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Adoption de politiques harmonises pour le march des TIC dans les pays ACP

Accs et Service Universels:


Guide des bonnes pratiques

HIPSSA
Bureau de dveloppement des tlcommunications (BDT)
Union internationale des tlcommunications
Place des Nations
CH-1211 Genve
E-mail: bdtmail@itu.int
www.itu.int/ITU-D/projects/ITU_EC_ACP/

Genve, 2013

Harmonisation des
politiques en matires
de TIC en Afrique
S u b s a h a r i e n n e

Adoption de politiques harmonises pour le march des TIC dans les pays ACP

Accs et Service Universels :


Guide des bonnes pratiques

HIPSSA

Harmonisation des
politiques en matire
de TIC en Afrique
s u b s a h a r i e n n e

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Avis de non-responsabilit
Le prsent document a t ralis avec l'aide financire de l'Union europenne. Les opinions exprimes
dans les prsentes ne refltent pas ncessairement la position de l'Union europenne.
Les appellations utilises et la prsentation de matriaux, notamment des cartes, n'impliquent en aucun
cas l'expression d'une quelconque opinion de la part de l'UIT concernant le statut juridique d'un pays,
d'un territoire, d'une ville ou d'une rgion donns, ou concernant les dlimitations de ses frontires ou de
ses limites. La mention de socits spcifiques ou de certains produits n'implique pas qu'ils sont agrs ou
recommands par l'UIT de prfrence d'autres non mentionns d'une nature similaire.
Le prsent document a t labor avec l'aide de la Deutsche Gesellschaft fr International
Zusammenarbeit mbh (GIZ), pour le compte du ministre fdral allemand de la Coopration conomique
et du Dveloppement (BMZ). Les points de vue qui y sont exprims ne refltent en aucun cas la position
officielle de ces organismes.

Avant d'imprimer ce rapport, pensez l'environnement.

UIT 2013
Tous droits rservs. Aucune partie de cette publication ne peut tre reproduite, par quelque procd
que ce soit, sans l'accord crit pralable de l'UIT.

Avant-propos

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Avant-Propos
Les technologies de l'information et de la communication (TIC) sont la base du processus de
mondialisation. Conscients qu'elles permettent d'acclrer l'intgration conomique de l'Afrique et donc,
d'en renforcer la prosprit et la capacit de transformation sociale, les ministres responsables des
communications et des technologies de l'information, runis sous les auspices de l'Union africaine, ont
adopt, en mai 2008, un cadre de rfrence pour l'harmonisation des politiques et rglementations des
tlcommunications/TIC, dont la mise en place se faisait d'autant plus ncessaire que les Etats taient de
plus en plus nombreux adopter des politiques pour libraliser ce secteur.
La coordination dans l'ensemble de la rgion est essentielle si l'on veut que les politiques, la lgislation et
les pratiques rsultant de la libralisation dans chaque pays ne freinent pas, par leur diversit, le
dveloppement de marchs rgionaux comptitifs.
Notre projet d'"Appui l'harmonisation des politiques en matire de TIC en Afrique subsaharienne"
(HIPSSA) cherche remdier ce problme potentiel en regroupant et accompagnant tous les pays de la
rgion au sein du Groupe des Etats d'Afrique, des Carabes et du Pacifique (ACP). Ces pays formulent et
adoptent des politiques, des lgislations et des cadres rglementaires harmoniss dans le domaine des
TIC. Excut par l'Union internationale des tlcommunications (UIT) sous la coprsidence de l'Union
africaine, ce projet est entrepris en troite collaboration avec les communauts conomiques rgionales
(CER) et les associations rgionales de rgulateurs qui sont membres de son comit directeur. Un comit
de pilotage global constitu de reprsentants du Secrtariat ACP et de la Direction gnrale du
dveloppement et de la coopration EuropeAid (DEVCO, Commission europenne) supervise la mise en
oeuvre du projet dans son ensemble.
Inscrit dans le cadre du programme ACP sur les technologies de l'information et de la communication
(@CP-ICT), le projet est financ par le 9me Fonds europen de dveloppement (FED), principal vecteur
de l'aide europenne la coopration au service du dveloppement dans les Etats ACP, et cofinanc par
l'UIT. La finalit du programme @CT-ICT est d'aider les gouvernements et les institutions ACP
harmoniser leurs politiques dans le domaine des TIC, grce des conseils, des formations et des activits
connexes de renforcement des capacits, fonds sur des critres mondiaux tout en tant adapts aux
ralits locales.
Pour tous les projets rassembleurs impliquant de multiples parties prenantes, l'objectif est double: crer
un sentiment partag d'appartenance et assurer des rsultats optimaux pour toutes les parties. Une
attention particulire est prte ce problme, depuis les dbuts du projet HIPSSA en dcembre 2008.
Une fois les priorits communes arrtes, des groupes de travail runissant des parties prenantes ont t
crs pour agir concrtement. Les besoins propres aux rgions ont ensuite t dfinis, de mme que les
pratiques rgionales pouvant donner de bons rsultats, qui ont t compares aux pratiques et normes
tablies dans d'autres rgions du monde.
Ces valuations dtailles, qui tiennent compte des spcificits de la sous-rgion et de chaque pays, ont
servi de point de dpart l'laboration de modles de politiques et de textes lgislatifs constituant un
cadre lgislatif dont l'ensemble de la rgion peut tre fier. Il ne fait aucun doute que ce projet servira
d'exemple pour les parties prenantes qui cherchent mettre le rle de catalyseur jou par les TIC au
service de l'acclration de l'intgration conomique et du dveloppement socio-conomique.

> Avant-propos

iii

Avant-propos

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Je saisis cette occasion pour remercier la Commission europenne et le Secrtariat ACP pour leur soutien
financier. Je remercie galement la Communaut conomique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO),
l'Union conomique et montaire ouest-africaine (UEMOA), la Communaut conomique des Etats de
l'Afrique centrale (CEEAC), la Communaut conomique et montaire de l'Afrique centrale (CEMAC), la
Communaut d'Afrique de l'Est (CAE), le March commun de l'Afrique orientale et australe (COMESA), la
Communaut de dveloppement de l'Afrique australe (SADC), l'Autorit intergouvernementale pour le
dveloppement (IGAD) l'Association des rgulateurs des communications de l'Afrique australe (CRASA),
l'Association des rgulateurs de tlcommunications d'Afrique centrale (ARTAC), la Commission
conomique des Nations Unies pour l'Afrique (CEA) et l'Assemble des rgulateurs des
tlcommunications de l'Afrique de l'Ouest (ARTAO) d'avoir contribu la ralisation du projet. Sans la
volont politique des pays bnficiaires, les rsultats auraient t bien maigres. Aussi, je tiens exprimer
ma profonde gratitude tous les gouvernements des pays ACP pour leur dtermination, qui a assur le
grand succs de ce projet.

Brahima Sanou
Directeur du BDT

iv

> Avant-propos

Remerciements

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Remerciements
Le prsent document reprsente l'aboutissement d'une activit rgionale ralise dans le cadre du projet
HIPSSA ("Appui l'harmonisation des politiques en matire de TIC en Afrique subsaharienne")
officiellement lance Addis Abeba en dcembre 2008.
En rponse la fois aux dfis et aux possibilits qu'offrent les technologies de l'information et de la
communication (TIC) en termes de dveloppement politique, social, conomique et environnemental,
l'Union internationale des tlcommunications (UIT) et la Commission europenne (CE) ont uni leurs
forces et sign un accord (projet UIT-CE) destin fournir un "Appui pour l'tablissement de politiques
harmonises sur le march des TIC dans les pays ACP", dans le cadre du Programme "ACP-Technologies de
l'information et de la communication" (@CP-TIC) financ par le 9me Fonds europen de dveloppement
(FED). Il s'agit du projet UIT-CE-ACP.
Ce projet global UIT-CE-ACP est men bien dans le cadre de trois sous-projets distincts adapts aux
besoins spcifiques de chaque rgion: l'Afrique subsaharienne (HIPSSA), les Carabes (HIPCAR) et les Etats
insulaires du Pacifique (ICB4PAC).
En leur qualit de membres du Comit de pilotage du projet HIPSSA, coprsid par la Commission de
l'Union africaine (CUA) et l'UIT, le secrtariat de la Communaut de dveloppement de l'Afrique australe
(SADC) et le secrtariat de l'Association des rgulateurs de communications d'Afrique australe (CRASA)
ont fourni les lignes directrices et apport leur soutien aux consultants, Mmes Leona Mentz et Mandla
Msimang, de Pygma Consulting, qui ont prpar ce projet de document. Celui-ci devait tre pass en
revue, discut et valid avec un large consensus par les participants lors d'un atelier organis en
collaboration avec les secrtariats de la CRASA et de la SADC, qui s'est tenu Windhoek, en Namibie,
du 14 au 17 mars 2011.
Pour cette activit particulire du projet HIPSSA, l'UIT a bnfici de l'appui technique et financier du
projet sectoriel "Les TIC pour le dveloppement" de la Deutsche Gesellschaft fr International
Zusammenarbeit mbh (GIZ), pour le compte du ministre fdral allemand de la Coopration conomique
et du Dveloppement (BMZ), qui a octroy une gnreuse subvention ce projet. La mise en oeuvre de
cette activit s'inscrit dans une collaboration continue, qui comprend d'autres actions au bnfice
d'associations rgionales de rgulateurs et d'administrations nationales de pays partenaires de
l'Allemagne en matire de coopration au dveloppement.
L'UIT tient remercier les dlgus de l'atelier SADC TIC et des ministres des tlcommunications, les
rgulateurs de la CRASA, le milieu universitaire, la socit civile, les oprateurs et les organisations
rgionales pour leur travail remarquable et l'engagement dont ils ont fait preuve pour produire le contenu
du rapport final. Nous exprimons en outre notre profonde reconnaissance aux secrtariats de la SADC et
de la CRASA pour leurs contributions.
Sans la participation active de tous ces intervenants, il aurait t impossible de produire un document
refltant l'ensemble des exigences et conditions gnrales de la SADC tout en intgrant les bonnes
pratiques internationales.

> Remerciements

Remerciements

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Les activits ont t mises en uvre par Mme Ida Jallow, charge de la coordination des activits en
Afrique subsaharienne (Coordonnatrice principale du projet HIPSSA), et M. Sandro Bazzanella, charg de
la gestion de l'ensemble du projet couvrant l'Afrique subsaharienne, les Carabes et le Pacifique
(Directeur du projet UIT-CE-ACP), avec l'appui de Mme Hiwot Mulugeta, Assistante du projet HIPSSA, et
de Mme Silvia Villar, Assistante du projet UIT-CE-ACP. Le travail a t ralis sous la direction gnrale de
M. Cosmas Zavazava, Chef du Dpartement de l'appui aux projets et de la gestion des connaissances
(PKM). Le document a t tabli sous la supervision directe de M. Jean-Franois Le Bihan, qui tait alors
Coordonnateur principal du projet, et ses auteurs ont bnfici des commentaires de la Division de
l'environnement rglementaire et commercial (RME) et de la Division des initiatives spciales (SIS) du
Bureau de dveloppement des tlcommunications (BDT) de l'UIT. Ils ont aussi bnfici de l'appui de
M. Marcelino Tayob, Conseiller principal au Bureau rgional de l'UIT pour l'Afrique. L'quipe du Service de
composition des publications de l'UIT a t charge de la publication.

vi

> Remerciements

Rsum

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Rsum
Au cours de la dcennie coule, les 14 pays de la Communaut de dveloppement d'Afrique australe
("SADC"), comme ceux du reste du continent, ont ressenti les impacts sociaux et conomiques du "miracle
du mobile". La technologie mobile a permis aux pays de la rgion de prendre des mesures significatives
afin d'augmenter la pntration et d'amliorer l'accs et le service universels. Ces objectifs ont pu tre
atteints grce l'association de la technologie et de cadres rglementaires bien conus, qui ont facilit
l'investissement du secteur priv dans le dploiement des rseaux et des services.
En dpit de ces avances positives et d'un taux de pntration (transmission de voix sur mobile) de prs
de 50% dans la plupart des pays de la SADC, l'accs universel reste raliser dans de nombreux pays o
les rgions rurales et cot lev demeurent mal desservies. Mme si le "miracle du mobile" a fait
progresser la disponibilit et l'accessibilit de la tlphonie vocale, la technologie hertzienne ne sera
probablement pas la solution unique pour assurer l'accs large bande dans les rgions rurales de la
SADC. L'arrive de la technologie large bande et le dploiement de rseaux de prochaine gnration
ouvrent la voie des solutions de transmission de voix et de donnes plus efficaces dans tous les pays,
quel que soit leur niveau de dveloppement. L'insuffisance des fonds que le secteur priv est dispos
investir dans le financement du dploiement du large bande menace de perptuer la fracture et pourrait
ncessiter le recours des fonds publics pour faciliter l'accs universel au large bande.
Le prsent Guide part du principe que, malgr le rythme variable de l'avancement de la rforme selon les
pays de la SADC, la libralisation de leur march des TIC est en marche, comme le prconisent les
Directives de la SADC relatives l'accs et au service universels. Il prend acte du fait que de nombreux
Etats membres de la Communaut ont besoin de conseils pour accompagner la mise en place de leurs
Fonds pour l'accs et le service universels (Partie 2). Il reconnat galement qu' l'aube de la deuxime
dcennie du XXIme sicle, il convient de rflchir de nouvelles approches du financement de l'accs
universel, parfois couples aux Fonds pour l'accs et le service universels traditionnels, afin d'assurer le
dploiement du large bande ainsi que des rseaux et des services de prochaine gnration. Les pays de la
rgion qui adopteront la convergence, et largiront donc le champ d'application de leurs Fonds, se
verront de plus en plus contraints de s'engager dans des projets visant tendre la porte du rseau, qui
prendront le pas sur les projets traditionnellement axs sur la fourniture d'accs des services
partags/accs public (tl centres et cabines tlphoniques, par exemple). Outre l'accs pur, ils devront
s'intresser Internet large bande et aux services TIC, notamment au dveloppement des applications, de
l'usage et de la capacit.
Le prsent Guide fournit donc des conseils sur la manire d'approcher ces mcanismes de financement
alternatifs et souvent complmentaires, illustrs par des documents de rfrence, des modles et des
exemples. L'accs des services TIC avancs passe par un ventail plus large d'acteurs et de bailleurs de
fonds. Il faut donc que le cadre institutionnel, la gouvernance et les capacits des Fonds pour l'accs et le
service universels se hissent la hauteur des nouveaux dfis et que d'autres mcanismes du financement
de l'accs universel interviennent, dans le respect des principes de la libralisation et de la concurrence.
La Partie 1 du Guide dresse l'tat des lieux de la mise en oeuvre dans la rgion SADC de la lgislation en
matire de TIC, qui prvoit majoritairement la cration d'un Fonds pour l'accs et le service universels.
Elle prsente le contexte dans lequel s'inscrivent ces Fonds ainsi que les arguments en faveur de leur
cration et explique leurs relations avec d'autres mcanismes de financement. Elle remarque que la
tendance la cration de Fonds observe dans la rgion SADC est conforme la tendance mondiale,
puisque plus de 66 pays possdent dj des Fonds ou envisagent d'en crer.
Les Fonds sont plus rpandus dans les pays en dveloppement (neuf seulement sont oprationnels en
Europe et sur le continent amricain)1. En fait, les premiers Fonds pour l'accs et le service universels
1

Australie, Etats-Unis, Canada, France, Italie, Rpublique tchque, Bulgarie, Core du Sud et Oman (voir le rapport sur
le service universel de la GSM Association).

> Rsum

vii

Rsum

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

(FASU) ont vu le jour en Amrique du Sud au milieu des annes 1990. Le premier de la rgion SADC (tabli
dans la loi) est celui d'Afrique du Sud et date de 1997. A ce jour, sept pays de la rgion SADC les ont
tablis dans la loi. Dans six d'entre eux, l'argent provient d'un financement initial consenti par des
donateurs ou le gouvernement, de taxes imposes aux oprateurs ou d'un excdent de fonds du
rgulateur. Trois autres pays ne disposant pas de Fonds tablis dans la loi ont reu des contributions de
donateurs et/ou du gouvernement pour financer des projets d'accs universel. Six pays de la SADC ont eu
recours des processus tels que des appels d'offres ou autres pour identifier les projets et apporter une
aide financire leur mise en oeuvre.
Aprs cette prsentation des principes du financement de l'accs universel, la Partie 2 du Guide fournit un
guide pratique de la cration de Fonds. Elle souligne que les pays de la SADC ont tabli le cadre
institutionnel des Fonds dans la loi mais ne l'ont pas toujours mis en oeuvre, ce qui remet en cause leur
crdibilit et leur capacit respecter leur mandat notamment le versement de fonds un stade
ultrieur.
Aprs la cration et la mise en oeuvre des cadres juridiques et institutionnels des Fonds pour le service
universel, le financement des projets constitue le principal dfi auquel la rgion est confronte, sachant
que trs peu d'entre eux sont totalement fonctionnels. La Partie 3, consacre au financement des projets
d'accs universel, aborde des questions telles que la conception des programmes, l'laboration des
projets, l'tablissement de leur cot et les processus d'appel d'offres. Elle propose galement un guide
pour l'mission d'offres moins disantes.
La Partie 4 s'intresse au suivi et l'valuation, condition essentielle la viabilit des projets d'accs et de
service universels. Elle fournit des listes de contrle et des modles permettant de vrifier le respect des
conditions stipules dans les licences, les contrats et les conventions de niveau de service signs avec les
adjudicataires. Elle discute aussi de facteurs cls tels que la collecte et l'analyse des donnes.
Enfin, la Partie 5 est consacre au cadre rgional et au rle jou par la CRASA en tant que coordonnateur
des efforts rgionaux en matire de financement de l'accs universel.
Le prsent Guide des bonnes pratiques de financement et mise en oeuvre des Fonds pour le service
universel recense les meilleures pratiques en matire de financement de l'accs universel, de gestion des
Fonds et de mise en oeuvre des projets. Il fournit galement des informations sur les progrs accomplis
ce jour dans les quatorze pays de la SADC concernant la cration de Fonds et le financement des projets
d'accs universel par ces entits. Pour aider les administrateurs de Fonds2 ainsi que d'autres bailleurs de
fonds et partenaires des projets, notamment les ONG, les donateurs, les organes de gouvernement
municipaux et les collectivits locales financer les projets d'accs et de service universels, le prsent
Guide leur facilite:

viii

l'identification des projets potentiels (notamment via l'tude de la demande/analyse financire


du ou des projets subventionner) et la dtermination de leurs rsultats (types de services et
besoins en infrastructure, par exemple);

le choix du processus puis la prparation des documents relatifs au processus d'enchres,


d'valuation comparative ou d'analyse des appels d'offres ouverts;

l'identification des soumissionnaires possibles (mission de demandes de propositions et


valuation des propositions reues);

l'identification des partenaires potentiels (dans le cas de partenariats public-priv);

Le terme administrateur du Fonds dsigne le responsable de la gestion du FASU, qu'il sagisse d'une agence
indpendante ou d'une entit intgre l'organisme de rglementation ou au ministre concern. Le gestionnaire du
Fonds est le comptable du FASU, charg de son fonctionnement au jour le jour et de l'tablissement de rapports de
performance.

> Rsum

Rsum

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

la signature des contrats et des conventions de service et, si ncessaire, l'octroi d'une ou
plusieurs licences l'adjudicataire;

l'valuation du respect des conditions remplir pour bnficier d'un financement ou d'une
subvention (par exemple, atteinte d'objectifs dfinis et respect d'chances intermdiaires
pour le dploiement du service) et le versement priodique de subsides;

la conception des exigences de suivi continu et d'tablissement de rapports, ainsi que leur mise
en oeuvre.

Le Guide insiste sur la ncessit de conditionner le financement des appels d'offres publics, de mettre
l'infrastructure finance la disposition de tous les oprateurs sur une base technologiquement neutre et
de rduire les risques de distorsion de la concurrence grce une consultation avec les oprateurs
existants toutes les tapes cls du processus ainsi qu' des tudes de march. Il souligne galement qu'il
convient de diversifier les types de projet concerns par l'offre financer. Il faut s'efforcer de crer une
demande afin de faire financer l'accs aux TIC par des institutions telles que les coles, les dispensaires et
les hpitaux, ainsi que par des tlcentres.
Le Guide adopte une approche pratique et fournit des exemples d'expriences rgionales et
internationales ainsi que des consignes bases sur les meilleures pratiques. Il fournit galement des
matriels de rfrence pouvant servir de modle, le cas chant.

> Rsum

ix

Liste dacronymes

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Liste d'acronymes
ABR

Aide base sur les rsultats

ACA

Autorit australienne en charge des communications

ACMA

Autorit australienne en charge des communications et des mdias

AISI

Initiative africaine pour la socit de l'information

ARPTC

Autorit de rgulation de la poste et des tlcommunications du Congo

ASU

Accs et service universels

AU

Accs universel

AUSAFA

Association africaine pour l'accs et le service universels

BEI

Banque europenne d'investissement

BIP

Programme Initiatives en faveur du large bande

BTA

Autorit des tlcommunications du Botswana

BTOP

Programme Opportunits de la technologie large bande

BTRC

Commission de rglementation des tlcommunications du Bangladesh

CAPEX

Dpenses d'investissement

CCP

Centre communautaire polyvalent

CDMA

Accs multiple par rpartition en code

CE

Commission europenne

CEDEAO

Communaut conomique des Etats d'Afrique de l'Ouest

COMESA

March commun d'Afrique orientale et australe

CONATEL

Commission nationale des tlcommunications d'Equateur

CRAN

Autorit de rglementation des communications de Namibie

CRASA

Association des rgulateurs des communications d'Afrique australe

CTP

Cot total de possession

DDSO

Obligation de service de donnes numriques

DSL

Ligne d'abonn numrique

EASSy

Cble sous-marin d'Afrique orientale

ECTEL

Autorit des tlcommunications de la Carabe orientale

ELT

Evolution long terme

ENTEL

National Telecommunications Enterprise

ETSI

Institut europen des normes de tlcommunication

FASU

Fonds pour l'accs et le service universels

FCC

Commission fdrale des communications

FITEL

Fonds d'investissement dans les services de tlcommunication

FONCODES

Fonds de coopration pour le dveloppement social

> Liste dacronymes

xi

Liste dacronymes

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques


FSU

Fonds pour le service universel

FTTH

Fibre jusqu'au domicile

GSM

Systme mondial de communications mobiles

HIPSSA

Harmonisation des politiques pour le march des TIC en Afrique subsaharienne

ICT4D

TIC pour le dveloppement

ICT4E

TIC pour l'ducation

ICTA

Autorit en charge des technologies de l'information et des communications


(Ile Maurice)

IFC

International Finance Corporation

INACOM

Institut angolais des communications

INCM

Institut national des communications du Mozambique

IP

Protocole Internet

ITA

Appel candidature

LCA

Autorit en charge des communications du Lesotho

LLU

Dgroupage de la boucle locale

MACRA

Autorit de rglementation des communications du Malawi

MDDA

Agence sud-africaine en charge de la diversit et du dveloppement des mdias

MNV

Mesure du niveau de vie

MoU

Protocole d'accord

NCC

Commission des communications de Namibie

NEPAD

Nouveau partenariat pour le dveloppement de l'Afrique

NTIA

Administration nationale des tlcommunications et de l'information

OCPT

Office congolais des postes et tlcommunications

OMC

Organisation mondiale du commerce

OMD

Objectif du Millnaire pour le dveloppement

OMERT

Office malgache d'tudes et de rgulation des tlcommunications

ONG

Organisation non gouvernementale

ONR

Organisme national de rglementation

OPEX

Dpenses d'exploitation

OSIPTEL

Organisme de supervision de l'investissement priv dans les tlcommunications


(Prou)

OSU

Obligation de service universel

PAI

Point d'accs l'information

PdP

Point de prsence

PME

Petites et moyennes entreprises

PMME

Petites, moyennes et micro entreprises

PNTIC

Politique nationale en matire de TIC

PNUD

Programme des Nations Unies pour le dveloppement

xii

> Liste d'acronymes

Liste dacronymes

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques


POTRAZ

Autorit de rglementation de la poste et des tlcommunications du Zimbabwe

PPP

Partenariat public-priv

PSI

Prestataire de services Internet

PSU

Prestataire de service universel

QS

Qualit de service

RAPID

Activit rgionale de promotion de l'intgration par le dialogue et la mise en oeuvre


des politiques

RCDF

Fonds de dveloppement des communications dans les rgions rurales (Ouganda)

RDC

Rpublique dmocratique du Congo

RFP

Demande de proposition

RNIS

Rseau numrique intgration de services

RPG

Rseau de prochaine gnration

SADC

Communaut de dveloppement d'Afrique australe

SMSI

Sommet mondial sur la socit de l'information

SU

Service universel

SUBTEL

Sous-secrtariat des tlcommunications du gouvernement du Chili

TCRA

Autorit de rglementation des communications de Tanzanie

TIC

Technologie de l'information et des communications

TRAI

Autorit de rglementation des tlcommunications de l'Inde

TTCL

Tanzania Telecommunications Company Limited

UCAF

Fonds pour l'accs universel aux communications (Tanzanie)

UCC

Commission des communications d'Ouganda

UE

Union europenne

UIT

Union internationale des tlcommunications

UPTC

Uganda Posts and Telecommunications Corporation

USAASA

Agence pour l'accs et le service universels d'Afrique du Sud

USOF

Fonds pour l'obligation de service universel (Inde)

USPF

Fonds pour le service universel (Nigeria)

VoIP

Voix sur protocole Internet

WiMAX

Interoprabilit mondiale des accs d'hyperfrquence

ZICTA

Autorit en charge des technologies de l'information et des communications de


Zambie

> Liste d'acronymes

xiii

Table des matires

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Table des matires


Page
Avant-Propos ................................................................................................................................

iii

Remerciements .............................................................................................................................

Rsum .........................................................................................................................................

vii

Liste d'acronymes ..........................................................................................................................

xi

Table des matires ........................................................................................................................

xv

Liste des tableaux ...................................................................................................................................... xvii


Liste des encadrs .....................................................................................................................................

xix

Introduction ..................................................................................................................................

CONTEXTE DU RAPPORT ...........................................................................................................................

Partie 1 PRINCIPES DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL ..................................

1.1 CONTEXTE DE L'ACCS ET DU SERVICE UNIVERSELS .........................................................................

1.2 APPROCHES DE FINANCEMENT.........................................................................................................

Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS .........................................

15

2.1 PLACE DES FONDS DANS LE CONTEXTE DE LA RFORME DES MARCHS .........................................

16

2.2 ADMINISTRATION DES FONDS ..........................................................................................................

23

2.3 STRUCTURE DES FONDS ASSURER LA PERFORMANCE ORGANISATIONNELLE...............................

30

2.4 PRINCIPES DE GESTION DES FONDS ....................................................................................................

33

2.4 SOURCES DE FINANCEMENT DES FASU .............................................................................................

37

2.5 NIVEAU DES CONTRIBUTIONS AU FASU ............................................................................................

41

2.6 RCAPITULATION S'ASSURER QUE LE CADRE DU FASU EST COMPLET ..........................................

44

Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL ..............................................................

45

3.1 UTILISATION DES FONDS ...................................................................................................................

47

3.2 DVELOPPEMENT DE PROGRAMMES ET DE PROJETS ......................................................................

53

3.3 CONCEPTION DE PROJETS .................................................................................................................

57

3.4 CATGORIES DE PROJET ....................................................................................................................

68

3.5 CALCUL DES COTS DU SERVICE ET DE L'ACCS UNIVERSELS...........................................................

82

3.6 CRITRES D'LIGIBILIT .....................................................................................................................

87

3.7 OCTROI DES SUBVENTIONS ...............................................................................................................

90

Partie 4 SUIVI ET VALUATION ....................................................................................................... 103


4.1 Objectifs: centrage sur les rsultats, pas sur les produits ................................................................. 106
4.2 Lien entre le suivi/l'valuation et la conception des projets d'accs universel ................................ 107

> Table des matires

xv

Table des matires

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

4.3 Mesure de l'impact Difficults frquentes ..................................................................................... 107


4.4 Utilisation des rsultats ..................................................................................................................... 108
4.5 Mise en oeuvre.................................................................................................................................. 109
Partie 5 RLE DE LA CRASA DANS L'HARMONISATION RGIONALE .................................................. 111
5.1 Harmonisation et intgration rgionale............................................................................................ 113
5.2 Enseignements pour la CRASA .......................................................................................................... 114

xvi

> Table des matires

Table des matires

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Liste des figures


Page
Figure 0.1: Financement des projets d'accs universel (exemple de l'Ouganda)......................................2
Figure 1.1: Porte du rseau et accs au rseau actuels ........................................................................5
Figure 2.1: Structure de gestion du Fonds mauricien ........................................................................... 25
Figure 2.2: Modle d'alignement des besoins administratifs sur la stratgie ........................................ 32
Figure 3.1: Approbation des aides d'Etat en faveur du dploiement de rseaux large bande dans l'UE
(2003-2010) ....................................................................................................................................... 48
Figure 3.2: Principaux lments de l'laboration de du Plan national irlandais pour le large bande ...... 95
Figure 4.1: Cadre de suivi et d'valuation en 10 tapes ..................................................................... 105
Figure 4.2: Objectifs de l'valuation ................................................................................................. 106

Liste des tableaux


Tableau 1.1: Prsentation de l'aide base sur les rsultats .................................................................. 10
Tableau 1.2: Coopration et partenariats de financement ................................................................... 13
Tableau 2.1: Elments d'un cadre politique favorable ......................................................................... 17
Tableau 2.2: Rformes essentielles pour la ralisation de l'accs universel .......................................... 18
Tableau 2.3: Vue d'ensemble Pays dots d'une politique et d'une lgislation en matire d'accs et de
service universels .............................................................................................................................. 20
Tableau 2.4: Etude de cas Mandat du Fonds de Tanzanie.................................................................. 22
Tableau 2.5: Etude de cas - Conseil d'administration du FSU pakistanais.............................................. 23
Tableau 2.6: Cadres institutionnels et personnel des FASU de la SADC ................................................. 26
Tableau 2.7: Gestion des Fonds dans la SADC ..................................................................................... 28
Tableau 2.8: Etude de cas Union europenne ................................................................................... 36
Tableau 2.9: Etude de cas Collecte et versement des fonds en Afrique du Sud ................................... 39
Tableau 2.10: Contributions au FASU dans la SADC ............................................................................. 42
Tableau 2.11: Liste de contrle relative aux rgles et aux rglementations en matire de FASU ........... 44
Tableau 3.1: Versement du FSU du Mozambique ................................................................................ 49
Tableau 3.2: Versement du FSU du Lesotho (projets achevs) ............................................................. 50
Tableau 3.3: Analyse des versements des FASU dans la rgion SADC ................................................... 51

> Table des matires

xvii

Table des matires

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.4: Programmes et projets en Ouganda, 2010....................................................................... 55


Tableau 3.5: Projets et modalits de certains pays d'Afrique subsaharienne dont les FASU ont effectu
des versements ................................................................................................................................. 60
Tableau 3.6: Comparaison des dmarches de ciblage .......................................................................... 64
Tableau 3.7: Adquation des projets avec l'argument du dveloppement............................................ 65
Tableau 3.8: Adquation commerciale des projets (avec le march) .................................................... 66
Tableau 3.9: Aperu de certains projets d'accs universel mens dans la rgion SADC ......................... 69
Tableau 3.10: Etude de cas Financement de la technologie large bande et des NGN en Sude ........... 70
Tableau 3.11: Etude de cas Financement de la technologie large bande en Allemagne....................... 71
Tableau 3.12: Projets pilotes SADC, cas du Mozambique ..................................................................... 79
Tableau 3.13: Outil de modlisation du cot total de la proprit ....................................................... 84
Tableau 3.14: Financement des OSU et accords relatifs aux subventions, par anne, pour l'Australie .. 85
Tableau 3.15: Financement du diffrentiel de couverture du rseau dorsal fibre optique dans la rgion
SADC ................................................................................................................................................. 86
(TOTAL de la subvention maximale donne titre indicatif) ................................................................ 86
Tableau 3.16: Enseignements tirs des enchres inverses ................................................................. 91
Tableau 3.17: Cadre de niveau et de procdure des versements ougandais ......................................... 94
Tableau 3.18: Prparation d'un accord/contrat de service ................................................................... 99
Tableau 4.1: Informer ...................................................................................................................... 109
Tableau 5.1: AUSAFA Association des Fonds africains ..................................................................... 113

xviii

> Table des matires

Table des matires

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Liste des encadrs


Page
Encadr 1.1: Pertinence des Fonds l'avenir ...................................................................................... 11
Encadr 2.1 ....................................................................................................................................... 24
Encadr 2.2: Etude de cas - Pakistan ................................................................................................... 27
Encadr 2.3: Gestion des Fonds: rsum des bonnes pratiques ........................................................... 29
Encadr 2.4: Documents de rfrence ................................................................................................ 29
Documents de rfrence Cadres ABC et Tableau de bord quilibr ................................................... 32
Encadr 2.5: Exemple de table des matires d'un Guide l'intention des bnficiaires de subventions
(Etats-Unis) ....................................................................................................................................... 34
Encadr 2.6: Rsum des bonnes pratiques: principes de gestion des Fonds ........................................ 36
Encadr 2.7: Documents de rfrence ................................................................................................ 37
Encadr 2.8: Rsum des bonnes pratiques: sources de financement .................................................. 40
Encadr 2.9: Documents de rfrence ................................................................................................ 40
Encadr 2.10: Rsum des bonnes pratiques: niveau de contribution .................................................. 43
Encadr 3.1: Rsum des meilleures pratiques: l'utilisation des Fonds ................................................. 52
Encadr 3.2: Documents type/de rfrence ........................................................................................ 53
Encadr 3.3: Etude de cas: programmes crs par le FSU aux Etats-Unis .............................................. 56
Encadr 3.4: Informations facilitant l'tablissement des objectifs: ....................................................... 62
Encadr 3.5: Ciblage gographique: critres de la CE pour dterminer l'ligibilit d'une rgion l'aide
d'Etat pour une infrastructure large bande ......................................................................................... 63
Encadr 3.6: Rsum des meilleures pratiques: conception des programmes et des projets ................. 67
Encadr 3.7: Documents type/de rfrence ........................................................................................ 68
Encadr 3.8: Exemples sud-africains: .................................................................................................. 72
Encadr 3.9: Projets d'accs communautaires..................................................................................... 76
Encadr 3.10: Documents type/de rfrence: catgories de projet ...................................................... 80
Encadr 3.11 RSUM: appliquer les connaissances, mettre en oeuvre des projets. Quelques
expriences ....................................................................................................................................... 81
Encadr 3.12: Abandonner la modlisation dtaille des cots ........................................................... 85
Encadr 3.13: Documents type/de rfrence ...................................................................................... 86
Encadr 3.14: Rsum des meilleures pratiques: octroi des subventions ............................................. 97

> Table des matires

xix

Table des matires

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.15: Documents types/de rfrence..................................................................................... 98


Encadr 3.16: Documents type/prconiss ....................................................................................... 102
Encadr 4.1: Documents de rfrence .............................................................................................. 109

xx

> Table des matires

Introduction

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Introduction
CONTEXTE DU RAPPORT
Le projet "Harmonisation des politiques en matire de technologies de l'information et de la
communication (TIC) en Afrique subsaharienne" (HIPSSA) est n de l'initiative conjointe de la Commission
europenne (CE) et de l'Union internationale des tlcommunications (UIT). Il s'appuie sur l'exprience
d'un projet pilote financ par l'UIT et la CE, qui a conduit l'adoption d'Actes additionnels au Trait de la
CEDEAO relatifs la rglementation des tlcommunications. Il vise un double objectif: laborer et
promouvoir l'adoption de politiques et de directives rglementaires harmonises pour le march des TIC
ainsi que renforcer les capacits humaines et institutionnelles en matire de TIC grce diverses mesures
cibles de formation, d'ducation et de partage des connaissances. Au final, il aboutira l'laboration de
politiques rgionales et nationales harmonises ainsi que de cadres juridiques et rglementaires
favorables l'investissement dans les infrastructures et les services, qui assureront le dveloppement
socioconomique du secteur des TIC dans l'ensemble de la rgion.
L'objectif de ce Guide de bonnes pratiques en matire de financement de l'accs universel et d'utilisation
des Fonds pour l'accs et le service universels (le Guide) est de mettre la disposition des Etats Membres
de la Communaut de dveloppement d'Afrique australe (SADC)3 un manuel rgional auquel ils pourront
se rfrer pour grer leurs Fonds pour le service universel respectifs et financer les projets et les
prestataires d'accs et de service universels. Il s'appuie donc sur les bases mises en place par le Protocole
de la SADC relatif au transport, aux communications et la mtorologie ("le Protocole"), les Politiques en
matire de communications et le modle de lgislation de la SADC qui, outre des orientations en matire
d'harmonisation des politiques dans la rgion au sens large, traitent aussi de questions spcifiques en
rapport avec l'accs et le service universels et la cration de Fonds pour l'accs et le service universels
("FASU" ou "Fonds"). Il tait par ailleurs les documents rdigs dans le cadre du projet HIPSSA, savoir la
nouvelle politique relative la convergence des TIC de la SADC4, la politique rgionale en matire de TIC
de la SADC et la version rvise du projet de loi type sur les TIC de la SADC5.
Le prsent Guide est un manuel pratique qui propose une approche pragmatique et concrte de la
gestion des Fonds pour le service universel et invite envisager d'autres mcanismes de financement
aptes assurer la mise en oeuvre des politiques, des lois, des rglementations et des stratgies en
matire d'accs universel, selon le cas, dans les Etats Membres. La ralisation des objectifs d'accs et de
service universels est apparue le problme majeur au niveau national et rgional. En effet, la plupart des
pays de la rgion ont cr des FASU, mais peu ont commenc collecter des fonds et parmi ces derniers,
seuls sept pays ont mis en oeuvre des projets et donc procd des versements. Dans ce contexte, le
Guide s'efforce de proposer des solutions et de prsenter les meilleures pratiques en matire de cration,
de gouvernance et de gestion des Fonds (Partie 2).
Le Guide aborde tous les types de financement mais pour mieux orienter la discussion, il fait rfrence
aux tapes de la "vie" d'un Fonds communes tous les modles de financement de l'accs universel,
reprsentes dans la Figure 0.1 ci-dessous. Le cycle commence par l'approvisionnement des fonds
ncessaires la mise en oeuvre du projet et se termine par des activits efficaces de suivi et d'valuation
aprs sa conclusion.

Angola, Botswana, Rpublique dmocratique du Congo, Lesotho, Malawi, le Maurice, Mozambique, Namibie,
Seychelles, Afrique du Sud, Swaziland, Tanzanie, Zambie et Zimbabwe.

HIPSSA4/SA-1 Evaluation et mise jour du cadre politique et juridique relatif aux TIC de la SADC Directives
politiques de la SADC en matire de convergence ; version l'intention des parties prenantes, 2010, Dsseldorf.

Projet de loi type sur les tlcommunications de la SADC (proposition: reformulation en "Projet de loi sur les TIC de
la SADC"); version lintention des parties prenantes, 2010, Angola.

> Introduction

Introduction

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Figure 0.1: Financement des projets d'accs universel (exemple de l'Ouganda)6

Approvisionnement des fonds

Elaboration de projets TIC pour les rgions rurales/mal


desservies

Calcul du montant des subventions

Recours un appel d'offres pour choisir le prestataire charg


de la mise en oeuvre du projet

UCC et cration d'un partenariat public-priv

Projet soutenu et men pendant une priode stipule, par


exemple 5 ans

Suivi, valuation et tude de l'impact

Conclusion du projet et transfert de la participation de l'UCC


au responsable de la mise en oeuvre du projet

Le Guide runit des tmoignages, des meilleures pratiques, des listes de contrle et des documents de
rfrence en rapport avec la planification, le financement et la mise en oeuvre des Fonds et des projets. Il
s'adresse principalement aux dcideurs, aux rgulateurs et aux administrateurs de Fonds de la rgion
SADC, mais aussi d'autres intresss, notamment le secteur priv, soucieux d'assurer l'utilisation
efficace des Fonds pour le service universel et la mise en oeuvre des stratgies d'accs universel. Outre
l'encouragement du bon usage des Fonds, il a pour but d'harmoniser les approches dans l'ensemble de la
SADC. Son but ultime est d'inciter chaque pays adopter les meilleures pratiques, de faciliter l'adoption
d'approches similaires dans la rgion et peut-tre mme d'encourager des initiatives transfrontalires.

www.ucc.co.ug/rcdf/.

> Introduction

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 1
PRINCIPES DES FONDS ET DU FINANCEMENT
DE L'ACCS UNIVERSEL

> Partie 1 PRINCIPES DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

1.1

CONTEXTE DE L'ACCS ET DU SERVICE UNIVERSELS

Au cours des deux dcennies coules, les progrs technologiques et l'volution des marchs,
notamment la convergence, ont largi la porte des technologies de l'information et de la
communication, tout comme celle des concepts de "service universel" et d'"accs universel", qui
dcrivent la mesure de l'inclusion TIC ou numrique des populations. L'UIT les dfinit comme suit: le
service universel (SU) signifie que chaque mnage ou individu d'un pays peut bnficier du service
tlphonique s'il le souhaite; l'accs universel (AU) signifie que chaque membre d'une communaut peut
accder un tlphone public, sans pour autant ncessairement disposer d'un appareil domicile. Dans
le pass, la notion d'inclusion concernait la tlphonie vocale de base (dont l'accs aux services d'urgence
et pour les personnes handicapes). Aujourd'hui, elle comprend de plus en plus souvent le large bande.
L'universalit des services et des rseaux dpend de trois critres: disponibilit, cot abordable et
accessibilit. Avec l'entre des services Internet et large bande dans le champ de l'accs et du service
universels, les principes de "promotion" et de "capacit" deviennent prpondrants. Jusqu' rcemment,
dans les pays de la rgion SADC, l'accs et le service universels se centraient sur l'offre et favorisaient
donc le dploiement des infrastructures et des installations. Il convient dsormais de s'intresser de plus
prs au financement de la demande (accs au contenu, applications et services). Ce point est important
pour promouvoir l'inclusion numrique.
Le prsent Guide s'applique trs prcisment l'apport d'un soutien financier dans la "zone des
subventions intelligentes" et dans celle du "diffrentiel d'accs rel" dlimites pour les services bande
troite traditionnels (voir la figure ci-dessous), ainsi qu'aux situations o la concurrence en matire de
rseaux et de services large bande s'avre ou risque de s'avrer insuffisante. Il fournit des orientations
sur les modalits du financement de l'accs dans les rgions o les interventions politiques et les mesures
de rforme des marchs n'ont pas encore limin les ingalits. En cohrence avec les Directives de la
CRASA relatives l'accs et au service universels ainsi qu'avec les principes et les stratgies qu'elles
stipulent, il vise crer, dans un premier temps, un environnement favorable l'accs dans la zone du
"diffrentiel d'efficacit du march" o l'implantation de rseaux est commercialement viable.
Figure 1.1: Porte du rseau et accs au rseau actuels
100% des mnages (service universel)

Porte du rseau et
accs au rseau actuels

100%
de la
couverture
gographique

Porte gographique

Source: Navas Sabater, A Dymond, N Juntunen, 2002

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Lgende:
Diffrentiel d'accs rel
Ncessite un appui permanent
Zone des subventions intelligentes
Aprs une subvention ponctuelle, devient commercialement viable
Diffrentiel d'efficacit du march
Porte commercialement viable

Dans un monde o le large bande acquiert une importance croissante, il convient d'adapter cette
approche l'intensit de la concurrence ou son intensit probable, comme indiqu dans l'encadr 3.5.
Le prsent Guide doit donc tre utilis dans le contexte du financement du large bande dans les rgions
o la rforme des marchs ne rsorbera pas elle seule la fracture numrique. Il suppose qu'une analyse
convenable a t mene pour identifier les rgions mal desservies et les communauts dpourvues
d'accs. Il ne prodigue pas de conseils sur la marche suivre pour l'effectuer, mais le Guide pratique sur la
rglementation des TIC (module 4) indique clairement comment procder l'tude et l'analyse
ncessaires l'identification de ces rgions et de ces communauts.

1.2

APPROCHES DE FINANCEMENT

1.2.1

Prsentation de toutes les options de financement

Bien que les Fonds pour l'accs et le service universels constituent l'un des thmes centraux du prsent
Guide, il serait faux d'affirmer qu'ils constituent l'unique voire la meilleure approche de financement
des projets et des programmes d'accs et de service universels. Tout d'abord, l'introduction d'un
mcanisme de financement public sur un march libralis signale l'existence d'un diffrentiel d'accs au
march, c'est--dire d'un cart entre ce que le secteur priv est prt faire et ce dont le public a besoin,
rvl par une analyse rigoureuse du march concern en fonction des dfinitions nationales de l'accs et
du service universels (voir la section 1.1). L'existence de rgions haut risque ou d'utilisateurs et de
communauts faible revenu, auxquels les oprateurs ou d'autres fournisseurs ne dispenseront pas les
services sans incitation financire investir, justifient la mise en place de projets d'accs universel. Des
modles de financement ingnieux s'avrent donc ncessaires pour encourager le dploiement de
rseaux et de services dans ces rgions et, ce faisant, atteindre les objectifs socioconomiques du pays.
La cration d'un Fonds n'est qu'une des nombreuses mthodes de financement des projets et des
programmes d'accs et de service universels. Elle dpend du projet, du contexte national et surtout de la
dfinition de l'accs universel. Conscients de l'importance croissante du large bande dans le
dveloppement socioconomique et soucieux de faciliter l'inclusion numrique, les pays constatent qu'il
faut repenser la dfinition de l'accs et du service universels. Si celle-ci est largie au large bande, et
engendre donc la ncessit de dployer des rseaux de prochaine gnration, des stratgies de
financement plus agressives que les Fonds vont s'imposer.
Sachant que les ONG, les organisations de donateurs, les gouvernements et le secteur priv financent
l'investissement dans le secteur des TIC depuis plusieurs dcennies, la question du financement de l'accs
universel n'a rien de nouveau. Il est important de noter que de nombreux partenaires et instruments de
financement diffrents peuvent financer les projets d'accs universel et que la structure et les partenaires
les mieux adapts dpendent trs souvent du type et des objectifs du projet. Il n'existe pas de modle de
financement idal, susceptible de convenir tous les projets d'accs universel ou tous les pays.
L'ordre de grandeur du financement requis influe de manire importante sur le type d'instrument
financier utilis et sur les entits aptes fournir ce financement. Par exemple, le dploiement d'un rseau
Wi-Fi municipal bas cot avec une priode d'amortissement de deux ans peut souvent tre couvert par
les revenus des collectivits locales ou de la municipalit. A l'inverse, le dploiement d'un cble fibres

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

optiques de plusieurs millions de dollars avec une priode d'amortissement de 10 ans ou davantage
requiert des engagements financiers long terme7. Selon la dfinition de l'accs et du service universels,
les Etats Membres doivent combiner ces types de projets pour atteindre leurs objectifs en la matire ainsi
que ceux des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) et du Sommet mondial sur la socit
de l'information (SMSI) raliser d'ici 2015.
Dans les rgions haut risque et cot lev telles que les zones rurales et mal desservies, il est possible de
recourir des prts, des subventions, des garanties et des subsides manant d'autres sources de
financement, telles que le Fonds pour l'accs et le service universels, le gouvernement, des donateurs et
des ONG, ainsi qu' leur combinaison au sein de partenariats public-priv (PPP). Des contributions en
nature sont galement envisageables, par exemple la fourniture de formation et d'quipement quand
l'accs n'est pas bas sur l'infrastructure mais sur l'appui aux utilisateurs et aux communauts. Ce point
est abord plus en dtail dans la Partie 3 du Guide, consacre aux types de projets.

1.2.1.1 Modles de financement public


Le financement des rseaux par les pouvoirs publics dans un contexte d'accs universel comporte
plusieurs facettes. Au niveau de soutien le plus "intrusif", il se caractrise par une participation au capital
ainsi que par d'autres mcanismes tels que des subventions, des prts et l'achat garanti de services. En
termes simples, ces mthodes peuvent se rsumer en trois modles:

Proprit ou prise de participation (Brsil, Malaisie et Afrique du Sud).

Partenariats public-priv (projets de dploiement d'infrastructures en Australie, en Thalande,


au Kenya et en Tanzanie, par exemple).

Incitations financires et subventions (nombreux pays d'Amrique latine par le biais de FASU,
Japon, Etats-Unis et Union europenne par le biais de programmes d'incitation en faveur du
large bande).

1.2.1.2 Proprit ou prise de participation


Dans ce modle, le gouvernement intervient directement dans le dploiement de l'infrastructure. Ce rle
apparat de multiples titres comme l'antithse des mesures de privatisation qui ont accompagn la
libralisation dans de nombreux pays. Pourtant, il s'avre de plus en plus ncessaire, mais toujours
uniquement dans les rgions mal desservies, compte tenu du cot lev du dploiement du large bande
en gnral et des rseaux fibres optiques, en particulier dans les zones rurales.
Parce que le secteur public cumule les rles de dcideur, de rgulateur, d'administrateur du FASU et
parfois d'oprateur, le financement des projets TIC par le gouvernement peut prter controverse. Il est
important de comprendre que cette approche pose moins de problmes dans les rgions mal desservies
considres non rentables desservir et quasiment dpourvues d'infrastructure. D'o l'importance de
dfinir d'emble ces zones (par une consultation publique) et de concevoir des programmes d'accs
universel fixant des objectifs clairs afin que le financement public ne soit pas contest. Des initiatives
telles que le Fonds de dveloppement des communications rurales en Ouganda8 et le Programme pilote
sur les services large bande pour le dveloppement rural et du Nord9, au Canada, constituent des
exemples de programmes dont la conception identifie clairement des objectifs socioconomiques
convenus et dont les objectifs politiques sont donc gnralement peu critiqus.

8
9

http://infodev-study.oplan.org/the-study/folder.2006-02-02.6810074519/5-3-overview-of-types-of-financingmodels/.
www.ucc.co.ug/rcdf/index.php.
www.broadband.gc.ca/pub/program/ index.html.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Les prts et les subventions du gouvernement, comme d'ailleurs n'importe quel type de financement
public, deviennent plus problmatiques quand l'effet du financement risque de fausser la concurrence.
L'emploi d'argent public pour dvelopper des rseaux et des services dans les rgions dj quipes de
rseaux suscite en gnral davantage de rsistance. Cela ne veut pas dire que ce type de financement est
systmatiquement anti-concurrentiel, mais quand il s'avre l'tre, surtout s'il s'agit du financement de
rseaux large bande, des directives claires se rvlent ncessaires. Citons par exemple celles dfinies
par l'Union europenne, selon lesquelles les Etats Membres ont convenu de verser des fonds publics en
faveur du large bande dans le cadre du Plan de relance de l'Europe. La fourniture de financement public
doit respecter les Lignes directrices communautaires pour l'application des rgles relatives aux aides
d'Etat au financement public des rseaux large bande10. Le principe en est que le financement public,
manant de FASU ou obtenu par d'autres moyens, ne doit pas fausser le march. Ce concept est trait
plus en dtail dans l'ensemble du Guide.

1.2.1.3 Partenariats public-priv


L'intervention de partenariats public-priv dans l'laboration et la mise en oeuvre des projets d'accs
universel est reconnue comme un moyen efficace de raliser les objectifs d'accs universel. Les PPP
tiennent compte du large ventail de comptences, de savoir-faire et de ressources requis pour mener
bien les projets d'accs universel, qu'il s'agisse de la cration de tl centres ou de rseaux fibres
optiques ncessitant un investissement lev. Avec l'entre d'Internet et de l'accs large bande dans la
dfinition et les objectifs de l'accs universel, ces partenariats comprennent aujourd'hui, outre des
oprateurs de rseaux et des entits du gouvernement, des fournisseurs de matriel, des fabricants et
des universitaires, ainsi que des reprsentants de la socit civile et des communauts. Cette volution
reconnat le rle essentiel croissant des approches ascendantes de l'laboration et de la mise en oeuvre
des projets dans les rgions mal desservies.

1.2.1.4 FASU et autres incitations financires


La fourniture d'incitations financires, par le biais de subventions verses par les FASU ou bien de
subventions et de prts consentis par des services de l'Etat, est un modle dans lequel le gouvernement
joue le rle de facilitateur de l'accs universel.
Contrairement aux autres modles voqus plus haut, les FASU n'ont qu'un seul but: financer les projets
d'accs universel. Au cours des 15 20 dernires annes, de nombreux pays, principalement en
dveloppement et mergents, ont appliqu le modle d'un Fonds pour l'accs et le service universels
principalement financ par le secteur. La premire gnration de FASU a vu le jour en Amrique latine
(ex. au Prou et au Chili). En Afrique, le Fonds de dveloppement des communications rurales ougandais
("RCDF") a adopt un modle similaire. En dpit de leur succs, on a observ au cours de la dcennie
coule une tendance faire appel aux principes de l'aide base sur les rsultats ("ABR") pour financer les
investissements viss par les politiques d'accs et de service universels, notamment dans les pays en
dveloppement. L'ABR est une approche innovante de l'augmentation de l'accs, qui lie le paiement de
l'aide la fourniture de services spcifiques ou "rsultats" afin que l'argent soit correctement dpens et
que les avantages profitent aux bnficiaires identifis.
Les Fonds sont considrs comme un mcanisme indpendant et transparent de mise en oeuvre et de
prennisation des initiatives d'accs et de service universels pendant la poursuite et la promotion des
rformes des marchs. L'objectif des FASU qui, en gnral, versent une subvention unique de dmarrage
pour des zones dsignes, est de financer l'expansion et/ou le maintien de rseaux/services respectant
des critres gographiques, dmographiques ou autres, qui ne seraient pas commercialement viables
sans ces fonds. La viabilit commerciale est dtermine l'aide d'une analyse conomique pralable
l'laboration du projet, comprenant en particulier l'examen des diffrentiels de march prsent dans

10

http://ec.europa.eu/competition/consultations/2009_broadband_guidelines/index.html.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

l'valuation et les directives relatives l'accs et au service universels du projet HIPSSA. Les FASU ont
principalement recours des subventions pour ddommager les prestataires de service universel ("PSU")
qui, dans la plupart des cas, ont dcid de fournir les rseaux et les services identifis moyennant une
subvention ou des concessions spciales. Dans certains cas, en particulier dans la SADC, les Fonds ont eu
recours des processus d'valuation comparative similaires aux processus d'appels d'offres publics
existants et aux processus de demande d'octroi de licence TIC pour effectuer leurs versements.

1.2.1.5 Exprience des modles de financement public dans la SADC


Plusieurs pays de la SADC ont men des projet d'accs universel faisant appel aux modles de
financement voqus plus haut, principalement les PPP, la proprit, les subventions et les incitations
financires. Ainsi, la Tanzanie a adopt un modle PPP pour dvelopper son projet d'infrastructure de
rseau fdrateur TIC fibres au niveau national (NOFBI). Broadband Infraco, socit publique sudafricaine dispensant des services nationaux de rseau large bande, constitue un exemple de prise de
participation ou de proprit d'un rseau par l'Etat dans le but de raliser l'accs universel. Les sept pays
de la SADC qui ont cr des Fonds, dont l'Angola, le Lesotho, l'Ile Maurice et le Zimbabwe, appliquent le
modle des incitations financires, qui comprend les FASU.
En dpit de la diversit des modles de financement, le prsent Guide tient compte du fait que la plupart
des pays de la SADC ont atteint un stade ou un autre de la cration de Fonds et consacre donc le reste de
la Partie 1 la question de leur pertinence dans un secteur des TIC en pleine volution. De plus, aprs la
conclusion selon laquelle les Fonds vont demeurer dans le paysage sectoriel des TIC dans un avenir
prvisible, la deuxime partie explique les modalits de leur cration.

1.2.2

Fonds pour l'accs et le service universels

1.2.2.1 Raisons de la russite des Fonds


Les FASU qui ont rempli leur mission avec succs, o qu'ils se trouvent dans le monde, prsentent
plusieurs points communs: ils conjuguent un cadre rglementaire et politique favorable, une conception
rflchie, une structure de gestion ractive et une gouvernance adquate. Ils appliquent les principes cls
suivants:

respect des approches et des principes de l'ABR (voir le tableau 3 ci-dessous);

bonne gouvernance;

alignement sur le cadre rglementaire et politique national;

neutralit technologique de la conception et de la mise en oeuvre des projets;


accent sur l'orientation march, la viabilit et l'esprit d'entreprise11; planification et dfinition
des projets dcentralises et ascendantes12;

innovation et localisation des projets et des processus;

approche Cot total de possession ("TCP") et donc intgration de l'appui aux applications, au
contenu, la formation et au renforcement des capacits, en plus des rseaux et des services.

L'ensemble du Guide aborde les diffrentes manires dont les Fonds de la SADC et, en fait, tous les
bailleurs de fonds des projets d'accs universel, peuvent adopter ces principes et les intgrer leurs
processus et leurs projets.

11

New Models for Universal Access, page 202.

12

New Models for Universal Access, page 203.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 1.1: Prsentation de l'aide base sur les rsultats


Principes de l'aide base sur les rsultats

Paiements subordonns l'excution


Garantie d'une subvention lie des objectifs
spcifiques mesurables
Contrats de services octroys un tiers qui
peroit une subvention pour atteindre les
objectifs stipuls
Prfinancement du projet par le Fonds (par
tranches) jusqu' sa bonne fin
Obligation de baser les subventions sur la
performance Le paiement n'a lieu qu'une
fois les services fournis et contrls

Avantages de l'aide base sur les rsultats

La transparence renforce l'efficience et


l'efficacit
Le risque de performance est support par le
prestataire (bnficiaire du financement), ce
qui accrot sa responsabilit
La subvention (voire son mcanisme
d'attribution) constitue une incitation pour le
secteur priv
Il est possible de suivre les rsultats grce au
centrage sur les rsultats du projet

1.2.2.2 Raisons de l'chec de certains Fonds?


L'histoire des Fonds est marque par de nombreuses russites, mais aussi quelques checs. En effet,
certains d'entre eux:
ne sont toujours pas oprationnels plus de 5 ans aprs leur tablissement dans la loi;
ont fix des taxes, trop collect et insuffisamment dpens;
ont trop dpens: ils ont subventionn des projets qui ont chou ou les projets ont mal utilis
les fonds;
ont pris une part active la mise en oeuvre des projets par le biais du dploiement de tl
centres et parfois de rseaux;
ont lanc des projets sans tre capables d'assurer la coordination entre les diffrents niveaux
de gouvernement et les diffrents services de l'Etat concerns (ex. ducation, infrastructure,
sant);
n'ont pas publi priodiquement le montant des sommes collectes et verses;
n'ont pas tenu de runions rgulires de leur Conseil d'administration ou de leur Conseil
fiduciaire dans le but de faciliter la conception, l'laboration et la mise en oeuvre des projets.
Ces diverses expriences montrent que l'tablissement des Fonds dans la loi ne constitue qu'une tape du
processus, que leur russite dpend de plusieurs facteurs spcifiques et que leur chec est imputable
des raisons videntes et vitables.
Par nature et du fait qu'ils collectent des sommes importantes auprs du secteur des TIC, les Fonds
attirent l'attention et gnrent des risques. Les risques les plus courants auxquels se heurtent les projets
financs par les pouvoirs publics sont les suivants13:
mise en oeuvre de projets qui faussent le march;
cration d'une dpendance vis--vis d'un financement permanent;
possibilit d'usage abusif des fonds;
favoritisme;
chec des projets entranant un gaspillage des ressources.
Depuis peu, les pays qui commencent concentrer leurs efforts sur le dploiement des infrastructures,
dont celui des rseaux large bande et fibres optiques, ainsi que sur celui des rseaux de prochaine
gnration ("RPG"), constatent un problme: bien que ces projets soient susceptibles d'augmenter l'accs

13

10

www.ictregulationtoolguide.org/en/Section.3296.html.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

universel par le biais de l'offre (rseaux fibres optiques, par exemple) ou de la demande (tlcentres,
connectivit des tablissements scolaire ou de sant, par exemple), les sommes que les Fonds tiennent
disposition ou dont ils prvoient la collecte risquent de ne pas suffire financer les dploiements. Les
rgulateurs et les dcideurs dcouvrent donc que, dans le cas de projets de grande ampleur et trs
coteux, les Fonds "ne fonctionnent pas", ou ne fonctionneront probablement pas s'ils n'ont pas encore
t tests, parce qu'ils ne sont pas en mesure d'apporter un appui financier ou autre aux projets, et qu'il
faut donc trouver d'autres mcanismes de financement. Les risques voqus ci-dessus s'appliquent au
financement des projets d'accs universel dans le secteur des TIC en gnral, y compris avec d'autres
options de financement telles que le financement public et le financement par des ONG ou des donateurs
l'aide de subventions et de prts.

1.2.2.3 Les Fonds: un concept qui a fait son temps?


Encadr 1.1: Pertinence des Fonds l'avenir14
Plusieurs volutions et considrations influent sur la rflexion relative l'avenir des Fonds pour l'accs et
le service universels (FASU) et soulvent les questions suivantes:
En supposant que l'accs et le service universels en matire de tlphonie seront devenus une ralit
dans un proche avenir, quelle est la pertinence du modle des FASU pour les TIC et le large bande?
Quelle influence le passage aux rseaux de prochaine gnration exercera-t-il sur le modle de
financement que constituent les FASU?
Au lieu de considrer que les faiblesses potentielles des Fonds les vouent la disparition ou que
l'existence d'autres options de financement remet en cause la viabilit de ce modle, on peut envisager
ces sources supplmentaires de financement de l'accs universel comme des partenaires des Fonds, dont
le rle est complmentaire celui des FASU nationaux. Que l'engagement fournir l'accs procde des
conditions d'octroi de licence, d'un contrat de partenariat public-priv ou bien d'une concession ou d'un
contrat consenti(e) l'issue d'un processus d'appel d'offres lanc par le FASU, le secteur priv est
clairement considr comme le fournisseur de l'accs universel. Le secteur public (rgulateur dans le cas
des conditions d'octroi de licence, entit gouvernementale nationale, provinciale ou locale/municipale
pertinente dans le cas d'un PPP ou administrateur du Fonds dans le cas d'un projet FASU) a pour rle de
dfinir la vision et les orientations qui permettront de rpondre aux besoins sociaux et de
dveloppement, d'agir dans l'intrt gnral et de choisir les partenaires aptes collaborer la ralisation
de ces objectifs.
Les approches "payer" et "participer" sont souvent complmentaires. Les oprateurs risquent de devoir
"payer" le FASU mais peuvent aussi choisir de "participer" et recevoir des subventions du Fonds pour ce
faire. De mme, bien que la licence dtenue par les acteurs du secteur priv ne les oblige peut-tre pas
se dployer dans une rgion mal desservie, l'adoption d'un modle PPP pourra les amener revoir leur
position. Ces alternatives (hormis les obligations stipules dans les licences) prsentent une
caractristique importante: la participation d'un oprateur au projet, qui concerne en gnral une zone
"haut risque", est facultative. L'acteur du secteur priv a le choix et il revient donc son partenaire
gouvernemental de l'inciter participer et investir. Il en va de mme pour les Fonds. Par consquent,
dans tous les cas, le secteur priv est "pay" pour "participer" ou dployer des rseaux, en assurer la
gestion et exercer ses autres savoir-faire.

14

www.ictregulationtoolguide.org/en/Section.3286.html.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

11

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Au final, il en rsulte un scnario dans lequel un oprateur peut percevoir des fonds publics pour se
dployer dans des zones identifies et desservir des communauts galement identifies, dans l'intrt
gnral. Cette situation, premire vue l'antithse de la libralisation et de la privatisation du secteur
des TIC qui caractrisent la rforme de ce march sectoriel depuis deux dcennies, suscite la crainte bien
comprhensible que les partenariats FASU et les PPP s'avrent anti-concurrentiels. De fait, par nature, ces
approches de financement ncessitent la signature d'un accord de fourniture de services et de rseau
entre le gouvernement et un acteur du secteur, ce qui peut fausser le march si les pouvoirs publics
soutiennent l'excs un acteur ou une technologie donn(e)15. De mme, les intentions des acteurs du
secteur priv risquent de ne pas tre altruistes et ces approches pourraient profiter au final une
technologie ou un produit spcifique plutt qu'aux bnficiaires viss, savoir le grand public.
Le processus d'identification des "acteurs" s'avre donc essentiel. Il faut imprativement que les
processus de conception et de mise en oeuvre des projets "participation facultative" caractriss par un
financement public et une action du secteur priv soient clairs, transparents et issus d'une consultation.
Ces principes demeurent vrais aussi bien si l'argent public provienne d'un Fonds que d'une entit
tatique. A ce titre, les mcanismes utiliss aux stades de la conception et de l'attribution des projets par
les FASU pour viter des rsultats anti-concurrentiels et la distorsion du march s'appliquent la
conception et l'attribution des projets PPP et de ceux ayant recours une autre source de financement.
Il est nouveau important de noter qu'un Fonds peut venir complter ces approches de financement. Le
rle dj important des Fonds en matire de facilitation et de coordination, en particulier concernant
les objectifs nationaux fixs au secteur des TIC, deviennent cruciaux quand le nombre d'acteurs du
financement des TIC augmente.
En rsum, outre remplir leurs mandats actuels quand ce n'est pas encore le cas, comme indiqu dans le
Guide sur la rglementation des TIC, les FASU de prochaine gnration pourraient voluer dans deux
directions principales, savoir:

renforcer leur importance en tant que facilitateur et coordonnateur et leur rle dans la
stimulation du march, le pilotage de concepts innovants en matire de service et
d'applications destins aux rgions rurales, la cration d'une demande de connectivit et de
services TIC avancs (par exemple grce au financement de l'accs large bande pour les
tablissements scolaires, un appui plus direct apport aux utilisateurs et aux applications) et
la mise en place d'un environnement favorable;

devenir un mcanisme de financement des rseaux large bande dans les rgions rurales et
non viables grce un appui au niveau de la vente au dtail (ex. accs partag) et de gros
(ex. installations intermdiaires telles que rseaux dorsaux, pylnes hertziens et autres
lments d'infrastructure passifs).

Ces approches seront d'autant plus efficaces qu'elles seront menes en collaboration avec d'autres
sources de financement du secteur des TIC. Les Fonds peuvent financer des projets dans les rgions
rurales et mal desservies ainsi qu'en faveur des communauts mal desservies en collaboration avec des
ONG et des donateurs, par exemple. Ceux-ci peuvent mme jouer un rle crucial dans le financement et
la facilitation des applications et du renforcement des capacits plutt que dans la porte du rseau.

15

12

Manuel sur la rglementation des TIC, section 5.4.1.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 1.2: Coopration et partenariats de financement


Sources potentielles de financement et de ressources pour les projets TIC:

Fonds pour le service universel

Subventions

Subsides publics (notamment mesures de stimulation)

Dons privs, activits de collecte de fonds

Appui dispens par les communauts (ex. locaux gratuits)

Cotisations

Revenus issus de l'activit de base du projet lui-mme:

connectivit (tlphone, tlcopie, Internet, pages web)

accs direct des utilisateurs des ordinateurs ("utilisation payante")

services bureautiques (photocopie, numrisation, aides audiovisuelles)

revenus d'activits annexes: formation, services communautaires, vente de produits ne


relevant pas des TIC.
Source: OCDE

Exprience des Fonds dans la SADC

FSU

Responsabilit

Financement du
FSU

Transparence

Identification
du projet

Choix du
projet

Angola16

Botswana

Rpublique
dmocratique du
Congo (RDC)

Lesotho

Malawi

Ile Maurice

Mozambique

Namibie

Afrique du Sud
Swaziland17

Rpublique unie de
Tanzanie

Zambie

Zimbabwe

Pays/Rgion

Source: Actualisation des Directives de la SADC relatives l'accs et au service universel - Rapport d'valuation, section 6.3

16

Cette valuation sest appuye sur la lgislation existante. De nouveaux projets de lois et de rglementation sont en
cours dadoption mais ntaient pas encore adopts lpoque de la publication.

17

Projet de loi sur les communications lectroniques, 2010.

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

13

Partie 1

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Compte tenu des principaux risques, facteurs de succs et cueils potentiels associs aux Fonds et si on
les considre comme un mcanisme essentiel de financement dans la SADC, comment se comportent-ils
dans ses Etats Membres? Fonctionnent-ils? Sept pays de la rgion les ont tablis dans la loi. Dans six
d'entre eux, l'argent provient d'un financement initial consenti par des donateurs ou le gouvernement, de
taxes prleves sur les oprateurs ou d'un excdent de fonds du rgulateur. On notera avec intrt que
dans la pratique, trois pays ont reu des subsides de donateurs ou du gouvernement/rgulateur pour
financer des projets d'accs et de service universels par l'intermdiaire de ce qu'on l'appelle
gnralement des Fonds, bien que ceux-ci ne soient pas stipuls dans la loi, comme l'indique le tableau cidessus (Botswana, Malawi, Mozambique). Six pays de la SADC ont eu recours des processus tels que des
appels d'offres pour identifier les projets et en soutenir financirement la mise en oeuvre.
Certains Fonds de la SADC collectent de l'argent depuis un certain temps (ex. Ile Maurice, Afrique du Sud,
Zimbabwe). En outre, certains Etats Membres ont dmontr leur aptitude conceptualiser et
subventionner des projets et des projets pilotes (ex. Malawi, Mozambique, Afrique du Sud, Zambie). Il
convient de noter qu'un grand nombre des Fonds de la rgion en sont encore au stade du dveloppement
ou ne sont devenus oprationnels qu'en 2010 (ex. Tanzanie) et que d'autres restent encore crer
formellement (Botswana, Namibie18, Zambie19). L'exprience des FASU dans la rgion SADC n'est donc pas
uniforme.
Les Etats Membres ont identifi une difficult majeure et en ont fait part l'Association des rgulateurs
des communications d'Afrique australe ("CRASA"), savoir la mise en oeuvre des Fonds, c'est--dire leur
gouvernance, leur gestion et leurs procdures de versement. Cette conclusion s'inscrit dans un contexte
o, si la quasi-totalit de la lgislation rgionale intgre le concept de Fonds, trs peu d'entre eux sont
totalement fonctionnels.
En l'absence d'autres modes de financement public tels que les "mesures de stimulation", la mise en
oeuvre des FASU constitue la difficult essentielle laquelle se heurtent la plupart des pays de la SADC.
Afin de tenter de la rsoudre, le prsent Guide se veut un manuel de rfrence l'intention des
administrateurs de Fonds, qu'ils soient intgrs au rgulateur ou un autre organisme, visant leur
faciliter la mise en oeuvre de leur Fonds et la prise de dcision quant sa place dans un secteur des TIC en
rapide volution. Il met galement des modles existants leur disposition. Son objectif secondaire est de
fournir aux bailleurs de fonds des orientations sur la manire d'utiliser d'autres mcanismes pour financer
l'accs universel de manire quitable et transparente dans un contexte de libralisation.

18

Cr par le Communications Act 8 de 2009, le Fonds nest toujours pas en vigueur et donc pas encore oprationnel.

19

Le Fonds de la Zambie a t tabli dans la loi (2009) mais seul un Programme daccs universel a t cr jusqu
prsent pour travailler sur les projets.

14

> Partie 1 PRINCIPE DES FONDS ET DU FINANCEMENT DE L'ACCS UNIVERSEL

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 2
CRATION DE FONDS POUR L'ACCS
ET LE SERVICE UNIVERSELS

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

15

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.1

PLACE DES FONDS DANS LE CONTEXTE DE LA RFORME DES MARCHS

La ncessit de modalits de financement des projets d'accs et de service universels transparentes,


juridiquement stables et respectant le jeu de la concurrence est bien comprise. Il est donc impossible de
crer les Fonds dans un vide politique, rglementaire, juridique et institutionnel ou dans un contexte
dfavorable si l'on veut leur donner toutes les chances de remplir leur mission. De mme, en l'absence
d'un environnement rglementaire fiable ou d'une approche cohrente avec le cadre sectoriel des TIC, le
recours d'autres mcanismes de financement tels que les PPP ou la proprit publique sera vou
l'chec. La rforme et la libralisation des marchs, ainsi que leur impact sur la politique d'accs et de
service universels, sont abords de manire approfondie dans le document "Evaluation des FSU dans le
cadre du projet HIPSSA" ainsi que dans les Lignes directrices sur l'accs et le service universels de la
CRASA.

2.1.1

Exprience et bonnes pratiques internationales

Les Fonds tant indissociables du processus de rforme des marchs, leur cration doit intervenir dans un
environnement de libralisation du secteur des TIC. Le Tableau 2.1 numre les principaux lments
mettre en place pour que les Fonds soient un succs, par exemple le vote d'une loi claire en matire
de TIC, l'laboration d'un rgime de gestion du spectre efficace et efficient ainsi que l'harmonisation des
approches rgionales.
Les cadres lgislatifs et politiques doivent faciliter la cration des Fonds sans dcourager pour autant des
formes de financement o n'interviennent ni les FASU ni mme le secteur public, telles que les approches
et les partenariats financiers issus d'initiatives prives, notamment:

16

Projets impulss par des banques spcialises dans la micro-finance (ex. programme Village
Phone lanc par Grameen Telecom (Bangladesh) auquel se sont associs par la suite la Socit
financire internationale (IFC) et l'oprateur MTN);

Projets impulss par des oprateurs, portant en particulier sur la tlphonie partage ou
publique, tels que celui de Smile Communications en Ouganda, qui ouvre aux consommateurs
africains les moins bien lotis les portes du monde de la communication grce un modle
WiMAX innovant, ou encore celui auquel participe Telenor Pakistan, qui applique le principe de
l'accs vocal partag (partage d'un tlphone portable) sous la forme d'une cabine
tlphonique publique supervise;

fiducies, fondations et fonds privs pour le dveloppement ainsi que programmes de


responsabilit sociale d'entreprise des oprateurs de rseaux et des fournisseurs, entre autres.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 2.1: Elments d'un cadre politique favorable


Le cadre politique de la libralisation et de la rforme des marchs constitue l'un des facteurs de succs
de base des FASU et doit comprendre:

une lgislation et une politique claires en matire de TIC avec tablissement du Fonds dans la loi;

une autorit nationale de rglementation indpendante et efficace;

un cadre institutionnel clair pour le Fonds (distinct du rgulateur ou intgr celui-ci);

une politique fiable d'accs et de service universels;

un rgime d'octroi de licences clair, simple et pro-concurrentiel;

un rgime d'interconnexion quitable (tenant compte de l'asymtrie de la rglementation pour


les rgions rurales et mal desservies);

un cadre de partage des infrastructures et de location des installations;

un rgime de gestion du spectre efficace et efficient;

l'harmonisation des approches et des normes rgionales et internationales.


Outre la liste des lments applicables toutes les rformes sectorielles, celle spcifique au cadre d'accs
et de service universels joue un rle essentiel dans le choix du modle de financement adquat. Quand
les Fonds existent dj, elle aide en garantir le bon usage ainsi que la conception, le financement et la
mise en oeuvre des stratgies et des projets d'accs universel. A cet gard, les dcisions politiques et
rglementaires minimales requises sont les suivantes:
1. porte et mandat juridiques du Fonds;
2. ventuellement, obligations lgales applicables aux mcanismes de financement publics autres
que le Fonds (ex. rgles relatives aux aides d'Etat de l'Union europenne);
3. dfinition propre au pays des concepts de "service universel" et d'"accs universel";
4. dfinition d'objectifs nationaux en matire d'accs et de service universels;
5. dfinition de la notion de fracture numrique20 et, en consquence, de la nature des "rgions
mal desservies" et des bnficiaires.
De ces cinq dcisions dcoulent les paramtres du financement public des projets d'accs universel, ainsi
qu'une "feuille de route" permettant aux administrateurs de Fonds et aux donateurs d'valuer la
pertinence des projets sous l'angle juridique et politique ainsi qu'au regard des objectifs
socioconomiques pralablement dfinis.
Les deux premiers critres renvoient au mandat juridique du Fonds et aux restrictions apportes au
financement public du secteur des TIC. Ce sont probablement les plus inflexibles du lot. Tout simplement,
les projets non conformes au mandat ou la porte juridique du Fonds ou d'autres formes de
financement public ne peuvent pas prtendre un financement et il convient de les disqualifier. Si le
Fonds est confront une demande de financement pour des services extrieurs non stipuls dans son
mandat, il convient d'amender la loi.
Les trois autres critres facilitent aux donateurs la tche de priorisation des projets. Par exemple, si un
pays dfinit l'accs universel (et non le service universel) comme une priorit prenant la forme de services
de transmission de voix et de donnes dispenss dans des centres communautaires polyvalents, les
projets s'efforant d'atteindre cet objectif pourront prtendre un financement et prendront le pas sur
ceux visant l'accs individuel grce, par exemple, l'octroi de subventions certaines catgories
d'utilisateurs.

20

Les notions de "diffrentiel d'efficacit du march" et de "fracture numrique relle" sont abordes dans la Partie 1.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

17

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Autre exemple en rapport avec la dfinition d'objectifs d'accs universel: si un Etat Membre dcide que
l'objectif premier de son Fonds est le financement des infrastructures, en supposant qu'il dispose de
sommes suffisantes, les projets visant la subvention de services personnels, tels que la fourniture de
tlphones portables aux hpitaux, passeront aprs le dploiement d'un rseau large bande dans une
rgion donne. Des pays comme la Colombie, le Prou, le Guatemala, le Chili et la Rpublique
dominicaine ont atteint ou dpass les objectifs d'accs universel fixs par leur gouvernement respectif
grce des enchres subvention minimale21.
La conception et la priorisation des projets sont traites plus en dtail dans la Partie 3.

Tableau 2.2: Rformes essentielles pour la ralisation de l'accs universel


Ralisation de l'accs universel
Le Fonds doit exister dans un environnement rglementaire favorable. La rforme sectorielle constitue un
pilier de sa russite. La liste non exhaustive des rformes essentielles mener paralllement la cration
du Fonds est la suivante:

conditionner l'octroi de licences aux oprateurs la couverture des zones non et mal desservies
considres commercialement viables;

rduire les droits et les taxes rglementaires (octroi de licences, spectre, importations, temps
d'antenne);

supprimer les restrictions l'usage de certaines radiofrquences dans les rgions rurales,
drglementer la tlphonie Internet et simplifier les processus d'octroi de licences pour les
oprateurs rgionaux et/ou ruraux;

faciliter l'interconnexion (ventuellement asymtrique) pour les oprateurs ruraux et non


dominants;

simplifier et faciliter le processus d'obtention des droits de passage;

exiger le partage des infrastructures entre oprateurs de tlcommunications et faciliter la mise


en place d'un cadre permettant ce partage entre diffrents secteurs (fournisseurs d'lectricit, de
gaz, d'eau et d'infrastructures routires).

2.1.2

Exprience et pratique de la cration de Fonds dans la SADC

Les quatorze Etats Membres de la SADC disposent chacun d'une politique et d'une lgislation en matire
de TIC. Ils ont atteint divers niveaux de libralisation et ont quasiment tous cr un Fonds dans le cadre
de la rforme des marchs et du processus de libralisation. Le concept de Fonds est abord dans le
Modle de politique de la SADC qui traite de plusieurs questions, notamment celle de l'accs et du service
universels ainsi que d'autres aspects apparents (tarif, interconnexion, spectre de frquences et
numrotage). Concernant la cration des Fonds, le document de rfrence sur les services de
tlcommunications22 de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) stipule:
Tout Membre a le droit de dfinir le type d'obligation en matire de
service universel qu'il souhaite maintenir. Ces obligations ne seront pas
considres comme tant anticoncurrentielles en soi, condition
qu'elles soient administres de manire transparente, non
discriminatoire et neutre du point de vue de la concurrence et qu'elles
ne soient pas plus rigoureuses qu'il n'est ncessaire pour le type de
service universel dfini par le Membre.

21

22

18

OCDE, "Leveraging Telecommunications Policies for Pro-Poor Growth Universal Access Funds with Minimum Subsidy
Auctions" (2004).
www.wto.org/english/tratop_e/serv_e/telecom_e/tel23_e.htm.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Le modle FASU dcrit dans le prsent Guide et adopt dans le cadre politique de la SADC remplit ces
conditions. Le Modle de politique de la SADC prvoit ce qui suit:
Pour raliser l'obligation de service universel dans leur contexte, les
pays peuvent confier la conception des politiques en la matire une
agence/unit responsable du service universel tablie sous les auspices
du ministre ou du rgulateur. Cette agence/unit pourra galement
tre charge de l'application des politiques approuves.
Le Fonds pourra tre cr l'aide d'une ou plusieurs des approches
ci-dessus dans le but de financer la mise en place de services dans les
rgions o celle-ci risque de ne pas s'avrer conomiquement viable.
Les politiques visant inciter les oprateurs fournir des services de
tlcommunications dans les rgions non rentables peuvent tre mises
en oeuvre par le biais d'incitations gouvernementales dlivres par
l'Agence/Unit/Fonds.
La section 49 du modle de projet de loi de la SADC dcrit en ces termes la cration d'un FASU:
L'Autorit dfinira des objectifs annuels pour les services dispenser
afin d'assurer l'accessibilit du plus grand nombre d'utilisateurs au
service de tlcommunications public, notamment le service
tlphonique de base.
Elle pourra crer un Fonds auquel les prestataires de services de
tlcommunications (publics et privs) verseront les sommes que
l'Autorit sera libre de prescrire au titre du dveloppement de l'accs
universel.
Ou
L'Autorit pourra conditionner l'octroi d'une licence la cration par
chaque prestataire de services de tlcommunications publics d'un
Fonds pour l'accs universel, dont le produit ne sera utilis qu'avec
l'approbation de l'Autorit et dans le but de dvelopper et d'tendre
son infrastructure de services de tlcommunications dans les rgions
non desservies et d'assurer l'accs au plus grand nombre d'utilisateurs,
notamment aux personnes handicapes.
Plusieurs Etats Membres de la SADC ont donc cr des Fonds et labor une politique et/ou des cadres
lgislatifs pour appuyer l'accs universel et les stratgies de sa mise en oeuvre. Ils ont galement prvu la
collecte de taxes ou de contributions destines la gestion du Fonds, au versement de subsides et la
conception de projets divers niveaux, comme dcrit brivement dans le Tableau 4 et de faon plus
dtaille dans le Rapport d'valuation de l'accs et du service universels de la CRASA.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

19

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 2.3: Vue d'ensemble Pays dots d'une politique et d'une lgislation
en matire d'accs et de service universels23
Pays

Politique

Angola

Loi de cration du Fonds


Loi sur les tlcommunications de
base (2001)

Nom du Fonds et
anne de cration
2001

24

Botswana

Projet de politique sur l'accs et le Non prvu dans la lgislation


service universels, 2008 (politique existante
attendue en 2010/2011)

Pas encore cr

RDC

Pas de politique

Loi sur les tlcommunications

Fonds pour le
service universel,
2002

Lesotho

Pas de politique, mais l'Autorit


des communications du Lesotho
dispose d'une stratgie en
matire d'accs et de service
universels depuis 2007

Loi sur l'autorit des


tlcommunications du Lesotho, 2000
Rgles relatives au Fonds pour
l'accs universel de l'Autorit des
communications du Lesotho, 2009
Projet de loi sur les communications,
2009

Malawi

Projet de politique nationale en


matire de TIC, 2009

Non prvu dans la loi sur les


communications de 1998
Le projet d'amendement au projet de
loi sur les communications de 2009
manifeste l'intention de fournir l'accs
et le service universels

Pas encore cr

Loi sur les TIC, 2001


Rglementations (GN 206 de 2008)
sur le service universel

2001, intgr
l'ICTA (en vigueur en
2008)

Ile Maurice

Mozambique

Politique en matire de
tlcommunications, 2004

Loi sur les tlcommunications n 8


de 2004
Le dcret n 69 de 2006 a approuv
la rglementation du Fonds pour
l'accs et le service universels

2004, intgr au
rgulateur INCM
(oprationnel en
2006)

Namibie

Projet de politique en matire


de TIC, 2009

Non prvu dans la lgislation


existante
Prvu dans le projet de loi sur les
communications de 2009

Pas encore cr

Loi sur les tlcommunications,


2007 et ultrieur (aprs son
abrogation)
Loi sur les communications
lectroniques n 36 de 2005

Fonds pour l'accs


et le service
universels d'Afrique
du Sud (USAASA),
1997

Afrique du Sud Projet de politique en matire de


large bande, 2009
Directives politiques relatives aux
licences pour les rgions mal
desservies
Phase 1: 2005/6
Phase 2: 2006/7
Phase 3: 2007

23
24

20

Annexe 7 du rapport de la CRASA, actualise.


Evaluation du projet HIPSSA.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Pays

Politique

Loi de cration du Fonds

Nom du Fonds et
anne de cration

Swaziland

Pas encore

Loi sur les communications


lectroniques (2010)

Le Fonds pour l'accs


rural fonctionnera
avec le FSU

Tanzanie

Politique nationale en matire de


tlcommunications, 1997
Politique nationale en matire de
TIC, 2003

Loi sur l'accs au service de


communications universel de 2006
Rglementations du Fonds pour
l'accs et le service universels aux
communications, 2009

Fonds pour l'accs


universel aux communications (UCAF),
2006 (oprationnel
en 2009)

Zambie

Projet de politique en matire


d'accs universel

Loi sur les TIC, 2009

Zimbabwe

Rglementation des postes et


tlcommunications (Fonds pour le
service universel), 2005

Fonds pour le
service universel
(FSU)

Selon les informations disponibles, le Botswana, la Namibie, le Malawi et les Seychelles ont tabli un
Fonds dans la loi et/ou la politique, mais ne l'ont pas encore cr. Avec un taux de pntration de la
tlphonie mobile de 120%, les Seychelles ont indiqu que la mise en oeuvre de leur politique en matire
de service universel ne se justifiait pas25. Les Fonds des quatre autres pays seront probablement
oprationnels en 2012.
L'Angola, la Rpublique dmocratique du Congo, le Mozambique, l'Afrique du Sud, l'le Maurice, le
Swaziland, la Tanzanie et le Zimbabwe ont rpondu disposer d'un FASU tabli dans la loi et oprationnel
qui a commenc collecter des contributions, mais certains d'entre eux n'ont pas encore mis en oeuvre
de projet. Seuls le Lesotho, le Mozambique, l'Afrique du Sud et le Zimbabwe ont men bien des projets.
Si les Fonds du Botswana, du Malawi et de la Zambie ne sont pas encore totalement oprationnels, on
notera avec intrt qu'ils sont aliments par d'autres sources que les taxes sur les oprateurs. Les
gouvernements de ces pays s'en sont servis pour dvelopper des programmes d'accs universel impulss
par des dcideurs et des rgulateurs qui ont dj commenc financer ce type de projet. Dans le cas du
Malawi, il s'agit de projets pilotes mis en oeuvre grce un financement initial de la Banque mondiale.

25

Evaluation du projet HIPSSA, rponse des Seychelles au questionnaire.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

21

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 2.4: Etude de cas Mandat du Fonds de Tanzanie


Mandat
Fonds pour l'accs
et le service
universels en
matire de
communications
(UCAF)

Dfinir les critres


d'identification des
zones rurales et
urbaines mal
desservies et
dsigner celles
devant bnficier du
service universel
Mettre en place des
mcanismes de
bonne gestion du
Fonds
Fixer les conditions
d'attribution des
fonds suite des
appels d'offres
Evaluer les projets de
communications
proposs
Mener des tudes
dans les zones mal
desservies.
Conseiller l'Autorit
sur les questions en
rapport avec les
obligations d'accs et
de service universels
et spcifier celles-ci
Effectuer le suivi des
accords et les
appliquer
(s6 - Loi sur l'accs et
le service universels
en matire de
communications de
2006)

Source de
financement

% de
taxe

Allocation
parlementaire
Subventions de
l'Autorit
Prlvement en
faveur du service
universel sur les
contributions
Subventions, dons,
legs ou autres
contributions.
Taxes et
contributions en
rapport avec les
services dispenss
par le Fonds.
(s23 - Loi sur
l'accs et le service
universels en
matire de
communications
de 2006)

Jusqu'
1,5%

Rle du Fonds

Dispositions
spciales

Dsignation des
oprateurs chargs de
dispenser le service
universel dans les rgions
non commercialement
viables l'issue d'un
processus d'appel d'offres,
Cela peut se faire soit sur
l'ensemble du territoire
national, soit dans une
zone de service universel
spcifie.
Seuls les titulaires d'une
licence de
communications pourront
tre choisis comme
prestataires de service
universel.
(s15 - Loi sur l'accs et le
service universels en
matire de
communications de 2006)
Les projets approuvs
doivent prciser qu'ils
seront en mesure de
rpondre aux exigences
suivantes:

prise en compte
des personnes
handicapes;

prise en compte
des personnes
prsentant des
besoins spciaux;

qualit des services


de tlcommunication;

cot abordable des


services;

disponibilit et
accessibilit des
services pour toute
la population.
(s17 (6) - Loi sur l'accs et
le service universels en
matire de
communications de 2006)

22

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.2

ADMINISTRATION DES FONDS

2.2.1

Exprience et bonnes pratiques internationales

Les diffrentes approches de gestion et d'administration des Fonds pratiques dans le monde privilgient,
selon les cas:

un ministre (Colombie et Core);

une division du rgulateur (Ouganda, Sri Lanka et Malaisie);

un organisme distinct, comme au Nigeria et au Prou, qui ont cr des banques ou des fiducies
spares pour grer les fonds;

un tiers indpendant, ce modle institutionnel est en vigueur en France, o la Caisse des


dpts et consignations est une institution financire indpendante, et aux Etats-Unis, o
la FCC a pass contrat avec l'Universal Service Administration Company. Le Pakistan, qui l'a
adopt rcemment, donne l'exemple de cette approche dans un pays en dveloppement.

Unique en son genre, le modle pakistanais consiste en un partenariat public-priv gr indpendamment


du ministre ou du rgulateur, jouissant du statut d'entreprise et pourvu d'un Conseil d'administration
dot des pleins pouvoirs dcisionnels26 regroupant des reprsentants de toutes les facettes des secteurs
public et priv: politiciens, bureaucrates, technocrates, oprateurs de l'ensemble des sous-secteurs et
consommateurs, comme indiqu dans le tableau ci-dessous. Le PDG du FSU fait galement partie du
Conseil.

Tableau 2.5: Etude de cas - Conseil d'administration du FSU pakistanais


Secteur priv

PDG

Reprsentant des PSI


Reprsentant de la tlphonie
fixe
Reprsentant de la tlphonie
mobile

Secteur public
Ministre des technologies de
l'information
Secrtaire fdral des technologies
de l'information
Membre de Telecom MoIT
Prsident du rgulateur

Le modle pakistanais vite l'cueil des conflits d'intrt puisque le secteur nomme lui-mme ses
reprsentants. En outre, le Conseil ne signe pas de contrats et les reprsentants du secteur priv doivent
s'abstenir lorsque leurs entreprises sont concernes. Ce systme est totalement transparent. En dpit de
rcents problmes de gouvernance, les subsides verss n'ont jamais profit l'excs aux membres du
Conseil. Le modle pakistanais n'a pas d'quivalent, notamment dans les pays en dveloppement.
Point important: que le Fonds soit intgr au ministre ou au rgulateur ou bien indpendant, il doit
disposer au minimum de ses propres:

26

administrateur/P.-D. G. plein temps;

conseil des fiduciaires ou d'administration;

compte en banque;

procdures comptables.

"USF Pakistan Success Story", Pravez Iftikhar, PDG du FSU, prsentation


(www.itu.int/ITU-D/asp/CMS/Events/2010/Thailand-Broadband/Session4_Parvez_Iftikhar.pdf).

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

23

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

La charge de travail administrative et les besoins en capacits levs requis du Gouvernement pour
administrer efficacement ce rgime sont apparus comme l'un des points faibles des Fonds. Ces contraintes
entravent leur cration (notamment lorsqu'il s'agit d'une organisation distincte, comme en Tanzanie et en
Afrique du Sud) mais surtout le versement des subsides. Dans les pays o le Fonds fait partie du rgulateur,
le partage des ressources risque de ramener son statut celui de dpartement ou d'unit et donc de rduire
le degr de priorit dont il bnficie en cas de mauvaise administration du rgime.
Des pays dvelopps tels que l'Australie, le Canada et les Etats-Unis ont en gnral adopt des rgimes aux
cots de conception immdiats levs mais aux cots permanents trs faibles. Des conomies d'chelle et
des administrations dotes d'une capacit comparativement suprieure leur ont permis de faire face au
cot lev des versements. A l'inverse, en l'absence d'conomies d'chelle et en raison de la capacit
comparativement infrieure de leurs administrations, de nombreux pays faible revenu, notamment
certaines nations d'Afrique subsaharienne, se sont heurts des cots de versement levs. La section 2.3
aborde plus en dtail l'valuation des cots administratifs et la performance organisationnelle.
Encadr 2.1
Les Lignes directrices de la CE n'exigent pas la mise en place de programmes de compensation nationaux
(Fonds) par les Pays Membres. Les organismes nationaux de rglementation ne peuvent crer de
dispositif de financement que si les oprateurs dots d'obligations de service universel sont en mesure de
prouver qu'ils se trouvent confronts un nouveau cot non quitable (Article 5(1)).
Les ONR dots d'un Fonds doivent respecter les critres suivants27:

le Fonds doit tre administr par un organisme indpendant;

cet organisme doit tre responsable de la collecte des contributions, de la supervision du


transfert des sommes dues et des versements en faveur des prestataires de service universel.

2.2.2

Exprience de la SADC

Plusieurs types de Fonds ont t crs dans la SADC. Ils sont grs soit par des organismes indpendants
(USAASA en Afrique du Sud et UCAF en Tanzanie), soit par le rgulateur (LCA au Lesotho, POTRAZ au
Zimbabwe, BTA au Botswana, ICTA l'Ile Maurice et MACRA au Malawi), soit par le gouvernement
(Swaziland). Grs le plus souvent par le rgulateur, les Fonds de la plupart des pays de la rgion ont
recours diverses approches pour dissocier l'administration du Fonds de l'administration et de la
gouvernance des autres activits de l'autorit de rglementation.

Le Fonds pour l'accs universel du Lesotho est intgr au rgulateur (LCA). Il s'agit d'un comit
de son Conseil d'administration, comme spcifi dans son rglement publi au journal officiel.
Le Comit en charge du Fonds pour l'accs universel regroupe le prsident du LCA (qui prside
galement le Comit) et des reprsentants des ministres des Communications, du
Gouvernement local et des Finances. Le rgulateur est galement le trsorier du FAU.

L'Ile Maurice a adopt une structure intressante: la loi sur les TIC de 2001 confie la gestion du
Fonds pour le service universel au rgulateur, l'ICTA. Ce choix indique que le pays juge
important de dfinir pour le FSU une structure de gestion et d'organisation qui, la fois,
s'intgre l'Autorit, assure la transparence et la responsabilit et prserve l'autonomie. Cette
structure est la suivante:
o

27

24

Conseil d'administration de l'Autorit en charge des TIC, cr par la loi.

COM 96/608.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Conseil consultatif fournissant aux dirigeants du FSU des suggestions et des ides en
matire de projets prioritaires, de plans oprationnels, d'objectifs et de questions cls. Il
regroupe des reprsentants nomms du secteur, du gouvernement et des institutions
publiques, notamment celles les plus impliques dans les activits du Fonds, ainsi que des
oprateurs publics et des reprsentants des consommateurs;

un administrateur du Fonds responsable de la supervision de toutes les activits;

un gestionnaire de projets charg d'analyser le march, d'laborer des propositions de


plans de projets et d'assurer la liaison avec les bnficiaires du financement du FSU
pendant les phases de mise en oeuvre et d'valuation des projets approuvs;

des chargs de liaison appartenant l'Autorit (ingnieurs, juristes, comptable,


conomiste, etc.) et apportant la direction un appui professionnel et des ressources dans
leur domaine respectif.

Figure 2.1: Structure de gestion du Fonds mauricien28

Source: ICTA

Lgende:
Conseil d'administration de l'Autorit en charge des TIC (ICTA)
Groupe consultatif du Fonds
Fond pour le service universel
ICTA
Directeur des Finances et de l'administration (gestionnaire du Fonds)
Responsable des Finances et de l'administration (gestionnaire des projets)
Chargs de liaison (coordonnateur/responsable du suivi des projets)

28

Rapport de pays de lIle Maurice la CRASA, 2009.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

25

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Quel que soit le modle adopt, le nombre insuffisant de ressources humaines ddies au Fonds pose
problme. Dans plusieurs pays, une seule personne est responsable de son fonctionnement (qu'il s'agisse
d'une unit d'un organisme ou d'une organisation distincte). S'il est hberg par le rgulateur, il partage
les ressources avec le reste de l'organisation et personne d'autre ne lui est affect plein temps. A l'heure
actuelle, seule l'USAASA (Afrique du Sud) est dote d'une structure organisationnelle complte consacre
exclusivement au Fonds, comptant 55 employs. L'UCAF (Tanzanie) prvoie d'augmenter ses effectifs,
aujourd'hui limits une seule personne, au cours de l'anne venir. Le dficit de capacit interne
entrave la mise en oeuvre du Fonds et la ralisation des tches complexes de conception, de slection et
de financement des projets. Les Fonds devraient systmatiquement disposer de personnel qualifi en
matire technique, de gestion de projets, de finances, d'tude et d'analyse du march, entre autres.

Tableau 2.6: Cadres institutionnels et personnel des FASU de la SADC29


Pays

Localisation du Fonds

Nombre de personnes ddies/


plein temps

Angola

Botswana

Pas encore de Fonds

RDC

Rgulateur

Lesotho

Rgulateur

Malawi

Rgulateur (unit Accs


universel)

Ile Maurice

Rgulateur

Mozambique

Rgulateur

1 (Secrtaire excutif/Gestionnaire
du Fonds)

Namibie

Pas encore de Fonds

Afrique du Sud

Agence indpendante

55

Swaziland

Rgulateur

Tanzanie

Agence indpendante

1 (administrateur du Fonds)

Zambie

Rgulateur (unit Accs


universel)

Zimbabwe

Rgulateur

Aucun pays de la SADC n'a adopt l'approche pakistanaise consistant confier la gestion du Fonds, sur
une base commerciale, une socit tierce. Compte tenu des problmes que soulve dans la rgion le
versement des subsides destins la mise en oeuvre des projets, on pourrait y voir une approche de
gestion des Fonds efficiente et axe sur les incitations. L'volution rcente de la situation du FSU
pakistanais montre que la stabilit du Fonds, mme dans ce scnario, dpend de l'existence d'une bonne
gouvernance.

29

26

Annexe 7 du rapport de la CRASA, actualis.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 2.2: Etude de cas - Pakistan30


Le Fonds pakistanais est gr par une entreprise tierce sous contrat avec l'Etat. Exemples de ralisations
importantes du Fonds depuis sa cration:

Il a allou au total 15,1 milliards de roupies (176 millions de dollars US) des projets de
tlcommunications dans des rgions non desservies. Cette somme pourrait augmenter si le
Conseil d'administration pouvait se runir pour approuver la signature de contrats rsultant
d'appels d'offres ouverts ou pour lancer des appels d'offres dans les deux cas en attente
d'approbation par le Conseil.

Au total, 6,3 milliards de roupies (738 millions de dollars US) ont t allous au dploiement de la
fibre optique sur l'ensemble du territoire pour connecter tous les "tehsil" (subdivision
administrative).

Environ 4,3 millions de personnes rsidant dans 3 400 villages prcdemment non desservis ont
pu bnficier de services de tlcommunications. La connexion de 2 700 villages supplmentaires
(2,5 millions de personnes) est en cours.

Au cours des trois annes coules, le Fonds a mis des services large bande la disposition
de 15,5 millions de personnes dans les zones urbaines et semi-urbaines de plus de 200 villes.

Prs de 150 000 clients ont eu accs des services large bande dans plus de 200 villes, sachant
que ces agglomrations ne disposaient pas du large bande dbut 2009.

Sous la houlette du Directeur des projets spciaux, le Fonds a fourni divers services
200 000 personnes, par l'intermdiaire de tl centres pilotes, tandis qu'un public encore plus
large a bnfici d'installations TIC destines aux personnes handicapes dans les locaux du Shifa
Eye International Hospital et de la Foundation for Fighting Blindness.

Les oprateurs de tlcommunications ont install environ 500 sites cellulaires avec l'aide du
Fonds. L'audit technique de 235 d'entre eux a t ralis.

30

www.propakistani.pk/2010/08/31/USAF-becomes-non-functional-no-new-projects-no-salaries-for-employees-formonths/. Note: taux de change au 19 mars 2011.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

27

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 2.7: Gestion des Fonds dans la SADC


Pays

Modle de Fonds
(Etat/rgulateur/agence)

Nom de l'agence en
charge du FASU

Anne de cration

Angola

Pas encore de Fonds

S/O

S/O

Botswana

Pas encore de Fonds

S/O

S/O

Rpublique
dmocratique du
Congo

Rgulateur

Fonds pour le service


universel

2002

Lesotho

Rgulateur

Autorit des
communications du
Lesotho (LCA) Fonds
pour l'accs universel

2009

Malawi

Rgulateur

Ile Maurice

Agence indpendante

ICTA

2008

Mozambique

Rgulateur

INCM Fonds pour l'accs


et le service universel

2004 (cr)
2006 (oprationnel)

Namibie

Pas encore de Fonds

S/O

S/O

Afrique du Sud

Agence indpendante

Agence pour l'accs et le


service universels
d'Afrique du Sud (USAASA)

1998 (cre)
2000 (oprationnelle)

Swaziland

Rgulateur

Le Fonds est gr par le


Comit pour l'obligation de
service universel (OSU)

2010

Tanzanie

Agence indpendante

Fonds pour l'accs


universel aux
communications (UCAF)

2006 (cr)
2010 (oprationnel)

Zambie

Pas encore de Fonds

S/O31

S/O

Zimbabwe

Rgulateur

Conseil d'administration
du Fonds chez le
rgulateur

2002

31

28

S/O

Lorsque la loi sur les TIC entrera en vigueur, une agence indpendante sera mise en place. A l'heure actuelle, le
rgulateur a effectu le premier versement LinkNet.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 2.3: Gestion des Fonds: rsum des bonnes pratiques


Il existe plusieurs options de structuration des Fonds. La plupart des pays de la SADC ont dj dcid de
les tablir dans la loi et soit de les localiser dans une unit distincte du rgulateur ou dans un organisme
spar, soit d'en confier le fonctionnement un tiers, selon le contexte national. Quel que soit le modle
retenu, le Fonds doit possder:

un administrateur plein temps;

un Conseil d'administration distinct;

un compte bancaire propre;

des procdures comptables.

Sa russite dpend d'un leadership politique et institutionnel fort ainsi que d'une autonomie suffisante
pour que l'administrateur puisse assurer l'accomplissement du mandat du Fonds.
Pour ce faire, les Etats Membres doivent lui affecter des ressources humaines adquates, dotes de
comptences dans des domaines aussi divers que:

la dfinition des types et des niveaux de service (ex. comptences juridiques, conomiques et
politiques),

le calcul de cots raisonnables de fourniture des services (ex. comptences conomiques et


financires),

le choix des bnficiaires pouvant prtendre un financement (ex. comptences juridiques,


politiques et en financement de projets),

la gestion des processus d'appels d'offres pour la fourniture des services (ex. comptences
juridiques, financires, techniques, en tudes de march, en analyse du march),

la rdaction de contrats et la dtermination de la responsabilit des parties prenantes (ex.


comptences juridiques).

Il est possible que les structures existantes de l'autorit de rglementation nationale ne disposent pas de
toutes ces comptences ou bien que le Fonds ne soit pas en mesure de les utiliser si elles existent.

Encadr 2.4: Documents de rfrence


Comme indiqu dans le prsent Guide, il existe plusieurs approches en matire de cadre institutionnel et
de structure organisationnelle des Fonds. Il est important de tenir compte des spcificits nationales
avant d'en choisir une. Voici quelques exemples d'approches relatives spcifiquement la gestion des
Fonds qui ont russi dans leur contexte, assortis d'un lien vers les documents de rfrence
correspondants:

Institution distincte - USAF Pakistan Success Story, Pravez Iftikhar, PDG du FSU, prsentation
www.itu.int/ITU-D/asp/CMS/Events/2010/Thailand-Broadband/Session4_Parvez_Iftikhar.pdf

Organisme distinct Loi sur les services universels de communications, 2006, Tanzanie
UCAF Act Tanzania.pdf

Organisme distinct Loi sur les communications lectroniques, Afrique du Sud


www.icasa.org.za/tabid/86/Default.aspx

Appartenance l'autorit en charge des TIC Loi sur les TIC (2001) et amendement (2002),
Ile Maurice www.icta.mu/documents/laws/ictact.pdf

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

29

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.3

STRUCTURE DES FONDS ASSURER LA PERFORMANCE ORGANISATIONNELLE

Il n'existe pas plus de taille "idale" pour les Fonds que pour de nombreuses organisations du secteur
public. En revanche, les agences responsables de leur gestion ont le choix entre plusieurs systmes pour
mener bien la stratgie d'accs et de service universels ainsi que pour grer les cots et assurer
l'efficacit oprationnelle. Certains systmes sont plus onreux que d'autres et avant de choisir
l'approche la mieux adapte, l'agence doit avoir une ide claire de ses objectifs, de son mandat et du
rsultat escompt. La mise en oeuvre d'un systme de mesure de la performance organisationnelle ds le
dmarrage du Fonds est vivement recommande car elle garantit la bonne excution de son mandat et la
gestion du risque organisationnel, notamment celui li au financement des projets de grande envergure.
Un modle d'tablissement des cots tel que la mthode ABC (Activity based Costing, tablissement des
cots par activits), consistant recenser les activits de l'organisation puis affecter le cot des
ressources consommes par chacune d'entre elles des rsultats (produits et services) en fonction de la
consommation relle, est une approche efficace permettant aux gestionnaires de dterminer l'efficacit
et les besoins en capacits de leur Fonds. Les cots indirects (c'est--dire les taxes, les activits
administratives et les cots de personnel et de scurit, galement dnomms frais gnraux) seront
ainsi imputs des cots directs (c'est--dire les salaires du personnel et les matriels requis pour un
projet donn). Il est beaucoup plus facile de suivre les cots directs d'un projet, du fait qu'ils sont affects
poste par poste. A l'inverse, les cots indirects sont difficiles, voire impossibles suivre, car les activits et
les services qui les encourent concernent plusieurs projets. Par exemple, il pourra s'avrer ardu de
dterminer avec prcision l'avantage, pour un projet spcifique, des activits d'un gestionnaire de Fonds
ou d'un comptable d'organisme de rglementation qui ne consacre qu'une partie de son temps la
gestion du Fonds.
L'imputation de tous les cots du Fonds une activit spcifique permet d'estimer le cot de chaque
produit et service et donc d'valuer de manire critique les cots rels de produits et de services
spcifiques, ainsi que d'en dceler l'efficacit ou l'inefficacit. En raison du cot lev de l'application du
modle ABC dcrit ci-dessus, des modles alternatifs plus "lgers" ont gagn en popularit ces dernires
annes, notamment si le Fonds est hberg par une organisation (ex. le rgulateur) qui n'utilise peut-tre
pas ce modle d'tablissement des cots ou un autre pour assurer son efficacit, ou bien s'il emploie
moins de trois employs plein temps, comme dans la plupart des pays SADC. Le modle "Lean
Accounting" fournit des systmes de comptabilit, de contrle et de mesure pertinents et rigoureux,
librs de la complexit et du cot lev des approches ABC. Contrairement aux mthodes d'imputation
compliques de ces dernires, ce modle limine en effet toute imputation de cots.
Le tableau de bord quilibr ("Balanced Score Card", BSC) constitue un troisime exemple de systme de
gestion et de planification stratgiques. Il aligne les activits sur la vision et la stratgie de l'organisation,
amliore la communication interne et externe et suit la performance de l'organisation en matire de
ralisation d'objectifs stratgiques. Ce cadre de mesure de la performance a t labor pour ajouter des
mesures de performance stratgique non financires des indicateurs financiers traditionnels afin
d'obtenir une vue "quilibre" et holistique de la performance de l'organisation. Le BSC adopte 4
perspectives:

30

apprentissage et croissance;
processus internes;
client;
finances.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

La carte stratgique ci-dessous indique les liens entre les diffrents objectifs de l'organisation:

Les objectifs de la perspective Apprentissage et croissance (ex. acqurir les bonnes comptences)
sous-tendent ceux de la perspective Processus internes (ex. fournir des processus administratifs
de grande qualit).

Les objectifs de la perspective Processus internes (ex. fournir des processus administratifs de
qualit) sous-tendent ceux de la perspective Client (ex. augmenter la part de march et fidliser
les clients).

La ralisation des objectifs Client devrait ensuite dboucher sur celle des objectifs de la
perspective Finance.

Voici un modle cr par le Advanced Performance Institute (API) l'intention des gouvernements et des
organisations but non lucratif. Il est important que les gestionnaires de Fonds tudient diffrentes
alternatives avant de s'arrter un modle spcifique.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

31

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Figure 2.2: Modle d'alignement des besoins administratifs sur la stratgie


Modle de carte stratgique (organisations but non lucratif)

Documents de rfrence Cadres ABC et Tableau de bord quilibr


http://www.12manage.com/methods_abc.html
http://www.ap-institute.com/Balanced%20Scorecard.html
http://www.balancedscorecard.org/BSCResources/AbouttheBalancedScorecard/tabid/55/Default.aspx

Lgende:
Perspective Parties prenantes
Ex. satisfaire les besoins des clients Ex. atteindre les rsultats Ex. satisfaire les besoins des parties prenantes
Perspective Processus internes
Ex. grer les oprations Ex. grer les clients Ex. grer les innovations Ex. grer les processus
rglementaires et sociaux
Perspective Apprentissage et croissance
Ex. dvelopper le capital humain + Ex. amliorer le capital d'informations + Ex. renforcer le capital oprationnel
Perspective Finance et ressources
Ex. ressources financires Ex. mieux grer les ressources Ex. infrastructure
Source: www.ap-institute.com

32

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Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.4 PRINCIPES DE GESTION DES FONDS


Comme toute institution financire, les Fonds doivent tre guids par des rgles et des principes
clairement dfinis. On n'insistera jamais assez sur l'importance des principes fondamentaux de
responsabilit, de transparence et d'efficacit de l'emploi des fonds publics, notamment concernant la
gestion des Fonds. Chacun de ces principes, avec sa traduction sous forme d'approches pratiques de mise
en oeuvre et de gestion des Fonds, est abord successivement ci-dessous.

2.3.1

Exprience et bonnes pratiques internationales

2.3.1.1 Responsabilit
La responsabilit requiert que le Fonds (ou un autre organisme de financement public tel que la
municipalit dans le cas d'un PPP municipal) assume la responsabilit, vis--vis de toutes les parties
prenantes externes, de la manire dont il a men ses affaires pendant une priode donne. De ce fait, elle
exige trois outils:

Comptabilit distincte Le Fonds (ou le donateur, l'ONG ou l'organisme de financement


public) doit savoir que les sommes qu'il collecte sont rserves un but dsign et proviennent
de diverses sources. De ce fait, quel que soit le cadre institutionnel, il doit possder ses propres
comptes en banque et ses propres procdures comptables. Son budget d'exploitation et la
comptabilit des cots des projets doivent tre spars. La responsabilit passe par la mise en
place de contrles financiers.

Procdures oprationnelles Le Fonds (ou le donateur, l'ONG ou un autre organisme de


financement public) doit laborer un "Manuel de procdures oprationnelles" dcrivant les
rgles spcifiques relatives des questions cruciales telles que les achats, les normes
comptables, les critres de slection des projets, les critres de slection des partenaires
techniques, les processus et les procdures d'appel d'offres ainsi que les procdures de
versement ou les rgles de participation dans le cas d'un PPP.

Cadre de gouvernance Il doit exister un cadre de gouvernance clair. Dans de nombreux pays,
les rgles relatives la gouvernance des Fonds figurent dans la lgislation existante et dans le
Manuel des procdures oprationnelles. Il est galement important, bien que facultatif, que le
Manuel de gouvernance soit un document spcifique afin de donner de l'importance et du sens
aux questions cruciales qui en relvent au premier chef telles que la constitution gnrale, le
rle et les fonctions du Fonds, le rle du Conseil d'administration, des dirigeants et du
personnel, la gestion des finances et les exigences en matire de rapports.

Rapport annuel Il faut imprativement publier un rapport annuel rendant compte des
sommes dpenses et dcrivant les activits du Fonds, les taxes collectes, les versements et
toute autre question cl ayant eu un impact sur le Fonds au cours d'un exercice donn.
L'analyse des sites Internet des membres de la CRASA montre que seul le Fonds d'Afrique du
Sud publie ses rapports annuels.

Production permanente de rapports Il faut remettre aux parties prenantes, notamment aux
communauts, des rapports priodiques rendant compte du suivi, de l'valuation et de
l'impact des projets mens afin de respecter le principe de responsabilit et de les informer.

Audit annuel Les fonds et les comptes du FASU doivent faire l'objet d'un audit annuel
indpendant dont les rsultats doivent tre rendus publics. De mme, le bnficiaire du
financement public (manant du Fonds ou d'une autre source) d'un projet spcifique doit
fournir intervalles rguliers un rapport audit sur son avancement et sa performance.

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33

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.3.1.2 Transparence et confiance


Il est important que l'ensemble des parties prenantes publiques et prives aient confiance en la capacit
du Fonds et de sa direction remplir leur mandat de manire quitable, transparente et respectueuse des
procdures. La transparence et la confiance naissent de processus clairs (et de l'existence du Manuel de
gouvernance et du Manuel de procdures mentionns plus haut). Le souci de transparence amne
rdiger galement un Manuel l'intention des bnficiaires des subventions mises par le Fonds ou de
tout financement public, qu'il soit vers directement ou bien par l'intermdiaire d'un PPP ou d'un autre
mcanisme de financement. Le "BTOP Recipient Handbook" amricain, qui fixe les rgles respecter par
les bnficiaires du financement de l'accs universel ainsi que des obligations de conformit et
d'tablissement de rapports, entre autres, en constitue un exemple.
Encadr 2.5: Exemple de table des matires d'un Guide l'intention des bnficiaires de subventions
(Etats-Unis)

Prface

Chapitre 1: Responsabilits des bnficiaires de subventions

Chapitre 2: Activits de lancement des projets

Chapitre 3: Fonds prlevs

Chapitre 4: Modalits de respect des Conditions d'octroi spciales en rapport avec


l'environnement

Chapitre 5: Rapports produire par les bnficiaires

Chapitre 6: Modification des projets et demandes de subventions exceptionnelles

Chapitre 7: Activits de clture des projets

Chapitre 8: Normes d'administration des subventions: respect des conditions gnrales d'octroi

Chapitre 9: Relations avec les parties prenantes et les mdias

Annexe A: Liste de contrle des activits des bnficiaires de subventions dans le cadre du
programme BTOP

Annexe B: Ressources utiles

Annexe C: Glossaire

Annexe D: Liste des acronymes

Annexe E: Calendrier des engagements environnementaux des bnficiaires

Annexe F: Fiches d'information

34

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Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

En outre, la dsignation au Conseil d'administration, qui doit tre largement reprsentatif, de personnes
dont la participation est libre de tout conflit d'intrts financiers ou professionnels suscite elle aussi la
confiance.
Quand le Fonds est mandat pour mettre des recommandations sur des questions politiques cls telles
que la dfinition des zones mal desservies, il doit procder des consultations publiques et recueillir
l'opinion du public avant de prendre des dcisions majeures sur des sujets tels que la conception des
enchres, les projets d'appels d'offres et de contrats ainsi que les bnficiaires et les soumissionnaires
ligibles. Cette dmarche renforce la participation des parties prenantes et l'adhsion aux processus du
Fonds.
Plusieurs pays de la SADC, notamment l'Afrique du Sud, le Lesotho et le Mozambique, ont organis des
consultations publiques sur des questions allant de la dfinition des concepts de "service universel" et
d'"accs universel" l'octroi de subventions des projets.

2.3.1.3 Efficience
Condition essentielle de l'efficacit des Fonds, l'efficience requiert au minimum:

une bonne comprhension de l'environnement et de la ractivit;

une gestion autonome;

des ressources financires suffisantes;

des ressources humaines et une capacit adquates;

la dtention de pouvoirs d'excution et de rsolution des litiges;

des mcanismes d'valuation.

Le manque d'efficience peut se traduire par une lenteur excessive de la mise en oeuvre des projets avec
pour consquences, entre autres, des mesures inadaptes, trop tardives ou trop onreuses. Il ne faut pas
prendre ce risque la lgre dans un secteur voluant aussi vite que celui des TIC, o les technologies
peuvent s'avrer obsoltes ou dpasses quand leur dploiement atteint trop tard la communaut cible.
Alors que les Fonds entrent dans leur phase de maturit, nombre d'entre eux existant depuis les
annes 90, on observe, partout dans le monde, que certains ont collect des sommes trs suprieures
leurs capacits en matire d'organisation de processus d'appel d'offres et d'allocation de subsides. Cette
situation rvle non seulement un manque d'efficience, mais est aussi souvent cite comme la
consquence d'un excs de collecte rsultant de contributions fixes prleves sur un secteur dont les
revenus augmentent, ainsi que d'erreurs de calcul des besoins des pays. Le risque qu'elle se produise, et
le fait qu'elle se soit dj produite dans le monde et dans la rgion, amnent souligner de nouveau
l'importance cruciale de prvoir dans les statuts des Fonds des processus d'valuation, la rvaluation de
la taxe/contribution requise et l'valuation priodique de l'impact du Fonds.

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35

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 2.8: Etude de cas Union europenne


Exprience de l'Union europenne en matire d'aides d'Etat au financement du large bande
Dans le contexte de la rforme des marchs, les bonnes pratiques de financement des projets d'accs
universel l'aide d'autres modalits que les Fonds, dont les juridictions internationales donnent
l'exemple, comprennent la dfinition de rgles ou de lignes directrices concernant le versement de fonds
publics en faveur de l'accs et du service universels. Dans l'Union europenne, les Lignes directrices
communautaires pour l'application des rgles relatives aux aides d'Etat au financement public des
rseaux large bande facilitent la ralisation de l'accs et du service universels grce des rgles claires
qui:

facilitent l'investissement de fonds publics dans l'accs de prochaine gnration (APG) et le large
bande, dans le but de faire bnficier les rgions mal desservies d'une connectivit large bande;

permettent le dploiement rapide du large bande et notamment des rseaux APG, ce qui vite
l'apparition d'une nouvelle fracture numrique;

permettent de maintenir la concurrence, laquelle contribue son tour amliorer et multiplier


les services large bande, grce des conditions d'octroi des aides d'Etat pralablement stipules
(ex. accs ouvert, offres ouvertes).
Bien que l'envergure des investissements ait amen dans le pass prendre des dcisions de
financement au cas par cas dans l'Union europenne, la ncessit de garantir un degr minimal de
certitude toutes les parties prenantes a conduit l'laboration de ces Lignes directrices.

Encadr 2.6: Rsum des bonnes pratiques: principes de gestion des Fonds
Les Fonds doivent respecter les principes de bonne gouvernance, de responsabilit, de transparence et
d'efficience. Conformment aux bonnes pratiques internationales, tous les Fonds oprationnels dans la
SADC doivent disposer de ce qui suit:

un Manuel de procdures oprationnelles dcrivant les rgles du Fonds en matire d'achats, de


normes comptables, de critres de slection des projets, de processus et de procdures d'appels
d'offres ainsi que de procdures de versement, entre autres;

un Manuel de gouvernance respecter imprativement par le Conseil d'administration et les


dirigeants, ventuellement combin au Manuel des procdures oprationnelles. A noter que dans
certains pays, ces documents sont dj stipuls dans les rgles et rglementations du secteur
public. Le Fonds doit ensuite dclarer qu'il accepte de respecter ces rgles et rglementations;

des contrles financiers adapts, notamment une comptabilit distincte, un compte en banque
propre et spar et des tats financiers publics;

des tats financiers convenables sous la forme de rapports annuels audits et rendus publics;

une consultation publique sur des questions de politique et de procdure majeures, afin de
faciliter l'adhsion et la participation des parties prenantes;

une source d'information la disposition du public sur le processus de dpt de candidature, par
exemple un portail spcifique, et sur les projets en cours d'laboration et de mise en oeuvre
(rapports permanents).

36

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Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 2.7: Documents de rfrence


La liste ci-dessous, bien que non exhaustive, pourra tre utile pour mieux comprendre les principes de
gestion des Fonds.

Manuel l'intention des bnficiaires de subventions dans le cadre du programme BTOP (Etats-Unis)
(http://www2.ntia.doc.gov/files/Recipient_Handbook_v1.1_122110.pdf#Chapter5)

Vue d'ensemble des subventions accordes en 2009 par le programme BTOP (Etats-Unis)
www.ntia.doc.gov/reports/2010/NTIA_Report_on_BTOP_12142010.pdf

Rglement du FSU pakistanais, amend en 2007 www.usf.org.pk/Rules-Policies.aspx

Manuel de procdures oprationnelles de l'Ouganda (RCDF)

Rapports annuels de l'USAASA pour 2006/7, 2007/8, et 2008/9


http://www.usaasa.org.za/index.php?q=publications,1

Portail Internet des demandes de financement du large bande, Etats-Unis


http://www.broadbandusa.gov/

Politique en matire de rapports d'audit par les emprunteurs du secteur des services collectifs
ruraux (2001) (Etats-Unis)
www.usda.gov/rus/8-3-2007work/1773-1.pdf

Obligations en matire de rapports annuels (modle l'intention des services de l'Etat,


spcifique au service universel) (Australie)
www.dpmc.gov.au/guidelines/docs/annual_report_requirements.pdf

Site Internet de la Commission europenne dcrivant le processus consultatif des Lignes


directrices communautaires pour l'application des rgles relatives aux aides d'Etat au
financement public des rseaux large bande
http://ec.europa.eu/competition/consultations/2009_broadband_guidelines/index.html

2.4

SOURCES DE FINANCEMENT DES FASU

2.4.1

Exprience et bonnes pratiques internationales

En rgle gnrale, le financement des Fonds pour l'accs et le service universels provient d'une ou
plusieurs des sources suivantes:

Budget gnral de l'Etat, dans une minorit de cas, notamment celui de l'un des premiers
Fonds, le Fondo de Desarrollo de las Telecomunicaciones chilien.

Taxe prleve sur certaines catgories d'oprateurs titulaires de licences, sous forme de
pourcentage de leur revenu annuel (Etats-Unis, Malaisie et Inde).

Sources rglementaires telles que le produit des licences obtenues par le jeu de la
concurrence, des mises aux enchres de radiofrquences et des droits de spectre (Fonds
guatmaltque). En outre, en Australie, 5% du produit de la privatisation de Tesltra ont servi
financer le dveloppement rural.

Contributions exceptionnelles de l'Etat, finances par des prts ou des subventions manant
de donateurs internationaux comme la Banque mondiale, pour participer au financement de
dmarrage des FASU.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

37

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Consommateurs taxes directes ou indirectes appliques aux consommateurs de services de


communication, par exemple par prlvement sur leur facture tlphonique. Les Fonds
franais et amricains ont recours cette forme de financement, entre autres.

Quel qu'il soit, le mcanisme de financement retenu par les Etats Membres de la CRASA doit tre
structur avec soin et viser fausser le moins possible le march. En gnral, les textes juridiques
dcrtant la cration de la plupart des FASU citent toutes les sources potentielles ci-dessus. Le
prlvement de taxes annuelles sur les oprateurs tend constituer la principale source de financement
dans le monde.
Certains avancent que les FASU financs principalement par ce type de taxe sont en gnral faciles
administrer. Leur indpendance par rapport au financement par l'Etat les rend particulirement
attrayants pour les pays en dveloppement, dont les ressources publiques limites doivent galement
couvrir d'autres priorits de dveloppement dans des secteurs tels que la sant, l'ducation et le
logement. Si cela est possible, le financement des FASU par le budget de l'Etat et d'autres sources est
nanmoins encourag.
Dans certains pays, l'emploi d'une partie du produit des enchres de radiofrquences et des processus
d'octroi de licences a t prconis pour participer au financement des FASU. Ainsi, FONDETEL, au
Guatemala, a t partiellement financ de cette manire, de mme que le programme "e-Oportunidades"
lanc par le gouvernement portugais, dont les fonds proviennent des enchres de 3G32. La section
suivante se penche sur les possibilits d'adoption de cette approche dans la SADC.
Chaque pays peut tudier la combinaison de types de financement existants la mieux adapte la mise en
oeuvre de sa politique en matire d'accs et de service universels. Pour ce faire, il s'appuiera sur le cadre
politique et sur la demande. Quelle que soit l'approche adopte, la viabilit du Fonds dpend de deux
lments essentiels: un mcanisme de financement prvisible ainsi qu'un contexte et une frquence de
financement autorisant une planification et une rgularit adquates de la mise en oeuvre des
programmes et des projets.

2.4.2

Expriences menes dans la SADC

Dans la rgion SADC, en rgle gnrale, les textes juridiques stipulant la cration de la plupart des FASU
dsignent explicitement l'ensemble des sources de financement potentielles ci-dessus. En pratique,
toutes les mthodes ont t explores: le BTA du Botswana a vers au Fonds l'excdent de frais de
licences peru en 2207 et le LCA du Lesotho a fourni un capital initial de 1,25 million de dollars US33 des
pays comme la Tanzanie et le Malawi34 ont peru un financement initial de la Banque mondiale
en 2009/10; l'Afrique du Sud, le Swaziland35, la Tanzanie, le Lesotho et le Zimbabwe, entre autres, ont fix
des taxes sur les oprateurs allant de 0,2 5% de leur chiffre d'affaires annuel. Le prlvement de taxes
annuelles sur les oprateurs tend tre la principale source de financement dans la rgion.

32

"Intel eLearning Deployment Guide: How to integrate ICT in Education for the 21 Century" publi sur
www.intel.biz/Assets/PDF/designguide/Intel_elearning_Deployment_Guide.pdf et consult en ligne le 31.01.2011.

33

Au Lesotho, le Fonds collecte depuis 2009 1% du bnfice dexploitation net des oprateurs de rseaux. Il a en outre
commenc ses activits avec une contribution de 10 millions de rands de la LTA et 25% de lexcdent dexploitation
du Rgulateur.

34

Financement initial de 1,2 million de dollars US (10 millions de rands).

35

Conformment la section 42(8) de la loi sur les TIC de 2009, la Commission du Swaziland versera au Programme
d'accs et de service universels lintgralit des fonds ou du revenu inutiliss restants.

38

st

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Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Dans la SADC, en gnral, tous les oprateurs fixes et mobiles de premier plan doivent contribuer au
Fonds. La RDC constitue une exception notable, puisque seuls les oprateurs mobiles sont sollicits.
Compte tenu de la convergence croissante des rgimes d'octroi de licences et rglementaires, la
dfinition du terme "titulaire de licence" est de plus en plus large (ex. en Afrique du Sud et en Tanzanie) et
mme les PSI, les autorits postales et les socits de messagerie ont d mettre la main la poche. Cette
approche est en cohrence avec celle adopte par d'autres pays africains tels que le Kenya et l'Ouganda.
Dans le cas sud-africain, les titulaires d'une licence de radiodiffusion contribuent eux aussi au Fonds ou
dduisent leur contribution de leur versement au Fonds pour le dveloppement et la diversit des mdias
("MDDA") propre ce secteur.
Le financement issu des processus d'attribution de spectre et d'octroi de licences est possible dans les
pays o des radiofrquences sont disponibles et o des processus d'octroi de licences entreront bientt
en vigueur. Dans la rgion, cela concernera probablement de nouvelles technologies telles que le WiMAX
et le LTE.
Sachant que le versement des subsides et la mise en oeuvre des projets, et non la collecte de fonds,
constituent les principaux dfis auxquels se heurte la SADC, la prsente section ne rpond qu' un souci
d'exhaustivit.

Tableau 2.9: Etude de cas Collecte et versement des fonds en Afrique du Sud
Le cadre institutionnel sud-africain est trs complexe: trois institutions gouvernementales interviennent dans
la collecte et le versement. Le rgulateur, ICASA, est responsable de la dfinition de la rglementation
relative aux contributions au FASU, ainsi que du calcul et de la collecte des taxes auprs des oprateurs. La loi
exige qu'il transmette l'intgralit des sommes collectes au "National Revenue Fund" (Trsor public). Le rle
de l'USAASA se limite donc au versement des fonds et la conception des projets et indirectement la
fixation de la taxe ou au mode de collecte. Le Trsor public doit ensuite allouer l'USAASA l'argent verser
aux bnficiaires.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

39

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 2.8: Rsum des bonnes pratiques: sources de financement


Les mthodes de collecte de fonds abordes dans cette section ne s'excluent pas mutuellement. Pour des
raisons pragmatiques, les Etats Membres auront peut-tre intrt combiner plusieurs sources de
financement. Le choix de la mthode devra satisfaire aux critres suivants36.

Absence de distorsion du march Les mcanismes de financement doivent promouvoir


l'efficience conomique et ne pas fausser le comportement conomique ou des marchs. Le
Fonds doit laisser jouer la concurrence, viter les effets de "passager clandestin" et stimuler des
investissements supplmentaires.

Equit Le plan de contribution doit tre quitable et raisonnable et les contributeurs dots
d'une capacit payer similaire doivent supporter des cots similaires.

Neutralit concurrentielle Au nom du principe de non-discrimination, aucun oprateur, titulaire


de licence ou autre fournisseur ne sera privilgi.

Neutralit technologique Au nom du principe de non-discrimination, aucune technologie ne


sera privilgie.

Certitude La contribution/le dispositif devra tre spcifique, prvisible et viable.

Transparence des mcanismes doivent permettre l'examen public des informations, dans la
mesure du raisonnable.

Rentabilit L'introduction de la mthode de collecte de fonds doit tre rentable, de mme que
son maintien et son administration.

Respect des rgles La conformit est essentielle et il convient de limiter au maximum les
opportunits de ne pas respecter les exigences, les obligations et les rgles.

Si les Etats Membres dcident d'imposer une taxe aux oprateurs, celle-ci doit faire l'objet d'une rvision
priodique. Le secteur et le Fonds ayant besoin de cohrence et de prvisibilit pour planifier
convenablement, elle devrait donc rester en place pendant au moins 2 3 ans. Cependant, les exigences
du Fonds volueront mesure que l'accs universel se ralise, que les revenus des oprateurs changent
et que les objectifs d'accs universel sont rviss. Si la taxe demeure inchange pendant une longue
priode, la collecte risque de ne plus rpondre aux objectifs de la politique ou aux ralits du march.
Si les pays ont adopt un rgime rglementaire plac sous le signe de la convergence, les rglementations
relatives aux contributions au FASU et la taxe elle-mme ncessiteront une rvision aprs consultation publique,
dans la mesure o des acteurs supplmentaires pourront entrer dans le champ d'application du Fonds.
Toutes les contributions verses par les oprateurs, les donateurs, le gouvernement ou d'autres sources
doivent tre enregistres et figurer au moins dans le rapport annuel.
Encadr 2.9: Documents de rfrence
Comme expliqu ci-dessus, il convient d'valuer l'impact sur le march des sources de financement et de
la mthode de collecte de fonds applique dans chaque pays. Voici des exemples de rglementations
rgissant la collecte et le versement des fonds:

Rglementation relative la contribution au FASU (Afrique du Sud)


www.icasa.org.za/LegislationRegulatory/ExistingRegulations/Prescribedannualcontributionsoflice
nseestoth/FinalRegulations/tabid/147/ctl/ItemDetails/mid/810/ItemID/23/Default.aspx

Rglementation relative au FASU de l'Ile Maurice www.icta.mu/documents/Gn-206_2008.pdf

36

40

Rethinking Universal Service for a Next Generation Network Environment, OCDE 2006.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.5

NIVEAU DES CONTRIBUTIONS AU FASU

2.5.1

Exprience et bonnes pratiques internationales

Comme discut dans la section prcdente, les taxes sur les oprateurs constituent la principale source de
financement dans la SADC, l'instar de la plupart des pays du reste du monde. Une fois les sources de
financement identifies et sachant que les contributions des oprateurs sont une forme potentielle de
collecte d'argent dans tous les pays dots de Fonds, il existe deux manires principales d'estimer le niveau
de financement adapt chaque pays, savoir:

Approche axe sur la politique Aprs avoir dfini les objectifs gnraux et spcifiques de la
politique nationale en matire d'accs universel, on estime le cot de leur ralisation
(ex. connexion de tous les tablissements d'enseignement secondaire d'ici 2015, installation
de 5 000 cabines tlphoniques dans X villes en 3 ans, etc.). Ensuite, l'analyse des revenus de
tous les oprateurs (sur une priode donne, par exemple les 3 dernires annes) fournit le
montant total des revenus du secteur. On compare le cot total et l'estimation du volume de
subventions au revenu total du secteur. Le pourcentage du revenu brut ou net total du secteur
calcul par cette mthode devient l'estimation haute.

Approche axe sur le march L'administrateur du Fonds organise une consultation publique
afin de dterminer le niveau de la taxe partir des informations fournies par les oprateurs, la
socit civile et d'autres parties concernes. Il tudie en outre les pratiques internationales en
la matire titre de rfrence. Une fois la taxe dcide, il devient possible de calculer le
montant annuel escompt des contributions au Fonds et de concevoir le FASU programm en
consquence.

Les deux approches prsentent des avantages et des inconvnients. De nombreux pays les combinent afin
d'obtenir un cot situ entre le cot plus lev des objectifs souvent politiques de l'approche axe sur la
politique et les considrations oprationnelles avances dans celle axe sur le march.
Dans le monde, les taxes prleves sur le revenu des oprateurs vont de 0,04% en Estonie 5% en
Colombie et en Inde et 6% sur certains services en Malaisie37. Dans la plupart des pays cependant, elles
s'chelonnent de 1 2% et s'appliquent aux oprateurs fixes et mobiles ainsi qu'aux prestataires de
services Internet ("PSI"). Comme nous allons le voir ci-dessous, dans la SADC la majorit des taxes se situe
largement dans les normes mondiales, l'exception de celles l'Afrique du Sud et de la Tanzanie, qui y sont
infrieures.
Les taxes peuvent influer directement sur le montant des versements. Le calcul d'une contribution
inadapte risque d'entraner une collecte suprieure ou infrieure aux besoins, ce qui, dans les deux cas,
est susceptible d'exercer un impact ngatif sur l'image du Fonds et de semer le doute quant son
efficacit. La difficult consiste accorder la taille du programme la somme disponible chaque anne
dans le FASU. Bien que relativement peu teste dans le domaine des Fonds pour l'accs et le service
universels, la cration de "fonds virtuels" constitue une manire de la surmonter38. Dans ce cas, les
sommes dues sont comptabilises dans les tats financiers des oprateurs et des administrateurs de
Fonds, mais ne sont collectes qu'une fois prtes tre verses. Il serait ainsi possible de dterminer
l'avance dans les rglementations le pourcentage de la contribution, mais celle-ci ne serait due qu'une
fois l'administrateur du Fonds prt la verser, pendant une anne donne. Ce type d'approche rpond
aux proccupations souleves par le risque de non-utilisation du revenu des taxes, le rythme du

37

Hudson H, Defining Universal Service Funds (Intermedia, mars 2010).

38

Voir "Options to Increase Access to Telecommunications Services in Rural and Low Income Areas", Muente-Kunigami
et Navas-Sabater, Banque mondiale, 2010.
www.siteresources.worldbank.org/EXTINFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECHNOLOGIES/Resources/2828221208273252769/Options_to_Increase_Access_to_Telecommunications_Services_in_rural_and_LowIncome_Areas.pdf.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

41

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

dveloppement commercial et le "problme" de la sur-collecte. Cependant, compte tenu des processus


bureaucratiques que les administrateurs de Fonds doivent suivre pour obtenir l'approbation de
versement de fonds dans certains pays et du risque que certains oprateurs n'obtemprent pas aux
demandes de paiement, la mise en oeuvre d'un "fonds virtuel" risque de prendre trop de temps.

2.5.2

Expriences dans la SADC

Dans la SADC, les Fonds pour l'accs ou le service universel sont principalement financs par une taxe fixe
applique aux bnfices des oprateurs titulaires de licences. Dans certains cas, cette taxe est couple
une subvention du gouvernement (ex. au Mozambique), un financement initial d'organisations
donatrices (ex. au Malawi et en Tanzanie) et/ou des excdents du rgulateur (ex. au Botswana et au
Lesotho). Dans la SADC, les taxes vont de 0,2 5% sur le chiffre d'affaires annuel brut des oprateurs (voir
le tableau 10).
La fixation de la taxe par le biais d'une approche axe sur le march a t prfre l'tablissement des
cots du programme d'accs universel (approche axe sur la politique). Dans certains cas, elle a prcd
l'laboration d'objectifs gnraux et spcifiques en matire d'accs et de service universels. Certains
rgulateurs et administrateurs de Fonds de la SADC ont associ benchmarking et consultation publique
pour dterminer leur taxe respective (Afrique du Sud, Tanzanie et Ile Maurice).

Tableau 2.10: Contributions au FASU dans la SADC39


Pays

Taxe sur les oprateurs

Botswana

Autres contributeurs

Commentaires

S/O

Gouvernement

Capital initial du futur


FASU fourni par le
rgulateur

2%

Aucun

Uniquement applique
aux oprateurs mobiles40

Lesotho

1% du bnfice
d'exploitation net

25% de l'excdent
d'exploitation de l'ONR
Capital initial fourni par
l'ONR
Gouvernement

Ile Maurice

5% du bnfice brut de
l'itinrance
internationale; 1,50
roupie sur les appels
internationaux entrants

Mozambique

1% du bnfice aprs
impts

Rpublique
dmocratique
Congo

du

39

Evaluation du projet HIPSSA, actualise.

40

Sepulveda, 2009.

42

Gouvernement, intrt de
dpts fixes, fonds
excdentaires la fin de
l'exercice financier du
rgulateur et autres dons
(subventions des partenaires
du dveloppement, etc.)

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Pays

Taxe sur les oprateurs

Autres contributeurs

Afrique du Sud

0,2% du chiffre d'affaires


annuel brut

Swaziland

0,05% du bnfice
d'exploitation net

Tanzanie

0,3% du chiffre d'affaires Subvention de partenaires


annuel brut
du dveloppement

Zambie

Le rgulateur alloue 10%


de son chiffre d'affaires
annuel brut de 3% issu
des licences

Zimbabwe

Aucun

Commentaires

Uniquement applique
aux oprateurs mobiles

Les activits d'UAS sont


uniquement finances
suite des soumissions
budgtaires de l'unit AU.
La lgislation qui
spcifiera les
contributions au Fonds
reste mettre en place.
Contribution de 2% de tous
les oprateurs41

Toute somme approprie


par acte du Parlement en
faveur du Fonds
Tous les fonds
excdentaires la clture
de l'exercice financier du
Rgulateur
Il est galement possible
d'utiliser toute autre
somme que la loi autorise
le Fonds percevoir

Encadr 2.10: Rsum des bonnes pratiques: niveau de contribution


Concernant la dfinition du niveau de contribution (en cas de taxe sur les oprateurs):

La taxe doit tre issue d'une consultation avec toutes les parties prenantes. Il est conseill de
recourir un processus public et la publication des dcisions finales en matire de
rglementations ou de rgles contraignantes.

Il vaut mieux ne pas stipuler le pourcentage rel de la contribution dans la loi, car il est
souhaitable de l'aligner sur des objectifs politiques qui risquent d'voluer et sur les
dveloppements du march. La loi peut stipuler une fourchette afin de faciliter la tche du
rgulateur/administrateur du Fonds.

Il faut rviser priodiquement la taxe afin qu'elle demeure aligne sur l'volution du march et
les objectifs de la politique nationale.

41

Disponible www.potraz.gov.zw/index.php/component/blog_calendar/?year=2010&month=03&modid=80&start=40
au 2/02/2011.

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

43

Partie 2

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

2.6

RCAPITULATION S'ASSURER QUE LE CADRE DU FASU EST COMPLET

Tableau 2.11: Liste de contrle relative aux rgles et aux rglementations en matire de FASU
Les questions suivantes renvoient aux points traiter imprativement pour obtenir des documents
rglementaires adapts la ralit locale, techniquement fiables et juridiquement contraignants, propices
la mise en place de Fonds transparents, bien structurs et responsables.
Les Etats Membres de la SADC sont vivement incits comparer leur cadre respectif cette liste:

L'Etat Membre a-t-il fix au rgulateur ou l'agence des objectifs dtaills de mise en oeuvre de la
politique en matire d'accs et de service universels?

L'Etat Membre dispose-t-il d'arrangements institutionnels dtaills tels que la cration d'un
dpartement ou d'une direction spcifiquement en charge de l'accs et du service universels au sein
du rgulateur, ou bien d'une agence de mise en oeuvre spare?

Le cadre prcise-t-il les activits mener pour laborer un programme d'accs et de service
universels dtaill, par exemple dfinition des rgions et des zones du pays de manire dterminer
celles qui sont desservies, non desservies, commercialement viables et non viables, dfinition de la
stratgie, dfinition des priorits, conception des projets, suivi des rsultats, etc.?

Le cadre prvoit il l'laboration de lignes directrices, de principes et de procdures en matire de


mise en oeuvre de l'accs et du service universels ainsi que la cration d'un conseil de supervision ou
de suivi ou d'un comit consultatif? L'Etat Membre en a-t-il labor/cr depuis?

Les rgles de l'Etat Membre prcisent-elles les responsables de l'approbation du programme d'accs
et de service universels, de la signature officielle des versements en faveur de l'accs et du service
universels et d'autres responsabilits dtailles?

Les rgles nationales exigent-elles la production et la diffusion publique de rapports annuels rendant
compte de la mise en oeuvre des projets, des russites et des difficults ainsi que de l'avancement de
la ralisation des objectifs en matire d'accs et de service universels? En existe-t-il un modle?

Les rgles nationales stipulent-elles des valuations priodiques de la politique, des objectifs, des
stratgies et de la rglementation en matire d'accs et de service universels si l'volution du
march ou de l'environnement des politiques impose des mises jour?
Concernant spcifiquement le FASU, votre cadre contient-il:

des rgles dtailles relatives au processus de versement et ses ayants droit?

des rglementations financires spcifiques, notamment concernant la dtention et l'investissement


des fonds du FASU, les cots et dpenses ligibles, les plafonds appliqus aux cots oprationnels et
administratifs, le contrle financier, l'tablissement de rapports et la tenue d'audits indpendants?

des rgles comptables dtailles l'intention des oprateurs, afin de dterminer le niveau correct de
taxe en faveur du FASU appliquer aux titulaires de licences?

des dtails relatifs aux cadres institutionnel et oprationnel du Fonds (rgles administratives,
manuel, etc.)?
Tout ce qui prcde figure-t-il dans des documents rglementaires contraignants (c'est--dire est-il publi
dans des rglementations, des lignes directrices, des rglements, le cas chant, et excutable?) et la
finalisation de ceux-ci a-t-elle rsult d'une consultation publique?

44

> Partie 2 CRATION DE FONDS POUR L'ACCS ET LE SERVICE UNIVERSELS

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 3
FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS DACCS UNIVERSEL

45

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.1

UTILISATION DES FONDS

3.1.1

Exprience internationale et bonnes pratiques

3.1.1.1 Versement de l'aide pour financer les projets


Entre 1998 et 2006, seulement 26% des fonds des FASU collects dans le monde ont t redistribus au
secteur des TIC pour tre investis dans des projets d'accs universel42. Regulatel43, l'association des
rgulateurs d'Amrique latine, a men une analyse relativement exhaustive des versements de fonds
dans cette rgion et en a tir les conclusions suivantes:

Sur les 13 pays d'Amrique latine dots de Fonds, les montants collects vont de 1 million de
dollars US en quateur 1,8 milliard de dollars US au Brsil.

Sur ces 13 pays, 6 n'ont distribu aucun des montants du Fonds.

Sur ces 13 pays, 4 ont distribu moins de 45% et 3 Fonds particulirement efficaces au Chili, au
Mexique et au Paraguay ont dpens plus de 95% des sommes recueillies.

Les marchs mergents comme l'Inde et le Pakistan se sont mieux comports en termes de versement de
l'aide des FASU. Par ailleurs, dans l'UE (ex. en Finlande, en Irlande et en Sude), o l'aide publique a t
verse par le biais d'un plan de relance et d'instruments autres que les FASU, le taux de versement ce
jour est relativement lev. En 2010, la Commission europenne a adopt un nombre record
de 20 dcisions d'aide au dveloppement de l'infrastructure large bande, notamment en Catalogne,
en Finlande et en Bavire, en autorisant l'utilisation de plus de 1,8 milliard d'euros (2,55 milliards de
dollars US) de fonds publics pour dvelopper l'infrastructure large bande44. Hormis le financement
national (fourni par un pays donn sur une base pays par pays), entre 2007 et 2013, un total
de 2,3 milliards d'euros (3,25 milliards de dollars US) a t allou aux investissements en faveur de
l'infrastructure large bande et 12,9 milliards d'euros (18,3 milliards de dollars US) aux services de la
socit de l'information par le biais de fonds structurels de l'UE; 360 millions d'euros ont, en outre, t
dbloqus par le Fonds pour le dveloppement rural pour financer l'infrastructure large bande. La BEI a
investi 2,3 milliards d'euros (3,25 milliards de dollars US) en 2009 et un total de 12 milliards d'euros
(17 milliards de dollars US) au cours de la dernire dcennie en faveur de l'infrastructure large bande.

42

GSM Association, 2009.

43

Regulatel compte parmi ses membres 19 agences de rgulation d'Amrique latine, d'Amrique centrale, d'Amrique
du Sud et du Mexique. L'organisation a t cre en 1997 "pour promouvoir les efforts de coopration et de
coordination et encourager le dveloppement des tlcommunications en Amrique latine". Sa structure comprend
une assemble plnire, un prsident, le secrtaire gnral et un comit de direction. Voir www.regulatel.org/.

44

Voir la liste complte des dcisions de la CE


www.ec.europa.eu/competition/sectors/telecommunications/broadband_decisions.pdf

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

47

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Figure 3.1: Approbation des aides d'Etat en faveur du dploiement de rseaux large bande dans l'UE
(2003-2010)45
Aides d'Etat en faveur du dploiement de rseaux large bande par an (en millions d'euro)

Le versement des fonds est certes une russite, mais il est galement important de comprendre ce qui
permet certains pays de verser rapidement et efficacement ces sommes des projets. Il semble que les
marchs sudois, pakistanais, finlandais et indien partagent des caractristiques communes comme la
clart des rgles, l'efficacit des procdures de consultation publique et une grande transparence. En
outre, la bonne gouvernance est primordiale. Le Fonds pakistanais n'a pu prendre aucune dcision sur les
projets depuis son dmantlement en 2010.
Il est fondamental que le financement soit fourni en conformit avec les principes de bonne gouvernance
voqus dans la deuxime partie du prsent Guide. Aux Etats-Unis, malgr les niveaux levs de
versement, des inquitudes s'lvent au sujet de la gouvernance, des priorits et de l'efficacit et ont
entrav l'utilisation des fonds. Les Etats-Unis rforment actuellement leur Fonds pour lever ces
inquitudes, notamment celles concernant les zones cot lev. Ces inquitudes portent sur les raisons
de l'augmentation des subventions dans ces zones, au cours de la dcennie coule.
Dans les pays en dveloppement, le problme n'est gnralement pas le surfinancement, en partie parce
que, contrairement aux Etats-Unis, la plupart des pays en dveloppement et des marchs mergents ont
adopt la dmarche de la subvention moindre cot pour financer les projets. La Partie 3 aborde ce sujet
dans la section 5, "Procdures d'appel d'offres".

3.1.1.2 Rapidit du financement


La rapidit du financement est un autre enjeu en matire d'utilisation des Fonds. Regulatel, en Amrique
latine, a identifi cinq raisons majeures expliquant la lenteur du financement des projets dans certains
pays:

45

48

Lorsque le Fonds se situe au mme endroit que le rgulateur, ce dernier ne donne pas la
priorit au service universel.

Disponible www.europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/11/54&format=
HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en au 2/02/2011.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Clrit du processus politique; le gouvernement n'adopte pas la lgislation habilitante ou


retient les autorisations dpenser les fonds.

Dlai important requis pour concevoir, valuer et mettre en oeuvre les projets.

Les projets tant souvent considrs comme des "investissements publics", ils sont soumis de
longues procdures d'approbation, comme toute autre procdure utilisant des fonds publics.

Versements soumis des contraintes supplmentaires d'organisations tierces comme le FMI.

Ces enjeux ne sont pas propres l'Amrique latine et seront abords plus en dtail dans le contexte de
la SADC ci-aprs.

3.1.2

Exprience de la SADC

L'utilisation des Fonds dans la rgion SADC est un dfi. A ce jour, au moins quatre des sept pays ont
subventionn des oprateurs qui procdent au dploiement de l'infrastructure dans des zones cot
lev ou qui travaillent sur des projets d'accs aux TIC dans des zones mal desservies, comme l'illustre le
Tableau 13 ci-dessous. Hormis l'Afrique du Sud, qui a subventionn les tl centres ds 1999, les autres
pays n'ont pas accord de subventions avant 2008. Les 10 autres pays commencent actuellement leurs
versements ( divers stades de la procdure) ou se prparent le faire. Le tableau 11 ci-dessous tudie le
cas particulier du Mozambique, dont les donnes historiques sont disponibles. Le tableau 12 examine le
cas du Lesotho.
Au Mozambique, le Fonds a vers ses premires aides en 2006. Le Fonds a accord une subvention
en octobre 2010 pour la couverture et les services GSM dans 14 zones du Nord, du Sud et du centre du
Mozambique. On prvoit le versement de 3,7 millions de dollars US pour ce projet en 2011. En outre, le
Fonds prvoit de lancer un autre appel d'offres pour la fourniture d'une infrastructure et de services
Internet dans les districts et les communes46 en 2011.

Tableau 3.1: Versement du FSU du Mozambique47


2006

2007

2008

Montant collect

657 354 $

903 862 $

1 780 334 $

Montant dpens

0$

0$

383 456 $

46

Soumission INCM, avril 2011.

47

RIA Sector Performance Review, Mozambique (2009/10) ; le taux de change du mois daot 2010 a t utilis pour
calculer le montant en dollars.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

49

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 3

Tableau 3.2: Versement du FSU du Lesotho (projets achevs)


Mthode de versement

Concurrentielle, enchres inverses

Montant collect48

1 250 000 $

Montant dpens

1 348 283 $

Nom du Projet

Catgorie

Anne

Montant ($)49

Rgion de Malefiloane

Infrastructure de
couverture GSM

2010

990 000

Rgion de Tebellong

Infrastructure de
couverture GSM

2010

720 000

Valle de Makhaleng

Infrastructure de
couverture GSM

2010

506 000

Hloahloeng

Infrastructure de
couverture GSM

2010

1 418 000

Source: "RIA Sector

48

49

50

Performance Review", mise jour l'aide du questionnaire Lesotho CRASA/HIPSSA

Le Fonds n'a pas commenc sa collecte auprs des oprateurs le financement du dmarrage a t fourni par le
rgulateur.
Questionnaire national; le taux de change du mois de mars 2011 a t utilis pour calculer le montant en dollars.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.3: Analyse des versements des FASU dans la rgion SADC50
Pays

Anne de
cration
du Fonds

Anne du dbut
des versements

Modle de
versement
ND = non dfini

Montant
collect
(milliers de
$)

Montant
vers
(milliers de
$)

3 750

Appel d'offres
concurrentiel

2 100

Commentaires

Angola
Botswana

Serait un appel
d'offres
concurrentiel
Pas encore vers

Rpublique
dmocratique
du Congo

Lesotho

2009

Malawi

2009

Appel d'offres
concurrentiel

1 200

Mozambique

2006

2008

Appel d'offres
concurrentiel

3 000

200

Namibie

Pas
encore
cr

Afrique du Sud

1997

1998

Appel d'offres
concurrentiel

90 068

30 988

Swaziland

1990

2001

Non concurrentiel

38 000

6 000

Tanzanie

2009

Appel d'offres
concurrentiel et
enchres inverses

3 000

Zambie

1996

Combinaison
d'appel d'offres et
de financement
direct du Fonds
par le biais
d'achats
d'quipement
pour des
projets TIC

12 000

65

Le montant
collect est en
fait une
allocation
budgtaire

Zimbabwe

2002

ND

5 000

Le montant est
collect depuis
fvrier 2009

Subventions
dans 3 zones
octroyes
2 oprateurs
Le montant
collect est
financ par des
donateurs par
l'intermdiaire
du
gouvernement

Ile Maurice

50

2009

Rvision HIPSSA.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

51

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Le Fonds tanzanien n'a commenc collecter des fonds qu'aprs avoir mis en place une structure de
gestion des versements (2010). Le Malawi, la Namibie et les Seychelles sont dans la mme situation. Cela
qui suscite la confiance, garantit la transparence et la bonne gouvernance et vite tout problme li aux
fonds non utiliss.

Encadr 3.1: Rsum des meilleures pratiques: l'utilisation des Fonds


Bonnes pratiques en matire de versement des Fonds et d'allocation de subventions:

Le cadre juridique doit encourager l'efficacit et la transparence et permettre au Fonds


d'effectuer des versements rapides. Les Etats Membres doivent vrifier que les statuts
constitutifs du Fonds ne compliquent pas le versement des fonds ses administrateurs du fait de
longues procdures d'approbation et d'autres formalits bureaucratiques. Les procdures
d'approbation doivent tre propres au Fonds et reconnatre les diffrences entre FASU et autres
fonds publics.

Pour s'assurer que le cadre institutionnel permet des versements rapides, le Fonds doit disposer
d'une autonomie suffisante cet gard. Il est possible de confier le pouvoir de versement aux
membres du conseil ou aux fiduciaires du Fonds afin d'viter de nouvelles autorisations (voir le
cas du Chili, o le Conseil de dveloppement des tlcommunications est form par
trois ministres, trois professionnels et un sous-secrtaire aux tlcommunications et jouit de
toute l'autonomie ncessaire quant l'utilisation du Fonds). Accorder aux conseils l'autorit
d'approuver les programmes ou les projets exige que leurs membres:

soient qualifis pour prendre les dcisions relatives aux projets;

soient reprsentatifs du secteur et ne soient pas soumis des conflits d'intrts;

disposent d'instructions oprationnelles claires suivre (ex. Gouvernance et Manuel


oprationnel) Manuel voqu dans la deuxime partie, section 1 des "Pratiques de
gestion du Fonds".

Un cadre de dlgation de pouvoir clair doit tre en place dans l'organisation

En contrepartie de ce pouvoir de versement, les Fonds doivent rendre des comptes au cours du
projet et l'issue de celui-ci. Les mcanismes de contrle ncessaires, notamment les exigences
de reddition et d'audit, doivent tre en place.

Les Fonds doivent disposer d'un plafond reconductible d'une anne sur l'autre sans devoir
justifier des contributions du FASU. Ceci vise motiver les administrateurs du Fonds verser les
sommes.

Les Etats Membres ne doivent collecter des sommes et les placer dans le FASU qu'aprs la mise
en place d'une structure de versement, afin de susciter la confiance et d'encourager l'efficacit et
la transparence.

52

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.2: Documents type/de rfrence


De nombreuses dmarches permettent de collecter et de verser des fonds et d'accorder des subventions.
Voici quelques exemples, dont certains formulaires types concrets, que les administrateurs du Fonds
devraient mettre et que les oprateurs devraient leur rendre:

Modle de versement sudois


www.ec.europa.eu/eu_law/state_aids/comp-2010/n030-10-en.pdf

Formulaire de paiement FASU en Malaisie


www.skmm.gov.my/link_file/what_we_do/usp/pdf/USP_RONR_template.pdf

Formulaire de paiement mensuel FSU de l'Ile Maurice www.icta.mu/market/quarterly.htm

3.2

DVELOPPEMENT DE PROGRAMMES ET DE PROJETS

Cette section traite de la conception des programmes et des projets en matire de TIC dans les pays de la
rgion SADC, qui utilisent les sommes des Fonds, et d'autres mcanismes financiers comme le
financement par les pouvoirs publics locaux ou municipaux, les donateurs ou d'autres sources, conjugues
avec des ressources du secteur priv. Le prsent Guide postule que les projets doivent tre parfaitement
adapts aux exigences particulires du pays, dfinies par une analyse du contexte politique, des plans de
l'infrastructure existante et venir, les exigences de services et la demande de la population. La mauvaise
conception des projets et des programmes engendre l'inefficacit de la mise en oeuvre et, dans certains
cas, un gaspillage de ressources humaines et financires.

3.2.1

Exprience internationale et bonnes pratiques

3.2.1.1 Conception de programmes ou Dveloppement de projets


Bien que frquemment utiliss sans distinction, les termes "programmes" et "projets" de service universel
ne sont pas identiques. Les projets s'inscrivent dans un programme d'accs universel. Guide par les
politiques et la lgislation, l'une des premires tapes fondamentales des Fonds consiste tablir leurs
priorits et laborer les programmes adapts celles-ci. Cette dmarche prsente l'avantage d'identifier
clairement et en amont les priorits du Fonds. Elle affine les domaines d'action potentiels prsents dans
la lgislation et les politiques, qui constituent dans une certaine mesure une liste de souhaits, pour en
extraire un jeu structur d'objectifs. Cela permet l'administrateur du Fonds d'identifier les projets qui,
au sein d'un programme, auront un impact socio-conomique prononc, et ceux dont la mise en place
sera vraisemblablement coteuse et qui prsentent un faible rendement financier pour l'oprateur. La
pertinence des projets au sein d'un programme peut ainsi tre compare.
Les projets doivent ensuite s'adapter au champ d'application du programme. La responsabilit et les
obligations au sein de la structure du Fonds doivent tre clairement tablies. En outre, chaque
programme doit disposer d'un budget. Le budget du programme est li son degr de priorit et aux
catgories de projets associes au programme en question. Un programme destin aux coles serait donc
envisag sparment d'un programme visant les zones cot lev. L'adoption d'une dmarche
impliquant des programmes prdfinis prsente les avantages suivants:

Fixer pour premire tche l'quipe du Fonds de prdfinir les priorits et de dvelopper les
programmes contraint le Fonds prendre conscience de son mandat et le porter d'un plan
conceptuel un plan pratique. En concevant des programmes et en prenant des dcisions sur
les budgets associs, le Fonds identifie de fait ses priorits stratgiques.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

53

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Cela encourage la diversification et diminue le risque de ngliger un domaine d'action


particulier. De nombreux Fonds ciblent, par exemple, l'infrastructure et l'extension des rseaux
fixes ou mobiles. Les sommes sont dpenses dans ces projets onreux et l'on porte peu
d'attention aux autres bnficiaires potentiels comme les coles, les handicaps ou les
hpitaux.

Cela permet de slectionner du personnel spcifiquement pour un programme et garantit


d'avoir les capacits adquates pour traiter les catgories de projets susceptibles d'tre mises
en oeuvre dans le cadre d'un programme. Cela peut contribuer acclrer l'utilisation des
sommes du Fonds.

Cela permet de budgter et de rendre compte programme par programme. Un pays peut ainsi
mesurer ses progrs dans un domaine donn (ex. la connectivit des coles ou la couverture
des populations).

Les inconvnients d'une dmarche oriente programme incluent:

Un besoin suprieur en ressources (humaines) pour le Fonds: les programmes, lorsqu'ils sont
crs, peuvent tre considrs comme des "dpartements". Ils sont mieux grs par un
personnel ddi. Lorsque le Fonds est intgr l'autorit de rgulation, il peut se rvler
difficile de le mettre en place efficacement.

3.2.1.2 Cration de programmes


Bien que les pays de la rgion SADC disposent de politiques et de Fonds, tous n'ont pas tabli des
programmes comme ceux viss la section 3.2.1.1 ci-dessus. Des programmes d'accs et de service
universels existent notamment au Malawi, en Afrique du Sud et en Zambie. L'laboration de programmes
facilitera la priorisation des projets lors de l'utilisation des Fonds. Citons certains Fonds de rfrence
comprenant des programmes d'accs et de service universels:

54

Le Fonds pour le service universel amricain, administr par la Socit d'administration du


service universel (USAC), sous la direction du rgulateur, la Commission fdrale des
communications (FCC), dispose de quatre programmes ddis aux zones cot lev, aux
groupes faibles revenus, aux coles et aux bibliothques, ainsi qu'aux soins de sant en
milieu rural (voir l'encadr 3.3).

Le Fonds de prestation de service universel nigrian (USPF) dispose de quatre programmes: le


programme d'accs universel, le programme de couverture universelle, le programme de
service universel et le programme des TIC pour le dveloppement. Ce dernier inclut des actions
comme les applications, le contenu, les logiciels et la formation, la diffrence des
programmes d'accs et de service universels qui traitent essentiellement du financement des
services et des rseaux.

Le Fonds pour le service universel pakistanais dispose d'un programme rural de


tlcommunications, d'un programme de cbles fibre optique, d'un programme large bande
et d'un programme ddi aux projets spcifiques, comme les tl centres et les projets pilotes.

Le Fonds ougandais pour le dveloppement des communications en milieu rural (RCDF) a


labor dix programmes indiqus dans le tableau 15, comportant chacun plusieurs projets. Le
programme politique initial couvrant la priode de 2003 2007 comportait un programme
supplmentaire ddi aux centres d'appels.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.4: Programmes et projets en Ouganda, 201051


Rsultats obtenus par le RCDF au 21 janvier 2010
SN

Domaine du programme

Projets
mandats

Projets en
cours
d'laboration

Points de prsence Internet (PoP)

76

Internet Caf

55

53

Centres de formation aux TIC

67

Portail Web

78

Cabines tlphoniques payantes

3 349

750

Projets de recherche

Projets de soutien postal

35

Centres communautaires polyvalents

13

Laboratoires scolaires ddis aux TIC

108

100

10

Installations TIC des centres de sant

43

53

51

Disponible www.ucc.co.ug/rcdf/ tel quau 2/02/2011.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

55

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.3: Etude de cas: programmes crs par le FSU aux Etats-Unis
Le Programme ddi aux coles et aux bibliothques du Fonds pour le service universel, baptis
"E-Rate", offre des remises pour aider la plupart des coles et des bibliothques aux Etats-Unis obtenir
un accs aux tlcommunications et Internet, un cot abordable. Ce programme soutient la
connectivit, c'est--dire le canal de communications qui utilise les services des tlcommunications et/ou
d'Internet. Quatre catgories de services ont besoin de financement: les services de tlcommunication,
l'accs Internet, les connexions internes et la maintenance de base des connexions internes. Les aides
sous forme de remises tiennent compte du degr de pauvret et du statut urbain ou rural de la
population desservie et varient de 20 90% des cots des services ligibles. Les coles, les quartiers
autour des coles et les bibliothques peuvent effectuer leur demande individuellement ou au titre de
membre d'un consortium. Les demandeurs doivent apporter des ressources supplmentaires, comme
l'quipement destin aux utilisateurs finaux (ex. ordinateurs, tlphones, etc.), les logiciels, la formation
professionnelle et d'autres lments ncessaires pour utiliser la connectivit finance par le programme
ddi aux coles et aux bibliothques.
Le Programme destin aux zones cot lev garantit aux consommateurs de toutes les rgions du pays
un accs et des tarifs de services de tlcommunications raisonnablement comparables ceux des zones
urbaines. Sans le soutien de ce programme, les rsidents de certaines rgions du pays devraient payer
leurs services de tlphone sensiblement plus cher que ceux vivant dans d'autres rgions, en raison de
facteurs comme un relief difficile, une faible densit de population ou l'importance des cots fixes pour la
cration d'un rseau de tlcommunications. L'USAC est responsable de la collecte et de la maintenance
des donnes, du calcul de l'assistance et du versement au titre des cinq axes de soutien du programme
destin aux zones cot lev. Dans ce cadre plus de 4 milliards de dollars US sont verss chaque anne
aux oprateurs de tlcommunications dans l'ensemble des tats et des territoires des Etats-Unis. Plus
de 1 700 oprateurs de tlcommunications ligibles peroivent actuellement une aide de ce programme.
Le Programme de sant en milieu rural offre aux prestataires de sant ligibles dans les zones rurales des
remises sur leurs services de tlcommunications et leurs frais mensuels d'accs Internet. Ce
programme vise garantir aux prestataires de sant en milieu rural qu'ils ne paient pas plus cher leurs
tlcommunications dans le cadre de leurs prestations de services de sant que leurs collgues urbains.
Ce programme rembourse aux prestataires de services de tlcommunications et d'Internet les services
fournis aux prestataires de sant des zones rurales. Les prestataires de sant demandent ces remises et
l'USAC collabore avec les prestataires de services pour vrifier que ces remises sont rpercutes aux
participants du programme. L'aide concerne les services de tlcommunication et les frais mensuels
d'accs Internet servant aux prestations de sant. Une aide est galement offerte au titre des frais
interurbains d'accs Internet, dans une certaine limite. Le montant de l'aide varie selon le lieu et le type
de services choisis et fait l'objet d'un calcul individualis pour chaque prestataire. Un prestataire de sant
peut raliser des conomies sur des services qu'il utilise dj, mettre jour des services existants ou en
faire installer de nouveaux.
Le Programme ddi aux personnes faibles revenus du Fonds pour le service universel, administr par
la Socit d'administration du service universel, a t conu pour garantir la mise disposition de services
de tlcommunications de qualit aux consommateurs faibles revenus, et ce des tarifs raisonnables,
quitables et abordables. Ce Programme d'aide se dcompose en trois sous-activits: Lifeline, Link Up et
Toll Limitation Service (TLS). Le volet Lifeline rduit les frais mensuels des consommateurs ligibles en
matire de services tlphoniques de base. Le volet Link Up rduit les cots de lancement d'un nouveau
service de tlphonie. Le volet Toll Limitation Service permet aux consommateurs de souscrire un forfait
bloqu ou un contrle de leurs frais, titre gratuit.

56

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.3

CONCEPTION DE PROJETS

3.3.1

Exprience internationale et bonnes pratiques

3.3.1.1 Dmarche ascendante ou descendante


Lorsque le programme est dfini, il convient d'laborer les projets. La conception de projets ne relve pas
d'une dmarche type unique. Chaque Etat Membre de la SADC devra laborer des projets adapts ses
besoins et ses carences, tels qu'identifis lors de la conduite des tudes de march approfondies
(analyse des diffrentiels du march) et aprs consultation des parties prenantes. Les expriences de la
dernire dcennie en matire de service et d'accs universels ont dmontr que l'implication de la
communaut, en particulier dans les projets d'accs public, tait un facteur primordial pour leur
durabilit. A cet gard, les projets qui manent de la communaut bnficiaire des services ou au moins
ceux qu'elle a adopts prsentent des avantages intrinsques. Il s'agit d'une dmarche d'laboration de
projets ascendante, encourage par de nombreux gouvernements, rgulateurs et administrateurs de
Fonds. Le Guide de sensibilisation des bnficiaires/parties prenantes en vue de la prennisation, de
l'Administration nationale de l'information et des tlcommunications des Etats-Unis (NTIA), prsente un
aperu des stratgies possibles en matire de sensibilisation des parties prenantes et d'adoption par la
communaut de projets approuvs dans le but de les prenniser52.
Dans le pass, les projets des Fonds de la premire gnration taient essentiellement descendants
(ex. en Colombie et au Prou). Le Fonds dfinissait les lieux et les conditions. Toutefois, au cours des trois
dernires annes, des projets ascendants ont t tests, notamment au Chili. La tendance en Afrique
subsaharienne est d'adopter des projets descendants, majoritairement attribus selon des procdures
concurrentielles, comme les offres de subventions moindre cot. Les projets d'accs public comme de
services privs y ont eu recours, comme l'indique le Tableau 10. Tous les Fonds semblent cependant
reconnatre la valeur des dmarches descendantes, tout en cherchant impliquer les communauts ds
le dbut de la dmarche.

3.3.1.2 Dfinition des objectifs du projet


Pour identifier les objectifs d'accs et de service universels et laborer des projets pratiques et ralisables
pour les atteindre, il est indispensable de rsoudre certaines questions de politique et de matriser les
lments critiques sur le terrain. Il convient de connatre au moins la situation d'un pays et d'anticiper les
changements ventuels court terme lors de l'laboration d'un projet pertinent. Cela implique de
prendre en considration les facteurs suivants:

52

Outils actuellement disponibles en matire de politique et de rglementation pour atteindre


les cibles et les objectifs dfinis.

Anticipation de l'volution de la politique court et moyen termes susceptible d'avoir des


rpercussions sur l'environnement des TIC, comme la concession de licence de nouveaux
acteurs, la rduction des prix, etc.

Infrastructure existante et impratifs d'infrastructure ncessaires la ralisation des objectifs


dfinis.

Feuille de route relative l'infrastructure des oprateurs utilisant tous les types
d'infrastructure et de technologie.

Dynamique du march et analyse de la demande en matire d'accs public et priv.

Rpercussion des facteurs ne relevant pas des TIC, comme l'lectricit, les routes et l'accs.

www2.ntia.doc.gov/files/btop_tookit_2_122110_final.pdf.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

57

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Une bonne comprhension de ces facteurs contribuera dfinir les diffrentiels d'accs. En matire de
diffrentiels, il est ncessaire d'avoir une vision claire des deux catgories de diffrentiel existantes, car
elles doivent tre traites diffremment. On distinguera en effet le diffrentiel d'efficacit du march de
la fracture numrique relle. Le dfi de l'accs universel comporte galement deux aspects rclamant
l'attention des dcisionnaires, savoir la pauvret et l'isolement53. La pauvret frappe aussi bien les zones
urbaines que rurales, mais les cots de la rduction simultane de la pauvret et de l'isolement sont
beaucoup plus levs en milieu rural que dans les zones urbaines.
Par consquent, le diffrentiel d'efficacit du march dsigne l'cart entre ce que les marchs obtiennent
rellement dans certaines conditions et ce qu'ils obtiendraient si les obstacles rglementaires taient
levs et les incitations rglementaires mises en place. Ce diffrentiel peut tre combl en augmentant les
prestations de services privs, en facilitant la concurrence effective et par le biais de politiques et de
rglementations orientes sur le march, assurant l'galit des chances pour les nouveaux acteurs. Il est
gnralement admis que cet obstacle peut tre lev sans subvention.
Cependant, la fracture numrique relle exige une intervention pour atteindre certaines rgions et
certains groupes de population qui ne seront pas desservis, mme dans les conditions de march les plus
intressantes et les plus librales. Faute d'intervention mobilisant davantage d'investissements, certaines
personnes et certains endroits demeurent inaccessibles au march. Le FASU est un mcanisme centr sur
la fracture numrique.
Les pays gagneront comprendre l'importance de grer la fois le diffrentiel d'efficacit du march et la
fracture numrique relle. Il convient de mener une tude de march approfondie, notamment une
rigoureuse analyse des besoins, afin de combler efficacement ces diffrentiels. La section 6 de la mise
jour des lignes directrices HIPSSA relatives l'valuation de l'accs et du service universels aborde ce
point plus en dtail.
Dans le cas du dploiement du large bande et du NGN toujours en cours, il est plus difficile d'utiliser le
cadre d'analyse classique du diffrentiel de march, savoir la carte des zones "blanches", "grises" et
"noires", abord plus haut. Cette analyse tient compte du nombre de rseaux large bande d'une zone.
L'objectif est, l encore, de garantir que les interventions financires ne faussent pas le march.
Ces objectifs doivent guider les diffrentes catgories de projets mettre en oeuvre dans un pays. La
prochaine section aborde les catgories de projets traitant ces objectifs.

3.3.1.3 Commencer par une stratgie de retrait pour contribuer la durabilit


Le maintien d'un projet aprs son dmarrage est souvent l'un des objectifs de la durabilit. Celle-ci est
frquemment associe au dfi du financement du projet. Toute forme d'aide base sur les rsultats, telle
que le Fonds, vise favoriser des interventions pertinentes, de prfrence uniques, pour stimuler le
dveloppement du secteur TIC. Lorsqu'un financeur public commence un projet, il doit dj disposer
d'une "stratgie de retrait" ou d'un moyen de mettre fin l'aide financire aprs un certain dlai. Les
lments suivants doivent tre clairement dfinis ds le dbut:

53

58

Quels sont les objectifs (financiers et de dveloppement)?

A quelle date le donateur prvoit-il de se retirer du projet?

Quels sont les mcanismes en place pour garantir la durabilit? O le projet puise-t-il son
financement long terme?

Andrew Dymond & Sonja Oestmann, Universal Access and Rural Communication Development Funds: Success
factors world-wide and practical insights from Uganda, Intelecon Research & Consultancy Ltd, 5 aot 2002.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Les principes cls de la russite d'un Fonds, dj abords dans la Partie 1, sont la responsabilit, la
transparence et l'efficacit. Ces principes sont les grands axes garantissant la durabilit d'un projet
parrain par le Fonds. Ils sont globalement proches de ceux identifis par la Banque mondiale pour les
aides bases sur les rsultats et peuvent tre rsums comme suit:

Accrotre la transparence par le biais de subventions explicitement contraignantes,


subordonnes des objectifs et des rsultats prdfinis (dans le cadre d'une politique ou
d'un programme, le cas chant).

Assumer davantage de responsabilit en dplaant les risques lis la ralisation (donc ceux du
projet) vers les prestataires de services, notamment par le biais d'accords et de contrats de
service adapts (voir la Partie 3 pour les dtails concernant les accords types);

Impliquer davantage les acteurs du secteur priv, en termes de capitaux et d'expertise, en les
incitant combler les diffrentiels identifis.

Encourager les dmarches efficaces et innovantes en laborant des projets permettant aux
prestataires de service d'laborer leurs propres solutions, via des plans de subvention
moindre cot.

Prolonger la durabilit en octroyant des subventions uniques lies aux prestations de services
durables long terme.

Optimiser le suivi en alignant les paiements sur les rsultats convenus avec le prestataire de
services (voir la Partie 4, Suivi et valuation).

Grce aux lments susmentionns de la configuration du projet, de son dbut sa signature puis au
versement des subventions la livraison, le Fonds vrifie que sa sortie du projet est dfinie ds son
commencement et que le projet augmente ses chances de prennit.
Le principe de dfinir une stratgie de retrait est plus facile respecter lorsque les rseaux ou
l'infrastructure sont subventionns. Lorsque le financement est octroy des groupes d'utilisateurs (ex.
coles ou handicaps), la probabilit de continuit de la subvention est suprieure. Dans ce cas, la
question qui se pose est souvent celle de la disponibilit et de l'accessibilit.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

59

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 3

Tableau 3.5: Projets et modalits de certains pays d'Afrique subsaharienne


dont les FASU ont effectu des versements54

Pays

Autre entit
Critres
que le FASU
Critres de Mthode de Catgorie de
Catgorie Nombre de
d'ligibilit octroyant des
slection des calcul des
services
de projet projets
des
subventions/
destinataires subventions
rendus
oprateurs financements,
en %
Installations
courantes
de
tlcommunication

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Accs public
voix et service
priv voix

Tous les
oprateurs
Uniquement FASU
fixe et mobile

Initiative
dernier
kilomtre

Concurrentiel,
Inconnu, au
moindre
moins un
subvention
(1)
requise

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Accs aux TIC


(voix et
Internet) via
des MDA
communautair
es

Uniquement FASU

Centre
d'information
communautaire

Inconnu, au
moins un
(1)

Concurrentiel,
appel d'offres
national

Accs public
voix et service
priv voix

Gouvernement du
Ghana (100%)

10

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Concurrentiel,
appel d'offres
national

Accs aux TIC


(voix et
Internet) via
les coles

Uniquement FASU

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Accs public
voix et service
priv voix

Oprateur
historique
fixe

Uniquement FASU

Contrat de
fournisseur
exclusif entre
le min. des
Comm. et
l'oprateur

ngociation

Accs public et
Oprateur
service priv
slectionn
voix & Internet

Uniquement FASU

Concurrentiel,
slection
mixte qualit
et cots

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs Internet
coles
dans les coles

FASU et Intel
Corporation
(formation, en
nature)

Concurrentiel,
slection
mixte qualit
et cots

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs Internet
coles
dans les coles

Uniquement FASU

Concurrentiel,
moindre
subvention
requise

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs public
voix + Internet

Uniquement FASU

Ghana

Projet de
connectivit des
coles
VSAT pour
les communauts non
desservies
Madagascar

Accs des
rgions,
districts et
communes
Program-me
d'accs pour
les coles
(tablissements
secondaires)

Nigeria

Program-me
d'accs pour
les coles
(coles
suprieures)
Centre
communautaire de
communication (CCC)

54

60

Oprateurs
cybercafs

Sepulveda, Rapport sur les FSU en Afrique subsaharienne.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Pays

Autre entit
Critres
que le FASU
Critres de Mthode de Catgorie de
Catgorie Nombre de
d'ligibilit octroyant des
slection des calcul des
services
de projet projets
des
subventions/
destinataires subventions
rendus
oprateurs financements,
en %

Propositions
de candidats
ligibles et
valuation par
l'USPF.
Contrat de
fournisseur
exclusif entre
le min. des
Comm. et
l'oprateur

Mme niveau de
subvention fix
par l'USPF pour
les candidats
ligibles

Accs public
Tous les
voix + Internet
oprateurs
et service priv
rseau
Internet

Uniquement FASU

Proposition
des candidats
ligibles &
valuation par
l'USPF

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs public
Tous les
voix + Internet
oprateurs
et service priv
rseau
Internet

Uniquement FASU

Projet de
tlphonie
en zone
rurale

Concurrentiel,
Inconnu, au
moindre
moins un
subvention
(1)
requise

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs public
voix et service
priv voix

Tous les
Uniquement FASU
oprateurs
fixe et mobile

Tarif bas
pour la
connectivit
Internet

Concurrentiel,
Inconnu, au
moindre
moins un
subvention
(1)
requise

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs public
Internet

Tous les FAI

Subvention FASU
et UIT

Programme
Un
ordinateur
portable par
enfant

Inconnu, au Via le
moins un ministre de
(1)
l'ducation

Mme niveau de
subvention fix
par l'USPF pour
les candidats
ligibles

Accs public
Internet et
service priv
Internet

Tous les
fournisseurs
de PC

FASU +
gouvernement du
Rwanda

Mode "pay or
play";
proposition
Contrepartie
des candidats pour les pertes
ligibles &
de la 1e anne
valuation par
la NRA

Accs et
service public
et priv voix +
Internet

Tous les
oprateurs

Uniquement FASU

Concurrentiel,
subvention
demande par
candidat
slectionn

Accs public
voix et service
priv voix et
accs public
Internet

Tous les
oprateurs

Uniquement FASU

Extension
acclre du
tl. mobile
(BTS)

Etudes de
march/
enqutes

Rwanda

Togo

Programme
2008 pour
offrir des
services
dans les
zones non
desservies

Mode/
moyenne

3 catgories
de projets
par pays

Plusieurs

Slection
concurrentielle (diverses
approches)

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

61

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.3.1.4 Le ciblage, condition ncessaire une bonne conception des projets


Encadr 3.4: Informations facilitant l'tablissement des objectifs55:

Donnes de rfrence propos de la situation au dbut de la mise en oeuvre du projet. Lorsque


ces donnes ne sont pas disponibles, le projet doit inclure une activit de collecte, ds le dbut.

Tendances historiques de la valeur de l'indicateur au fil du temps. Quel modle de changement le


pass rvle-t-il? Ce modle est-il susceptible de se poursuivre?

Attentes des parties prenantes en termes de progrs. Analyser les attentes de tous les
partenaires et de tous les bnficiaires facilitera l'laboration d'une vision raliste des rsultats
possibles.

Jugements des experts de l'accs universel et conclusions des tudes. Les experts spcialiss
dans le domaine du programme et les conditions locales, ainsi que dans les conclusions d'tude
reprsentent d'autres sources d'information utiles pour dfinir les objectifs.

Ralisation de programmes (et de projets) similaires. Toute information relative ce qui a t


ralis dans des conditions semblables par d'autres agences et organisations renommes pour la
qualit de leurs rsultats.

Un projet bien conu doit tre cibl et mesurable. Il est important que les administrateurs du Fonds et les
autres financeurs dfinissent ds le dpart les rsultats qui conditionneront le versement des
subventions. Si les informations pertinentes sont juges disponibles (voir l'encadr ci-dessus), de
multiples dmarches permettent de dfinir les domaines et les groupes de population cibler. De
nombreux pays utilisent le ciblage gographique, d'autres les conditions de ressources, l'auto-slection ou
le ciblage communautaire. Dans ces derniers exemples, les bnficiaires du financement sont les
utilisateurs. Dans le cas d'un ciblage gographique, bien que les bnficiaires soient les utilisateurs finaux,
les destinataires directs du financement sont les oprateurs, qui mettront en oeuvre le projet dans une
zone donne. Voici une description des dmarches de ciblage56:

55
56

62

Ciblage gographique: dsigne une catgorie de ciblage pertinente dans une dmarche base
sur les rsultats d'une tude de march conduite dans une zone donne. Le ciblage
gographique engendre des projets au service de bnficiaires concentrs dans certaines
zones. Du fait de la superficie importante de certaines zones et du dplacement non contrl
des personnes dans une zone donne, il peut y avoir certains bnficiaires imprvus des
subventions. Toutefois, le cot de leur exclusion n'excde pas les avantages qu'il y aurait
isoler une zone donne et la cibler.

Il s'avre plus prcis ou efficace l o riches et pauvres sont isols gographiquement ou


lorsque les diffrentiels d'infrastructure et de services sont de nature gographique, comme le
montrerait une analyse des diffrentiels de march. Les modles traditionnels d'accs
universel identifient les diffrentiels d'accs du march et utilisent les Fonds pour grer les
dfis hors des diffrentiels d'efficacit du march. Toutefois, un nouveau modle a t labor
pour les projets large bande, dont le besoin de financement peut dpasser les capacits d'un
Fonds et exiger un financement public alternatif. Les lignes directrices relatives l'aide d'Etat
de l'Union europenne intgrent ce nouveau modle et utilisent une carte code par couleur
des zones auxquelles devraient tre allous des fonds. Les zones dpourvues d'infrastructure
large bande sont "blanches" et prioritaires pour recevoir une aide ou une assistance financire.
Les zones "grises" ne disposant que d'un seul rseau et les zones "noires" disposant d'au moins
deux rseaux de prestataires de rseau large bande passeront plus difficilement le test du

Adapt du rapport TIPS de lUSAID, 1997.


"Lignes directrices relatives aux critres et modalits de mise en oeuvre des fonds structurels en faveur des
communications lectroniques", Commission des communauts europennes, Bruxelles, 2003.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

march pour obtenir l'aide d'Etat. Cette distinction est adapte la situation des NGN (dont le
dploiement est encore en phase initiale) et exige des Etats Membres de tenir compte non
seulement des infrastructures NGN existantes, mais aussi des plans d'investissement concrets
des oprateurs TIC pour dployer lesdits rseaux dans un avenir proche.
Encadr 3.5: Ciblage gographique: critres de la CE pour dterminer l'ligibilit d'une rgion l'aide
d'Etat pour une infrastructure large bande
Zones blanches: aucune infrastructure large bande n'existe et aucun dveloppement n'est prvu court
terme. Les mesures d'aide au dploiement large bande dans ces zones sont vraisemblablement
compatibles avec les conditions des aides d'Etat.
Zones grises: un seul oprateur large bande existe. Les mesures peuvent tre compatibles si aucun service
abordable ou adapt n'est propos ou susceptible de l'tre pour rpondre aux besoins des utilisateurs
particuliers ou entreprises et s'il n'existe aucune mesure faussant moins la concurrence. La Commission
accepte l'aide d'Etat comme la seule solution lorsque la zone est mal desservie et que la rentabilit
inhrente de l'investissement est faible.
Zones noires: au moins deux prestataires de rseau large bande sont prsents et des services large bande
sont offerts dans des conditions concurrentielles. Toute intervention de l'Etat dans ces zones sera mal
considre, car il n'existe en principe aucun besoin d'intervention, sauf si un Etat Membre est en mesure
d'tablir un net diffrentiel du march.

Ciblage auto-slection: dsigne des projets conus pour garantir que les rsultats choisis par
les bnficiaires reoivent une part plus importante des subventions. On peut donc inscrire
dans cette dmarche une "chelle mobile" des subventions. Des subventions progressivement
plus leves pourraient ainsi tre octroyes en change de services de base ou de services
dont ceux qui pourraient les payer ne souhaitent pas forcment bnficier (ex. des dispositifs
ou des services de base ou bas cot). Cette dmarche peut complter la prcdente, savoir
le ciblage gographique.

Ciblage selon les conditions de ressources: dsigne une dmarche qui dtermine les
bnficiaires selon l'accessibilit financire. Celle-ci est calcule selon les revenus, aprs un
examen indicatif des ressources ou parfois en se fiant des mesures de niveau de vie (LSM),
comme l'existence d'un logement. Cette dmarche est plus efficace dans les pays revenus
moyens, notamment l o il existe un systme de protection et d'assistance sociale qui peut
servir de rfrence. Cette dmarche, comme de nombreuses autres orientes sur l'utilisateur,
comporte un risque majeur, savoir que les utilisateurs peuvent passer d'un "niveau" ou d'un
"statut" un autre. Et ce aussi bien si les conditions de ressources sont dfinies selon les
revenus ou l'accs aux aides sociales. Cela rend le suivi et la mise en oeuvre de ce type de
ciblage par l'administrateur du Fonds extrmement complexes.

Ciblage communautaire: cette dmarche propose la communaut de dterminer les


bnficiaires. Cela renforce l'appropriation et l'adoption et exerce des rpercussions sur la
durabilit. Toutefois, la mise en oeuvre de cette dmarche peut tre plus longue et comporte
le risque des intrts particuliers dans les communauts.

Les dmarches gographiques et d'auto-slection servent le plus souvent aux projets d'aide fonds sur les
rsultats, tous secteurs confondus, y compris celui des TIC, notamment dans les pays faibles revenus.
Les conditions de ressources sont aussi frquemment employes dans les pays revenus moyens et
levs. Chaque dmarche a un cot administratif et des rpercussions de mise en oeuvre diffrents sur le
Fonds, comme prcis dans l'encadr ci-dessous.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

63

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.6: Comparaison des dmarches de ciblage57


Dmarche

Cot et complexit
administrative de la mise
en oeuvre

Efficacit
(aide base sur les
rsultats)

Efficacit (TIC)

Ciblage gographique

Faibles

Faible modre

Eleve

Ciblage auto-slection

Faibles

Eleve

Faible modre

Ciblage selon les


conditions de ressources

Elevs

Eleve

Modre

Ciblage selon les


conditions de ressources
(indicatif)

Modrs

Modre

Modre

Ciblage communautaire

Modrs levs

Modre

Eleve

3.3.1.5 Rpercussions sur le dveloppement du projet


Cette section propose des recommandations l'administrateur du Fonds pour valuer les rpercussions
du projet sur les objectifs socio-conomiques du pays. Cela ncessite de prendre en considration les
bnficiaires viss par le projet (voir ciblage, section 3.3.1.4 ci-dessus), les rpercussions sur les
bnficiaires, l'analyse et la quantification des avantages, ainsi que la durabilit du projet. Les projets les
plus performants sont ceux qui russissent tant sur le plan commercial (ex. du point de vue du march)
que sur le plan du dveloppement. Cela implique de se concentrer autant sur les demandes et les besoins,
que sur l'offre et les rpercussions socio-conomiques. Lorsque les retombes socio-conomiques ou en
matire de dveloppement prdominent au dtriment de l'impact sur le march, comme ce fut le cas
dans l'chec de nombreux tl centres et centres communautaires polyvalents de la rgion SADC, la
durabilit devient problmatique.
L'valuation des rpercussions exige une analyse qualitative autant que quantitative. Les listes de
vrification suivantes58 prsentent les questions de base traiter qualitativement et quantitativement
sous l'angle du dveloppement et du march.

57

58

64

Voir Baker & Grosh, Measuring the Effects of Geographic Targeting on Poverty Reduction (World Bank), Living
Standards Measurement Study, Working Paper No 99.
African Connection, Rural ICT Toolkit (pages 44-45).

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.7: Adquation des projets avec l'argument du dveloppement59


Vision et objectif

Quels sont les ides premires, les objectifs et les principaux rsultats
attendus du projet?
Dcrire la situation avant/aprs (ex. X villages sans accs au dbut du
projet disposeront de centres communautaires polyvalents, Y
institutions bnficieront d'un accs Internet large bande haut dbit
grce 5 PoP rgionaux)

Objectif de dveloppement
gnral

Le projet est-il conforme aux objectifs de dveloppement dfinis dans


la politique ou dans les autres instruments du pays?
Le projet peut-il influencer les priorits de dveloppement plus
gnrales au sein du secteur des TIC ou des secteurs concerns (ex. la
sant ou l'ducation)?
L'excution du projet fera-t-elle la promotion du dveloppement
durable et quitable?

Bnficiaires du projet

Le projet cible-t-il certaines communauts ou des catgories de


personnes spcifiques selon leurs revenus, leur ge ou leur genre?
En quoi le projet rpond-il aux besoins et aux demandes des
bnficiaires cibls?

Nature des avantages

Quelle est la nature primaire des avantages du projet?


Le projet aura-t-il des rpercussions sur les conditions de travail,
l'emploi ou la qualit de la vie?
Quelles seront les rpercussions secondaires ou indirectes du projet
(ex. l'amlioration de la prestation de service)?
Quel sera l'effet du projet sur la libert, les valeurs, la culture, la
dmocratie, etc.?

Distribution des avantages

Quels avantages spcifiques les pauvres et d'autres groupes de


revenus tireront-ils du projet?
En quoi le projet encourage-t-il la participation locale? Conception?
Mise en oeuvre? Appropriation?

Considrations lies au genre

La conception du projet tient-elle compte des diffrents rles,


perspectives, intrts et priorits lis au genre?
Les donnes des tudes, la demande et les rsultats attendus feront-ils
l'objet de rapports genrs?
L'lment de renforcement des capacits du projet tient-il compte du
genre?
Quelle valeur particulire les services et les produits rsultant du
projet ont-ils pour les femmes?

59

Tableau extrait de Baker & Grosh, Measuring the Effects of Geographic Targeting on Poverty Reduction (Banque
mondiale), Living Standards Measurement Study, Working Paper No 99.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

65

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.8: Adquation commerciale des projets (avec le march)


Besoins et
utilisateurs

demandes

des

L'aspect du dveloppement dans le projet est-il confirm par une


tude de rfrence exposant les demandes, documents type et
rfrences des services du projet?
Une tude approfondie a-t-elle t mene en vue d'tayer la dfinition
des groupes bnficiaires et cibles?

Services et prix

Comment les rsultats du projet sont-ils financs?


Comment la procdure de dtail et le cot de l'offre sont-ils lis?
Niveaux de subvention?
Y a-t-il un cart entre cot et prix? Quel en est le motif? Combien de temps
cette situation devrait-elle durer? S'agit-il de rglementation ou de cot?

Accessibilit du cot

Une tude de march a-t-elle t mene sur l'accessibilit du cot et


la volont de payer?
Quels sont les autres choix pour l'utilisateur, en dehors du projet?

Cots

Le projet atteint-il ses objectifs de la manire la plus rentable possible?

Politique et rglementation

Les prix facturer sont-ils rglements?


Y a-t-il des obstacles rglementaires l'optimisation du projet?
(licence, interconnexion, partage d'infrastructure, etc.)?
Y a-t-il des obstacles rglementaires la durabilit du projet? (licence,
interconnexion, rglementation des prix, etc.)?

3.3.1.5.1

Exprience dans la rgion SADC

Les projets de la rgion SADC mis en oeuvre ce jour ont essentiellement eu recours au ciblage
gographique, en s'appuyant parfois sur une tude de march, et au ciblage communautaire. Aucun pays
n'a effectu de ciblage selon les conditions de ressources, par exemple un plan d'aide sociale ou un
systme de protection sociale, comme base de mise en oeuvre de projets d'accs universel dans le
secteur des TIC. Cela s'explique en partie par la tendance au financement des projets d'infrastructure dans
la rgion SADC, contrairement aux projets d'utilisation, savoir ceux ciblant les particuliers, comme les
handicaps, les personnes ges ou les utilisateurs faibles revenus.
La rgion a connu un certain nombre d'checs de projets qui ont tenu compte des rpercussions en
matire de dveloppement, mais pas ncessairement des rpercussions commerciales ou sur le march.
Les projets doivent tre dploys dans des zones perues comme non viables d'un point de vue
commercial. Nanmoins, les projets doivent tre durables. Ils doivent tre conus de faon garantir leur
viabilit commerciale long terme, ds lors que les contraintes du ct de l'offre et de la demande sont
traites.

66

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.6: Rsum des meilleures pratiques: conception des programmes et des projets
Les Etats Membres dsireux d'adopter les dmarches les plus proactives pour la conception de projets et
de programmes pourront se rfrer aux lignes directrices suivantes:

Les financeurs doivent encourager le dveloppement de projets ascendants ou hybrides, lancs


par la communaut locale; ces projets doivent alimenter la conception des programmes d'accs
universel.

Les bailleurs de fonds doivent garantir la transparence de la conception des programmes et des
projets. La consultation publique doit tre intgre la conception du programme et du projet
dans la mesure du possible. Cela exige la participation des oprateurs, des membres des
communauts, des fournisseurs d'quipements, des autres services publics concerns et des
institutions pertinentes, comme les coles et les centres de sant.60

Les financeurs, y compris les administrateurs du Fonds, doivent tirer les leons des projets
prcdents mis en oeuvre dans des situations similaires et tenir compte des enseignements
d'autres Fonds dans la rgion et travers le monde.

Les projets conus de manire satisfaisante doivent adopter une dmarche de "cot total" et les
critres de base pour la russite du dploiement du projet, mme lorsque celui-ci n'est pas
directement li aux TIC, comme l'accs l'lectricit, les droits de passage, la localisation du
contenu, le renforcement de la formation et des capacits.

Les objectifs et les rsultats attendus de chaque projet doivent tre dfinis prcisment et se
traduire en indicateurs de performance. L'Accord et le Contrat de service conclus entre le Fonds
et le porteur du projet doivent les intgrer. Cela inclut les exigences de qualit de service, les
quantits d'quipement ou de service et d'autres indicateurs cls.

Les projets doivent tre technologiquement neutres; les soumissionnaires doivent tre libres de
choisir la technologie qu'ils dploieront condition que celle-ci rponde aux exigences de qualit
de service imposes par le Fonds, ainsi qu' la rglementation nationale concernant le spectre et
les homologations.

Les projets ne doivent pas fausser le march ni crer d'exclusivit pour le prestataire du rseau
ou du service.

La conception de projet doit tenir compte des conditions de licence et utiliser la licence comme
une incitation, selon le besoin.

Les projets doivent garantir une accessibilit maximale et prendre en compte les besoins de tous
les membres de la communaut, y compris les handicaps, mme si les projets ne ciblent pas
particulirement ce groupe de bnficiaires61.

60
61

Voir Nigerian USPC Consultation 1: Strategic Plan and Operational Plan.


Conformment aux objectifs de la Convention relative aux droits des personnes handicapes.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

67

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.7: Documents type/de rfrence


La conception de projets et de programmes peut suivre diffrentes dmarches. Il est recommand de
rapprocher les exemples suivants des lignes directrices ci-dessus, lors de tout examen de dmarche.

United States NTIA Stakeholder Outreach and Sustainability Toolkit (Guide de sensibilisation des
parties prenantes en vue de la prennisation) http://www2.ntia.doc.gov/files/btop_tookit_2_122110_final.pdf

Formulaires irlandais relatifs aux projets de radiodiffusionwww.bai.ie/publications_fundingdocs.html

"Implementation of Universal Service for ICTs in Mauritius", document de consultation ICTA


2004/1 www.icta.mu/documents/publications/uso-feb04.pdf

Document n1 de consultation de l'USPF Nigria: Plan stratgique et plan oprationnel


www.ncc.gov.ng/uspf/USPF%20Consultative%20Paper%20Public%2010-30.pdf

"Connect a School", guide de l'UIT www.connectaschool.org/itu-module-list

Performance suprieure des projets TIC grce la sensibilit au genre: Last Mile Initiative Cheat
Sheet http://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PNADN053.pdf

"E-Accessibility Policy Handbook for People with Disabilities" (ITU, G3ict et Centre for Internet
and Society) www.telecentre.org/group/telecentrefordisabilities/forum/topics/eaccessibilitypolicy-handbook?xg_source=activity ou www.cis-india.org/advocacy/accessibility/e-accessibility

3.4

CATGORIES DE PROJET

Les projets dont la conception est satisfaisante et conforme aux lignes directrices exposes dans le
prsent guide permettront de canaliser les sommes des FASU et, le cas chant, d'autres fonds publics
vers des zones o les oprateurs privs ne trouvent actuellement aucune motivation investir. Cela
permettra galement de stimuler la concurrence et le choix des consommateurs en garantissant tous les
prestataires de service le libre accs aux rseaux subventionns. Le type de projet mis en oeuvre dans un
pays varie selon les priorits nationales, le champ d'application du Fonds en termes de projets qu'il peut
couvrir (juridiquement), les fonds disponibles pour financer les projets et l'volution du march et de la
technologie dans ce pays. Les projets se rpartissent globalement en deux catgories:

Ceux visant les besoins des utilisateurs, qui incluent les besoins des institutions (comme les
coles et les centres de sant), ainsi que les groupes de population prcis, comme les
handicaps, les utilisateurs faibles revenus et les personnes ges.

Les projets ciblant le diffrentiel d'infrastructure dans les zones cot lev, qui incluent
gnralement les zones rurales et isoles.

Les gestionnaires des Fonds doivent adopter diffrentes dmarches pour ces projets, dont la conception
doit rpondre des objectifs donns. La plupart des pays ont donn la priorit la deuxime catgorie de
projet. Toutefois, il convient d'adopter cette dmarche et de concevoir divers programmes, notamment
dans un contexte large bande, ds lors que le Fonds autorise la subvention des besoins des utilisateurs. La
mise en oeuvre, le suivi et l'valuation des projets visant rpondre aux besoins des utilisateurs posent
souvent un dfi au regard de la nature dynamique des bnficiaires: ils peuvent dmnager (d'une zone
rurale vers une zone urbaine) et leur statut conomique peut voluer (des classes pauvres vers les classes
moyennes). Certains projets dont les Fonds ont constat l'efficacit sont voqus ci-aprs.
Les FASU ne disposeront sans doute jamais de finances ou d'expertise suffisantes pour mener bien des
projets d'infrastructure grande chelle. A cet gard, cette catgorie de projet, tout comme ceux lis aux
zones concurrentielles (ventuellement au sein des diffrentiels d'efficacit du march), peuvent faire
l'objet d'une dmarche diffrente. D'autres mcanismes que le Fonds, comme les PPP, peuvent les
financer de faon plus adapte.

68

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.9: Aperu de certains projets d'accs universel mens dans la rgion SADC
L'exprience des Fonds de la SADC au regard de la conception de projets est restreinte. Toutefois, tous les
pays ont mis en oeuvre des projets en matire de TIC ayant pour objectif les TIC pour le dveloppement,
grce aux PPP, aux projets financs par des donateurs et aux initiatives du secteur priv. Seuls le Malawi,
le Lesotho, l'Afrique du Sud et le Mozambique possdent une exprience de conception de projet dans le
contexte du FASU. D'autres pays ont conu des projets dans le contexte des obligations de service
universel imposes par les licences.

Le Fonds d'Afrique du Sud a conu un projet de tlcentres en 1997/1998, premier projet FASU
de la rgion SADC. L'valuation du programme par le Fonds a rvl son chec.

Par ailleurs, des projets comme SchoolNets au Malawi, en Afrique du Sud et en Namibie ont t
financs par des PPP conclus entre les services de l'ducation, les ONG, les services TIC et les
donateurs. L non plus, aucun SchoolNets n'a t financ par le FASU.

En Afrique du Sud, les dtenteurs de licences mobiles ont l'obligation de dployer la connectivit
Internet dans les coles. Malgr la noblesse du projet, les exigences se limitent fournir un seul
modem Internet, sans exigences d'quipement ni de formation. En outre, faute de coordination
des services publics, beaucoup d'efforts se sont chevauchs.

Au Lesotho, des projets ont t conus et financs dans l'objectif de dployer l'infrastructure de
la couverture GSM.

En Afrique du Sud, un projet de licence pour les zones mal desservies ( l'chelle rgionale) a t
conu. Les soumissionnaires retenus ont reu 15 millions de rands de subventions pour dployer
une infrastructure dans un dlai de trois ans.

Le Mozambique a lanc un projet pilote de service Internet pour fournir un niveau de service
avanc quatre centres de quartier dans les provinces de Zambzia et de Nampula, via des POP
Internet et un rayon de service minimum de 5 km autour du centre du quartier.

La Tanzanie a dploy la premire phase de son rseau dorsal national pour les TIC, en 2010, via
des PPP conclus entre ZTE et le gouvernement tanzanien. Cela accrot l'accs large bande et
exerce dj des rpercussions importantes sur le prix de gros.

3.4.1

Projets d'infrastructure

Bailleur de fonds:

Financement priv, modles de financement public, comme la participation ou


les incitations financires (y compris le FASU) et les PPP (nationaux, locaux et
municipaux)

Financement:

Subventions, aides, prts et garanties

Le mandat de tous les Fonds inclut la rsolution des diffrentiels d'accs via l'encouragement du
dploiement d'infrastructures. Dans le pass, la plupart des Fonds ont t consacrs ces catgories de
projet uniquement dans les zones rurales et cot lev, alors que la technologie mobile, finance par le
secteur priv, comble les diffrentiels antrieurs dans les zones urbaines. Cependant, malgr la
prvalence des rseaux mobiles, mme dans les pays en dveloppement, le dfi du dploiement des
rseaux de transmission demeure. La transmission en gros, savoir les rseaux dorsaux nationaux et
internationaux accessibles et abordables, a constitu un enjeu majeur dans les pays en dveloppement.
Cela comprend entre autres les cbles de fibre optique (terrestres et sous-marins), les systmes
satellitaires et les pylnes hertziens. Outre le fait qu'il s'agit des types de projet les plus coteux mettre
en oeuvre, ces projets d'infrastructure sont galement les plus complexes chiffrer et excuter. De plus,
en Afrique, bien que la technologie sans fil et le "miracle mobile" soient la solution de l'accs la
tlphonie vocale, les rseaux sans fil ne suffiront pas fournir une technologie large bande et haut dbit
comptitive l'chelle mondiale. D'o la ncessit de trouver des financements du dploiement des
rseaux large bande avec d'autres sources complmentaires aux FASU.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

69

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

De nombreux pays ont affect une part de leur budget national au dveloppement des rseaux dorsaux et
plus rcemment des rseaux large bande. Dans les pays en dveloppement, le financement fait plutt
partie d'un paquet incitatif du gouvernement ou d'un plan de financement qui n'est pas ncessairement
allou par un Fonds pour le service universel. En Allemagne, en France et au Japon, des objectifs ont t
fixs dans l'optique d'achever la couverture large bande du pays avant 2011.
La loi amricaine sur la relance et le rinvestissement a attribu 7,2 milliards de dollars US au Bureau des
services publics ruraux (RUS) du ministre de l'Agriculture et l'Administration nationale des
tlcommunications et de l'information du dpartement du Commerce pour tendre l'accs et l'adoption
du large bande dans les communauts de l'ensemble des Etats-Unis, dans le but de crer des emplois, de
susciter des investissements dans la technologie et l'infrastructure et de procurer des avantages
conomiques long terme. Le RUS octroie des prts et des aides aux projets d'infrastructure large bande
dans les zones rurales par le biais de son Programme d'initiatives large bande (BIP). Le NTIA octroie des
aides aux projets d'infrastructure large bande exhaustifs par l'intermdiaire de son Programme
d'opportunits technologiques large bande (BTOP).
Dans le cas des projets d'infrastructure financs par les pouvoirs publics, les principes cls garder
prsents l'esprit sont notamment les suivants:

Le rseau doit tre libre et fournir une couverture universelle dans la zone concerne.

Le montant de la contrepartie du dploiement du rseau ne peut excder la somme requise


pour couvrir les cots additionnels de dploiement du rseau dans les zones non rentables.

Tableau 3.10: Etude de cas Financement de la technologie large bande et des NGN en Sude
Le financement des rseaux large bande en milieu rural en Sude est li aux conditions suivantes:

Obligation de partager le rseau de manire non discriminatoire, en libre accs avec les tiers,
pendant 7 ans compter de l'achvement du projet.

Obligation de fournir une infrastructure passive et active (y compris les conduits, la fibre non
utilise et l'accs haut dbit).

Obligation de donner accs trois oprateurs, au moins, au niveau de l'infrastructure.

Obligation de donner accs tout oprateur au plus haut niveau (haut dbit).

Obligation d'inclure une clause de reprise dans les contrats imposant au bnficiaire de la
subvention de rembourser une partie du financement si la demande de la zone excde les
attentes et rend la subvention draisonnablement leve (ladite clause de reprise demeure en
vigueur 5 ans aprs la mise en service du rseau).

70

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.11: Etude de cas Financement de la technologie large bande en Allemagne62


L'expansion de la technologie large bande en Allemagne passe par:

La capitalisation des synergies dans la construction de l'infrastructure travers le pays.

La garantie de politiques de soutien de la frquence.

L'engagement en faveur d'une rglementation favorisant la croissance et l'innovation.

Un soutien financier adapt.


Le financement de la technologie large bande en Allemagne, comme tous les financements, est intgr
dans le contexte politique et rglementaire. Le financement des objectifs nationaux poursuit deux
objectifs: (1) la connexion des mnages privs d'accs large bande et (2) la connexion des mnages dont
l'accs large bande est infrieur 1 MOctet/sec. La subvention maximale atteint 200 000 par projet. Le
financement, qui peut couvrir 90% du manque gagner, s'applique galement aux services techniques et
de conseil rendus par des tiers, dans la limite de 100 000 supplmentaires par projet.
En rgle gnrale, des mesures prvoient des dductions fiscales pour la pose de cbles domicile. Ces
dispositions devraient tre tendues toute installation connectant la technologie large bande aux
btiments, puis la distribuant dans les maisons et les appartements.

Accs du dernier kilomtre rseaux municipaux et locaux


Bailleur de fonds:

Financement priv, modles de financement public, comme la participation ou


les incitations financires (y compris le FASU) et les PPP (locaux et municipaux)

Financement:

Subventions, aides, prts, garanties, accs utilisateurs/communautaires

Dans de nombreux pays, l'mergence de rseaux municipaux pour le dernier kilomtre du large bande
apporte une source de financement supplmentaire, de la part des pouvoirs publics municipaux. Le Kit
d'aide sur la rglementation des TIC stipule:
"Dans l'ensemble, il est difficile d'utiliser ce modle pour construire une
stratgie pour le monde en dveloppement, sauf si les pouvoirs publics
centraux et locaux disposent d'une vision et de ressources pour
souscrire l'installation initiale et au fonctionnement des quelques
premires annes. Et mme dans ce cas, la relation avec les intrts du
secteur priv (ex. les FAI) doit tre clairement dfinie. Il doit galement
tre dmontr que la cration de rseaux municipaux ne gne ni le
dveloppement gnral du march, qui doit avoir lieu au final, ni la
sant des oprateurs du secteur priv."
Dans le cadre d'un projet rcemment mis en oeuvre en Allemagne (2009), des municipalits ont investi
dans des conduits spcifiques, dont elles sont propritaires, afin d'encourager le dploiement de la
technologie large bande dans les zones mal desservies. Ces fourreaux multifibres ddis sont mis la
disposition des oprateurs large bande pour dployer leurs rseaux, ce qui encourage la concurrence
base sur l'infrastructure.

62

Stratgie large bande du gouvernement fdral (Allemagne)


www.bmwi.de/English/Redaktion/Pdf/broadband-strategy,property=pdf,bereich=bmwi,sprache=en,rwb=true.pdf

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

71

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.8: Exemples sud-africains63:


La garantie d'un certain volume de trafic de tlcommunications gouvernementales reprsente une
approche efficace du dploiement de l'accs local. En effet, les pouvoirs publics locaux jouent le rle d'un
locataire cl justifiant la participation du secteur priv au financement et au fonctionnement d'un rseau.
Telle est la dmarche adopte par l'initiative Wireless Philadelphia, le projet Knysna UniFi et la ville de
Johannesburg.

3.4.1.1 Partage d'infrastructure


Le FASU est en mesure de promouvoir le partage d'infrastructure, qui favorise son tour l'efficacit des
oprateurs et rduit les cots, par la faon de concevoir ses projets d'infrastructure. Le Fonds indien pour
l'obligation de service universel (USOF) en est un bon exemple. L'USOF a labor un plan visant fournir
une capacit de liaison suffisante pour intgrer le trafic de voix et de donnes du rseau d'accs dans les
zones rurales vers leur rseau de base, par le renforcement du rseau de cbles fibre optique. Ce plan
prvoit que toute infrastructure dploye avec l'argent du Fonds doit assurer le libre accs dans la mesure
des possibilits techniques. Cela garantit la concurrence dans le domaine du service universel et la
possibilit de partage de l'infrastructure finance entre les oprateurs, tout en laissant le maximum
d'avantages au bailleur de fonds. Au moins 70% de la capacit de bande passante subventionne cre
dans le cadre de ce plan doit tre partage avec les prestataires de service sous licence dans la rgion
d'Assam, un tarif n'excdant pas 22% du plafond actuel du TRAI.

3.4.1.2 Exprience SADC Projets d'infrastructure


Les grands projets de rseau large bande de la rgion SADC n'ont pas t financs par des subventions
de FASU. Hormis l'Afrique du Sud (voque ci-dessous), le Lesotho et le Malawi ont cr des projets
d'infrastructure financs par un FASU. Ils sont en cours de ralisation et ne peuvent pas encore tre
valus. La cration d'un rseau dorsal national TIC (National ICT Backbone - NICTBB) en Tanzanie compte
parmi les grands projets d'infrastructure de la rgion. De mme, Broadband Infraco (organisme
parapublic) a conu un rseau de libre accs en Afrique du Sud et le gouvernement de la RDC examine un
projet conjoint avec un fournisseur d'quipement.
En Afrique du Sud, un financement de 15 millions de rands (environ 2 millions de dollars US) tal sur trois
ans a t octroy des dtenteurs de licences pour les rgions mal desservies (USAL under serviced
area licensees), qui se livraient concurrence pour offrir leurs services dans des zones identifies comme
mal desservies. Les dtenteurs de licences ont reu une subvention fixe dpenser pour l'infrastructure.
Sur les sept USAL sous licence, 1 fournit toujours les services au dtail. Les critiques du cadre USAL
portent sur certains avantages dont il aurait bnfici:

63

72

Appui politique, ex. asymtrie du plan d'interconnexion.

Politique de subvention accrue et plus cible, le montant rserv semble n'avoir pas suffi au
regard de l'investissement requis.

Dfinition du terme "mal desservi": les zones identifies comprenaient de grandes villes dans le
but de les rendre plus viables. Toutefois, il y existait aussi la concurrence des trois oprateurs
de tlphonie mobile, malgr une densit de tlphonie fixe de moins de 10%.

www.infodev-study.oplan.org/the-study/folder.2006-02-02.6810074519/5-5-ROLE-OF-PUBLICPRIVATE-PARTNERSHIP/.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 3

Exprience des USAL: les conditions poses par l'invitation soumissionner n'exigeaient pas
ncessairement des candidats USAL qu'ils disposent d'une exprience dans le secteur des TIC,
bien qu'il s'agisse de professionnels ou de responsables communautaires expriments. Leur
capacit naviguer dans le domaine complexe des TIC s'en est ressentie, par exemple lors des
ngociations relatives l'itinrance et l'interconnexion avec les oprateurs historiques de
tlphonie mobile et fixe.

Aucun USAF de la rgion SADC n'a utilis le modle indien, qui pose comme condition de financement le
partage de l'infrastructure. Cependant, ce modle n'est peut-tre pas si incitatif dans la rgion SADC au
regard du partage d'infrastructure en place et de la rglementation et de la lgislation concernant la
location d'installations dans de nombreux pays de la rgion.

3.4.2

Projets concernant la connectivit des coles et des bibliothques

Bailleur de fonds:

Financement priv, modles de financement public, comme les incitations


financires (y compris le FASU) et les PPP (nationaux, locaux et municipaux, ONG,
donateurs, etc.)

Financement:

Subventions, contributions en
utilisateurs/accs communautaire

nature,

aides

et

prts,

revenus

des

Les coles sont considres comme un excellent vecteur pour aboutir l'accs universel, non seulement
pour les tudiants et la communaut scolaire immdiate, mais galement pour la communaut
environnante. La connexion des coles permet au pays de connecter les communauts. De nombreux
pays (voir liste ci-dessous) ont conu des programmes concernant la connectivit des coles, y compris en
combinant le financement d'un FSU li aux obligations des licences et les PPP:

Equateur

Irlande

Australie

Etats-Unis

La mission de certains de ces fonds prvoit des dispositions particulires pour la connectivit des coles.

3.4.2.1 Financement direct de la connectivit des coles


Le Chili, la Colombie et l'Equateur offrent des exemples de pays ayant utilis l'argent du Fonds pour
financer la connectivit des coles, en particulier dans les rgions prives d'accs. Le cas de l'quateur
s'aligne sur la stratgie nationale visant fournir la majorit des coles du pays une connexion Internet.
Le rgulateur des tlcommunications (Commission Nacional de Telecomunicaciones ou CONATEL) a
inclus la connectivit des coles dans le plan annuel, qui identifie les objectifs d'accs et de service
universels en vue d'obtenir le financement du Fonds. Le Fonds, FODETEL, a financ de nombreux
programmes de connectivit pour les coles, dont un projet de 469 000 dollars US fournissant la
connexion large bande et l'accs Internet gratuit 74 coles du canton de Montfar64.
Cette activit doit galement faire l'objet de mesures prcises et cibler les zones et les communauts
dotes d'un potentiel de durabilit moyen terme. Elle doit tre conue pour ragir aux forces du march
grce plusieurs types d'instrument financier rpondant aux besoins des entreprises, sans fausser ni
induire en erreur les marchs embryonnaires ou mergents65.

64

65

Connect a School, Connect a Community


www.connectaschool.org/itu-module/1/60/en/schools/connectivity/regulation/Section_3.5.1.1_USF/.
www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3286.html.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

73

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.4.2.2 Financement indirect de la connectivit des coles


Le FSU du Pakistan ne finance pas directement les coles, mais aligne efficacement son programme de
financement d'infrastructure sur celui de la connectivit des coles. Le modle pakistanais s'inscrit dans la
stratgie pour l'accs universel et impose l'adjudicataire des obligations en matire de connexion des
institutions et des communauts ducatives. Cela inclut l'obligation de fournir chaque tablissement
d'enseignement secondaire, chaque universit et chaque bibliothque de la zone subventionne une
connexion gratuite et un accs large bande gratuit pendant la premire anne, cinq PC installs en rseau
local et la formation de deux formateurs66. La mme dmarche peut s'appliquer d'autres institutions
publiques, comme les centres de sant et les hpitaux.

3.4.2.2.1

Financement d'un taux "E-Rate"

Le terme "Education rate" ou "E-Rate" dsigne une utilisation des Fonds consacre au financement des
utilisateurs, par opposition au financement de l'infrastructure. Un "E-Rate" est une dmarche applicable
aux dfis de l'accs universel dans les coles disposant dj d'une connexion une infrastructure. En
mettant en place un "e-rate", le Fonds rduit les frais d'utilisation courants de toutes les coles. Sa mise
en oeuvre requiert une mthode de financement pour "payer" aux oprateurs les remises qu'ils octroient
aux coles. Le financement peut tre assur par le Fonds, auquel les coles rclameront le
remboursement de leurs frais, ou bien par les oprateurs, via l'octroi de remises directes. Ce dernier cas
est plus raliste, car les coles sont sensibles aux cots et ne peuvent pas toujours avancer la trsorerie
en attendant le remboursement. Les montants destins aux projets "e-rate" peuvent faire partie des
obligations incombant aux oprateurs, comme en Afrique du Sud. Les oprateurs peuvent galement
rclamer le remboursement de la remise au Fonds, comme aux Etats-Unis. Le plan amricain se
dcompose en six niveaux de remises afin d'adapter au mieux la subvention optimale pour les zones
rurales. La pauvret est mesure selon le pourcentage d'tudiants ligibles au programme national de
cantine scolaire qui fournit un djeuner gratuit aux tudiants pauvres.
Deux critres s'imposent pour mettre en oeuvre un plan "e-rate": fournir une bande passante de qualit
et un cot mensuel fixe prvisible pour les utilisateurs scolaires. Il convient d'instaurer comme prrequis
l'existence d'un ou de plusieurs FAI dans les zones gographiques concernes, parmi lesquels les coles
feront leur choix.

3.4.2.3 Exprience de projets de connectivit des coles dans la rgion SADC


3.4.2.3.1

Exprience dans la rgion SADC directes et indirectes

Des programmes SchoolNet ont t crs avec l'aide de PPP dans la rgion SADC, au Mozambique, au
Malawi, en Afrique du Sud et en Namibie (pays l'origine du programme). SchoolNet Africa a nou des
partenariats avec un large ventail d'organisations, de donateurs, d'agences de dveloppement et de
socits du secteur priv. Un Guide SchoolNet en Afrique a t conu. Il vise aider les planificateurs et
les praticiens de l'ducation intgrer les technologies de l'information et des tlcommunications (TIC)
dans les systmes ducatifs67.

66

USF Pakistan Success Story, Pravez Iftikhar, USF CEO, presentation


(www.itu.int/ITU-D/asp/CMS/Events/2010/Thailand-Broadband/Session4_Parvez_Iftikhar.pdf.

67

www.schoolnetafrica.org/english/africansn_toolkit.html

74

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.4.2.3.2

Exprience dans la rgion SADC "E-Rate"

Dans la rgion SADC, l'Afrique du Sud a tabli un plan "E-Rate" dans la lgislation. Des projets "E-Rate" ont
galement t mis en oeuvre grce des PPP en Angola et en Zambie. Des modles de partenariats
public-priv ont aussi servi atteindre les objectifs en matire d'"E-Rate" et de remises sur l'accs
Internet dans certains pays de la rgion, savoir l'Angola et la Zambie. Le FAI zambien, Zamnet, a
appliqu des tarifs d'accs rduits aux membres de SchoolNet. L'Angolais Ebonet a accept de connecter
quatre coles Internet un tarif spcial, infrieur de 30% au tarif normal. Cependant, les accords de ce
type sont rares et du fait qu'ils existent en dehors d'un cadre formel, ils seront probablement limits dans
le temps et ne couvriront qu'un nombre restreint d'coles68.

3.4.3

Tlcentres/Cybercafs/Points d'accs l'information (projets d'accs


communautaires)

Bailleur de fonds:

Financement priv, modles de financement public, y compris la participation,


incitations financires (y compris le FASU) et PPP (nationaux, locaux et
municipaux, ONG, donateurs, coopratives, etc.)

Financement:

Subventions, contributions en
utilisateurs/accs communautaire

nature,

aides

et

prts,

revenus

des

Indpendamment du modle de financement, qu'il provienne de dons, du gouvernement, de Fonds, de


groupes communautaires ou du paiement par les utilisateurs, tout modle de projet d'accs
communautaire durable doit reposer sur la demande. Si la communaut dans laquelle est install le
tlcentre, le cybercaf ou le point d'accs Internet (collectivement dsigns sous le terme de projets
d'accs communautaires) n'a aucun besoin de ses services, le projet chouera et son financement sera
inefficace et gaspill.

68

www.balancingact-africa.com/news/en/issue-no-159/top-story/e-rate-for-african-schools-shy-how-would-it-workand-who-pays.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

75

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.9: Projets d'accs communautaires


Les lieux communautaires offrant un accs partag aux ordinateurs et Internet portent diverses
appellations et sont dsigns ici sous le terme de "projets d'accs communautaires". Ils se rpartissent en
trois grandes catgories, dfinies comme suit dans le Manuel pour le personnel des tlcentres69.

Tlcentres. Les Tlcentres communautaires polyvalents relvent souvent du secteur public,


fonctionnent sous l'gide d'organes gouvernementaux ou d'organisations non gouvernementales
(ONG), desservent une clientle faibles revenus et ont une mission de dveloppement de la
communaut. En rgle gnrale, les tlcentres proposent un vaste ventail de services de
communications lis aux besoins de la communaut. Certains d'entre eux sont gratuits ou
subventionns par des agences externes, comme les pouvoirs publics ou les ONG. Ces services
comprennent notamment, outre l'accs informatique et Internet: publication assiste par
ordinateur, presse locale, vente ou location d'enregistrements audio et vido, prt de livres,
formation, photocopie, tlcopie et tlphone. Certains, comme les tlcottages hongrois et les
tlcentres de Western Australia Telecenter Network, proposent des services postaux, de banque
et d'emploi.

Les cybercafs dsignent les cafs Internet vocation commerciale que l'on peut trouver dans les
rues adjacentes la place Tiananmen ou dans les quartiers de Buenos Aires. Ils relvent
gnralement du secteur priv et se concentrent essentiellement sur la fourniture aux clients de
l'utilisation d'ordinateurs et de connexion Internet. Leurs clients sont plus urbains, ont un niveau
d'ducation suprieur et sont plus aiss que les clients des tlcentres. Les principales attractions
des cybercafs sont les jeux et la messagerie lectronique. Il existe 26 000 PC bangs Soul, en
Core, par exemple, o se rendent les jeunes de moins de trente ans pour se retrouver et jouer
des jeux en ligne. Les PC bangs sont financs par les sommes payes par les consommateurs et
leur consommation de boissons. De mme, au Prou, environ 3 000 cabinas Internet du secteur
priv se financent par les sommes payes par les utilisateurs (environ 0,40 $ de l'heure) pour des
services PC, messagerie lectronique et Internet.

Points d'accs Internet. Les points d'accs Internet s'inscrivent entre les dmarches des
cybercafs et des tlcentres. Ils se concentrent sur Internet, plus particulirement sur les
recherches d'informations. L'exemple le plus impressionnant est celui du Community Access
Program au Canada. 10 000 points d'accs ont t crs dans les zones rurales et urbaines
travers le pays entre 1994 et 2001. Des ordinateurs et des connexions rseau ont t installs
dans les centres communautaires, les coles et d'autres lieux publics pour faire du Canada "le
pays le plus interconnect du monde". La russite canadienne a incit d'autres initiatives
nationales de points d'accs Internet: le gouvernement mexicain a cr un rseau de centres
communautaires numriques (DCC) au sein de son Systme national e-Mxico. Le gouvernement
prvoit plus de 12 000 DCC avant 2006, couvrant 75% de la population nationale. A l'autre bout
du monde, le programme Accs durable dans l'Inde rurale (SARI) a lanc dans l'Etat de Tamil
Nadu un projet d'installation de "tlkiosques" dans prs de 100 villages du quartier de Madurai,
dans la premire phase d'une initiative qui verra des milliers de tlkiosques s'ouvrir dans les
villages de l'Etat. Les points d'accs Internet peuvent servir soutenir des initiatives spcifiques
en matire de sant, d'ducation, d'administration lectronique et dans d'autres domaines
similaires.

69

Dfinitions des tlcentres, des cybercafs et des points daccs Internet adaptes de Handbook for Telecentre Staffs,
Module 1: http://ip.cals.cornell.edu/commdev/handbook.cfm.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

76

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Le modle de tlcentre, qui fournit l'accs vocal financ par le Fonds d'Amrique latine, a obtenu des
rsultats mitigs. Il a russi en Amrique latine au milieu des annes 1990, lorsque le dfi consistait
combler la fracture numrique concernant essentiellement la voix. Ces centres ont d'abord permis de
partager l'accs vocal, puis des services Internet, ainsi que des services administratifs de base, comme la
tlcopie, la photocopie et la numrisation. Au fil du temps, pour crer la demande, les tlcentres ont d
sophistiquer leurs services (ex. vidoconfrence et VoIP). Ils sont devenus des points d'accs
l'information et collaborent avec d'autres services et d'autres institutions, comme les coles, les bureaux
de poste et les cafs. Ils sont donc en mesure de proposer un vaste ventail de ressources en matire
d'information, de technologies et d'autres services, en particulier dans les zones rurales et mal
desservies70. Les cybercafs plutt situs dans les zones urbaines et vocation commerciale sont
potentiellement moins ligibles au financement de l'accs universel, au regard de leur fonctionnement
sur des marchs comptitifs conjuguant une forte demande et une offre plus importante.
Des projets de tlcentres et de points d'accs Internet ont t mens avec succs en Amrique latine,
financs notamment par la premire gnration de Fonds, comme en Rpublique dominicaine
(programme LINCO), au Brsil (programme GESAC et projet numrique) et en Uruguay (programmes CASI
et CASIL). La Hongrie a galement men avec succs un programme de ce type. Aux Etats-Unis, la NTIA a
octroy des aides au titre de l'ARRA afin de financer, entre autres, des centres informatiques publics et
des projets durables d'adoption de la technologie large bande via son Programme d'opportunits
technologiques large bande (BTOP). En cette priode de convergence, soulignons l'importance que
peuvent jouer les points d'accs l'information dans la fourniture d'accs toute une gamme de TIC,
dont les services de radio et de tlvision rurales. Les cas du Mali, du Tchad et de Sri Lanka qui combinent
la radiodiffusion avec les tlcentres et les installations de formation sont souvent cits cet gard71.
L'exprience a montr aux administrateurs de Fonds que les tlcentres russissent davantage si des
services avancs sont proposs et si les projets de tlcentres suivent des projets d'infrastructure. La
connectivit Internet est le pilier central de la russite des projets de tlcentre, d'o la ncessit de
s'assurer que les enjeux d'infrastructure de la localit ont t grs avant le dploiement du tlcentre. Il
est galement important qu'il existe un rseau de tlcentres, comme les villages numriques ou les
centres Pasha au Kenya, ainsi qu'un modle de financement qui tienne compte du cot total de la gestion
des tlcentres (y compris les frais de maintenance, les cots d'quipement et de formation, ainsi que le
renforcement des capacits) et les prennise.

3.4.3.1 Exprience de modles de tlcentre dans la rgion SADC


Les projets de tlcentres (et de PMCC) sont sans doute les types de projet qui rencontrent le plus de
succs dans la rgion. Au sein de la rgion SADC, l'Afrique du Sud a men un projet ambitieux de
tlcentres dont le dploiement a d'abord t financ par son Fonds la fin des annes 1990 et au dbut
des annes 2000, avec des rsultats mitigs72. Le Malawi consacre actuellement ses capitaux d'amorage
des projets pilotes de tlcentres. Les enseignements tirs des projets en Amrique latine sont
conformes ceux tirs des expriences africaines, en particulier sud-africaines:

70
71

72

Un large ventail de services, dont la messagerie lectronique interactive, la voix (y compris


VoIP) et les services de discussion, favorise leur utilisation. L'accessibilit du cot est
primordiale. Les services faible cots comme la discussion en direct et la VoIP rencontrent
donc un franc succs.

New Models for Universal Access, page 223.


Voir www.kothmale.org/ sur la russite au Sri Lanka des Multimedia Community Access Projects (y compris la
radiodiffusion).
Voir le rapport de Peter Benjamin.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

77

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

L'implication de la communaut dans la gestion des tlcentres joue un rle dans sa


prennisation. Cela inclut les partenariats avec des ONG locales, les pouvoirs publics locaux et
les membres et responsables de la communaut.

La connexion Internet doit tre fiable, abordable, de qualit et suffisamment rapide.

Le taux d'alphabtisation (surtout lectronique) influence le taux d'adoption. La durabilit


dpendra galement de la mise en place de formations et de la capacit des membres de la
communaut crer leur propre contenu local et pertinent.

3.4.4

Projets de contenu et d'applications

Bailleur de fonds:

Financement priv, modles de financement public, comme les incitations


financires (y compris le FASU) et les PPP (ONG, donateurs, socit informatique,
dveloppeurs de logiciels, etc.)

Financement:

Subventions, contributions en nature, aides et prts

La plupart des Fonds se sont fix pour priorit de dployer l'infrastructure. Dsormais, cette infrastructure
consiste en la transmission en gros et les rseaux large bande. Pour maximiser l'utilisation de ces rseaux,
le contenu et les applications pertinents doivent tre disponibles pour les utilisateurs. Nanmoins, la
plupart des FASU ne se sont pas impliqus dans ce type de financement. Le conseil kenyan des TIC, qui
facilite l'accs, est une entit distincte du Fonds au Kenya et dispose de plusieurs de soutien au
dveloppement de contenu local via l'octroi de subventions. Il subventionne galement le dveloppement
d'applications. Les stratgies sectorielles en matire de TIC se concentrent davantage sur l'adoption de la
technologie large bande. Il devient donc primordial de concevoir des mcanismes de promotion du
dveloppement d'informations pertinentes, conviviales, prenant en compte la culture et la langue. Le
financement de contenu et d'applications peut inclure le financement de:

production de contenu local;

interfaces conviviales et graphiques;

contenu local dans la langue locale;

contenu partag (ex. tourisme, ducation, administration lectronique) d'intrt local, autant
que possible l'chelle de la communaut.

3.4.4.1 Exprience de contenu et d'applications dans la rgion SADC


Aucune exprience de fonds de la rgion SADC ne semble avoir financ de contenu ou d'applications.
Pourtant, il existe une Agence pour la diversit et la conception de mdias spcifique en Afrique du Sud,
qui collecte les contributions forfaitaires des diffuseurs. Ce fonds finance le dveloppement du secteur
des mdias local. Les FASU de la rgion SADC, consacrs la radiodiffusion (Afrique du Sud) ou un
ensemble de communications lectroniques plus vaste (Tanzanie et Malawi), peuvent envisager d'utiliser
leurs fonds pour stimuler la demande par le biais d'investissement dans du contenu et des applications
utiliser conjointement avec les services avancs, incluant ainsi la technologie large bande et l'accs
Internet dans leurs objectifs en matire d'accs universel.

3.4.5

Projets pilotes

Bailleur de fonds:

Financeurs privs, FASU ou autres options de financement, comme les


donateurs, et ONG

Financement:

Subventions, contributions en nature, aides et prts

78

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Pour garantir le dveloppement et l'innovation du Fonds, le financement peut tre rserv des projets
pilotes dans des zones en dveloppement ou des ides novatrices susceptibles de rsoudre les
problmes d'accs. Le Fonds peut ainsi tester constamment, en collaboration avec des ONG et des
donateurs, de nouvelles dmarches et de nouvelles technologies. Dans l'idal, les expriences russies
peuvent franchir une tape suprieure et devenir des projets (financs par le Fonds, des PPP ou d'autres
financements publics).
Les projets pilotes sont globalement conduits selon les bonnes pratiques. Il est fondamental que les
objectifs du projet pilote soient clairs et que le Fonds ait labor une "Prsentation des objectifs" avant
son dmarrage. Un projet pilote, du fait de sa taille rduite et parce qu'il s'agit d'un test, court le risque de
ne pas tre aussi bien prpar qu'un projet "rel" ou " grande chelle".
La Prsentation des objectifs d'un projet pilote doit exposer les fins du projet et inclure les chapitres
suivants:

Objectifs: quelle est la thse vrifier?

Equipe de projet: quels membres du Fonds et de ses partenaires s'impliquent dans le projet
pilote? Rpartition des rles et des responsabilits.

Dfinition et taille de l'chantillon: lieu/population/technologie tests et motifs.

Calendrier: dates de dbut et de fin pour une gestion satisfaisante du projet pilote.

Budget: quel est-il? Qui paie quelles parties (en cas de partenariat)?

Plan de suivi et d'valuation: que mesure-t-on? Indicateurs valuer. Quelles sont les donnes
de rfrence?

Chevauchement de projets: une analyse approfondie du paysage a-t-elle t mene pour


dfinir si d'autres organes rglementaires conduisent des projets susceptibles de chevaucher
ou d'interfrer avec celui-ci? Besoin de coordination.

3.4.5.1 Exprience de projets pilotes dans la rgion SADC


Tableau 3.12: Projets pilotes SADC, cas du Mozambique
Le Mozambique a lanc un projet pilote de service Internet pour fournir un niveau de service avanc
quatre centres de quartier dans les provinces de Zambzia et de Nampula, via des POP Internet et un
rayon de service minimum de 5 km autour du centre du quartier. L'appel d'offres Internet a t attribu
l'oprateur sans fil large bande du Mozambique INTRA Lda.
Plusieurs projets pilotes sont en cours dans tous les pays de la rgion. Il est prvu que les Fonds mnent
des projets pilotes au Malawi, au Mozambique, en Afrique du Sud et en Tanzanie en 2011. L'exprience
montre qu'il est fondamental que les Etats Membres s'assurent que les projets pilotes ne sont pas
considrs comme la premire tape d'un projet plus important, qu'ils sont conduits par le Fonds qui
coordonne les partenaires et non l'inverse, qu'ils font participer la communaut et qu'ils sont planifis de
manire approprie. En outre, la formation et la prparation du projet pilote, son suivi et l'enregistrement
de tous ses aspects sont la cl de sa russite et primordiaux pour une ventuelle reconduction l'avenir.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

79

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Le risque auquel s'exposent les projets pilotes, comme l'a montr l'exprience de nombreux pays et
comme indiqu ci-dessus, est que le gouvernement, le rgulateur ou le Fonds s'engage dans de nombreux
projets pilotes sans jamais capitaliser leurs rsultats sous forme de projet. Par ailleurs, les projets pilotes
totalement financs mais mal contextualiss n'alertent pas le gouvernement sur les questions de
durabilit et de viabilit long terme. Les projets pilotes de tlcentres en Afrique du Sud la fin des
annes 90, par exemple, ont prouv l'utilit du concept. Toutefois, lorsqu'ils sont devenus des projets
autonomes, des problmes sont survenus en matire de formation, d'appropriation par la communaut
et de maintenance.

Encadr 3.10: Documents type/de rfrence: catgories de projet


Il existe divers types de projet, depuis ceux ddis au dploiement de l'infrastructure jusqu' ceux traitant
de la conception de contenu. Il peut s'agir de projets long terme ou de projets pilotes. Malgr la
diversit des projets, de nombreuses questions cls communes doivent tre traites, comme les
rpercussions sur le genre, la disponibilit et l'accessibilit par les handicaps et la durabilit des projets.
D'une manire gnrale, les guides de bonne pratique de conduite de projets sont utiliss et les besoins
des utilisateurs sont pris en considration. Voici quelques exemples de lignes directrices de bonnes
pratiques applicables toutes les catgories de projet:

Projets pilotes: "Practical Guide to Pilot Projects and Large Scale Deployment of ICTs in the
Education Sector (Initiative mondiale en faveur de l'enseignement tlvisuel dans les coles et les
communauts)" www.gesci.org/assets/files/Knowledge%20Centre/pilot-ICT-projects.pdf

Intgration des besoins des personnes handicapes: "E-Accessibility Policy Handbook for People
with Disabilities (UIT, G3ict et le Centre pour Internet et la socit)"
www.telecentre.org/group/telecentrefordisabilities/forum/topics/eaccessibility-policyhandbook?xg_source=activity ou www.cis-india.org/advocacy/accessibility/e-accessibility

Projets de tlcentres: "Handbook for Telecentre Staffs"


www.ip.cals.cornell.edu/commdev/handbook.cfm

Projets de tlcentres: "Guide pratique des centres multimdia communautaires"


www.portal.unesco.org/ci/fr/ev.phpURL_ID=15709&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html
Projets relatifs la connectivit des coles: "ITU Connect a School, Connect a Community"
www.connectaschool.org/
Projets relatifs la connectivit des coles: "Useful budgeting tool to assist in calculating the Total
Cost of Ownership for large scale deployments (Excel)" www.gesci.org/knowledge-tools.html#ict

80

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.11 RSUM: appliquer les connaissances, mettre en oeuvre des projets. Quelques
expriences
Les recherches sur la mise en oeuvre de projets de service universel ont permis aux Etats Membres de
tirer une srie d'enseignements de l'exprience de pays dvelopps et en dveloppement ayant financ
des projets d'accs universel73:

Les projets s'exposent au risque du "syndrome du projet pilote". Les projets pilotes sont
importants pour vrifier la viabilit d'un projet dans une zone ou une communaut donne. La
plupart des pays de la rgion ont d'abord lanc une version petite chelle avant de procder au
dploiement rgional ou national complet, souvent avec le soutien financier d'un donateur ou
d'une ONG. Le risque auquel s'exposent les projets pilotes, comme l'a montr l'exprience de
nombreux pays, est que le gouvernement, le rgulateur ou le Fonds s'engage dans de nombreux
projets pilotes sans jamais concevoir de projet "rel". Par ailleurs, les projets pilotes totalement
financs mais mal contextualiss n'alertent pas le gouvernement sur les questions de durabilit et
de viabilit long terme. Les projets pilotes de tlcentres en Afrique du Sud la fin des
annes 90, par exemple, ont prouv l'utilit du concept. Toutefois, lorsqu'ils sont devenus des
projets autonomes, des problmes sont survenus en matire de formation, d'appropriation par la
communaut et de maintenance.

Le financement ne se limite pas la fourniture de ressources financires. Les bailleurs de fonds


doivent jouer un rle stratgique dans la conception et la prsentation des projets. Ils doivent
aussi participer au suivi et l'valuation, comme indiqu dans les sections prcdentes.
Toutefois, les bailleurs de fonds ne sont pas responsables de la mise en oeuvre du projet. Dans
le cas du FASU, la mise en oeuvre du Fonds n'est pas synonyme de la mise en oeuvre des projets;
la distinction est fondamentale. De nombreux projets ont chou, parce que les Fonds,
dpourvus d'exprience de mise en oeuvre de projets et d'exprience communautaire et
manquant de capacit, sont devenus des excutants.

L'utilisation des fonds pour l'accs universel dans le cas de tlcentres communautaires (ex.
projets pilotes en Afrique du Sud, au Malawi, au Mozambique) a donn des rsultats mitigs. En
effet, ces projets d'accs public exigent des programmes complmentaires, comme ceux
concernant l'ducation, les applications et le contenu, pour garantir l'utilisation efficace
d'Internet. Les partenariats sont efficaces, mais tous les partenaires doivent jouer leur rle.

Les programmes d'accs universel ne se substituent pas la rforme sectorielle ni la mise jour
priodique du cadre juridique, rglementaire et institutionnel. De nombreux oprateurs
d'Amrique latine ont indiqu que le principal enjeu de la prestation de services dans les zones
rurales n'est pas d'ordre commercial. Les obstacles sont plutt de nature juridique ou
rglementaire. Cela comprend les licences et les permis, la gestion du spectre et les frais,
l'interconnexion, les droits de passage, les taxes et autres commissions imposs par l'Etat et les
pouvoirs publics locaux, ainsi que l'absence d'exigence de partage de l'infrastructure. La rforme
sectorielle doit prcder les interventions relatives l'accs universel, comme indiqu dans la
partie 1 (liste de contrle concernant la rforme sectorielle).

Du point de vue de l'infrastructure, le manque de transmission en gros, de systmes dorsaux


nationaux et de dernier kilomtre dans les rseaux large bande constitue un goulet
d'tranglement pour les objectifs de couverture et d'accs universels. L'accs mobile au dernier
kilomtre est de moindre importance dans la plupart des pays du point de vue du rseau, mais
l'accessibilit du cot peut poser problme. Ces diffrentiels d'infrastructure sont des obstacles
de taille la fourniture de solutions large bande pour le dernier kilomtre utilisant des nouvelles
technologies filaires ou sans fil.

73

Premires recommandations des "New Models for Universal Access to Telecommunications Access in Latin America",
2007. Adapt par les auteurs pour correspondre la situation de la rgion SADC.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

81

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Les programmes d'accs universel se consacrent essentiellement stimuler l'offre et sont surtout
conus par des agences gouvernementales dans le cadre d'une dmarche descendante. Quelques
pays ont rcemment autoris des oprateurs et des communauts locales proposer des
programmes ou des projets pilotes d'accs universel. Nanmoins, ces dmarches ascendantes
posent des difficults particulires aux fonds du secteur public, car elles vitent toute procdure
d'appel d'offres et tout mcanisme valuant le niveau adquat de subvention.

De nombreux programmes d'accs universel souffrent d'un manque d'objectifs clairs et de


mesures pertinentes, dans leur conception et dans le suivi des avances. Ces objectifs sont
essentiellement lis ceux de l'accs universel national, comme la distance moyenne que les
gens doivent parcourir pour atteindre une cabine tlphonique ou un tlcentre ou le taux de
pntration nationale ou rgionale un niveau national ou infrieur, qui fournissent une
rfrence de base, mais inapproprie pour mesurer la russite ou l'chec des programmes
d'accs universel. La dfinition des objectifs mesurables et les mesures d'valuation relle sont
donc essentielles (voir le Tableau 30).

Le service universel n'est pas encore un objectif dans la plupart des pays en dveloppement. La
concentration sur l'accs universel plutt que sur le service universel est une dcision rationnelle
au regard des limites des ressources humaines et financires et des diffrentiels d'accs du
march dans les pays de la rgion.

3.5

CALCUL DES COTS DU SERVICE ET DE L'ACCS UNIVERSELS

3.5.1

Modlisation des cots: exprience globale et bonnes pratiques

Lorsque les programmes pertinents ont t identifis, l'un des enjeux auxquels sont confronts les
financiers et les administrateurs du Fonds concerne la dtermination du niveau de subvention ncessaire,
la dcision du niveau de financement allouer chaque programme et la rpartition du financement
entre les projets. Comme indiqu prcdemment, les subventions, dans le cas d'un Fonds, doivent tre
alloues aux projets non viables sur le plan conomique pour que les prestataires commerciaux offrent
leurs services. En rsum, le niveau de subvention doit combler le diffrentiel entre le niveau
d'investissement qu'une socit serait prte engager et l'investissement requis pour offrir le service.
Une dmarche base sur les cots aidera les administrateurs du Fonds dfinir la valeur du diffrentiel.
Toutefois, au fil du temps et grce aux expriences d'autres pays, il apparat clairement que la
dtermination des "cots" est complexe sans pour autant tre trs prcise.
Si l'on adopte une dmarche de calcul des cots bas sur les OSU, le choix de la mthodologie des cots
est fondamental. Cette dcision exige:

une consultation publique;

la mise en place de systmes comptables experts par les oprateurs cette fin uniquement;

des connaissances en modlisation des cots et analyse des cots de l'administrateur du Fonds.

L'exprience en matire de dmarches bases sur les cots dans la dtermination des subventions a
montr que les divergences d'informations qui existent entre l'administrateur du Fonds et les oprateurs
peuvent influencer la dtermination finale des cots et conduire au financement inefficace des projets.
L'oprateur possde une connaissance nettement plus approfondie des cots de ses oprations que
l'administrateur du Fonds. Par ailleurs, il est dans l'intrt de l'oprateur d'augmenter les cots au regard
de la subvention ventuelle qui peut en rsulter.

82

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.5.1.1 Projets diffrents, cots diffrents


Outre les questions prcdentes sur l'obtention d'informations prcises sur les cots, il est vident que
des projets diffrents gnrent des cots distincts et des structures de cots divergentes. Les cots d'un
projet de dploiement d'infrastructure seront calculs diffremment de ceux d'un projet "E-Rate" ou d'un
projet d'installation de laboratoires informatiques dans les coles. Les hypothses de cots, les choix de
dploiement de la technologie et les estimations de revenus divergeront d'un projet l'autre et d'un pays
l'autre. Chaque Etat Membre doit reconnatre que l'objectif de la conduite de l'analyse du cot initial est
d'obtenir une tarification titre indicatif, qui sera confirme par un appel d'offres ou par d'autres
procdures d'attribution de projet.
L'analyse des cots implique les lments suivants:

Donnes de march infrieures au niveau national, de prfrence relatives la zone o le


service doit tre fourni.

Accs TIC: niveaux de pntration nettement infrieurs au niveau national, ex. cabines
tlphoniques dans la zone du projet, tlcentres, accs mobile (couverture du rseau),
services mobiles (abonns), lignes fixes, accs Internet (domiciles, entreprises, partags) et
accs large bande (domiciles, entreprises, partags).

Donnes gographiques relatives la zone du projet: relief (montagnes, collines, valles,


forts, dserts), qui influencera la planification du rseau, les cots de sa construction et le
choix de technologie.

Population et centre de la population: population totale de la rgion, de la zone, centres


importants de population et niveaux d'urbanisation.

3.5.1.2 Modles de cots


3.5.1.2.1

Modle voix TIC et modle accs public

Divers modles existent pour estimer les cots des projets en matire de TIC. Deux des modles les plus
conviviaux sont le modle voix TIC74 et le modle large bande accs public75 de la Banque mondiale. Ces
deux modles dterminent la viabilit commerciale base sur l'quilibre des cots et des revenus
n'importe quel endroit du pays. Ces modles valuent les revenus associs toute zone particulire sur la
base de:

La densit de population, la rpartition des revenus et la part de budget hypothtique destine


la tlphonie vocale dans le cas du modle voix TIC.

La densit de population, la rpartition des revenus et la part de budget hypothtique destine


aux services large bande.

Les cots de la desserte d'une zone particulire selon ces modles se fondent, entre autres, sur le sol, le
plan du rseau ncessaire pour couvrir la zone et servir la demande estime (ex. la taille de la cellule), ce
qui dfinira alors notamment le nombre de stations de base construire.
Le modle voix, qui est un modle de service priv, ne prvoit que les cots de fourniture d'un signal voix,
sans tenir compte des combins et des chargeurs, ni d'aucun quipement au domicile des
consommateurs. Le modle large bande, qui est un modle d'accs public, prvoit uniquement les cots
de fourniture de la connectivit large bande extrieure. Ces cots excluent ceux lis la vente de dtail
locale de services large bande (via les boutiques de tlphonie et les cafs Internet) et la fourniture
d'ordinateurs, de portables, de claviers, de prises et d'autres quipements ncessaires pour accder
Internet.

74

www.infrastructureafrica.org/tools/models/ict-voice-model.

75

www.infrastructureafrica.org/aicd/tools/models/ict-broadband-universal-coverage-model.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

83

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.5.1.2.2

Modles descendants pour les tarifs, l'interconnexion et le service universel

COSITU et COSITU SP2 sont des modles descendants qui aident les administrateurs de Fonds valuer
les cots. Ils facilitent l'valuation des cots, la sensibilit aux risques du march (BETA) dans le calcul des
cots d'immobilisation du capital, la possibilit d'exclure le service interurbain du calcul des montants du
dficit d'accs lorsque les politiques rglementaires l'exigent (ex. au Venezuela), ainsi que la visibilit des
actifs incorporels, dont le traitement diffre de celui des actifs corporels. Le modle COSITU est disponible
auprs de l'UIT. Il a t dlibrment choisi un concept de calcul des cots tenant compte des donnes
disponibles dans presque tous les pays en dveloppement. Le modle COSITU calcule la rpartition des
cots lis aux obligations de service universel et procure les informations ncessaires pour dterminer les
rpercussions des politiques de service universel, ainsi que la formulation des politiques y affrentes.

3.5.1.2.3

Modle de cots pour les projets de connectivit des coles grande chelle

Le GESCI a conu un modle de cots pour les projets de connectivit des coles sur le plan rgional et
national, bas sur Excel et disponible www.gesci.org/knowledge-tools.html#tco. Il adopte une dmarche
de cot total du fonctionnement, qui gre les cots d'infrastructure et les cots cachs, comme la
formation, la maintenance et l'utilisation. La dmarche est donc globale.

Tableau 3.13: Outil de modlisation du cot total de la proprit76


Outil de cot total de la proprit, contenu
Etape 0:
Hypothses

Contient des paramtres de base du projet pour tous les calculs,


comme le nombre d'coles et d'tudiants.

Etape 1:
Cots centraux

Contient les lments de calcul des cots concernant la planification


centralise et la gestion du projet, tant au lancement que de
manire continue pendant 5 ans.

Etape 2:
Toutes les coles, cots de
lancement

Contient tous les cots de lancement (uniques) du dploiement dans


toutes les coles.

Etape 3:
Toutes les coles, cots de
gestion

Contient tous les cots rguliers lis l'extension et la


maintenance du projet dans toutes les coles.

3.5.1.3 Tendances de modlisation rcentes


Du fait de la complexit de la modlisation des cots et malgr l'aide que cela apporte aux
administrateurs du Fonds et aux financeurs du projet d'accs universel pour valuer les cots et tablir la
subvention maximale, il ne leur est plus impos de s'engager dans une analyse de cots onreuse,
complexe et consommatrice de temps visant dterminer une subvention base sur les cots. Il est
plutt prconis d'avoir recours des enchres inverses tayes par des points de rfrence ou des
outils de modlisation des cots, comme ceux voqus dans la section prcdente, dans le but d'allouer
des subventions au moindre cot. Deux dmarches se sont dsormais imposes en matire de calcul de
cots:

76

84

www.gesci.org/knowledge-tools.html#tco.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Utiliser les informations relatives aux cots pour estimer la subvention maximale de manire
approximative;

Utiliser les points de rfrence tirs des informations locales, rgionales et internationales.

Encadr 3.12: Abandonner la modlisation dtaille des cots


Les Etats-Unis ont rcemment examin leur systme de financement pour les zones cot lev. Depuis
une dcennie, le financement total des zones cot lev a quadrupl pour atteindre 7 milliards de
dollars US par an. Au cours de cet examen, la Commission conjointe entre le niveau fdral et les Etats a
envisag d'introduire des enchres sur la base d'expriences de pays en dveloppement, mais en les
modifiant pour s'adapter aux conditions amricaines. Cela dterminera le montant de financement
disponible. De nombreux commentateurs sont convaincus que les enchres conviennent mieux que les
dmarches administratives cet gard.
L'Australie a eu recours un amendement lgislatif pour valider l'abandon de la dmarche de
modlisation des cots, cette dernire dcennie:
En 2000, un amendement important a t apport la lgislation. La
formule de calcul des cots de service universel Internet, jusque-l
fondamentale pour le calcul des subventions lies aux OSU, n'a pas t
incluse dans l'amendement lgislatif. Les amendements ne prconisent
aucune mthodologie de calcul ou de dtermination par un autre
moyen des subventions lies aux OSU. La lgislation prvoit seulement
que le ministre dtermine les subventions lies aux OSU en
concertation avec l'ACMA. Le ministre77 est en droit de dterminer les
subventions de prestations de services au titre des OSU dans une zone
de service universel jusqu' trois annes l'avance.

Tableau 3.14: Financement des OSU et accords relatifs aux subventions,


par anne, pour l'Australie78
2005-06

2006-07

2007-08

2008-09

2009-10

Extensions de zones

21 266 489 $

19 087 175 $

17 131 189 $

17 131 189 $

17 131 189 $

Cabines
tlphoniques dans
les extensions de
zones

2 084 385 $

2 133 213 $

2 183 183 $

2 183 183 $

2 183 183 $

Zones pilotes
NSW/Qld et SA/Vic

15 468 902 $

12 689 765 $

10 412 164 $

10 412 164 $

10 412 164 $

Cabines
tlphoniques hors
des extensions de
zones

11 145 976 $

11 407 073 $

11 674 286 $

11 674 286 $

11 674 286 $

Zone standard

121 438 120 $

112 374 354 $ 103 675 415 $ 103 675 415 $ 103 675 415 $

TOTAL

171 403 872 $

157 691 580 $ 145 076 237 $ 145 076 237 $ 145 076 237 $

77

www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=PC_312204.

78

www.acma.gov.au/WEB/STANDARD/pc=PC_2483#uso.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

85

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.5.2

Exprience dans la rgion SADC

Il semble qu'aucun pays de la rgion n'ait dvelopp de modles de cots pour dterminer les cots de
service universel. La plupart des Fonds a utilis l'appel d'offres concurrentiel et les subventions moindre
cot pour parvenir aux "cots" et dfinir ainsi la subvention maximale. La partie 3 de la section
concernant la "procdure d'appel d'offres" aborde ce point plus en dtail.
Le financement des diffrentiels dans certains pays de la rgion SADC a t valu selon le modle de
cots du Groupe de la Banque africaine de dveloppement sur la base de donnes datant de 2006. Les
Etats Membres sont invits consulter le modle afin d'valuer la prcision des donnes de rfrence
fournies et d'obtenir une indication des cots dans leur pays respectif. Les estimations se basent sur une
analyse des diffrentiels d'accs et les cots de rseau GSM et CDMA habituels. Ces informations peuvent
tre utilises conjointement avec une procdure d'appel d'offres pour parvenir un niveau de subvention
optimal, aliment par le march.

Tableau 3.15: Financement du diffrentiel de couverture du rseau dorsal fibre optique


dans la rgion SADC
(TOTAL de la subvention maximale donne titre indicatif)
Diffrentiels
(km)

Investissement
ncessaire
(en millions de dollars US)

Angola

782

21

Rp. dm. du Congo

1 781

48

Lesotho

<1

Malawi

477

13

Mozambique

21

Afrique du Sud

12

<1

Tanzanie

1 220

33

Zimbabwe

226

Total

5 158

139

Source: Infrastructure in Africa: A Time for Transformation, p. 68 - http://www.infrastructureafrica.org/rec/sadc-southernafrica-development-community

Encadr 3.13: Documents type/de rfrence


La modlisation des cots est une procdure trs complexe. Il convient d'accorder toute l'attention
ncessaire la dmarche adopte. Voici quelques documents de rfrence utiles cet gard:

African Development Bank Group ICT Voice Model (modle voix TIC)
www.infrastructureafrica.org/aicd/tools/models/ict-voice-model

African Development Bank Group Universal Broadband (public access) Model (modle large
bande accs public) www.infrastructureafrica.org/aicd/tools/models/ict-broadband-universalcoverage-model

UIT, COSITU et COSITUSP2 www.itu.int/ITU-D/finance/COSITU/index.html

GESCI School Connectivity cost model (Modle de cots pour les projets de connectivit des
coles grande chelle) www.gesci.org/knowledge-tools.html#tco.

Telcentre Toolkit Making the Connection, Scaling Telecentres for Development


www.connection.aed.org/pages/MakingConnections.pdf

86

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.6

CRITRES D'LIGIBILIT

3.6.1

Cots d'ligibilit

3.6.1.1 Financement des dpenses d'investissement, des dpenses d'exploitation


ou des deux
Une dcision importante, souvent reflte dans la lgislation ou le mandat du Fonds, concerne la
destination des subventions. La politique relative aux subventions ou les lignes directrices relatives aux
cots ligibles doivent le stipuler.
De nombreux Fonds se concentrent sur l'octroi de subventions aux infrastructures, comme celui du
Pakistan, dont les allocations de fonds sont initialement restreintes aux dpenses d'investissement. Au
regard de l'aspect durable des projets, il est dsormais prconis d'adopter une dmarche prenant en
considration le cot total du fonctionnement. Lorsque l'infrastructure existe, il peut tre ncessaire de
financer des dpenses d'exploitation comme les ressources humaines, les dpenses d'nergie et les
cots de transmission couvrir pour prenniser le projet dans les zones rurales, o ces cots sont
parfois suprieurs ceux de rseaux urbains.
Le modle FSU au Pakistan a choisi de subventionner les dpenses d'investissement. Les premires
enchres ont retenu l'intrt et suscit de nombreuses offres du march. Cependant, la combinaison de
dpenses de fonctionnement leves et de faibles revenus dans les zones rurales dcourage les
oprateurs pakistanais de soumissionner pour des projets dans des zones plus isoles et moins
densment peuples. Le FSU pakistanais a rsolu ce dilemme en publiant un document destin la
consultation publique79, qui prsente une synthse de qualit sur les dpenses de fonctionnement lies
aux projets d'infrastructure dans les zones rurales. Le FSU a propos que les cots de fonctionnement
d'un rseau GSM ou CDMA courant dans une zone rurale, variant selon le lieu, la population, le trafic, etc.
recouvrent:

Les dpenses d'nergie (60%), dont


o

Commercial (20%)

Carburant de la gnratrice (40%)

Cots lis la transmission/au raccordement (15%)

Autres dpenses (25%), dont


o

Frais de scurit (5%)

Fonctionnement et maintenance (O&M) (18%)

Frais d'assurance (2%)

Les cots susmentionns sont rputs suprieurs dans les zones rurales par rapport aux zones urbaines,
du fait des caractristiques des zones en question.

79

www.usf.org.pk/FCKeditor/editor/filemanager/connectors/aspx/UserFiles/resources/rtes/RTeS%20Consultation/
RTeS%20Subsidy%20Consultation%20Paper%2018Nov09%20-%20Ver007.pdf.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

87

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.6.1.2 Projets hors infrastructure


Dans le cadre de cette prise de dcision, les projets hors infrastructure ont nanmoins toute leur
importance. Idalement, le financement de certains projets, comme ceux encourageant les applications et
le contenu ou ceux stimulant la demande, tels que les programmes "E-Rate", de tlcentres ou pour les
coles, ne couvrent pas l'infrastructure. Les dpenses d'investissement concernent l'quipement et le
mobilier, mais dans ces cas prcis, le financement des dpenses de fonctionnement est encore plus
critique.

3.6.2

Soumissionnaires ligibles

On exige des projets qu'ils ne faussent pas le march. Cette condition importante s'applique
indpendamment du modle de financement adopt. Elle est primordiale dans la conception des
procdures d'appel d'offres et dans la dtermination des soumissionnaires ligibles, qu'il s'agisse d'un
modle de financement traditionnel par un Fonds ou dans le cas de PPP.
L'administrateur du Fonds doit rpondre un certain nombre de questions pour dterminer l'ligibilit
d'un soumissionnaire, notamment si les catgories d'entreprises suivantes sont ligibles: en rgle
gnrale, les catgories considres incluent:

3.6.3

Entits publiques: en Australie et en Inde, les entits publiques bnficient du Fonds et sont
donc ligibles la soumission d'offres. Cependant, la concurrence doit s'exercer quitablement
et de la mme manire pour les entits publiques et les acteurs du march titulaires de licence.

Nouveaux entrants: de nombreux pays excluent (implicitement) les nouveaux entrants par le
biais de critres d'ligibilit, comme l'absence d'historique.

Socits non titulaires de licence qui, comme dans les pays d'Amrique latine o la fourniture
de l'accs universel tait considre comme un moyen d'obtenir une licence sur des marchs
ferms par ailleurs, soumissionnent pour certains projets rgionaux (et des licences).

Zones ligibles

Les administrateurs de Fonds doivent prendre une dcision importante concernant la dfinition des zones
o se livrera la concurrence. Les administrateurs de Fonds doivent, entre autres considrations majeures
de dpart, tenir compte des intrts des concurrents, valuer les intrts commerciaux apparents des
acteurs susceptibles de soumissionner, et grouper les zones d'accs et de service universels de faon
accrotre leur attractivit et optimiser le nombre de concurrents.
Les zones ligibles varient selon le service ou le rseau fournir. Le modle traditionnel d'accs universel,
comme indiqu dans la deuxime partie du Guide, sert identifier les diffrentiels d'accs du march.
Le FASU, quant lui sert financer le dploiement hors des diffrentiels d'efficacit du march.
Toutefois, dans le cas des projets de rseau de prochaine gnration et des projets large bande (dont le
dploiement n'est encore qu' son dbut, et ce bien qu'il soit crucial que le public accde aux services trs
rapidement afin de participer efficacement la socit), l'valuation de l'accs au march, des
diffrentiels d'efficacit et de la fracture numrique ne permettra pas d'identifier les zones prioritaires. En
fait, les rseaux large bande et de prochaine gnration, dont les besoins de financement divergent, ne
doivent toutefois pas tre financs par des mesures faussant le march et doivent adopter un nouveau
modle. Les Lignes directrices de l'UE concernant les aides d'Etat tiennent compte d'une carte code par
couleur, des zones qui devraient recevoir des fonds. Pour rappel, les zones dpourvues d'infrastructure
large bande sont "blanches" et prioritaires pour recevoir une aide. Les zones "grises" ne disposant que
d'un seul rseau et les zones "noires" disposant d'au moins deux rseaux de prestataires rseau large
bande passeront plus difficilement le test de march pour obtenir l'aide d'Etat. Dans le cas des NGN, les
Etats Membres doivent prendre en considration non seulement les infrastructures NGN existantes, mais
aussi les plans d'investissement concrets des oprateurs de tlcommunication visant dployer lesdits
rseaux court terme.

88

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.6.4

Exprience dans la rgion SADC: critres d'ligibilit

3.6.4.1 Eligibilit des entits publiques/organismes parapublics/entreprises publiques


leur financement
Le principal problme concernant les entreprises publiques concourant pour des subventions rside dans
le risque de conflit d'intrts, puisque la concurrence pour l'accs et le service universels rsulte de la
mise en oeuvre de la politique gouvernementale. Cela pose la question de l'impartialit du gouvernement
dans l'octroi des subventions pour l'accs et le service universels, si l'une des entreprises participantes est
publique ou parapublique. Ce scnario doit tre envisag dans les pays de la rgion SADC comme:

L'Afrique du Sud vis--vis de Sentech, Telkom, Broadband Infraco, SABC

La Zambie vis--vis de Zamtel

La Tanzanie vis--vis de TTCL, Airtel (ex-Zain)

Le Swaziland vis--vis de MTN Swaziland.

Les bonnes pratiques montrent que l'octroi de projets des entreprises publiques ne pose aucun
problme fondamental dans la mesure o la procdure respecte est transparente et quitable, ce qui
renvoie au cadre institutionnel. La procdure de slection de l'entit publique comme prestataire d'accs
universel doit tre publique (via des procdures de consultation) et quitable. D'autres participants
occupant une position similaire sur le march doivent avoir eu la possibilit de soumissionner. Dans un
contexte libralis, le gestionnaire du Fonds doit oprer hors du ministre et ne pas tre responsable de
la conduite de la procdure. Les socits doivent contribuer au FASU.

3.6.4.2 Eligibilit des nouveaux entrants et des petits acteurs


Aucun pays de la rgion SADC n'a explicitement exclu les nouveaux entrants de ses procdures d'appel
d'offres. Les nouveaux entrants contribuent au Fonds, mais sont souvent exclus de la participation la
procdure d'appel d'offres faute d'exprience suffisante ou d'historique sur le march. Exemple: l'un des
critres impose cinq annes d'exprience dans le dploiement de rseaux, or le dernier entrant a obtenu
sa licence trois ans auparavant. Cette exigence disqualifie d'entre cette socit.

3.6.4.3 Eligibilit de socits ne dtenant pas de licence ou qui ne contribuent pas


au Fonds
En Afrique du Sud, les licences d'accs et de service universels ont t mises ainsi. Aucun autre pays de la
rgion SADC ne semble avoir accord de licence des soumissionnaires ayant emport des subventions
pour l'accs et le service universels. Les opinions et les dmarches sont varies quant l'ligibilit
d'entreprises ne dtenant pas de licence mais exprimentes dans les procdures d'appel d'offres. Les
socits ne dtenant pas de licence se rpartissent en deux catgories. La premire regroupe les
entreprises internationales disposant d'une exprience sur un march tranger, mais pas d'une licence
nationale. Elles ne contribuent donc pas au Fonds. La deuxime catgorie regroupe les entreprises locales
prestataires de services hors licence (ex. les cafs Internet). Un dbat a lieu pour savoir si ces entreprises,
en particulier celles de la premire catgorie, doivent tre intgres.
Dans certains cas, la licence est octroye automatiquement avec l'aide, ce qui rgle le problme. Dans le
cas contraire, le Manuel de l'UIT prconise:
En rgle gnrale, les oprateurs existants occupent une position plus
favorable que les nouveaux entrants locaux ou trangers pour
emporter un appel d'offres concurrentiel pour l'accs et le service
universels, car ils connaissent le march et disposent d'un rseau
existant et d'activits de prestation de services dans le pays, qu'il leur

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

89

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

suffit peut-tre d'tendre. A l'inverse, les nouveaux entrants doivent


crer un rseau et des oprations de toutes pices. Nanmoins, les
nouveaux entrants peuvent emporter des appels d'offres pour l'accs et
le service universels, si les acteurs locaux ne souhaitent pas
soumissionner ou si le nouvel entrant souhaite faire une offre trs basse
au titre d'une stratgie long terme visant entrer sur le march. Une
situation similaire peut survenir lorsque les technologies faible cot
deviennent accessibles et disqualifient tout avantage concurrentiel des
oprateurs locaux en place, qu'ils auraient acquis du fait de leur
prsence sur le march.

3.7

OCTROI DES SUBVENTIONS

3.7.1

Subventions intelligentes

Les lignes directrices spcifiques relatives aux subventions intelligentes, conformes celles prsentes
dans le Kit d'aide sur la rglementation des TIC, stipulent qu'une subvention intelligente octroye par un
financeur de projets d'accs universel doit:

3.7.2

tre unique;

encourager les conomies de cots et la croissance du march;

donner l'impulsion initiale un projet ou un service dans le but de voir ultrieurement ce


programme devenir commercialement viable;

encourager la prestation de services dans les rgions o, sans subvention, les investisseurs
pourraient hsiter investir;

lier les subventions des rsultats optimaux;

intgrer dans sa conception des incitations rduire les cots;

intgrer et faciliter la bonne gouvernance.

Enchres inverses

La Partie 1 du Guide voquait la possibilit pour les acteurs privs de "jouer" et de contribuer atteindre
les objectifs nationaux d'accs universels. Les financeurs doivent choisir les oprateurs bnficiaires des
subventions (intelligentes) ou du financement selon une procdure juste et transparente.
Les enchres inverses permettent de rpartir des sommes provenant du Fonds. Le principe des enchres
place l'administrateur du Fonds dans une position de recevoir les estimations de cots (comme celles
obtenues avec le modle du Groupe de la Banque africaine de dveloppement) et de les comparer aux
donnes de cots communiques par les oprateurs lors de la procdure d'appel d'offres. Une procdure
juste et transparente impliquant plusieurs soumissionnaires attribuera le projet et la subvention y
affrente celui qui demande la plus faible subvention. Ils sont donc motivs soumettre le cot le plus
proche du cot rel de la prestation de service (voire infrieur, comme en Inde en 2007). Les pays utilisant
les enchres inverses, savoir l'Inde, la Colombie et le Prou, ont dploy des projets pour un cot
sensiblement infrieur celui initialement prvu.
Lors d'enchres type, le gouvernement dfinit un service dans une zone donne et mne les tudes de
besoins pertinentes avant d'mettre une invitation soumissionner aux entreprises ligibles concourir
pour l'attribution d'une subvention en contrepartie desdits services. La socit exigeant la plus faible
subvention l'emporte. Elle reoit ensuite cette subvention pour mener bien la prestation de services.

90

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Les Etats-Unis ont vers des montants importants du Fonds sans avoir jamais utilis d'enchres inverses.
Il est intressant de noter que les Etats-Unis ont t critiqus pour la mthode d'attribution du
financement de leur programme consacr aux zones cot lev et pour le niveau de subvention
croissant depuis dix ans. On reproche aux Etats-Unis l'inefficacit et donc l'inefficience de leur dmarche
consistant dterminer les montants disponibles et calculer les cots sous un angle financier. Les
projets sont attribus et livrs, mais pas obligatoirement aux meilleurs cots, ce qui risque de fausser le
march.
Toutes les tentatives d'enchres n'ont pas russi. Des enchres ont chou en Australie en 2000. Le
ministre de la Technologie de l'information et des communications et des arts a men un projet pilote
visant mettre un appel d'offres auprs de l'oprateur historique (Telstra) et des concurrents propos
d'une subvention de 85 millions de dollars en change de prestation de services raliser en 2003/2004.
Les offres devaient tre ouvertes au milieu de l'anne 2001. Aucun soumissionnaire ne s'est manifest, du
fait que la subvention tait trop faible pour concurrencer srieusement Telstra. Celui-ci possdait des
avantages dans les zones identifies en termes d'accs l'information et d'infrastructure, qui lui
permettaient d'offrir le service moindre cot. Il lui tait donc plus ais de concourir et d'emporter la
subvention. Cette exprience a permis de tirer plusieurs enseignements, dont la ncessit de s'assurer
que le rle de l'oprateur historique est soigneusement pondr dans l'laboration des enchres; de plus,
mme aprs l'chec des enchres, le gouvernement tait aisment convaincu que le niveau de subvention
n'tait pas excessif. Dernirement, les enchres australiennes ont tent d'accrotre la concurrence, sans
se contenter de rduire la subvention; deux objectifs qui n'auraient peut-tre pas t atteints de manire
satisfaisante au cours d'une seule procdure. Les objectifs des enchres doivent donc tre clairs et dfinis
de faon approprie. Les enchres les plus intressantes ont t menes dans le but d'octroyer la plus
faible subvention.

Tableau 3.16: Enseignements tirs des enchres inverses80


Les expriences d'autres pays gnrent des enseignements sur les dmarches et les meilleures pratiques
en matire d'laboration et de procdures d'enchres. Les principaux objectifs d'un appel d'offres
concurrentiel consistent slectionner une organisation qualifie (exprimente, dote de personnel,
prsentant un historique, etc.) disposant des capacits ncessaires (ex. capitaux, expertise,
main-d'oeuvre), d'une motivation long terme (via des activits durables ou rentables) et prsentant les
conditions minimales requises en contrepartie des fonds octroys81. Il est possible de mener une
procdure efficace et transparente d'enchres inverses si l'on veille ds le dpart l'laboration
satisfaisante des enchres.

La procdure doit tre transparente et neutre sur le plan de la concurrence comme des
technologies.

Utiliser les enchres inverses pour moins dpendre des informations relatives aux cots et
seulement pour complter les rsultats de la subvention

Les opportunits de collusion, de triche ou de dtournement de la procdure doivent tre


rduites, voire limines ds la conception des enchres (les subventions pruviennes ont
augment de 22% lors des premires enchres et de 95% ultrieurement, du fait que les
oprateurs ont appris les rgles du jeu et commenc tirer parti de la procdure pour obtenir
des subventions suprieures)

Les enchres pilotes servent affiner la procdure d'enchres.

Des dcisions cls doivent tre prises quant l'emplacement gographique du projet
subventionner.

80

www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3296.html.

81

www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.3296.html.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

91

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.7.2.1 Jusqu'o baisser? Obtenir la moindre subvention


Les expriences travers le monde, principalement dans les pays en dveloppement et sur les marchs
mergents, ont identifi des stratgies cls pour obtenir des oprateurs qu'ils dploient les services en
contrepartie de la moindre subvention. Certains pays ont obtenu de verser une subvention gale zro.
Ce fut le cas du Chili, o l'appel d'offres concurrentiel s'adressait aussi de nouveaux entrants et
proposait de nouvelles licences. Le soumissionnaire retenu au Chili a accept une subvention nulle et
utilis la procdure pour entrer sur le march et accder au spectre. Dans ce cas, le rapport entre les
objectifs de service universel et le souhait des oprateurs (droits de licence) s'est avr suffisamment
intressant pour que l'incitation financire (la subvention) passe au second plan. Le Fonds a ainsi atteint
son objectif en respectant la rglementation sans verser aucun fonds au titre du projet.
D'autres stratgies pour encourager les soumissionnaires concourir et soumettre des offres moindres
incluent:

Organiser des domaines d'offres intressants, parfois appels "lots" d'appel d'offres.
Regrouper des opportunits pour encourager les conomies d'chelle. Cela permet aux
soumissionnaires retenus de fournir des services collatraux l'appel d'offres. De nombreux
pays de la rgion SADC ne peuvent pas procder ainsi lorsqu'un cadre de convergence existe
ou est en cours d'laboration. Cela n'est pas trs important, car les licences restent toujours
neutres sur le plan technologique et du service et octroient aux oprateurs les droits de fournir
tout service en utilisant toute technologie. En soi, le regroupement de services Internet et de
services voix ou les cabines tlphoniques publiques quipes de POP Internet peuvent faire
partie intgrante du rgime de licences et par consquent de la procdure d'appel d'offres.

3.7.3

Grouper l'octroi de la subvention d'autres droits de licence. Offrir, par exemple, l'utilisation
de radiofrquences un cot rduit au soumissionnaire retenu. L'accs aux frquences comme
la WIMAX dans la bande 2,5 GHz 3,5 GHz est trs convoit, dans la rgion SADC. Ces
opportunits technologiques peuvent contribuer faciliter le service universel, dans de
nombreux pays.

Autoriser le soumissionnaire retenu fournir d'autres services (ex. une dmarche neutre sur le
plan des services).

Imposer le partage de l'infrastructure, la fois de transmission et d'accs, comme les pylnes


de transmission sans fil, ce qui rduira les cots pour le soumissionnaire retenu tout en
optimisant l'efficacit.

Subvention forfaitaire

Il est dmontr que l'allocation de subvention minimale est un instrument efficace d'aide base sur les
rsultats servant financer des projets. Toutefois, d'autres dmarches peuvent galement tre
amliores et optimises. Le Fonds peut indiquer, par exemple, qu'une enveloppe de financement
donne est disponible pour des projets lis un service universel prcis. L'administrateur du Fonds fixe
une subvention forfaitaire et accorde les fonds l'oprateur qui offre le service le plus complet en
contrepartie de cette subvention. Cette dmarche fonctionne pour de petits projets pour lesquels
l'administrateur du Fonds est en mesure d'estimer les cots de faon raisonnablement sure et pour des
projets "ascendants", dont l'initiateur fournit les informations relatives aux cots (habituellement au
niveau de la communaut).

92

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Dans le cas des plus petits projets, si un montant X est disponible, l'oprateur offrant le plus de
connexions Internet, de laboratoires informatiques ou de connexions de centres de sant en contrepartie
dudit montant se voit octroyer le projet. Un plan d'affaires doit tre communiqu afin que
l'administrateur du Fonds confirme la viabilit du projet. L'octroi de l'aide reste li la conclusion d'un
contrat et d'accords de services, comme stipul dans la partie 3 du Guide propos du "dossier d'appel
d'offres stratgique".
Les subventions forfaitaires conviennent galement lorsque le Fonds traite des projets hors infrastructure,
comme ceux finanant les besoins des utilisateurs. Le Fonds octroie des subventions forfaitaires des
personnes ges ou handicapes sous forme d'aide mensuelle ou annuelle pour couvrir les cots
d'utilisation. La subvention est verse l'oprateur et une remise est accorde au consommateur par
souci d'en simplifier l'administration.
Le risque qui pse sur cette dmarche est le manque de transparence. En effet, les sommes seraient
verses sur une base "premier arriv, premier servi" ou selon des critres subjectifs, comme les
rpercussions du projet, l'historique de l'initiateur du projet, la plus faible demande de subvention ou les
rpercussions du projet telles que perues sur les plans conomique et social. Il convient de confronter
ces risques lis aux projets de petite envergure, ascendants et bass sur les besoins des utilisateurs, au
manque d'efficacit, la paperasserie potentielle et la complexit des procdures lies aux enchres
inverses et aux subventions intelligentes. Indpendamment de la dmarche, les principes de l'aide base
sur les rsultats doivent tre respects.

3.7.4

Choix de la dmarche projet par projet

La dmarche concernant le versement varie selon le projet entrepris. Il convient de le rappeler en amont
et dans le manuel de fonctionnement pour garantir la transparence, la clart et la stabilit du cadre. Le
cadre de niveau et de procdure ougandais a t dfini en amont et repose sur le niveau de subvention
requis. Une subvention leve (suprieure 100 000 $) requiert:

un projet de grande envergure;

une procdure plus complexe et plus ouverte pour des subventions plus leves (appel d'offres
ouvert);

moins de restrictions d'ligibilit pour les soumissionnaires (internationaux et locaux).

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

93

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 3.17: Cadre de niveau et de procdure des versements ougandais


Niveaux des versements RCDF en Ouganda

Niveau 1

Appel d'offres ouvert82: le versement de fonds RCDF ou les projets de tlphonie


publique, dont le montant total de subvention dpasse 100 000 $, sont soumis
un appel d'offres international ouvert.

Niveau 2

Appel d'offres ouvert: le versement de fonds RCDF pour des POP Internet et des
contrats de formation, dont les montants de subvention sont estims infrieurs
100 000 $ sont soumis une procdure simplifie d'appel d'offres ouvert, dont
les invitations sont publies au niveau national.

Niveau 3

Appel d'offres ouvert: cette procdure convient aux contrats d'externalisation


visant faciliter l'externalisation en gros des versements de niveaux 4 et 5.
L'objectif est de soulager le RCDF du poids administratif. Ce niveau convient la
gestion ou la franchise de cabines tlphoniques publiques ou d'activits TIC.

Niveau 4

Appel d'offres ouvert83: concerne le versement de fonds RCDF aux institutions


cherchant tablir des projets novateurs de tlcentres communautaires et en
matire de TIC ( savoir, les coles, universits, hpitaux, associations, ONG, etc.).
Il est soumis un appel d'offres ouvert au sein du quartier. Le principal critre
d'valuation est un plan d'affaires montrant la contribution en nature ou en
espces, la rentabilit financire et/ou la durabilit aprs la contribution de
dmarrage.

Niveau 5

Versement direct: concerne le versement de fonds RCDF aux demandeurs


cherchant une aide pour un ou quelques investissements (5 ou moins) relatifs des
"kits ruraux" dans le but d'amliorer la rception du signal des kiosques
tlphoniques publics ou des tlcentres, d'une valeur gale ou infrieure
1 000 $ chacun. Le principal critre pour tre pris en compte est un plan
d'affaires montrant la rentabilit financire et/ou la durabilit aprs la contribution
de dmarrage, pour la prestation de services dans des communauts rurales
disposant de services insatisfaisants.

Source: RCDF

Dans un autre cas, en Irlande, l'laboration du plan de fourniture large bande avec un financement public
est passe par un examen approfondi des conditions imposes au soumissionnaire qui serait retenu et de
leurs rpercussions sur le march de la technologie large bande (pour viter de le fausser). Chaque
condition a t combine aux pratiques internationales, une solide connaissance du march local et
une analyse rigoureuse pour garantir une intervention quilibre. Certains des principaux domaines de
l'laboration du plan sont illustrs dans le schma ci-aprs.

82

83

94

Les soumissionnaires en tlphonie demanderont gnralement une subvention nettement suprieure 100 000 $
(ex. plus de 1 million $). Toutefois, les subventions suprieures 100 000 $ sont considres comme importantes.
Dans certaines conditions, les petites subventions (infrieures 15 000 $) peuvent tre verses directement sur
approbation d'un plan daffaires sain.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Figure 3.2: Principaux lments de l'laboration de du Plan national irlandais pour le large bande

Source: Analysis Mason, 2010

Lgende:
Rgle/Approche adopte/Rgle/Approche adopte
Couverture/Prs de 100% des rgions cibles; toutes demandes raisonnables
Porte de l'appel d'offres/Nationale
Spcification du service/Technologiquement neutre
Obligation/Dtail et gros
Mcanisme/Appel d'offres subvention minimale
Approche de financement/CAPEX et OPEX
Collecte des paiements/Le fournisseur collecte les paiements des abonns
Dispositif incitatif/Paiements d'tape et primes de maintien
Dure du contrat/Moyenne (5 6 ans)
Performance du fournisseur/Accord de niveau de service Rapports priodiques et indicateurs cls de
performance (KPI)
Surcompensation/Mcanisme de rcupration
Mthode d'approvisionnement/Dialogue concurrentiel

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

95

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.7.5

Exprience dans la rgion SADC

La plupart des Fonds de la rgion SADC ont indiqu avoir utilis ou prvoir d'utiliser des appels d'offres
concurrentiels pour mettre des projets. Ils ont galement reconnu utiliser des dmarches de subvention
au moindre cot. Il ne semble pas qu'aucune dmarche de subvention au moindre cot ait jamais russi.
Aucun soumissionnaire n'a rpondu l'appel du Mozambique, ce qui n'est pas un cas unique, puisque
l'Australie et le Pakistan ont connu des expriences similaires. On peut interprter cette situation comme
une insuffisance de demande dans la zone identifie.
Le Malawi, la Tanzanie, l'Afrique du Sud, le Mozambique, Madagascar et le Lesotho utilisent l'appel
d'offres concurrentiel de la moindre subvention comme mthode de slection de projets. Les pays de la
rgion SADC constate que cette dmarche prsente des avantages, mais qu'elle ne peut pas s'appliquer
de manire unique et identique. Elle ne doit servir qu' certaines catgories de projets comme:

Les investissements importants dans les rseaux.

Le versement de subventions importantes (ex. de plusieurs centaines de milliers de dollars


plusieurs millions de dollars).

Les bnficiaires de la subvention sont des entreprises.

Les projets, comme les subventions aux utilisateurs ou les projets de petite envergure ne requirent pas
obligatoirement de longues et coteuses procdures de subventions au moindre cot, par exemple les
tlcentres de certaines zones, notamment parce qu'il est plus facile d'en estimer les cots. Dans ce cas,
les subventions forfaitaires sont appropries.

96

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.14: Rsum des meilleures pratiques: octroi des subventions

La combinaison de dmarches pour financer l'allocation est primordiale et varie selon la catgorie
de projet envisage. Les subventions moindre cot sont efficaces pour les projets
d'infrastructure de grande envergure. Les subventions forfaitaires conviennent de plus petits
projets, dont les cots sont prvisibles.

Il convient d'intgrer les lments suivants dans les procdures d'appels d'offres pour rduire le
niveau de subvention requis et le risque de fausser le march (notamment pour des projets
d'infrastructure de grande envergure):

Etude de march et consultation publique.

Procdure d'appel d'offres ouvert.

Dmarche de la subvention aux moindres cots.

Neutralit technologique.

Lien entre l'octroi du financement et l'utilisation de l'infrastructure existante (le cas


chant) dans la zone, pour rduire le risque de rpercussions ngatives sur les
oprateurs en place du fait de la cration d'un march.

Lien entre l'octroi du financement et la fourniture d'un rseau d'accs ouvert.

Insertion d'une clause de reprise pour viter l'excs de subventions ou la distorsion du


march.

Il convient de respecter les tapes de la procdure d'laboration d'appel d'offres pour l'accs et le
service universels lorsque l'on lance une procdure d'appel d'offres concurrentiel:

Formuler les objectifs de l'appel d'offres et les rsultats souhaits.

Dfinir l'ligibilit des soumissionnaires et les zones d'accs et de service universels et


distinguer ou regrouper les prestations d'accs et de service universels.

Prsenter la stratgie d'appel d'offres pour l'accs et le service universels et les projets
dtaills aux soumissionnaires potentiels pour en discuter et intgrer leurs
commentaires.

Procder l'laboration approfondie de la procdure d'appel d'offres, y compris les


paramtres stratgiques de la subvention, du contrat et de la licence.

Prparer le dossier d'appel d'offres dtaill.

Garantir la transparence de la procdure d'appel d'offres.

La formulation des objectifs de l'appel d'offres et des rsultats escompts doit s'appuyer sur la
politique relative l'accs et au service universels de chaque Etat Membre. Outre l'atteinte des
objectifs d'accs et de service universels, l'appel d'offres peut exiger la rduction des subventions
ou l'augmentation de la concurrence sur le march.

Le choix des critres d'ligibilit l'appel d'offres concurrentiel li aux subventions influence les
objectifs et les rsultats souhaits.

Dfinir un cadre de niveau et de procdure de versement (voir le Tableau 27).

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

97

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.15: Documents types/de rfrence


Comme prcis plus haut, de nombreux critres doivent tre pris en considration lors de la dcision
d'allouer les fonds. Voici quelques exemples de dmarche et quelques recommandations:

EC State Aid Guidelines for Broadband


www.ec.europa.eu/competition/consultations/2009_broadband_guidelines/index.html

Fonds pour l'accs et le service universels: aperu et expriences des meilleures pratiques
internationales
www.inteleconresearch.com/pdf/050713%20%20universal%20access%20and%20universal%20service%20funds%20v3.pdf

Obligations lies au service universel Destin aux oprateurs historiques


www.idrc.ca/biodiversity/ev-118644-201-1-DO_TOPIC.html

Costing and Financing Universal Service Obligations in a competitive Telecommunications


Environment in the European Untion (Wissenschaftliches Institut fr Kommunikationsdienste
(WIK)) www.ec.europa.eu/archives/ISPO/infosoc/telecompolicy/en/Study-en.html

3.7.6

Invitation des soumissionnaires Dossier d'appel d'offres

3.7.6.1 Documents de prparation de la procdure


Il est primordial que les soumissionnaires consultent certains documents importants avant le dbut de la
procdure afin d'orienter leur stratgie et leur offre de prix, dans l'intrt de la procdure. Cela compte
particulirement sur un march libralis et partiellement concurrentiel, lorsque le bailleur de fonds a
besoin de choisir un oprateur unique pour fournir les services/le rseau et lorsque les rsultats risquent
de fausser le jeu de la concurrence.
Dans l'idal, les soumissionnaires ont deux occasions de consulter le dossier. La premire, lorsqu'ils sont
sollicits pour commenter le dossier titre de partie prenante dans le cadre de la procdure de
consultation publique. La deuxime, lors de la publication "finale" du dossier au dbut de la procdure
d'appel d'offres. Le dossier est quasiment termin et n'est plus soumis qu' des modifications mineures
lors de l'adjudication. Aucune modification importante ne peut plus y tre apporte, car la procdure
d'appel d'offres serait inquitable. En effet, si les autres soumissionnaires avaient eu connaissance de ces
lments, ils auraient rdig leur offre diffremment.
Ce dossier d'appel d'offres comprend les lments suivants:

98

Dclaration d'intrt ou demande de prenregistrement. Il s'agit d'une notification publique


dcrivant les services ou les installations subventionner, la zone gographique du projet, la
procdure concurrentielle qui servira accorder la subvention et les principales dates de la
procdure, en particulier la date limite de soumission des candidatures/offres. Les rponses
ce document servent de procdure initiale de tri pour les parties qui seront autorises
participer la procdure concurrentielle complte de la demande de propositions.

Demande de propositions (RFP). Aussi appel dossier d'appel d'offres, appel d'offres ou
invitation soumissionner (ITA).

Copie du projet de licence. Une licence d'exploitation du nouveau rseau et de prestation de


services (le cas chant, si les acteurs ne dtenant pas de licence sont ligibles).

Copie du projet de contrat de financement. Il s'agit du document rgissant le paiement de la


subvention Il apporte une garantie contractuelle autorisant le financement du projet et prvoit
les conditions de service.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Accord de service (combinable avec le contrat de financement). Il prcise les objectifs et les
jalons (ex. jalons de la construction du rseau, dploiement des services, connexion des coles
et des villes), les exigences de performance technique, dont les services fournir, la qualit de
service, etc. ainsi que les pnalits et les ddommagements en cas de dfaut de ralisation.
Voir le Tableau 33.

Modle de garantie de bonne excution.

Caution de soumission. La caution de soumission est une garantie bancaire fournie par le
soumissionnaire, couvrant 1% 5% de la subvention maximale, que le soumissionnaire devra
augmenter s'il retire son offre. L'objectif de la caution de soumission est de dissuader les
entreprises qui ne soumissionnent pas srieusement.

Tableau 3.18: Prparation d'un accord/contrat de service


Principales clauses d'un accord de service84

Objectifs mesurables (rseau, jalon de construction, dploiement des services, connexions des
coles et des villes, population couverte, etc.).

Phases et procdures certifiant l'achvement des phases du projet et du paiement de la


subvention.

Conditions de ralisation technique, y compris les services fournir, la qualit de service, etc.

Clause de reprise. Elle prvoit le remboursement de la subvention (ou de tout excs) si la


demande dpasse les estimations dans la zone concerne, et ce, afin d'viter de fausser le
march.

Pnalits et ddommagements en cas de manquements la ralisation.

Procdures de rsolution des litiges.

Autres dispositions commerciales.


Dclarations et garanties.
Garantie de bonne excution.
Dure, rsiliation et rgles d'amendement.
Force majeure et non-ralisation.
Assurance, indemnits, etc.
Autres conditions commerciales standard de l'accord.
Remarque: d'autres dmarches incluent les conditions de la licence et un accrditif du Fonds pour l'accs
universel, au lieu de l'accord de service. On peut galement insrer des exigences de rparation et de
maintenance continues pendant la dure de la licence, selon la nature du projet.

84

Adapt de la prsentation intitule: Least-Cost Subsidy Auctions for Universal Access Telecom Projects: A Practical
Implementation Guide, Hank Intven & Curt Howard (2004).

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

99

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

3.7.7

Documents au cours de la procdure

3.7.7.1 Plans d'affaires


Toute demande de financement de l'accs universel, y compris pour un projet pilote, doit inclure un plan
d'affaires permettant d'valuer la durabilit du projet. Cela vaut galement pour l'valuation des
soumissions comparatives. La procdure adopte par un financeur doit inclure le principe de la diligence
due en vue de slectionner les meilleurs soumissionnaires. La liste de vrification ci-aprs expose les
principaux lments de tout plan d'affaires demand par le FASU ou tout autre financeur:

100

Objectifs du projet. Brve introduction l'ide du projet et sur la manire dont il gre
l'opportunit identifie.

Proprit et contrle Expos clair de la structure de proprit et documents juridiques le


justifiant.

Dirigeants Description des principaux participants au projet impliqus dans sa gestion


quotidienne, leur exprience et leurs ralisations, ainsi que celles des fondateurs et des
directeurs. Inclure galement un organigramme organisationnel indiquant clairement les
responsabilits de chacun, ainsi que la planification des ressources humaines.

Consultants externes Banquiers et comptables, avec leurs rfrences; conseillers techniques


et de gestion.

Evaluation de la demande/Analyse du march. Bases sur l'examen de la dispersion de la


population, les revenus, les services disponibles, les zones mal et non desservies, l'accessibilit
du cot, les critres conomiques, etc. Cela doit inclure une estimation des tendances
actuelles, ainsi que des projections de l'utilisation prvue (ex. nombre d'appels, minutes
d'utilisation d'Internet, messages, pages imprimes, photocopies, formulaires dlivrs ou
modes d'information et de service offerts, quels qu'ils soient). Cela doit galement comprendre
une analyse de la concurrence.

Cadre juridique et rglementaire, licences et autorisations. Rsum (avec copies si possible) des
autorisations, approbations et licences requises et de celles ventuellement dj obtenues. Il
convient de tenir compte des licences et des autorisations concernant le secteur des TIC, mais
galement des autres.

Plan marketing, ventes et distribution. Exposer les produits et services fournis, la stratgie
marketing et les principaux canaux de distribution.

Evaluation technique Evaluation des besoins en matire d'accs l'infrastructure de


communication dans la zone concerne, de topographie, de technologie de l'accs et d'autres
systmes (ex. nergtiques). Analyse des besoins en termes de spectre des frquences, le cas
chant. Cette valuation doit prconiser la technologie la plus adapte et mentionner les
cots affrents.

Finances Inclure les plans financiers dcomposant la rpartition des dpenses et des recettes
de chaque poste, unit, dpartement ou service importants (ex. tlphone, tlcopie,
ordinateur, Internet et messagerie lectronique, formation, copie, etc.). Prciser la stratgie
adopte en matire d'amortissement des cots, de dprciation et de remplacement. Par
ailleurs, il convient de produire galement les projections du nombre d'utilisateurs, l'utilisation
par le trafic, les prix et les recettes, les dpenses, les cots de financement, les cots de
fonctionnement et les salaires, etc.

Analyse du risque et durabilit. Les gains rels ou potentiels doivent faire l'objet d'une
prsentation dtaille. Inclure galement une tude de sensibilit ou une analyse d'hypothses
afin de montrer l'adaptabilit du modle d'entreprise face l'volution des prix, des frais et de
la concurrence.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Conditions de financement Synthse des conditions de financement et des contributions


financires, y compris celles en nature, de toutes origines. Justification de l'chelle de
l'investissement et du champ d'application des services proposs.

Dtails de la subvention Estimation des conditions de revenus et de subvention. Dans le cas


d'un projet de rseau, la subvention doit couvrir le cot net de l'expansion du rseau, ex. aprs
la dduction des revenus escompts de la zone desservir.

Plans de formation et de renforcement de la capacit et tout autre dveloppement des


ressources humaines. Besoins du projet et efforts allous, plans, cots et partenariat(s) visant
satisfaire les objectifs fixs vis--vis du personnel et des utilisateurs.

Apports de la communaut Si besoin, valuation du soutien de la communaut locale pour


confirmer la comprhension des exigences par la communaut et par le parrain local.

Partenariats Exposer la nature des partenariats ncessaires et scuriss visant la russite de


la mise en oeuvre du projet (ONG, secteur priv, donateur, communaut, etc.).

3.7.8

Documents la fin de la procdure (pour la mise en oeuvre du projet)

La section 8 de la partie 3 du prsent Guide aborde les documents communiquer tous les
soumissionnaires et intervenants intresss avant le dbut de la procdure d'appel d'offres, dans un souci
de prvisibilit et de transparence. la fin de la procdure, le soumissionnaire retenu doit recevoir les
lments suivants:

Licence (le cas chant, et seulement si le financement est li une procdure rglementaire)
Une licence de dploiement de l'infrastructure, d'exploitation du nouveau rseau ou de
prestation de services, si le soumissionnaire ne dtenait pas dj une licence ou s'il n'tait pas
autoris fournir les services ou les rseaux en question. Inclure les plans adquats.

Contrat de financement Le contrat rgit le paiement de la subvention par le Fonds. Il apporte


une garantie contractuelle autorisant le financement du projet et prvoit les conditions de
service

Accord de service (combinable avec le contrat de financement) Le contrat (ou l'annexe au


contrat de financement) prcise les objectifs et les jalons, les exigences de performance
technique, dont les services fournir, la qualit de service, etc. ainsi que les pnalits et les
ddommagements en cas de dfaut de ralisation.

Le soumissionnaire retenu doit communiquer au Fonds une Garantie de bonne excution.

Du fait que ces documents ont t mis la disposition du public ds le dbut de la procdure (Documents
de prparation de la procdure), la finalisation de ce qui prcde doit se drouler sans heurts. Toute
modification substantielle des documents ci-dessus peut engendrer une procdure publique
supplmentaire. Si des modifications importantes, comme celles cites ci-aprs, sont apportes sans l'avis
des intervenants, notamment des concurrents, la procdure peut tre juge inquitable car les conditions
de l'offre pour le projet sont diffrentes. Les modifications importantes porteraient entre autres sur les
lments suivants, prciss en amont:

Jalon de la construction du rseau et dploiement du service.

Nombre d'coles, d'hpitaux, de cliniques, d'institutions connectes.

Nombre de villes connectes et de personnes couvertes.

Calendriers de livraison.

Il est recommand de procder une consultation publique si l'un des lments prcits subit une
modification.

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

101

Partie 3

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Encadr 3.16: Documents type/prconiss


Il est essentiel de respecter une procdure d'appel d'offres saine. Voici un exemple de la procdure
adopte en Inde:

102

Indian USOF Expression of Interest and Tender Documents for Infrastructure project
www.dot.gov.in/uso/implementationstatus.htm

> Partie 3 FINANCEMENT DES PROJETS D'ACCS UNIVERSEL

Partie 4

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 4
SUIVI ET VALUATION

> Partie 4 SUIVI ET VALUATION

103

Partie 4

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Comme les autres mcanismes financiers, les Fonds financent des projets dans le but d'obtenir des
rsultats. Ils jugent important de rentabiliser leur investissement et d'en tirer un retour, mme d'ordre
social ou socioconomique plutt que financier. Pour y parvenir, outre la bonne gouvernance (voir la
deuxime partie) et la qualit de la conception des projets (voir partie 3), il est essentiel de procder au
suivi et l'valuation. Le rle des Fonds ne s'arrte pas au versement de subventions. Il leur faut suivre et
valuer les projets pendant leur droulement et aprs. C'est le thme de cette section du Guide.
Figure 4.1: Cadre de suivi et d'valuation en 10 tapes85

Evaluation de l'tat
de prparation

Accord sur les


rsultats suivre et
valuer

Rdaction du rapport
de rsultats

Utilisation des
informations issues
de l'valuation

Utilisation des
rsultats

Diffusion du suivi et
de l'valuation au
sein de l'Organisation

Choix des principaux


domaines de
performance dont il
faut suivre les
rsultats

Suivi des rsultats

Dfinition de valeurs
initiales et recueil de
donnes pour les
indicateurs

Planification
d'amliorations
Choix des objectifs
de rsultats

Source: Banque mondiale, 2004

Nous invitons le lecteur de ce chapitre garder l'esprit les dix tapes dcrites dans le modle et le
manuel de suivi et d'valuation ("S&E") de la Banque mondiale86 reprsentes dans la figure ci-dessus. Les
activits de suivi et d'valuation vont du lancement du projet et de l'valuation de l'tat de prparation
au choix dindicateurs, ainsi qu' l'utilisation et la diffusion de ses rsultats dans l'organisation.
Une bonne comprhension des termes "suivi" et "valuation" s'impose ici:

Le suivi est l'valuation continue de la mise en oeuvre des projets par rapport aux dispositions
stipules dans des contrats et des accords (voir la section 8 de la Partie 3 du prsent Guide)
ainsi que de l'utilisation des intrants, des infrastructures et des services par leurs bnficiaires.
Il permet aux administrateurs de Fonds et aux parties prenantes internes et externes, y
compris les responsables de la mise en oeuvre, d'tre informs en permanence de
l'avancement des projets financs par les FASU et des programmes identifis. Seul le suivi
permet de dceler facilement et rapidement les succs et les problmes rels ou potentiels et
d'ajuster les projets ou les programmes en consquence, si ncessaire.

85

Voir Kusek et Rist, "Ten Steps to a Results Based Monitoring and Evaluation System"
www.oecd.org/dataoecd/23/27/35281194.pdf qui dcrit les 10 tapes, analyse en dtail l'excution de chacune
delles et fournit des tudes de cas.

86

Ibid.

> Partie 4 SUIVI ET EVALUATION

105

Partie 4

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

4.1

L'valuation est l'examen priodique de la pertinence, de la performance, de l'efficience et


de l'impact d'un programme ou d'un projet par rapport des objectifs noncs (voir la
section 1.4 de la Partie 3 du prsent Guide, "Elaboration de programmes et de projets"). A
noter qu'elle se droule pendant toute la dure du projet et pas seulement la fin.
L'valuation permanente permet aux administrateurs de Fonds de se faire trs rapidement une
ide des effets probables d'un projet et d'en identifier les risques ou les consquences non
intentionnelles susceptibles de ncessiter la rvision de sa conception. Les rapports
d'valuation finaux prcdent les rapports d'achvement qui clturent le projet. Ils valuent
l'impact d'un projet subventionn et sa viabilit potentielle.

Objectifs: centrage sur les rsultats, pas sur les produits

Cruciale plusieurs titres, l'valuation permet de clarifier les objectifs. Applique la performance des
programmes et des projets d'accs universel, elle consiste fondamentalement en valuer l'efficacit et
l'efficience, les rsultats inattendus (positifs et ngatifs) et la viabilit, entre autres. Au final, elle teste la
validit de la conception et l'ventuelle pertinence d'un changement de stratgie. Ses diffrents objectifs
et le cadre global dans lequel ils s'inscrivent sont reprsents dans la figure ci-dessous.
Figure 4.2: Objectifs de l'valuation

Efficacit: Atteinte des rsultats


Efficience: comparaison
rsultats/cots
Causalit: Facteurs influant sur la
performance
Rsultats non anticips: Effets
importants de la performance
Viabilit: Rsultats maintenus aprs
le retrait de laide externe
Pertinence: Le programme continue
rpondre aux besoins

Validit de la conception

Source: adapt des objectifs de base des valuations, OIT, 2007

Utiliss judicieusement toutes les tapes du cycle des projets, le suivi et l'valuation non seulement
contribuent en renforcer la conception et la mise en oeuvre, mais aussi stimulent le partenariat avec
leurs parties prenantes. Ils peuvent:

106

Peser sur les dcisions relatives la rforme des marchs et la stratgie de financement du
secteur Une analyse pertinente des donnes issues de l'valuation du projet et de la
politique peut mettre en lumire les rsultats d'interventions antrieures (non financires), par
exemple d'ordre rglementaire, de projets similaires mens dans d'autres pays de la rgion ou
dans des pays au contexte similaire, ainsi que les forces et les faiblesses de leur mise en
oeuvre.

> Partie 4 Partie 4 SUIVI ET VALUATION

Partie 4

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Amliorer la conception des projets Un suivi et une valuation efficaces facilits par le
recours des indicateurs de performance pertinents peuvent dboucher sur des amliorations
de conception, condition de collecter rgulirement des donnes de base permettant de
mesurer les progrs accomplis.

Incorporer le point de vue des parties prenantes Notamment dans le secteur des TIC dont
les intrts sont diversifis, la consultation garantit "l'appropriation" des objectifs des projets
et l'adhsion des parties prenantes. Cela renforce son tour la responsabilit et favorise la
viabilit des projets d'accs universel. Les objectifs et les indicateurs doivent tre choisis en
consultation avec les parties prenantes, afin que tous les acteurs se les "approprient". Un flux
fiable d'informations pendant la mise en oeuvre permet aux bailleurs de fonds de suivre
l'avancement et d'adapter les oprations la situation relle.

4.2

Lien entre le suivi/l'valuation et la conception des projets d'accs universel

La Partie 3 du prsent Guide abordait la ncessit de cibler les projets et d'laborer d'emble une
stratgie de sortie. Les dcisions prises ce stade de leur dveloppement influent sur le suivi et
l'valuation. Il va sans dire qu'un projet bien conu est plus facile valuer. Cinq lments cruciaux
caractrisent une bonne conception:

Des objectifs mesurables, pour lesquels il est possible de dfinir des indicateurs.

Un ensemble structur d'indicateurs, couvrant les produits du rseau ou des services fournis
dans le cadre du projet et leur impact sur les bnficiaires viss.

Des dispositions relatives la collecte des donnes et la gestion des archives des projets,
afin que les donnes requises pour les indicateurs soient compatibles avec les statistiques
existantes et accessibles un cot raisonnable (si le bailleur de fonds n'est pas le rgulateur,
c'est un domaine o les partenariats s'avrent particulirement utiles car il faudra coordonner
les diffrentes entits concernes pour obtenir des donnes des oprateurs, si cela n'est pas
spcifi dans les accords de niveau de service signs au dbut du projet).

Des arrangements institutionnels relatifs la collecte, l'analyse et l'tablissement de


rapports sur les donnes des projets ainsi qu' l'investissement dans le renforcement des
capacits afin de prenniser le service de suivi et d'valuation (si les Fonds sont distincts des
rgulateurs, il faudra peut-tre coordonner les diffrentes entits concernes pour obtenir des
donnes des oprateurs).

Des propositions concernant les modalits de transmission des rsultats du suivi et de


l'valuation aux parties prenantes, aux bailleurs de fonds et aux autres intresss.

Ces cinq lments garantissent la pertinence des activits de suivi et d'valuation, la capacit du Fonds
les mener et leur efficacit.

4.3

Mesure de l'impact Difficults frquentes

Pour identifier les indicateurs aptes suivre ces rsultats, les administrateurs de Fonds doivent connatre:

la zone cible;

la population/les bnficiaires cibles;

les services concerns;

le type d'accs;

les normes de qualit;

le contenu ou les applications concern(e)s;

le type de sensibilisation mener ou de connaissances acqurir.

> Partie 4 SUIVI ET EVALUATION

107

Partie 4

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Les Etats Membres doivent s'efforcer d'viter certains problmes de gestion qui surgissent frquemment
quand les projets sont mal conus ou quand ils stipulent des objectifs gnraux et spcifiques prsentant
les caractristiques suivantes87

4.4

Objectifs spcifiques et indicateurs sans norme objective permettant d'en valuer la


ralisation. Par exemple, utilisation d'un indicateur "systme dvelopp" pour un rsultat du
type "systme de coordination, suivi et valuation des programmes de connectivit des
coles". Il convient de dfinir explicitement la norme.

Objectifs spcifiques sans rfrence une donne initiale ou un point de dpart, ce qui
interdit toute comparaison ou analyse.

Nombre excessif d'indicateurs, sans prise en compte du temps, des ressources humaines et du
cot requis pour en collecter les donnes. Certains d'entre eux risquent de ne pas avoir de
rapport avec les objectifs recherchs.

Indicateurs irralistes compte tenu de l'absence des donnes permettant de les construire
et/ou de la difficult les mesurer.

Manque de cohrence entre le champ d'application du rsultat et des indicateurs. Par


exemple, rsultat concernant quelques zones chantillons mais choix d'indicateurs concernant
tout le pays.

Copie d'indicateurs figurant dans les lignes directrices de la CRASA, du NEPAD, de l'UIT ou
autres, sans se soucier de leur pertinence dans le contexte spcifique des programmes ou des
projets du pays.

Utilisation inadquate ou rare d'indicateurs sensibles au genre.

Utilisation des rsultats

L'absence de partage des informations et le manque d'informations la disposition du public sur les sites
Internet des administrateurs de Fonds constituent des points faibles de la rgion. Concevoir l'valuation
uniquement comme une activit de recueil d'informations ne suffit pas. Il est galement important de
diffuser et de communiquer les rsultats aux parties prenantes et aux intresss, dans un format
cohrent, ainsi que de suivre et de rapporter les tendances.
Comme indiqu plus haut, la consultation joue un rle essentiel. Outre la production d'un rapport final, il
est utile d'organiser des runions avec les responsables de la mise en oeuvre des projets dans un premier
temps, puis avec des parties prenantes intresses. La consultation permet toutes les personnes
concernes de prendre connaissance des rsultats de l'valuation, mais aussi de les interprter et d'en
tirer un sens. Elle donne l'occasion d'apprendre, d'changer des ides et d'amliorer les modles.
L'largissement de l'accs aux rsultats des valuations et leur diffusion ouverte en accroissent la
crdibilit et l'usage. Voir l'encadr ci-dessous.

87

108

Adapt du cadre de gestion de projets de l'UNFPA.

> Partie 4 Partie 4 SUIVI ET VALUATION

Partie 4

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Tableau 4.1: Informer


Informer ou comment faire preuve de responsabilit et de transparence aprs les activits de suivi et
d'valuation

Mettre la disposition du public le rapport annuel et les tats financiers audits.

Rdiger un rapport crit dtaill l'intention de la direction et de toutes les parties prenantes du
projet.

Produire une brochure reprenant les principaux enseignements et recommandations issus de


l'valuation.

Communiqu de presse, confrence de presse, articles, publications lectroniques (courriel,


Internet, sites Web).

Consultation/briefing avec les parties prenantes.

Sminaire, atelier ou discussion de groupe.

4.5

Mise en oeuvre

La diffusion des rsultats de l'valuation ne garantit pas l'application de ses recommandations et de ses
enseignements. Il est important de comprendre que les Fonds doivent ensuite incorporer pro activement
ces recommandations ou ces enseignements aux processus de prise de dcision qu'ils utiliseront
l'avenir, par exemple pour laborer un nouveau programme ou projet ou allouer des fonds. Une fois un
projet valu, le Fonds devra laborer un plan de mise en oeuvre bas sur les recommandations, dot
d'un calendrier et dsignant explicitement les responsables du suivi.
Encadr 4.1: Documents de rfrence
Systme d'valuation et de suivi bas sur les rsultats en dix tapes (Banque mondiale)
www.oecd.org/dataoecd/23/27/35281194.pdf

> Partie 4 SUIVI ET EVALUATION

109

Partie 5

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

Partie 5
RLE DE LA CRASA DANS L'HARMONISATION
RGIONALE

> Partie 5 RLE DE LA CRASA DANS L'HARMONISATION RGIONALE

111

Partie 5

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

5.1

Harmonisation et intgration rgionale

La CRASA a un rle crucial jouer dans la promotion de l'harmonisation des rgimes d'accs et de service
universels au sein du secteur des TIC de la SADC. Les rapports annuels tablir par ses membres exigent
des informations gnrales sur le cadre de la politique d'accs universel, la gestion du Fonds et la mise en
oeuvre des projets. L'tude et l'analyse des FASU de la rgion SADC ont clairement montr que si les Etats
Membres mnent diverses activits visant faciliter l'accs universel et, dans certains cas, le service
universel, tous les pays ne documentent pas ces initiatives de manire homogne.
L'impact de la cration d'une association de Fonds pour l'accs universel avec l'appui de la
Commonwealth Telecommunications Organisation (CTO) s'avre en outre intressant. Il s'agit d'un forum
de rencontre et d'change d'exprience destin aux Fonds qui ne peuvent pas devenir membres de la
CRASA car ils ne font pas partie d'un organisme de rglementation (notamment l'USAASA d'Afrique du
Sud, l'UCAF de Tanzanie et l'ICTA de l'Ile Maurice). Il est important que la CRASA et cette organisation
collaborent troitement afin d'viter un ventuel dficit en matire d'change de connaissances, de
partage d'exprience et de documentation et de promouvoir l'harmonisation rgionale.

Tableau 5.1: AUSAFA Association des Fonds africains88


Cre en 2008, l'Association des Fonds africains pour l'accs et le service universels (AUSAFA) a pour but
d'aider ses membres remplir leur mission commune d'amlioration de l'accs aux TIC dans les rgions
rurales. Elle constitue une plate-forme de collaboration, de partage de connaissances et de mise en
commun des ressources.
L'AUSAFA a vu le jour Lilongwe (Malawi) aprs que les reprsentants de 12 FASU ont mis une
dclaration, adopt ses statuts et lu les membres de son bureau. Pour promouvoir la connectivit rurale,
tous les FASU laborent, financent et appuient des projets adapts. Les exemples de russite ne
manquent pas dans l'histoire des Fonds d'Afrique et d'Amrique latine, mais sont rarement rapports.
L'AUSAFA collecte et diffuse des informations relatives des projets de connectivit rurale afin que des
parties prenantes du monde entier puissent les analyser, les adapter et les reproduire. En sa qualit de
rfrentiel central des activits des FASU dans le monde, elle formulera un Guide de bonnes pratiques
l'intention de toutes les parties prenantes.
Du fait de leur spcialisation, les FASU ont des besoins spcifiques en termes de conseil et de formation. N
Nombre d'entre eux ont eu du mal les satisfaire parce que les services adquats sont soit indisponibles,
soit extrmement onreux.
Comme l'AUSAFA veille ce que toutes ses actions rpondent une demande, elle recueille des
informations sur ce type de service dans le cadre de son activit d'valuation des besoins. Elle dispense
les services de conseil et la formation les plus demands dans le cadre de la mise en commun des moyens.

88

www.cto.int/Default.aspx?tabid=230.

> Partie 5 RLE DE LA CRASA DANS L'HARMONISATION RGIONALE

113

Partie 5

HIPSSA Accs et Service Universels : Guide des bonnes pratiques

5.2

Enseignements pour la CRASA

Conformment aux lignes directrices l'intention des Etats Membres fournies par le prsent rapport, il
est conseill d'aligner le rle de la CRASA en matire de politique d'accs universel, notamment de
gestion des Fonds, sur les consignes suivantes:

114

Le Comit de la CRASA charg de l'accs universel doit tre responsable de la collecte


permanente d'informations sur les pratiques dcrites ci-dessous auprs des Etats Membres.
La CRASA doit en outre analyser ces informations et diffuser ses membres les bonnes
pratiques et les enseignements recueillis dans les domaines suivants:
o

politiques, programmes et stratgies d'accs universel;

modalits de collecte adoptes par les Fonds et montant annuel collect;

emploi des Fonds et niveaux de versement;

projets russis dans la rgion et dans le monde, notamment concernant des questions cls
en rapport avec la technologie, les cadres politiques, les processus d'appels d'offres et
d'autres aspects de la conception des projets;

nouveaux modles d'accs universel bass sur des innovations mondiales et rgionales
dans les domaines de la technologie, du financement, de l'octroi de licences, de processus
d'appels d'offres et de conception de projets;

partenariats susceptibles de reproduction dans la rgion.

La CRASA doit s'assurer que les Etats Membres peuvent bnficier d'une formation permettant
en gnral de promouvoir les politiques d'accs universel et en particulier de renforcer les
capacits en matire de gestion des Fonds, de conception des projets ainsi que de suivi et
d'valuation.

La CRASA doit tablir des statistiques et des indicateurs annuels pour aider ses 14 membres
mesurer la russite ou l'chec de leurs Fonds.

En consultation avec le forum des FASU, la CRASA doit promouvoir la collaboration et


l'harmonisation rgionales en matire de gestion des Fonds.

> Partie 5 RLE DE LA CRASA DANS L'HARMONISATION RGIONALE

Adoption de politiques harmonises pour le march des TIC dans les pays ACP

Accs et Service Universels:


Guide des bonnes pratiques

HIPSSA
Bureau de dveloppement des tlcommunications (BDT)
Union internationale des tlcommunications
Place des Nations
CH-1211 Genve
E-mail: bdtmail@itu.int
www.itu.int/ITU-D/projects/ITU_EC_ACP/

Genve, 2013

Harmonisation des
politiques en matires
de TIC en Afrique
S u b s a h a r i e n n e

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