Política Pública Nº 13 Septiembre 2002

REFORMA DEL SISTEMA PENAL Y CARCELARIO

Por Diego Gorgal

I. Introducción
“Nada es más penoso de sobrellevar que las dificultades que creíamos haber superado”, Alexis de Tocqueville

La Policía, la Justicia penal (JP) y el Sistema Carcelario (SC) son las instituciones mediante las cuales el Estado ejerce
una de sus funciones básicas e indelegables: la protección de la vida, la libertad y el patrimonio de los ciudadanos. Al
mismo tiempo, son las instituciones más desprestigiadas en la Argentina de hoy, luego de los políticos y los
sindicalistas.
Nuestro país gasta en justicia y seguridad aprox. $ 7.000.- mill. al año, no obstante, en los últimos diez años la tasa
de delitos y de homicidios se ha triplicado y duplicado en los principales centros urbanos: se asignan recursos que no se
traducen en resultados.
Esta creciente ola de amenaza a los derechos individuales ha generado un nivel de inseguridad inédito, poniendo en tela
de juicio la capacidad del Estado para cumplir con su razón de ser. En las últimas décadas, a partir de los desarrollos
teóricos y empíricos de las distintas escuelas de políticas públicas, se han podido identificar mediante modelos
econométricos los factores condicionantes de la actividad criminal1 , que obran como incentivos, barreras de
ingreso y costos del delito. En esta inteligencia, cuando el Estado interviene en la Sociedad para hacer respectar la ley
(Policía, JP y SC) está generando riesgos y costos al accionar criminal. A mayor eficacia en el funcionamiento de
estas instituciones2 , mayores riesgos y costos impondrá el Estado, entonces, mayor será la disuasión. Por el
contrario, un funcionamiento poco eficaz de la Policía, la JP y el SC redunda en un riesgo y costo bajo para el
delincuente, quien será empujado a cometer un delito pues la utilidad esperada de la actividad ilegal es alta.
Actualmente, el costo de ser delincuente es sumamente bajo: según datos oficiales, sólo se denuncia el 30% de los
delitos; de ese 30%, sólo se arresta a un 20%; de ese 20%, sólo se sentencia a un 50%; y de ese 50%, sólo cumple
prisión efectiva un 20%. Entonces, quien abraza la delincuencia tiene una probabilidad (inexistente) de ir a la
cárcel de 6 por mil.
Distintos estudios han demostrado que un modelo eficiente de justicia y seguridad requiere el eficaz funcionamiento
de los tres componentes del factor institucional. Una reforma policial que incremente la probabilidad de arresto, pero
sin un funcionamiento efectivo y rápido de la justicia ni una infraestructura carcelaria acorde es un reforma que nada
afectará en el nivel de delitos, es decir, está destinada al fracaso (tal lo ocurrido en la provincia de Buenos Aires;
Mondino y Navarro, 1997). En función de lo expuesto, este ensayo tomará la falta de eficacia de la JP y el SC –
expresada en la baja probabilidad de sentencia y de condena- y la tratará como problema de política pública.
Identificado el problema y puesto en estos términos, resulta de igual importancia para el diseño de las soluciones de
política la identificación de las factores que lo promueven, de modo de intervenir sobre ellos. En este sentido, la
hipótesis de trabajo sobre la que se vertebra este ensayo es la siguiente: la falta de eficacia surge por una mala
organización y gestión de recursos, esto es, baja calidad institucional. Es decir, una gruesa falla en eficiencia y
transparencia de gestión de los recursos atenta contra la eficacia de las instituciones.
Lo dicho no significa ignorar la multiplicidad de dimensiones –filosófica, legal, programática, etc.- que abarca el
problema sometido a análisis, ni restarles importancia. Simplemente, se prefirió tratar una dimensión transversal a
todas estas, ya que cualquiera sea el modelo que se considere conveniente, este puede ser obstruido, desvirtuado o no
aplicado si la calidad de las instituciones a través de las cuales se ejecuta, no se encuentra a la altura de las
circunstancias. De allí que el problema de la calidad institucional es el problema base de la JP y el SC.
Al definir el marco teórico, el problema público y la hipótesis de trabajo en estos términos, la propuesta resulta
complementaria a la presentada en el “Modelo Eficientes de Seguridad Urbana”, completándose el ciclo institucional
que se recomendaba. Inclusive, la integralidad de la intervención estatal se cumple incorporando la función de
prevención del delito al Modelo Eficiente de Justicia y Seguridad que de aquí surge. Este tipo de políticas –prevención
social y situacional del delito- resultan vitales para la eficacia de la JP y del SC. Sucede que resulta prácticamente

1
Ver sección 2.1 del ensayo “Modelos Eficientes de Seguridad Urbana”.
2
La forma de medir la eficacia del funcionamiento de las instituciones es mediante la probabilidad de arresto (Policía), la probabilidad de
sentencia (JP) y la probabilidad de condena (SC). Si bien la decisión de condenar a prisión a un individuo es facultad exclusiva de la
magistratura judicial, la realidad indica que los jueces utilizan su margen de discreción en función de la capacidad de la que disponga el SC para
alojar a los condenados. En períodos de superpoblación carcelaria, el índice de sentencias condenatorias baja.
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imposible –hasta para la más moderna institucional judicial- procesar todas las denuncias de delitos que se hagan en
una sociedad. Pensemos que en la Argentina actual la JP está colapsada a pesar que se denuncia sólo el 30% de
los delitos, de los cuales sólo se arresta al 20%(!). Es por ello que debe lograrse una reducción en la cantidad de
delitos ocurridos –incorporando a los distintos grupos vulnerables o de riesgo en los mecanismos eficientes de ayuda
social- para que la JP y el SC no pierdan eficacia. No se puede pensar una política penal y/o criminal,
desenganchada de la política de seguridad.
En la sección II del presente documento se profundiza la importancia del rol de la JP en el la protección de los
derechos y garantías individuales, viendo cómo la baja calidad institucional de la Justicia en Argentina impacta
negativamente en la protección de los bienes jurídicos. A partir de ello se propone una reforma integral de la JP
orientada a conseguir una buena organización que genere buenos resultados, condición indispensable para avanzar en
una reformulación del derechos penal (sistemas alternativos a la prisión y carácter privado). En la sección III se
identifica cómo los mismos problemas de calidad institucional del SC provocan una mala calidad de detención y la
inexistencia de rehabilitación. Estas dos variables promueven la reincidencia de los reos y –por tanto- la crisis del SC
debido a la baja efectividad en el cumplimiento de su misión. En virtud de ello se propone una reforma integral –diseño
institucional, marco de incentivos y funcionamiento operativo- del SC unido a la participación del sector privado en la
gestión del mismo.

II. Reformas institucionales en el Sistema de Justicia Penal

“Quién no castiga el mal ordena que se haga”, Leonardo da Vinci

“No hay ideas nuevas, solo hay ideas olvidadas”, Royerd-Collard

2.1 Marco teórico e hipótesis de trabajo

Se sostuvo en la introducción que la Justicia argentina se encuentra en crisis por su falta de eficacia, y que dicha crisis
se debe –entre varios factores- a su baja calidad institucional. En el caso de la JP –objeto de este ensayo- su falta de
eficacia se traduce en una baja probabilidad de sentencia, lo que disminuye los costos del accionar criminal y, con ello,
el nivel de seguridad que goza la población. Sucede que el ingreso de una persona al delito dependerá –en primer
término- de la probabilidad de ser arrestado (riesgo) y, si lo es, de ser condenado (costo), y –en segundo término- de la
severidad de las penas en caso de ser condenado (Becker, 1968, 1993). En otras palabras, más importante que la
severidad de las penas es la certeza de que será aplicada y su celeridad. De allí que el problema de la JP sea,
principalmente, de gestión (eficacia y eficiente), antes que jurídico-penal. Planteado en estos términos, se deberá
demostrar –primero- la existencia o no de “crisis” en la JP, y –segundo- si esta es producto de la baja calidad
institucional.
Es menester aclarar que estos problemas de la JP afectan al funcionamiento del resto de las instituciones. En primer
lugar, la poca celeridad con la que actúa la JP generan una cantidad considerable de población penitenciaria
“procesada” que explica buena parte de la crisis del SC. Por otro lado, el estado de las cárceles influye en la decisión
del juez de condenar a prisión a un individuo y en la decisión del legislador de establecer derechos procesales
tendientes a la excarcelación, ejecución condicional o en suspenso, etc. Esto explica –en parte- la baja probabilidad de
condena del SC. Buena parte de los problemas que generan la crisis en la JP argentina coinciden con los que ponen en
tela de juicio la administración de justicia en muchas partes del mundo. Pastor Prieto (1993) apunta las siguientes
causas: i) derivadas del carácter “racional” del proceso y de la rigidez del sistema de riesgos y recompensa; ii) debidas
a las fallas de información; iii) derivadas de la propia naturaleza monopolística del servicio; iv) derivadas del
carácter de bien público; v) debidas a la impune dejación de responsabilidades; vi) derivadas de la falta de
profesionales de la gestión; vii) debidas a la espacial rigidez impuesta a la gestión; viii) derivadas de la no fijación de
objetivos y metas precisas. Esta identificación general de problemas cuadra a la perfección en el caso de la JP
argentina.

2.2 Situación de la Justicia Penal en Argentina

En el 2000, en la Justicia argentina el 30% de las causas duraba más de 2 años para resolverse, y el 26% entre 1 y
2 años. No obstante, y a pesar de esta dilación, el 74% de estas resoluciones era....archivo, y sólo en el 2% de los

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casos se elevaba a juicio y en el 0,24% se dictaba sentencia. Esto es: la duración (larga) del proceso no se traduce en
eficacia.
A este casi nulo porcentaje de sentencias, se le agrega de otro defecto: el sesgo del individuo judicializado. En efecto,
del total de personas alojadas en el SPF, un 36% fue detenida por delitos c/propiedad, un 28% por infracciones c/leyes
de estupefacientes, un 17,1% por delitos c/personas, y un 5,5% por delitos c/honestidad, un 3,4% por delitos c/libertad
y un 10% restante por otros delitos (c/seguridad pública, c/orden público, c/seguridad nacional, c/administración
pública, etc.). Este mapa muestra el sesgo del funcionamiento de nuestra JP, dado que no refleja la composición de la
actividad criminal en la Sociedad. Esta performance se vincula con la baja calidad institucional por una sencilla
razón: una mala organización (diseño institucional, marco de incentivos, funcionamiento operativo) genera malos
resultados.

2.2.1 Deficiencias en la organización y el diseño institucional

En este punto, el principal déficit es la réplica en el diseño de todo juzgado, sin importar la
cantidad ni el tipo de causas que estos reciban, ni la celeridad requerida para una sentencia. Evidentemente, no es lo
mismo resolver un crimen complejo –vgr. lavado de dinero, narcocriminalidad- que un caso de delito menor, empero,
en el sistema el abordaje es similar, clasificando en función de la pena y no de la complejidad del proceso. No hay
discriminación entre delitos menores –que son los que afectan en cantidad y calidad mayor a los derechos individuales-
que los delitos complejos. Este redunda en el colapso del fuero correccional. Por ejemplo, la rígida división en fueros
que existe en la CBA provoca una irregular repartición de expedientes que no se condice con la distribución de
estructuras y recursos. Los fueros de instrucción y correccional reciben 100.000 y 80.000 causas anuales
respectivamente, mientras que el penal-económico no llega a 5000. Para todos existe el mismo diseño de juzgado, con
los mismos procedimientos, etc. Esto hace que un juez correccional reciba 5000 causas por año. Evidentemente no
las resuelve (aun disponiendo el archivo) por lo que le quedan en promedio 1700 causas pendientes de resolución
que se acumulan anualmente. El juez es prácticamente “propietario” del juzgado a su cargo, esto significa, es
responsable no sólo de la funciones jurisdiccional –la substantiva- sino también de las funciones administrativas
(presupuesto, personal, recursos físicos, etc.) y de apoyo (mesa de entrada, archivo, etc.). Esto transforma a cada
juzgado en autónomo, sin conexión ni economía de escala con el resto del fuero.
Las estructuras cada vez más grandes y complejas que se forman alrededor del juez atentan contra el principio de
inmediatez, base del sistema judicial, lo que explica la cantidad de errores en los fallos judiciales (calidad/eficacia) y
la baja celeridad del proceso (calidad/eficiencia). Sucede que –excluyendo lo procesal- la dilación es producida
operativamente por fallas en el diseño institucional y exceso de estructuras burocráticas. Tal dilación afecta
negativamente el funcionamiento del SC (cantidad de procesados) pero también –como apunta la literatura de análisis
económic o del derecho y la justicia 3 (Posner, 1992)- impone un sobrecosto a la Sociedad que genera un incentivo
negativo para la víctima que desalienta las demandas. Así, la víctima es víctima dos veces: cuando sufre una
vulneración de sus derechos individuales; y cuando acude a los órganos competentes (Policía y JP). Como ha dicho el
Banco Mundial (1994), “la estructura tradicional de un juzgado de primera instancia (el juez propietario, sus
secretarios y su séquito) ha perdido toda funcionalidad, dilapidando rr hh que no se aprovechan ni capacitan”.
Países Procesados Condenados
Paraguay 95 5
Honduras 90 10
Panamá 90 20
Argentina 66 34
México 46 543
España 27 73
Brasil 29 71
Chile 18 82
Costa Rica 21 79
EEUU 2 98
Fuente: OEA

3
La perspectiva sobre la que se funda este diagnóstico deriva de la literatura de análisis económico del derecho, que tiene en Beccaria uno de
sus precursores. El llamado law & economics parte de la idea que las normas jurídicas crean costos y beneficios para la realización de
determinadas acciones, con lo cual el derecho es susceptible de un tratamiento a la luz de la teoría de los precios. Inclusive el sistema judicial ha
logrado interesar a los economistas, surgiendo así –dentro de law & economics- una rama específica que se encarga del estudio económico de la
justicia. Los estudios que de allí se realizaron aportaron enormes avances en el cálculo de lo que le cuesta a un país, la falta de una buena
administración de Justicia (vgr. Sherwood, De Souza, Shepherd, 1994).
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2.2.2 Distorsiones en el marco de incentivos

Si bien la Justicia es un servicio “mano de obra intensivo”, no existe política de recursos humanos para sus
miembros. El sistema de ingresos obedece en buena parte a canales informales, sin contar con un mecanismo formal
basado en la capacitación, aptitud y evaluación de perfil. Todos son realizados por la Cámara a propuesta del juez, con
lo que no hay un mecanismo de selección de los mejores. Esto repercute –a la postre- en la cima de la organización: el
90% de los jueces provienen de la carrera judicial. En cuando al régimen salarial, el mismo adolece de los vicios de
toda organización burocrática: no contempla premios por desempeño (cualquiera que cumpla con el horario de trabajo,
independientemente de su compromiso y eficiencia, cobra el mismo sueldo); al comienzo de la carrera judicial los
ingresos pueden crecer hasta un 300% o 1000%, pero ya como magistrado, hay una fuerte inelasticidad del salario, es
decir, cobra los mismo el juez eficiente que el ineficiente. Por otra parte, la carrera judicial está planteada para una
organización vertical, donde los mejores cargos son los de la cima. Esto hace que el grueso del trabajo –juzgados de
instrucción- tengan una menor incentivo. Sucede el mismo problema que se analizó en la organización policial: quienes
realizan el grueso del trabajo que hace a la esencia de la misión, son los más relegados y peor remunerados de la
organización.
La falta de premios deriva de la falta de un sistema de información que mida –vgr.- el tiempo de tramitación de
expedientes. Los únicos controles de gestión son de tipo formal y no enfocados desde el management de una
organización intensiva en RRHH generadora de un servicio.

2.2.3 Ineficiencias en el funcionamiento operativo

A diferencia de los diagnósticos presentados para explicar la ineficacia de la JP –que sostienen que la falta de
recursos humanos y económicos es la causa de dicho problema- se observa que –por el contrario- hay dotación
suficiente de recursos, pero los mismos están pésimamente administrados.
Recursos humanos. Según FIEL (1996), en todo el poder judicial de la Nación y de las provincias trabajan 50.000
personas, de los cuales 3108 son jueces, 8184 funcionarios judiciales y 39600 empleados. Esto representa un alto
índice de funcionarios judiciales en general por habitantes comparado con los países del primer mundo: 11 por
cada 100.000 hab. mientras que EE.UU. cuenta solamente con 2, España con 3 y Holanda con 2. Específicamente, la
cantidad de empleados por juez en Argentina es de un promedio de 18 en el Poder Judicial de la Nación y de 16 en
todo el país, mientras que en España y Estados Unidos se llega a 8 empleados por juez.
El personal de un juzgado no está preparado con el nivel operativo y de especialización acorde para desenvolverse en
su función, y la capacitación que se le proporciona es siempre posterior al ingreso del agente, nunca condición previa a
su incorporación. Esta capacitación consiste en un curso de seis meses de duración que se enfoca de manera casi
exclusiva en el derecho procesal, sin considerar otros aspectos que hacen al trabajo diario en un juzgado: uso de
equipos informáticos, atención al público, trato con elementos de prueba, etc.
Recursos económicos. El presupuesto consolidado de la justicia argentina se ha duplicado en los últimos diez años,
inclusive creciendo a una velocidad superior a la del PBI. Esto hace que represente –en el 2000- el 0,9% del PBI. Esta
proporción del gasto es significativamente superior a la de países que presentan un buen funcionamiento de su Justicia
(0,3% del PBI en promedio). Por ejemplo, no solo el gasto es mayor sino que creció a un ritmo mayor que el de USA.

Presupuesto consoliado de la Justicia e incidencia en el Gasto Público en Servicios de Justicia Nacional

PBI como % del PBI
3000 0,90% 0,87% 1,00% 0,35
0,78% 0,3
0,75% 0,75%
2500 0,65% 0,3
0,80%
2000 2548 0,25
2700 0,60%
1500 2211 0,2
2022 0,15
1771 0,40% 0,15
1000 0,09 0,1
1315 0,1
0,20% 0,06
500 0,04
0,05
0 0,00%
0
1991 1993 1995 1997 2000 2002
1941-1982 1984-1990 1994-1997
mill. de $ % del PBI Argentina USA

Más del 85% del presupuesto se destina a pago de salarios, que en la Justicia son en promedio 2 veces y medio
superiores al del sueldo promedio del resto de la administración pública.

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Esta dotación de recursos contrasta con la enorme ineficiencia en el gasto, como lo demuestran las comparaciones
internacionales. El presupuesto por causa judicial en la Argentina es 2 veces el de USA y 2,5 mayor que en España, a
pesar de que el grado de litigiosidad es mucho menor (el número de causas nuevas por cada 100.000 habitantes es 1/3
de USA y 1/2 de España). El costo por expediente ingresado a nivel nacional ronda los $1000 (en Tierra del Fuego
asciende a $2355; Ministerio de Justicia, 1998). A pesar del alto costo de la litigiosidad, los recursos operativos de
los juzgados son bajos. Los sistemas de presupuestación no se realizan en función de “centros de costos”, sino que
es totalmente rígido, basándose en el presupuesto histórico antes que en estudio de costos o planificación de tareas La
información presupuestaria no permite identificar costos directos de provisió n de los distinto tipos de servicios. En la
CBA, por ejemplo, el fuero criminal y correccional ordinario recibe el 91% de las causas penales, no obstante, se
le asigna el 68% del total de presupuesto. Esto genera un costo por expediente de $230.- Al mismo tiempo, el fuero
criminal y correccional federal recibe sólo el 6% de las causas penal, pero administra el 21% del presupuesto del fuero
penal, lo que origina un costo por expediente de $1200.- Nuevamente, el fueron correccional es el más desatendido en
la estructura de la JP.
Recursos tecnológicos. Otro problema operativo es el escaso acceso a la tecnología en la JP. Mientras que en nuestro
país cada vez que un detenido tiene que comunicarse con un juez penal debe ser trasladado en un camión policial a la
sede del tribunal, lo cual insume quizá todo el día e implica pagar el combustible del vehículo y sueldos de los
guardias, así como usar la alcaldía de tribunales para alojar al sospechoso mientras espera su turno –situación que a
veces es aprovechada para intentar una fuga-, en Estados Unidos el juez se entrevista con el preso durante la etapa
procesal mediante un circuito cerrado de televisión, que tiene una cámara en la prisión y otra en una sala de audiencias
públicas. Tampoco se ha avanzado en almacenar documentos electrónicos en soportes más inviolables que el papel y
posibilitar el uso de la firma digital.

2.3 Propuesta: Plan Integral de Reforma Judicial

La baja calidad institucional de la JP ha hecho que el derecho penal se transforme en un factor simbólico, antes que
real. La violación de una norma penal, sólo en el 6 por mil de los casos significa cumplir una pena efectiva. Esto
sugiere la necesidad de un plan, pero que se reconozca como parte de una necesaria política judicial, hasta ahora
ausente en Argentina (Banco Mundial, 1994). Dicha política judicial debe orientarse al fortalecimiento institucional del
PJ, para lo cual este plan integral se focaliza en una dimensión del problema: la administración de la JP, en tanto
servicio público (MacLean, 1999), para lograr que la misma asegure el cumplimiento de los siguientes principios: i)
inmediatez; ii) eficiencia; iii) calidad; y iv) acceso a la gente (Ministerio de Justicia, 1998). En suma, calidad
institucional.
2.3.1 Programa de Rediseño Institucional
Proyecto 01 – Nueva Oficina Judicial, reestructurándola en cuatro módulos: jurisdiccional, tramitación, servicios
generales y apoyo, de modo de concentrar la función del juez a la jurisdiccional y en función de los modelos que la
experiencia internacional indican como óptimos (Ministerio de Justicia, 1998). Para los juzgados de instrucción se
recomienda el Modelo Reducido, en donde la responsabilidad del juez se especializa en la producción de la prueba y
en la dirección de la investigación, se suprime la figura del secretario(s), y la planta se conforma con pasantes, jefe de
despacho (escribiente), un empleado de jerarquía funcional (oficial primero) y un empleado que actué como secretario
privado con cargo de oficial y se encargue de las cuestiones administrativas. Cada uno de los funcionarios
mencionados debe tener amplias facultades procesales ordenatorias, además de tener legitimación para dar fe de sus
actos y del juez. Para los tribunales orales penales se recomienda el Modelo de Gestión Común, que coloca al
secretario como cabeza de la oficina de adjudicación de expedientes y manejo de la misma. A este se le suman dos
oficinas: una encargada del registro de expedientes, del diligenciamiento de las comunicaciones, telegramas cédulas y
demás remisiones, a cargo de un secretario; y la otra a cargo de la gestión de los medios personales, económicos,
materiales, informáticos, estadísticos y biblioteca, a cargo de un director administrativo. Por último, para los juzgados
de ejecución penal se recomienda el Modelo de Oficina Amplia, donde uno o más magistrados cuentan con un
promedio de 50 empleados (oficiales con capacidad de actuación), y su responsabilidad es controlar la actuación de
ellos que tienen a su cargo la tramitación de expedientes (caso español). Proyecto 02 – Nueva Oficina Común de
Apoyo, que tiene a su cargo la función administrativa, y la desarrolla conforma a modernas tecnologías de
management. Tendrá a su cargo la administración de una mesa de entradas común al fuero penal (caso prov. Mendoza),
que incorpore tecnología para la información la gestión de expedientes e información al público (caso Sistema de
Gestión de Expte. del Ministrio de Economía de la Nación). Tendrá a su cargo la administración de los recursos

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humanos (pedidos de licencia, reemplazos, suplencias, evaluaciones, liquidaciones de haberes, diseño de perfiles, etc.)
de modo de contar con una base de datos general que permita optimizar la utilización de los mismos conforme a las
necesidades que vayan surgiendo (ya no serán “propiedad” del juez). Estos dos proyectos implican una nueva
concepción funcional de la organización judicial penal –distinta a la jerárquica actual-, donde el fuero (empresa) cuenta
con funciones diversas asignadas a distintas unidades judiciales (unidades de producción/negocios).
2.3.2 Programa de Reformulación del Marco de Incentivos
Proyecto 01 – Sistema de Premios y Castigos, con aplicación efectiva de sanciones por incumplimiento de
responsabilidades y sistema de beneficios extra para aquellos jueces, funcionarios y empleados que cumplan más
satisfactoriamente con su tarea. Ello requiere un sistema de evaluación de desempeño (individual y de la unidad),
orientada a auditar el grado de cumplimiento de metas y estándares mínimos de gestión que perió dicamente se
establezcan. Este sistema debe contemplar la recepción y substanciación de las quejas de los usuarios del sistema.
Proyecto 02 – Plan de Carrera, que elimine las diferencias jerárquicas y salariales entre los jueces de instrucción, de
tribunales, y de segunda instancia. Esto hace que los jueces de instrucción no busquen ascender para poder cobrar un
sueldo mayor, sino que podrían estar en el lugar que son más eficientes y obtener beneficios adicionales conforme a su
desempeño. Así, con una carrera judicial plana una vez llegado a juez, la diferencia entre cada uno no estaría dada por
el cargo (status) sino por el desempeño. Esto implica crear un Sistema de Ingreso por Oposición para empleados y
funcionarios, que unifique el mecanismo de ingreso y lo someta a criterios de evaluación objetiva de la calidad de los
aspirantes. Asimismo, supone un Régimen Salarial con remuneración fija y variable conforme a desempeño.
2.3.3 Programa de Optimización del Funcionamiento Operativo
Proyecto 01 – Sistema de Administración Financiera, que permita efectuar un verdadero planeamiento de los
recursos, gastos e inversiones, según centro de costo en todo el fuero y localización geográfica. Asimismo, deben
establecerse unidades financiero – contables, no sólo para la planificación sino para la administración y el control de
gestión de los recursos.
Proyecto 02 – Sistema de Información y Estadística Judicial, basada en indicadores de calidad/ eficacia4 (tasa de
cumplimiento, tasa de celeridad, tasa de sentencia, tasa de revocación, tasa de causales de revocación, tasa de nulidad
de sentencias, tasa de inconductas, duración media de los juicios, tasa de demora, inicio efectivo de los procesos, etc.),
indicadores de calidad/eficiencia (tasa de ausentismo, tasas de causales de ausentismo, costo del ausentismo, costo
promedio de los procesos, costo de los errores judiciales, carga laboral por juez, carga laboral por empleado, costo de
incumplimientos horarios, costo salarial por juez, costo administrativo, tasa de costos administrativos, tasa de
administración, tasa de recursos propios, estructura de edades del personal, antigüedad de la planta de personal).
Proyecto 03 – Modernización Edilicia, en orden a optimizar la administración de recursos físicos
(el 60% de los edificios son alquilados, con características que no se adecuan al trabajo judicial), diseñando áreas de
trabajo que recepten el nuevo diseño institucional, al tiempo que permitan utilizar todas las ventajas de la nueva
tecnología (Kreckler y Caviglia, 1999).
2.3.4 Refundación del derecho penal
La reforma institucional de la JP es una cara de la solución del problema. Para lograr que los principios enunciados al
comienzo de la propuesta se transforme en realidad, es menester traer a la agenda de debate la reformulación de la
potestad penal del Estado, y de su expresión jurídica: el derecho penal. Sucede que tanto desde el punto de vista
jurídico (filosofía del derecho) como de seguridad, debe observarse que –por un lado- la víctima y la reparación de su
daño han sido excluidas del proceso penal, de modo que el Estado asume un rol que la complejización de la sociedad se
ha encargado de poner en crisis. Hoy es prácticamente imposible que la JP asuma el tratamiento de los estimados 4
millones de delitos que ocurren en la Argentina por año (incluye una proyección de los no denunciados). Y más
imposible aún es que la pena que se imponga a cada uno sea la privativa de la libertad. Pensemos que el SC se
encuentra colapsado teniendo sólo 45.000 alojados. El costo fiscal de asumir esta rol es insostenible.
Tanto desde el punto de vista académico (Rojas, 2000 en el caso de Argentina) como de los casos internacionales de
Inglaterra, Bélgica, USA, etc. (Carey, 1997), se percibe una tendencia en el mundo a reformular la potestad y el
derecho penal, separando en el universo de los delitos aquellos que se vinculan directamente con la vulneración de

4
No obstante, el criterio de eficiencia no basta para medir el funcionamiento de la JP, dadas las características propias de la función jurisdiccional
(Vgr. un juzgado puede producir sentencia sin dilación pero estas son revocadas por fallas jurídicas). Es menester incorporar e l criterio de calidad
como complemento del de eficiencia. Esta calidad debe predicarse, del producto judicial y del proceso judicial. El producto es todo aquello que
elabora las distintas unidades de la JP (sentencia). El proceso es el conjunto de actos coordinados conforme a reglas, que conduce a la impartición
de justicia (juicio).
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algún derecho individual (la mayor cantidad de los delitos), de aquellos en donde no se percibe de manera tan clara
dicha relación. Las reformas judiciales han seguido a reformas jurídicas que buscaban dar tratamiento real y efectivo al
primer universo de delitos pues están más estrechamente relacionados con la función estatal básica e indelegable de
proteger la vida, libertad y patrimonio de los ciudadanos. Nació así el movimiento de la justicia reparadora (restorative
justice/community justice; Barajas, 1996), qué en Argentina adoptó tímidamente el nombre de justicia inmediata o
justicia de menor cuantía. El objetivo de la justicia reparadora es reformular el derecho penal de modo que funcione
en torno a los siguientes principios: i) el crimen es una ofensa contra los derechos de propiedad de un individuo y las
relaciones humanas; ii) la víctima y la comunidad son centrales en el proceso judicial; iii) la primera prioridad del
proceso judicial es asistir a las víctimas; iv) le secunda prioridad del proceso judicial es restaurar a la comunidad, en el
mayor grado posible; v) el victimario tiene responsabilidad personal para con la víctima y la comunidad por el crimen
cometido; vi) el principal objetivo de la pena es restaurar el daño cometido a la víctima; vii) el victimario deberá
mejorar su capacidad de comprensión del respeto a los derechos como resultado de su experiencia en el proceso de la
justicia reparadora (cfr. Guiding Principles – Vermont Reparative Probation). Esto se encuentra íntimamente
relacionado con un sistema de penas alternativas (SPA)5 a la prisión. Este tipo de sistemas comporta dos importantes
ventajas : i) aumenta la probabilidad de sentencia y condena –por tanto- refuerza el sistema de premios y castigos de la
sociedad, lo que redunda en incrementos en el nivel de seguridad. Más aún, el SPA permite actuar cuando el individuo
recién comienza a cometer hechos delictuosos; ii) aumenta la probabilidad de sentencia y condena pero siendo
económicamente mucho menos costoso que el actual sistema, donde el “precio” para la sociedad de una condena es de
$3000.- por mes (ver sección 3.2). No obstante, la clave para el éxito de implementación radica en la calidad
institucional de la JP. La peor combinación es el que existe actualmente donde las penas alternativas se dictan sin el
menor control de la ejecución, entonces, es vista como un agujero de la JP, antes que como una sanción efectiva. Este
agujero transforma en simbólica la pena impuesta, de modo que no genera ningún costo para el victimario, ni
ninguna reparación para la víctima. Es por ello que la discusión en torno a la reformulación del derecho penal es la otra
cara de la moneda del Plan de Reforma Judicial. El SPA requiere de juzgados de ejecución penal efectivos y
eficientes, dado que ellos son la médula del sistema. De allí que advertimos en la introducción, de la agenda del
reforma de la Justicia en la Argentina la cuestión del fortalecimiento de la capacidad de gestión constituye la discusión
de base pues se orienta a resolver un tema transversal a dicha agenda: la fragilidad institucional por la que se protege a
la vida, libertad y patrimonio de los ciudadanos. Lo mismo ocurre con la reformulación del derecho penal en orden a
darle carácter de privado, como el civil y comercial. Esta necesaria decisión tomada sin modernizar la institución
judicial redundaría en un mayor perjuicio para las víctimas dado que –según los tiempos procesales que tienen la JP-
existe un incentivo (costo) que desalienta el inicio de demandas por parte de afectados, lo que –inversamente- se
traduce en un incentivo para el victimario.

5
Consideramos que no resulta necesario analizar los distintos recursos de un sistema de penas alternativas, dado que la literatura en la materia es
lo suficientemente profusa como para que nos remitamos a ella. Ver Walmsley, 2001; Carey, 1997; Von Struensee, 2000; Coyle, 2001; Dinsdale,
2001; Dooley, 1996; Klein, 1996; Buseureaux, 1996. En USA, por ejemplo, el sistema de penas alternativas consiste en: i) Aplazamiento en
contemplación de desistimiento: la fiscalía archiva el caso a la espera del comportamiento del acusado por el plazo de un año. Si reincide se
desarchiva la causa y se prosigue con el trámite, de lo contrario la causa será desestimada. ii) Descargo condicional: para que la fiscalía y el juez
renuncien a la pena privativa de libertad el acusado debe someterse a determinadas condiciones que son impuestas por el juez; iii) Servicios
Comunitarios: Se trata de programas constituidos con un amplio espectro de servicios municipales estructurados como salida laboral para ciertas
faltas o delitos menores. El mismo es complementado por la oferta del "centro para la Sentencia Alternativa y los Servicios laborales". En forma
separada existen los Proyectos de empleos, otorgándoseles posibilidades a sujetos procesados por delitos mayores, que de no existir este
programa debía permanecer detenido (diseñado para personas incursas en delito con edades que van entre los 14 y los 21 años). También existe
el programa Olin, dirigido a personas incursas en hechos delictivos con edades entre los 16 a 25 años y con pocos antecedentes penales; iv)
Probation: conocido en nuestro sistema de enjuiciamiento penal, con un funcionamiento similar.
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III. Reformas institucionales en el Sistema Carcelario

“Se atribuye a la prisión esta singular misión: rehacer a un hombre normal, en un marco anormal”, Georges Picca

“El verdadero descubrimiento no consisten buscar nuevas tierras sino en mirar con ojos nuevos”, Marcel Proust

3.1 Marco teórico e hipótesis de trabajo

En la introducción a este ensayo se presentó la hipótesis de que el SC argentino se encuentra en una crisis originada en
la imposibilidad de cumplir con la misión asignada por ley 24.6606 , lo que lleva a deslegitimar su propia existencia.
Esta crisis es multidimensional, no obstante, uno de los factores medulares es la baja calidad institucional del SC, esto
es, un modelo de gestión que carece de eficiencia y transparencia, lo que termina atentando contra el sistema de
seguridad (baja probabilidad de condena) y la efectividad en el cumplimiento de su misión (baja resocialización de los
reos). La tarea de demostrar la existencia de crisis en el SC la salteamos por obvia. No obstante, es menester precisar si
la baja calidad institucional es un factor relevante para explicarla, dado que de allí se desprenderán las soluciones de
política.
Los problemas del SC argentino deben ser comprendidos en función del medio en el que se inserta y del resto de los
componentes del factor institucional. El SC “resocializa” a los delincuentes que la policía es capaz de arrestar, y a los
que la justicia es capaz de condenar, lo cual determina un perfil particular (sesgo) de población carcelaria.
Asimismo, es difícil reinsertar desde el SC a un ciudadano al seno de la sociedad que generó los incentivos y debilitó
las barreras de ingreso al delito. Es decir, no puede pedírsele éxito al SC en donde la economía y la sociedad
fracasaron.
Teniendo en cuenta estos condicionantes, la probabilidad que alguien que haya sido condenado no reincida en su
conducta delictiva se encuentra fuertemente ligada a: i) condiciones de su detención, ii) posibilidades de
resocialización que se le hayan ofrecido durante la detención, y iii) los incentivos y barreras de ingreso que operan
en la sociedad para todos los grupos de riesgo, siendo el ex-reo el más vulnerable 7 . Las tres variables en la Argentina
actual –condiciones de detención, programas de resocialización y programas preventivos- explican por qué el SC se
aleja de la readaptación social de los condenados, y se acerca a la “escuela de delito”. Al hacerlo está perjudicando la
eficacia del sistema de justicia y seguridad en su conjunto, dado que la cadena vale lo que el eslabón más delgado. Si
el SC falla, no hace más que reproducir la delincuencia (reincidencia) lo que significa el fracaso del sistema por
mayor nivel de delitos.

3.2 Situación del Sistema Carcelario en Argentina

En nuestro país, la población penal total asciende a 40.913 personas (prácticamente se ha duplicado en 10 años), que se
distribuyen en unidades dependientes del Servicio Penitenciario Federal (SPF, 18%) y en establecimientos
pertenecientes a las provincias (SPP, 82%, la mitad en la prov. de Bs.As.). A estas cifras debe sumárseles 7.042
individuos detenidos en comisarías provinciales debido a la superpoblación de cárceles, con lo que el total asciende
a 47.955 personas. Esta es la primera falla estructural del SC.
Además, a pesar que la tasa de población penal en Argentina comparando con países del primer mundo es alta, en ellos
la inseguridad es más baja, mientras que aquí se observa un proceso de aumento constante de delitos en los últimos
diez años. En otras palabras, a pesar de tener más presos, esto no se traduce en mayor seguridad: algún (o todos)
eslabón(es) de la cadena falla.

6
En su artículo 1°, la Ley establece que la pena privativa de la libertad tiene como misión “lograr que el condenado adquiera la capacidad de
comprender y respetar la ley procurando su adecuada reinserción social...”.
7
Generalmente se olvida que la eficacia del SC (no reincidencia) se encuentra fuertemente influida por lo hecho en materia de prevención del
delito. Los programas de rehabilitación son de más difícil éxito que los programas de prevención, dado que los primeros se ocupan –
precisamente- del grupo vulnerable que delinquió.
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Cuadro 1: Cantidad de presos en EEUU, UE y Argentina

País Cantidad de Índice cada País Cantidad de Índice cada
presos 100,000 hab. presos 100,000 hab.
EE.UU. 1785079 648 Holanda 13618 87
Portugal 14634 145 Italia 49477 86
Argentina* 47.955 127 Austria 6946 86
España 42827 113 Bélgica 8342 82
Inglaterra/ 68124 120 Dinamarca 3299 62
Gales
Alemania 74317 90 Suecia 5221 59
Francia 54442 90 Grecia 5577 54
Fuente: Wacquant, 2000. * Se considera los condenados,
procesados y personas alojadas en las
comisarías.

La situación del SC argentino –al igual que en la Policía y la Justicia penal- se caracteriza por deficiencias en el
diseño institucional, distorsiones en el marco de incentivos y niveles subóptimos de funcionamiento operativo.
Esto se traduce en una mala calidad de detención y un pésimo proceso de readaptación social, dos variables
claves para la eficacia del SC argentino.
3.2.1 Deficiencias en la organización y el diseño institucional
La organización el SC está íntimamente ligada a un sistema de derecho penal, procesal penal y de ejecución penal,
productos de un doctrina y política penal y criminal. Desde esta instancia se define formalmente la misión y función
para el SC8 a partir de la cual se diseñan las instituciones que ejecutarán lo prescripto. Deficiencias en este diseño
institucional atentan contra su eficacia.
Ley 24.660 de Ejecución Penal. Establece que el SC debe readaptar socialmente al reo para lo cual crea –art. 6°- un
Régimen de Ejecución Penal (REP) de progresividad, que cuenta con 3 períodos y 7 fases9 .Esta es la base del diseño
institucional del SC argentino. Desde el punto de vista jurídico, la ley recepta la más moderna y progresista doctrina de
ejecución penal. No obstante, adolece de un mal argentino: pretender cambiar la realidad, modificando marcos legales.
Sucede que, en primer lugar, el REP se aplica a los condenados, pero 2/3 de la población penitenciaria argentina son
procesados (el 90% en el caso de la prov. de Bs.As.), los que –basados en su presunción de inocencia - no ingresan a
dicho tratamiento. Durante el largo periodo de proceso, el procesado no realizó ninguna actividad, siendo “condenado
de hecho” a una existencia sin ningún objetivo o sentido dentro de los muros de la cárcel (“ocio forzado”). Además, los
procesados se mezclan entre sí sin ninguna discriminación: así no sólo no se readapta socialmente, sino que también se
lo capacita en la ilegalidad10 . Asimismo, el trabajo penitenciario –considerado un instrumento para la resocialización
de los reos (para lo cual debe ser moralizante y reeducativo)- solo se aplica a los condenados. Así todo, existe una falta
de ocupación plena de la población penal y de formación profesional, deficiencias de organización, tecnología y estado
del trabajo, y falta de inserción económica y social del trabajo carcelario.
La educación es la otra gran herramienta formal que se menciona. El caso más comentado es el del Centro
Universitario Devoto, que cuenta con un alumnado de...10 internos(!). Sucede que el 50% de la población penal sólo
tiene primario completo, y un 10% sólo tiene secundario completo. Las condiciones educativas de la población chocan
con las prescripciones normativas.
Por otra parte, la ley crea un fuero especial –juzgados de ejecución penal- que vela por los derechos y garantías del
condenado. No obstante, se asignaron 3 juzgados de ejecución para 35 unidades en todo el país. De manera que los

8
Esta función se encuentra definida en la Constitución Nacional, la ley 24.660, los ordenamientos penitenciarios provinciales y los reglamentos
carcelarios (Decretos 18/97; 1058/97; 1136/97; 396/99; 1139/2000), y reflejan el último estadio de la doctrina y la política penal y criminal en
nuestro país.
9
A saber: i) Periodo de observación; ii) Período de tratamiento: fase de orientación, fase de socialización, fase de consolidación y fase de
confianza; y iii) Período de Prueba: fase sin semilibertad, fase con semilibertad, fase de salidas transitorias
10
Si bien existen cárceles de máxima, mediana, mínima seguridad y colonias penales, la falta de espacio ha generado que condenados con
antecedentes menores convivan con delincuentes experimentados, atentando contra las posibilidades de resocialización de los primeros y
convirtiendo a la cárcel en una “escuela del delito”.
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derechos de ejecución penal –en los hechos- no quedan garantizados, lo que convierte a la ley en una ficción jurídica.
A la institución judicial no se la requiere prácticamente nunca para que atienda delitos cometidos durante la detención11
(robo, violación, golpes y heridas), siendo el acceso a dichos jueces mediatizado por las autoridades penitenciarias,
quienes deben autorizarlo.
Finalmente, la tradicional institución del patronato tiene por finalidad la asistencia de los ex reos en el momento
posterior a su liberación atendiendo, transporte, alojamiento, reinserción social, etc. Se intenta alcanzar dos objetivos:
prevenir al delincuente contra las tentaciones delictuosas y proteger a la sociedad mediante la vigilancia y tutela del ex
reo. No obstante, casi en ninguna provincia existe –por falta de recursos- asistencia post penitenciaria.
Pluralidad de servicios penitenciarios. La República Argentina cuenta con un SPF para los condenados por la justicia
federal y nacional, y 14 Servicios Penitenciarios Provinciales (SPP)12 , que no hacen más que imitar –y a veces
potenciar- los problemas presentes en el SPF13 . Esta pluralidad duplica los gastos de gestión y administración, que –
fuera de la inversión en infraestructura- es el principal rubro dentro del presupuesto penitenciario. Por otra parte, aprox.
el 11% de los alojados en establecimientos del SPF correspondían a condenas provinciales, al tiempo que de las
personas detenidas por delitos federales en el interior del país, sólo el 23% es alojada por el SPF. El 77% restante está
en instalaciones de los SPP, PFA, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval. Es decir, de hecho hay una unificación
del SC general, aunque se hace sin hacer economía de escala. Una vez más, la realidad refuta la normatividad.
Naturaleza y Organización del SPF. La institución penitenciaria fue concebida desde sus inicios como una fuerza de
seguridad para la guarda y custodia de condenados, adicionándole legalmente en los últimos años la readaptación
social de los internos. Sin embargo, la función de seguridad tiene una posición dominante, mientras que los recursos
(personal e infraestructura) destinados al tratamiento son muy reducidos. Aquí hay una contradicción muy fuerte
entre la misión de readaptación definida por art. 1° de la ley 24.660 y la naturaleza del principal componente del SC: el
Servicio Penitenciario, definida por art. 1° de la ley 20.416.
Esta naturaleza la transforma en una organización jerárquica, vertical, burocrática, con una conducción y
gestión basada en un sistema de comando y control centralizado. Al igual que en resto de las fuerzas de
seguridad, el personal del SPF se encuentra dividido en escalafón, agrupamientos y grados. Hay dos
agrupamientos, el de oficiales (16% con 9 grados) y el de suboficiales (84% con 8 grados) que reproducen la
organización de las FFAA. Tiene 4 escalafones: cuerpo general (77%), profesional (16%), administrativo (2%),
y auxiliar (5%).
Asimismo, los establecimientos penitenciarios cuentan con dos órganos fundamentales del REP: el Servicio
Criminológico, que concentra los medios técnicos para resocializar al reo (hay 75 asistentes sociales, 87 criminalistas
y 78 docentes para 35 unidades en todo el país), y el Consejo Correccional –presidido por el Director de la Unidad-
que realiza el control del tratamiento. El Esto hace que la evolución del interno en el régimen de progresividad sea
decidida –en definitiva- por el SPF en la figura del Director, que concentra las funciones de seguridad y readaptación, y
dispone del mando de todo el personal que ingresa y trabaja en la Unidad. Esto refuerza la contradicción antes
mencionada. Sostiene el Procurador Penitenciario (2000), “...El SPF cumple correctamente con las funciones de
custodia y seguridad dentro del establecimiento. Sin embargo, no termina de asumir su función de responsable en el
tratamiento...” .
3.2.2 Distorsiones en el marco de incentivos
El personal penitenciario representa uno de los elementos claves en la eficacia del SC14 . Un correcto marco de
incentivos que lo lleve a buscar la excelencia en su trabajo son los elementos básicos del funcionamiento de las
organizaciones, sobretodo en el ámbito público.
El reclutamiento es el primer eslabón de la cadena. La escasa selectividad del personal subalterno y la baja formación

11
Se produce así un fenómeno de internalización de los conflictos, que de ninguna manera puede inspirar en el detenido el respeto por las leyes
que las institución misma no observa.
12
Solo tienen SPP: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Corrientes, Entre Ríos, Salta, Jujuy, La Rioja, Catamarca, San Luis, San Juan, Neuquen,
Misiones y Mendoza.
13
De hecho, sostiene Nessi (2000) "Las cárceles en general [...] corresp onden a estructuras de principios de siglo y son insuficientes para
albergar a los detenidos, lo que lleva en muchos casos a flexibilizar los regímenes de excarcelación o a distintas conmutaciones o indultos de
pena no siempre justificados.[...] En no pocas jurisdicciones se carece de establecimientos diferenciados para condenados y procesados, etc.".
Sólo el 30% de las cárceles provinciales fueron diseñadas para cumplir con la función penal .
14
Las Naciones Unidas han expresado: “Las malas remuneraciones d e los funcionarios de las prisiones, lo que en unión a las prolongadas horas
de tenso servicio, dificulta –cuando no anula- la mejor voluntad individual al servicio de la educación y recuperación social de los detenidos a su
cargo”
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técnica son las características predominantes. Esto se traduce en falta de vocación y preparación aceptable por parte del
personal. Los suboficiales ocupan esos puestos casi de por vida y su movilidad es nula. Además, la extracción social de
los miembros del sector oficial de baja jerarquía, es semejante a la de los internos y sufren las mismas carencias que
ellos pues su ámbito de trabajo es el pabellón. Situación inversa es la observada en el grupo de oficiales, donde se
verifica una movilidad social mayor y un importante distanciamiento en lo que hace al contacto con los internos. Es
decir, no sólo los incentivos están distorsionados sino que se encuentran asimétricamente distribuidos. La
antigüedad, antes que el mérito o el desempeño, es la base del ascenso. Inclusive el retiro es decidido
discrecionalmente por una Junta de Eliminaciones, constituida por los Directores Generales y los Directores de
Unidades.
Asimismo, el penitenciario carga con el estigma de ejercitar una de los roles sociales más marginales y desprestigiados
de nuestra comunidad. El bajo status social de la ocupación unida a remuneraciones también bajas generan poco
interés por nuevos reclutas. En efecto, durante 1999, el total del personal que egresó del servicio superó la
cantidad de ingresados (422 egresos contra 345 ingresos). La seguridad social y la obra social son el principal
incentivo de ingreso, y son precisamente los que provocan las mayores distorsiones en el presupuesto. Es decir, se
asigna recursos a incentivos que no generan resultados, pues se cuenta con cuadros resentidos, pocos comprometidos
con la institución, faltos de capacitación, sin deseos de perfeccionamiento y progreso institucional, y que pueden
hacer fracasar cualquier intento de reforma.
3.2.3 Nivel subóptimo de funcionamiento operativo
Este problema afecta enormemente la posibilidad de cumplir con la misión asignada al SC: las condiciones de
detención son tal vez el factor más importante en la reincidencia posterior de los detenidos, porque el hacinamiento
provoca resentimiento y deterioro físico y espiritual. Estas condiciones de detención son producto de la ineficiencia
que impera en el SC, antes que en ausencia de recursos. Dada la dotación actual de recursos, el SC se encuentra
operando en un nivel subóptimo, deteriorando así la calidad de detención.
Recursos Humanos. El SPF cuenta con 8088 agentes para atender una población carcelaria de 7626 internos, es
decir, da una proporción de 1 agente por 0,9 interno. Comparada internacionalmente, es una proporción altísima que
permitiría un tratamiento personalizado. La mala gestión de los RRHH desvirtúa esta posibilidad. La baja calificación
de los aspirantes al SPF15 se refuerza por el hecho que para egresar como suboficial solo debe cumplirse con un curso
mínimo: lo que hace que el 84% de los efectivos del SPF tiene tres meses de “formación y capacitación”. Y son –
precisamente- los suboficiales quienes tienen contacto diario con el interno, es decir, se produce la misma circunstancia
que en el caso de la Policía: quienes están lidiando directamente con el problema son quienes menos capacitación y
remuneración reciben16 . La falta de capacitación provoca que se subutilicen los pocos recursos físicos y tecnológicos
que se incorporaron. Por ejemplo, los Complejos I y II (Ezeiza y Marcos Paz) se construyeron con diseños de última
generación, no obstante, fueron sometidos a una forma de administración anacrónica con un personal que no fue
capacitado para utilizarlo óptimamente. Por otra parte, el régimen de retiros y pensiones de privilegio hace que la
mayor parte de las jubilaciones se produzcan entre los 45 y 50 años. Así, por cada efectivo en actividad hay casi otro
en situación de retiro, cobrando aprox. el 95 o 100% del haber. Parte de estas ineficiencias derivan de la carencia de
recursos tecnológicos dado que el interés de la corporación (SPF) es reforzar el carácter de mano de obra intensiva de
este servicio. Por ejemplo, en la CBA la población procesada se aloja en los Complejos de Ezeiza y Marcos Paz –es
decir, a 40km- esto hace que el SPF deba asignar buena parte de sus recursos al traslado de detenidos procesados, dado
que no se cuenta con sistemas de videoconferencia que permitan comunicar al procesado con el juez desde el mismo
penal de detención: el presupuesto del SPF para seguridad y traslado de detenidos es de $4 mill. al año.
Recursos Económicos. Si el presupuesto refleja una asignación de prioridades, la readaptación social de los internos no
cuenta. En efecto, el SPF gasta anualmente $250 mill., de los cuales $94 mill. corresponden a pagos de retiros y
pensiones y $134mill. a gastos en personal (91% del total). A esto debe sumársele los $39 anuales (por los próximos
15 años) que se pagan por el leasing de los Complejos I y II17 , y los $2 mill. anuales de la Secretaría de Asuntos

15
El 50% de los suboficiales sólo tiene primario completo y el 22% tiene secundario incompleto.
16
La situación empeora en el caso de los SPP. Según Nessi (2000), "el único SPP que tiene instituto propio de capacitación es el de Santa Fe. En
el resto de las provincias, su personal superior, en la mayoría de los casos, concurre a capacitarse a los institutos del SPF, o del SP Bonaerense,
[...] mientras que el personal subalterno, recibe una mínima capacitación de alrededor de tres meses, prestada por sus miembros superiores ".
17
Sólo el 25% del costo total de esos complejos corresponde al costo de construcción. El 75% restante son costos financieros derivados del
leasing.
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Penitenciarios. Esto significa que el costo unitario total de tener un SC es de $3100.- por preso por mes18 . Esto
significa que hay recursos pero están pésimamente administrados.
Recursos físicos – Infraestructura carcelaria. La decadencia y obsolescencia de la infraestructura de las prisiones
argentinas resulta manifiesta según consta en distintos estudios nacionales e internacionales. El primer y fundamental
problema a resolver es el de la superpoblación. De acuerdo a datos oficiales, el SC argentino tiene una capacidad de
25.972 plazas, de modo que el déficit es de 14.941. La mayor parte del problema se localiza en la CBA y la provincia
de Bs.As.19 . En la gran mayoría de los establecimientos del interior del país se opera al 85/90% de la capacidad
instalada. Esta asimetría geográfica se debe a que en virtud del principio de arraigo no puede alojarse a un interno a
más de 200km. del domicilio declarado.
A su vez, las cárceles fueron diseñadas bajo el antiguo modelo de “Primera Generación”, que adoptan el concepto
pabellonal, de diseño lineal, con circulación central y celdas de ambos lados. Este diseño es de mano de obra
intensiva que concentra un gran número de personas en cada pabellón (incentiva los motines) y requiere traslados
masivos a los lugares de servicios, visitas, etc.
Todo este contexto de deficiencias en la infraestructura tie ne repercusiones tanto sobre los internos como sobre los
agentes del servicio penitenciario. La superpoblación genera hacinamiento, promiscuidad y violencia en la convivencia
entre internos por la no separación en función de la pena, que no sólo incumple con las garantías legales, sino también
y –más grave- expone a los internos al riesgo de enfermedades, adicciones diversas y maltratos que agudizan su
exclusión y marginalidad cuando deben enfrentarse nuevamente a la sociedad.
La proliferación de enfermedades es hoy uno de los problemas de mayor gravedad. Tuberculosis, hepatitis, herpes y
HIV castigan a las poblaciones sobredimensionadas en los principales penales. La falta de obligatoriedad dispuesta por
la normativa en el test de HIV impide conocer el número real de infectados 20 , que pone en riesgo a toda la población
del penal y es uno de los efectos más perniciosos que incrementa las posibilidades de reincidencia. La sensación de
perdida de sentido de la vida que el SIDA genera en los reclusos hace que al finalizar su condena vuelvan al crimen.
Estadísticas de la Prov. de Bs As revela que el 58% de los enfermos de SIDA son reincidentes. A dicho problema se
suma el consumo de drogas . En estas cárceles el consumo de estupefacientes se incrementó en los últimos 10 años en
un 300%. En la actualidad unos 1500 (11%) de los 12.745 internos bonaerenses son drogadependientes.
La primer variable mencionada al comienzo –(baja)calidad de detención- genera un alto nivel de carencialidad
(precariedad de la infraestructura edilicia y la carencia de elementos de primera necesidad). Esto, junto al
escaso involucramiento que se tiene desde el poder político y judicial respecto de las características de la vida
cotidiana en las prisiones hacen que se genera una organización de hecho que desvirtúa todo lo definido
normativamente.

3.3 ¿Qué hacer?: Plan Integral de Reforma Carcelaria

"El momento en que un hombre entra a la cárcel es un momento crítico para él;
pero el momento en que sale de ella es un momento crítico para él y para nosotros." Joly.

La situación carcelaria argentina reclama una reforma que le permita dar cuenta de la misión asignada, pero que
también sea factible y sustentable dado nuestro contexto económico. Es decir, existe una demanda tan fuerte como su
restricción. Bajo este marco, el plan de reformas debe plantearse dos objetivos principales: i) mejorar las
condiciones de detención; y ii) hacer efectiva la rehabilitación. Al hacer esto, el SC está permitiendo un aumento en la
probabilidad de condena (rol dentro del sistema) al tiempo que incrementa las probabilidades de no reincidencia
(rol específico). Cuando esto ocurre sube la protección de los derechos individuales.
El mismo plan de reforma debe ser integral, componiéndose de tantos capítulos como dimensiones del problema
existen. El capítulo más importante es el referido a la modernización del modo de gestión, dado que cualquiera sea el
modelo de SC que se elija, el mismo debe ser implementado por instituciones que hoy se encuentran en crisis, lo que
puede abortar cualquier intento de reforma. La modernización del modo de gestión implica:
18
Según cálculos oficiales, durante los 90 el promedio del costo marginal mensual por interno fue de $1450.-
19
El 85% de la población penitenciaria federal se hallaba concentrada en solamente tres establecimientos: Complejo Ezeiza y Marcos Paz y
Unidad de Devoto, donde la capacidad real se hallaba excedida. En las cárceles de la Prov. de Buenos Aires : sobre un total de 25 Unidades
Carcelarias, 15 se encuentran superpobladas, en algunos casos duplicando y hasta triplicando la capacidad carcelaria real .
20
De acuerdo al SPF, un 8,78% de los internos están enfermos de SIDA. Para los organismos internacionales, las cifras son más altas, alcanzando
el 25%, una proporción mucho mayor que al promedio general de la sociedad.
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3.3.1 Programa de Rediseño Institucional

Proyecto 01 - Sistema Penitenciario Nacional Único (SPNU), creado a partir de la transferencia de los SPP a la
órbita nacional, para lograr 1 Servicio Único en lugar de 15 en pésimas condiciones. El SPNU permitirá tener
un rég. previsional, un rég. de personal, una administración central, un sist. de contrataciones, un sist. de
formación, etc. Se organizaría en torno a regiones, y permitiría evitar sobreocupaciones en unas y subocupaciones
en otras que se observan hoy. La economía de escala que se obtiene regionalizando permite la construcción de
unidades con diseños de “tercera generación”. Las provincias se harían cargo de las alcaidías para los procesados,
que deberían ubicarse en zonas aledañas a la sede judicial (ahorro por traslado). De trasladarse las alcaidías al
SPNU las provincias no tendrían incentivos para no dilatar el proceso judicial.
Proyecto 02 – Reforma del SPF, especializándolo en su función original y preponderante: la de custodia y seguridad
(Art. 18 CN). El eje de este proyecto es separar las funciones de seguridad, administración y rehabilitación,
distribuyéndolas en actores distintos. Sucede que cuando hay pluralidad de funciones –frente a recursos escasos- una
de ellas termina siendo hegemónica21 .
Proyecto 03 – Unificación de Agrupamiento y Escalafones, quedando sólo Cuerpo General y transfiriendo personal y
estructura del resto de los escalafones a la burocracia civil. Esto comporta la unificación de los agrupamientos, pero
imponiendo en lugar de condiciones de ingreso cumplidas las cuales no se presta mayor atención al proceso de
formación, establecer requisitos de egreso prestando gran importancia a dicho proceso.
Proyecto 03 - Juzgados de ejecución penal, conforme lo dispuesto en el Plan de Reforma Judicial.
Proyecto 04 – Convenios Internacionales, para que los extranjeros condenados cumplan la pena en sus países de
origen (vgr. Convenio con España). Los extranjeros representa el 11,2% de la población penitenciara total22 (se
duplicó en los últimos diez años).
3.3.2 Programa de Reformulación del Marco de Incentivos
Proyecto 01 – Plan de Carrera, que acorte los grados que componen la carrera, y establezca el desempeño –antes que
la antigüedad- el criterio principal del Régimen de Ascensos.
Proyecto 02 – Premios y castigos, estableciendo un claro esquema de indicadores de gestión–vgr. cantidad de fugas,
motines, denuncias, delitos, etc.- y de desempeño -% de reincidentes- con asignación de responsables en cada nivel.
En base a ello, establecer un régimen de premios –monetarios y no monetarios- y castigos, de modo de premiar el
esfuerzo y compromiso.
Proyecto 03 – Plan de Capacitación, que se oriente a la formación laboral en técnica de seguridad y custodia,
conducción de personal, y demás conocimientos que permitan una redistribución de funciones. La capacitación actual
solo se ofrece a oficiales y para obtener el título de Abogado, que le permita ejercer la profesión cuando se retiren –con
el 95% del sueldo- a los 45 años.
3.3.3 Programa de Optimización del Funcionamiento Operativo
Proyecto 01 – Infraestructura Carcelaria, que establezca como nuevo criterio de diseño carcelario los de “tercera
generación” o “supervisión directa”. Este esquema prevé que la población carcelaria se vea distribuida en células de
entre 25 y 50 internos (según grado de seguridad), con celdas unipersonales que se abran en ángulo, y sus accesos y
puerta se opera y vigila a la distancia. La vida de los internos se desarrolla íntegramente dentro de la célula, eliminado
los costos y riesgos de traslado y concentración de detenidos. Cada célula puede tener un régimen penitenciario
distintos (seguridad máxima, media o mínima, de mujeres, colonia penal, etc.), compartiendo un mismo centro
administrativo. Así se obtiene economía de escala hoy inexistente. Estos diseños incorporan tecnología, de modo
que baja la intensidad de mano de obra que se requiere (y aumenta la capacitación), pues puede ser operado por
un máximo de 0,75 agentes por interno. De esta manera se ataca al mayor foco de ineficiencia, dado que el 85% del
costo operativo actual de una Unidad es en “personal”. El costo por metro cuadrado de este tipo de Unidades para 2000
internos (35mts2 por interno) es de $1000.- (sin contar los servicios financieros), es decir, $70 mill. Entonces se
requerirían aprox. $520 mill. para dar cuenta del déficit actual ($420 mill. costaron los Complejos de Ezeiza y Marcos
Paz).
Proyecto 02 – Recursos Tecnológicos, para implementar nuevas tecnologías en comunicaciones (sistema de video
conferencia, adoptado en USA, Canadá y Europa), que puede costearse con el traslado de presos de un mes.

21
Lo mismo sucede con la Policía Federal Argentina, que tiene funciones de seguridad exclusivas en la CBA y en jurisdicción federal en el
interior del país (vgr. narcotráfico). No obstante, el 90% de los recursos institucionales se localizan en la primer función.
22
Se distribuyen: 10% Bolivia; 2,4% Brasil; 18,5% Chile; 17% Paraguay; 21% Uruguay; entre otros.
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Proyecto – Reforma del Régimen Previsional, estableciendo para los nuevos aspirantes un Régimen de Capitalización.
Esto permitirá ahorrar al Estado –en el futuro- $95 mill. anuales, esto es, una Unidad para 2000 internos que respete los
criterios de tercera generación.
3.3.4 Participación del Sector Privado en el SC 23
La participación del sector privado en el SC es innovadora, pero no original (Sellers, 1993). Básicamente consiste en
un sistema de cooperación y acción conjunta entre el Estado –mediante el SPF- y el sector privado –no sólo empresas
sino también asociaciones civiles o personas derecho público- que se distribuyen la responsabilidad de las distintas
funciones y procesos que componen el SC. La razón de esta participación radica en aumentar la posibilidad de
cumplir con los dos objetivos del Plan Integral: mejorar las condiciones de detención y hacer efectivo el proceso de
rehabilitación. La experiencia nacional e internacional de último siglo revela que el monopolio del Estado de la
titularidad y gestión de cada una de las funciones que componen el SC no redunda en trato humanitario y rehabilitador
para el condenado, sino todo lo contrario. A partir de ello, en USA, Canadá y Gran Bretaña, primero, pero también en
Francia (Ley 87-432 de 1987) y Chile, por ejemplo, se avanzó en estas políticas. Esto generó una experiencia
importante en la materia (McDonald, 1998) que permitió perfeccionar los esquemas institucional y operativos de dicha
participación (Archambeault & Deis, 1996; Logan, 1990; Thigpen, 1996). Se han desarrollado ocho esquemas de
participación24 , delos cuales en Argentina sólo se avanzó tímidamente en tercerizar el servicio de catering para los
Complejos I y II. La situación descripta y la restricción de financiamiento en el corto y mediano plazo obligan a
incorporar al sector privado. Esta incorporació n se orienta no sólo a la función de construcción y administración de las
Unidades Penitenciarias, sino también a desarrollar los servicios de rehabilitación de los internos. Nada indica que
el Estado esté en mejores condiciones de diseñar e implementar programas de rehabilitación que otras organizaciones
públicas (universidades), del tercer sector (iglesias, ONG, etc.) y empresas privadas. Es por ello que se recomienda la
implementación de dos proyectos:
Proyecto 01 – Penales Bajo Contrato25 : donde la construcción corre por cuenta del sector privado, quien –a cuenta del
poder público- los administra conforme a las reglas que la Ley impone (vgr. requisitos internacionales de condiciones
de detención de la ONU). El privado se constituye en “operador habilitado” para alojar personas condenadas por la JP,
en nombre de la autoridad judicial, a las cuales les debe proporcionar una serie de servicios y programas de
rehabilitación. Tales prestaciones erían entregadas en el recinto de un establecimiento privado (carcel), pero que
funciona bajo un régimen jurídico que es público, a requerimiento exclusivo de los poderes públicos, y bajo control
judicial (juzgados de ejecución penal) y administrativo (Ministerio de Justicia). Se observa que la privatización del
servicio supone un fuerte ejercicio del poder de policía (regulación y control) por parte del Estado, lo que requiere una
calidad de sus instituciones mayor (de allí los objetivos del Plan). Es decir, el Estado no abandona a su suerte al
condenado, sino que –por el contrario- contrata a un tercero para que ejecute la pena privativa de la libertad –que sigue
bajo tutela judicial- dispuesta por el órgano judicial competente, conforme a determinadas condiciones de detención y
programas de rehabilitación que se determinen de antemano por la autoridad que diseña la política criminal y controla
su cumplimiento (la cual se ejecuta por un “operador privado habilitado”).
La seguridad interna debe estar a cargo del administrador privado, por varios motivos. Primero, para que haya solo un
responsable dentro de la Unidad, y así evitar conflicto de intereses. Segundo, para establecer un claro indicador de
gestión con un responsable bien definido. Tercero, porque uno de los principales costos de administración son los
daños civile s que generarían para el operador, motines y violencia de los que están bajo su custodia. Tal como ocurre
actualmente con el SPF, la seguridad interna no cuenta con fuerza pública, es decir, no opera con armas de fuego. Por
el contrario, seguridad externa estará a cargo del SPF, habilitado para ejercer la fuerza pública. ya que cuenta con un

23
Dada la profusa literatura que analiza las ventajas y desventajas de la privatización de cárceles –mencionada en la sección- sólo se propondrá
qué modelo de participación privada conviene para el SC argentino.
24
Estos modelos son: i) Modelo gerente : donde la empresa administra un negocio que es propiedad estatal; ii) Modelo cliente: el servicio
penitenciario opera un negocio y el sector privado compra una porción significativa del mismo; iii) Modelo cliente que controla: la empresa
ayuda a financiar una cárcel-industria operada por el servicio penitenciario, a cambio de constituirse en el cliente principal; iv) Modelo “joint
venture”: la empresa administra o ayuda a administrar un negocio en el que ha invertido en “joint venture” conjuntamente con el servicio
penitenciario; v) Modelo inversionista: la empresa invierte en un negocio operado por el servicio penitenciario; vi) Modelo empleador (cárcel-
industria): el empresa es propietaria y maneja el negocio que utiliza el trabajo de reclusos para producir bienes y servicios, donde controla su
contratación, despido y supervisión; vii) Modelo propietario: la empresa construye una cárcel y la opera, recibiendo un canon del Estado por
ello; viii) Modelo de leasing: es una forma de financiamiento, por la cual el Estado “alquila con compra” una cárcel construida p or privado.
25
Proyecto basado en la experiencia francesa, donde nuestro derecho administrativo y penal la reconoce como fuente.
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stock de recursos. Esto permitiría reasignar los efectivos del SPF de modo de no aumentar su cantidad al incorporar
nuevas Unidades de Detención.
Proyecto 02 - Privatización del Servicio Criminológico, en función de las recomendación del Procurador Penitenciario
(2000), se le debe sacar la función de rehabilitación al SPF. No obstante, debe contemplarse que el diseño y la
implementación de los programas de rehabilitación también sean operados por actores públicos no estatales o actores
privados, de acuerdo a ciertas metas y estándares mínimos de prestación que la autoridad política establezca. El
principal programa es el referido a Trabajo. De acuerdo al marco teórico expuesto, la manera más recomendable de
romper el ciclo delictivo es mediante la capacitación laboral. En efecto, cuando una persona que delinque ingresa en la
cárcel, recibe informalmente capacitación en actividades ilegales (“efecto cárcel”), y no se capacita en actividades
legales. Al cumplir su condena, sus posibilidades en el mercado ilegal han aumentado y aquellas referidas al mercado
legal han disminuido (agregándose el efecto de estigmatización de un ex reo). De acuerdo a su capital humano, va a
obtener mayores ganancias en el mercado ilegal que en el legal. Para romper este círculo vicioso, es menester
capacitarlo en un trabajo legal mientras cumple su condena, de modo que su costo de oportunidad sea mayor 26 . La
única capacitación laboral real es la que puede dar la empresa privada, cuando es contratado en condiciones similares a
las vigentes para un trabajador en libertad (Folch y Valdivieso, 1996). Al volver al medio libre, el ex recluso habrá
aumentado su menú de opciones, de modo que disminuye la probabilidad de reincidencia (y si reincide, se justificaría
aún más la nueva pena). Entonces, la participación de actores privados –sociedades comerciales o civiles- ofrece una
mayor posibilidad de rehabilitación del reo y una menor probabilidad de reincidencia, de modo que mejoran los niveles
de seguridad de la sociedad. Es menester tener en cuenta que ni siquiera el SC operado por organismos públicos es
órgano de gobierno, sino simple administrador de una decisión judicial –la sentencia condenatoria de un juez-, de
modo que la ejecución esta permanentemente en revisión del juez, quien si es órgano de gobierno, y –por tanto- decide
aceptar o no los informes criminológicos, y decidir el progreso del recluso en el régimen de progresividad.

IV. Conclusión
“No hay cosa más difícil de tratar ni de mas incierto éxito, que ser el responsable de las innovaciones políticas”, N.
Maquiavelo

La reforma en la JP y el SC, no sólo es una necesidad de la Argentina sino que debe ser acometida
simultáneamente. En pocos casos se percibe como los problemas públicas se encuentran interrelacionados en la
realidad, y en funcionamiento de las instituciones que deben dar cuenta de ellos. La situación de crisis del SC
hace que generalmente los jueces tienden a dejar en libertad a quien comete un hecho ilícito pro primer vez. No
obstante, no se modifica ninguna de las circunstancias que lo impulsaron a la actividad criminal (incentivos,
barreras de ingreso y costos), de modo que nada impedirá la reincidencia una y otra vez y el pe rfeccionamiento del
individuo en la actividad ilícita. Entonces, el sistema no interviene cuando el individuo comienza a delinquir, sino
cuando comete un hecho grave (vgr. homicidio). Cuando esto ocurre, la sociedad debió soportar directamente
los perjuicios del accionar de ese individuo, el individuo deberá soportar una condena mayor y el Estado deberá
atender costos superiores que implica una pena mayor. Esto transformar al actual sistema de justicia y seguridad
argentino en terriblemente injusto e inseguro.
Es por ello que debe la reforma de la Justicia que aquí se presenta debe realizarse en el marco de un replanteo
del derecho penal, en orden a implementar, entre otras cosas: i) una Justicia reparadora, caracterizada por
disponer de competencia amplia, procedimientos sencillos, decisión inmediata, participación ciudadana,
distribución barrial, sanciones alternativas, etc.; ii) SPA, como el arresto domiciliario; limitación o prohibición
de residencia, multas en función de la capacidad de pago, multa reparadora del daño, de modo que el sistema de
justicia y seguridad imponga costos efectivos a quien vulnera un derecho, distintos a la pena privativa de la
libertad; iii) reservar el carácter público del derecho penal sólo para un número reducido de delitos,
manifiestamente vinculados con la paz social.La reparación del daño de la víctima, no el Estado, debe ser el
centro del proceso penal.

26
Esta visión se opone a la perspectiva reinante hasta ahora, por la cual se considera más efectivo para la rehabilitación a los tratamientos
psicológicos y los programas de cambio de hábitos y actitudes.
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Las reformas en la JP y el SC se inscriben en las necesarias reformas de segunda generación que

requieren las distintas áreas del Estado argentino. La pobreza y fragilidad institucional se observan en distintas
áreas de la administración pública, no obstante, en justicia y seguridad, estas deficiencias se traducen en vidas
humanas perdidas, derechos vulnerados, etc. Este aumento de la calidad institucional significa –entre otras
cosas - cambiar la lógica de gestión de recursos en el ámbito público. Actualmente en la JP, cuando se
incrementan las causas iniciadas, se tiende a aumentar los órganos de decisión. Para ello, se aborda el problema
creando nuevos juzgados, con jueces, y sus funcionarios y empleados (lógica de gestión extensiva), en lugar de
fórmulas organizacionales que deleguen en los funcionarios ya existentes tareas que hoy concentra el juez
(lógica de gestión intensiva). En este sentido, un Modelo Eficiente de JP es aquel en que la maximiza el acceso a la
justicia, dados unos recursos, o en la minimiza los costes sociales del procesos (los derivados de los errores
judiciales y los costos directos), dado un nivel de tutela judicial (Pastor, 1989). En otras palabras, un reforma
orientada a incrementar la calidad institucional de la JP debe lograr que esta tome decisiones (sentencias) al
mínimo costo. Al hacer esto, esta permitiendo que un mayor número de personas accedan a la Justicia27 .
Asimismo, un modelo eficiente de SC es aquel que dado un nivel de recursos logra tasas de reincidencia menores
a partir de mejores condiciones de detención y efectivos programas de rehabilitación. La eficiencia permitirá un
mayor nivel de seguridad.
Estas propuestas se enfocaron desde la perspectiva de la política pública, enfoque no tradicional en campos
normalmente monopolizados por abogados, sociólogos, filósofos, etc. El hábeas teórico de base lo constituyeron
la literatura sobre economía del derecho y la justicia, y economía del crimen, disciplinas y tópicos no muy
comunes en Argentina. Probablemente si el desarrollo de estudios enmarcados en este enfoque logran mensurar
el costo que genera a nuestro país sistemas de justicia y s eguridad ineficientes (vgr. costo económico del crimen),
aumentaría la presión de la comunidad para tener un sistema confiable y efectivo. Quizás ese sea el camino a
recorrer.
Diego Gorgal es el ganador del segundo premio en el tema Reforma del sistema penal y carcelario del Concurso
“Soluciones de Políticas Públicas” organizado por la Fundación Atlas para una Sociedad Libre.

27
El gasto exagerado o una mala asignación de recursos implica que la sociedad está destinando a la justicia fondos que podrían ser utilizados en
otra área (vgr. social). Así vemos como eficiencia se relaciona con bienestar social.
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