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Captulo 5

Por que a democracia?

Por que deveramos apoiar a democracia? Por que deveramos


apoiar a democracia no governo do estado? Lembremos: o estado
uma associao singular, cujo governo possui uma extraordinria
capacidade de obter obedincia a suas regras pela fora, pela coero
e pela violncia, entre outros meios. No haver melhor maneira de
governar um estado? Um sistema no-democrtico de governo no
seria melhor?

Palavras sobre palavras


Em todo esse captulo, usarei a palavra democracia livremente
para me referir a governos de verdade (no governos ideais) que
at certo ponto, mas no completamente, correspondam aos critrios
apresentados no ltimo captulo. s vezes, usarei tambm governo
popular como expresso abrangente, incluindo os sistemas democrticos do sculo XX e ainda sistemas que so democrticos de
maneira diferente, nos quais boa parte da populao adulta est
excluda do sufrgio e de outras formas de participao poltica ..
At o sculo XX, a maior parte do mundo proclamava a superioridade dos sistemas no-democrticos, na teoria e na prtica. At
bem pouco tempo, uma preponderante maioria dos seres humanos s vezes, todos - estava sujeita a governantes no-democrticos.
Os chefes dos regimes no-democrticos em geral tentaram justificar seu domnio recorrendo velha exigncia persistente de que,
em geral, as pessoas simplesmente no tm competncia para parti-

58

Robert

A. Dahl

Sobre

cipar do governo de um estado. Segundo esse argumento, a maioria


estaria bem melhor se deixasse o complicado problema do governo
nas mos dos mais sbios - no mximo, a minoria, s vezes apenas
uma pessoa ... Na prtica, esse tipo de racionalizao nunca era
suficiente, e, assim, onde a argumentao era deixada de lado, a coero assumia o controle. A maioria jamais consentia em ser governada pelos auto nomeados superiores, era obrigada a aceit-Ias.
Esse tipo de viso (e prtica) ainda no terminou. Mesmo nos dias
de hoje. De uma forma ou de outra, a discusso sobre o governo
"de um, de poucos ou de muitos" ainda existe entre ns.

FIGURA

5. Por que a democracia?

A democracia apresenta conseqncias


1. Evita a tirania

desejveis:

2. Direitos essenciais
3. Liberdade geral
4. Autodeterminao
5. Autonomia moral
6. Desenvolvimento humano
7. Proteo dos interesses pessoais essenciais
8. Igualdade poltica
Alm disso, as democracias modernas apresentam:
9. A busca pela paz
10. A prosperidade

Diante de tanta histria, por que acreditaramos que a democracia

a melhor maneira de governar um estado do qne qualquer opo


no-democrtica? Contarei por qu. A democracia tem pelo menos
dez vantagens (Fig. 5) em relao a qualquer alternativa vivel.

59

a democracia

de/l1ocracia a;uda a evitar o govel'l1o de autocratas


cntis e corruptos

o problema fundamental e mais persistente na poltica talvez


seja evitar o domnio autocrtico. Em toda a histria registrada,
incluindo este nosso tempo, lderes movidos por megalomania, parania, interesse pessoal, ideologia, nacionalismo, f religiosa,
convices de superioridade inata, pura emoo ou simples impulso
exploraram as excepcionais capacidades de coero e violncia do
estado para atender a seus prprios fins. Os custos humanos do governo desptico rivalizam com os custos da doena, da fome e da
guerra.
Pense em alguns exemplos elo sculo XX. Sob o governo de
Joseph Stalin, na Unio Sovitica (1929-1953), milhes de pessoas
foram encarceradas por motivos polticos, muitas vezes devido ao
medo paranico que ele tinha de conspiraes contra si. Estima-se
que vinte milhes morreram nos campos de trabalho, foram executados por razes polticas ou morreram da fome (1932-1933) que
aconteceu quando Stalin obrigou os camponeses a se inscrever nas
fazendas administradas pelo estado. Embora outros vinte milhes
talvez tenham conseguido sobreviver ao governo de Stalin, todos
sofreram cruelmente. I Pense tambm em Adolph HitJer, o governante autocrata da Alemanha nazista (1933-1945). Sem contar as
dezenas de nlhCJes de baixas militares e civis resultantes da Segunda Guerra lvlundial, I-litler foi diretamente responsvel pela
morte de seis milhes de judeus nos campos de concentrao, alm
de milhares de opositores, poloneses, ciganos, homossexuais e
membros de outros grupos que ele desejava exterminar. Sob o governo desptico de Pot Pai, no Cambodja (1975-1979), o Khmer
Vermelho matou um quarto da populao cambodjana: pode-se
dizer que um exemplo de genocdio auto-infligido. To grande era
o temor de rot Pol das classes instrudas, que elas foram praticamente eliminadas - usar culos ou no ter calos nas mos era quase
uma sentena de morte.
E~ses nmeros

so de Rohert

Thirlie.l, Nova

Conquesr.

n/e Greal Terror. Slalin '" PlIrge ollhe

York, MacMillan,
1968, p. 525 s~., e ele uma
1989, do eminente
historiador
russo Roy Medvedev, Ne\v rork

vereiro de 1989,

p. 1.

compilao

ele

Times, 4 de fe-

60

Robert

A. Dahl

Sem dvida, a histria do governo popular tem suas prprias


falhas, bastante graves. Como todos os outros governos, os populares algumas vezes agiram injusta ou cruelmente em relao aos
povos fora de suas fronteiras, vivendo em outros estados - estrangeiros, colonizados e assim por diante. Com estes, os governos populares no se comportaram pior em relao a forasteiros do que os
governos no-democrticos, que muitas vezes se comportaram
melhor. Em alguns casos, como na ndia, o poder colonial inadvertida ou intencionalmente, contribuiu para a criao de convices e
instituies democrticas. Mesmo assim, no deveramos tolerar as
injustias que os pases democrticos muitas vezes mostram para
os de fora, pois assim eles contradizem um princpio moral fundamental que (veremos no prximo captulo) ajuda a justificar a
igualdade poltica entre os cidados de uma democracia. A nica
soluo para essa contradio poder ser um rigoroso cdigo universal de direitos humanos com vigncia no mundo inteiro. Por
importantes que sejam, este problema e sua soluo esto alm dos
limites deste livrinho.
O dano infligido por governos populares a pessoas que vivem
em sua jurisdio e so foradas a obedecer suas leis, mas esto
privadas do direito de participar no governo, impe uma dificuldade maior s idias e s prticas democrticas. Essas pessoas so
governadas, mas no governam. A soluo para o problema evidente, ainda que nem sempre fcil de levar a cabo: os direitos
democrticos devem ser estendidos aos membros dos grupos excludos. Essa soluo foi amplamente adotada no sculo XIX e
incio do sculo XX, quando os limites ao sufrgio foram abolidos
e o sufrgio universal se tornou um aspecto normal do governo
democrtico.2

Espere a' ... diria voc, ser que os governos populares tambm no prejudicam a minoria de cidados que possuem os direitos
de voto mas so derrotados pelas maiorias? No ser isto o que
chamamos de "tirania a maioria"?

Uma importante exceo foram os Estados Unidos; nos estados do Sul, eram
impostos limites defacto do sufrgio pelos cidados negros at depois da assinatura elos Atos dos Direitos Civis de 1964-1965.

Sobre

a democracia

61

Eu gostaria muito que a resposta fosse simples. Ah! - bem


mais complicada do que voc poderia imaginar. Surgem complicaes porque, virtualmente, toda lei ou poltica pblica, adotada por
um ditador benevolente, por maioria democrtica ou minoria oligrquica, tende a prejudicar de alguma forma algumas pessoas. Em
palavras singelas, no se trata de uma questo de saber se um governo pode criar todas as suas leis de modo que nenhuma dela fira
os interesses de qualquer cidado. Nenhum governo, nem mesmo
um governo democrtico, poderia sustentar uma afirmao desse
tipo. A questo saber se a longo prazo h probabilidade de um
processo democrtico prejudicar menos os direitos e os interesses
fundamentais de seus cidados do que qualquer alternativa nodemocrtica. No mnimo, porque os governos democrticos previnem os desmandos de autocracias no governo, e assim correspondem
a essa exigncia melhor do que os governos no-democrticos.
No obstante, apenas porque as democracias sejam bem menos
tirnicas do que os regimes no-democrticos, os cidados democrticos no podem se permitir o luxo da complacncia. No
razovel justificarmos a perpetrao de um crime menor porque
outros cometem crimes maiores. Quando um pas democrtico inflige uma injustia, mesmo seguindo procedimentos democrticos,
o resultado continuar sendo ... uma injustia. O poder da maioria
no faz o direito da maioria.3
H outras razes para se acreditar que as democracias, provavelmente, sejam mais justas e respeitem mais os il)teresses humanos bsicos do que as no-democracias.

A democracia garante a seus cidados lima srie de direitos fimdamentais que os sistemas nZo-deflJocrticos 1/(10 concedem e !7(/O
podem conceder
A democracia no apenas um processo de governar. C0l110
os direitos so elementos necessrios nas instituies polticas de-

o problema. ver James S, Fishkin. 7\TilIml'


alld Legilil71acy: A Criliqlle of Potifica! Theories. Baltimore, Johns Hopkins
University Press, 1979.

3 Para investigar mais profundamente

62

Robert

A. Dahl

l110crticas, a democracia tambm inerentemente um sistema de


direitos. Os direitos esto entre os blocos essenciais da construo
de um processo de governo democrtico.
Por um momento, imagine os padres democrticos descritos
no ltimo captulo. No est bvio que, para satisfazer a esses padres, um sistema poltico teria necessariamente de garantir certos
direitos a seus cidados? Tome-se a participao efetiva: para corresponder a essa norma, seus cidados no teriam necessariamente
de possuir um direito de participar e um direito de expressar suas
idias sobre questes polticas, de ouvir o que outros cidad~IOStm
a dizer, de discutir questes polticas com outros cidados? Veja o
que requer o critrio de igualdade de voto: os cidados devem
ter um direito de votar e de ter seus votos contados com justia.
O mesmo acontece com as outras normas democrticas: evidente
que os cidados devem ter um direito de investigar as opes viveis, um direito de participar na deciso de como e () que deve entrar no planejamento - e assim por diante.
Por definio, nenhum sistema no-democrtico permite a
seus cidados (ou sditos) esse amplo leque de direitos polticos.
Se qualquer sistema poltico o fizer, por definio se tornaria Lima
democracia!
No obstante, a diferena no apenas uma questo de definies. Para satisfazer as exigncias da democracia, os direitos ncla
inerentes devem realmente ser cumpridos e, na prtica, devem estar disposio dos cidados. Se no estiverem, se no forem
compulsrios, o sistema poltico no democrtico, apesar do que
digam seus governantes, e as "aparncias externas" ele democracia
sero apenas fachada para um governo no-democrtico.
Por causa do apelo das idias democrticas, no sculo XX os
dspotas disfararam seus governos com um espetculo de "democracia" e "eleies". Imagine que, realisticamente falando, num
pas desse tipo todos os direitos necessrios democracia. de alguma forma, esto disposio dos cidados. Depois o pas fez a
transio para a democracia - como aconteceu com muita freqncia na ltima metade do sculo XX.
A essa altura, voc faria uma objeo, alegando que a liberdade
de expresso, digamos, no existe apenas por ser parte da prpria
definio de democracia. Mas quem se importa com definies?

Sobre

a democracia

63

Certamente, dir voc, a associao deve ser algo alm de uma definio. isso mesmo. Instituies que proporcionem e protejam
oportunidades e direitos democrticos essenciais so necessrias
democracia: no simplesmente na qualidade de condio loglcamente necessria, mas de condio empiricamente necessria para
a democracia existir.
Mesmo assim, voc perguntaria, tudo isso no seriam apenas
teorias, abstraes, brincadeiras de tericos, filsofos e outros intelectuais? Certamente, acrescentar voc, seria bobagem pensar
que o apoio de meia dzia de filsofos seja o suficiente para criar e
sustentar uma democracia. Naturalmente, voc teria razo. Na
Parte IV, examinaremos algumas das condies que aumentam as
chances da manuteno da democracia. Entre elas, a existncia de
convices bastante disseminadas entre cidados e lderes, incluindo as convices nas oportunidades e nos direitos necessrios para
a democracia.
A necessidade desses direitos e dessas oportunidades no to
obscura que esteja alm da compreenso dos cidados comuns e de
seus lderes polticos. Por exemplo, no sculo XVIII, estava muito
claro para americanos bastante comuns que eles no poderiam ter
uma repblica democrtica sem a liberdade de expresso. Uma das
primeiras 'H,'esele Tholl1as Jefferson depois de eleito para a presidncia. em I~()(), foi dar um fim s infamantes leis dos Estrangeiros e do Tumulto promulgadas sob o governo de seu alltecessor,
John Aelams, que teria reprimido a expresso poltica. Com isso,
Jefferson respondia no apenas a suas prprias convices, mas,
aparentemente, a idias amplamente disseminadas entre os cidados
norte-americanos comuns de seu tempo. Se e quando os cidados deixam de entender que a democracia exige certos direitos
fundamentais ou no apiam as instituies polticas, jurdicas e
administrativas que protegem esses direitos, sua democracia corre
algum risco.
Felizmente, esse perigo bastante reduzido por um terceiro
benefcio elossistemas democrticos.

A Lei dos E,trangeiros


(179<"\) permitia
ao presidente prender e expulsar
qualquer estrangeiro que julgasse perigoso. Foi revogada em 18Ull. A Lei do Tu multo foi
uma tentativa de reprimir

editores

os ljuais, em sua maioria.

eram

de jornais que apoiavam o Pal1ido


imigrantes

ou refugiados.

(N. do E.)

Republicano,

Robert

64-

A. Dahl

Sobre

A democracia garante a seus cidadelos lima liberdade pessoal mais


ampla do que qualquer alfe1'l1aliva vivel a ela
Alm de todos os direitos, liberdades
e oportunidades rigorosamente necessrios para um governo ser democrtico, os cidados
numa democracia, com certeza, gozam de uma srie de liberdades
ainda mais extensa. A convico de que a democracia desejvel
no existe isolada de outras convices. Para a maioria das pessoas,
parte de um feixe de convices, como a certeza de que a liberdade
de expresso desejvel em si, por exemplo. No universo de vaiares ou bens, a democracia tem um lugar decisivo - mas no o
nico bem. Como os outros direitos essenciais para um processo
democrtico,
a livre expresso tem seu prprio valor, por contribuir
para a autonomia moral, para o julgamento
moral e para uma vida
boa.
A democracia no poderia existir mais, a menos que seus cidados conseguissem criar e sustentar uma cultura poltica de apoio,
na verdade uma cultura geral de apoio a esses ideais e a essas prticas. A relao entre um sistema democrtico
de governo e a cultura democrtica
que o apia complexa;
voltaremos a ela no
Captulo 12. Por enquanto, basta dizer que quase certo uma cultura democrtica
dar nfase ao valor da liberdade pessoal e assim
proporcionar
apoio para outros direitos
disse Pric1es, () estadista grego, sobre

e outras liberdades. O que


a democracia ateniense em

43 J a.c. aplica-se igualmente

democracia
moderna: "A liberdade
que gozamos em nosso governo tambm se estende vida comum".4
Para falar a verdade, a afirmao de que um estado democrtico proporciona uma liberdade mais ampla do que qualquer vivel
alternativa teria problemas com a dos que acreditam que obteramos maior liberdade se o estado fosse inteiramente abolido - a audaciosa

reivindicao

dos anarquistas.5

Contudo,

quando

se tenta

imaginar um mundo sem nenhum estado, em que todas as pessoas


respeitam os direitos fundamentais
de todas as outras e todas as
questes que exigem decises coletivas
so resolvidas pacifica4
5

Tucdides. 7he l'e/of}()/IIlesio/1


[VaI". NOY<lYork,
Modern Library,1951. p. 105.
A palavra 0/1(1/"(/11;0 vem do grego (//1(/I"cl1os,
que significa sem governo (a/1, nflo
+ archos. governante). O anarquismo lima teoria poltica que defende a idia
de que o Estado desnecessrioe indesejveL

a democracia

65

mente por consenso unnime,


em geral se chega concluso
de
que impossvel. A coero de algumas pessoas por outras pessoas, grupos ou organizaes
seria sempre muito parecida
- por
exemplo, a de pessoas,
grupos ou organizaes
que pretendem
roubar o fruto do trabalho
dos outros, escravizar ou dominar
os
mais fracos, impor suas regras ou at recriar um estado coercitivo
para assegurar seu domnio.
No entanto, se a abolio do estado
causasse violncia e desordem intolervel - "anarquia"
no sentido
popular -, claro que um bom estado seria superior ao mau estado
que, provavelmente,
viria nos calcanhares da anarquia.
Se rejeitamos o anarquismo
e pressupomos a necessidade
de
um estado, claro que um estado com um governo democrtico
proporcionar uma amplitude
maior de liberdade do que qualquer
outra.

A democracia ajuda as pessoas a proteger seus prprios interesses


fundamentais
Todos ou quase todos querem determinadas coisas: sobrevivncia, alimento, abrigo, sade, amor, respeito, seguran\.;a, famlia.
amigos, trabalho satisfatrio,
lazer - e outras. O que voc especificamente deseja provavelmente
difere do que outra pessoa quer.
Voc desejar exercer algum controle sobre os fatores que determinam se e at que ponto poder satisfazer as suas carncias
- alguma liberdade de escolha, uma oportunidade de moldar a sua vida
conforme os seus prprios objetivos, preferncias, gostos, valores,
compromissos, convices.
A democracia protege essa liberdade
e
essa oportunidade melhor que qualquer sistema poltico alternativo
que j tenha sido criado. Ningum exps essa discusso de maneira
mais convincente que J ohn Stuart Mil\.
Um princpio
"de verdade
e aplicabilidac\e
to universal
quanto quaisquer proposies
que sejam apresentadas
com relao
aos negcios humanos" - escreveu ele - ...
que os direitos

e os interesses c todas as pessoas certamente


sero levados em conta quano a pessoa capaz e est normalmente disposta a defend-Ias .... Os scres humanos s esto sc-

66

Robert

A. Dahl

Sobre

guros do mal em mos de outros na proporo


fora para se proteger e se protegelll.

em que tm a

V oc pode proteger os seus direitos e interesses dos desmandos do


governo e dos que influenciam ou controlam o governo, continuava
ele, apenas se puder participar
plenamente
na determinao
da
conduta do governo. Portanto, conclua, "nada pode ser mais desejvel que a admisso de todos em uma parcela no poder soberano
do estado" - ou seja: um governo democrtico.!>
Mill estava certo. Para falar a verdade, ainda que voc fa<.;a
parte do eleitorado de um estado democrtico,
no poder ter a
certeza de que todos os seus interesses sero bem protegidos - mas
se estiver excludo, pode ter a certeza de que os seus interesses
sero gravemente feridos por descuido
ou por perdas completas.
Melhor estar dentro do que fora!
A democracia ainda est relacionada
com a liberdade de outra
maneIra.

Apenas 11mgoverno democrtico pode proporcionar 111110


oport/lnidade mxima para as pessoas exercitarcm a liberdade da (//1todetCl'minao - ou seja: viverc/11 soh leis de slIa IJrpriaescolha
Nenhum ser humano normal pode gozar uma vida satisfatria
a no ser em associao com outras pessoas. Contudo. isto (em UI11
preo - nem sempre se pode fazer o que se gostaria de fazer. Assi 111
que deixou a infncia para trs, voc aprendeu um fato bsico da
vida: o que voc gostaria de fazer muitas vezes entra em conflito
com o que os outros gostariam de fazer. Deve ter aprendido tambm que o seu grupo ou grupos segue/m certas regras que, na qualidade de participante, voc tambm ter de obedecer. Se ningum
pode simplesmente
impor as suas vontades pela fora, ser preciso
encontrar um meio de resolver pacificamente
as diferenas. preferivelmente pelo consenso.

(, 101m Stuart Mills, COlIsideraliol/s 011RC/Jrcsel/tali\'c


York, Liberal Arts Press, 1958, p. 43, 45.

GOl'emllIenl

[lR61].

Nova

a democracia

67

Surge ento uma questo que se mostrou profundamente


desconcertante, tanto na teoria como na prtica. Como ser possvel
escolher as regras as quais o grupo obriga a obedecer? Devido
excepcional capacidade do estado de impor suas regras pela coero,
essa uma questo especialmente
importante para a sua posio
como cidado ou sdito de um estado. Como se pode ao mesmo
tempo ter a liberdade para escolher as leis que o estado far respeitar e, ainda assim, depois de escolher essas leis, no ser livre
para desobedec-Ias?
Se voc e seus concidados
sempre concordassem
entre si, a
soluo seria fcil: todos simplesmente
concordariam
unanimemente a respeito das leis. Em tais circunstncias,
talvez no
houvesse nenhuma necessidade
de leis, a no ser para servir de
lembrete: obedecendo
s leis, cada um estaria obedecendo
a si
mesmo. O problema realmente desapareceria e a completa harmonia
entre todos tornaria realidade
o sonho do anarquismo! Que maravilha! A experincia mostra que a unanimidade legtima, no imposta e duradoura rara nas questes humanas; o consenso perfeito
e duradouro um objetivo
inatingvel. Assim, nossa complicada
questo permanece ...
Se no razovel esperar-se viver em perfeita harmonia com
todos os seres humanos, poderamos experimentar criar um processo para chegar a decises em relao a regras e a leis que satisfaam determinados critrios razoveis.
processo garantiria que, antes de uma lei ser promulgada,
todos
os cidados tenham a oportunidade
de apresentar seus pontos
de vista.

Todos tero garantidas


oportunidades
para discutir, deliberar,
negociar e procurar solues conciliatrias, que nas melhores
circunstncias poderiam levar a uma lei que todos consideraro
satisfatria.

No mais provvel caso da impossibilidade


de se atingir a unanimidade, a lei proposta pelo maior nmero ser a promulgada.

V oc perceber que esses critrios so parte do ideal democrtico, descrito no captulo anterior. Embora no assegure que todos os membros literalmente
vivero sob leis que escolheram,
eles

68

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

expandem a autodeterminao at seu maior limite vivel. Ainda


que esteja entre os eleitores cuja opo preferida rejeitada pela
maioria de seus concidados, voc haver de convir que este processo mais justo que qualquer outro que razoavelmente tenha esperana de atingir. Voc estar exercendo a sua liberdade de
autodeterminao escolhendo livremente viver sob uma constituio democrtica em vez de uma alternativa no-democrtica.
Somente um governo democrt;co pode proporciOllOr uma oportunidade mxima de exercer a responsabilidade moral

que significa "exercer a responsabilidade moral"? A meu


ver, adotar os seus princpios morais e tomar decises baseadas
nesses princpios apenas depois de se empenhar num ponderado
processo de ref1exo, deliberao, escrutnio e considerao das
alternativas e suas conseqncias. Ser moralmente responsvel
ter o governo de si no domnio das opes moralmente pertinentes.
Isso exige mais do que podemos esperar em geral. No obstante, at o ponto em que a sua oportunidade de viver sob as leis de
sua prpria escolha limitada, o escopo da sua responsabilidade
moral tambm est limitado. Como possvel ser responsvel por
decises que no se pode controlar? Se voc no tem como influenciar a conduta dos funcionrios do governo, como poder ser responsvel por sua conduta? Se voc est sujeito a decises coletivas
(certamente est) e se o processo democrtico maximiza a sua
oportunidade de viver sob leis de sua prpria escolha, claro que a um ponto que nenhuma alternativa no-democrtica pode atingir ele tambm o capacita a viver como indivduo moralmente responsvel.

A democracia promove o desenvolvimento


mente do que qualquer opo vivel

69

ramos testar essa afirmao, criando uma boa maneira de medir ()


"desenvolvimento humano" e comparando esse desenvolvimento entre os povos que vivem em regimes democrticos e no-democrticos.
Tarefa complicadssima. Embora existam evidncias que apiem a
proposio, melhor consider-Ia uma afirmao altamente plausvel, mas no comprovada.
Praticamente todos tm idias a respeito das caractersticas
humanas que pensam ser desejveis ou indesejveis - caractersticas que deveriam ser desenvolvidas se desejveis e eliminadas,
quando indesejveis. Entre as caractersticas desejveis que em
geral gostaramos de promover esto a honestidade, a justia, a coragem e o amor. Muitos tambm acreditam que as pessoas amadurecidas devem ser capazes de tomar conta de si e cuidar de seus
prprios interesses, em vez de esperar que outros O faam. Muitos
pensam que adultos devem agir com responsabilidade, ponderar as
melhores alternativas e pesar as conseqncias de seu atos, levar
em conta os direitos e as obrigaes dos outros e os seus. Alm
disso, deveriam saber discutir livre e abertamente com outros os
problemas que enfrentam juntos.
Ao nascer, a maioria dos seres humanos possui o potencial
para desenvolver essas caractersticas. Esse desenvolvimento depende de inmeras circuIlstncias, entre as quais a natureza do sistema poltico em que vive a pessoa. Apenas sistemas democrticos
proporcionam as condi,,'es sob as quais as caractersticas mencionadas tm probabilidade de se desenvolver plenamente. Todos os
outros regimes reduzem, em geral drasticamente, o campo em que
os adultos podem agir para proteger seus prprios interesses, levar
em conta os interesses dos outros, assumir a responsabilidade por
decises importantes e empenhar-se livremente com outros na busca pela melhor decisilo. Um governo democrtico no basta para
garantir que essas caractersticas se desenvolvam, mas essencial.

humano mais lJlena-

Esta uma declarao corajosa e consideravelmente mais polmica que qualquer uma das outras. Voc observar que lima
afirmao emprica, algo que diz respeito a fatos. A princpio, deve-

Apenas 111/1 governo democrtico pode prOlIlO1'er111I1 grau relativomente elemdo de i)!:ualdade polit ica
Uma das razes mais importantes para se preferir um governo
democrtico que ele pode obter a igualdade poltica entre os ci-

70

Robet A. Dahl

Sobre a democracia

dados em maior extenso do que qualquer opfto vivel. Por que


deveramos atribuir valor igualdade poltica? Como a resposta
est longe de ser bvia, nos dois prximos captulos explicarei por
que a igualdade poltica desejvel e por que ela, necessariamente,
ocorre se aceitamos diversos pressupostos razoveis nos quais em
geral acreditamos. Mostrarei tambm que, se aceitamos a igualdade
poltica, devemos acrescentar o quinto critrio democrtico da
Figura 4.
As vantagens da democracia que discuti at aqui se aplicariam
a democracias do passado e do presente. No obstante, como vimos
no Captulo 2, algumas das instituies polticas dos sistemas democrticos que hoje conhecemos so produtos dos ltimos sculos;
uma delas, o sufrgio universal dos adultos, principalmente um
produto do sculo XX. Esses sistemas representativos modernos
com o pleno sufrgio adulto parecem ter duas outras vantagens que
no se poderia afirmar a respeito de todas as democracias e repblicas anteriores.

As democracias representatiros
com as outras

modernas

no guerreiam l/Inas

Esta vantagem extraordinria dos governos democrticos era


amplamente imprevisvel e inesperada. Mesmo assim, na ltima
dcada do sculo XX. as evidncias se tornaram avassaladoras.
Nenhuma das 34 guerras internacionais entre 1945 e 1989 ocorreu
entre pases democrticos - e "tambm houve pouca expectativa ou
preparativos para guerras entre estes".7 Essa observao vale para o
perodo anterior a 1945 - e, ainda no sculo XIX, pases com governos representativos e outras instituies democrticas, em que

Esta importante descoberta fundamentada

por Bruce Russett. C()/I/I'ol1illfi; lhe


Secllri/y, Cambridge. Harvard
University Press, 1990, capo 5. p. 119-]45. Extra livremente trechos da discusso de Russett no que segue. A observao tambm parece valer para as antigas
democracias e repblicas. Veia Sf1encer \Vear1, N('\'er 11/ War.. WI1.1'Democracies
WiII NeVe/" Figh/ 0111'Al1o/hel', New Haven e Londres, Yale University Press.
1998.

.~\l'Ord .. lhe Delllocraric

Gorernallce

os direitos civis foram conferidos a boa parte da populao


lina, no lutaram entre si.

71

mascu-

Naturalmente, governos democrticos modernos guerreara 111


com pases no-democrticos, como aconteceu na Primeira e na
Segunda Guerra Mundial - e, pela fora militar, tambm impuseram o domnio colonial aos povos conquistados. Algumas vezes,
interferiram na vida poltica de outros pases, enfraquecendo
ou
ajudando a derrubar governos fracos. At a dcada de 1980, por
exemplo, os Estados Unidos tiveram um registro abismal de apoio
dado a ditaduras militares na Amrica Latina; em 1954, serviu de
instrumento no golpe militar que derrubou o recm-eleito governo
da Guatemala.
notvel que as democracias representativas modernas no se
envolvam em guerras lIlllas com as outras. As razes no esto inteiramente claras - provavelmente o grande comrcio internacional
entre elas predispe as democracias modernas amizade em vez da
guerra.R Tambm verdade que os cidados e os lderes democrticos aprendem as artes da conciliao. Alm disso, esto inclinados
a considerar os outros pases democrticos menos ameaadores e
mais confiveis. Por fim, a prtica e a histria de tratados, alianas
e negociaes pacficas para defesa comum contra os inimigos
no-democrticos reforam a predisposio de buscar a paz, em
vez de lutar.
Assim, um mundo mais democrtico promete ser tambm um
mundo mais pacfico.

Pases com governos democrticos tendem a ser mais prsperos


do que pases com governos no-democrticos
At cerca de duzentos anos atrs, era comum os filsofos polticos pressuporem que a democracia era mais adequada a um povo
parcimonioso: acreditava-se que a afluncia fosse a marca das

o(l'v'a/iollal

Altos nveis de comrcio internacional parecem predispor os f1ases a rela~'es


pacficas, independentemente
de serem ou no democrticos. JOl111Onea! e Bruce Russett, "The Classical Liberais \Vere Right: Democracy, Interdepenelence,
In/erna/io/1CII S/udies Qllar/('I"lv.
41, 2, .iunho de
anel Conflict, 1950-1985",
]997, p. 267-294.

7Z

Robert

A. Dahl

aristocracias, das oligarquias e das monarquias - e no das democracias. No obstante, a experincia dos sculos XIX e XX demonstrou exatamente o contrrio: as democracias eram ricas e, em
relao a elas, em seu cOl~iunto, os pases no-democrticos eram
pobres.
A relao entre riqueza e democracia era especialmente impressionante na metade final do sculo XX. Em parte, a explicao
poder estar na afinidade entre a democracia representativa e uma
economia de mercado - em que os mercados em geral nflo so rigorosamente regulados, os trabalhadores so livres para mudar de
um lugar ou um emprego para outro, em que firmas de propriedade
particular competem por vendas e por recursos, em que consumidores
podem escolher bens e servios de fornecedores rivais. Embora
nem todos os pases com economia de mercado fossem democrticos no final do sculo XX, todos os pases com sistemas polticos
democrticos tambm tinham economia de mercado.
Nos ltimos dois sculos, a economia de mercado produziu, em
geral, mais riqueza que qualquer alternativa a ela. O velho conhecimento foi virado de cabea para baixo: como todos os pases democrticos modernos tm economias de mercado e um pas com
economia de mercado tem probabilidade de prosperar, um pas democrtico moderno tambm tem a probabilidade de ser um pas rico.
Caracteristicamente, as democracias possuem outras vantagens
econmicas sobre a maioria dos sistemas no-democrticos. Os
pases democrticos promovem a educao de seu povo -- e uma
fora de trabalho instruda inovadora e leva ao desenvolvimento
econmico. O governo da lei normalmente se sustenta melhor em
pases democrticos, os tribunais so mais independentes, os direitos de propriedade so mais seguros, os acordos contratuais so
cumpridos com maior eficcia e menos provvel haver interveno arbitrria do governo e dos polticos. Finalmente. as economias
modernas dependem da comunicao; nos pases democrticos. as
barreiras para as comunicaes so muito baixas - mais fcil
procurar e trocar informao e bem menos arriscado do que na
maioria dos regimes no-democrticos.
Resumindo: apesar de excees notveis dos dois lados, os
pases democrticos modernos em geral proporcionam um ambiente
mais hospitaleiro, em que so obtidas as vantagens das economias
de mercado e o desenvolvimento econmico, do que os governos
de regimes no-democrticos.

Sobre a democracia

73

Se a fuso entre a democracia moderna e as economias de


mercado tem vantagens para as duas partes, no podemos deixar
passar um custo que as economias de mercado impem a uma democracia. A economia de mercado gera a desigualdade poltica,
por isso tambm pode reduzir as perspectivas de atingir a plena
igualdade poltica entre os cidados de um pas democrtico. Voltaremos a este problema no Captulo 14.

As vantagens

da democracia:

l'eSUIllO

Seria um erro grave pedir demais de qualquer governo, mesmo


de um governo democrtico. A democracia no pode assegurar que
seus cidados sejam felizes, prsperos, saudveis, sbios, pacficos
ou justos. Atingir esses fins est alm da capacidade de qualquer
governo - incluindo-se um governo democrtico. Na prtica, a democracia jamais correspondeu a seus ideais. Como todas as tentativas
anteriores de atingir um governo mais democrtico, as democracias
modernas tambm sofrem de muitos defeitos.
Apesar de suas fal has, no devemos perder de vista os benefcios que tornam a democracia mais desejvel que qualquer alternativa vivel a ela:
A democracia ajuda a impedir o governo de autocratas cruis e
perversos.
A democracia garante aos cidados uma srie de direitos fundamentais que os sistemas no-democrticos nfto proporcionam
(nem podem proporcionar).
A democracia assegura aos cidados uma liberdade individual
mais ampla que qualquer alternativa vivel.
A democracia ajuda a proteger os interesses fundamentais das
pessoas.
Apenas um governo democrtico pode proporcionar uma
oportunidade mxima para os indivduos exercitarem a liberdade de autodeterminao - ou seja: viverem sob leis de sua
prpria escolha.
Somente um governo democrtico pode proporcionar uma
oportunidade mxima do exerccio da responsabilidade moral.

Robert

74

A. Dahl

A democracia
promove o desenvolvimento
humano mais plenamente que qualquer alternativa vivel.
Apenas um governo democrtico pode promover um grau relativamente
alto de igualdade poltica.
As modernas
democracias
representativas
no lutam umas
contra as outras.
Os pases com governos democrticos tendem a ser mais prsperos que os pases com governos no-democrticos.
Com todas essas vantagens,

jogo bem melhor

que qualquer

a democracia
outra alternativa

para a maioria

um

Captulo

Por que a igua Idade pol tica I?


19ua Idade intr nseca

vivel.

Muitos concluiro que as vantagens


da democracia discutidas
no ltimo captulo podem ser suficientes
(talvez mais do que suficientes!) para justificar sua convico de que o governo democrtico superior a quaisquer alternativas realistas. Mesmo assim, voc
poderia se perguntar se razovel pressupor
(como parece estar
implcito
nessa convicflO) que os cidados
devam ser tratados
do governo. Por que os
como ;XlIO;S polticos quando participam
direitos necessrios a um processo de governo democrtico deveriam ser ;glla/1Ilente estendidos aos cidados?
A resposta no nada evidente, embora seja decisiva para a f
na democracia.

A igualdade

bvia?

Em palavras que se tornariam famosas pelo mundo afora, os


autores da Declarao da Independncia
dos Estados Unidos escreveram, em 1776:
Consideramos evidentes as verdades de que todos os homens
foram criados iguais e que todos so dotados pelo Criador com
certos direitos inalienveis. entre os quais a vida. a liberdade e a
busca pela felicidade.

Captulo 8

Que instituies polticas requer a


democracia em grande escala?

nado?

...

que significa dizer que um pas democraticamente

gover-

Neste captulo, nos concentraremos nas instituies polticas


da democracia em grande escala - ou seja, as instituies polticas
necessrias para um pas democrtico. No estamos aqui preocupados com o que poderia exigir a democracia num grupo muito
pequeno, como uma comisso. Precisamos tambm ter sempre em
mente a nossa advertncia comum: todas as verdadeiras democracias jamais corres ponderam aos critrios democrticos descritos na
Parte Il e apresentados na Figura 4 (pg. 50). Por fim, devemos ter
conscincia, neste captulo e em qualquer outro lugar, de que na
linguagem comum usamos a palavra democracia tanto para nos
referirmos a um objetivo ou ideal como a uma realidade que apenas uma consecuo parcial desse objetivo. Portanto, contarei com
o leitor para fazer as necessrias distines quando utilizo as palavras democracia, democraticamente, governo democrtico, pas
democrtico e assim por diante.
O que necessrio para que um pas seja democraticamente
governado? No mnimo, ele ter de ter determinados arranjos, prticas ou instituies polticas que estariam muito distantes (seno
infinitamente distantes) de correspondcr aos critrios democrticos
ideais.

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

sobre as possibilidades, as tendncias, as limitaes e as experincias humanas, para criar um conjunto das instituies polticas necessrias a uma democracia em grande escala vivel que, dentro
das limitaes das humanas, possamos atingir.

Palavras sobre palavras


Arranjos polticos podem ser considerados algo muito provisrio, que seriam razoveis em um pas que acaba de sair de um governo no-democrtico. Costumamos pensar que prticas so mais
habituais e, assim, mais durveis. Em geral, pensamos que as instituies esto estabelecidas h muito tempo, passadas de gerao a
gerao. Quando um pas passa de um governo no-democrtico
para um governo democrtico, os arranjos democrticos iniciais
aos poucos se tornam prticas e, em seu devido tempo, tornam-se
instituies. Por teis que paream essas distines, para nossos
objetivos ser mais conveniente preferirmos instituies, deixando
as outras de lado.

99

FIGURA

escala?

6. Que instituies polticas exige a democracia em grande

Uma democracia em grande escala exige:


1. Funcionrios eleitos
2. Eleies livres, justas e freqentes
3. Liberdade de expresso
4. Fontes de informao diversificadas

Como Jlodemos saber?


Como poderemos determinar razoavelmente quais so as instituies polticas necessrias para a democracia em grande escala?
Poderamos examinar a histria dos pases que, pelo menos em
parte, mudaram suas instituies polticas em resposta s exigncias
de incluso popular mais amplas e participao efetiva no governo
e na vida poltica. Embora em pocas anteriores os que procuraram
obter a incluso e a participaflo no estivessem necessariamente
inspirados por idias democrticas, do sculo XVIII em diante,
tendiam ajustificar suas exigncias recorrendo a idias democrticas e republicanas. Que instituies polticas buscavam esses pases e quais eram realmente adotadas neles?
Poderamos tambm examinar os pases cujos governos so
considerados democrticos pela maioria de seus habitantes, por
muitas pessoas em outros pases, por estudiosos, por jornalistas,
etc. Em outras palavras, no discurso comum e nas discusses acadmicas, o pas chamado democracia.
Em terceiro lugar, poderamos refletir sobre um determinado
pas ou grupo de pases, talvez um pas hipottico, para imaginarmos da maneira mais realista possvel que instituies seriam necessrias para atingir os objetivos democrticos num grau razovel.
Poderamos fazer uma experincia mental, refletindo atentamente

5. Autonomia para as associaes


6. Cidadania inclusiva
Felizmente, todos os trs mtodos convergem para um mesmo
conjunto de instituies polticas democrticas: estas, as exigncias
mnimas para um pas democrtico (Fig. 6).

As instituies

polticas da moderna democl"acia

representativa

Resumindo, as instituies polticas do moderno governo democrtico so:

Funcionrios eleitos. O controle das decises do governo sobre


a poltica investido constitucionalmente a funcionrios eleitos
pelos cidados.
EleitJes livres, justas e ji-eqiientes. Funcionrios eleitos so
escolhidos em eleies freqentes e justas em que a coero
relativamente incomum.
Liberdade de expresso. Os cidados

tm o direito de se ex-

pressar sem o risco de srias punies em questes polticas


amplamente definidas, incluindo a crtica aos fUllcionrios, o

governo, o regime, a ordem socioeconmica


valecente.

e a ideologia

pre-

Fontes de infoT'mao diveT's~ficadas. Os cidados tm o direito


de buscar fontes de informao diversificadas
e independentes
de outros cidados, especialistas, jornais, revis~as, livros, telecomunicaes
e afins.
A ulonoTllia para as associaes.
Para obter seus vrios direitos, at mesmo os necessrios para o funcionamento
eficaz das
instituies
polticas democrticas,
os cidados tambm tm o
direito de formar associaes
ou organizaes
relativamente

independentes,
interesses.

Cidadania

como

inclusiva.

tambm

partidos

A nenhum

adulto

polticos

e grupos

com residncia

nente no pas e sujeito a suas leis podem ser negados


disponveis
para os outros e necessrios
s cinco
polticas anteriormente listadas. Entre esses direitos,
reito de votar para a escolha dos funcionrios
em

de

penna-

os direitos
instituies
esto o dieleies li-

vres e justas; de se candidatar para os postos eletivos; de livre


expresso;
de formar e participar organizaes
polticas independentes; de ter acesso a fontes de informao independentes; e
de ter direitos a outras liberdades e oportunidades
que sejam
necessrias
para o bom funcionamento
cas da democracia em grande escala.

das instituies

polti-

As instituies polticas em pe,spectiva


Normalmente,

essas instituies

no chegam

de uma s() vez

num pas. Vimos na breve histria da democracia,


apresentada nO
Captulo
2, que as ltimas duas claramente
chegaram h pouco
tempo. At o sculo XX, o sufrgio universal era negado tanto na
teoria como na prtica do governo republicano
democrtico. Mais

mocrticas chegou mais cedo e reSistIU at o presente, emergem


elementos de um padro comum. As eleies para os legislativos
chegaram bem cedo - na Inglaterra, j no comeo do sculo XIII, e
nos Estados Unidos, durante o perodo colonial, nos sculos XVII e
XVIlI. A prtica de eleger funcionrios
superiores para fazer as
leis foi seguida por uma gradual expanso dos direitos dos cidados para se expressarem sobre questes polticas, buscando e trocando informao. O direito de formar associaes com objetivos
polticos explcitos tendia a aparecer em seguida. As "faces"
polticas e a organizao parlisall em geral eram consideradas perigosas, separatistas, passveis de subverter a estabilidade e a ordem
poltica, alm de ofensivas ao bem pblico. No entanto, como as
associaes polticas no poderiam
ser reprimidas sem um certo
grau de coero que um nmero cada vez maior e mais influente de
cidados considerava intolervel,
muitas vezes conseguiam existir
de maneira mais ou menos clandestina
at emergirem das sombras
para a plena luz do dia. Nos corpos legislativos, o que haviam sido
"faces" se tornaram partidos polticos. A "posio" que servia ao
governo de momento tinha como antagonista a "oposio"
- na
chamados de His Oll !-ler
Inglaterra, ins e mlfs (estes, oficialmente
Alaie.l{l'S LoJ'o! Opposifioll: Leal Oposio de Sua Majestade).
Na
Inglaterra do sculo XVIII, a faco que apoiava o monarca e a
faco opositora, apoiada por boa parte da gCl1flJ', a pequena nobreza do interior. aos poucos se transformaram em TOT'ies e Whigs.
Nesse mesmo sculo, na Sucia, adversrios partisal1 no parlamento chamavam-se um tanto jocosamente
de Cartolas e Bons. I
Nos ltimos anos do sculo XVIII, na recentemente constituda
repblica

dos Estados Unidos,

Hamilton.

Para obter sucesso

antigas",

Press, 1977. p. 243.

compLeto

das instituies

de-

Jefferson, vice-presidente,
organizaram

e
seus

seguidores no Congresso para fazer oposio s polticas do presidente federalista, .101m Adams, e seu secretrio do tesouro, Alexander

"Os

em que o conjunto

Thomas

James Madisol1, lder da Casa dos Representantes,

do que qualquer outro aspecto, o sufrgio


universal distingue a
moderna democracia representativa
de todas as f(jmas anteriores
de democracia.
O momento da chegada e a seqncia em que as il1stituies
foram introduzidas
variaram muitssimo.
Nas democracias
"mais
pases

101

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

100

lhas

[chapus]

que usavam

tomaram

na oposio,

seu Ilome

o Iricrnio da poca

...

logo perceberam

por serem como os camaradas


Os Cal'.\" [bons]

receberam

que

arrojados
este

apelido

porque diziam que pareciam


velhas
tmidas em toucas de Iloite.' Franklin
University of Minnesota
D. Sco((. Sl\'edel1. The Naliol7s Hislorl', Minneapolis.

102

Robert

A. Dahl

teriam de fazer mais do que se oporem aos federalistas no Congresso e no gabinete: teriam de retirar seus adversrios do posto
ocupado. Para isto, precisariam vencer as eleies nacionais e, para
vencer as eleies nacionais, teriam de organizar seus seguidores
pelo pas inteiro. Em menos de uma dcada, Jefferson, Madison e
outros solidrios com suas idias criaram um partido poltico que
foi organizado de cima at os menores distritos, municipalidades e
reas eleitorais, uma organizao que reforaria a lealdade de seus
seguidores entre e durante as campanhas das eleies, para terem a
certeza de que todos compareceriam s urnas. Esse Partido Republicano (cujo nome logo foi mudado para Republicano Democrtico
e, uma gerao adiante, Democrtico) tornou-se o primeiro partido
eleitoral popularmente apoiado do mundo. Assim, uma das instituies polticas mais fundamentais e caractersticas da democracia
moderna, o partido poltico, explodira alm de seus confins no Parlamento e nas legislaturas para organizar os cidados e mobilizar
os que apoiavam os partidos nas eleies nacionais.
Na poca em que o jovem aristocrata francs Alexis de Tocqueville visitou os Estados Unidos em 1830, as primeiras cinco instituies polticas democrticas descritas anteriormente j haviam
aparecido na Amrica do Norte. Essas instituies pareceram-lhe
to profundamente enraizadas e disseminadas que ele no hesitou
em se referir aos Estados Unidos como uma democracia. Naquele
pas, dizia ele, o povo era soberano, "a sociedade se governa por si
mesma" e o poder da maioria era ilimitado.2 Tocqueville estava
assombrado com a multiplicidade de associaes em que os norteamericanos se organizavam para qualquer finalidade. Entre essas
associaes, destacavam-se dois grandes partidos polticos. Pareceu a Tocqueville que nos Estados Unidos a democracia era a mais
completa que algum poderia imaginar.
No sculo seguinte, todas as cinco instituies democrticas
bsicas observadas por Tocqueville em sua visita Amrica do
Norte foram consolidadas em mais de uma dzia de outros pases.
2

Alexis de Tocqueville,
Books, 196] p. 51.

Delllocracv

Sobre a democracia

103

Muitos observadores na Europa e nos Estados Unidos chegaram


concluso de que qualquer pas que tivesse a aspirao de ser civilizado e avanado teria necessariamente de adotar uma forma democrtica de governo.
No obstante, faltava a sexta instituio fundamental - at mesmo
a cidadania. Embora Tocqueville afirmasse que "o estado de
Maryland, fundado por homens de classe, foi o primeiro a proclamar o sufrgio universal", como quase todos os homens (e mulheres)
de seu tempo, tacitamente pressups que "universal" no inclusse
as mulheres.} No inclua alguns homens. O "sufrgio universal"
de Maryland tambm exclua a maioria dos afro-americanos. Por
toda parte, em pases que eram mais ou menos democrticos, como
os Estados Unidos, uma boa metade de todos os adultos estava
completamente excluda da vida poltica nacional simplesmente por
serem mulheres; alm disso, o sufrgio era negado a muitos homens porque no satisfaziam as exigncias de ser alfabetizados ou
ter propriedades, excluso essa apoiada por muita gente que se
considerava defensora de um governo democrtico ou republicano.
A Nova Zelndia estendeu s mulheres o sufrgio nas eleies nacionais em 1893 e a Austrlia em 1902, mas em pases democrticos, em outros aspectos, as mulheres no obtiveram o sufr,gio em
eleies nacionais at mais ou menos 1920. Na Blgica_ na rralla
e na Sua - pases que a maioria das pessoas chamaria de altamente democrticos -, as mulheres s puderam votar depois da
Segunda Guerra Mundial.
Hoje ainda difcil para muita gente apreender o que "democracia" significava para os que nos precederam; permita-me enfatizar mais uma vez a diferena: durante 25 sculos, em todas as
democracias e repblicas, os direitos de se envolver plenamente na
vida poltica estavam restritos a uma minoria de adultos. O governo "democrtico" era um governo apenas ele homens - e nem todos ... Somente no sculo XX que tanto na teoria como na prtica
a democracia veio a exigir que os direitos de envolver-se plenamente na vida poltica deveriam ser estendidos, com pouqussimas

in AlllericiI, v. 1, Nova York, Schocken


} [dem, ibidem, p. 50.

104-

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

excees - se que devesse haver alguma -, a toda a populao


adulta com residncia permanente em um pas.
Tomadas integralmente, essas seis instituies polticas no
constituem apenas um novo tipo de sistema poltico, mas uma nova
espcie de governo popular, um tipo de "democracia" que jamais
existira pelos 25 sculos de experincia, desde a primeira de/llocracia em Atenas e a primeira repblica em Roma. Tomadas em
seu conjunto, as instituies do moderno governo representativo
democrtico so historicamente nicas; por isso bom que recebam seu prprio nome. Esse tipo moderno de governo democrtico
em grande escala s vezes chamado de poliarquia - democracia
polirquica.

Palavras sobre palavras


Poliarquia deriva de palavras gregas que significam "muitos"
e "governo"; assim, "o governo de muitos" se distingue do governo
de um, a monarquia, e do governo de poucos, a oligarquia ali a
aristocracia. Embora a expresso seja usada raramente, em 1953
um colega e eu a introduzimos, por ser \lma boa maneira para usar
como referncia a uma democracia representativa moderna. Mais
precisamente, uma democracia polirquica um sistema poltico
dotado das seis instituies democrticas listadas anteriormente.
Portanto, a democracia polirquica diferente da democracia Et:presentativa com o sufrgio restrito - como a do sculo XIX. Tambm diferente das democracias e das repblicas antigas que no
apenas tinham sufrgio restrito, mas faltavam-Ihes muitas outras
caractersticas decisivas da democracia polirquica - por exemplo,
os partidos polticos, o direito de formar organizaes polticas
para influenciar ou fazer oposio ao governo existente, os grupos
de interesse organizados, e assim por diante. tambm diferente
das prticas democrticas em unidades to pequenas que os membros
podem se reunir diretamente e tomar decises polticas (0\1 recomend-Ias), fazer leis. (Voltarei a essa diferena daqui a pouco.)
Embora muitas vezes outros fatores contribussem, as seis instituies polticas da democracia polirquica apareceram,

pelo me-

105

nos em parte, como reao a exigncias de incluso e participao


na vida poltica. Em pases que so hoje chamados democracias,
existem todas as seis instituies. Voc poderia muito bem perguntar: algumas dessas instituies no sero mais do que produtos
de lutas histricas do passado? Por que elas ainda so necessrias
hoje?

o fatol" tamanho
Antes de responder, tenho de chamar ateno para uma importante ressalva. Como adverti no incio deste captulo, estamos
ponderando as instituies necessrias para o governo de um pas
democrtico. Por que "pas"? Porque todas as instituies neces.,rias para 111/1 pas democrtico /lem sempre seriam exigidas para
uma UlI idade muito menor do que Ulllpas.
Imagine \lma comisso democraticamente governada - ou um
clube. ou uma cidadezinha bem pequena. A igualdade no voto pareceria necessria, mas unidades pequenas como essas poderiam resolver
seus problemas sem muitos funcionrios eleitos: talvez um moderador
para presidir as reunies, um secretrio-tesoureiro para tratar das minutas e da contabilidade. Os prprios participantes poderiam decidir
praticamente tudo nessas reunies, deixando os detalhes para o secretrio-tesoureiro. O governo de pequenas organizaes no precisaria
ser governos representativos plenamente desenvolvidos, em que os
cidados elejam representantes encarregados de promulgar leis e criar
polticas. No entanto, esses governos poderiam ser democrticos, talvez at bastante democrticos. Assim, embora lhes faltassem partidos
polticos 0\1 outras associaes polticas independentes, poderiam ser
bastante democrticos. Na verdade, poderamos concordar com a
viso democrtica e republicana clssica que com pequenas aes
organizaram "partidos" que so no somente desnecessrios mas
completamente perniciosos. Em lugar da oposio exarcebada pelo
partidarismo, pelos conluios, pelos partidos polticos e assim por diante, podemos optar pela unio, pelo consenso, pelo acordo consumado pela discusso e pelo respeito mtuo.

106

Robert A. Dahl

FIGURA 7. Por que as instituies

so necessrias

Numa unidade grande como um pas,


essas instituies polticas da
democracia polirquica ...

So necessrias para satisfazer os


seguintes critrios democrticos:
Participao

1. Representantes

eleitos ...

efetiva

Controle do programa
Igualdade de voto

2. Eleies livres, justas e freqentes ...

Controle do programa

3. Liberdade de expresso ...

Participao efetiva
Entendi l11ento esclarecido
Controle do rrograma

4. Informao alternativa ...

Participao efetiva
Entendimento esclarecido

5. Autonomia para as associaes ...

Controle do programa

6. Cidadania inclusiva ...

Participao efetiva
Entendimento esclarecido

instituies
necessrias

polticas rigorosamente
dependem
do tamanho

fizerem
o planejamento e adotarem
polticas independentemente
dos desejos dos cidados. A nica soluo vivel, embora bastante
imperfeita,
que os cidados elejam seus funcionrios mais importantes
e os mantenham mais ou menos responsveis por meio
das eleies, descartando-os nas eleies seguintes.
Para ns, esta soluo parece bvia - mas o que nos parece
bvio talvez no tenha sido to bvio para nossos predecessores.

exigidas
para um goda unidade.
As seis

Jistadas anteriormente
desenvolveram-se
porque so
para governar pases, no unidades menores. A demo-

cracia polirquica
o governo
pas ou estado-nao.

democrtico

na grande

escala

de pessoas se tornar exageradamente


grande ou geograficamente
muito disperso (ou ambos, o que pode acontecer num pas) para
que possam participar de maneira conveniente
na feitura de leis,
reunindo-se
em um nico lugar? Como elas podero ter a certeza
de que as questes que mais as preocupam
venham a ser devidamente ponderadas pelos funcionrios
- ou seja: como os cidados
podero controlar o programa de planejamento das decises do
governo?
Naturalmente,
complicadssimo
satisfazer a essas exigncias
da democracia numa unidade poltica do tamanho de um pas; para
falar a verdade, at certo ponto quase impossvel.
No entanto.
como acontece com outros critrios democrticos
bastante exigentes, este pode tambm servir como padro para avaliar possibilidades e solues alternativas. Est muito claro que as exigncias no
estaro satisfeitas se os funcionrios
mais importantes do governo

Controle do rrograma
Plena incluso

As instituies
verno democrtico

107

Sobre a democracia

do

V oltando s nossas perguntas: as instituies


da democracia
polirquica sero realmente necessrias para a democracia
na grande escala de um pas?

Como vimos no Captulo 2, at muito pouco tempo a possibilidade de que os cidados pudessem escolher ou rejeitar representantes
com autoridade para legislar por meio de eleies continuava amplamente estranha teoria e prtica da democracia. Como tambm
j vimos, a eleio de representantes
desenvolveu-se
principalmente durante a Idade Mdia, quando os monarcas perceberam que
para impor taxas, levantar exrcitos
e legislar precisavam obter o
consentimento
da nobreza, do alto clero e de alguns annimos no
muito annimos nas maiores cidades.
At o sculo XVIll, a viso
democrtico

ror quc (c quando) a dcmocracia exige rep"esentantcs

cleitos?

Conforme o foco do governo democrtico mudava para unidades em grande escala, como naes ou pases, surgiam questes:
como os cidados podem participar efetivamente quando o nmero

ou republicano

comum

significasse

era a de que um governo


governo

do povo e que.

para governar, o povo teria de se reunir em um nico local e votar


sobre decretos, leis ou polticas. Democracia teria de ser uma democracia
de assemblias populares:
"democracia
representativa"
seria uma contradio. Explcita ou implicitamente,
uma repblica
ou uma democracia s_poderia
existir numa pequena unidade,

108

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

como uma cidade, pequena ou grande. Autores que defendiam esse


ponto de vista, como Jean-Jacques Rousseau ali Montesquieu, conheciam perfeitamente as desvantagens de um pequeno estado, especialmente se comparado superioridade militar de um estado
bem maior, e eram muitssimo pessimistas sobre as perspectivas
futuras para a verdadeira democracia.
A viso comum foi rapidamente superada e posta de lado pela
fora da investida do estado nacional. O prprio Rousseau compreendia claramente que, para um pas grande como a Polnia
(para o qual ele props uma constituio), seria necessria a representao. Pouco depois, essa viso comum foi rechaada do palco
da histria com a chegada da democracia nos Estados Unidos da
Amrica.
No final de 1787, quando a Conveno Constitucional se reuniu na Filadlfia para criar uma constituio adequada para um
grande pas com uma populao cada vez maior, os delegados conheciam muito bem a tradio histrica. Seria possvel existir uma
repblica da gigantesca escala j atingida pelos Estados Unidos,
para no mencionar a escala ainda maior prevista pelos delegados?
Contudo, ningum questionava que uma repblica que viesse a
existir na Amrica do Norte tivesse de assumir a forma de repblica
rcprcsenlalha.
Devido demorada experincia com a representao nas legislaturas coloniais e estatais no Congresso Continental,
a viabilidade do governo representativo estava praticamente alm
da discusso.
Em meados do sculo XIX, a viso tradicional era ignorada,
esquecida ou, quando lembrada, tratada como se fosse irrelevante.
Stuart Mil! escreveu, em 1861:

evidente que o nico governo que pode corresponder


plenamente a todas as exigncias do estado social um governo em
que todo o povo participa: em que qualquer
participao,
mesmo na menor funo pblica, til; que a participao
deveria
ser por toda parte to grande quanto permita
o grau geral de
melhoria
da comunidade;
e que, em ltima anlise, nada pode

Alguns delegados temerrios previram que os Estados Unidos poderiam. em


ltima anlise. chegar a ter cem milhes de habitantes. Este nmero foi atingido
em 1915.

109

ser menos desejvel do que a admisso


de todos numa parcela
do poder soberano do estado. Numa comunidade
que exceda o
todos no podem participar pestamanho de uma cidadezinha,
soalmente de qualquer poro dos negcios pblicos. a no ser
alguma muito pequena: portanto.
o tipo ideal do governo perfeito deve ser representativo.4

POI' que a democracia exige eleies livl'es, justas e fl'eqiientes?


Se aceitamos a convenincia da igualdade poltica, todos os
cidados devem ter uma oportunidade igual e ej'efim de vofar e
lodos os rofos devem ser confados como iguais. Para impJementar
a igualdade no voto, evidente que as eleies devem ser livres e
justas. Livres quer dizer que os cidados podem ir s urnas sem
medo de represso; para serem jusfas, todos os votos devem ser
contados igualmente. Mesmo assim, eleies livres e justas no so
o bastante. Imagine eleger representantes para um perodo de - digamos - vinte anos! Se os cidados quiserem manter o confl'Olefinal
sobre o planejamenfo, as eleies tambm devem ser freqentes,
A melhor maneira de implementar eleies livres e justas no
evidente. No final do sculo XIX, o voto secreto comeou a
substituir a mo erguida em pblico. Embora o voto aberto ainda
tenha poucos defensores, o segredo se tornou o padro geral: um
pas em que ele amplamente violado seria considerado desprovido de eleies livres e justas. A discusso sobre () tipo desistema
de voto que melhor corresponcla aos padres da justia continua.
Ser um sistema de representao proporcional, como o empregado
na maioria dos pases democrticos, mais justo do que o sistema
Firsf-Pasf-flie-Pos(
usado na Inglaterra e nos Estados Unidos?
Pode-se apresentar argumentos razoveis para ambos, como vere-

Jolm Stuart Mill. CO/lsideraliOl/s


01/ Represel/lalire
GOl'cl'I/lIle/l1
I J 80 t]. Nova
York, Liberal Arts Press. J 958, p, 55.
Expresso inglesa que significa, literalmente. "o primeiro a ultrapassar a linha
de chegada", Esta expresso foi "tomada emprestada" do ,jargo das conidas de
cavalos. No easo da elei~o. usada porque o candidato CClIll mais votos entre
os distritos o que representa a regio e no o mais votado ela regio. (N. do E.)

110

Robert A. Dahl

mos ao voltarmos a essa questo no Captulo 10. No obstante, em


discusses sobre diferentes sistemas de voto, pressupe-se a necessidade de um sistema justo; a melhor maneira de obter a justia e
outros objetivos razoveis apenas uma questo tcnica.
Que freqncia deveriam ter as eleies? A julgar pelos mtodos habituais em pases democrticos no sculo XX, diramos que
eleies anuais para os representantes do legislativo seriam freqentes demais e que um prazo alm de cinco anos seria muito
exagerado. Evidentemente, os democratas podem muito bem discordar a respeito do intervalo especfico e de como ele poderia variar em diferentes postos e em diferentes tradies. O caso que,
sem eleies freqentes, os cidados perderiam Ulll verdadeiro
controle sobre os funcionrios eleitos.

Por qne a democracia exige a liyre expresso?


Para comear, a liberdade de expresso um reqtlISlto para
que os cidados realmente participem da vida poltica. Como podero eles tornar conhecidos seus pontos de vista e persuadir seus
camaradas e seus representantes a adot-Ios, a no ser expressando-se
livremente sobre todas as questes relacionadas conduta do governo? Se tiverem de levar em conta as idias de outros, ser preciso
escutar o que esses outros tenham a dizer. A livre expresso no
significa apenas ter o direito de ser ouvido, mas ter tambm o direito de ouvir O que os outros tm para dizer.
Para se adquirir uma compreensc7o esclarecida de possveis
atos e polticas do governo, tambm preciso a liberdade de expresso. Para adquirir a competncia cvica, os cidados precisam
de oportunidades para expressar seus pontos de vista, aprender uns
com os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especialistas, candidatos polticos e pessoas em cujas opinies confiem - e
aprender de outras maneiras que dependem da liberdade de expresso.
Por fim, sem a liberdade de expresso, os cidados logo perderiam sua capacidade de iniluenciar o programa de planejalllento
das decises do governo. Cidados silenciosos podem ser perfeitos
para um governante autoritrio, mas seriam desastrosos para uma
democracia.

Sobre a democracia

Por que a demoCl'acia exige a existncia de fontes alternatiyas


independentes de informao?

111

Como a liberdade de expresso, diversos critrios democrticos bsicos exigem que fontes de informao alternativas e relativamente independentes estejam disponveis para as pessoas. Pense
na necessidade de compl'eensc7o esclarecida. Como os cidados
podem adquirir a informao de que precisam para entender as
questes se o governo controla todas as fontes importantes de informao? Ou, por exemplo, se apenas um grupo goza do monoplio de fornecer a informao? Portanto, os cidados devem ter
acesso a fontes de informao que no estejam sob o controle do
governo ou que sejam dominadas por qualquer grupo ou ponto de
vista.
Pense ainda sobre a participao efetim e a influncia no IJlanejamento pblico. Como poderiam os cidados participar realmente da vida poltica se toda a informao que pudessem adquirir
fosse proporcionada por uma nica fonte - o governo, digamos ~
ou, por exemplo, um nico partido, uma s faco ou um nico
interesse?

POI' que a democracia exige associaes independentes?


Como vimos anteriormente, foi preciso uma virada radical nas
maneiras de pensar para aceitar a necessidade de associaC1es polticas: grupos de interesse, organizaes de fohhv, partidos polticos. No entanto, se uma grande repblica exige que representantes
sejam eleitos, ento, como as eleies podero ser contestadas?
Formar uma organizao, como um partido poltico, d a um grupo
uma evideute vantagem eleitoral. Se um grupo quer obter essa
vantagem, no a desejaro tambm outros que discordem de suas
polticas? Por que a atividade poltica deveria ser interrompida entre as eleies? Os legisladores podem ser influenciados: as causas
podem ser apresentadas, polticas podem ser implementadas, nomeaes podem ser procuradas. Assim, ao contrrio de lima cidadezinha, a democracia na grande escala de um pas faz com que as
associaes polticas se tornem ao mesmo tempo necessrias e de-

112

Robet1: A. Dahl

Sobre a democracia

sejveis. Seja como for, como poderiam ser evitadas sem prejudicar o direito fundamental dos cidados de participar efetivamente
do governo? Numa grande repblica, eles no so apenas necessrios e desejveis, mas inevitveis. Associaes independentes tambm so uma fonte de educao
cvica e esclarecimenfo
cvico:
proporcionam informao aos cidados e, alm disso, oportunidades para discutir, deliberar e adquirir habilidades polticas.

Por que a democracia

exige

uma cidadania

inclusiva?

Naturalmente, a resposta ser encontrada nas razes que nos


levaram concluso do captulo anterior. No preciso repeti-Ias
aqUJ.

Podemos ver as instituies polticas descritas neste captulo e


resumidas na Figura 6 de vrias maneiras. Um pas que no possua
uma ou mais dessas instituies at esse ponto no est suficientemente democratizado: o conhecimento das instituies polticas
bsicas pode nos ajudar a criar uma estratgia para realizar uma
fl"ansic7o completa para a democracia representativa moderna.
Para um pas que apenas recentemente fez a transio, esse conhecimento pode ajudar a nos informar sobre as instituies decisivas
que precisam ser reforadas. aprofillldadas e consolidadas. Como
so todas necessrias pa ra a democracia representativa moderna (a
democracia polirquica), tambm podemos ver que elas estabelecem l/llllll'e! mnimo /wra a democracia.
As pessoas que vivem em democracias mais antigas, em que a
transio para a democracia ocorreu h algumas geraes e as instituies polticas listadas na Figura 6 esto hoje solidamente estabelecidas, enfrentam hoje uma dificuldade diferente e igualmente
complicada. Ainda que necessrias para a democratizao, com
toda a certeza essas instituies nflo so szr!icienfes para atingir
plenamente os critri()s democrticos listados na Figura G e descritos no Captulo 4. No teremos ento a liberdade, talvez at a
obrigao, de avaliar as nossas instituies democrticas em relao a esses critrios? Parece-me bvio, como a muita gente, que,
ponderadas em relao a critrios democrticos, as instituies polticas existentes apresentam muitas falhas.

113

Assim omo precisamos de estratgias para produzir uma


transio para a democracia em pases no-democrticos
e para
consolidar as instituies democrticas em pases recentemente
democratizados, nas democracias mais antigas necessrio pensar
se e como ultrapassar o nvel existente de democracia.
Deixe-me expor dessa maneira: em muitos pases, preciso
atingir a democratizao at o nvel da democracia polirquica. No
entanto, a dificuldade para os cidados nas democracias mais antigas descobrir como elas poderiam chegar a um nvel de democratizao alm da democracia polirquica.