectus par des transporteurs belges pour le compte de tiers
kilomtres)
(en milliers de tonnes-kilomtres)

50.000.000
45.000.000
40.000.000
35.000.000
30.000.000
25.000.000
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0

total
transport international

2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

transport national

Source: SPF conomie Direction gnrale Statistique

Source : SPF conomie Direction gnrale Statistique

Lenvironnement trs concurrentiel du transport par route requiert une application stricte
Lenvironnement trs concurrentiel du transport par route requiert une application stricte
de la rglementation technique, conomique et sociale en vigueur dans ce secteur. Sa rade la rglementation technique, conomique et sociale en vigueur dans ce secteur. Sa
lisation se heurte toutefois des dfis particuliers propres la nature spcifique du secteur
ralisation se heurte toutefois des dfis particuliers propres la nature du secteur des
des
transports.
dfinition,les
les camions
camions sont
sursur
la route.
Les socits
belges sont
transports.
ParPar
dfinition,
sonttoujours
toujours
la route.
Les socits
belges sont
encore
susceptibles
de
faire
l
objet
de
contrles
en
entreprise
sur
leur
lieu
d
tablissement,
encore susceptibles de faire lobjet de contrles en entreprise sur leur lieu dtablissement,
mais
peuvent
uniquement
tre tre
soumis
descontrles
routiers.
mais les
lestransporteurs
transporteurstrangers
trangers
peuvent
uniquement
soumis
des contrles
routiers.
Lapplication
la rglementation
est galement
complique
par le fait que
Lapplicationdede
la rglementation
est galement
complique
parcertains
le faitaspects
que certains
sont
difficiles
contrlersur
le terrainsur
et que
les contrles
neles
sont
efficaces que
si les efficaces
services que si
aspects
sont difficiles
contrler
le terrain
et que
contrles
ne sont
les
services de
dinspection
demembres
tous lesconcerns
tats membres
concerns
apportent leur pleine
d
inspection
tous les tats
y apportent
leur pleiney contribution.

contribution.

Le cadre qui rglemente le transport de marchandises par route comprend la fois la rgleLe cadre qui
rglemente
le transport
deetmarchandises
pargnrale
route comprend
la fois la
mentation
spcifique
au transport
par route
la rglementation
respecterpar
spcifique
au transport
routeleetpaiement
la rglementation
gnrale
respecter
lrglementation
ensemble des secteurs
conomiques
(par par
exemple,
des cotisations
sociales).
par
lensemble
des
secteurs
conomiques
(par
exemple,
le
paiement
des
cotisations
La rglementation en la matire est dfinie en grande partie par l UE, mais son application
sociales).
La
rglementation
en
la
matire
est
dfinie
en
grande
partie
par
lUE,
mais son
demeure du ressort des tats membres.

application demeure du ressort des tats membres.

1.2 Audit

1.2

Audit

1.2.1 Questions et mthode daudit


1.2.1 Questions et mthode daudit
La Cour des comptes a dcid de raliser un audit de l application de la rglementation
sur
le transport
de marchandises
par
route compte
tenu
l importance
de
La Cour
des comptes
a dcid de
raliser
un audit
de de
lapplication
de conomique
la rglementation
sur
le transport
de marchandises
par route,
compte
de limportance
ce
secteur et des
risques inhrents
l application
de tenu
la rglementation.
Cet conomique
audit vise de ce
secteur et des
inhrents
lapplication
de la rglementation.
Cet audit
contribuer
une risques
application
plus efficiente
de la rglementation.
cet effet, la Cour
pose vise
contribuer
une dapplication
plus efficiente de la rglementation. cet effet, la Cour pose
les
deux questions
audit suivantes:

les deux questions daudit suivantes :


1.

2.

1. Les tches et les responsabilits des diffrents acteurs impliqus dans lapplication
Les de
tches
et les responsabilits
diffrents
acteurs
dans
lapplication de la
la rglementation
sont-ellesdes
clairement
dfinies
et impliqus
existe-t-il une
coordination
rglementation
sont-elles
clairement
dfinies
et
existe-t-il
une
coordination
suffisante
suffisante entre eux?
entre
eux
?
2. La rglementation est-elle applique de manire efficiente?

La rglementation est-elle applique de manire efficiente ?

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 15

Lapplication de la rglementation sur le transport par route requiert l intervention de


nombreux acteurs. Pour maintenir la porte de l audit dans des limites raisonnables, la
Cour a slectionn quatre acteurs principaux:
1. la direction du contrle du transport routier de la Direction gnrale du transport
routier et de la scurit routire du SPF Mobilit et Transports (ci-aprs SPF Mobilit);
2. la Direction gnrale du contrle des lois sociales du SPF Emploi, Travail et Concertation sociale (ci-aprs CLS);
3. la direction de la police fdrale de la route (Direction gnrale de la police administrative);
4. la Direction gnrale de l inspection sociale du SPF Scurit sociale (ci-aprs
IS).
Laudit voque encore d autres acteurs dans les aperus globaux des contrles ou dans le
contexte de leur collaboration avec les acteurs principaux. Il sagit des services d inspection
de l ONSS, de l inspection fdrale de l environnement, de l Administration des douanes
et accises et du ministre public (notamment les auditorats du travail). Lors de la prparation de l audit, la Cour des comptes a aussi pris contact avec des organisations patronales et
de travailleurs du secteur des transports.
Le rapport commence par une description succincte de la politique, de la rglementation et
des structures de coopration en matire dapplication de la rglementation (chapitre2). Il
aborde ensuite lorganisation et la mise en uvre de lapplication en rpondant aux questions suivantes: Toutes les tches ont-elles t effectivement attribues? Sont-elles suffisamment coordonnes de manire viter les lacunes et les chevauchements? Quels instruments de coordination sont-ils utiliss cette fin? (chapitre 3). Le chapitre4 concerne
la sanction des infractions. Laudit se clture par les conclusions finales et les recommandations (chapitre5). Le rapport est suivi de quatre tudes de cas. Elles permettent une
meilleure comprhension des problmes rencontrs en matire dapplication de la rglementation:



la lutte contre le cabotage illgal;


la lutte contre les socits bote aux lettres;
les contrles du tachygraphe;
lusage impropre de vhicules agricoles.

Les rsultats de l audit sappuient sur la rglementation pertinente aux niveaux europen
et belge, sur des documents2 et des bases de donnes des administrations concernes ainsi
que sur des entretiens raliss avec les agents actifs dans ce domaine.

Analyse de la rglementation et de la prparation de la politique, des plans de gestion, des donnes budgtaires, de
lorganisation et des processus internes, des manuels de contrle, des rapports de contrle, des rapports davancement et dvaluation, etc.

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1.2.2 Procdure
La Cour des comptes a termin ses activits d audit en mars 2014. Elle a soumis ses constatations provisoires aux administrations concernes le 24septembre2014. Elle a tenu compte
des rponses reues et transmis son projet de rapport aux ministres et au secrtaire d tat
comptents le 3dcembre2014. Leurs ractions figurent en annexe de ce rapport.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 17

Chapitre 2

Politique, rglementation et
structures de coopration
2.1

Cadre europen relatif au transport par route

2.1.1 Harmonisation du march interne


En matire de transport par route, l Union europenne souhaite supprimer toute restriction d accs aux marchs intrieurs des tats membres qui soit base sur la nationalit ou
l tablissement. Afin que l ouverture du march soit socialement acceptable et porte pleinement ses fruits, le march interne europen doit tre cr progressivement. La Commission
europenne suit ds lors l volution de la situation du march en vue de proposer, selon le
cas, une ouverture plus grande des marchs domestiques pour le transport intrieur par
route. Dans son rapport 2014sur l tat du march du transport routier 3, elle plaide pour
que les tats membres appliquent la lgislation existante de manire plus efficace et plus
cohrente, et insiste sur la ncessit de clarifier la lgislation et d amliorer l application
des rgles sociales. La Commission rpte ainsi les constatations des rapports prcdents,
ce qui est rvlateur du manque de progrs dans ce domaine.
L harmonisation du march est entrave par la forte disparit entre les tats membres en
ce qui concerne le niveau de protection et le cot de la lgislation sociale et du travail.
Bien que cette lgislation et son application relvent de la comptence des tats membres,
la rglementation europenne vise empcher que le service et l emploi de plus en plus
transfrontaliers ne donnent lieu une concurrence dloyale et du dumping social.
2.1.2 Rglementation europenne en matire de transport par route
Les rglements europens imposent des conditions minimales communes concernant
l accs la profession de transporteur routier et au march du transport international de
marchandises par route. Ils fixent galement les temps de travail, de conduite et de repos.
2.1.2.1 Accs la profession
Le rglement europen 1071/2009concernant l accs la profession vise harmoniser les
normes professionnelles en matire de transport de marchandises, augmenter la qualit
du transport routier, faciliter l tablissement dans un autre tat membre et lutter contre
les entreprises qui font des conomies au dtriment de la scurit et des conditions de
travail.
Une entreprise de transport doit demander une licence de transport ltat membre dans
lequel elle est tablie. Ltat doit vrifier si lentreprise remplit les quatre conditions suivantes:

Commission europenne, Rapport de la Commission au Parlement europen et au Conseil sur ltat du march du
transport routier dans lUnion europenne, 14avril2014, COM(2014) 222final.

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tre tablie de faon stable et effective dans un tat membre (cette condition tend
lutter contre le phnomne des socits bote aux lettres);
tre honorable;
satisfaire aux exigences en matire de capital et de rserves, calcules en fonction du
nombre de vhicules;
disposer dun gestionnaire de transports comptent.
Un systme d interconnexion des registres lectroniques nationaux de transport (voir
point2.1.4.1ci-aprs) est instaur pour valuer correctement l honorabilit d une entreprise.
Une fois quelle a reu sa licence, l entreprise a librement accs dans tous les tats membres
au march du transport international et, dans certaines limites, au transport national. Seul
l tat membre qui a dlivr la licence a la possibilit de la suspendre ou de la retirer par la
suite, afin d viter une politique protectionniste. La suspension ou le retrait de la licence
d un transporteur tranger requiert donc le concours de l tat membre d tablissement, ce
qui pose problme compte tenu des intrts conomiques en jeu.
En Belgique, les licences de transport sont dlivres par le SPF Mobilit. Dans sa rponse
(voir annexe 1), la ministre de la Mobilit fait remarquer que l accs la profession de transporteur est devenu une comptence rgionale dans le cadre de la sixime rforme de l tat.
Les modalits d excution de ce transfert de comptence nont toutefois pas encore t
dtermines. Le SPF contrle les entreprises lors de la dlivrance ou de la prolongation
(tous les cinq ans) de la licence. Jusqu prsent, la direction concerne na jamais envoy de
demande un autre tat membre pour retirer la licence d une entreprise qui y est tablie,
et aucun tat membre ne lui a encore transmis pareille demande.
Selon le rapport prcit publi en 2014par la Commission europenne sur l tat du march
du transport routier, l application de la rglementation pose problme, en particulier quant
au respect du critre d tablissement. La Commission constate en outre de grandes disparits entre les tats membres en ce qui concerne les moyens et les priorits de contrle.
Enfin, elle juge trop permissive la disposition qui prvoit de contrler la licence au moins
tous les cinq ans.
2.1.2.2 Accs libre au march du transport international
Le march du transport international est dj entirement libralis au sein de l UE. Un
transport d un tat membre A un tat membre B peut donc tre effectu par un transporteur tabli dans un tat membre C. Ce trafic tiers (cross trade) ne reprsente quun
cinquime de tous les transports internationaux effectus dans l UE, mais sa proportion a
augment de 80% entre2004et 2012. Le rglement 1072/2009dfinit les modalits selon
lesquelles un transporteur d un tat membre, qui dispose de la licence de transport et de
l attestation de conducteur ncessaires, peut effectuer librement un transport international
de marchandises dans d autres tats membres.
Le transport national nest pas encore entirement libralis dans l UE (sauf au Benelux
pour les transporteurs qui y sont tablis). Le rglement 1072/2009fixe les conditions dans
lesquelles un transporteur tranger peut effectuer un transport national, quon appelle
un transport de cabotage. En rsum, un camion tranger peut effectuer trois transports
nationaux dans les sept jours qui suivent un transport international. Le cabotage et les

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 19

difficults d application de la rglementation qui en dcoulent sont voqus la fin du


prsent rapport, dans l tude de cas n1.
La rglementation porte uniquement sur le transport pour le compte de tiers. Une socit
dont le transport ne constitue pas l activit principale et qui transporte des marchandises
avec ses propres vhicules et son personnel pour ses activits ne doit pas obtenir d autorisation cet effet et nest soumise aucune limitation en matire de cabotage.
Le rglement 1072/2009a remplac l ancienne rglementation dans le but d instaurer des
rgles claires et facilement applicables. En 2012, un groupe d experts europen a cependant
jug sans dtour que la rgle des trois transports en sept jours tait inapplicable. Les
services d inspection belges concerns partagent cet avis pour la plupart.
Dans son rapport prcit publi en 2014, la Commission note encore des divergences d interprtation et d application de la rglementation entre les tats membres. Selon elle, il ny
a pas de preuve d un cabotage illgal significatif, contrairement ce que pensent les acteurs
sur le terrain. Trs peu d infractions sont constates dans ce domaine, par comparaison
avec celles concernant les temps de conduite et de repos. On ignore si le nombre de cas
constats est faible parce que les infractions commises sont rares ou parce que la rglementation est inapplicable (selon le rapport d experts de 2012) et que peu d infractions peuvent
ds lors tre constates.
LUE considre que les limitations imposes au cabotage sont temporaires tant que l harmonisation du march des transports routiers naura pas t ralise (rglement1072/2009).
Lobjectif final est une libralisation complte du march europen des transports. Selon la
Commission, les secteurs conomiques qui ne sont pas ouverts la concurrence internationale prsentent un niveau de productivit infrieur de 15%. Elle cite aussi l avantage d un
march libralis sur le plan cologique: la diminution des parcours vide lors des trajets
de retour.
2.1.2.3 Temps de travail, de conduite et de repos
Par la directive 2002/15et le rglement 561/2006, l UE a dict des rgles relatives aux conditions de travail dans le secteur du transport routier (pour le transport de marchandises et
de personnes). Il sagit concrtement de dispositions concernant les temps de travail et de
conduite maximaux et les temps de repos minimaux. Elles visent garantir une protection
sociale correcte des conducteurs, assurer une concurrence loyale entre les entreprises de
transport et viter les accidents de la route dus la fatigue. Ces dispositions reprsentent le
domaine dans lequel l UE a pris les mesures les plus importantes en matire d harmonisation de l application de la rglementation. La directive europenne 2006/22fixe des objectifs
quantitatifs en termes de contrle. Le contrle des temps de travail, de conduite et de repos
seffectue principalement au moyen du tachygraphe. Ltude de cas n3dtaille l utilisation
de cet outil et les aspects qui y sont lis en matire d application de la rglementation.
2.1.2.4 Rgime de scurit sociale
Le cot des rgimes de scurit sociale est un lment important dans la concurrence que
se livrent les transporteurs nationaux et trangers. Les transporteurs belges sont dsavantags dans ce domaine par rapport aux tats membres qui ont des charges de scurit
sociale infrieures (les nouveaux tats membres, mais aussi, par exemple, le Luxembourg

20

dont les transporteurs peuvent effectuer du cabotage librement en Belgique). LUE applique
le principe selon lequel un travailleur ne peut tre soumis qu la lgislation sociale d un
seul tat membre, gnralement celui dans lequel il travaille.
LUE a dfini des rgles applicables aux travailleurs qui sont envoys temporairement
l tranger par leur employeur ou ceux qui travaillent dans plusieurs tats membres (par
exemple, dans le cas du transport international). Ces travailleurs peuvent tre soumis la
lgislation sociale de l tat de rsidence (l tat membre dans lequel ils rsident), de l tat
d tablissement (l tat membre dans laquelle leur entreprise a tabli son sige) ou de l tat
demploi (l tat membre dans lequel ils exercent les activits). En plus de la rglementation
proprement dite, la Commission a rdig un manuel pratique.
Ds quun conducteur travaille en dehors de son tat de rsidence pendant au moins 5%
de son temps de travail, il est considr comme travaillant dans deux ou plusieurs tats
membres. Le conducteur est alors soumis la lgislation sociale de son tat de rsidence
s il y exerce plus de 25% de ses activits. Dans le cas contraire, il est soumis la lgislation
sociale de l tat d tablissement de son employeur. Un conducteur qui est issu d un tat
membre dans lequel les charges de scurit sociale sont faibles et qui travaille pour un
employeur tabli dans le mme tat membre sera soumis la lgislation sociale de cet tat
pratiquement dans tous les cas.
Un conducteur d une socit de transport trangre qui passe plus de 95% de son temps
de travail en Belgique est considr, certaines conditions, comme dtach. Il peut rester
soumis au rgime de scurit sociale tranger pendant deux ans (dlai port cinq ans
dans la pratique). Le travailleur reoit alors une attestation (formulaire A1) dlivre par
l administration de la scurit sociale de son tat de rsidence, qui tient lieu de preuve dans
les autres tats membres.
Lorsquun contrleur souponne un abus concernant cette rglementation (par exemple,
dans le cas des socits bote aux lettres), il lui reste encore accomplir la tche particulirement difficile qui consiste recueillir les preuves ncessaires quant la rpartition
du temps de travail des conducteurs concerns entre les diffrents tats membres. Pour
ce faire, il doit comparer de nombreuses sources (tachygraphes, factures, feuilles de route,
etc.), ce qui reprsente souvent un travail minutieux et trs chronophage. Si le contrleur
constate quand mme une infraction, il faut convaincre l tat d envoi de l existence de
cette infraction. En effet, le formulaire A1ne peut tre retir que par l tat membre qui l a
dlivr. Ce nest qu la suite de son retrait que l assujettissement la scurit sociale belge
peut ventuellement tre dcid. Ltude de cas n2aborde plus en dtail le phnomne des
socits bote aux lettres et la lutte contre celui-ci.
La Cour des comptes a dcrit la problmatique du dtachement dans son Cahier 2013relatif
la scurit sociale4. En rsum, la collaboration avec les services publics trangers laisse
parfois dsirer et les procdures sont trs longues.

Cour des comptes, Cahier 2013relatif la scurit sociale Gestions globales et institutions publiques de scurit
sociale, ONSS:Dtachement des travailleurs dasn le cadre de la rglementation europenne, Bruxelles, septembre 2013, p. 148-167. Disponible sur www.courdescomptes.be.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 21

Mcontent de cette situation, le lgislateur belge a cr fin 2012la possibilit de procder


l assujettissement la scurit sociale belge, sans tenir compte du formulaire A1dlivr,
si l on constate une violation des rglements europens dans le but de se soustraire la
lgislation belge en matire de scurit sociale. La Commission a mis des rserves l gard
de cette mesure et va probablement lancer une procdure d infraction l encontre de la
Belgique. Ce contexte incite en toute logique les services de contrle la prudence. La Cour
des comptes na pas connaissance d un cas o cette nouvelle mesure aurait dj t utilise
dans un dossier concernant le secteur du transport routier.
2.1.2.5 Droit du travail international
Conformment au droit du travail international, une personne qui travaille en Belgique
bnficie de la protection offerte par les conditions belges de travail, de salaire et d emploi
fixes dans la lgislation et les CCT rendues obligatoires. Le salaire minimal d un conducteur dans le secteur du transport en fait partie.
En thorie, un conducteur tranger devrait bnficier du salaire minimal belge pour la
priode durant laquelle il travaille en Belgique, mme si elle est trs brve. Ce principe
vaut d ailleurs pour tous les pays traverss: un conducteur qui effectue un transport du
Danemark jusquen France en passant par l Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique devrait
en thorie tre protg par les rglementations nationales sur le travail pour chaque portion
de trajet parcouru sur le territoire de ces tats membres.
Ce principe nest pas applicable dans la pratique pour les entreprises et impossible contrler pour les pouvoirs publics. Il faut que le pourcentage de temps de travail effectu en
Belgique soit suffisamment grand pour envisager raisonnablement que l employeur tienne
compte des conditions de travail en Belgique et pour considrer que la vrification complexe et longue du calcul du salaire par les contrleurs en vaille la peine.
Dans le but notamment d agir contre les socits bote aux lettres, une piste en matire
de droit du travail a rcemment t explore: rendre le droit belge applicable aux contrats
de travail conclus avec des employeurs trangers, par exemple dans le cas o les transports
dmarrent toujours de Belgique ou lorsque les instructions de transport proviennent systmatiquement de notre pays. Le fait que le conducteur ne roule en Belgique que durant une
petite partie de son temps de travail ne serait pas un obstacle la mise en uvre de cette
piste qui sappuie sur la jurisprudence rcente de la Cour de justice. Reste voir comment
les tribunaux du travail l appliqueront dans la pratique.
2.1.3 Harmonisation et communautarisation du contrle et de lapplication de la
rglementation
2.1.3.1 Surveillance et contrle
En principe, les tats membres sont responsables de l application et du respect de la lgislation europenne (article 10du trait CE). La forte disparit entre les rgimes de contrle
et de sanction en vigueur dans les diffrents tats membres peut entraner dans la pratique
des ingalits de traitement entre les entreprises de transport, des conditions inquitables
en matire de concurrence, une surcharge administrative et des problmes de scurit.
Afin de lutter contre ces effets, la Commission harmonise et amliore l application de la
rglementation en promulguant des dispositions spcifiques qui rglent l utilisation des

22

instruments de contrle concernant le transport routier. Des rglements et directives


imposent aux tats membres de plus en plus de tches de contrle cibles et les obligent
collaborer davantage et coordonner leurs efforts en matire de contrle et d application
de la rglementation5.
Les tats membres doivent transmettre la Commission europenne un rapport bisannuel prsentant, entre autres, le nombre de conducteurs contrls sur la route, le nombre
de contrles en entreprise, le nombre de jours de travail contrls ainsi que le nombre
et la nature des infractions rapportes. En Belgique, ces donnes sont centralises par le
SPF Mobilit qui coordonne le rapportage l UE. Les acteurs communiquent gnralement
leurs donnes au SPF tardivement, ce qui retarde la transmission du rapport l UE. Un
autre problme rside dans le fait que chaque acteur utilise sa propre mthode pour enregistrer les donnes. Par exemple, la police nenregistre que les infractions constates et non
le nombre de vhicules contrls. Il en rsulte que le SPF transmet l UE soit des donnes
non coordonnes, soit des estimations, ce qui nuit l exactitude et la prcision du rapportage. partir de ce rapportage, la Commission dresse un rapport sur la mise en uvre de la
lgislation sociale en matire de transport par route6.
Le manque d uniformit dans l interprtation de la rglementation demeure le principal
problme pour l application des dispositions sociales. La Commission tente d y remdier
notamment en rdigeant des lignes directrices (facultatives) ou des notes explicatives. Leur
application dans les tats membres reste incertaine. La Commission sattelle aussi harmoniser la formation des agents qui contrlent les temps de travail, de conduite et de repos, en
concevant par exemple un support de formation. Le SPF Mobilit na toutefois pas dgag
de budget pour financer la traduction de ce support de formation (rdig en anglais).
La directive 2006/22impose aux tats membres de mettre en place un systme d analyse
des risques concernant le secteur des transports, qui se base sur le nombre et la gravit
des infractions commises par les socits titre individuel7. Lobjectif est d intensifier les
contrles des entreprises qui figurent parmi les mauvais lves en matire, par exemple, de
temps de conduite et de repos. Les tats membres devaient satisfaire cette obligation pour
le 1eravril2007au plus tard. Selon le SPF Mobilit, il ny avait pas de budget pour dvelopper
un systme informatis d analyse des risques. Interrog par l UE sur la mise en uvre de
cette obligation, le SPF a rpondu qu il y travaillerait. Au moment de clturer son audit, la
Cour des comptes na cependant observ aucun rsultat dans ce domaine.
2.1.3.2 Sanctions
Les infractions sont sanctionnes de manire trs diffrente par les tats membres, en ce
qui concerne leur classification en fonction de la gravit, le type de sanctions et le niveau
des amendes. LUE entend harmoniser davantage les sanctions dans les tats membres

6
7

Lorsque les tats membres ne peuvent pas raliser de manire suffisante lobjectif de la lgislation europenne
et que la Communaut est mieux place pour le raliser elle-mme parce quil est ncessaire de coordonner les
mesures, la Communaut peut prendre des mesures conformment au principe de subsidiarit (article 5du trait
de Rome sur lUE).
Commission europenne, 26th Report from the Commission on the Implementation of the Social Legislation relating
to Road Transport SWD (2012) 270final.
Dans sa directive 2009/5/CE, la Commission europenne a tabli des lignes directrices en vue dtablir une chelle
commune dinfractions, classes en catgories selon leur gravit.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 23

grce l amlioration des pratiques d application de la rglementation, par exemple en


introduisant des rgles communes concernant le calcul des temps de conduite pour les
cas o le temps de repos est insuffisant8. LUE a donn sa propre dfinition d une infraction grave. Ltude des sanctions prvues par la lgislation des tats membres pour les
infractions graves rvle que, malgr les mesures qui ont t prises, les amendes peuvent
tre multiplies par dix pour une mme infraction9. Une telle disparit entre les sanctions
envoie des signaux contradictoires aux chauffeurs et leur employeur quant la gravit de
l infraction commise.
2.1.4 Accords et instruments de coopration au niveau europen
LUE enjoint les tats membres d changer de plus en plus d informations et de se porter
mutuellement assistance lors de la ralisation des contrles. Elle a introduit des systmes et
des outils d assistance cet effet.
2.1.4.1 Registre lectronique des entreprises de transport par route
Le registre europen des entreprises de transport routier (European Register of Road
Transport Undertakings ERRU) est une base de donnes qui interconnecte les registres
lectroniques nationaux des entreprises de transport par route (voir point 2.1.2.1). Le registre
belge (B-ERRU) est rgl par la loi du 15juillet2013relative l eRegistre des entreprises de
transport par route (en vigueur depuis le 1erseptembre2014) et est gr par le SPF Mobilit.
Son premier objectif est de mieux protger l accs la profession, mais il vise aussi oprer
une simplification administrative et amliorer la collaboration entre les tats membres
en vue d un contrle plus efficace. Le rglement europen 1071/2009 dfinit l accessibilit au registre et les informations y intgrer, ainsi que la collaboration entre les tats
membres par l intermdiaire de points de contact nationaux chargs d assurer l change
mutuel d informations. Les registres doivent contenir des donnes sur les entreprises et
l honorabilit des gestionnaires de transports ainsi quun relev des infractions graves
la lgislation qui ont donn lieu une condamnation ou une sanction au cours des deux
dernires annes.
Dans la mesure o les contrles deviennent davantage cibls et approfondis (lis la fraude),
ce registre connect est un instrument indispensable. Jusqu prsent, la Belgique doit
compter sur la bonne volont d autres tats membres pour obtenir des informations sur des
socits de transport trangres. La Commission souhaitait que l accs aux registres nationaux et leur interconnexion soient concrtiss pour le31dcembre2012. Le SPF Mobilit
renvoie des donnes de l Union europenne qui montrent que huit pays taient connects
au rseau europen dbut2014. Dix autres, dont la Belgique, devraient suivre court terme.
la clture du prsent audit, le registre lectronique dvelopp en Belgique tait encore
en phase de test. Fin 2015au plus tard, le registre B-ERRU devra contenir toutes les infractions graves la rglementation sur le transport constates par les acteurs chargs de son

Commission europenne, The Commission Implementing Decision C(2011) 3759, adopted in accordance with Article
25(2) of the driving times Regulation (EC) No 561/2006; Directive 2009/4/CE de la Commission du 23 janvier 2009
relative aux contre-mesures visant empcher et dceler la manipulation denregistrements des tachygraphes,
modifiant la directive 2006/22/CE.
Commission europenne, Analyse des sanctions applicables en cas dinfraction grave la rglementation sociale dans le transport routier, telles que prvues dans la lgislation des tats membres, Bruxelles, 15 mai 2009
(COM/2009) 0225final.

24

application. Le registre B-ERRU doit tre aliment par des donnes provenant de nombreuses
sources. Le SPF Mobilit (direction des licences, des contrles routiers et en entreprise)
intgrera d abord ses propres donnes et ensuite celles des autres services. Il est galement
ncessaire de recueillir des informations sur le traitement des infractions (condamnations
pnales, transactions, etc.). cette fin, les SPF Justice, Intrieur et Finances, entre autres,
doivent disposer de donnes lectroniques au bon format et les communiquer. Les donnes
du SPF Justice proviendront de plusieurs entits: le ministre public auprs des tribunaux
de police pour certains types d infraction, les auditorats du travail pour d autres, etc. Le
SPF Justice ne pourra pas se contenter de transmettre simplement un verdict judiciaire;
il devra aussi veiller standardiser ses donnes de manire les rendre utilisables. On
ignore encore si le SPF est prt pour cette tche et qui sera charg de la communication des
donnes (greffes, parquet, etc.).
2.1.4.2 Systme dinformation du march intrieur (IMI)
La directive sur le dtachement10 (article 4, alina 2) confie aux tats membres le soin
de prvoir la coopration entre les services d inspection nationaux et de rpondre aux
demandes de renseignements. Lorsque ce systme sest avr insuffisant, la Commission a
dvelopp des instruments visant amliorer et soutenir l change d informations. Aprs
l introduction d un code de conduite pour une bonne collaboration et la rdaction d un formulaire multilingue pour l change d informations entre les autorits, l UE a mis en place
un systme lectronique de coopration administrative (International Market Information
System ou IMI). Lutilisation du systme IMI est obligatoire. Daprs les inspecteurs du CLS,
la collaboration sest amliore et les services trangers transmettent dsormais les informations plus rapidement. Il reste toutefois ncessaire de conclure davantage d accords de
coopration (concernant l change d informations, les contrles communs, les formations
communes). Aprs la clture de l audit de la Cour des comptes, l Union europenne a pris
des mesures11 visant amliorer la collaboration administrative par le biais du systme IMI.

2.2 Cadre fdral belge en matire de transport par route


En gnral, l tat belge satisfait aux obligations dcoulant de la lgislation europenne,
mme si la mise en uvre est parfois laborieuse ou tardive.
La loi du 3mai1999relative au transport de choses par route et ses arrts d excution12 ont
dfini les principes fondamentaux concernant l accs la profession et son exercice ainsi
que les rgles relatives aux licences de transport et aux lettres de voiture. La lgislation
dsigne notamment les agents habilits au contrle, rgle le dpistage et la constatation des
infractions. Elle fixe les sanctions qui peuvent tre infliges. Le principe de coresponsabilit
a t introduit dans la loi en 2003. Il permet de sanctionner non seulement le conducteur ou
le transporteur, mais aussi le donneur d ordre.
Cette loi a t remplace par la loi du 15juillet2013relative au transport de marchandises
par route et portant excution du rglement (CE) 1071/2009du 21octobre2009concernant

10 Directive 96/71CE du Parlement europen et du Conseil du 16dcembre1996concernant le dtachement de travailleurs effectu dans le cadre dune prestation de services.
11 Directive 2014/67/UE du Parlement europen et du Conseil du 15mai2014(rglement IMI).
12 Arrt royal du 7mai2002relatif au transport de choses par route et arrt ministriel du 8mai2002.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 25

la profession de transporteur par route ainsi que du rglement (CE) 1072/2009sur l accs
au march du transport international de marchandises par route. Les arrts d excution
ncessaires ont seulement t pris aprs la clture de l audit de la Cour des comptes. La
nouvelle lgislation est entre en vigueur le 1erseptembre2014. la clture de l audit, la
loi de 1999et ses arrts d excution taient toujours en vigueur. Lambition de la nouvelle loi est d tre plus facile appliquer pour garantir une concurrence loyale entre les
transporteurs. Elle instaure l instrument de l amende administrative dans les cas o le
ministre public dcide de renoncer aux poursuites. Le lgislateur veut ainsi poursuivre les
infractions qui restent actuellement impunies ou sont sanctionnes par une amende d un
montant trop faible.
Selon le vade-mecum rdig dans le cadre du plan d action Transport par route (voir ciaprs), une quarantaine de rglementations doivent tre appliques dans le domaine du
transport routier. Les rglementations spcifiques au transport routier, quelles soient
de nature technique (transport de marchandises dangereuses, transbordement, etc.) ou
administrative (licence de transport, assurances, lettres de voiture, permis de conduire,
etc.), relvent principalement de la comptence de la police et du SPF Mobilit. Les services d inspection sociale (CLS, IS, le service d inspection de l ONSS) sont logiquement
comptents pour veiller au respect des rglementations sociales (dtachement, dclaration
d emploi, travail au noir, etc.). Pour les questions touchant la fois la scurit routire
et aux conditions de travail, comme les temps de conduite et de repos, le CLS partagera
souvent la comptence avec le SPF Mobilit et les services de police. Quant aux aspects
ayant trait aux travailleurs trangers (emploi, permis de sjour, documents d identit, etc.),
les services de police partageront gnralement la comptence avec les services d inspection sociale. L harmonisation et la coopration s imposent, compte tenu de la multitude
de rglementations appliquer et du fait que plusieurs services d inspection se partagent
toujours la comptence d une mme rglementation.
2.2.1 Politique de mobilit et plan daction Transport par route
2.2.1.1 Politique en matire dapplication de la rglementation sur le transport
par route
Les dernires notes de politique gnrale en matire de mobilit contiennent des informations succinctes sur l application de la rglementation dans le domaine du transport par
route. Les notes successives ont annonc la modification de la lgislation ainsi que la mise
en place du registre B-ERRU et d un systme d analyse des risques dans l optique d un
contrle slectif. La ralisation partielle de ces objectifs a t dmontre au point 2.1. Afin
de renforcer la lutte contre la fraude, les services de contrle et d inspection du SPF Mobilit
allaient recevoir du renfort (quinze quivalents temps plein) et collaborer plus troitement
avec les autres acteurs. Cet objectif a galement t atteint en partie (voir point3.1.1.1). La
coopration internationale allait tre soutenue.
2.2.1.2 Plan daction Transport par route
La collaboration relative au contrle du transport routier entre les diffrents services d inspection (SPF Mobilit, police locale et police fdrale, SPF Finances, SPF Emploi, Travail
et Concertation sociale, SPF Scurit sociale, SPF Sant publique, Scurit de la chane
alimentaire et Environnement, auditorat du travail) est ne en 2001sous la forme d un

26

plan d action Transport par route13. Ce plan d action est un accord de coopration dure
indtermine conclu entre les ministres comptents pour les services publics prcits.
Le plan d action est cens rgler la coordination des contrles en matire de transport
routier en poursuivant les objectifs suivants: l amlioration de la scurit routire, la promotion d une concurrence loyale entre les transporteurs, la lutte contre le travail illgal et
la fraude sociale, l amlioration des conditions de travail des chauffeurs et la protection de
l environnement. Le plan d action ne dtaille pas ces objectifs. Il ne prcise pas non plus
de quelle manire il faut les atteindre ni quelle chance. Il dispose seulement que les
services de contrle comptents sont chargs de la surveillance de la lgislation et de la
rglementation, qui peut tre exerce lors de contrles sur route et en entreprise.
Le plan d action cre plusieurs organes: le comit directeur 14 pilot par le SPF Mobilit,
la cellule permanente de coordination cre au sein du CLS et neuf cellules provinciales
excutives prsides par un auditeur du travail et constitues de reprsentants des services d inspection concerns (le Brabant wallon et le Brabant flamand formant une seule
province).
Le comit directeur veille la mise en uvre du plan et la ralisation des objectifs. Il
peut mettre des propositions visant amliorer le travail sur le terrain, l organisation
des contrles ainsi que la collecte et l change d informations. Il doit en outre rdiger un
rapport d valuation annuel. tant donn le manque d effectif la Direction gnrale du
transport routier et de la scurit routire du SPF Mobilit, le comit directeur a t inactif
pendant longtemps. Une volont politique plus grande en matire de lutte contre la fraude
dans les transports et la rorganisation de la DG Transport routier ont permis de le ractiver
en 2013. Le comit souhaite dfinir une politique de contrle lie un plan annuel thmatique et un programme quantitatif concernant les contrles spcifiques et communs. Il
entend aligner le plan d action sur les priorits du gouvernement, en ce qui concerne plus
particulirement la lutte contre la fraude (voir procs-verbal du 31mai2013). Ces objectifs
navaient pas encore t atteints la clture de l audit.
La cellule permanente de coordination est la charnire entre le comit directeur et les cellules provinciales. Elle assiste notamment aux runions des autres organes et constitue un
point de contact pour les services concerns par le plan d action et les commissions d avis
relatives au transport par route. Elle rdige des rapports priodiques sur les contrles effectus et prend l initiative en vue de contrles coordonns pour certains dossiers complexes
ou de grande ampleur. Vu l absence d activit du comit directeur, cest elle qui a pilot le
plan d action dans la pratique.

13 Plan daction du 20novembre2001relatif la collaboration entre les diffrents services de contrle en vue dune
coordination des contrles dans le domaine du transport par route de personnes et de choses. Le plan daction du
14novembre2006 complte le plan initial dun nouveau partenaire, savoirles services dinspection de lenvironnement du SPFSant publique, Scurit de la chane alimentaire et Environnement.
14 Constitu de reprsentants des services dinspection et de contrle (Administration des douanes et accises, police
locale et fdrale, Administration du transport sur la route du SPF Mobilit, Direction gnrale Environnement
du SPF Sant publique, Scurit de la chane alimentaire et Environnement, SPF Emploi, Travail et Concertation
sociale, SPF Affaires sociales, Office national de scurit sociale).

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 27

Sur le plan oprationnel, les cellules provinciales organisent des contrles routiers en
commun, la frquence d au moins une action de contrle commune par mois dans chaque
province. Au total, 108actions de contrle au minimum sont ainsi organises par an. Il
nexiste pas d approche commune pour les contrles en entreprise. Les cellules provinciales
fonctionnent correctement selon les services d inspection.
Jusqu prsent, le plan d action na pas dbouch sur une stratgie intgre. cette fin, une
vision et un plan stratgique font dfaut et la coopration se droule un niveau trop bas:
des contrles sont organiss en commun, mais chaque service d inspection effectue son
contrle dans sa propre perspective. Le plan d action a toutefois donn lieu la rdaction
d un vade-mecum contenant des fiches spcifiques chaque lment de contrle et prsentant la rpartition des comptences entre les administrations concernes. Chaque acteur
sait ainsi ce que font les autres services d inspection et quelles sont leurs comptences. Il
en ressort que les comptences de plusieurs acteurs se chevauchent, bien qu ils observent la
situation en matire d application depuis leur propre point de vue (voir chapitre 3). Lemploi
du vade-mecum doit encourager l change d informations entre les acteurs.
Les services d inspection sociale ne considrent pas les contrles routiers comme une
priorit dans le plan d action, car ceux-ci sont moins pertinents que les contrles en entreprise pour la lutte contre la fraude sociale. leur demande et sous l influence des normes
minimales europennes (voir ci-avant), la rpartition entre les contrles routiers et ceux en
entreprise a t mieux quilibre dans le plan d action. cet effet, les partenaires du plan
d action ont labor une nouvelle mthode qui doit encore tre affine.
Le plan d action annonait quune banque de donnes pour la mise en uvre du plan
serait cre pour le 1erjanvier2003. Il prvoyait aussi l laboration d une mthode pour la
gestion des diffrents canaux d informations. Ces tches taient dvolues la direction du
contrle de l administration du transport terrestre du SPF Mobilit.Le projet Agora, lanc
en 2001en collaboration avec la KUL, prvoyait le dveloppement d un entrept de donnes
que toutes les administrations concernes pourraient alimenter. Cette banque de donnes
na pas vu le jour, et il nest pas prvu de la concrtiser pour l instant. l heure actuelle,
il nexiste donc pas de rapportage systmatique sur les rsultats du plan d action. Chaque
acteur mentionne cependant les contrles dans le rapportage sur ses propres activits.
Seules les grandes actions de contrle en commun font l objet d un rapport par le CLS. Ce
manque de rapport complet et global nuit la visibilit du plan d action et empche le suivi
et l valuation de ses rsultats. Il en rsulte galement l absence d une valuation annuelle.
En mai 2013, le comit directeur sest engag tablir un formulaire statistique standard et
rassembler les donnes en vue d un rapport bisannuel. Cet engagement ntait toujours
pas tenu la clture de l audit.
2.2.2 Lutte contre la fraude
2.2.2.1 Politique de lutte contre la fraude
Depuis le dbut des annes nonante, les pouvoirs publics ont intensifi la lutte contre la
fraude sociale, notamment en adaptant la politique de contrle et de sanction. Les peines
ont t augmentes, les moyens des services d inspection renforcs et leur comptence
tendue et dfinie dans le code pnal social. La difficult de chiffrer l ensemble des phnomnes, des plans d action, des objectifs et des rsultats des actions est un problme dans

28

l approche stratgique de la lutte contre la fraude. Dans ces conditions, il est malais d valuer l efficacit de la politique mene. LObservatoire pour la lutte contre la fraude au sein du
Conseil suprieur des finances qui devait dterminer l ampleur et l volution de l conomie
informelle et, ainsi, l incidence directe et indirecte de la lutte contre la fraude nest pas
encore oprationnel.
Laccord de gouvernement du 1erdcembre2011(voir point 2.1.9) misait sur la lutte contre
la fraude sociale grce la promotion de la collaboration entre les diffrents services de
contrle sociaux et fiscaux, l augmentation du nombre de contrleurs, l amlioration du
fonctionnement des structures et au dveloppement de l change des donnes et de leur
utilisation. Dans ses notes de politique gnrale, le secrtaire d tat la Lutte contre la
fraude fiscale et sociale a mis l accent sur la lutte contre la fraude de grande ampleur et le
dumping social (fraude aux dtachements, constructions fictives). En excution de l accord
de gouvernement, il souhaitait une plus grande collaboration et davantage d actions de
contrle coordonnes, une prvention et un dpistage plus efficaces grce un meilleur
change de donnes (datamining, contrles cibls partir d une analyse des risques), l extension de l arsenal lgal (responsabilit solidaire, non-prise en compte du dtachement
lorsqu il est infond) et des poursuites pnales plus pertinentes.
Le plan d action du secrtaire d tat contre le dumping social (en 2013) a accru la surveillance des secteurs, notamment de la viande et de la construction, dans lesquels plusieurs
phnomnes de dumping social ont t constats. Le plan d action sest concentr sur le
dumping social transfrontalier dans ces secteurs et a fix les priorits de contrle pour
les services d inspection. Il voquait la cration de nouvelles structures, des modifications
de la lgislation (notamment des amendes plus lourdes), l augmentation du nombre de
contrles et la systmatisation des poursuites pnales.
2.2.2.2 Accords de coopration et coordination de la lutte contre la fraude sociale
La politique de lutte contre la fraude est pilote notamment via le collge pour la lutte
contre la fraude fiscale et sociale et le Service d information et de recherche sociale (Sirs).
Contrairement au plan d action Transport par route, il existe une base lgale qui sous-tend
le cycle de politique et de planification dans le cadre de la politique de lutte contre la fraude.
Collge pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale
Ce collge a t cr au sein des services du premier ministre et est prsid par le secrtaire d tat la Lutte contre la fraude (arrt royal du 29avril2008). Il est plac sous
l autorit d un comit ministriel spcial pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale,
prsid par le premier ministre. Il runit, entre autres, des reprsentants des services
sociaux, fiscaux et policiers, de la magistrature et du Sirs (voir ci-aprs). Il doit laborer
un plan d action annuel et suivre sa mise en uvre pour le compte du comit ministriel. Il veille l application uniforme de la lgislation dans l ensemble du pays. Son dernier
plan d action2012-2013contient cent initiatives classes en neuf chantiers portant sur les
aspects fiscaux, sociaux et transversaux de la lutte contre la fraude. En ce qui concerne
le secteur des transports en particulier, ce plan d action comprend des mesures visant
amliorer le contrle relatif au cabotage et au dtachement de travailleurs de socits de
transport trangres (meilleure coordination des contrles et collaboration avec les services

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 29

comptents des tats d tablissement, analyse de l introduction de la responsabilit solidaire) ainsi qu l usage impropre de vhicules agricoles (abord en dtail dans l tude de
cas n4).
Sirs
Lapplication de la lgislation sociale a t confie plusieurs services d inspection placs
sous l autorit de diffrents ministres (au sein des SPF) ou en gestion paritaire (institutions
de scurit sociale). Chaque service d inspection a sa propre organisation et dispose de
comptences et de moyens de contrle spcifiques. Il peut en dcouler une disparit dans
les choix concernant la politique d application de la rglementation (voir chapitre 3) et un
parpillement des connaissances et des moyens. Les partisans de l intgration des services
d inspection dans une seule administration centrale y voient une faon d viter les chevauchements, de gagner en efficience et d amliorer potentiellement les contrles par la
simplification de l administration, de la coordination, de la concertation, de la planification
et de la mise en uvre. Jusqu prsent, le projet de fusion des services d inspection en
un seul service d inspection sociale na pas rencontr de volont politique. Les services
d inspection sont eux aussi attachs leur autonomie et soulignent qu ils suivent chacun
leur propre approche pour les missions de contrle qui leur sont attribues.
Pour remdier aux inconvnients lis la diversit des services d inspection, les ministres
concerns ont conclu, le 30juillet1993, un protocole de coopration dans le but de structurer et d institutionnaliser la coordination entre les services d inspection en vue de lutter
plus efficacement contre les infractions la lgislation sociale. Depuis lors, les services
d inspection collaborent pour lutter contre le travail au noir et la fraude.
Cette collaboration a donn lieu en 2006 la cration du Service d information et de
recherche sociale (Sirs) pour chapeauter les services d inspection des SPF concerns et les
institutions de scurit sociale15. Le Sirs est charg de coordonner la mise en uvre de
la politique de lutte contre la fraude sociale. Il est compos d un organe de rflexion et
d avis (l assemble gnrale des partenaires16), d un organe d orientation pour la mise en
uvre de la politique, la coordination et le soutien des actions communes (le bureau fdral
d orientation) et de 21cellules d arrondissement excutives. Le Sirs est prsid tour de rle
par un fonctionnaire dirigeant des services d inspection concerns. Chaque anne, le Sirs
soumet au conseil des ministres un plan d action pour la lutte contre la fraude sociale, qui
prsente globalement les priorits de chaque service d inspection dans ce domaine et les
actions des cellules d arrondissement. Bien que le lien entre le plan d action du Sirs et celui
du collge prcit nait pas t prcis, le Sirs estime qu il faut considrer le plan d action
du collge comme le plan stratgique de lutte contre la fraude fiscale et sociale, tandis que
celui du Sirs reprsente le plan oprationnel pour le volet de la fraude sociale. En pratique,
le prsident du Sirs est cens veiller la cohrence entre ces deux plans.
Les moyens tant limits (environ 900inspecteurs sociaux pour l ensemble des services
d inspection sociale), le plan d action du Sirs prvoit une action cible contre la fraude aux

15 Articles 309 327de la loi-programme I du 27dcembre2006.


16 Constitue de reprsentants des administrations sociales fdrales et rgionales concernes par la lutte contre la
fraude sociale, du secrtaire du Conseil national du travail, du procureur gnral dsign par le collge des procureurs gnraux, du commissaire gnral de la police fdrale et de reprsentants des partenaires sociaux.

30

allocations et aux cotisations dans certains domaines. Selon le plan, une stratgie intgre,
une mthodologie commune et une bonne communication doivent permettre de renforcer
la lutte commune contre la fraude et d accrotre la qualit des contrles.
Le Sirs poursuit des objectifs quantitatifs concernant les contrles effectuer et fait rapport
rgulirement aux ministres concerns et au secrtaire d tat au sujet de la mise en uvre
du plan d action. Le Sirs publie des statistiques sur les contrles raliss, mais pas de rapport
annuel; on se rfre pour cela aux rapports annuels des services (d inspection) concerns.
Les grandes actions communes des services d inspection sociale sont menes via les
cellules d arrondissement, prsides par l auditeur du travail. Ces cellules organisent et
coordonnent, au moins deux jours par mois, des contrles du respect de la lgislation sociale
qui se concentrent sur la dtection des cas de travail illgal et de fraude sociale17. Les cellules
sont tenues de raliser les objectifs quantitatifs et qualitatifs fixs dans le plan annuel.
En2012, elles ont procd 14.000contrles (soit 2.000de plus que prvu), principalement
dans le domaine du travail au noir.
Le transport par route ne constituait pas encore un secteur prioritaire dans le plan
d action2013, mais il figurait parmi les actions coordonnes de lutte contre la fraude transfrontalire (en collaboration avec le SPF Mobilit).
2.2.3 Liens entre les plans daction de lutte contre la fraude sociale et le plan daction
Transport par route
Tous les plans d action prvoient la collaboration et la coordination de plusieurs services
d inspection et runissent la capacit disponible des services concerns autour d un thme
spcifique. Les plans d action de lutte contre la fraude sociale reposent sur une base lgislative, tandis que le plan d action Transport par route sappuie seulement sur un accord de
coopration. En principe, les deux types de plans d action ont des champs d intervention
distincts. Le Sirs ne se considre pas comme une structure adapte au secteur du transport,
notamment parce que la police et la douane ne font pas partie de son fonctionnement.
Dans la pratique, le prsident du Sirs sige nanmoins au sein des organes de pilotage du
plan d action Transport par route afin de garantir la couverture de toutes les matires par
un des deux plans d action. Le Sirs contribue aussi l laboration de la mthode en ce qui
concerne le volet social du plan d action Transport par route (voir vade-mecum relatif au
plan d action). Bien que les deux plans d action aient des champs d intervention distincts,
il arrive que des camions soient contrls l occasion d un contrle standard en matire de
fraude sociale. Les constatations faites de cette manire sont ensuite ventuellement approfondies dans le cadre du plan d action Transport par route (par exemple, au moyen d un
contrle complmentaire en entreprise). Aucun double comptage nest observ entre les
statistiques du Sirs relatives au transport par route et celles du plan d action Transport par
route: si les constatations faites la suite d un contrle par les cellules d arrondissement
sont approfondies dans le cadre du plan d action Transport par route, il sagit d un nouveau
dossier d examen qui donne lieu ventuellement de nouvelles constatations.

17 Dfinie comme toute infraction une lgislation sociale relevant de la comptence des pouvoirs publics fdraux.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 31

Le plan d action de 2013contre le dumping social avait pour ambition de rapprocher les
champs d intervention du Sirs et du plan d action Transport par route. Il prvoyait que
les cellules d arrondissement effectueraient 1.500contrles en matire de dumping social
transfrontalier dans les secteurs viss (initialement la viande, la construction et le transport) parmi les12.000contrles prvus sur une base annuelle. Le plan d action contre le
dumping social a t intgr en 2014au plan d action contre la fraude sociale (Sirs plan
d action 2014des services d inspection). Les organes cits dans le plan d action contre le
dumping social (la cellule Dumping social et le comit de coordination de la lutte contre
le dumping social) ont galement t incorpors dans les structures existantes du Sirs. Le
plan d action du Sirs voque toutefois encore le secteur du transport en rfrence au plan
d action Transport par route. Il en rsulte que le plan d action Transport par route et le plan
d action de lutte contre la fraude et le dumping social dans le secteur des transports sont
toujours pilots sparment.

2.3 Conclusion
Le transport de marchandises par route est rgi par une rglementation complexe au niveau
europen et belge, qui est rpartie entre plusieurs rglements, lois et arrts maintes fois
modifis.
Lefficacit de la rglementation europenne dpend en grande partie de son respect et
de son application par les tats membres. Des lacunes dans la lgislation, en particulier
les difficults d appliquer certaines dispositions (par exemple, en matire de cabotage)
et les disparits entre les rgimes d application dans les tats membres, ont donn lieu
des lacunes considrables dans l application de la rglementation. Cette situation conduit
l UE rgler de plus en plus elle-mme l application de la rglementation, alors qu il sagit
normalement d une prrogative des tats membres. cet effet, elle fixe des normes de
contrle, organise la coopration entre les tats membres, impose l utilisation d instruments d application (par exemple, les systmes d analyse des risques), etc. La coordination
et la coopration en matire d application de la rglementation, au niveau international et
national, constituent l objectif atteindre, mais sa mise en uvre pratique est loin d tre
optimale.
La transposition de la rglementation europenne en droit belge a t tardive. Elle sera
incomplte tant que les investissements ncessaires dans des bases de donnes d appui
et des instruments d application de la rglementation, tels quun systme d analyse des
risques (auprs du SPF Mobilit), nauront pas t consentis.
En Belgique, une multitude de services d inspection veillent, chacun selon sa propre perspective, au respect de la rglementation relative au transport de marchandises par route.
Plusieurs plans d action ont t labors afin de permettre la collaboration entre ces services et l organisation d actions coordonnes.
Le plan d action Transport par route (un accord de coopration entre plusieurs ministres)
nest pas suffisamment pilot. Le SPF Mobilit na pas correctement rempli la mission de
rgie qui lui a t confre par ce plan et la rglementation correspondante. De ce fait,
l encadrement du pilotage de l application de la rglementation (plan stratgique, systme
d analyse des risques, rapportage et valuation) fait dfaut pour ce plan.

32

La politique de lutte contre la fraude fait l objet d un large consensus politique. Elle est
dirige sur la base de plusieurs plans stratgiques et d action fdraux. Lapproche base
sur le plan d action Transport par route et sur le plan d action contre la fraude sociale reste
scinde.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 33

Chapitre 3

Organisation et mise en uvre de


lapplication de la rglementation
3.1

Organisation de lapplication de la rglementation

3.1.1 Description des services dinspection


Le tableau ci-dessous prsente quelques caractristiques pertinentes des services concerns
par l audit de la Cour des comptes.
Tableau 1 Caractristiques des services dinspection
SPF Mobilit
Contrle du
transport routier

Police fdrale
de la route (DAH)

SPF Emploi
Contrle des lois
sociales (CLS)

SPF Scurit sociale


Inspection sociale (IS)

Ministre
comptent (au
1erjanvier2014)

Secrtaire dtat
la Mobilit

Ministre de
lIntrieur

Ministre de lEmploi

Ministre des Affaires


sociales

Axes en matire
dapplication
de la
rglementation

Scurit routire

Scurit routire

Respect de la
lgislation sur le
travail

Respect de la
lgislation sociale

Organisation

Concurrence loyale Protection de la


population
Conditions de
travail
Fluidit du trafic

Contrleurs
rpartis sur le
territoire

Services
provinciaux (9) et
postes de
circulation (26)

Protection des droits


du travailleur salari
(conditions de
rmunration et de
travail)

Assujettissement
des traitements la
scurit sociale

Organisation
territoriale

Organisation
territoriale

Cellules thmatiques

Cellules thmatiques

Rseaux dexperts
Type de
contrles

Contrles routiers
et en entreprise

Contrles routiers

Contrles en
entreprise (1)

Contrles en
entreprise (1)

Comptence
particulire de
recherche

Comptence de
recherche
judiciaire

Comptence
policire intgrale
et
comptence
de recherche
gnrale

Comptence de
recherche policire
droit dapprciation

Comptence de
recherche policire
droit dapprciation

Sanctions

Perception
immdiate, PV,
amende
administrative (2)

Perception
immdiate, PV

PV,
amende
administrative,
rgularisation

PV,
amende
administrative,
rgularisation

(1) lexception de la participation aux contrles routiers dans le cadre du plan daction Transport par route.
(2) Cette possibilit a t introduite le 1erseptembre2014et nest pas encore oprationnelle.

Source: Cour des comptes

34

Comme prcis dans le chapitre 2, le plan d action Transport par route na pas encore dbouch sur l laboration et la publication de statistiques communes. Les services utilisent leurs
chiffres dans leurs propres bases de donnes, classs selon leurs besoins spcifiques. Il est
donc impossible de crer un tableau intgr contenant les rsultats de contrle de tous les
services d inspection. Les chiffres prsents dans les tableaux ci-aprs dcoulent, d une
part, de donnes gnrales provenant des rapports annuels publis par les services d inspection et, d autre part, de statistiques spcifiques au transport par route que la Cour des
comptes a obtenus auprs des diffrents acteurs, lorsque les systmes le permettaient. Les
acteurs nont pas tous pu fournir toutes les donnes demandes. La difficult produire ces
donnes est rvlatrice des problmes que certains acteurs rencontrent pour garantir (la
qualit de) l enregistrement de leurs activits de contrle.
Les tableaux relatifs aux diffrents services d inspection prcisent aussi quoi se rapportent
les donnes. Pour les services d inspection sociale, il sagit des contrles dans des socits
classes sous le code Nace 4941Transports routiers de fret. Le transport de marchandises
effectu pour leur propre compte par des socits ayant une autre activit principale nen
fait pas partie, l instar de quelques autres secteurs de transport (transport de dchets,
services postaux et de courrier, etc.). Les chiffres du SPF Mobilit portent la fois sur le
transport de marchandises et sur le transport de personnes. La police fdrale de la route
a elle-mme opr une distinction pour les infractions lies au transport par poids lourds.
3.1.1.1 Direction du contrle du transport routier
La direction du contrle du transport routier fait partie de la Direction gnrale du transport
routier et de la scurit routire du SPF Mobilit. Parmi les services d inspection abords
dans le cadre de l audit, cest le seul qui est totalement ddi au transport routier (y compris
le transport de personnes). Le service poursuit plusieurs objectifs: la scurit routire, la
garantie d une concurrence loyale entre les transporteurs et le contrle des conditions de
travail des chauffeurs (temps de conduite et de repos, galement en lien avec la scurit).
La direction est scinde en deux services, celui du contrle en entreprise et celui du contrle
routier. Trente-quatre contrleurs routiers procdent des contrles sur la voie publique
(chiffres de2013). Ils portent un uniforme et peuvent intercepter des camions sur la route.
Vingt contrleurs en entreprise ralisent des contrles, gnralement annoncs, dans les
locaux des socits de transport. Les contrleurs sont affects au lieu de domicile selon une
rpartition qui tend couvrir uniformment le territoire. Ils reoivent l appui d une cellule
administrative comprenant sept personnes. la clture de l audit, la direction avait recrut
de nouveaux collaborateurs: huit contrleurs en entreprise, cinq contrleurs routiers et
deux dirigeants. Ces renforts s inscrivent dans le cadre de la lutte contre la fraude.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 35

Le tableau ci-aprs prsente les rsultats des contrles routiers raliss par le SPF Mobilit.
Tableau 2 Contrles routiers raliss par le SPF Mobilit et Transports
Contrles routiers
Nombre de contrles
Nombre dinfractions constates
Nombre de procs-verbaux dresss
Nombre de perceptions immdiates
Estimation du montant des amendes (en euros)

2011

2012

2013

32.095

28.026

28.444

3.445

2.881

3.269

478

358

311

2.978

2.384

2.859

2.157.328

1.931.268

2.190.903

Source: SPF Mobilit


Le nombre de contrles routiers est stable au cours des deux dernires annes, mais il est
faible. En 2008, 45.592contrles, dont 5.485positifs, avaient encore t raliss. En effet,
le nombre de contrleurs routiers a chut ces dernires annes, pour passer de 53en 2005
34en 2013. Le renfort de cinq contrleurs apportera normalement une amlioration. Le
pourcentage de contrles positifs reste relativement constant au fil des annes; il fluctue
entre 11et 12%.
En raison de la nature diffrente de leurs contrles et de leurs moyens de sanction, les
services du contrle routier et du contrle en entreprise travaillent sparment. Aucune
directive ne prcise partir de quel moment un contrle routier doit donner lieu un
contrle en entreprise et vice-versa. En outre, le contrleur d un service na pas d accs
direct aux fichiers informatiques de l autre service. Depuis juillet 2014, un chef d quipe
par rle linguistique dirige la fois les contrleurs routiers et les contrleurs en entreprise
dans le but d amliorer la collaboration.
Le tableau ci-aprs prsente le nombre de contrles en entreprise et de procs-verbaux
dresss. Ladministration ne dispose pas d informations fiables concernant les montants
des amendes perus la suite de ces procs-verbaux.
Tableau 3 Contrles en entreprise effectus par le SPF Mobilit et Transports
Contrles en entreprise
Contrles
Procs-verbaux

2011

2012

2013

2.678

2.729

3.154

806

586

779

Source: SPF Mobilit


Contrairement aux contrles routiers, l effectif du personnel affect aux contrles en entreprise est demeur au mme niveau (vingt agents), de mme que le nombre d entreprises
contrles. Le futur renfort des quipes de contrle (huit contrleurs en entreprise contre
cinq contrleurs routiers) dmontre aussi que le dveloppement des contrles en entreprise
est prioritaire. Les contrles en entreprise sont jugs plus prometteurs dans une optique de
lutte contre la fraude.
La Direction gnrale du transport routier et de la scurit routire comprend aussi la
direction des licences de transport. Celle-ci ne se considre toutefois pas comme un service

36

d inspection actif et ne fonctionne pas en appui de la direction du contrle du transport


routier. Elle effectue des contrles uniquement l occasion de la dlivrance ou de la prolongation d une licence, et non la suite d infractions constates dans certaines entreprises
par la direction du contrle du transport routier. Ds lors que la licence de transport est
non seulement un document administratif, mais aussi et surtout un outil de contrle pour
veiller au respect de la lgislation par les entreprises de transport, il serait opportun de
mettre en place une vritable collaboration entre la direction du contrle du transport
routier et la direction des licences de transport.
3.1.1.2 Police fdrale de la route
La police fdrale de la route (DAH) fait partie de la Direction gnrale de la police administrative de la police fdrale. Son terrain d action comprend les autoroutes et leurs
dpendances ainsi que les routes qui lui sont confies. Son objectif principal consiste
amliorer la scurit routire. Elle est rpartie territorialement en neuf services provinciaux
et 26postes de circulation. Des rseaux d experts ont t crs au sein de la DAH18, qui partagent des connaissances et des informations et ralisent des contrles cibls. Des membres
de la police locale en font aussi partie. Centrex, le centre de connaissance et d expertise en
matire de scurit routire, lui prte galement assistance. Fin 2013, la DAH disposait d un
effectif de 872quivalents temps plein.
Le tableau suivant prsente les chiffres relatifs la DAH concernant le nombre de perceptions immdiates et de procs-verbaux lis une infraction en matire de transport
par poids lourd. Les montants sont disponibles pour les infractions rgles par perception
immdiate, mais pas pour celles qui le sont au moyen d un procs-verbal. Bien que la DAH
nenregistre pas systmatiquement le nombre de contrles raliss, on peut considrer que
les chiffres ci-dessous correspondent au nombre de contrles lors desquels une infraction a
t constate. Puisquun seul contrle peut donner lieu la constatation de plusieurs infractions, le nombre d infractions est plus lev. En l absence de statistiques sur le nombre total
de contrles, il est impossible de calculer le pourcentage de contrles positifs, et la DAH
nest pas non plus en mesure de fournir les informations demandes par l UE propos du
volume des contrles des temps de conduite et de repos.
Tableau 4 Police fdrale de la route perception immdiate et procs-verbaux (montants perus
en euros)
2010
Procs-verbaux

2011

2012

529

535

327

Perception immdiate (PI)

3.541

3.935

2.455

Montants encaisss par PI

3.457.051

3.341.054

1.885.374

Source: Police fdrale


Le nombre de constatations d infractions a connu une diminution particulirement forte
(- 37%) en 2012. Selon la DAH, la principale explication rside dans la baisse (- 23%) du
nombre d hommes/heures consacr aux dmarches proactives concernant le transport
par poids lourd en 2012. Cette rduction ne peut cependant pas expliquer elle seule la

18 Il existe cinq rseaux dexperts sur le thme du transport de marchandises par route: ADR, Fraudes au tachygraphe
(temps de conduite et de repos), Transport exceptionnel, Arrimage et Vhicules agricoles (inactif).

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 37

diminution du nombre de constatations. Lanalyse des chiffres provisoires pour 2013rvle


que le nombre de constatations repart lgrement la hausse. Par ailleurs, l cart par
rapport 2011est de nouveau proportionnel la diffrence d hommes/heures par rapport
2011. La DAH ne peut avancer d autre justification pour cet cart dans les statistiques en
2012. Elle signale toutefois quelle a rencontr plus frquemment des problmes lis aux
banques de donnes. Depuis janvier 2013, toutes les infractions routires constates sont
enregistres dans le systme ISLP19, qui tait utilis auparavant uniquement par la police
locale.
3.1.1.3 Contrle des lois sociales (CLS)
Le service du contrle des lois sociales (CLS) est un service d inspection du SPF Emploi.
Sa principale mission consiste veiller l application de la lgislation belge portant sur
les conditions de rmunration et de travail (conditions de travail et de rmunration
individuelles et collectives, temps de travail et de repos, documents sociaux, etc.), avec
la protection des intrts du travailleur comme premire proccupation. Il compte au
total200contrleurs sociaux (de niveau B) et 35inspecteurs sociaux (de niveau A), rpartis
entre la direction gnrale et les 24services extrieurs rgionaux. Le secteur du transport
par route reprsente environ 7% du nombre de dossiers traits chaque anne par leCLS.
Depuis 2001, le CLS dispose de deux cellules spcifiques en matire de transport par route,
une pour chaque rgion, comptant chacune cinq quivalents temps plein. Celles-ci sont
charges de coordonner et d amliorer l approche du secteur des transports. Elles sont
spcialises notamment dans le traitement des donnes des tachygraphes dans le cadre du
contrle des salaires. Elles assument le traitement intgral des dossiers complexes en matire
de transport. Le CLS dispose aussi du rseau Covron, qui organise une approche spcialise
et coordonne des dossiers transfrontaliers par le biais de contrles des entreprises trangres et des travailleurs trangers. Covron a pour but de lutter contre le phnomne de la
concurrence dloyale lie au dumping social ou la fraude sociale dans le pays d origine.
Les contrles portant sur les entreprises de transport (trangres) et les abus en matire
de cabotage sont gnralement effectus en collaboration avec les contrleurs des cellules
Transport par route.
Le tableau ci-aprs prsente le nombre de contrles et les rsultats des contrles concernant
les entreprises du secteur des transports (code Nace 4941) pour la priode20112013.

19 Il ne faut pas confondre le systme ISLP (Integrated System Local Police) avec loutil de gestion des ressources humaines ISLP Admin, qui a t rebaptis Galop.

38

Tableau 5 CLS: activits de contrle et rsultats (Nace 4941) rgularisations et procs-verbaux


en euros
Covron

Cellules Transport par route Directions ordinaires

Total

2011
Nombre de dossiers

35

532

1.174

1.741

Rgularisations

16.822

745.206

1.071.638

1.833.666

Procs-verbaux

126.099

787.793

913.892

49

408

961

1.418

Rgularisations

552.007

343.409

1.154.155

2.049.571

Procs-verbaux

501

225.561

22.406

248.468

56

388

805

1.249

Rgularisations

807.999

773.072

1.446.207

3.027.278

Procs-verbaux

31.857

1.155.601

87.142

1.274.600

2012
Nombre de dossiers

2013
Nombre de dossiers

Source: CLS
Malgr la diminution du nombre de dossiers, le montant des rgularisations augmente
fortement entre 2011et 2013. Cette hausse sexplique en partie par le dveloppement des
activits de Covron et donc par le contrle des dossiers transfrontaliers. Les montants des
rgularisations peuvent tre considrs comme ceux ayant t pays effectivement par
l employeur. En revanche, les montants relatifs aux procs-verbaux sont des estimations. En
effet, comme les autres services d inspection, le CLS ne dispose pas d informations fiables
sur le traitement ultrieur des procs-verbaux.
Environ 22% des dossiers donnent lieu une rgularisation ou un procs-verbal. Ce taux
est plus bas pour les cellules Transport par route (approximativement 15%).
Le tableau suivant porte sur les mmes contrles que le tableau 5. Il mentionne le nombre
de travailleurs et de vhicules contrls, ainsi que le nombre de jours de travail examins
(sur la base des donnes du tachygraphe).

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 39

Tableau 6 CLS: travailleurs, vhicules contrls et donnes du tachygraphe (en jours de travail)
Covron

Cellules Transport par route

Directions ordinaires

Total

2011
Travailleurs

87

1.617

9.762

11.466

Vhicules

15

1.039

650

1.704

112.413

7.032

119.445

366

1.253

6.440

8.059

21

1.133

140

1.294

78.943

3.554

82.497

533

3.490

8.640

12.663

13

1.179

119

1.311

182.812

1.568

184.380

Jours de travail
2012
Travailleurs
Vhicules
Jours de travail
2013
Travailleurs
Vhicules
Jours de travail
Source: CLS

Les cellules Transport par route effectuent la majorit des calculs de salaire partir des
donnes du tachygraphe. Ce travail est laborieux, car peine automatis, et assez monotone. Une affectation ces cellules ne reprsente ds lors aucun attrait au sein du CLS. Il
pourrait tre efficient de consentir un investissement en vue d automatiser jusqu un
certain niveau ce calcul spcifique des salaires.
Ces contrles gnrent de faibles recettes comparativement aux cots qu ils occasionnent
et aux efforts fournis par les inspecteurs. Il faut nanmoins tenir compte de l augmentation
potentielle des recettes quand les contrles atteindront leur vitesse de croisire. De plus,
l intensification de ces contrles peut constituer un signal l intention des fraudeurs du
secteur.
3.1.1.4 Inspection sociale
LInspection sociale (IS) du SPF Scurit sociale contrle l application de la lgislation en
matire de scurit sociale. Elle est constitue d une direction gnrale et de services extrieurs rgionaux. Elle comptait au total 200contrleurs sociaux et 45inspecteurs sociaux
en 201220. Le secteur du transport, au sens large, reprsentait environ 4% de ses activits
en2012. LIS axe ses contrles sur l exactitude du calcul des cotisations sociales dont la perception a t confie l ONSS. Des cellules thmatiques ont t cres au sein de l IS, dont
les cellules Travail transfrontalier (TT) qui sattaquent au phnomne des socits bote
aux lettres. LIS collabore au contrle routier dans le cadre du plan d action Transport par
route par l intermdiaire de ses cellules ordinaires, comme pour les contrles s inscrivant
dans les plans d action du Sirs.

20 Les 245collaborateurs reprsentaient 225ETP. Chaque service extrieur de lIS est dirig par un inspecteur
social-directeur, qui est son tour assist de diffrents inspecteurs sociaux. Ceux-ci sont responsables dune cellule
comptant quatre cinq contrleurs sociaux ayant pour mission principale de contrler les dispositions de la lgislation sur la scurit sociale relatives aux travailleurs salaris.

40

Le tableau ci-aprs prsente les activits de contrle de l IS et leurs rsultats dans le secteur
des transports (code Nace 4941).
Tableau 7 I nspection sociale statistiques en matire de contrles dans le secteur des transports
2011

2012

2013

Entreprises belges
Contrles

825

585

569

Positifs

154

172

113

1.426

1.450

739

3.215.891

5.607.124

1.364.946

Contrles

41

41

82

Positifs

11

16

19

Travailleurs concerns

39

132

282

420.379

1.088.608

2.682.328

Travailleurs concerns
Montant rgularis en euros
Entreprises trangres (cellule TT)

Montant rgularis en euros


Source: IS

Comme pour le CLS, les recettes sont faibles proportionnellement aux efforts fournis. Il
est noter nanmoins que les dossiers transfrontaliers, traits par la cellule TT, sont en
augmentation. Les rgularisations sont des estimations: elles sont transmises l ONSS en
vue de la perception, mais ni l IS ni l ONSS ne peuvent prciser le montant qui est effectivement peru par la suite.
Le tableau ci-aprs prsente les activits de contrle de l IS et leurs rsultats dans le cadre
de sa participation au plan d action Transport par route.
Tableau 8 Inspection sociale: activits et rsultats dans le cadre du plan daction Transport par
route (montants en euros)
2011
Contrles
Infractions
Montant rgularis

2012

2013

162

77

46

12.870

9.093

53.324

Source: IS
La faiblesse du nombre de constatations et des montants rgulariss illustre pourquoi l IS
et le CLS ont demand que les contrles prvus dans le plan d action soient rorients en
mettant l accent sur les contrles en entreprise plutt que sur les contrles autoroutiers
classiques.
3.1.2 Dfis au regard de la capacit disponible
3.1.2.1 Personnel et moyens de fonctionnement
Tous les services d inspection font face au vieillissement de leur personnel, et certains ont
connu une baisse d effectif importante. Le SPF Mobilit disposait de 52contrleurs routiers
en 2005contre 34en 2013. Dautres services sont parvenus maintenir leur effectif plus ou

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 41

moins au mme niveau grce des renforts spcifiques qui ont pratiquement compens les
dparts naturels. cet gard, les services d inspection taient dans une situation relativement privilgie par rapport d autres services des SPF dont ils relvent, o, par exemple,
le remplacement d un seul dpart sur trois tait dj d application. Les services indiquent
qu ils ne reoivent pas toujours de moyens de contrle supplmentaires pour assurer leurs
nouveaux objectifs et missions de contrle. Lorsque de nouvelles cellules sont cres, ce
sont gnralement les agents de contrle dj en service qui doivent excuter les nouvelles
tches en plus de leur travail ordinaire. Il est donc impossible de raliser entirement toutes
les tches imposes, et la stratgie et les activits sont adaptes en fonction des possibilits
au regard de la capacit disponible.
On ignore quelles sont les dpenses totales que l application de la rglementation en
matire de transport routier gnre pour les services d inspection, car il est difficile de les
isoler parmi les frais de fonctionnement globaux. Seule une approximation peut tre faite
au sujet du nombre de membres du personnel des inspections sociales chargs d appliquer
la rglementation en matire de transport routier. Cela sexplique, d une part, par le fait que
les contrleurs et inspecteurs sociaux ont un secteur d activit plus large que le seul transport par route et, d autre part, par la contribution importante que d autres collaborateurs
apportent aux contrles.
La plupart des acteurs chargs d appliquer la rglementation sont confronts un blocage
d un pourcentage considrable de leurs moyens de fonctionnement en raison des restrictions budgtaires. Les services doivent ds lors remettre en cause l accs payant certaines
banques de donnes, nachtent ou ne renouvellent pas assez le matriel de contrle
(par exemple, pour les contrles de tachygraphe), laissent vieillir leur parc automobile et
manquent de soutien sur le plan informatique (voir point ci-aprs). Il peut en rsulter une
diminution de l efficience des contrles. Il importe donc que les services adaptent leur fonctionnement aux limites de leurs moyens disponibles afin d augmenter leur efficience ou,
tout le moins, de la maintenir au mme niveau, pour autant que l ampleur des restrictions
budgtaires le permette.
3.1.2.2 Soutien informatique
Une capacit informatique suffisante est ncessaire pour soutenir le personnel de contrle
dans la prparation, la mise en uvre et le traitement de leurs contrles.
Les services d inspection sociale disposent d instruments et de banques de donnes assez
dvelopps. Ils sont galement les plus avancs en ce qui concerne l utilisation de l analyse
des risques, instrument essentiel pour accrotre l efficience. Ils disposent enfin du procsverbal lectronique (ePV), un instrument informatique servant dresser des procs-verbaux
et en assurer le suivi. Il subsiste toutefois des points amliorer. Par exemple, les banques
de donnes contiennent uniquement des donnes belges; leur utilit est donc restreinte
pour le contrle des entreprises trangres (notamment pour lutter contre le phnomne
des socits bote aux lettres). Afin de prparer efficacement les contrles en entreprise,
il est ncessaire d avoir accs des banques de donnes enrichies payantes. Or, comme
une partie importante des moyens de fonctionnement est parfois bloque pour respecter
les directives en matire de prudence budgtaire, l acquisition ou le renouvellement des
licences en quantit suffisante ne sont pas toujours garantis.

42

La direction du contrle du transport routier du SPF Mobilit dispose d une capacit


informatique moindre. La capacit qui tait disponible a t utilise en priorit pour dvelopper un systme de suivi et de rapportage concernant les contrles routiers (Hermes).
L intgration des systmes relatifs aux contrles routiers et en entreprise na pas encore pu
tre opre. Le traitement des contrles en entreprise se fait encore en grande partie sur
papier. Les systmes ne permettent pas d extraire des informations de gestion de manire
simple et rapide.
Les services d inspection utilisent du matriel informatique portable lors de leurs contrles.
En revanche, en l absence d une connexion mobile internet, ils ne sont pas en mesure
d accder certaines banques de donnes au moment du contrle.
3.1.3 Coopration
3.1.3.1 Coopration entre les services dinspection
La coopration entre les services d inspection est bonne aussi bien dans les cellules provinciales (plan d action Transport par route) que dans les cellules d arrondissement (Sirs),
mme s ils sont parfois confronts de manire ponctuelle des problmes locaux. En
dehors de ces structures, les services d inspection procdent parfois aussi des contrles
communs; la coopration dans ce cadre se droule correctement, mme si la coordination est encore perfectible dans certains cas. Les services d inspection collaborent donc de
manire loyale, et on ne dcle aucun signe de frictions internes ou d opposition dans le
cadre du contrle. Les agents chargs du contrle connaissent leurs homologues dans les
autres services d inspection. Lorsqu ils traitent un dossier spcifique, ils peuvent contacter
leurs collgues en vue d obtenir des informations. S il arrive quun service d inspection
dplore le manque de soutien apport par un autre service d inspection, cest plus la
capacit insuffisante chez le partenaire qu sa mauvaise volont qu il l impute.
Un change de donnes automatis, une mthode commune et un rassemblement structurel des connaissances font toutefois encore dfaut. Les services d inspection se connaissent
et saident dans la mesure du possible, mais ils ne savent pas exactement ce que font les
autres services. Par ailleurs, chaque service d inspection a son propre fonctionnement.
En vue d une application efficiente de la rglementation dans le secteur du transport
routier, il est ncessaire que tous les services d inspection puissent consulter leurs activits de contrle mutuelles via une banque de donnes centrale. Ils doivent tre en mesure
de savoir quelles entreprises et quels camions ont dj t soumis des contrles et d en
connatre les rsultats. Ces informations sont indispensables pour dfinir un profil complet
de la fiabilit d une entreprise et pour permettre un service d inspection de se baser
sur les rsultats d un autre. On viterait ainsi des contrles inutiles et une trop grande
charge de contrle pour les entreprises. Une banque de donnes de ce type est galement
utile pour alimenter un systme d analyse des risques. Cest pour cette raison que le plan
d action 2001concernant le transport par route avait charg le SPF Mobilit de rendre une
telle banque de donnes oprationnelle au plus tard en janvier 2003. Plus de dix ans aprs
l expiration de ce dlai, il ny a toujours aucune banque de donnes oprationnelle ni mme
un stade de dveloppement srieux.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 43

Les services d inspection sociale ont leur propre banque de donnes commune, appele
Genesis21 et peuvent consulter depuis peu leurs documents de travail respectifs l aide
du systme Al Fresco. Ils essaient ainsi de pallier quelque peu l absence de la banque de
donnes centrale annonce. Depuis fin 2013, le SPF Mobilit bnficie d un droit de consultation restreint dans Genesis. Ni le SPF Mobilit ni la police fdrale de la route ne disposent
d une banque de donnes des activits et rsultats de contrle qui soit accessible aux autres
services d inspection. Mme au sein du SPF Mobilit, l change d informations nest pas
complet. Ainsi, les contrleurs en entreprise nont pas d accs direct aux fichiers des contrleurs routiers et inversement.
La coopration entre les services d inspection na pas encore donn lieu l laboration
d une mthode de contrle commune. Les services d inspection nont d ailleurs pas tous
rdig un manuel de contrle.
Le retour d information est limit quant l issue des dossiers qui sont transfrs. Le rassemblement des connaissances est opr au cas par cas ou rsulte par hasard d initiatives
diverses. Il nexiste donc toujours pas d approche de chane, qui pourrait s inscrire dans le
futur plan stratgique du comit directeur cr dans le cadre du plan d action Transport
par route.
3.1.3.2 Coopration avec ltranger
Les services d inspection belges sont membres d organisations et de rseaux europens,
qui organisent notamment des formations et procdent des contrles routiers transfrontaliers. Le SPF Mobilit est ainsi actif au sein d Euro contrle route (ECR), tandis que la
police fdrale de la route participe Tispol, le rseau europen de la police de la route.
Dans les dossiers prsentant un caractre international, l change d informations et la
coopration avec l tranger sont indispensables pour permettre aux services d inspection
sociale d effectuer des contrles et de recueillir ventuellement des preuves. Selon les services d inspection sociale, la situation cet gard samliorerait rellement de manire
progressive, notamment sous la pression croissante de l UE et grce aux meilleurs outils
techniques tels que le systme europen IMI (voir chapitre 2). Il serait malgr tout possible
d amliorer encore la collaboration dans le cadre d initiatives europennes ou d accords de
coopration bilatraux entre la Belgique et d autres tats membres.
3.1.3.3 Coopration avec le secteur
Il existe une commission des transports de marchandises par route, charge notamment de
rendre des avis sur la coopration avec les diffrents services d inspection, et un comit de
concertation des transports de marchandises par route, au sein duquel les pouvoirs publics
et les organisations professionnelles peuvent changer des informations. La Commission a
disparu dans la nouvelle lgislation (voir chapitre 2) et sa fonction d avis est reprise par le

21 Genesis est une banque de donnes relative aux contrles et aux employeurs, qui est accessible tous les services dinspection sociale. Elle est alimente par toutes les informations disponibles dans les organismes et propose deux grandes fonctionnalits. Elle prsente le cadastre synthtique des contrles, cest--dire une base de
donnes comprenant des informations sur les contrles en cours et clturs des services dinspection. On peut
y consulter les donnes concernant les entreprises et les personnes physiques qui font ou ont fait lobjet dun
contrle. En outre, Genesis permet aux services de contrle daccder aux donnes dautres banques de donnes,
telles que le Registre national, le Registre ONSS des employeurs, etc.

44

comit de concertation. Selon le SPF Mobilit, une large concertation aurait d ailleurs t
mene avec le secteur lors de l laboration de cette nouvelle lgislation.
Le CLS signale qu il se concerte avec le secteur afin d adapter ses techniques de contrle. La
plupart des acteurs prennent en compte les plaintes manant du secteur lors de la slection
de leurs contrles. La direction du contrle du transport routier du SPF Mobilit a envisag d utiliser des conventions entre les pouvoirs publics et les entreprises individuelles.
Ce systme prvoirait de moins contrler les entreprises dont il a dj t constat quelles
respectaient la rglementation. Les projets du SPF Mobilit nont pas t concrtiss et cette
piste a t abandonne entretemps.
Un projet d accord de partenariat entre l administration et les fdrations patronales du
secteur du transport routier a t labor en 2003. Il prvoyait la cration d un groupe de
travail charg de la sensibilisation, de la fourniture d informations, de la prvention et du
dveloppement d une procdure clignotant encore dfinir pour la constatation
des infractions sur le terrain. Laccord na pas t conclu en fin de compte. Un texte trs
similaire a circul fin 2012. Il sagissait cette fois d un protocole de coopration auquel les
organisations syndicales avaient aussi t associes. Ce protocole nest toujours pas sign
l heure actuelle. Sur le terrain, bon nombre d inspecteurs sont plutt sceptiques quant aux
possibilits de collaboration avec le secteur et s inquitent propos de la charge de travail
quoccasionneraient les ventuels accords de coopration.

3.2 Pilotage et mise en uvre du contrle


3.2.1 Programme dapplication de la rglementation: priorits et planification
Une application professionnelle de la rglementation implique de nombreuses considrations qui, de prfrence, seront intgres dans un cycle de planification, de mise en uvre
et d valuation (programme d application de la rglementation). Ce principe veut que l on
estime les risques au pralable, fixe des priorits, dfinisse le niveau de respect atteindre et
vrifie si cet objectif est atteint. Les services d inspection disposant de moyens financiers et
humains limits pour excuter leurs tches, il sagit de fixer des priorits en matire d application de la rglementation. En fonction des missions lgales et des priorits stratgiques,
chaque service doit tablir un plan annuel et fixer des objectifs. Les services d inspection ne
peuvent toutefois dfinir leur agenda quen partie; leur marge de manuvre est rduite par
les missions attribues par le ministre public, les plaintes et les demandes de renseignements ou d avis. En ce qui concerne les missions confies par le ministre public, de fortes
disparits existent entre les arrondissements judiciaires.
La direction du contrle du transport routier du SPF Mobilit utilise des objectifs chiffrs concernant le nombre de contrles routiers. Elle dresse une liste du nombre annuel
minimal de contrles par type de transport (transport international, transport frigorifique,
conteneurs, transport de matriaux de construction, etc.). Ladministration na toutefois
pas pu fournir d information concrte sur la manire dont ces chiffres taient calculs.
En matire de contrles en entreprise, l objectif consiste visiter chaque entreprise tous
les cinq ans. Cet objectif est jug difficilement ralisable. Ladministration dclare quelle
souhaite passer des objectifs plus qualitatifs que quantitatifs l avenir, sans donner plus
de prcisions.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 45

La police fdrale de la route fait une distinction entre une dmarche ractive (les patrouilles
et les interventions) et une dmarche proactive, permettant des contrles cibls. La proportion de dmarches ractives serait de 88% contre 12% pour les dmarches proactives.
La police fdrale de la route entend consacrer au moins un quart des 12% de dmarches
proactives au transport par poids lourd en vue de contribuer la ralisation des objectifs
en matire de victimes fixs lors des tats gnraux de la scurit routire. Cet objectif nest
pas atteint dans la pratique: durant la priode 2010-2013, la proportion d actions ddies
spcifiquement au transport par poids lourd a lentement baiss de 20 17% des 12% de
dmarches proactives.
Aprs concertation avec le niveau politique, les services d inspection sociale fixent des
priorits internes concernant l affectation de la marge de manuvre dont ils disposent.
Dans son plan annuel, le CLS dfinit des objectifs oprationnels qui portent la fois sur le
nombre de contrles et sur l ampleur financire des rgularisations prvues (par exemple,
les salaires rgulariser par le CLS). Contrairement aux directions ordinaires du CLS, les
cellules Transport par route ne se fixent pas d objectifs chiffrs quant au nombre de dossiers
ou aux montants rgulariser. Cette particularit est une reconnaissance du long travail
que requiert le calcul des salaires partir des donnes du tachygraphe. Il existe nanmoins
des objectifs implicites, savoir les critres utiliss dans le cadre de l valuation du personnel (nombre de dossiers clturs, montants rgulariss, dure du traitement).
LInspection sociale (IS) fixe ses objectifs oprationnels annuels (cotisations sociales
percevoir) par service extrieur rgional la suite d une concertation interne. Chaque
anne, elle slectionne galement des phnomnes auxquels sattaquer en priorit. En 2013,
il sagissait, entre autres, du phnomne des faux indpendants, du travail au noir, de la
fraude transfrontalire et de la fraude aux cotisations. Certains secteurs sont aussi jugs
prioritaires. Le secteur du transport routier en a fait partie pour la premire fois en 2013.
Pour la cellule Travail transfrontalier (TT), le transport routier constituait un secteur prioritaire dj depuis 2012, avec une attention particulire pour les constructions bote aux
lettres.
Les services centraux de l IS pilotent les services rgionaux d inspection. Les objectifs oprationnels des services extrieurs sont dfinis partiellement en fonction de facteurs locaux
(le nombre d inspecteurs et de contrleurs, d apostilles des parquets, de plaintes, etc.). Les
cellules spcialises (Transport par route, Travail transfrontalier) travaillent de manire
plus centralise, mme si les formes d approche sont aussi gnralement diffrentes, selon
la rgion par exemple.
La Cour des comptes relve qu il est aussi ncessaire de signaler les rpercussions qu impliquent les choix oprs en matire d application de la rglementation pour le reste du
champ de contrle. Si celles-ci ne sont pas prcises, les choix en matire d application
demeurent partiellement implicites. Dans leur planification annuelle, les services d inspection oprent des choix en fonction de la capacit et des moyens disponibles, mais ils
omettent d indiquer clairement les aspects de la lgislation et de la rglementation qu ils
appliqueront dlibrment de manire moins intensive voire pas du tout, le niveau de
respect qu ils visent au minimum et les cas qu ils tolreront dans certaines conditions.
Il en rsulte que le ministre responsable et les fonctionnaires dirigeants savent ce quun
service d inspection fait, mais pas ce qu il applique moins strictement voire pas du tout.

46

Pour remdier aux lacunes encore existantes en matire d application de la rglementation,


il faut d abord les identifier.
3.2.2 Comptences et approche de contrle
La nature et l ampleur des activits de contrle diffrent selon le service d inspection. Elles
sont dtermines en partie par le contexte plus large des tches de contrle et par la politique mene concrtement en matire de contrle et de sanctions. Les contrles peuvent
tre slectionns selon une apprciation professionnelle ou en fonction d une analyse des
risques mthodique. Les services concerns dfinissent chacun leur propre approche de
contrle sur la base de leurs donnes et de leurs expriences, notamment parce que les
possibilits d change d informations numriques sont encore restreintes au sein du rseau
d application de la rglementation.
3.2.2.1 Comptences de contrle
Les services ont accs aux vhicules et aux btiments des entreprises. Ils peuvent effectuer les auditions ncessaires et demander la prsentation de l ensemble des documents et
donnes ou procder leur saisie si cela savre utile pour leurs recherches et leurs constatations. Le personnel de contrle du SPF Mobilit porte le titre d officier de police judiciaire.
Le cadre oprationnel de la police fdrale de la route a la pleine comptence policire et
une comptence gnrale de recherche. En fonction de leur grade, ces membres du personnel ont aussi le titre d agent ou d officier de police judiciaire en plus de celui d agent ou
d officier de police administrative.
Les comptences des inspecteurs sociaux sont rgles dans le code pnal social. Pour les
matires particulires qui leur sont confies, les services d inspection sociale disposent,
en leur qualit d agents de police judiciaire, de la comptence policire de recherche. Ils
peuvent verbaliser et transmettre les procs-verbaux au ministre public en vue de poursuites judiciaires.
Outre de larges comptences de contrle, les inspecteurs sociaux disposent d un pouvoir
d apprciation (article 21du code pnal social). En fonction de leur apprciation des faits, ils
peuvent choisir de donner un avis ou un avertissement, de convenir d une rgularisation (en
fixant l employeur un dlai pour se mettre en rgle) ou de dresser un procs-verbal. Cette
libert de choix est justifie par la mission de prvention visant promouvoir le respect de
la lgislation par l information et la persuasion. Des directives internes sont donnes pour
favoriser une application harmonise et un traitement quitable.
Le CLS et l IS tiennent au maintien de ce pouvoir d apprciation, qui diffrencie les inspecteurs sociaux des officiers de police judiciaire (police de la route, douane, SPF Mobilit, etc.).
part la possibilit de la perception immdiate, ces officiers sont obligs de signaler les faits
constats au ministre public22. En thorie, ils sont donc tenus de dresser des procs-verbaux aussi pour des infractions minimales, mme s il est pratiquement certain que ceux-ci
seront ensuite systmatiquement classs sans suite.

22 Le droit dapprciation (article 21du code pnal social) droge larticle 29du code dinstruction criminelle, selon
lequel toute autorit constitue, tout fonctionnaire ou officier public qui, dans lexercice de ses fonctions, acquiert
la connaissance dun crime ou dun dlit, est tenu den donner avis au procureur du Roi et de lui transmettre tous les
renseignements et procs-verbaux qui y sont relatifs.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 47

la suite de la constatation d une infraction, le CLS prfre proposer l employeur de


rgulariser la situation. Cette approche pragmatique procde des considrations suivantes.
La politique de poursuite produit des rsultats insuffisants: le travail au noir et la fraude
sont difficiles prouver, les sanctions sont trop lgres par rapport aux avantages que
l employeur tire des infractions, et les rgularisations sont financirement avantageuses
aussi bien pour le travailleur (salaire) que pour les pouvoirs publics (cotisations sociales et
fiscales). Un procs-verbal est dress uniquement lorsque l employeur refuse expressment
de rgulariser la situation ou en cas de fraude sociale grave. Le but principal du CLS est en
effet de protger le travailleur dont la priorit est de percevoir le bon salaire. Il sagit souvent
de montants importants sur lesquels des cotisations sociales seront galement dues ensuite.
LIS dresse un PV dans un tiers des cas o des irrgularits ont t constates, tous secteurs confondus. Lorsque l employeur est dispos corriger l infraction, un avertissement
suffit. En cas d infractions graves ou de refus par l employeur de rgulariser la situation,
l IS dresse un procs-verbal et porte les faits la connaissance de l auditeur du travail. Pour
le secteur du transport, l IS ne dresse galement un PV que dans une minorit de dossiers
(en moyenne 5 8% des infractions constates). Cela sexplique notamment par la lourde
charge de la preuve dans le cadre de la lutte contre les constructions bote aux lettres
dont l IS a fait sa priorit23.
Puisque les rgularisations reviennent quasiment payer ce qu il aurait fallu payer de toute
faon24, elles ne constituent pas une vritable sanction et nont donc pas d effet dissuasif
pour l avenir (voir aussi le point 4.4). Elles revtent par contre toute leur importance pour
les travailleurs concerns.
3.2.2.2 Analyse des risques
Pour exploiter de manire optimale les moyens limits des services d inspection et attnuer
la charge de contrle pour le secteur, il est indispensable d utiliser tous les instruments
disposition pour cibler le plus possible les contrles. Bien quun systme d analyse des
risques ait t annonc plusieurs reprises dans les notes de politique gnrale en matire
de Mobilit et qu il constitue une obligation impose par l Europe, aucun systme de ce type
ntait encore disponible dans le secteur du transport routier dbut 2014. Le SPF Mobilit
est charg de dvelopper ce systme, mais il ne l a pas fait. Les services d inspection sociale,
qui disposent d une capacit informatique bien plus grande, sont le plus avancs dans le
dveloppement d un systme d analyse des risques pour leur propre fonctionnement.
Une premire application dans le secteur du transport routier est attendue prochainement.
En attendant, les contrleurs dfinissent les tches auxquelles consacrer leur temps de
travail disponible en se fiant leur apprciation professionnelle et sur la base de leurs
contacts avec des collgues et d autres services. Ce temps est celui qui leur reste aprs avoir
trait les plaintes et les missions confies par l auditeur du travail et il varie de manire
significative suivant les arrondissements judiciaires concerns. Beaucoup repose sur l exprience et le zle du contrleur concern, ce qui entrane des risques en matire de scurit et
23 LIS souligne cet gard la diffrence de champ dapplication entre la notion de sige social fictif au sens de larticle13du rglement UE 883/2004(et de son rglement dexcution 987/2009) et les poursuites pnales en vertu
de larticle 235du code pnal social (lescroquerie dsigne dans le droit pnal social, qui est trs difficile prouver
en matire de transport routier).
24 Le paiement tardif des cotisations entrane normalement une majoration des cotisations de 10% et des intrts de
retard.

48

d galit juridique et augmente la probabilit de contrles ngatifs faisant perdre du temps


au service et aux organisations contrles. Les paragraphes suivants prsentent brivement
o en sont les diffrents services concerns en matire d analyse des risques.
SPF Mobilit
Ds 2001, le plan d action Transport par route a charg le SPF Mobilit d instaurer un
systme de classification des risques pour les entreprises de transport. En excution de
la directive 2006/22, l arrt royal du 8mai2007a confirm la mission du SPF consistant
introduire pareil systme. Dans la pratique, aucune avance na t enregistre dans ce
dossier, l exception d une tude de 2003sur le dveloppement d une banque de donnes
en matire de contrles sur le transport routier. Comme prcis ci-aprs, l existence d une
banque de donnes gnrale, alimente par les banques de donnes de tous les services
d inspection concerns, est une condition indispensable au dveloppement d un systme
d analyse des risques.
Plusieurs services d inspection considrent le nouveau systme B-ERRU comme une piste
en vue du lancement d un systme d analyse des risques. Cependant, d aprs le responsable
du projet B-ERRU, l analyse des risques ne s inscrit pas dans la porte actuelle du systme.
Le projet de plan de gestion de la direction du contrle du transport routier annonce le
dveloppement d un projet risk rating partir de fin 2014. Nanmoins, ce projet devrait
tre ralis en grande partie dans les limites de l effectif actuel du personnel de contrle,
avec un soutien indtermin des services informatiques du SPF. Un plan dtaill et un
budget spcifique font dfaut. Dans ces conditions, il y a peu de chances quun systme
d analyse des risques voie effectivement le jour.
Police fdrale de la route
La police fdrale de la route ne dispose pas d un systme d analyse des risques. Elle
change toutefois des informations, notamment par le biais des rseaux d experts. Le site
intranet de Centrex contient un espace scuris dans lequel les experts peuvent schanger
des informations. Il existe une banque de donnes pour les infractions constates.
Services d inspection sociale
LIS dveloppe Data Mentalist, un systme de datamining aliment par l entrept de donnes
Oasis contenant des donnes sociales et fiscales. Oasis est un projet ralis en commun par
les inspections sociales fdrales. Loutil cre des profils de risques en croisant des donnes
comportementales avec les rsultats des contrles prcdents et attribue une cote de risque
aux employeurs. Dans un premier temps, les agents chargs d appliquer la rglementation
reoivent une liste comprenant le classement des employeurs pour dterminer les contrles
les plus prometteurs effectuer en fonction des moyens disponibles. Un contrle auprs
des employeurs classs parmi les premiers d une telle liste garantirait des rsultats positifs
trois quatre fois suprieurs la moyenne. Lors d une phase ultrieure, le datamining sera
intgr une nouvelle approche de contrle. Le dveloppement d un modle pour le secteur
du transport routier est prvu, mais il navait pas encore t ralis la clture de l audit.
3.2.2.3 volution des contrles routiers vers des contrles en entreprise
Au cours des contrles routiers classiques effectus en commun dans le cadre du plan
d action Transport par route (voir aussi point 2.2.1.2), les diffrents services de contrle
concerns procdent leurs propres contrles. Les services constatent les infractions qui

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 49

relvent de leur comptence et transmettent les informations pouvant servir aux autres
services d inspection. Ces actions ont leur utilit, sont trs visibles et ont donc une fonction
importante de signal. Elles sont surtout efficaces pour la recherche d infractions ponctuelles partir des preuves prsentes dans le camion (donnes du tachygraphe, documents
de bord, licences et tat du vhicule). Ce type de contrle est cependant moins adapt au
dpistage des constructions frauduleuses. En effet, il se base sur des chantillons qui ne
permettent pas de mettre fortement l accent sur des groupes risque. Les contrles routiers
peuvent ventuellement rvler des indices sur le fait quune socit mne certaines pratiques, mais pour raliser un vritable contrle complet, les services d inspection sociale ont
besoin de preuves supplmentaires qui ne peuvent tre rcoltes quau moyen de contrles
en entreprises. Comme mentionn ci-avant, la demande des services d inspection sociale,
les contrles raliss en commun dans le cadre du plan d action Transport routier ont donc
volu vers une proportion paritaire: environ la moiti de contrles autoroutiers classiques25
et la moiti de contrles en entreprise, notamment dans des centres logistiques. En outre,
des contrles routiers sont galement raliss en dehors des autoroutes, dans des zones
portuaires par exemple.
3.2.2.4 Spcialisation
Pour aborder les structures complexes et souvent transfrontalires auxquelles elle est
confronte, la lutte contre le dumping social (cabotage illgal, socits bote aux lettres,
etc.) ncessite souvent une expertise spcifique et de grands investissements en personnel
et en temps. Il nest pas vident pour les quipes de contrle ordinaires de traiter efficacement ces dossiers. Au fur et mesure que les efforts s intensifient pour lutter contre
le dumping social dans le secteur du transport routier, les quipes spcialises jouent un
rle de plus en plus important dans l approche des dossiers transfrontaliers. Les cellules
Transport par la route du CLS btissent leur collaboration avec le rseau du CLS spcialis
dans les dossiers transfrontaliers (Covron). LIS confie les contrles visant le phnomne
des socits bote aux lettres principalement la cellule Travail transfrontalier (TT)
qui porte galement assistance dans ce domaine aux services rgionaux. Les tableaux au
point 3.1.1montrent que le recours Covron et la cellule TT a fortement augment dans
les dossiers de transport traits respectivement par le CLS et l IS. La direction du contrle
du transport routier du SPF Mobilit envisage, elle aussi, de crer une cellule spcialise
dans les dossiers transfrontaliers complexes. Bien entendu, ces cellules spcialises ont une
capacit limite. Leur renfort, dans les limites budgtaires, est une priorit pour lutter efficacement contre le dumping social.
3.2.2.5 Coresponsabilit des donneurs dordre
Il arrive que la socit de transports porte la responsabilit d une infraction, mais elle peut
aussi tre manipule par d autres acteurs situs en amont dans la chane logistique. Les
donneurs d ordre mettent parfois une pression extrme sur les transporteurs en leur fixant
des objectifs quasiment impossibles atteindre. Dans ce cas, les donneurs d ordre sont
les vritables instigateurs des infractions. La question est de savoir s il est possible de les
sanctionner galement.

25 En effet, le terrain daction de la police fdrale de la route comprend les autoroutes et leurs dpendances ainsi
que les autres routes qui lui sont confies. Dautres services dinspection, dont la police locale, effectuent aussi des
contrles sur les autres routes.

50

La rglementation sur le transport routier prvoit cette possibilit. En l absence d une


licence de transport, le donneur d ordre ou l expditeur peut aussi tre sanctionn. Si cest
la lettre de voiture qui est manquante, le chargeur peut tre mis en cause. Les services
d inspection estiment que ces dispositions sont applicables dans la pratique. Il est facile
de constater l absence d un document et il est raisonnable d exiger que l intress doive
sassurer de sa prsence. Cependant, la Cour des comptes na pas pu obtenir de chiffres sur
le nombre de dossiers dans lesquels cette possibilit aurait t employe.
Il est beaucoup plus difficile d appliquer la possibilit offerte par la rglementation sur le
transport par route de sanctionner le donneur d ordre, le chargeur ou l expditeur lorsque
leurs instructions ont directement entran, entre autres, des infractions aux temps de
conduite et de repos ou un cas de cabotage illgal. En thorie, ils peuvent galement tre
sanctionns lorsque le transport est excut un prix abusivement bas . La difficult
consiste pour les pouvoirs publics runir suffisamment d lments de preuve que les
intresss savaient que leurs instructions conduiraient des infractions. Implicitement,
l intress est tenu, pour chaque transport, de vrifier minutieusement que le transporteur
dsign pourra sacquitter de la mission attribue dans le respect de la rglementation, mais
cette exigence apparat souvent irraliste et draisonnable. Cette piste nest exploitable
raisonnablement que dans des cas exceptionnels o un mode d opration est clairement
identifiable. Le principe du prix abusivement bas est encore plus difficile exploiter. En
effet, la question de la dtermination du prix reste entire de mme que celle des transports
pour lesquels le transporteur espre dcrocher un premier contrat dans la perspective de
futurs contrats plus lucratifs.
Sur le plan du droit social, les pouvoirs publics peuvent aussi depuis mai 2014 pour le
secteur de transportse retourner contre le donneur d ordre sur la base du principe de la
responsabilit solidaire en matire de salaire. Dans le secteur du transport, cette possibilit
ne couvre pas encore les dettes sociales et fiscales26.

3.3

Aperu des effets de lapplication de la rglementation

Pour juger si l objectif de l application de la rglementation est atteint, il est impratif


d avoir une vue d ensemble du fonctionnement des processus successifs dans toute la chane
d application. Sans cette vue d ensemble, il est impossible de dterminer de manire univoque si la Belgique applique efficacement la rglementation relative au transport par route.
On ne peut alors que continuer se fier aux intuitions quont les contrleurs partir de leur
connaissance du terrain et des ractions qu ils reoivent du secteur. Cette vue d ensemble
fait dfaut l heure actuelle. Cette absence sexplique par le fait que les activits illgales
dans le secteur des transports sont difficiles cartographier. De plus, les limites des systmes de suivi et d enregistrement empchent de dterminer comment senchanent les
processus successifs chez les diffrents acteurs. Jusqu prsent, les systmes d information
utiliss ne permettent pas de suivre le traitement d un dossier au fil des processus successifs
en place chez les acteurs concerns. Ds que plusieurs acteurs participent un dossier,
se pose le problme du peu de retour d information donn sur la suite du traitement des
dossiers.

26 Elle est prvue par la loi-programme du 12mars2012. Sa mise en uvre au niveau sectoriel est rgle par arrt
royal.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 51

Ainsi, l IS ne sait pas toujours avec certitude si et pourquoi l ONSS dcide de recouvrer des
cotisations sociales dans un certain dossier, ni dans quelle mesure il les peroit effectivement. En l absence de rgularisation, l IS transmet le dossier accompagn des relevs de
cotisations l ONSS en vue de la suite du traitement, du recouvrement et de la perception
des cotisations dues. LONSS peut adopter une autre position que l IS dans un dossier. LIS
est alors lie par la dcision de l ONSS pour le traitement de ce dossier. Par exemple, dans sa
dcision en matire de recouvrement, l ONSS peut tenir compte d une analyse cots-bnfices et examiner les probabilits de russite avant d entamer une procdure. Certes, l IS
obtient un retour d information sur les dossiers en cours lors de sa concertation mensuelle
avec l ONSS. l heure actuelle, l ONSS ne peut pas suivre le montant qui est peru concrtement dans un dossier et par consquent, il ne peut pas transmettre cette information
l IS. LIS na donc aucune ide des rsultats que donnent finalement ses actions de contrle.
LIS calcule elle-mme les montants qui figurent dans ses statistiques (aussi bien pour les
paiements volontaires27 que pour les rgularisations d office). Il ne sagit donc pas des montants qui sont rellement recouvrs ou perus.
Non seulement la circulation de l information entre les services administratifs intervenant
tour de rle, mais aussi l change d informations entre les services d inspections et les
SPF Justice ou Finances laissent dsirer. Il sagit en l occurrence principalement du suivi
des procs-verbaux (voir chapitre 4ci-aprs).

3.4 Conclusion
Le transport routier est difficile contrler en raison de la nature des objets du contrle.
En effet, il sagit de vhicules qui sont perptuellement en mouvement dans les diffrents
tats membres de l UE. Par ailleurs, les services d inspection constatent une forte pression
conomique sur le secteur, qui dissuade de respecter la rglementation et la lgislation. La
fraude fait l objet d une attention croissante, mais elle est difficilement visible et mesurable
et se prsente sous des formes diverses et varies. Les constructions fictives sont modifiables
et dplaables. La difficult rcolter des preuves, par exemple dans le cas de constructions
fictives ou en matire de cabotage, demeure un problme pour les services d inspection. Un
autre problme est la zone grise o le caractre lgal ou illgal d une construction reste flou.
Les services d inspection investissent beaucoup de temps et d nergie pour dcouvrir la
ralit qui se cache derrire de telles constructions (fictives). Ladministration de la preuve
reste difficile et il nest jamais certain quune affaire puisse tre prouve de faon suffisante
devant le tribunal.
Le caractre laborieux de ces contrles justifie le fait que les cellules spcialises ne soient
pas soumises aux objectifs de contrle quantitatifs que les services d inspection imposent
leurs quipes de contrle ordinaires.
La prvention pourrait encore tre amliore en informant les employeurs et les chauffeurs
de leurs droits et devoirs via divers canaux de communication (multilingues) et en organisant une concertation avec le secteur. La coopration structurelle entre les pouvoirs publics
et le secteur est galement perfectible. Aucune initiative concrte na encore t prise quant

27 Si lemployeur est daccord avec les constatations de lIS et sengage volontairement payer les cotisations, les
montants doivent correspondre.

52

au dveloppement d autres mthodes d application de la rglementation, telles que l autorgulation ou l emploi de conventions. Les services de contrle doutent que le secteur soit
prt adopter une telle approche.
Sur le terrain, l application de la rglementation est surveille au moyen de contrles routiers et en entreprise. Paralllement cette double approche, chaque service d inspection
envisage l application de la rglementation selon sa propre perspective: scurit routire,
protection des droits des travailleurs, lutte contre le dumping et la concurrence dloyale,
perception des cotisations sociales, etc. Les services d inspection sociale et le SPF Mobilit,
qui se concentraient auparavant sur les contrles routiers, ont rcemment mis l accent sur
les contrles en entreprise et les cas de fraude grave.
En matire d application de la rglementation, les rgularisations constituent l instrument
que les services d inspection sociale choisissent en priorit. Ce choix est comprhensible,
car la rgularisation donne assez facilement des rsultats concrets (par exemple, le versement du salaire correct au travailleur concern) par comparaison avec la prparation d un
dossier judiciaire dont l issue est incertaine. Cependant, cette option pose un problme
pour la chane d application dans son ensemble, une simple rgularisation ayant peu voire
pas d effet dissuasif.
La politique d application de la rglementation nest pas assez taye par des chiffres objectifs, complets et fiables. Il demeure ds lors difficile d estimer l ampleur de la fraude et
du dumping social sur le terrain, tout comme la quantit, la nature et les rsultats des
contrles. Par ailleurs, les donnes disponibles ne sont pas toujours publiques. Le rapportage public tendu assur par les services d inspection sociale peut servir d exemple aux
services d inspection du SPFMobilit, qui ne proposent pas encore de rapportage public
convenable.
La matire de plus en plus complexe (sur les plans technique et juridique) et l extension
des tches ont alourdi la charge de travail des services d inspection. De surcrot, les conomies ncessaires dans l administration conjugues au vieillissement de l effectif des
fonctionnaires ont entran une rduction de personnel qui oblige les services d inspection
fonctionner de manire plus efficiente. Lapplication de la rglementation pourrait tre
plus efficiente si elle voluait vers une approche de contrle plus cible partir de systmes
d analyse des risques et si l on amliorait la formation, l quipement matriel, l assistance
informatique et l accs aux banques de donnes utiles. Tous les services d inspection ne
se situent pas au mme stade d volution cet gard. Par ailleurs, la participation de cellules spcialises (TT ou Covron, par exemple) augmente l efficience de l application de la
rglementation.
Le SPF Mobilit na pas men bien plusieurs tches importantes qui lui avaient t attribues. Par exemple, il na pas cr de banque de donnes centrale runissant les activits
de contrle de tous les services d inspection, alors qu il aurait dj d le faire en 2003. Il
na pas non plus introduit de systme d analyse des risques. La rglementation belge et
europenne impose pourtant la cration de ce systme, dont la ncessit est vidente. Ces
lacunes compromettent une application efficiente de la rglementation dans le domaine du
transport par route. Le fonctionnement interne de la direction du contrle du transport
routier du SPF Mobilit ptit aussi d un manque manifeste de capacit informatique.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 53

Chaque service d inspection dans la chane d application fonctionne encore trop selon
sa perspective et ses propres priorits, ce qui entrave le dveloppement d un sentiment
d appartenance la chane. Or, ce sentiment favorise la coordination de l action, ainsi
que l harmonisation, l change et le retour d information. cause du manque de retour
d information, il est impossible d assurer un suivi complet au fil des processus et de dterminer quels sont les rsultats et les effets de la politique mene en matire d application
de la rglementation. Sur le plan oprationnel, les services d inspection collaborent bien
entre eux pour la mise en uvre des plans d action, mais les changements de structures
et d orientations demandent beaucoup d nergie et d efforts d adaptations de la part du
personnel. Les possibilits d change systmatique d informations (par voie lectronique)
des services d inspection entre eux et des services avec d autres administrations ou avec le
ministre public sont encore en voie de dveloppement ou sous-exploites.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 55

Chapitre 4

Sanctions
Les tapes successives de l application de la rglementation forment une chane, dont tous
les maillons doivent fonctionner correctement pour que la rglementation soit applique de
manire efficiente. Cela implique non seulement que les infractions soient constates, mais
aussi que des sanctions soient prises et excutes.
Une sanction doit tre proportionnelle l infraction et assez svre pour avoir un effet
dissuasif. Lexcution de la sanction doit tre impose avec efficience et dans un dlai acceptable. dfaut, les activits de contrle nauront peut-tre servi rien.
Les infractions peuvent donner lieu une sanction administrative ou pnale. Les services
administratifs assurent le rglement administratif au moyen de perceptions immdiates et
d amendes administratives, tandis que la magistrature soccupe des poursuites et sanctions
pnales.

4.1

Perceptions immdiates lors de contrles routiers

Les contrleurs investis d un mandat d officier de police judiciaire (SPF Mobilit, police,
douane) qui effectuent un contrle routier peuvent proposer la perception immdiate au
contrevenant28. Si ce dernier accepte, il reconnat l infraction et accepte le montant de
l amende qui y est lie. Laction publique steint alors. Un contrevenant non domicili en
Belgique ou qui ny a pas de rsidence fixe peut payer en liquide, par carte bancaire ou par
carte de crdit. Le contrevenant avec domicile ou lieu de rsidence en Belgique paie par
carte bancaire ou de crdit ou par virement dans les dix jours de la remise ou l envoi du
document.
Le contrleur nest pas tenu de proposer une perception immdiate et le contrevenant peut
refuser la proposition. Le rglement est alors pnal. Un contrevenant non domicili en
Belgique qui refuse une perception immdiate doit, quoi qu il en soit, consigner le mme
montant que celui payer en cas de perception immdiate. En l absence de paiement, il est
possible d immobiliser le vhicule pendant 96heures au maximum et de le saisir ensuite.
Un catalogue d amendes numre les infractions et les amendes applicables en cas
de perception immdiate29. Il est fix par arrt royal. Le montant des amendes repris au
catalogue est mis jour de manire occasionnelle. Il est cens tenir compte de l avantage
conomique que le contrevenant tirerait du non-respect de la rglementation, de l incidence

28 Arrt royal du 19juillet2000royal relatif la perception et la consignation dune somme lors de la constatation
de certaines infractions en matire de transport par route.
29 En ralit, il existe quatre catalogues damendes, qui font chacun lobjet dun arrt royal distinct,concernant les
infractions la rglementation en matire de transport par route, de code de la route, de transport par route de
marchandises dangereuses et de conditions techniques relatives aux vhicules.

56

sur la scurit routire, de l existence d une intention frauduleuse, des rpercussions sur
l environnement, etc. La Cour des comptes na cependant obtenu aucun document du
SPFMobilit qui tayerait le montant des amendes.
Au 1erjanvier2014, les amendes en matire de transport routier allaient de 55euros (par
exemple, lorsque certains documents administratifs ne sont pas en rgle) 2.640euros
(par exemple, en cas de falsification de donnes du tachygraphe). En prsence d infractions
multiples chez un mme contrevenant, l amende totale ne peut pas excder 2.750euros, une
somme qui peut tre porte 5.500euros en cas d actes frauduleux. Par acte frauduleux, on
entend notamment l utilisation de fausses licences de transport ou de licences falsifies, la
manipulation du tachygraphe, la falsification des donnes figurant sur les feuilles d enregistrement (disques) ou sur la carte de conducteur et les manuvres visant se soustraire
au contrle. Le montant de certaines amendes a doubl depuis l entre en vigueur de la
nouvelle lgislation relative au transport par route au 1erseptembre201430.
La perception immdiate est un instrument efficace. Cest donc celui que les acteurs chargs
d appliquer la rglementation privilgient et qui reprsente, selon toute vraisemblance31, la
majorit des sanctions excutes. La perception immdiate occasionne une charge de travail
limite; la sanction suit directement le constat de l infraction. Elle garantit le paiement
effectif de l amende pour les contrevenants trangers. Il ne subsiste un risque limit que
pour les contrevenants belges qui dsirent rgler l amende par virement. Pour la priode
2011-2012, le SPF Mobilit a peru en moyenne annuelle 93 % des amendes infliges par
perception immdiate des contrevenants belges (soit 1,4million d euros par an). Au cours
de la priode 2010-2011, la police fdrale de la route a peru 88% des amendes infliges
par perception immdiate32 (tant aux contrevenants belges qutrangers), soit 3,5millions
d euros par an. Ce taux de perception est toutefois descendu 72% en 2012(1,89million
d euros). Comme prcis au point 3.1.1.2, la police fdrale de la route a consacr moins de
moyens au transport routier en2012. Lorsque la perception immdiate est impossible, le
dossier est transfr la Justice. Aucune information nest disponible sur la suite qui y est
donne.
La perception immdiate a pour inconvnient que l infraction ne laisse aucune trace dans
le systme actuel. Il nest ds lors pas possible de tenir compte des antcdents lors d une
prochaine infraction, si bien que les multircidivistes sont plus difficiles identifier. Le
constat des infractions isoles ne permet pas de dduire des modes d opration qui donnent
une ide prcise des pratiques de certaines socits. Le systme B-ERRU devrait remdier
ce problme l avenir. La perception immdiate peut seulement tre applique sur la
voie publique, pour des infractions dmontrables directement partir d informations prsentes dans le camion (donnes du tachygraphe, documents de bord, etc.). La perception
immdiate se prte donc mieux pour sanctionner les infractions ponctuelles que pour lutter
contre les pratiques faussant la concurrence.

30 Montant des amendes pour fraude aux licences de transport et aux attestations de conducteur ou pour entrave
manifeste au contrle de ces documents.
31 En labsence de chiffres concernant les amendes (et leur perception) infliges par les tribunaux.
32 Infractions pertinentes en matire de transport de marchandises par route.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 57

4.2 Traitement pnal par le ministre public


Le ministre public ou le parquet se charge de l application de la rglementation au niveau
pnal. Lorsque l inspecteur transmet un procs-verbal au ministre public, ce dernier peut
demander des devoirs d instruction complmentaires, classer le dossier sans suite (ordonner le non-lieu), proposer une transaction ou poursuivre le contrevenant devant le tribunal
comptent. En cas de classement sans suite, le directeur gnral de la Direction gnrale
des tudes du SPFEmploi peut infliger une amende administrative pour les infractions
la lgislation sociale. Depuis septembre2014, des amendes administratives sont galement
possibles pour les infractions la lgislation relative au transport routier. Cette possibilit
doit encore tre traduite dans la pratique.
Au sein du ministre public, cest l auditorat du travail qui poursuit, devant le tribunal de
police (pour les infractions aux temps de conduite et de repos) ou le tribunal correctionnel, les infractions la lgislation sociale en vertu du code pnal social. Le traitement des
infractions commises par des chauffeurs indpendants relve du procureur du Roi.
4.2.1 Coopration entre le ministre public et les services dinspection
Le ministre de la Justice dtermine la politique pnale, et le collge des procureurs gnraux
veille sa mise en uvre et son suivi au moyen de directives contraignantes concernant
la politique de recherche et de poursuite (article 143du code judiciaire). Contrairement
ce qui prvaut pour la circulation en gnral, il existe peu de directives spcifiques au
transport routier (voir ci-aprs). Une politique explicite vient seulement d tre labore
en matire de fraude sociale33. La circulaire de fin 2012relative la politique en matire de
droit pnal social contient des lignes de force pour les recherches et poursuites adaptes
au nouveau code pnal social. Elle rgle aussi la surveillance de l application uniforme34.
La circulaire impose de poursuivre en priorit les infractions en cas de fraude grave et
organise, d exploitation conomique (traite des tres humains), de danger grave pour la
sant des travailleurs et d entrave la surveillance. Suivent les infractions lies la fraude
aux cotisations et allocations sociales35. La directive encourage en outre le parquet promouvoir la collaboration et la communication des informations entre les diffrents acteurs
concerns par l application de la rglementation.
Dans le cadre de son plan d action contre le dumping, le secrtaire d tat la lutte contre
la fraude sociale et fiscale a conclu, dbut 2014, un accord avec la ministre de la Justice au
sujet de la priorit que l auditorat du travail doit accorder la poursuite des infractions lies
au dumping social. Cet accord a t transpos dans la circulaire COL7/2014du collge des
procureurs gnraux aprs la clture de l audit de la Cour des comptes.
Selon certains services d inspection, la circulaire de 2012relative la politique en matire
de droit pnal social a dj contribu amliorer la collaboration avec le parquet.

33 Fin 2008, le collge des procureurs gnraux a cr le rseau dexpertise Droit pnal social pour soutenir llaboration dune politique pnale adquate et cohrente dans ce domaine. Une concertation occasionnelle entre
ladministration et le collge sur la lutte contre la fraude sociale (en gnral, et pas spcifiquement pour le secteur
des transports) est mene au sein de groupes de travail spcifiques.
34 COL 12/2012.
35 La circulaire dveloppe les priorits en matire de poursuites. Des circulaires distinctes fixent des objectifs mesurables plus spcifiques.

58

La collaboration dans le cadre des plans d action est galement salue avec satisfaction.
Les auditeurs du travail prsident les runions des cellules d arrondissement (pour la lutte
contre la fraude sociale) et participent celles des cellules provinciales du plan d action
Transport par route. Les services d inspection relvent pourtant de grandes disparits entre
les approches des auditeurs du travail, chacun d eux agissant en toute autonomie et ayant
l exclusivit de son ressort. Les lments de preuve admis ne sont pas non plus les mmes.
Il est ds lors difficile pour les services d inspection d laborer une mthode uniforme,
puisque ce quon attend d eux diffre en fonction du ressort. Tous les acteurs insistent pour
que la collaboration soit encore intensifie et amliore.
4.2.2
Communication dinformations par les services dinspection au
ministrepublic
Les services d inspection sociale disposent d un instrument informatis pour tablir et
suivre les procs-verbaux, le procs-verbal lectronique ou ePV (voir chapitre 3). Cet instrument standardise la rdaction des procs-verbaux pour viter les problmes juridiques
une fois l affaire porte devant le tribunal. Il est regrettable que le ministre public nait pas
(encore) adhr au systme ePV. Il en rsulte des charges administratives supplmentaires
et une perte de temps pour les services d inspection, qui doivent continuer transmettre
les dossiers sur papier. Cette question s inscrit dans le cadre de la problmatique gnrale
de l informatisation de la Justice. Avant de pouvoir adhrer un systme externe comme
l ePV, il faut d abord que l informatisation soit dveloppe et quun outil standardis soit
la disposition de tous les auditorats du travail. Un systme d informatisation, entre autres
des auditorats du travail, devrait tre oprationnel en 2015. Ladhsion au systme ePV se
heurte aussi des problmes de scurisation des donnes de la banque de donnes ePV.
Pour garantir le secret de l instruction, elles ne peuvent en effet plus tre consultes que
par l auditeur du travail et le service d inspection concern une fois que le procs-verbal a
t transmis au ministre public. La gestion et le contrle de la banque de donnes doivent
en tenir compte. Il est prvu de lancer court terme l outil eMessage, grce auquel l auditorat du travail pourra communiquer aux services d inspection les dcisions prises par le
ministre public en vertu du code pnal social.
Le SPF Mobilit affirme qu il aurait besoin d un systme de procs-verbal lectronique (qui
nest pas encore prvu).
4.2.3 Classement sans suite, transaction ou poursuites devant le tribunal
La Justice na pas de vue d ensemble du traitement judiciaire rserv aux procs-verbaux
dresss pour infraction en matire de transport routier ou par les services d inspection
pour infraction sociale. Comme indiqu ci-dessus, les services d inspection ne disposent
en gnral pas non plus de donnes fiables sur les classements sans suite36, les transactions
ou les poursuites engages par le ministre public. Il nen a pas non plus sur les dcisions
des tribunaux. Les pourcentages mentionns ci-aprs sont des estimations recueillies lors
des entretiens avec les services d inspection. Ils donnent un ordre de grandeur, mais rien
de plus. La Cour des comptes na pas examin leur fondement.

36 Pour des motifs techniques (par exemple, le manque de preuves, la prescription de laction publique, limpossibilit
didentifier les auteurs) ou pour des raisons dopportunit (par exemple, lorsque les faits ne sont pas trs graves ou
que la situation a t rgularise aprs linfraction).

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 59

Selon les services d inspection sociale, la majorit de leurs procs-verbaux sont classs sans
suite (de 70 90 %), avec des diffrences selon l arrondissement judiciaire. Suivent, par
ordre dcroissant, les transactions et les poursuites devant le tribunal: seuls 1015% des
dossiers seraient ports devant le tribunal correctionnel au bout du compte. Dautres services dclarent uniquement ne disposer d aucune information sur la suite donne leurs
procs-verbaux.
Les infractions aux temps de conduite et de repos constituent une exception due des
directives strictes37. Selon le ministre public, elles seraient poursuivies plus de 90%.
Toutefois, elles aboutissent la plupart du temps des transactions, dont les montants, fixs
dans une circulaire dpasse38 du collge des procureurs gnraux, sont nettement infrieurs ceux repris dans le catalogue d amendes. Dans la pratique, cela cre une disparit
entre les sanctions appliques par perception immdiate et par transaction. Il nest donc
pas tonnant que le paiement soit gnralement rapide dans le cadre de ces transactions.
Cest ce que signale le ministre public. Il se concerterait avec l administration pour rdiger
une nouvelle circulaire.
Les services d inspection sociale imputent le nombre lev de classements sans suite la
faible capacit dont les tribunaux correctionnels disposent pour traiter toutes les affaires.
Le point de saturation des parquets est dtermin en fonction du nombre de jours de sance
prvu pour le tribunal. Le nombre lev de classements sans suite sexplique aussi par le fait
que le ministre public se fixe d autres priorits et sache que les infractions au code pnal
social peuvent faire l objet d une amende administrative aprs avoir t classes sans suite.
Selon les contrleurs du SPF Mobilit, les parquets ont des exigences trs varies concernant les procs-verbaux et la constitution du dossier. Les contrleurs prsument que le
parquet ne souhaite pas recevoir de procs-verbaux pour des infractions mineures et qu il
les classe donc souvent sans suite (mme s il nexiste pas de chiffres ce sujet), bien que
l infraction reste alors impunie faute de pouvoir infliger une sanction administrative. En
leur qualit d officier de police judiciaire, les contrleurs sont tenus de dresser un procsverbal. l inverse des contrleurs sociaux (article 21du code pnal social), ils nont pas de
droit d apprciation pour traiter les infractions.
Enfin, les services d inspection voquent la lenteur des procdures judiciaires, qui permet
aux fraudeurs de mettre leur entreprise en faillite pour recommencer une activit ailleurs.
Lorsque les poursuites dbouchent sur une condamnation, cest au ministre public qu il
appartient d excuter les peines. Le SPF Finances est charg de recouvrer et de percevoir les
amendes pnales. Comme les parquets ne reoivent pas de retour d information structur
de la part du SPF, ils nont aucune ide de la proportion d amendes non perues ou devenues
irrcouvrables notamment par prescription de la peine.

37 Voir la circulaire COL 10/2001du 14dcembre2011concernant lharmonisation des transactions (EAPS) en matire
dinfraction aux rglements CEE du 20dcembre1985n 3820/85relatif lharmonisation de certaines dispositions
en matire sociale dans le domaine des transports par route et n 3821/85concernant lappareil de contrle dans le
domaine des transports par route.
38 Cette circulaire nest plus dactualit depuis lintroduction de la nouvelle rglementation europenne.

60

4.2.4 Retour dinformation par le ministre public aux services dinspection


Le code pnal social39 impose l auditeur du travail de notifier la dcision prise l administration concerne. En cas de classement sans suite, il doit prciser le motif40: absence
de preuve de l infraction ou raison d opportunit. Faute de systme informatis, cest le
parquet ou le greffe du tribunal correctionnel qui complte, dans la pratique, le formulaire que les services d inspection joignent normalement leur procs-verbal. Les acteurs
chargs d appliquer la lgislation sociale intgrent le retour d information reu du ministre public dans leurs rapports annuels.
Pour les infractions la rglementation sur le transport routier, il nexiste pas d obligation lgale imposant le retour d information. Dans la pratique, les services d inspection
affirment que le retour d information est limit et varie fortement selon l arrondissement
judiciaire concern. La banque de donnes B-ERRU y remdiera peut-tre l avenir.
Une communication lacunaire ou tardive de l information hypothque la possibilit de
tirer des enseignements et d amliorer la qualit des enqutes et procs-verbaux futurs.
Ds lors que le retour d information aux maillons successifs de la chane d application est
inexistant ou limit, les intervenants ignorent dans quelle mesure leurs efforts contribuent
mieux faire respecter les rgles et les lois et rsoudre les problmes sous-jacents. La
mthode de contrle ne peut pas tre amliore sur la base du retour d information (ce qui
a pu tre prouv de faon suffisante devant le tribunal ou pas, ce qui a t class sans suite
ou pas). Le fait que les services d inspection ne visualisent pas les rsultats de leur travail
peut les dmotiver.

4.3 Amende administrative


Lamende administrative est prsente comme solution aux problmes du traitement pnal.
Jusqu prsent, seuls les services d inspection sociale peuvent l utiliser dans le secteur du
transport routier. Une amende administrative peut tre inflige lorsque le parquet renonce
poursuivre. Pour les infractions mineures41, l administration peut directement opter pour
une amende administrative.
L instrument de l amende administrative nest encore utilis quavec parcimonie dans le
transport de marchandises par route: quelques dizaines d amendes par an, reprsentant
quelques milliers d euros perus. Pour 2012, par exemple, dix-huit amendes administratives ont t infliges dans le secteur partir d un procs-verbal dress par le CLS. Elles
correspondaient 25.490euros, dont 10.852effectivement perus. titre de comparaison,
l ensemble des procs-verbaux dresss en 2012par le CLS en matire de transport routier
correspondait une somme de 248.468euros.
Il est cependant utile de dcrire brivement les dfis gnraux du traitement des amendes
administratives. Lamende administrative permet de quand mme sanctionner (sur le plan
administratif) les infractions classes sans suite. Le ministre public dispose ainsi d une
plus grande marge pour se concentrer sur la poursuite des infractions plus graves. Lamende

39 Article 72, alina 1er, du code pnal social, lu conjointement avec la circulaire COL 12/2012(point 3.4).
40 Circulaire COL 12/2012(point 3.4).
41 Passibles dune sanction de niveau 1dans le code pnal social, qui prvoit quatre niveaux de sanction.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 61

administrative pourrait certainement tre davantage employe dans le secteur du transport


routier. Jusqu prsent, elle na t utilise que pour les infractions la lgislation sur le
travail et la scurit sociale, mais la nouvelle loi relative au transport de marchandises
par route prvoit, depuisseptembre2014, d y recourir aussi en cas d infraction cette
rglementation.
Les amendes administratives prvues dans le code pnal social sont traites par la Direction
des amendes administratives (Dirame) du SPF Emploi. Le SPFMobilit traitera lui-mme
les futures amendes administratives pour infraction la rglementation sur le transport
routier de marchandises.
La Dirame classe sans suite 30% des procs-verbaux qui lui sont transmis par le ministre
public, parce quelle juge que l infraction na pas t dmontre, en cas de faillite ou de
dpassement du dlai raisonnable, etc. Elle inflige une amende administrative pour les 70%
restants. Lemployeur a la possibilit de prsenter des moyens de dfense. Le montant de
l amende prvu au code pnal social oscille toujours entre une amende minimale et une
amende maximale dix fois suprieure. Dans la pratique, la Dirame inflige en gnral le
montant minimal. Elle peut rduire l amende jusqu 40% de ce montant en cas de circonstances attnuantes. Septante pour cent des amendes sont payes (la Dirame accorde parfois
des reports de paiement ou des plans d apurement). Les 30% restants sont transfrs au
SPFFinances (Enregistrement et Domaines). Bien que le retour d information soit impos
par la loi, la Dirame dclare ne recevoir aucune information fiable sur les montants que le
SPF peroit ou non.
La procdure relative l amende administrative est longue. En principe, il faut d abord
attendre le classement sans suite par le ministre public, qui dure trois mois en moyenne.
Lenqute de la Dirame prend ensuite environ 30mois (pour les dossiers francophones) ou
quinze mois (pour les dossiers nerlandophones) en moyenne. En gnral, le contrevenant
ne recevra donc l amende quun an et demi plus tard. Dans 3 5% des dossiers, l employeur
introduit un recours contre l amende auprs du tribunal du travail, ce qui prend en moyenne
deux ans de plus. Le traitement d une amende administrative demande beaucoup de travail
et est donc onreux. Avec un effectif de 28 ETP, la Dirame traite environ 6.000 dossiers
par an (tous secteurs confondus), ce qui reprsente pratiquement un jour de travail par
dossier (y compris les dossiers classs sans suite). La Dirame relve que l augmentation
du montant des amendes lors de l introduction du code pnal social a rduit le taux de
paiement spontan et augment le nombre de plans d apurement et de recours. Selon la
Dirame, l adaptation des instruments de sanction (relvement des amendes, extension du
champ d application) ne tiendrait pas assez compte des rpercussions de ces dcisions pour
les services d appui.
En conclusion, l amende administrative nest certainement pas une solution miracle. Seule
la moiti des dossiers traits donne lieu une amende et un paiement spontan. De surcrot, la procdure cote cher et dure trs longtemps. Cependant, cet instrument pourrait
clairement tre utilis davantage dans le secteur du transport routier. Il sagira d examiner
comment il peut tre mis en uvre de manire plus efficiente dans la pratique.

62

4.4 Perception de la sanction


Comme voqu au chapitre 3, une infraction au versement du salaire ou des cotisations
sociales peut donner lieu non seulement une sanction ventuelle, comme une poursuite
pnale ou une amende administrative, mais aussi des rgularisations. Vu le grand nombre
de classements sans suite et le fait qu ils considrent que les peines sont (trop) faibles en cas
de condamnation, les services d inspection sociale privilgient les rgularisations. Ce paiement volontaire et l arrt de l infraction constituent leurs yeux les principales mesures
prendre en matire d application de la rglementation.
Si un procs-verbal est dress malgr tout et qu il aboutit des poursuites et une
condamnation, la plupart des acteurs chargs d appliquer la rglementation estiment que
les amendes infliges effectivement sont en gnral trop faibles. Les services d inspection
jugent que les amendes pour fraude grave ne sont pas proportionnelles la masse salariale
du nombre de travailleurs concerns ou aux bnfices potentiels qui sont tirs de la fraude42.
Dans la pratique, les peines prononces sont souvent infrieures aux montants repris dans
le catalogue d amendes en cas de perception immdiate ou dans le code pnal social. Cela
sexplique par le fait que le ministre public et le tribunal tiennent compte de plusieurs
facteurs: les amendes peuvent tre lourdes si le chauffeur doit sen acquitter lui-mme, le
degr de la peine parat parfois disproportionn par rapport aux sanctions pour infraction
de droit commun (Une fraude au tachygraphe peut-elle, par exemple, tre punie plus svrement que des coups et blessures?), la crise conomique et la concurrence dloyale qui
mettent les entreprises dans une situation dlicate, etc.
La plupart des services d inspection estiment eux-mmes que les tarifs lgaux des amendes
fixs dans le catalogue d amendes ainsi que les peines et les amendes administratives
prvues par le code pnal social pour infraction ou fraude grave sont trop faibles pour avoir
un effet dissuasif rel. Ils ne sont, par ailleurs, absolument pas proportionnels aux bnfices
tirs ventuellement des infractions. Dans cette perspective, le contrevenant (et, souvent,
on ne songe pas au chauffeur lui-mme, mais plutt l employeur qui donne des instructions menant aux infractions) considre les amendes comme un risque occasionnel qu il
prend sciemment, convaincu que payer les amendes cotera toujours moins cher que de
respecter la rglementation. Les services d inspection ne peuvent cependant pas prsenter
de calcul financier concret de l avantage conomique tir des infractions pour tayer leur
sentiment que les amendes ne sont pas assez leves.
S inspirant des rflexions des services d inspection, le secrtaire d tat la Lutte contre
la fraude sociale et fiscale a prvu, dans sa note de politique gnrale (plan d action contre
le dumping social), d alourdir considrablement les peines dans le transport par route.
Il a notamment port de 55 1.500euros l amende pour infraction aux lettres de voiture
pour ainsi lutter contre les activits de cabotage illgal sous-jacentes (dumping social). Une
infraction au repos du week-end (interdiction de passer un long week-end de repos sur

42 Le code pnal social et les directives des procureurs gnraux permettent pourtant de multiplier une amende en
fonction du nombre de travailleurs concerns.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 63

un parking) est dsormais passible d une amende de 1.800euros43. Il a aussi relev nettement la sanction du non-paiement du salaire assorti de certaines circonstances aggravantes
(article162du code pnal social). La nouvelle loi relative au transport par route prvoit aussi
des peines plus lourdes.

4.5 Conclusions
Les plans d action concernant le transport routier et la lutte contre la fraude sociale ont
permis d amliorer la coopration et l harmonisation entre les services d inspection et le
ministre public, mais il reste encore des progrs accomplir. Par exemple, les systmes
lectroniques qui favorisent la circulation des informations demeurent insuffisants.
Il nexiste pas d aperu global ni de vue gnrale de la rpression des infractions la rglementation sur le transport routier, car les acteurs concerns ne disposent pas d un systme
de suivi correct du fil des processus qui mnent la sanction effective et l excution
des peines. En l absence de donnes transparentes et compltes sur la suite donne aux
procs-verbaux, il est difficile d identifier les approches inefficaces ventuelles. Sans retour
d information, commentaire, ni conventions stratgiques communes, le pourcentage lev
de dossiers classs sans suite compromet les initiatives des services d inspection pour
rendre l application plus efficiente, par exemple au moyen d une analyse des risques.
Les avis divergent quant l adquation des sanctions infliges (leur degr) et quant leur
mise en uvre. Le traitement administratif des infractions par rgularisation est efficient,
mais dpourvu d effet dissuasif. La sanction des infractions par perception immdiate,
transaction et amende administrative se traduit dans la pratique par un nivellement des
peines, en raison de marges de mise en uvre limites. Ces instruments se prtent donc
uniquement aux infractions ponctuelles. Les services d inspection estiment que l arsenal
rpressif nest pas adapt la fraude organise (grave), car l effet dissuasif des sanctions est
insuffisant.

43 Arrt royal du 19avril2014modifiant larrt royal du 19juillet2000relatif la perception et la consignation


dune somme lors de la constatation de certaines infractions en matire de transport par route.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 65

Chapitre 5

Conclusion gnrale et
recommandations
5.1

Conclusion gnrale

La Cour des comptes a examin si les pouvoirs publics fdraux appliquent la rglementation sur le transport de marchandises par route de manire efficiente. Elle a pos deux
questions d audit dans ce cadre:
1. Les tches et les responsabilits des diffrents acteurs impliqus dans lapplication de la rglementation sont-elles clairement dfinies et existe-t-il une coordination suffisante entre eux?
La Cour des comptes rpond cette question d audit en partie par l affirmative.
Conjugue au maintien de comptences nationales sur le plan social, l unification du march
interne europen cre des dsquilibres entre les tats membres au niveau du march de
l emploi (salaires et charges salariales) et de la protection sociale des travailleurs. Elle fait
ainsi le jeu de la concurrence dloyale. LUnion europenne fixe en grande partie le cadre
rglementaire du transport routier dans ses tats membres. Elle tente ainsi de temprer les
tensions et de garantir la scurit routire. La stratgie europenne, qui consiste aplanir
les diffrences nationales dans l application de cette rglementation et dans les sanctions
y relatives par une coopration plus intense et amliore entre les tats membres, na pas
encore atteint son objectif. La lgislation belge sur le transport par route, qui donne avant
tout excution au cadre rglementaire europen, a vu le jour tardivement.
Les responsabilits en matire d application sont dfinies dans la lgislation belge et
confies plusieurs acteurs. Les services d inspection interprtent les comptences, qui
se chevauchent en partie, selon leur propre perspective. Plusieurs plans d action rglent
la coordination entre les services d inspection. Sur le terrain, ils collaborent aisment la
mise en uvre des accords de coopration.
Le plan d action Transport par route coordonne la coopration entre les services d inspection en matire de contrles du transport routier. Dans la pratique, cet accord de coopration
est un instrument trop faible pour raliser les objectifs qu il fixe. Le SPF Mobilit na pas
encore assum rellement son rle de locomotive dans la mise en uvre de ce plan. Il na
pas dgag de capacit interne suffisante pour accomplir les tches qui lui ont t attribues. Par exemple, il nexiste pas encore de plan stratgique relatif au plan d action, de
systme d analyse des risques, de rapportage global, de base de donnes d appui, etc.

66

Les plans d action pour lutter contre le dumping social et la fraude coordonnent l approche
des services d inspection sociale l gard de la fraude transfrontalire dans le transport
routier. Cette coordination est dissocie de celle du plan d action Transport par route.
2. La rglementation est-elle applique de manire efficiente?
Lapplication de la rglementation sur le transport par route se heurte plusieurs obstacles,
tels quune rglementation difficilement contrlable, des priorits stratgiques changeantes,
des phnomnes de fraude complexes, une baisse de capacit et un manque de coopration
avec d autres tats membres dans le cadre de la fraude transfrontalire.
La publication d informations transparentes et intgres sur les problmes, les choix politiques, les activits, les rsultats et les effets de l application est insuffisante pour valuer
et adapter la politique. Elle ne l est pas non plus pour alimenter le dbat parlementaire
de chiffres corrects. Cette situation est due notamment l enregistrement dficient des
donnes de contrle et au manque d harmonisation entre les processus successifs chez les
acteurs.
La Cour des comptes conclut que le sentiment d appartenir une chane d application nest
pas encore assez dvelopp chez les diffrents acteurs. La chane manque d un pilotage
qui favorise la coordination de l action ainsi que l harmonisation, l change et le retour
d information tous les maillons de la chane.
Les conditions d une application efficiente de la rglementation sont prsentes des degrs
divers dans les services d inspection. Certains acteurs nexploitent pas au maximum
les moyens disponibles et pourraient obtenir de meilleurs rsultats en les employant de
manire plus efficiente (en utilisant des programmes de contrle, en oprant un contrle
slectif fond sur des systmes d analyse des risques, etc.).
Les plans d action ont renforc la coopration entre les services d inspection (sociale) et le
ministre public, mais l harmonisation des politiques d application et de poursuite pourrait tre amliore. Lchange lectronique d informations doit encore dmarrer.
Les rgularisations et les sanctions administratives (perception immdiate et amendes
administratives) rpriment les infractions avec plus d efficacit que les poursuites pnales,
mais elles entranent un nivellement des sanctions et ont un effet dissuasif limit. Selon
les services d inspection, tant les amendes fixes par la loi pour fraude sociale que les
condamnations effectives sont trop faibles. Elles ne tiennent pas assez compte de l avantage
conomique que le fraudeur en tire. Cette affirmation nest toutefois pas taye de chiffres.

5.2 Recommandations
Meilleur pilotage
La ministre de la Mobilit et le secrtaire d tat la Lutte contre la fraude sociale pourraient
mieux harmoniser et, si possible, simplifier les plans stratgiques et d action concernant le
transport routier et la lutte contre la fraude sociale dans ce secteur. Cette recommandation
sapplique galement au pilotage de ces plans par l intermdiaire des organes concerns.
Il appartient aussi la ministre de la Mobilit d valuer et de commenter le plan d action

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 67

Transport par route et le rle du SPF Mobilit comme locomotive de la mise en uvre de
ce plan.
Les responsables politiques doivent communiquer avec clart propos de ce que la rglementation europenne autorise (constructions lgales et effets indsirables ventuels) ou
interdit (constructions illgales). Les problmes fondamentaux concernant la lgislation
europenne doivent tre abords au niveau europen adquat.
Ncessit de chiffres corrects, fiables, objectifs et publics
La politique d application de la rglementation doit sappuyer sur des chiffres objectifs,
exhaustifs et fiables qui soient rendus publics. La coordination des maillons successifs
de la chane d application (du contrle la perception des amendes), associe au retour
d information ncessaire, devrait permettre d amliorer le suivi au fil des processus et de
visualiser plus clairement les effets de la politique d application mene.
cet effet, les services d inspection doivent dvelopper un outil d enregistrement standardis et convivial qui permette tous les services d inspection concerns de comparer
dans le temps les activits de contrle et leurs rsultats. Pour ce faire, certains services
d inspection devront consentir un investissement considrable dans un soutien informatique plus performant. Un rapport priodique global et public, comme prvu dans le plan
d action Transport par route, devrait aussi amliorer la transparence de l application de la
rglementation.
Application de la rglementation et recherche plus efficientes
Paralllement l activation de l Observatoire pour la lutte contre la fraude, une mthode
d analyse la fois rapide et pousse de toutes les informations disponibles (galement
l tranger) devrait permettre d valuer les phnomnes de fraude (transfrontalire) de la
manire la plus objective possible, de les signaler et de les combattre de faon cible.
Lapplication de la rglementation doit se professionnaliser davantage. Le SPF Mobilit doit
mener bien les tches qui lui ont t attribues dans le cadre du plan d action Transport
par route. Une gestion intgre des donnes internes relatives aux contrles routiers et en
entreprise, un soutien informatique nettement plus performant et l utilisation de la future
banque de donnes B-ERRU pourront y contribuer.
Les services concerns doivent traduire en programmes les objectifs et les priorits en
matire d application de la rglementation. L introduction d une meilleure mthode (comprenant, entre autres, un systme d analyse des risques) ou de nouvelles procdures de
recherche et d administration de la preuve (au moyen d extrapolations, par exemple) peut
rendre cette application plus efficiente. Une frquence de contrle minimale doit tre maintenue pour les contrles de routine.
Les initiatives suivantessont galement susceptibles damliorer lefficience:
lutilisation plus cible de larsenal juridique existant, si ncessaire en concertation
directe avec le ministre public;
la limitation des activits de lutte contre certains phnomnes dont le rapport entre les
cots et les bnfices est clairement dfavorable;
des contrles visibles qui donnent un signal au secteur;

68

lextension des possibilits visant responsabiliser les acteurs de la chane, notamment


en concluant des accords sur une base volontaire avec de grandes entreprises, du secteur
de la distribution par exemple;
le soutien lautorgulation par les entreprises, par exemple au moyen de conventions
permettant, certaines conditions, aux services dinspection de convenir des modalits
de contrle avec des entreprises individuelles.
Si les services d inspection ne disposent pas de la capacit quantitative et qualitative ncessaire pour raliser des tches ou des contrles en particulier et si des mthodes de travail
plus efficientes ne peuvent remdier cette capacit insuffisante, il convient d en informer les responsables politiques concerns et le Parlement en prsentant les consquences
(risques) de ce dficit de capacit en termes d application de la rglementation.
Il importe que les diffrents acteurs de la chane d application soient sur la mme longueur
d onde, utilisent les mmes dfinitions de la notion de fraude (grave), luttent en priorit
contre les mmes infractions et constructions fictives et dterminent ensemble les infractions la rglementation qui sont inacceptables et celles qui peuvent tre tolres.
Pour garantir une analyse des donnes et des risques optimale (au moyen du datamining,
par exemple), il est ncessaire d avoir un accs plus large aux donnes actuelles de plusieurs
banques existantes. Il sagit, si ncessaire et si possible, de lever les obstacles juridiques ou
administratifs cet change. La conclusion d accords structurels s indique avec tous les
acteurs de terrain pour rendre la circulation (lectronique) des informations plus efficiente.
Pour lutter efficacement contre la fraude transfrontalire, des accords bilatraux adquats
sont galement conclure avec les tats membres dans lesquels la plupart des problmes
se produisent. Il sagit aussi d tablir des conventions avec les autres tats membres de
l Union europenne pour acclrer l change d informations et le signalement des abus.
Ncessit dune politique dapplication de la rglementation et de sanction
cohrente
Les responsables politiques, les services d inspection et le ministre public doivent mieux
coordonner leur politique d application de la rglementation et intensifier leur collaboration au plan stratgique, tactique et oprationnel. Il faut galement acclrer l change
lectronique d informations. Les ministres chargs de la justice et de la lutte contre la
fraude doivent dfinir une politique commune qui tende vers cet objectif et favorise l uniformisation de la politique de poursuite.
Lapproche pragmatique de la rpression des infractions doit cder la place une politique
de rpression taye. Il appartient aux responsables politiques d examiner si cette politique doit tre adapte en fonction des considrations suivantes: mesure dans laquelle les
sanctions infliges sont effectives, manire de veiller la cohrence entre les diffrents
types de sanctions, diffrentiation suffisante des sanctions selon la gravit des infractions
et instruments supplmentaires (existants ou nouveaux) employer pour ter l avantage
conomique tir de la fraude. Si ncessaire, il faut tendre l arsenal de sanctions et renforcer de manire cible les instruments juridiques la disposition des services d inspection.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 69

5.3 Rponse des ministres


La ministre de la Mobilit a rpondu (voir lettre l annexe 1) que le SPF Mobilit comble
dj certaines lacunes, notamment en concevant un systme d analyse des risques et un
systme pour les amendes administratives. En ce qui concerne spcifiquement la lutte
contre le dumping social, une perception immdiate a t introduite pour les chauffeurs
qui, en infraction avec la loi, passent leur repos hebdomadaire dans leur cabine. La ministre
rflchit aussi la mise en place d un groupe de travail qui mettra en uvre un plan stratgique visant un pilotage plus cohrent et un groupe de travail dans le cadre d un systme
d analyse des risques. Parmi ses ambitions figure galement une formation pour l ordre
judiciaire, en collaboration avec l Institut de formation judiciaire. Compte tenu des moyens
humains et financiers limits, le SPF devra tablir des priorits.
Le ministre des Affaires sociales et le secrtaire d tat pour la Lutte contre la fraude sociale
ont rpondu dans un courrier commun (annexe 2). Ils ne ragissent pas aux constatations et
recommandations de la Cour des comptes, mais ils l informent de leurs projets en matire
de lutte contre la fraude sociale et mentionnent les initiatives venir dans le secteur du
transport. Ainsi ce secteur sera intgr comme secteur prioritaire dans le plan d action
pour la lutte contre la fraude sociale 2015. Ils souhaitent organiser des tables rondes avec des
secteurs risque en matire de fraude et stimuler la mise sur pied de conventions de partenariats avec de tels secteurs. Ils souhaitent davantage d interventions transfrontalires,
dans le Benelux pour commencer puis au niveau europen. Le ministre et le secrtaire
d tat font remarquer que les autorits charges d appliquer la rglementation doivent
obtenir assez de moyens pour pouvoir excuter leurs tches.
Le ministre de l Emploi se rallie aux conclusions et aux recommandations du rapport
(annexe 3).
La Cour des comptes na pas reu de rponse du ministre de la Scurit et de l Intrieur.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 71

tudes de cas
tude de cas n1: lutte contre le cabotage illgal
Dfinition du cabotage
Le cabotage dsigne les transports nationaux effectus par un transporteur tranger. Il est
soumis une double limitation, en termes de quantit et de temps. Aprs le dchargement
complet de son fret dans le cadre d un transport international, un camion tranger44 peut
effectuer trois transports nationaux dans les sept jours45. Aprs un nouveau transport international, le camion peut reprendre des activits de cabotage aux mmes conditions.
Le march du cabotage est dj entirement libralis dans le Benelux. Par exemple, un
transporteur belge peut effectuer des transports nationaux aux Pays-Bas de manire illimite. Il est aussi libralis dans le cadre du transport combin par route, chemin de fer
ou voie navigable. Ainsi, un transporteur tranger peut acheminer un nombre illimit de
conteneurs dchargs dans un port belge jusqu leur destination finale en Belgique, situe
150kmmaximum.
La Belgique est l tat membre de l Union europenne o le cabotage reprsente la plus
grande proportion du transport national: 8,37%, soit 1,1million de tonnes-kilomtres en
2011. Environ 80% de ces transports de cabotage sont effectus par des transporteurs issus
des Pays-Bas (38%), du Luxembourg (33%) et d Allemagne (8%). Les transporteurs belges
effectuent plus ou moins le mme volume de transports de cabotage (1,1million de tonneskilomtres) l tranger, presque uniquement dans les pays limitrophes (France, Allemagne
et Pays-Bas).
En volume total dans l UE, le cabotage a augment de 33% entre 2006et 2011(de15,45
20,6millions de tonnes-kilomtres). Durant la mme priode, les activits de cabotage exerces par des transporteurs belges ont baiss de 29%. Nos voisins ont galement perdu des
parts du march de cabotage (-40% pour la France, -14% pour le Luxembourg et -11% pour
l Allemagne), sauf les Pays-Bas qui enregistrent encore une croissance (+15%). Les nouveaux tats membres o les salaires sont plus bas ont, en revanche, connu une croissance
spectaculaire du cabotage (+990% pour la Tchquie, +588% pour la Hongrie, +417% pour
la Slovaquie et +198% pour la Pologne). La Pologne est devenue l tat membre de l UE qui
effectue le plus de transports de cabotage (3,8millions de tonnes-kilomtres), devant les
Pays-Bas (2,5millions de tonnes-kilomtres), l Allemagne (2millions de tonnes-kilomtres)
et le Luxembourg (1,8million de tonnes-kilomtres).

44 La limitation concerne le vhicule, pas le chauffeur. Si une socit trangre fait circuler assez de camions en Belgique, le mme chauffeur peut lgalement effectuer beaucoup plus de trajets nationaux pendant une priode bien
plus longue.
45 Ces transports ne doivent pas ncessairement avoir lieu dans ltat membre o le fret international a t dcharg.
Le camion peut aussi circuler ( vide) vers dautres tats membres pour y effectuer du transport national des
conditions encore plus strictes.

72

Application de la rglementation
La rglementation europenne sur le cabotage est particulirement difficile appliquer
dans la pratique. Elle avait pourtant t introduite en 2009pour pouvoir tre applique
avec clart et facilit, un objectif qui na de toute vidence pas t atteint. La rglementation
elle-mme autorise plusieurs exceptions (par exemple, le transport de conteneurs partir
d un port dans un rayon de 150km46). Elle permet, aprs chaque transport international,
d effectuer trois nouveaux transports nationaux. Ce systme offre de nombreuses possibilits dans un pays comme la Belgique o la frontire est rarement plus d une heure de
route. terme, l Europe a pour objectif de supprimer toutes les restrictions au cabotage:
la rglementation actuelle est dfinie comme une limitation temporaire jusqu ce que le
march soit harmonis.
Les services d inspection belges sont unanimes pour dire que le contrle du cabotage illgal
est particulirement compliqu mettre en pratique. En effet, le contrleur doit vrifier
combien de temps le camion tranger reste sur le territoire belge et combien de transports
nationaux il a effectus.
Les services d inspection belges font nanmoins des efforts, en partie la demande du monde
politique et du secteur, pour effectuer des contrles dans la mesure du possible. La rcolte
des preuves souffre de l imperfection du systme des lettres de voiture (la numrotation
nest pas continue et les lettres sont mises par plusieurs instances). Dans ces conditions,
il est possible de faire disparatre des trajets ou de modifier les lieux de chargement et
de dchargement une fois le transport effectu. Jusqu il y a peu, mme l absence d une
lettre de voiture pendant le trajet proprement dit constituait un risque acceptable pour le
contrevenant, car l amende en cas de contrle ventuel slevait seulement 55euros. Le
montant de cette amende a t port 1.500euros la fin juin 2014dans le but explicite de
lutter contre le cabotage illgal.
Les services d inspection essaient de comparer d autres lments de preuve (donnes du
tachygraphe, factures et bons de commande ventuels, etc.) aux lettres de voiture en vue
de dpister une infraction potentielle. cet gard, le tachygraphe numrique sur lequel
le chauffeur doit seulement introduire le code du pays au dbut de sa journe de travail
reprsente un recul par rapport au tachygraphe analogique sur lequel la localit exacte tait
note. Les contrles sont chronophages et le succs nest pas garanti. titre d exemple,
le contrle d une flotte de 45vhicules (25belges et vingt de la filiale trangre) a occup
deux contrleurs pendant trois semaines. La dfinition d un trajet est galement confuse.
On considre ainsi quun trajet partir d un centre de distribution vers plusieurs grandes
surfaces du mme groupe ne constitue quun seul trajet. Dans ce genre de situations complexes, il peut aussi arriver que chargement et dchargement aient lieu au mme moment,
ce qui pose problme pour l application de la rglementation.
En fin de compte, trs peu d infractions la rglementation en matire de cabotage sont
constates. Selon le SPF Mobilit, sixinfractions sont constates en moyenne annuelle
lors des contrles en entreprise, et deux cinq lors des contrles routiers de ces dernires
annes. Il y aurait aussi quelques cas au CLS, mme si ce dernier na pas t en mesure

46 Pour autant que le transport sinscrive dans le cadre du transport international combin.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 73

de prsenter des chiffres prcis. Le fait que les contrles soient laborieux et trs longs et
naboutissent qu de maigres rsultats permet de dduire que ces contrles servent surtout
d avertissement.
De nouveaux systmes, tels que le prlvement kilomtrique intelligent pour les camions
(Viapass) et les futurs tachygraphes quips d un dispositif GPS, pourront simplifier l application des rgles en matire de cabotage l avenir.

74

tude de cas n2: lutte contre les socits bote aux lettres
Dfinition des socits bote aux lettres
Une entreprise belge peut crer une filiale l tranger pour conqurir des marchs ou
rduire ses cots de fonctionnement. Lorsque cette cration saccompagne du dmantlement de la capacit en Belgique et dplace en ralit les activits conomiques l tranger,
on parle de dlocalisation.
Dans son rapport 2014sur l tat du march des transports, la Commission europenne
souligne que la dlocalisation est une dcision conomique lgale susceptible d augmenter
les flux d investissement entre tats membres et de favoriser une intgration plus forte
du march des transports europen 47. Un phnomne indsirable aux yeux d une autorit
nationale peut donc bnficier l Union europenne dans son ensemble.
Le recours des succursales fictives l tranger est illgal48. Cette construction est souvent
qualifie d entreprise bote aux lettres. Elle fait rfrence aux situations o d innombrables entreprises partagent le mme btiment pour y installer leur lieu d tablissement
qui, en ralit, ne fait office que de bote aux lettres. De la simple bote aux lettres l exercice
d activits relles, les variantes sont nombreuses. Il arrive que l administration des salaires
soit gre l tranger, que des entretiens de recrutement y soient organiss ou quune certaine activit conomique y soit vritablement exerce. La succursale l tranger disposera
plus rarement de son propre parc automobile ou encore de garages. Elle prendra rarement
des dcisions stratgiques. Le dispatching et la gestion de la clientle sont presque toujours
assurs en Belgique.
Selon la rglementation europenne relative au transport routier, une socit doit tre tablie de faon stable et effective dans son tat membre pour obtenir une licence de transport
communautaire. Cette condition implique plusieurs lments:
Ltablissement doit disposer dun local dans lequel il conserve lensemble des documents
relatifs au personnel et les donnes en matire de temps de conduite et de repos. Cette
tche nest toutefois pas insurmontable pour une entreprise de services qui abrite des
entreprises bote aux lettres.
Ltablissement doit disposer dun ou de plusieurs vhicules. Il peut nanmoins sagir de
vhicules lous (gnralement lentreprise mre).
Ltablissement doit avoir un centre dexploitation disposant des quipements et des
installations techniques appropris qui lui permettent dexercer effectivement et
en permanence ses activits de transport. Cette condition est la plus prometteuse
en matire dapplication de la rglementation. Toutefois, celle-ci ne contient aucune

47 Dans le mme rapport, la Commission rpte de surcrot que lharmonisation des structures et des niveaux de
cots ne reprsente ni un objectif ni une comptence de la Commission.
48 Lautorit quexerce lemployeur sur le travailleur constitue un lment essentiel dun contrat de travail. En Belgique, il est interdit un employeur de mettre ses travailleurs la disposition de tiers exerant ensuite une autorit
sur eux. Comme cest lentreprise mre qui exerce lautorit dans le cas dune construction bote aux lettres,
lentreprise bote aux lettres met ses travailleurs disposition de manire illgale. Si linfraction est dmontre,
le contrat de travail entre le travailleur et lentreprise bote aux lettres est nul. Lentreprise mre est responsable
en ce qui concerne les salaires, les indemnits et les avantages. Des sanctions pnales peuvent tre infliges, et une
interdiction dexploitation voire la fermeture de lentreprise peut tre prononce.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 75

dfinition ni norme laquelle parkings ou garages doivent rpondre. Il nest pas non
plus obligatoire que ces installations soient dtenues en pleine proprit. Les activits de
transport doivent certes tre exerces effectivement et en permanence, mais des critres
stricts (tels quun pourcentage du chiffre daffaires raliser dans le pays) font dfaut.
Pour les services d inspection, il nest pas vident de distinguer l entreprise bote aux
lettres de la filiale lgale et il est encore plus difficile de rcolter des preuves suffisantes
d une telle construction. cet gard, ils dpendent en grande partie de la coopration
de l tat membre concern. De plus, seule l autorit comptente de cet tat membre peut
dcider en fin de compte de retirer la licence de transport communautaire. Jusqu prsent,
le SPF Mobilit na jamais envoy de demande un autre tat membre pour retirer la licence
d une entreprise qui y est tablie, et aucun tat membre ne lui a encore transmis pareille
demande.
Application de la rglementation
Les dlocalisations et les entreprises bote aux lettres dans le secteur des transports sont
des phnomnes suivis avec attention depuis de nombreuses annes. Pourtant, il a fallu
attendre 2012pour quune mthodologie soit dveloppe dans le cadre du comit permanent de coordination du plan d action Transport par route. Entre la mi-2012et la mi2013,
huit contrles de plus grande ampleur ont t raliss. Ils l ont t en collaboration avec les
diffrents services, qui ont assum la responsabilit finale tour de rle et en fonction de
leur capacit disponible.
Encore en dveloppement, le systme en est au stade o toutes les possibilits d enqute et
tous les instruments de sanction sont tests, o la nouvelle jurisprudence est tudie et o
la collaboration avec des services publics trangers est explore. Des manuels de contrle
sont rdigs et tests sur le terrain. Ces manuels ainsi que l approche du contrle sont
adapts en vue des prochains contrles sur la base des premires expriences. Ds lors que
la plupart des dossiers sont encore en cours et ncessitent un examen supplmentaire, il est
trop tt pour pouvoir analyser vritablement l application de la rglementation. Il est dj
possible nanmoins d pingler quelques dfis en la matire.
Compte tenu des constructions bote aux lettres mises en place, de toutes leurs ramifications et de leur caractre international, un seul dossier peut rapidement se diviser en toute
une srie de sous-dossiers, pour lesquels il faut des contacts avec plusieurs tats membres.
Le temps de travail requis et la dure de la procdure peuvent ainsi senvoler. Les structures installes peuvent changer de forme rapidement et frquemment, ce qui complique le
contrle. Les constatations portent ainsi sur une structure ayant exist il y a quelques mois,
mais qui a dj mut. Les structures sont souvent bancales, frauduleuses ou non: la socit
concerne est parfois mise en liquidation alors que le dossier est toujours en traitement,
notamment cause de la procdure qui est souvent longue.
Puisque la capacit des services d inspection est limite, ce sont les autres activits de
contrle qui en ptissent. Selon les services d inspection, les contrles de routine sont
relgus au second plan. Les dossiers de dlocalisation sont parfois considrs comme des
dossiers pour l exemple, dont le rapport cot/bnfice est plus dfavorable que celui des
contrles de routine.

76

Il reste savoir dans quelle mesure l amlioration de la lutte contre les entreprises bote
aux lettres permettra de diminuer le nombre de dlocalisations. Les parts de march
gagnes par un contrevenant belge grce l avantage concurrentiel dloyal d une socit
bote aux lettres installe l tranger seront-elles rcupres par une entreprise belge
ou trangre? Les entreprises qui dlocalisent une partie de leurs activits arguent souvent,
tort ou raison, quune dlocalisation (partielle) est ncessaire leur survie et leur permet
ainsi de conserver des activits en Belgique. La Cour des comptes souligne qu il importe
que les responsables politiques et l administration distinguent clairement dans leur communication les pratiques indsirables (du point de vue belge du moins) mais lgales (et,
parfois, mme encourages par l UE), savoir la dlocalisation, et les pratiques illgales qui
doivent tre combattues, savoir les constructions fictives. Celles-ci vont souvent de pair
avec d autres pratiques illgales (travail au noir, infractions aux temps de conduite et de
repos, etc.) et peuvent ainsi galement tre combattues de faon indirecte.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 77

tude de cas n3: contrles du tachygraphe


Dfinition du tachygraphe
Le tachygraphe est un instrument plac bord des vhicules, qui enregistre toutes les
activits (vitesse, distance parcourue, temps de conduite, temps de repos, etc.). Tous les
vhicules qui relvent du champ d application du rglement europen en matire de temps
de conduite et de repos (CE 561/2006) doivent en tre quips. Il sagit surtout des vhicules
dont la masse maximale autorise dpasse 3,5tonnes. Des tachygraphes numriques sont
installs depuis 2006, mais les vhicules mis en circulation avant sont encore munis d un
tachygraphe analogique. Le pourcentage de tachygraphes numriques augmente avec le
renouvellement du parc automobile. Il slve aujourd hui environ 64%49. Les donnes
du tachygraphe peuvent tre contrles la fois sur route, partir des donnes prsentes
dans le vhicule, et en entreprise, partir des donnes des tachygraphes des vhicules que
l entreprise de transport doit tenir jour. LUE a fix des objectifs quantitatifs concernant
les contrles des tachygraphes: au moins 3% du nombre de jours de travail des conducteurs
doit faire l objet d un contrle, en maintenant un quilibre entre les contrles routiers et
en entreprise50.
Application de la rglementation
Respect des temps de conduite et de repos
Le tachygraphe a t conu et rendu obligatoire pour veiller l application des temps de
conduite et de repos. Les objectifs poursuivis sont la protection sociale des conducteurs, la
concurrence loyale entre les entreprises de transport et la lutte contre les accidents de la
route dus la fatigue. Les donnes du tachygraphe peuvent toutefois servir aussi d autres
fins : vrifier le calcul des salaires et aider dtecter le cabotage illgal. Dans le cadre
de l application de la rglementation en matire de droit social (notamment dans la lutte
contre le phnomne des entreprises bote aux lettres), elles permettent de dterminer
les tats membres dans lesquels le conducteur exerce son travail. La police fdrale de la
route (et la police locale) procde des contrles du tachygraphe sous l angle de la scurit
routire. Outre cette proccupation, le SPF Mobilit se soucie de la concurrence loyale et
de la protection sociale. Les services d inspection sociale, quant eux, se concentrent sur
la protection sociale (calcul du salaire, aspects relatifs au droit du travail et au droit social).
Dautres services d inspection non viss par l audit, comme la douane, contrlent aussi les
tachygraphes. Cette multitude d acteurs rend la coopration et la coordination ncessaires.
La Belgique na fix aucun objectif quantitatif en matire de contrles du tachygraphe. Elle
respecte toutefois la norme europenne de 3% des jours de travail contrls51. Le dernier
rapport de l UE publi (2009-2010) fait tat de 1,93 million de jours de travail contrls
par la Belgique au cours des deux annes concernes. Comme la norme de 3% est estime
1,82million de jours de travail pour la Belgique, notre pays l atteint de justesse. Dans
49 SPF Mobilit, rapport lUE sur la priode 2011-2012 dans le cadre du rglement 561/2006 et de la directive
2002/15.
50 Au moins 30% des jours de travail doivent tre contrls sur route et au moins 50% doivent ltre en entreprise.
51 Le nombre de jours de travail contrls est un multiple des nombres de contrles. Lors dun contrle routier, un
conducteur doit pouvoir prsenter les donnes relatives aux 28derniers jours, tandis que les entreprises doivent
conserver les donnes du tachygraphe pendant un an.

78

le cadre du rapport (encore publier) de l UE pour les annes 2011-2012, le SPF Mobilit
a communiqu un total de 1,76million de jours de travail contrls. Comme pour la
priode2009-2010, cette somme ne tient pas compte des statistiques de la police (fdrale et
locale), qui ne recense pas le nombre de jours de travail contrls52. Le nombre rel de jours
de travail contrls doit donc tre plus lev. Les chiffres incomplets que fournit la Belgique
compliquent galement toute comparaison avec nos pays voisins. Dans le rapport prcit
de l UE, la France et l Allemagne obtiennent de bien meilleurs rsultats (alors que nous
atteignons la norme de 3% de justesse, la France communique un rsultat presque sept fois
suprieur la norme, cinq fois pour l Allemagne). En revanche, les Pays-Bas natteignent pas
la norme. Par ailleurs, la proportion de contrles routiers et en entreprise est relativement
bonne en Belgique: 66%/34%, alors que la moyenne europenne penche trs fortement
en faveur des contrles routiers (82 %/18 %). Cet quilibre est nanmoins influenc par
l absence de chiffres de la police qui ne ralise, pour ainsi dire, que des contrles routiers.
La Belgique respecte donc la norme europenne, mme si les diffrents services d inspection belges la jugent trop basse53 et, par consquent, peu pertinente. Les nombreux services
d inspection autoriss effectuer des contrles du tachygraphe dterminent eux-mmes
leur volume de contrle, en fonction de leur capacit disponible. La douane (qui sort du
cadre du prsent audit) en est un exemple. La suppression de l eurovignette et le transfert
de la taxe de circulation vers deux des trois rgions ont libr de la capacit. Cette capacit
a t dplace vers une activit de contrle juge ( juste titre) susceptible de donner lieu
perceptions importantes, celle du contrle des temps de conduite et de repos. Les rsultats
des contrles ont grimp de manire spectaculaire. De 672constatations pour0,39million
d euros d amendes en 2011, on est pass 1.632constatations pour 1,24million d euros
d amendes durant les dix premiers mois de 2013. Cet exemple illustre que le niveau
d application dpend des moyens disponibles dans les services d inspection et pas d une
valuation et d une fixation au niveau politique (Quel est le degr correct de probabilit de
constater une infraction? partir de quel niveau d infractions constates considre-t-on
que l application est russie?).
Le contrle du tachygraphe est un instrument d application correct de la rglementation
relative aux temps de conduite et de repos: rgles relativement claires, preuves tangibles,
possibilit de constater l infraction immdiatement en rgle gnrale. l heure actuelle,
huit infractions aux temps de conduite et de repos sont signales pour 100contrles routiers
effectus par le SPF Mobilit54.
Il subsiste nanmoins quelques dfis relever, qui sont exposs succinctement ci-aprs.

52 La police fournit nanmoins des informations sur les infractions constates : 3.943 infractions constates aux
temps de conduite et de repos en 2011(55% par la police fdrale et 45% par la police locale), contre 2.161en
2012(53% par la police fdrale et 47% par la police locale).
53 Selon les instructions des services de la Commission europenne en vue du rapport 2011-2012, le nombre total de
jours de travail sur un an quivaut au nombre de vhicules immatriculs en Belgique et soumis la directive, multipli par231jours de travail. Ce mode de calcul soulve de nombreuses questions: Un camion (cher) ne roule-t-il
que 231jours par an, savoir le nombre moyen de jours de travail dun seul conducteur? Et quen est-il des camions
trangers?
54 Chiffres des contrles routiers raliss par la direction du contrle du transport routier du SPF Mobilit sur la priode 2011-2013.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 79

Dans la pratique, un contrle approfondi de tachygraphe, mme numrique, prend jusqu


une heure environ par camion. Si le tachygraphe est numrique, le logiciel de contrle
permet de dtecter automatiquement les infractions, mais une fois l infraction constate,
il faut imprimer des preuves sur papier au moyen de l imprimante intgre au tachygraphe.
Or, seul le tachygraphe est talonn, pas le logiciel de contrle qui ne produit donc pas
de preuves lgales. En outre, selon les services d inspection, tous les auditeurs du travail
intervenant dans le cadre d un rglement judiciaire ne seraient pas autant familiariss avec
l utilisation des donnes du tachygraphe. Enfin, faute de moyens de fonctionnement, les
appareils et logiciels de contrle ne seraient pas toujours disponibles en quantit suffisante.
Si la constatation des infractions aux temps de conduite et de repos se droule assez bien et
est en partie automatise, le calcul des salaires partir des donnes du tachygraphe (ralis
par le CLS) dans le cadre de contrles en entreprise reprsente un travail essentiellement
manuel et particulirement long. Deux jours de travail entiers sont ncessaires en moyenne
pour calculer le salaire d un conducteur pour une anne. Les contrles complets sont ds
lors irralisables, si bien que les donnes sont en gnral extrapoles partir d un chantillon de quelques travailleurs. La lourde charge de travail limite le nombre de contrles qu il
est possible de raliser. Il faudrait envisager de poursuivre l automatisation.
Fraude au tachygraphe
Toute tentative visant entraver l enregistrement correct du tachygraphe constitue une
fraude au tachygraphe. LUE a pris diverses mesures pour endiguer cette fraude. De plus,
elle sefforce d introduire des tachygraphes sans cesse plus modernes et plus rsistants la
fraude, car les nouveaux appareils de contrle font toujours apparatre de nouvelles techniques de fraude. Une fraude classique au tachygraphe numrique consiste utiliser des
aimants pour empcher les capteurs d enregistrer le mouvement. Bien que le tachygraphe
numrique soit notamment destin mieux rsister la fraude, diffrents services d inspection estiment qu il reprsente un recul55. Seuls les nouveaux camions qui seront mis en
circulation devront tre quips des nouveaux tachygraphes plus rsistants la fraude.
Les services belges d inspection portent une attention particulire la fraude au tachygraphe
lors de leurs contrles routiers. Certains mnent des actions cibles, et la police fdrale
de la route dispose d un rseau d experts en fraude au tachygraphe. En outre, les services
d inspection collaborent pour former le personnel de contrle.
Pour 2012, le SPF Mobilit signale avoir constat 155fraudes au tachygraphe56 lors de contrles
routiers, contre 409pour la police fdrale de la route. Lutilit d appliquer la rglementation en matire de fraude au tachygraphe est dmontre notamment par le pourcentage de
contrles positifs effectus par le rseau d experts en fraude au tachygraphe de la police
fdrale de la route57. Il a en effet constat 21 infractions en moyenne sur 100 vhicules
contrls. En rgle gnrale, la possibilit de rgler dfinitivement l infraction par perception immdiate de l amende est galement offerte au contrevenant lorsquune fraude au
55 Les donnes de localisation sont galement moins prcises. Alors quil fallait noter le lieu de dpart sur le disque
tachygraphique papier au dbut des activits, seul le code du pays de dpart figure encore sur le tachygraphe
numrique. Cette information moins prcise peut, par exemple, compliquer la dtection du cabotage illgal.
56 Dfinie strictement, en vertu de larticle 15, point 8, du rglement CE 3821/85, comme lacte de falsifier, deffacer
et de saboter les appareils de contrle.
57 Qui, contrairement la police fdrale de la route dans son ensemble, tient jour les nombres de vhicules contrls.

80

tachygraphe est constate. Ce moyen de rpression peut tre insuffisant pour lutter contre
la fraude au tachygraphe organise (lorsquune entreprise encourage ses chauffeurs la
fraude au tachygraphe gnralise ou l organise).
En rsum, les contrles du tachygraphe constituent un instrument d application de la
rglementation bien conu, dont de nombreux services d inspection se servent. Il subsiste
cependant certains dfis pratiques relever pour rendre l application plus efficiente. En cas
de vritable fraude au tachygraphe (falsification et effacement des donnes, sabotage du
tachygraphe), il nest pas certain que la perception immdiate soit la meilleure manire de
lutter contre la fraude organise. Le calcul des salaires partir des donnes du tachygraphe
ncessite trop de travail l heure actuelle. Les contrles du tachygraphe illustrent aussi
que chaque service d inspection tente d exploiter sa capacit de manire optimale, mais
sans pouvoir sappuyer sur des objectifs de contrle centraux et quantitatifs fixs au niveau
politique.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 81

tude de cas n4: usage impropre de vhicules agricoles


Description de lusage impropre
Lutilisation de tracteurs agricoles des fins de transport, principalement pour des travaux
de voirie et de terrassement, a longtemps proccup une partie du secteur des transports
parce que ces vhicules profitaient d un avantage concurrentiel. Ils bnficiaient par
exemple des accises rduites sur le gasoil usage industriel et commercial. Ils taient
aussi dispenss d installer un tachygraphe et ntaient pas tenus de respecter les temps de
conduite et de repos,car ces obligations ne sappliquaient pas aux vhicules lents qui ne
dpassaient pas 40km/h. Or, la gnration actuelle de tracteurs agricoles atteint souvent
des vitesses suprieures. Il faut donc envisager d adapter la rglementation cette nouvelle
ralit. Par ailleurs, pour toutes les activits autres que l agriculture et l horticulture, il
faut un permis de conduire B, B+E, C(1) ou C(1)+E suivant la masse maximale autorise du
vhicule ou du train de vhicules.
Il ny a toutefois pas de chiffres disponibles pour calculer cet avantage concurrentiel rel.
Les statistiques du SPF conomie rvlent que le nombre de tracteurs agricoles a augment
de 11% entre 2003et 2012, alors que, dans le mme temps, le nombre d exploitations agricoles a diminu de 30% et la superficie agricole de 4%.
Deux modifications importantes ont t apportes pour remdier cette situation.
Tout d abord, une nouvelle plaque d immatriculation rouge G a t introduite, par phases,
pour les tracteurs agricoles partir de 2013. Cette plaque est dlivre uniquement aux utilisateurs des vhicules viss dans l arrt royal concern, en particulier aux personnes qui
sollicitent l exonration des accises pour ces vhicules en vertu de l article429, 2, i, et
3,b, de la loi-programme du 27dcembre2004. En rsum, il sagit d une exonration
des accises sur le carburant utilis pour les tracteurs agricoles, horticoles et forestiers qui
peuvent circuler sur la voie publique et qui sont utiliss par un agriculteur, un horticulteur, un sylviculteur ou un pisciculteur. Lattribution de cette plaque d immatriculation est
soumise une autorisation dlivre par le SPF Finances.
Ensuite, depuis le 1ermai2014, les tracteurs agricoles sont soumis au contrle technique
priodique. En sont dispenss uniquement les tracteurs agricoles qui:
ont une masse maximale autorise (MMA) infrieure 3.500kilos;
ont une MMA suprieure 3.500kilos et qui sont utiliss exclusivement des fins professionnelles ou prives dans lagriculture, lhorticulture ou la pisciculture;
ont une MMA suprieure 3.500kilos et qui sont utiliss par les gestionnaires de voiries
ou leurs sous-traitants pour lentretien des routes ou le service dhiver.
Application de la rglementation
Un premier objectif consistait supprimer l avantage important en matire d accises sur le
gasoil. Les agriculteurs qui utilisent leur tracteur exclusivement des fins agricoles bnficient d une exonration totale. S ils souhaitaient l utiliser d autres fins, ils devaient
sacquitter d une accise supplmentaire de 22,68euros par 1.000litres de gasoil (le tarif

82

rduit usage industriel et commercial, aussi appel le gasoil rouge) pour ces activits,
contre l accise ordinaire de 427,688euros par 1.000litres pour le gasoil blanc58.
L introduction du contrle technique entrane la suppression du tarif rduit pour les vhicules soumis au contrle. Concrtement, lorsquun tracteur agricole donnant droit une
exonration totale est utilis d autres fins, il donne lieu au paiement de l accise complte
de427,688euros par 1.000litres. Dans ce cas, l agriculteur doit payer les accises de sa
propre initiative. Il nest cependant pas vident de savoir comment les calculer. Les tracteurs agricoles utiliss des fins mixtes sont aussi soumis au contrle technique et leur
conducteur doit disposer du permis de conduire adquat.
Il convient de souligner que le rgime concernant le contrle technique nest pas li
l introduction de la nouvelle plaque d immatriculation rouge. Les deux rgimes ont
t mis en place de manire distincte. Ils adoptent d ailleurs une approche diffrente et
nemploient pas les mmes critres. Il est donc difficile de les lire conjointement, ce qui
sme la confusion, y compris dans le secteur agricole mme.
La nouvelle plaque d immatriculation vise faire clairement une distinction visuelle entre
les vhicules destins avant tout l agriculture (plaque rouge) et ceux utiliss d autres
fins (plaque blanche). Il est donc possible d employer loccasion son tracteur agricole
d autres fins, mais le rgime ne mentionne nulle part ce qu il faut entendre prcisment
par l.
L introduction du contrle technique visait crer la prsomption que les vhicules soumis
au contrle technique sont destins circuler sur la voie publique et doivent ds lors rouler
au gasoil blanc. En effet, seuls les vhicules non destins circuler sur la voie publique
peuvent bnficier d accises rduites. La soumission au contrle technique peut ainsi servir
de critre pour les services d inspection. Les vhicules qui ny sont pas soumis peuvent
continuer bnficier des accises rduites sur le gasoil rouge ( usage industriel et commercial), par exemple les administrations communales qui dblaient ou font dblayer la neige,
ou de l exonration totale (usage agricole). Pour utiliser la soumission au contrle technique
comme critre de fixation des accises, il faudrait galement adapter le rgime des accises.
En rsum, les agriculteurs peuvent continuer bnficier d une exonration totale des
accises pour leurs activits agricoles. S ils veulent utiliser leur tracteur des fins de transport, ils doivent dsormais payer les accises compltes alors qu ils devaient uniquement
sacquitter des accises rduites auparavant. Ds lors que les agriculteurs doivent payer ces
accises de leur propre initiative, contrler ce paiement de manire efficiente demeurera un
dfi de taille. On ne sait pas encore exactement comment on contrlera si les agriculteurs
respectent leurs obligations.

58 Tarifs au 1eraot2013.

Annexes

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 85

Annexe 1
Lettre de la ministre de la Mobilit

86

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 87

88

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 89

Annexe 2
Lettre du ministre des Affaires sociales et du secrtaire dtat la Lutte
contre la fraude sociale
(traduction)
BART TOMMELEIN
Secrtaire dtat la Lutte contre la fraude sociale,
la Protection de la vie prive et la Mer du Nord


Cour des comptes


Rue de la Rgence 3
1000Bruxelles

Votre lettre du
Votre rfrence
Bruxelles
03/01/2015
Notre rfrence
Dossier trait par
Contact via
BU2015/01/03/K4/24
Bart Stalpaert
barts@tommelein.fed.be

Objet: Projet de rapport Transport de marchandises par route: application de la


rglementation
Monsieur le Premier Prsident,
Nous avons pris connaissance du projet de rapport concernant lapplication de la rglementation en matire de transport de marchandises que vous nous avez transmis.
En ce qui concerne les aspects relevant de notre comptence, nous pouvons vous indiquer
ce qui suit.5960
La lutte contre la fraude sociale sera encore intensifie durant la lgislature actuelle. En effet,
la fraude sociale rduit les moyens de financement de la politique sociale, reprsente un
risque pour le budget de l tat en cas de versement d allocations sociales indues, contribue
fausser la concurrence et crer des ingalits de traitement au dtriment des employeurs
honntes. Elle suscite chez ces derniers une frustration et un mcontentement lgitimes.
La lutte contre la fraude transfrontalire vise juguler les dtachements irrguliers de
travailleurs trangers (ressortissants de l Union europenne) dans notre pays. Un dtachement irrgulier suppose le non-respect des conditions de travail minimales en vigueur en
Belgique1 (en termes de rmunration et de temps de travail et de repos) et/ou une fraude
au rgime de scurit sociale applicable2 (afin de contourner le paiement des cotisations
sociales en Belgique).

1
2

Directive 96/71CE du Parlement europen et du Conseil du 16dcembre1996, transpose par la loi du 5mars2002.
Rglement (CE) 883/2004 du 29 avril 2004 et rglement dexcution (CE) 987/2009 du Parlement europen du
16septembre2009.

90

Le gouvernement entend poursuivre la lutte contre le dumping social, comme prvu


dans l accord de gouvernement. Le 5dcembre2014, le conseil des ministres a approuv le
plan d action contre le dumping social. Il sera intgr dbut 2015dans le plan d action du
gouvernement pour la lutte contre la fraude sociale que prpare le Sirs, la structure fatire
des services d inspection fdraux.
Le secteur des transports sera considr comme prioritaire dans le plan daction pour la
lutte contre la fraude sociale 2015. Le Sirs a reu la mission de fixer un nombre minimal
de contrles. Les mthodes de datamining et de datamatching continueront tre employes
cet effet. Ce nest pas tant le nombre d actions qui importe, mais surtout leur pertinence
et leur efficacit. En outre, il est ncessaire d adopter une approche intgre et coordonne
accordant une attention particulire tant la prvention quau contrle et aux poursuites.
Une lutte contre la fraude plus efficace commence et finit par une meilleure coordination et
un change de donnes plus performant entre tous les services actifs dans le domaine de la
lutte contre la fraude. Au sein du gouvernement, nous prendrons donc des mesures la fois
au niveau de l organisation des contrles, sur le plan de l application de la rglementation
et en matire de rapportage.
Le gouvernement prne notamment des actions cibles sur le terrain qui sont utiles ne
serait-ce dj par leur caractre prventif, mais il plaidera aussi au niveau europen pour
que la question du dumping social figure parmi les priorits de l agenda politique. Lobjectif
doit tre de collaborer et de se concerter afin de trouver des solutions europennes aux
problmes europens, qui correspondent aux principes europens et s inscrivent dans le
cadre juridique europen.
Cela implique de poursuivre la procdure en cours relative la disposition anti-abus,
tout en prvoyant des actions simultanes plusieurs niveaux.
Au niveau national, le gouvernement organisera des tables rondes avec les secteurs
risques en matire de fraude dans le but d laborer, partir de l exprience sur le
terrain, des mesures logiques et efficaces que les entreprises belges et les travailleurs du
secteur peuvent soutenir et d y associer les partenaires sociaux de ces secteurs et de les
responsabiliser. Cette dmarche se fera toujours dans le respect des rgles europennes en
la matire. Le gouvernement veillera aussi au respect des conditions de rmunration et de
travail en vigueur dans ces secteurs.
La lutte contre la fraude sociale, en loccurrence dans le secteur des transports, est de plus
en plus soutenue aussi bien par les fdrations patronales que par les syndicats.
Afin de lutter notamment contre le phnomne du dumping social et ses consquences, il
faut dvelopper une stratgie commune qui soit assortie de mesures rpressives paralllement des mesures prventives.
Dans ce cadre, le gouvernement encouragera la cration de partenariats avec les secteurs
risque en matire de fraude, dont celui des transports. Les parties signataires d un
partenariat de ce type peuvent sengager sensibiliser leurs organisations surs europennes au problme de la concurrence dloyale concernant les conditions de rmunration
et de travail. Ce partenariat pourrait ainsi jouer le rle de catalyseur auprs de l ensemble
des acteurs du secteur.

TRANSPORT DE MARCHANDISES PAR ROUTE / 91

Par ailleurs, en ce qui concerne l application proprement dite de la rglementation, il


convient d uvrer amliorer la collaboration et la coordination transfrontalires,
notamment en intensifiant l change de donnes et en mettant sur pied, par exemple, des
campagnes de prvention dans le pays d origine.
partir de cette proccupation, nous essayerons, avec le gouvernement fdral, d obtenir dans un premier temps un soutien politique et par consquent social au niveau du
Benelux, pour ensuite satteler dfinir avec d autres pays europens une approche transfrontalire plus cible de la fraude sociale. En ce qui concerne le volet de l application de la
rglementation et de la rpression, une dmarche politique est ainsi en cours pour tendre
d autres tats membres le trait relatif aux contrles routiers dans le Benelux (l extension
la Lettonie, entre autres, est prvue en 2015).
Dans le cadre de l approche vise au niveau du Benelux, l accent sera d ailleurs mis sur
la fraude sociale transfrontalire. La faisabilit d un systme d indicateurs et de clignotants visant dtecter les formes de fraude sociale pourrait ainsi tre tudie au niveau
du Benelux. cet gard, on se fixe d ores et dj l objectif de transposer ultrieurement au
niveau europen les mesures adoptes au niveau du Benelux.
De plus, la conclusion de partenariats avec, entre autres, l association des pays baltes ou
scandinaves fait aussi partie des objectifs dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale
en Europe.
Outre l change de donnes d inspection entre les tats membres et la coopration
transfrontalire, il y a lieu de crer les conditions permettant au niveau europen que
les services d inspection de deux ou plusieurs tats membres procdent des contrles
d inspection en commun, par exemple lorsqu ils sont sur la piste d une fraude transfrontalire grande chelle. cet gard, il serait peut-tre encore plus efficace de crer un office
Sociopol l image d Europol.
Au niveau national galement, il faut allouer des moyens suffisants aux autorits charges
de l application de la rglementation, afin quelles puissent veiller au respect de la rglementation belge et europenne, telles que la loi de2013relative au transport de marchandises,
les dispositions en matire de long repos, etc. Toute la chane d application et de poursuites
pourra ainsi contribuer rellement la lutte contre la fraude sociale en se concentrant sur
les cas les plus graves et les plus nfastes de constructions sociales frauduleuses.
Veuillez agrer nos salutations distingues,

Bart Tommelein

Maggie De Block

Secrtaire dtat la Lutte contre la fraude


sociale, la Protection de la vie prive et la
Mer du Nord

Ministre des Affaires sociales et de la Sant


publique

92

Annexe 3
Lettre du ministre de lEmploi
(traduction)
Service public fdral
Emploi, Travail et Concertation sociale

Le prsident du comit de direction


Rue E. Blrot 1
1070Bruxelles
Tl +3222334111
Fax +3222334488
div@werk.belgie.be

Cour des comptes


lattention de M. Philippe Roland
Premier Prsident
Rue de la Rgence 2
1000Bruxelles
Votre lettre du

Votre rfrence

Notre rfrence

Bruxelles, le

3dcembre2014

A4 3.700.256B19

TSW/20150007/VDB/hv. 7janvier2015

Objet: Audit du transport de marchandises par route: application de la rglementation

Monsieur le Premier Prsident,

Mes services ont tudi avec la plus grande attention votre rapport final d audit intitul
Transport de marchandises par route application de la rglementation.
Ils nont aucune remarque formuler et tiennent vous remercier pour ce rapport trs
complet et nuanc auquel ils se rallient.
Je vous prie d agrer, Monsieur le Premier Prsident, l assurance de ma considration la
plus distingue.

Le ministre de l Emploi,
Kris Peeters

Il existe aussi une version nerlandaise de ce rapport.


Er bestaat ook een Nederlandse versie van dit verslag.
Vous pouvez consulter ou tlcharger ce rapport
sur le site internet de la Cour des comptes.

dpt lgal

D/2015/1128/06
Prpresse et impression
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adresse

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