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CONGRESO POSTERGA DOS AOS MS

EXONERACIONES DE LA SELVA
8:32 | Expertos critican decisin y Cmex dice que poblacin no se beneficia. Valor de estas
exoneraciones estara en torno al 2% del PBI
Por Elizabeth Cavero
El ltimo jueves, el pleno del Congreso aprob mantener la exoneracin del IGV en los departamentos
de la Amazona hasta el 2011. Segn el Decreto Legislativo 978, de marzo del 2007, estas
exoneraciones deban eliminarse gradualmente desde enero del 2009. A cambio, los gobiernos
regionales de Ucayali, Amazonas, San Martn y Madre de Dios recibiran el monto recaudado para poder
invertirlo en obras de impacto social.
Segn el congresista Aurelio Pastor, los gobiernos regionales no estn en capacidad de gastar
rpidamente. Por lo tanto -seal- aplicar el 19% de IGV en la selva encarecer el costo de vida sin que
la poblacin perciba que hay un beneficio a cambio.
En parte, el consenso a favor de esta norma ha tenido que ver con que el Ejecutivo tambin est
pidiendo postergar otras exoneraciones: las que pagaran desde el 1 de enero del 2009 las ganancias en
el mercado de valores. El mircoles, cuando el ministro de Economa, Luis Valdivieso, se present ante el
pleno por causa de esta ltima, los congresistas de la selva reclamaron que todas las exoneraciones sean
tratadas en paquete.
Para Cmex Per, "las exoneraciones tributarias no han beneficiado a la mayora de la poblacin". En el
2005 -seala el gremio- solo 10 empresas fueron beneficiadas.
Segn un cuadro de referencia que se consign en el Marco Macroeconmico Multianual 2005-2007,
estas exoneraciones alcanzan 2% del PBI.
"No me sorprende que se haya mantenido la exoneracin y no creo que esa recaudacin fuera
importante para el presupuesto del 2009", coment Luis Arias Minaya, ex jefe de la Sunat y director
de INDE Consultores.
"La regin pionera en esto fue San Martn y el Decreto 978 extendi el esquema para otros
departamentos de la Amazona. El problema es que la implementacin no ha sido exitosa, porque el ritmo
de gasto es ms lento. Tengo entendido que San Martn quiso constituir un fideicomiso para obras de
gran envergadura, pero el MEF no se lo permiti porque las deudas no podan ir ms all de un gobierno
regional", seal Arias.
"El impacto del Decreto 978 se evalu en su momento y por eso se decidi que las exoneraciones se
retiraran de manera gradual", coment, por su parte, Laura Caldern, ex jefa de la Sunat en el perodo
del ex ministro Luis Carranza: "Lo que se quera era ir hacia un sistema tributario, ms equitativo y
eficiente. Creo que la norma deba respetarse".
"QUEREMOS PRESENTAR NOVEDADES"
El presidente de la Confiep, Jaime Cceres Sayn, explic que el gremio de gremios empresariales sigue
recolectando datos para presentar al presidente de la Repblica, Alan Garca, un plan de inversiones
"que contenga cosas nuevas y no solo aquellas que ya haban sido anunciadas" y, por eso, tomara algo
ms de tiempo su elaboracin, dado el alto nmero de instituciones con las que hay que coordinar.
No obstante, insisti en que el plan podra ser presentado entre hoy (sbado) y el prximo mircoles,
tras la sesin de directorio de Confiep del martes.
Por otro lado, la Cmara de Comercio de Lima (CCL) proyect que la inversin privada para el 2009
rondara los US$30.000 millones, esto es, segn sus cifras, alrededor de US$2.000 millones ms que lo
invertido durante este ao.
As, la CCL sostiene que en el 2009 se consolidar la confianza que el empresariado privado ha
depositado en el Per.
Al respecto, el director ejecutivo del grupo Romero, Dionisio Romero Paoletti, asegur que el grupo
mantendr todos sus proyectos de inversin previstos para el prximo ao, ms all del impacto de la
crisis mundial. De hecho, la CCL est proyectando un crecimiento del consumo privado dentro de la
demanda interna.

http://elcomercio.pe/ediciononline/html/2008-12-13/congreso-posterga-dos-anos-mas-exoneracionesselva.html

Estudio de empresa Apoyo para MEF (2003)

Tomado del "Anlisis de las Exoneraciones e Incentivos Tributarios y Propuesta de Estrategia


para su Eliminacin", elaborado por Apoyo Consultora (19 de junio de 2003, pgina 115)
6.2. AMAZONIA
6.2.1. Descripcin de las exoneraciones
El conjunto de beneficios tributarios concedidos a la Amazona supuestamente se sustentan en la falta
de integracin de esta regin con el resto del pas por desventajas geogrficas y de infraestructura. La
zona ha tenido de una serie de beneficios por larga data, pero ellos fueron incrementados
significativamente a fines de 1998.

Adems de la amplitud de los beneficios tributarios, se observa un sistema tributario para la regin
muy complejo y desordenado, existiendo diferentes esquemas, diferentes tasas y diferentes reas
beneficiadas. Dependiendo del tipo de beneficio se han definido diferentes reas de cobertura (regin
Amazona para el caso de IGV y algunas devoluciones, regin Selva para el caso del ISC a combustibles,
algunos departamentos para el caso de bienes exonerados de arancel comn, y diferencias entre selva
alta y baja). Esta heterogeneidad dificulta an ms la capacidad de control y fiscalizacin tributaria, y
creando adicionales oportunidades de evasin, elusin y desvo del beneficio.
a. Exoneracin del ISC a combustibles
De acuerdo con el art. 14 de la Ley 27037, los combustibles (gas natural, petrleo y sus derivados)
vendidos en Loreto, Ucayali y Madre de Dios se encuentran totalmente exonerados del pago del ISC y
del IGV. Las plantas localizadas en Loreto y Ucayali estn exentas de pagar ambos impuestos, pues
supuestamente slo proveen a dichas regiones. En el caso de Madre de Dios, se devuelve el ISC pagado
por las compras de combustible fuera del departamento, tomando en cuenta que este departamento se
abastece por camiones tanque desde la planta de ventas del Cusco, departamento no exonerado del
ISC.
Siendo un serio problema el contrabando de combustible exonerado para ser vendido fuera de la regin
beneficiada, recientemente se ha aprobado el uso de marcadores o trazadores en los combustibles
lquidos (Ley 27776 y D.S. 012-2003- EM), con el fin de facilitar en algo las labores de supervisin y
control.
b. Exoneraciones al IGV.
(i) Venta de bienes y servicios efectuados en la Amazona por empresas ubicadas en la zona.
De acuerdo con el art. 13 de la Ley 27037, los contribuyentes ubicados en la Amazona gozan de la
exoneracin del IGV por las ventas internas a la zona de los bienes y servicios, incluyendo las siguientes
operaciones:

Venta de bienes que se efecten en la zona para su consumo en la misma.

Servicios que se presten en la zona.

Contratos de construccin o la primera venta de inmuebles que realicen los constructores de los
mismos en dicha zona.

La cobertura de esta exoneracin se aplica a toda la denominada regin Amazona, que cubre una amplia
zona. Conviene aclarar que la exoneracin del IGV es aplicable a los productos producidos y consumidos
en la zona de Amazona. Los bienes que se adquieran fuera de la regin estn afectos al pago del IGV,
as como los productos de la regin que se vendan fuera de la misma. Sin embargo, las dos siguientes
medidas (reintegro tributario y crdito fiscal especial) permiten en algunos casos la reduccin del pago
del IGV para transacciones entre la regin Amazona y el resto del pas.

(ii) Crdito Fiscal Especial


Este beneficio otorga un crdito fiscal especial a las empresas establecidas en la Amazona. Este
crdito fiscal se aplica luego de deducir el crdito fiscal determinado conforme a la legislacin del IGV
al impuesto bruto correspondiente a las operaciones gravadas (ventas fuera de la regin o venta dentro
de la regin de bienes producidos fuera de la misma).

La aplicacin de este crdito fiscal especial no genera saldos a favor del contribuyente, no puede ser
arrastrado a meses siguientes ni da derecho a devolucin. Sin embargo, permite reducir el monto del
impuesto pagado resultante de transacciones gravadas.
El crdito fiscal especial es equivalente a 25% 50% del impuesto bruto mensual, dependiendo del
lugar de ubicacin del contribuyente dentro de la regin de Amazona.

(iii) Reintegro tributario.


Consiste en la devolucin a los comerciantes de la denominada regin Selva (departamentos de Loreto,
Ucayali, San Martn, Amazonas y Madre de Dios) del IGV pagado por bienes producidos fuera de la
misma y que estn especificados en el Apndice del Decreto Ley 21503.
Este beneficio slo se aplica a los contribuyentes domiciliados en Loreto, Ucayali, San Martn,
Amazonas y Madre de Dios. No existe el derecho al reintegro tributario en caso de que los bienes sean
similares a los que se produzcan en la regin, salvo que los bienes aludidos no cubran con las
necesidades de consumo de la regin introduciendo ello un elemento de discrecionalidad en el posible
manejo. El reintegro tributario se efecta mediante notas de crdito negociables.
(iv) Devolucin del IGV pagado por los bienes liberados de arancel de acuerdo al convenio
peruano-colombiano.
Funciona de modo similar al reintegro tributario. Se devuelve el monto del IGV pagado por las
importaciones de bienes destinados a la regin Selva (departamentos de Loreto, Ucayali, San Martn,
Amazonas y Madre de Dios), liberados del pago del arancel comn de acuerdo con el Protocolo
modificatorio del Convenio de Cooperacin Aduanera Peruano Colombiano de 1938 vigente.
No existe el derecho al reintegro tributario en caso de que los bienes sean similares a los que se
produzcan en la regin, salvo que los bienes aludidos no cubran con las necesidades de consumo de la
regin. La devolucin se efecta mediante notas de crdito negociables.
Es similar al reintegro tributario, slo que incluye a todos los productos importados procedentes de
Colombia y destinados a la regin Selva anteriormente definida.
c. Tasa de impuesto a la renta reducida a 5% 10%
La Ley de Promocin de la inversin en la Amazona redujo la tasa aplicable al impuesto a la renta par un
conjunto de actividades, limitando su pago a slo una tasa de 5% de 10% dependiendo del lugar donde
se encuentra el contribuyente. Dichas actividades son:

Agropecuaria.

Acuicultura.

Pesca.

Turismo.

Actividades manufactureras vinculadas al procesamiento, transformacin y comercializacin de


los productos primarios de las actividades antes indicadas y transformacin forestal (siempre
que los insumos provengan de la zona).

Extraccin forestal.

Actividad de comercio en la Amazona que reinviertan no menos del 30% de su renta neta.

La tasa del impuesto depende del lugar donde se encuentre ubicado el contribuyente, diferencindose
dos zonas dentro de la Amazona:

6.2.2. Resultados alcanzados.


a. Logro de objetivos planteados.
De acuerdo con el artculo 1 de la Ley 27027 de fines de 1998, el objetivo de los beneficios
tributarios otorgados a la regin de la Amazona es el de "promover el desarrollo sostenible e integral
de la Amazona, estableciendo las condiciones para la inversin pblica y la promocin de la inversin
privada". En esta seccin se analizar el impacto que las exoneraciones han tenido sobre el crecimiento
de la produccin de la zona en el ingreso y otras condiciones de vida y bienestar de la poblacin.
b. Impacto en crecimiento econmico.
El PBI de la zona (conformada por los departamentos de Amazonas, Loreto, Madre de Dios, San Martn
y Ucayali) ha venido creciendo a tasas marginalmente superiores al resto del pas, tanto antes como
despus de la dacin de dicha ley. El crecimiento del PBI por encima del resto del pas se dio con ms
fuerza en 1998, antes que entrara en vigor los beneficios de esta ley. Luego de la dacin de la ley slo
se observa un crecimiento por encima del resto del pas en 1999. Lo anterior reflejara, en el mejor de
los casos, que la introduccin de estos nuevos beneficios tributarios slo tuvo impacto temporal sobre
la produccin, y no un efecto sostenido como se seala en la norma.

La contribucin al PBI total, confirma los resultados anteriores. De igual forma se observa que la
contribucin de la selva al PBI total slo se ha incrementado marginalmente entre 1998 y 2001 (de
5,7% del PBI en 1998 a 5,8% en 2001). Pero, al desagregar por departamentos, se observa que el
desempeo no fue nada uniforme. Departamentos como Amazonas, Loreto y Ucayali no muestran
mejoras. El mayor crecimiento se concentra en dos departamentos: San Martn y Madre de Dios. Ello
parece sugerir que los factores que explican el crecimiento de estas zonas no estn en los beneficios
tributarios sino en otros factores.

Pareciera que los beneficios tributarios han tenido un impacto favorable en el crecimiento del PBI de la
selva. Sin embargo al comparar el perodo previo y posterior al inicio de los beneficios se observa que
se mantiene una tendencia previa al inicio de los beneficios tributarios, por lo que no puede concluirse
que los beneficios hayan tenido un impacto significativo en el PBI de la regin.
Ms importante an, la informacin no muestra un mayor crecimiento econmico despus de la dacin de
las medidas, tanto en trminos absolutos sino tambin en trminos comparativos con el resto del pas
(siendo ste un mejor indicador de desempeo). Al comparar las tasas de crecimiento del PBI promedio
(tanto total como en trminos per cpita) antes y despus de la promulgacin de la Ley de la Amazona,
se observa que no ha habido un incremento en la diferencia de tasas de crecimiento de la regin, sino
que por el contrario ha disminuido la tendencia a la convergencia. As, entre 1996 y 1998 el crecimiento
del PBI de la regin fue de casi cuatro puntos porcentuales mayor al resto del Per, mientras que entre
1999 y 2001 la diferencia se acort a menos de 1%. El crecimiento del PBI per cpita de la zona fue
tres veces mayor antes de la vigencia de ley, reducindose a un crecimiento similar despus de la
puesta en aplicacin de estos beneficios.

Podra ser que exista rezago en el impacto en el PBI, y que al inicio el principal efecto se observara en
el incremento de la inversin y en el nmero de empresas en la regin. Sin embargo, la informacin
disponible tampoco soporta un impacto favorable significativo en esta direccin. As, utilizando el
nmero de contribuyentes (personas jurdicas) inscritos como una aproximacin del nmero de
empresas en la regin, se observa que el nmero de stos en la regin Amazona ha crecido, durante el
perodo 1998-2002, ha sido prcticamente igual al del resto del pas. Ello sugiere que tanto la inversin
y la capacidad empresarial no se ha incrementado por encima de lo normal a pesar que esta zona recibi
importantes beneficios tributarios.

De lo anterior puede concluirse que no existe evidencia que la aplicacin de los beneficios tributarios
haya tenido algn efecto positivo significativo en el crecimiento del producto de la regin. Si bien en
algunos departamentos se observa un mayor crecimiento, parece que ello responde a otros factores ya
presentes en la tendencia observada previa a 1999 y que la aplicacin de los beneficios no ha
contribuido a incrementar la produccin. Incluso esta informacin sugiere que el impacto pudo ser
negativo.
c. Impacto en el nivel de ingreso y condiciones de vida.
La evidencia disponible sugiere que la introduccin de los beneficios tributarios en la Ley de la
Amazona no ha generado mejoras significativas en el nivel de ingreso y condiciones de vida de la
poblacin de dicha zona. As, la proporcin de pobres en la regin se ha incrementado de 47,1% a 56,9%
en el perodo 1996-2000 (un aumento de 9,8%). La tasa de pobreza a nivel nacional aument en menor
medida (5,7%) mientras que en la Sierra incluso disminuy en 1,5%.

Como se observa en el siguiente grfico, mientras que en el resto del pas el porcentaje de la poblacin
pobre ha mostrado una tendencia ligeramente decreciente, en la Selva, la tendencia ha sido
marcadamente positiva. Esta diferencia ha tendido a acentuarse luego de la puesta en vigencia de los
nuevos beneficios tributarios.

Lo anterior sugiere que, cuatro aos despus de haberse implementado los beneficios tributarios para
la regin, no se ha avanzado en el logro de los objetivos planteados. No se ha generado un mayor
crecimiento, ni una reduccin de la tasa de pobreza en la regin.
d. Otros posibles efectos.
Si bien no existe evidencia del logro de los objetivos planteados, se podra argumentar que los
beneficios tributarios han podido causar otros efectos benficos en la economa de la regin, as como
en la administracin tributaria. Por ello, en esta seccin, se analizan algunos efectos en el nivel de
precios, remuneraciones, equidad y en la administracin tributaria de los beneficios tributarios en la
regin Amazona, as como en las oportunidades de evasin y elusin que se han creado.
Impacto en los precios al consumidor.
El precio de los productos de la canasta familiar en la regin Selva no se ha reducido en comparacin
con los precios en la ciudad de Lima. El IPC de las principales ciudades de la selva (con exoneracin del
IGV) ha seguido una tendencia muy similar a la del IPC de la ciudad de Lima. La inflacin en 1999 fue
ligeramente inferior en algunas ciudades de la selva en relacin a Lima, este no fue generalizado ni
menos constante. Esto parece confirmar que la exoneracin no estara beneficiando directamente al
consumidor medio a travs de una reduccin de los precios.

Lo anterior puede sugerir que la exoneracin del IGV ha beneficiado principalmente a los
intermediarios, quienes no han trasladado el menor precio al consumidor. Un anlisis ms detallado,
diferenciando el IPC por grupo de consumo, arroja el mismo resultado. Los precios de bienes transables
y no transables (tomndose como ejemplo alimentos y bebidas como transables, y esparcimiento,
diversos, servicios culturales y enseanza como no transables) han seguido tendencias similares a las de
Lima. En algunos casos, el precio se ha incrementado en mayor medida que en la ciudad capital luego de
la introduccin de estos beneficios.

Como era de esperarse, la exoneracin del ISC a los combustibles s ha tenido un efecto en los precios
al consumidor tanto en el precio de los combustibles como tambin en el transporte. El incremento en el
ndice de bienes de transporte y comunicaciones es menor que el de Lima en 1999, fecha de inicio del
beneficio tributario.

Luego de la aplicacin del beneficio tributario, el precio de los combustibles en las ciudades de la regin
se redujo con la exoneracin (as en el caso de Pucallpa, el precio promedio de los combustibles se
redujo en 38,2%), aunque luego la tendencia de incremento de precios es similar a la de Lima. Si bien en
ciudades como Pucallpa y Puerto Maldonado, la diferencia de precios respecto a Lima se ha mantenido,
en Iquitos la diferencia se ha venido reduciendo. De lo anterior puede concluirse que la tasa cero
aplicado al ISC en la regin selva ha permitido reducir el costo del combustible y de transporte. Sin
embargo, el beneficio ha sido trasladado parcialmente a los precios al consumidor final de otros bienes.

Impacto en remuneraciones.
El ndice de las remuneraciones de la regin no ha aumentado por encima del resto del pas. Como se
observa en el siguiente grfico, las remuneraciones en San Martn y Ucayali han seguido la misma
tendencia que el total del pas, mientras que en Amazonas se ha presentado, incluso, una tendencia
decreciente a partir de 1999. La nica excepcin es Loreto. Sin embargo, el incremento de las
remuneraciones en dicho departamento ha ocurrido en el 2001, por lo tanto, es probable que se haya

debido a factores diferentes a la de los beneficios tributarios (como tampoco se pueden descartar
problemas metodolgicos o de cobertura en la informacin).

Impacto en equidad
Si bien los departamentos de la Selva muestran elevadas tasas de pobreza (incluso casi similares a
zonas de la sierra sur), representa slo a una proporcin minoritaria de los peruanos pobres(14). Se
estima que alrededor del 15% del total de pobres y 20% de los pobres extremos se encuentra en la
Selva; mientras que en la Sierra, la tasa de pobreza asciende a 53% y la de pobreza extrema a 51%.

Desde el punto de vista del logro de equidad, no resulta adecuado otorgar beneficios extraordinarios a
un grupo reducido de la poblacin objetivo. En ese sentido, los beneficios tributarios a la poblacin de la
Amazona no habran contribuido a incrementar el grado de equidad tanto del pas como el de la poltica
social del gobierno. Existen sectores ms amplios de la poblacin en igual condicin de pobreza que no
resultan beneficiados de estas exoneraciones.

Diversos estudios sociales indican que es preferible otorgar subsidios claramente focalizados a los ms
pobres y no beneficios generales. Por ejemplo el gasto social per cpita en programas de extrema
pobreza (que incluye el gasto de Foncodes, Pronaa, Vaso de Leche y otros programas) fue de S/.233 en
2000. Si dividimos el gasto tributario efectivo estimado para la Amazona (S/.339 millones para el
grupo de beneficios considerados en el presente caso) entre el total de la poblacin pobre de la zona, a
cada uno le correspondera un beneficio adicional de S/.162 por ao(15). Esto representa un incremento
de 69% en el gasto efectuado por el Estado para la poblacin pobre en esa regin.
e. Efecto en la Administracin tributaria.
La introduccin de exoneraciones y regmenes tributarios especiales trae un costo significativo para la
administracin tributaria.
La introduccin de la presentacin telemtica por parte de la Sunat est ayudndola en el registro de la
informacin, debido a que incluye el tratamiento de los beneficios tributarios, entre ellos los
correspondientes a los diversos tratamientos a la Amazona. A travs de dicho sistema declaran
mensual o anualmente, segn corresponda, sus operaciones y el sistema calcula el monto del tributo a
pagar en base a los beneficios legales vigentes y a la informacin que brinda el contribuyente
(ubicacin, tipo de actividad, tipo de cultivo, operaciones con el resto del pas, entre otros). La ventaja
de la presentacin telemtica reside en la mejora en la consistencia de la declaracin. Pero esta mejora
administrativa no conlleva a la veracidad de la informacin, ms all de estas consistencias. El
contribuyente que enfrenta diversos escenarios con diferente rentabilidad por uso de los beneficios,
podra optar por aprovechar estas figuras tributarias trasladando, real o ficticiamente, parte de sus
operaciones a la Amazona, reduciendo as su carga tributaria y posibilitando omitir ventas en las reas
que no tiene el beneficio. La combinacin de tasas reducidas del Impuesto a la Renta, reintegro
tributario, crdito fiscal especial y, en forma ms concreta, la exoneracin de IGV e ISC a las ventas
de combustibles, han generado diversas modalidades difciles de supervisar, tanto por su complejidad
como por su dispersin geogrfica.
El costo de control o fiscalizacin de los beneficios de la Amazona es elevado, debido a que no slo se
debe utilizar tcnicas sofisticadas de cruce de informacin interna (por ejemplo, tcnicas de insumoproducto) y externa (con terceros relacionados), sino tambin disear esquemas de control de traslado
de mercaderas, que necesita la coordinacin con otros organismos pblicos.
En la Amazona, buena parte de contribuyentes no cumplen sus obligaciones tributarias por
desconocimiento o por lejana de vas de comunicacin o de centros poblados. Es probable que una
proporcin importante no cumpla sus obligaciones tributarias.
En resumen, los costos para la Administracin asociados a la aplicacin de los beneficios tributarios en
la Amazona (adaptaciones a la presentacin telemtica) han generado una mejora en la calidad y
oportunidad de la informacin, pero restringida a aquellos que efectivamente utilizan tales medios. Sin
embargo, es posible que el beneficio para la Administracin de esta tcnica est asociado bsicamente
a la consistencia de la informacin declarada y no a su veracidad. Ms an, en caso que la informacin
sea cierta, sta puede ser slo documental o "cierta" pero haciendo uso indebido de los beneficios.
f. Oportunidades de evasin y elusin.
Como se seal lneas arriba, la complejidad para administrar el sistema de los beneficios tributarios en
la Amazona crea condiciones favorables para prcticas de evasin y elusin tributaria. Algunas
prcticas posibles son:
(i) En el caso de la exoneracin del ISC a combustibles existe evidencia de uso del beneficio en zonas
no comprendidas en la ley.
(ii) Las devoluciones favorecen el internamiento de productos hacia otras regiones va la Amazona, con
el fin de obtener la devolucin de IGV o el internamiento slo "documentario" con el fin de obtener el
beneficio tributario.

(iii) La existencia del crdito fiscal especial permite el uso indebido del beneficio por parte de una
empresa exportadora, que crea una empresa en la regin amazona para apropiarse del crdito fiscal
especial.
(iv) Evasin del pago de IGV, especialmente a travs del establecimiento de filiales.

(i) El caso del comercio ilegal de combustibles.


La venta de combustibles exonerados del IGV e ISC ha originado que dicho beneficio se extienda de
manera indebida a otros mbitos geogrficos distintos a la Amazona, incluso en Lima, pues es
prcticamente imposible hacer un control tributario estricto. As, se han beneficiado sujetos ubicados
en lugares diferentes a la Amazona, especialmente comerciantes ilegales. El contrabando genera una
verdadera competencia desleal para los que pagan estos impuestos.
La ubicacin geogrfica de los departamentos de Loreto y Ucayali, articulados a departamentos como
San Martn y Hunuco, respectivamente, favorece el comercio ilegal entre ellos. Las ventas de la
Refinera de Pucallpa (administrada por The Maple Gas Corporation Sucursal Per) se extienden a
ciudades como Cerro de Pasco, La Oroya, Huancayo, Hunuco, Tingo Mara y Uchiza, entre otras, de
acuerdo a informacin de Indecopi(16).
Indecopi seala que luego de la aplicacin de la Ley de la Amazona, los volmenes de venta en Pucallpa
se incrementaron significativamente y luego continuaron creciendo de forma sostenida. As, el promedio
de venta mensual de gasolina 84 se increment en 238% entre 1998 y 1999 mientras que el diesel 2
(que tiene un impuesto selectivo bastante menor) registr un aumento de 48% en el mismo perodo.

Asimismo, el Ministerio de Energa y Minas (MEM) ha diagnosticado la existencia de comercio ilegal17.


Para ello ha analizado el volumen de combustibles comercializados por la Planta de Ventas de Tarapoto
(San Martn) que no goza de exoneracin tributaria. En caso de existir comercio ilegal, y asumiendo una
demanda local relativamente estable, el volumen comercializado por esta planta debera disminuir,
siendo lo ms probable que la diferencia sea cubierta por el comercio de otras reas (como Loreto) que
gozan de exoneracin tributaria en la venta de estos productos.
El estudio del MEM seala que la planta de Tarapoto comercializ un promedio de 415 barriles por da
(BPD) en 1998, reducindose slo a un promedio de 312 BPD, en el 2000. Sin embargo, hay que
considerar que la comercializacin de Residual 6, que no est gravado con ISC, se ha mantenido
constante y que el Turbo A1 es un producto que recin se empieza a comercializar en el 2000. Al
comparar los volmenes comercializados slo de las gasolinas, el diesel 2 y el kerosene, la diferencia es

notoria. La planta de Tarapoto disminuy sus ventas de 281 BPD a 138 BPD entre 1998 y 2000. Dicha
disminucin sugiere la existencia de importante comercio ilegal.

(ii) Devoluciones: carrusel y ventas negras.


Aprovechando la lejana de los puertos de la selva y el escaso control tributario, algunos sujetos
desembarcan mercadera sujeta al reintegro tributario (devolucin de lo pagado por IGV) que luego no
es consumida en la Amazona, sino simplemente vuelve a ser reingresada al resto del pas con el nico
propsito de solicitar nuevamente el mencionado reintegro (fenmeno denominado comnmente como
"carrusel"). Tambin podra presentarse el "ingreso" slo documentario de mercaderas, a travs de las
cuales se solicita reintegro pero que no son desembarcadas en la Amazona sino vendidas fuera de la
zona sin impuestos ("ventas negras").
Estos mecanismos pueden utilizarse para todos los bienes con derecho a devolucin del IGV; es decir,
los comprendidos en el Apndice del Decreto Ley N 21503, as como los liberados del arancel comn de
acuerdo al Convenio peruanocolombiano.

Dada la presunta importancia de este tipo de prcticas, la SUNAT ha ampliado y reforzado


significativamente el control correspondiente. Sin embargo, lo atractivo de este tipo de operaciones y
la complejidad para controlar todo el territorio beneficiado hace posible que se mantengan este tipo de
prcticas. El alto costo en la administracin tributaria se debe tambin al elevado nivel de recursos de
la administracin asignados a las tareas de devolucin por reintegro tributario en las dependencias
ubicadas en las zonas con beneficio.

(iii) El caso del crdito fiscal especial.


El esquema del crdito fiscal especial en la prctica se traduce en una tasa menor de IGV a los
productos producidos y/o comercializados desde la Amazona hacia el resto del pas; en el extremo
puede generar pago nulo del impuesto o saldo arrastrable por varios perodos. Cuando la venta final es
la exportacin del producto y por lo tanto genera devoluciones, el fisco puede enfrentar una prdida
neta al devolver recursos que no ingresaron como recaudacin.
En el esquema siguiente, se ilustra de qu forma se reduce el monto cobrado de IGV a una empresa en
la Amazona a la mitad por efecto del crdito fiscal. Lo anterior, no impide que se genere el crdito
fiscal en la empresa compradora por un 100% del impuesto que figura en el comprobante. De esta
manera, se reduce el monto que recibe el Tesoro por concepto de IGV. En el caso extremo, si la
empresa compradora es un exportador que puede beneficiarse de la devolucin del IGV, el Tesoro
Pblico termina devolviendo ms de lo que recibi.

Cabe destacar que el crdito fiscal especial puede terminar beneficiando a empresas exportadoras
fuera de la regin. Slo es necesario que la empresa exportadora instale una empresa en la regin que
compre el producto y se lo revenda, obteniendo un ingreso neto, que la devolucin ser mayor al IGV
pagado.

(iv) Evasin del pago de IGV.


Es posible evadir el pago del IGV. Por ejemplo, una empresa slo necesitara establecer filiales en la
Amazona a fin de que stas adquieran o produzcan los mismos bienes que la matriz comercializa o
elabora, de manera tal que los bienes que la filial produce o adquiere en la citada zona no resulten
gravados con el IGV (exonerados). Luego, los referidos productos son transferidos a su matriz, ubicada
generalmente en Lima, sin el cobro del IGV respectivo (evasin tributaria) para posteriormente
abastecer a los mercados informales y formales, sin que esa anomala sea detectada debido a que vende
el mismo bien.
g. Principales beneficiarios

h. Balance.
De acuerdo al diagnstico anterior, se puede concluir que los beneficios tributarios aplicados en la
regin no han resultado en menores precios para el consumidor ni en incrementos de las
remuneraciones. Slo se observa una disminucin en el precio de combustibles Respecto a la equidad, el
impacto ha sido negativo debido a que se ha discriminado en contra de la poblacin ms pobre. Los
beneficios tributarios han encarecido el costo de la administracin tributaria y han creado
oportunidades para prcticas evasivas y elusivas.
6.2.3. Efectos de eliminar los beneficios tributarios.
a. Impacto en recaudacin.

De acuerdo a las estimaciones realizadas, la eliminacin de las exoneraciones en la regin amazona


tendra un impacto significativo en la recaudacin tributaria, an excluyendo la eliminacin de las
exoneraciones de IES y aranceles. La recaudacin que potencialmente se recaudara representara el
38% del total estimado para todas las exoneraciones. Ajustando los estimados para reflejar el posible
ingreso tributario efectivo, las exoneraciones a la Amazona an representaran un 30% del total del
costo efectivo estimado para todas las exoneraciones(18).
Los beneficios tributarios con mayor recaudacin potencial y efectiva son los del IGV a los bienes
consumidos dentro de la regin e ISC a combustibles.

b. Impacto en la administracin tributaria.


Es posible identificar tres efectos notorios en la administracin tributaria derivados de eliminar los
beneficios tributarios en la Amazona:

Reduccin de costos administrativos derivados de manejar las devoluciones.

Reduccin de costos de supervisin y control.

Eliminacin de oportunidades de evasin y elusin.

c. Balance.

6.2.4. Recomendaciones.
Sobre la base del diagnstico anterior se proponen las siguientes medidas:
1 Eliminacin de exoneracin del ISC a combustibles.
2 Eliminacin del crdito fiscal especial.
3 Eliminacin del reintegro tributario y la devolucin del IGV para bienes liberados de Arancel de
acuerdo al Convenio Peruano-Colombiano.
4 Eliminacin la exoneracin del IGV a los bienes y servicios producidos y consumidos en la Amazona.
a. Eliminacin de exoneracin del ISC a combustibles.
Se recomienda la eliminacin gradual de la exoneracin del ISC a los combustibles (que en perodo
mximo de tres aos regresen a su nivel normal). Se sugiere que dentro de la poltica de
descentralizacin fiscal se considere la posibilidad de que una parte importante del impuesto se destine
no slo a la regin sino que constituya un recurso directo de los mismos.
En concreto, se propone que el impuesto selectivo que recaude el Gobierno Central se reduzca
significativamente, pero a la vez se establezcan sobretasas determinadas por las propias regiones
dentro de ciertas bandas. La administracin de la sobretasa continuara a cargo de SUNAT. La
distribucin entre regiones se basara en el consumo dentro de cada departamento en base a la
declaracin de los mayoristas, en forma similar al sistema de detracciones actualmente vigente para el
IGV en combustibles.
Argumentos a favor

La exoneracin del ISC ha permitido reducir los precios a los combustibles, pero ha generado
contrabando.

Si bien se espera un incremento en los precios de combustibles, la reduccin gradual


(concertada con los Gobiernos Regionales) permitira minimizar el efecto negativo en la
economa local.

El impacto en la recaudacin esperada sera de alrededor de S/.131 millones.

Con los recursos disponibles (superiores a lo que actualmente invierte el Gobierno Regional en la
zona) se podran financiar proyectos de inversin que beneficien directamente a los pobladores
de la regin.

Se crea una fuente de ingresos propios manejada y destinada a los Gobiernos Regionales.

Se crean incentivos en el Gobierno Regional para dar apoyo poltico a la eliminacin de la


exoneracin y se reduce el costo poltico para el MEF.

Argumentos en contra

Eliminar la exoneracin incrementara significativamente los costos de combustible y


transporte, pudiendo afectar al resto de productos.

Oposicin de parte de la poblacin.

Agentes a favor

Sunat.

MEF.

Presidentes Regionales (en algunos casos).

Algunas comercializadoras de combustible como Repsol que no pudieron ingresar al mercado de


la Selva debido a la exoneracin del ISC.

Agentes en contra

Congresistas de los departamentos de la Amazona.

Presidentes Regionales (en algunos casos).

Productores y comercializadores de combustible en la regin, principalmente the Maple Gas


Corporation.

Poblacin de la regin.

b. Eliminacin del crdito fiscal especial.


Se recomienda la inmediata eliminacin del beneficio del crdito fiscal especial. No es recomendable
asignar el rendimiento a un gobierno regional especfico, debido a que identificar el origen y monto de
la recaudacin incremental requerira mantener el actual esfuerzo administrativo, con lo cual se
reduciran los beneficios de su eliminacin.

Argumentos a favor

El crdito fiscal especial ha creado oportunidades para desviar el beneficio hacia empresas
fuera de la regin.

La administracin del beneficio es costosa.

Favorecera la venta de la produccin dentro de la regin.

Argumentos en contra

Podra afectar las ventas desde empresas de la regin hacia consumidores fuera de la misma.

Agentes a favor

MEF.

Sunat.

Agentes en contra

Productores de la regin que venden sus productos fuera de la Amazona.

Empresas, principalmente exportadoras, que compran insumos en la Amazona.

c. Eliminacin del reintegro tributario y la devolucin del IGV para bienes liberados de Arancel de
acuerdo al Convenio Peruano-Colombiano.

Se recomienda no reestablecer las devoluciones del IGV de los bienes comprendidos en el Apndice del
Decreto Ley 21503, as como los liberados del pago de arancel de acuerdo con el Convenio PeruanoColombiano. No es recomendable asignar el rendimiento a un gobierno regional especfico, dado que
identificar el origen y monto de la recaudacin incremental requerira mantener el actual esfuerzo
administrativo y se reduciran los beneficios de su eliminacin.

Argumentos a favor

Las devoluciones han creado oportunidades para evadir el pago del IGV y obtener
indebidamente el beneficio tributario.

Se reduciran actividades de evasin tributaria como el carrusel o las ventas negras.

La administracin del beneficio es costosa. Implica elevados costos de supervisin y control.

Favorecera la venta de productos de la regin.

Argumentos en contra

Afectara los mrgenes de productores y comercializadores de la zona que compran bienes


fuera de la regin.

Agentes a favor

MEF.

Sunat.

Productores de la regin que compiten con bienes trados de otras reas.

Agentes en contra

Comercializadores y productores de la zona que compran bienes fuera de la regin.

d. Eliminar la exoneracin del IGV a los bienes y servicios producidos y consumidos en la


Amazona.

Como ltima medida, se recomienda eliminar la exoneracin del IGV a los bienes producidos y
consumidos en la zona. La recaudacin obtenida podra al gobierno regional del departamento donde se
encuentre domiciliado el contribuyente.
Sin embargo, dada la actual definicin de la regin Amazona, que involucra hasta quince departamentos,
el proceso de asignacin de la recaudacin adicional puede resultar complicado y generar incentivos
para que otros gobiernos regionales exijan un ingreso similar. Por este motivo, es recomendable que
antes de eliminar la exoneracin al IGV se delimite la regin de Amazona a los cinco departamentos
considerados como regin Selva antes de la Ley 27037 (Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Amazonas y
San Martn).

Argumentos a favor

El impacto del beneficio tributario tanto en promocin de la inversin como en reduccin de los
precios en la regin es muy reducido en comparacin al gasto tributario.

Eliminar la exoneracin permitira incrementar la recaudacin en alrededor de S/.157 millones.

Se podran financiar proyectos o actividades orientadas al beneficio de la poblacin local.

Permitira canalizar el esfuerzo fiscalizador a reducir la evasin tributaria dentro de la regin


en vez de evitar el contrabando.

Argumentos en contra

Incrementara el precio para los consumidores.

Es de esperar fuerte oposicin de la poblacin y autoridades (principalmente alcaldes y


congresistas) de la regin.

Agentes a favor

MEF.

Sunat.

Presidentes regionales (en algunos casos).

Empresas fuera de la regin que quieren expandir sus ventas en la Amazona.

Agentes en contra

Poblacin, autoridades locales y congresistas de la Amazona.

Empresas productoras y comercializadoras en la zona.

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(14) Este resultado es similar al hallado por GRADE (2002) al analizar el quintil ms pobre de la
poblacin. El estudio encuentra que el 18% del grupo ms pobre se encuentra en la Selva, mientras que
el 53% se concentra en la Sierra.
(15) Se trabaja bajo el optimista supuesto de que el total de los beneficios tributarios benefician a la
poblacin pobre. En caso de que este supuesto no se cumple, la inequidad de la norma es ms evidente,
dado que se beneficiara poblacin no pobre.
(16) INDECOPI (2000), Efectos de la Ley de la Amazona en la Comercializacin Mayorista de

Combustibles en la
Selva, Documento de Trabajo N 003-2000.
(17) Ministerio de Energa y Minas, Plan Referencial de hidrocarburos 2003-2012.
(18) Conviene recordar que los estimados de gasto tributario no pueden ser agregados. La cifra
agregada es utilizada slo como un monto referencial.