La evaluacin social de proyectos

Qu son y porqu surgen los proyectos?

Cul es el propsito de evaluar proyectos?
Qu son y porqu surgen los proyectos?
Cul es el propsito de evaluar proyectos?
Centro de Estudios para la Preparacin y Evaluacin Socioeconmica de Proyectos, BANOBRAS-CEPEP
1. Qu es un proyecto?
Como punto inicial, conviene destacar que lo esencial de un proyecto es que implica costos y beneficios para quien lo
realiza. Es por ello que, muy probablemente, la gran mayora de las decisiones humanas (si no es que todas) se pueden
catalogar como proyectos. Sin embargo, de las miles o millones de decisiones que diariamente se adoptan y se llevan a
cabo, existen muchas que son relativamente sencillas, en tanto que otras requieren de un anlisis cuidadoso de su probable
resultado y, por lo tanto, conviene tomar un cierto tiempo para asegurar, en lo posible, que dadas las circunstancias
imperantes, los resultados que se obtengan sean los ms convenientes.
Los proyectos surgen debido a que hay necesidades insatisfechas (problemas), o bien, oportunidades que se pueden
aprovechar. Es decir, los proyectos son respuestas a algo y por tanto, no deberan surgir como ideas aisladas, sin ningn
contacto con la realidad. Antes de proponer una idea de proyecto debe tenerse muy claro cul es el problema a resolver, o la
oportunidad a aprovechar. Adems, conviene plantear alternativas de solucin (ya que casi siempre, para un mismo
problema, existen diferentes soluciones), seleccionar las que parecen mejores y someterlas a un anlisis cuidadoso de
costos y beneficios a fin de optar finalmente por una de ellas, la que mayores probabilidades tenga de ser la ms rentable.
En muchas ocasiones se proponen proyectos donde no se ha realizado, de manera cuidadosa, un diagnstico de la
situacin actual, lo cual conlleva un enorme riesgo de que las mismas constituyan soluciones muy costosas que pudieron
haberse evitado (o postergado) mediante la adopcin de alternativas relativamente ms baratas, a veces administrativas,
para optimizar dicha situacin. Esta optimizacin tiene por objeto restaurar la capacidad operativa de los sistemas; por
ejemplo, hacer reparaciones menores o tomar medidas para tratar de aprovechar lo mejor posible lo que se tiene y proyectar
que ocurrira si no se tuvieran recursos para realizar un proyecto. Adems, esto permite establecer una situacin base, a
partir de la cual puede compararse con lo que ocurrira una vez realizado el proyecto. El propsito es evitar asignarle a un
proyecto beneficios que se obtendran de todas formas y por medios ms baratos, a travs de la optimizacin de la
situacin actual. En evaluacin de proyectos, a la situacin optimizada se le denomina la situacin sin proyecto.
Recientemente, en una ciudad importante de nuestro pas se propuso la construccin de un distribuidor vial para evitar la
congestin vehicular en el cruce de dos avenidas importantes. Cuando se analiz con detalle este proyecto, el equipo
evaluador sugiri la conveniencia de adoptar una serie de medidas de gestin vial que permitan posponer esa inversin
cuantiosa por lo menos diez aos. En este lapso, los recursos se podan destinar a otras obras, probablemente mucho ms
apremiantes para la comunidad, con lo cual la sociedad ganara porque ahorra recursos en un lado para dedicarlos a
solucionar problemas en otro donde probablemente las necesidades son ms apremiantes y los beneficios pueden ser
mayores.
Por lo general se tiende a pensar que los proyectos son obras fsicas, carreteras, puentes, edificios o fbricas. Sin embargo,
tambin se puede decir que son proyectos un programa de salud o de educacin, o una iniciativa para establecer una norma
ambiental o comercial, o para modificar o crear una ley, debido a que su realizacin tambin implica costos o beneficios para
la sociedad. Por lo tanto, tambin conviene realizar en principio el anlisis cuantitativo de su posible resultado a fin de
asegurar, en lo posible, una decisin correcta.
Hay ocasiones en que resulta casi evidente la bondad de los proyectos. Tomemos por caso los programas de salud,
educacin o proteccin ambiental. No obstante, aun en estos casos conviene tomar decisiones. Qu se hace primero, un
hospital de atencin secundaria o una clnica de atencin primaria? De qu tamao y en qu lugar del pas se deben
construir los hospitales o las escuelas?
Qu se hace primero, un programa para sanear las aguas residuales o se aumenta la cobertura de la poblacin con agua
potable, o bien se establece un programa de alcantarillado o letrinas rurales? En resumen, por la sencilla razn de que los
recursos son escasos, debemos preguntarnos cul es el orden de prioridad que se debe asignar al uso de recursos pblicos
en un contexto donde existe un nmero interminable y creciente de necesidades. El razonamiento anterior tambin nos
ayuda a definir acciones, o a tomar decisiones, de carcter personal, familiar o empresarial, que finalmente caen en la
misma categora: son proyectos debido a que son fuente de costos y beneficios, en este caso para las personas, familias o
empresas. Es por ello que resulta casi natural que los proyectos de inversin privada, donde los costos y beneficios recaen
finalmente en las personas, deban evaluarse bajo el enfoque de calcular, en trminos monetarios, a cunto ascienden los
costos y los beneficios esperados.
Simplemente, porque si los costos son superiores a los beneficios esperados, difcilmente una persona o empresa iniciar un
negocio, ya que esto redundara en un deterioro de su patrimonio.
Por el contrario, si los beneficios esperados superan los costos, en principio es probable que valga la pena realizar el
proyecto debido a que habra un aumento en el patrimonio privado. No obstante, no todos los proyectos que tienen un valor
actual neto (VAN) positivo (valor actual de los beneficios esperados superior al valor actual de los costos esperados) se
llevan necesariamente a cabo, debido a que, por lo general, tanto las personas como las empresas buscan el proyecto que
les garantice el mximo VAN.
Sin duda esta es la razn por la cual es lgico pensar que en el caso de proyectos pblicos productivos, donde el Estado
acta como empresario, sea conveniente realizar una evaluacin financiera del proyecto. Es decir, calcular el monto de los
costos y de los beneficios que la realizacin de un proyecto traer como consecuencia, ya sea de una nueva planta
petroqumica, de fertilizantes, de un nuevo hotel o de una carretera concesionada, y su efecto en los estados financieros de
1

la empresa o del organismo ejecutor. En los tiempos en que el Estado actuaba en gran medida como empresario (los aos
setenta y principios de los ochenta), invirtiendo en un sinnmero de proyectos productivos, la evaluacin se concentraba en
los aspectos eminentemente financieros de los mismos. Cabe hacer notar que en esas mismas pocas exista un enorme
cmulo de lo que los economistas llaman distorsiones en los mercados (en la forma de impuestos y elevados subsidios
diferenciales, tasas de inters preferenciales, monopolios o monopsonios, aranceles y subsidios diferenciales elevados a las
importaciones y exportaciones diferenciales elevados, cuotas o prohibiciones a las importaciones, a veces tipos de cambio
tambin diferenciales dependiendo de lo que se fuera a importar o exportar, etc.), que hacan finalmente muy difcil estimar si
tal o cual proyecto, sobre la base exclusiva de la evaluacin financiera, fuese rentable o no para el pas.
Mas an, existan (y siguen existiendo) efectos externos de los proyectos, por lo general relativos al medio ambiente, que
requeran hacer ajustes en las estimaciones de costos y beneficios, que hacan an ms complicado el proceso de
evaluacin. Esto trajo como consecuencia que se aprobara la realizacin de muchos proyectos que, en lugar de enriquecer,
empobrecan al pas.
Por razones como las anteriormente expuestas, esto deriv en la conclusin de que aun los proyectos productivos del sector
pblico tuviesen que ser evaluados bajo un esquema ms amplio, que tomara en cuenta todas esas caractersticas, llegando
finalmente a lo que conocemos como Evaluacin Social de Proyectos, donde la pregunta que se trata de contestar es
Est Mxico mejor o peor con la realizacin de un proyecto, que si no lo hace? Si se diera el caso de que un proyecto,
analizado desde la perspectiva financiera, resultara rentable, en tanto que el mismo proyecto, bajo la ptica de la sociedad
en su conjunto, no resultara rentable, qu debera decidir la sociedad?
Adems, existe otro tipo de proyectos pblicos donde la evaluacin de los mismos no surge de manera natural. Me refiero a
los denominados de beneficio social, los de infraestructura o los de investigacin. En tales casos se complica el proceso de
identificacin, cuantificacin y valoracin de costos y beneficios, y surge la necesidad de verlos bajo una ptica diferente.
De qu manera podramos decidir entre, digamos, poner un puente peatonal en un cierto punto de un bulevar importante, o
bien construir un eje vial que reduzca los costos de la congestin vehicular? En dos artculos que aparecen en esta misma
revista se trata con detalle este tema.
En resumen, podemos definir un proyecto como una propuesta de accin que implica la utilizacin de un conjunto
determinado de recursos para el logro de unos resultados esperados.1 Asimismo, que los proyectos son respuestas a
problemas identificados y que el anlisis para identificar el problema es sumamente importante en la gestin del proyecto.
Finalmente, que el proceso de evaluacin (de identificar, cuantificar y valorar costos y beneficios) constituye una herramienta
muy poderosa para ayudar a definir las prioridades de la sociedad.
2. Proyectos privados y proyectos pblicos
En el caso de un proyecto privado, se invierten recursos privados y se espera obtener un rendimiento para los inversionistas
privados. Si se trata de un proyecto que pretende realizar el Estado, se invierten recursos de la sociedad y se espera obtener para
sta un rendimiento o una mejora en su bienestar. Es por esta razn que los precios vigentes en el mercado, tanto de los insumos
que se utilizan, como del bien o servicio motivo del proyecto, deben reflejar el costo y el beneficio real que implican para la
sociedad. Si esto no es as, la evaluacin de un proyecto puede dar respuestas correctas para el inters privado, pero equivocadas
para la comunidad, simplemente porque las cifras y el enfoque que se usaron para valorar costos y beneficios, estn equivocadas.
Debido a que en el mundo real siguen existiendo precios que son mentirosos, es decir, que no reflejan su costo real de
produccin (muy frecuentemente el agua, la energa elctrica, varios comestibles, etc.) o de utilizacin (de manera relevante la
mano de obra, las divisas, el capital y el tiempo, entre otros), o peor an en el caso de los bienes ambientales que no tienen un
precio de referencia en el mercado, la solucin consiste en utilizar los llamados precios sociales (sombra, de cuenta, econmicos,
verdaderos.
Un ejemplo clsico de lo anterior es un proyecto realizado entre Mxico y un pas del Caribe rico en bauxita, con el propsito de
producir aluminio. El argumento era que en nuestro pas el precio de la energa elctrica era muy bajo y que, por tanto, uniendo
ambas potencialidades era factible competir y desplazar importaciones.
La falla en el anlisis consista en que el precio de la electricidad estaba subsidiado en Mxico y, en consecuencia, el xito privado
del proyecto dependa de mantener los subsidios. Debido a que el costo social de producir la electricidad era muy superior al precio
de mercado, en realidad se trataba de un proyecto que era rentable desde el punto de vista privado, pero no lo era desde el punto
de vista de la sociedad como un todo, es decir, las cuentas sociales del pas reflejaran un empobrecimiento de Mxico al realizar el
proyecto.
Otro ejemplo diferente puede ser el caso de la construccin de una carretera que cruza por un campo prcticamente desrtico.
Para la evaluacin financiera de los costos del proyecto habr que tomar en cuenta la posible compensacin a los poseedores de
tales terrenos. Sin embargo, para la sociedad en su conjunto posiblemente el costo real de tales terrenos sea cero, o muy pequeo,
debido a que en realidad no existen recursos que sean sacrificados para dar paso a la carretera. En todo caso debe analizarse qu
se sacrifica cuando se realiza un proyecto y qu se obtiene con su realizacin.

3. El proceso para identificar proyectos

Como ya se dijo, los proyectos surgen debido a la existencia de necesidades insatisfechas o de oportunidades por aprovechar, sea
del sector privado o pblico.
Como es de imaginarse, las necesidades insatisfechas son no slo ilimitadas, sino que crecen da a da en la medida en que crece
la poblacin, aumentan los niveles de ingreso o se deteriora la capacidad instalada de produccin de bienes o servicios. Es por ello
que conviene a la sociedad establecer un sistema eficiente, permanente y continuo de identificacin de proyectos. Si no existe este
proceso, es muy probable que los proyectos surjan desde arriba, ya sea por intereses personales, de dependencias o grupos
interesados, que seguramente presionarn a las autoridades para realizarlos, independientemente de que sean o no rentables para
la sociedad.
1

Sanin, Hctor. Gua metodolgica general para la preparacin y evaluacin de proyectos de inversin social, Instituto Latinoamericano y
del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), 1995.

O bien nos encontramos con casos en los cuales, a pesar de que se haya hecho una evaluacin, lo ms probable es que se
sobrestimaran los beneficios y subestimaran los costos a fin de promover el proyecto como rentable.
De ah que sea tan importante que las autoridades establezcan un sistema por medio del cual se identifiquen los proyectos,
y creen mecanismos que permitan una adecuada seleccin, evaluacin y priorizacin de los mismos. Debe siempre
recordarse que los mecanismos de evaluacin existentes pueden decirnos si un proyecto es o no rentable, pero no nos
pueden decir si se trata del proyecto ms rentable. Recientemente se hizo la evaluacin de un proyecto de agua en una
pequea comunidad rural de un estado de nuestro pas. En este sitio, en poca de estiaje, las mujeres se levantan a la una
de la maana para ir a acarrear agua a un riachuelo, cuyas aguas presentan un alto nivel de turbiedad, dedicando casi
nueve horas diarias para obtener un promedio de treinta y dos litros al da por habitante.
El resultado de la evaluacin del proyecto (consistente en terminar las obras iniciadas con la construccin de un pozo
profundo varios aos atrs), da como resultado una tasa interna de rendimiento social (TIRS) del 65%, con un costo de
inversin del proyecto de 655 mil pesos. Al mismo tiempo, se propona, la pavimentacin de un tramo carretero con una
TIRS del 25%, con un costo de proyecto superior a los diez millones de pesos. Cul proyecto debera realizar la sociedad?
Es muy probable que en ausencia de un mecanismo eficiente de identificacin de proyectos, el problema de la comunidad
rural contine por varios aos sin ser solucionado, aun siendo tan rentable. Esto es slo una pequea muestra de un
universo enorme de pequeos problemas (aunque grandes para sus potenciales beneficiarios) que pueden pasar
inadvertidos, altamente costosos para la sociedad, si no existe un mecanismo moderno y eficaz para identificar proyectos.
El proceso de identificacin de proyectos debera ser una actividad permanente de las oficinas pblicas sectoriales.
Convendra que en cada una de sus reas de atencin, al nivel federal, estatal y municipal fuese integrando paulatinamente
un Banco de Proyectos, el cual debera incluir desde los que son ideas hasta los que pasan por etapas posteriores de
anlisis, que permitiera priorizar las acciones pblicas en funcin de su rentabilidad social. Esto hara factible que cada nivel
de autoridad integrara los paquetes presupuestales y presupuestos multianuales de acuerdo con las prioridades marcadas
por la rentabilidad que tales proyectos implican para la sociedad.
Por supuesto, esta informacin constituye solamente una parte de la que se tendra que usar para decidir finalmente cules
proyectos califican para recibir recursos pblicos municipales, estatales o federales en todos los sectores. El peor de los
escenarios es aquel donde a un proyecto se le asigna una cierta cantidad en un ao, pero luego se suspende su
financiamiento por problemas presupuestales, se inicia otro proyecto en otro lugar, el cual despus tambin se suspende.
Todos estos son recursos enterrados que no tienen ningn beneficio y que le cuestan a la sociedad por partida doble, ya que
ni cumplen los objetivos para los cuales fueron iniciados, ni tampoco pueden usarse en otro lugar con mayores urgencias.
Sin embargo, no todos los proyectos inconclusos debieran terminarse, ya que pudiera ser el caso que nunca debieron
haberse iniciado y, por lo tanto, conviene saber si su continuacin significar echar dinero bueno al malo.
El proceso de identificacin de proyectos se basa en la tcnica de anlisis del rbol de problemas, donde se trata de definir
correctamente las causas que los ocasionan, as como los efectos que esto trae como consecuencia. Si el problema y sus
causas no estn correctamente definidos, es casi imposible que el proyecto sea exitoso.
Una de las caractersticas importantes de este anlisis es que requiere el consenso del grupo evaluador y subraya la
imposibilidad de que una sola persona, por muy capaz y experimentada que sea, pueda llevar a cabo el anlisis correcto y
completo de un proyecto.
La experiencia prctica, nacional e internacional, en el anlisis de proyectos, afirma que la definicin correcta de las causas
del problema a resolver con el proyecto requiere un trabajo arduo e intenso de un equipo interdisciplinario de tcnicos. En los
cursos de capacitacin sobre este tema, los equipos de trabajo tardan frecuentemente un buen tiempo para llegar a un
diagnstico satisfactorio de las causas del problema. Sin embargo, una vez realizado, el resto del trabajo queda
relativamente claro, el objetivo y el propsito del proyecto de definen adecuadamente y los componentes y actividades de los
mismos se definen casi de manera natural. Si esta parte del trabajo falla, el resto tambin fallar. Si no hay objetivo y
propsito del proyecto, simplemente no hay rumbo para disearlo. Debe quedar claro que el objetivo de los proyectos no es
la construccin de la obra fsica en si misma, sino la solucin de un problema de la poblacin correctamente definido e
identificado. Es por ello que al disear un proyecto se debe poner especial atencin no slo a la identificacin del objetivo y
al propsito, sino tambin a la definicin de los indicadores de cumplimiento y las fuentes de informacin confiable que
provean dichos indicadores. De lo contrario existe el riesgo de que una vez construida la obra, habiendo cumplido con todos
los presupuestos y con los tiempos correspondientes, resulte que el proyecto no cumple lo que se espera de l. Por dicha
razn, los proyectos no terminan en la etapa fsica de la construccin, de hecho ah empiezan a operar. Sin embargo, es
muy comn confundir, en el anlisis del funcionamiento de los proyectos, sus objetivos con sus componentes.
Por ejemplo, en los proyectos de salud, su objetivo no es aumentar el nmero de consultas, sino elevar los ndices de salud
o reducir los ndices de morbilidad.
Recientemente se propuso la construccin de un libramiento carretero en una ciudad mediana de nuestro pas, con el
objeto de resolver el problema de congestin vehicular del trfico de largo itinerario, a un costo de inversin de 150
millones de pesos. Al realizar un anlisis de la situacin prevaleciente, se concluy que el problema se reduca a la
congestin en el cruce de dos calles importantes. Adems, dicho problema era en gran parte ocasionado por fallas
menores: paraderos de autobuses, taxis y microbuses en lugares inadecuados, falta de sealizacin y trfico desordenado,
semforos mal sincronizados sin tomar en cuenta el volumen de vehculos, etc. Se lleg a la conclusin de que el costo de
llevar a la prctica medidas de gestin vial, que resolvan gran parte del problema, ascenda a 1.5 millones de pesos.
Asimismo, el costo de hacer un paso a desnivel (con el que tambin se resolva el problema) en dicho crucero ascenda a 10
millones de pesos. Qu debera decidir la sociedad? Claramente el costo del libramiento era notoriamente superior al de
las dos medidas anteriores. De lo anterior, derivamos que era posible resolver el problema de congestin de una forma
mucho ms barata a la originalmente concebida. Sin embargo, algn funcionario comentaba que con el libramiento se poda
tambin ordenar y acelerar el desarrollo urbano de la ciudad, lo cual no estaba contemplado en la estimacin de los
beneficios del proyecto.
Sobre este ltimo punto conviene recordar que los proyectos tienen (o deberan tener) un objetivo y un propsito claramente
establecidos, ya que de otra forma se corre el riesgo de que con un solo proyecto se pretenda alcanzar lo inalcanzable.
1

Tambin se resalta la conveniencia de que, en general, los proyectos debieran mantener objetivos simples, sencillos y claros
de entender, lo cual los hace ms fciles de ejecutar y operar. Claramente nuestro funcionario se refera a un proyecto
diferente y no al que trataba de solucionar el problema de congestin vial.
Independientemente de cmo surgen los proyectos, las autoridades financieras de los pases deben tener el suficiente
personal calificado para analizarlos cuidadosamente, a fin de estar en posibilidades de dictaminarlos, a fin de seleccionar los
que realmente son rentables para la sociedad, de volver a analizar con informacin ms precisa los que parezcan rentables
y rechazar los que no son rentables. Si esto no existe, lo ms probable es que los grupos o dependencias interesados en la
realizacin de los proyectos ejercern presin sobre las autoridades superiores para que los aprueben. El riesgo del fracaso
en estas condiciones es sumamente alto.
En el caso de los proyectos pblicos, esto se trata de expresar a travs de planes o programas de desarrollo, a escala
nacional, estatal o municipal, donde se pretende estructurar un esquema ordenado de la accin pblica. Sin embargo, con
frecuencia el problema que enfrentamos consiste en el hecho de que estamos hablando de planes o programas muy
generales que no llegan a definir los proyectos individuales. En algunos casos la falla ms grave son los megaproyectos,
donde se proponen inversiones cuantiosas que no desglosan parte a parte sus componentes y no analizan, de manera
detallada, cada problema que se trata de resolver. Es muy probable que tales iniciativas escondan proyectos malos (con
rentabilidad negativa) detrs de los proyectos buenos (con rentabilidad positiva) que quisiramos ejecutar.
Tomemos como ejemplo una autopista entre dos ciudades importantes como la Ciudad de Mxico y Acapulco, la cual cruza
otras ciudades tambin de cierta importancia. Es decir, la gran carretera est compuesta en realidad por varios tramos, cada
uno de ellos constituyendo, por s solos, un proyecto separado.
Tambin con frecuencia caemos en el error de evaluar toda la carretera como un solo proyecto, lo que puede traer como
consecuencia el hecho que, si globalmente no resulta rentable, tampoco se ejecutaran aquellos tramos que individualmente
s lo fueran. Si, por el contrario, toda la carretera resultara rentable, es posible que algunos tramos no rentables, se
escondieran detrs de los que s lo son.
Es mucho ms aconsejable analizar cada tramo por separado y proponer proyectos que solucionen los problemas
particulares. Muy probablemente no toda la gran carretera debiera tener cuatro carriles, quizs en algunos casos seis, pero
en otros casos tres o incluso dos solamente. En su momento surgiran proyectos individuales de ampliacin o mejoramiento
de tales tramos.
Los proyectos privados surgen de miles o millones de decisiones que diariamente llevan a cabo las personas, familias o
empresas, que tambin tratan de resolver un problema o aprovechar una oportunidad. En principio las autoridades de un
pas no deberan preocuparse por las decisiones privadas, siempre y cuando se trate de proyectos que no conlleven un
efecto negativo para la sociedad. O bien, que si tuvieran un efecto negativo (ambiental o social) existan los mecanismos para
que el sector privado internalice adecuadamente los costos, de manera que la rentabilidad privada se acerquen a la social.
Con ello, los inversionistas privados, actuando como tales, tomarn las decisiones que le convenga a la sociedad. Por
ejemplo, en el caso de una empresa que va a producir cemento, y que daar los cultivos en zonas aledaas o la salud de
los habitantes, probablemente al internalizar los costos ya no le convenga ejecutar el proyecto.
4. Ideas y proyectos
Al igual que en muchas otras cosas, los proyectos tienen lo que se llama un ciclo normal de vida. Empiezan cuando se
detecta un problema y terminan cuando dicho problema queda resuelto en la parte o proporcin objetivo. A lo largo del ciclo
de vida los proyectos pasan por varias fases y cada una de ellas cumple un propsito determinado. La primera se refiere a
las ideas. Para resolver el problema detectado deberan surgir mltiples ideas, las cuales en principio son casi gratuitas pues
no implican un gran uso de recursos de la sociedad, solamente requieren estar asociadas a la realidad y surgir como
respuesta a una posible solucin al problema o bien como medio para aprovechar una cierta oportunidad.
Posteriormente, ya con un pequeo equipo evaluador, se lleva a cabo un estudio denominado perfil, donde se realizan
clculos aproximados de costos y beneficios a fin de saber, en trminos generales, si se trata de una buena idea.
Por ello los estudios de perfil deben realizarse sobre las ideas ms prometedoras, ya que su realizacin va a generar un
costo en recursos.
Con la informacin que se deriva de lo anterior, se decide por una alternativa y se procede a realizar anlisis ms afinados (y
tambin ms costosos), produciendo estudios de prefactibilidad. Si despus de esta ltima etapa an quedarn dudas
respecto a la rentabilidad del proyecto, se procede a realizar estudios de factibilidad, con los cuales se obtienen datos
detallados y precisos respecto al resultado esperado del proyecto. Como etapa final del proceso de preinversin, se produce
un proyecto ejecutivo que contiene planos, maquetas, programas de gastos, etc., y se procede a construir y operar las
instalaciones. Posteriormente, resulta conveniente llevar a cabo un anlisis ex-post del proyecto, a fin de obtener informacin
respecto al grado de cumplimiento de sus objetivos y generar la informacin relevante para la mejor evaluacin y diseo de
futuros proyectos.2
Lo que se pretende a travs de todo este proceso es asegurar, en la medida de lo posible, que solamente las buenas ideas
logren pasar hasta la etapa de construccin. O lo que es lo mismo, establecer una serie de filtros que evite que los malos
proyectos logren colarse hasta la etapa final. En sntesis, sta es la esencia del mecanismo de evaluacin de proyectos,
tanto en el sector pblico como en el privado. De hecho, la diferencia bsica entre los diferentes pases (las familias o las
empresas) radica en que los exitosos tienen mecanismos que fomentan las ideas y permiten que slo las buenas lleguen a
materializarse.
2

A.C. Harberger y G. Jenkins, Preparacin y presentacin de proyectos de inversin, Mideplan, 1993; Cost Benefit Analysis of Investment
Decisions.

Los sistemas de inversin eficientes son aquellos que establecen, desde el principio, los requisitos que deben cumplir los
proyectos de inversin, de acuerdo con su monto o importancia relativa, para que puedan aspirar a recibir recursos para su
1

realizacin, de modo que solamente las buenas ideas (demostradas con anlisis detallados y cuidadosos) pueden pasar los
filtros que les establece la sociedad.
5. Proyectos y crecimiento econmico
Tradicionalmente se ha aceptado que uno de los factores ms importantes que determinan el crecimiento econmico de los
pases es el monto de la inversin, pblica y privada, que realizan. Incluso en algn momento se lleg a pensar que el motor
real del crecimiento econmico lo constitua la inversin pblica, ya que de alguna forma sta traa consigo un efecto
multiplicador en la inversin privada. Por alguna razn se pensaba que la rentabilidad de la inversin pblica era mayor que
la de la inversin privada y que mientras mayor fuese el gasto pblico, mayores seran las posibilidades de mejorar el
desempeo econmico de los pases. Sin embargo, la realidad no ha correspondido a esa presuncin debido, en gran parte,
a que muchos proyectos, tanto pblicos como privados, han resultado ser un fracaso (no rentables socialmente).
Esta evidencia del desempeo de los proyectos de inversin motiv el resurgimiento de una corriente que plantea que la
calidad de la inversin es tanta o ms importante que su monto absoluto, independientemente de que sea realizada por el
sector pblico o el privado. Esto a su vez ha conducido, y lo seguir haciendo en el futuro, a un replanteamiento respecto a
qu sectores deben seguir siendo atendidos por el sector pblico, cmo deben ser planeados y ejecutados los proyectos y
cules debe dejar al sector privado debido a que existen las condiciones para ello.
El fondo de este planteamiento consiste en que, finalmente, la rentabilidad social de las inversiones realizadas en un pas
est directamente relacionada con su capacidad de crecimiento. Es decir, en la medida en que se lleven a cabo proyectos
rentables para el pas, ste crecer ms y, viceversa, si se realizan proyectos no rentables, empobrecer.
Consideremos el ejemplo de un pas A que realiza inversiones equivalentes al 20% de su Producto Interno Bruto (PIB) con
una rentabilidad (exceso de beneficios sobre los costos) promedio de, digamos, un 10%. En comparacin, pongamos un
pas B, que tambin invierte el 20% de su PIB, pero que solamente obtiene una rentabilidad promedio del 5%. Claramente el
pas A tiene, manteniendo todo lo dems constante, un crecimiento del doble del pas B. Ahora pensemos que el pas B
quiere igualar el crecimiento econmico del pas A. Lo puede hacer de dos formas: la primera es aumentando su coeficiente
de inversiones al 40%, mediante mayor ahorro, interno y externo; la segunda, mejorando el rendimiento promedio de sus
inversiones, aumentndolo al 10%, igual que el pas A. Para estar en condiciones de lograr esto ltimo tiene que emprender
una campaa masiva para identificar y realizar proyectos con el doble de rendimiento. Cul camino es menos complicado?
En el primer caso, tiene que convencer a sus ciudadanos de ahorrar el doble (algo que ningn pas ha hecho en el corto
plazo) o bien, duplicar la inversin o el endeudamiento externo. En el segundo, tiene que esforzarse por establecer un
sistema de inversiones eficiente y aprobar solamente proyectos que tengan, al menos, el 10% de rendimiento.
Es por ello que resulta, en el nivel de pas, extraordinariamente rentable establecer un sistema de inversiones estricto que
permita no slo realizar inversiones rentables, sino buscar las inversiones con el mayor rendimiento. 3 En otro artculo de
esta misma revista se detalla el sistema de inversiones chileno (considerado entre los mejores sistemas de inversin del
mundo), que se ha tomado como referencia en la modernizacin de los sistemas de varios pases latinoamericanos.
6. Proyectos y pobreza extrema
Una consecuencia lgica de lo tratado en la seccin anterior es la correlacin directa e inevitable entre la rentabilidad social
de los proyectos que emprende un pas y sus niveles de pobreza. Esto es as porque en la medida en que los pases
invierten en proyectos rentables, los mismos proyectos pueden pagar el costo de los recursos que emplean y generar,
adems, un excedente econmico para recompensar a los inversionistas privados (con lo cual se generan impuestos que el
gobierno puede usar para programas de combate a la pobreza extrema, entre otras variantes), o bien directamente al propio
gobierno, con lo cual podra ampliar las coberturas de poblacin atendida con servicios de agua, saneamiento, salud,
vivienda o educacin. Es decir, los proyectos socialmente rentables fortalecen la capacidad de un pas para crecer, en tanto
que los no rentables la reducen y, de hecho, tienden a empobrecerlo.
Una condicin prcticamente aceptada en la literatura econmica mundial es que para reducir los niveles de pobreza es
necesario que exista crecimiento econmico. Por lo tanto, en la medida en que se invierte en proyectos rentables, los pases
crecen y, en consecuencia, pueden reducir sus niveles de pobreza. Por el contrario, si los proyectos que se emprenden no
resultan rentables, es decir que no pueden pagar ni los costos de su realizacin, lo ms comn es que las autoridades
tengan que rescatarlos, distrayendo parte de los recursos que pudieron haberse canalizado a los proyectos de combate a
la pobreza extrema.
Al final de cuentas, aun cuando tambin la clase media y alta resultan afectadas por los malos proyectos, son los ms
pobres de la poblacin los que sufren las consecuencias de las malas decisiones, ya que la probabilidad de salir de la
pobreza extrema se reduce an ms debido a que el gobierno, adems de tratar de cubrir sus obligaciones inmediatas, tiene
que solventar el costo de los proyectos pblicos no rentables o de los proyectos privados que rescat.
Probablemente la base filosfica ms importante de los mecanismos de evaluacin social de proyectos radica,
precisamente, en que en la medida en que solamente se aprueben los proyectos ms rentables, ser posible concentrar la
atencin y los recursos a mejorar las posibilidades de rescatar a los ms pobres del pas.4
3

Para una discusin completa de los criterios de la evaluacin de proyectos, vase Evaluacin social de proyectos, de E. Fontaine,
Universidad Catlica de Chile, pp. 37 a 65, as como Cost-Benefit Analysis of Investment Decisions, de A.C. Harberger y G. Jenkins,
Harvard institute for International Development, 1996.

Algunas referencias en este tema son: Para combatir la pobreza, de Tarcisio Castaeda, Centro de Estudios Pblicos,
Santiago de
Chile, 1993; La Pobreza: desafos de ayer y hoy, Instituto Libertad y Desarrollo y Fundacin Miguel Kast, Santiago de Chile, 1994; y La
pobreza en la distribucin del ingreso, Fundacin Miguel Kast, Santiago de Chile, 1997.

7. Cul es el propsito de evaluar los proyectos?

Probablemente la razn principal por la que estas tcnicas empiezan a recobrar auge mundial en aos recientes es que los lderes
de los diferentes pases (o de los diferentes niveles de gobierno de un pas) se enfrentan diariamente a la decisin de cmo asignar
los escasos recursos disponibles, en un ambiente en el que las necesidades de la poblacin son no slo innumerables sino
crecientes o, peor an, como ocurre en muchos de nuestros pases, que dichas necesidades han rebasado con mucho la
capacidad del Estado para satisfacerlas.
Precisamente en funcin de lo anterior se requiere tomar decisiones. Cul es el orden de los proyectos y programas que tenemos
que construir? Qu obra de agua potable es ms importante en el pas o en el estado? A qu colonia de un cierto municipio hay
que asignar recursos? Qu escuelas y de qu tipo debemos construir en los siguientes aos? Qu puente hacer primero, uno
para automviles o uno para peatones? Qu vialidad es prioritaria, sabiendo que existen cientos o quiz miles que tenemos que
construir o reconstruir en los siguientes aos en el mbito nacional? A qu estados, municipios, colonias o a barrios debemos
darle prioridad? Quin y como proveern los servicios bsicos de agua, alcantarillado o tratamiento de aguas residuales,
recoleccin y disposicin de basura en los siguientes tres aos? En qu momento debemos empezar a limpiar nuestros ros y
lagos sabiendo que al mismo tiempo se requieren obras de educacin, salud, vivienda, energa y muchas otras ms?
Con qu recursos habremos de enfrentar los retos de los prximos aos y a que proyectos los vamos a dirigir? En cules
proyectos debe y tiene que participar el sector pblico? Cules puede y debe dejar a la iniciativa privada? Todas son preguntas
sumamente importantes para las cuales en realidad no tenemos una respuesta satisfactoria. Desde luego, la primera opcin es
seguir decidiendo nuestras inversiones como lo hemos hecho hasta ahora. Quiz distribuir los recursos con acuerdo a las agendas
de los lderes polticos, o asignarlos a los grupos o poblaciones con mayor capacidad de reclamo o lo que manden las encuestas
de opinin. Por desgracia todo esto no garantiza que tal asignacin de recursos vaya a ser realmente la mejor para la sociedad. De
hecho, es muy probable que en vez de reducir las desigualdades sociales puedan incluso acentuarse si no usamos mecanismos
ms eficientes para asignar nuestros recursos.
En este ambiente, el uso y aplicacin de las tcnicas de evaluacin de proyectos puede aportar elementos sustanciales para que la
sociedad tenga un mecanismo de informacin que le permita canalizar sus escasos recursos hacia sus mejores proyectos. Esto
necesariamente conduce, a lo largo del tiempo, a que si las decisiones se adoptan sobre esa base, se estar maximizando el
potencial de los recursos sociales, de modo que el crecimiento de nuestra economa tenga un sustento slido y estable.
Si, por el contrario, no slo no optimizamos el uso de los recursos disponibles, sino que adems requerimos ms dinero para
proyectos de dudosa rentabilidad social (o que pudieron ser evitados o retrasados con un anlisis riguroso), simplemente no habr
lmite para la cantidad de ahorro o de crdito que necesitamos para construir las obras que el pas requiere en los prximos aos.
Lo que hay que subrayar es que la prioridad radica en mejorar la calidad de nuestras inversiones y no slo en aumentar su monto.
El mensaje bsico de la evaluacin de proyectos es en realidad muy simple: a la sociedad le conviene contar con un mecanismo
informativo que le permita conocer, dentro de un cierto grado de error, si el monto de los beneficios que se espera derivar de la
ejecucin de un proyecto supera los costos que el mismo proyecto implica. Esta simple receta es aplicada normalmente cuando
nos referimos a las decisiones que afectan al patrimonio de una familia o de una empresa. Sin embargo la planeacin y el manejo
de los recursos sociales son mucho ms complicados, lo cual requiere incluso niveles de capacitacin superiores a los del sector
privado. Adems, hay que reconocer que a la sociedad le conviene tener memoria en materia de proyectos pblicos, es decir, que
los estudios de factibilidad de los proyectos permanezcan (e incluso eventualmente sean de acceso pblico), a fin de evitar que la
responsabilidad se diluya en el tiempo una vez que las autoridades que los aprobaron han cambiado.
En otras palabras, lo que se busca es evitar que los recursos de la sociedad se asignen sobre la base de corazonadas o deseos
expresados muchas veces en cifras fuera de la realidad, o peor an, porque existen intereses creados para la construccin de lo
que despus sern obras suntuosas con pocos o nulos beneficios sociales. Se trata de establecer un sistema que garantice, hasta
donde sea posible, que los escasos recursos nacionales solamente se asignen cuando estamos completamente convencidos de
que su uso se har en los proyectos ms rentables para Mxico. Lo que la evaluacin de proyectos propone es un sistema de
aprobacin del uso de los recursos pblicos, para todo nivel de gobierno, que impida o que haga muy difcil que la asignacin de
fondos a proyectos sin rentabilidad social, o bien, a programas de gasto que pudieron realizarse ms eficientemente de una forma
alternativa.
En este contexto, hay que estar conscientes de que un sistema como stos tomar mucho tiempo en desarrollarse, en parte
porque aunque exista la decisin de hacerlo se requiere una cantidad enorme de analistas de proyectos bien capacitados en las
diferentes especialidades de su aplicacin (carreteras, puertos, aeropuertos, agua potable, saneamiento, salud, educacin,
energa, por citar slo algunos).
Es por ello que conviene proceder de manera paulatina, pero consistente, para que los analistas de proyectos y funcionarios de la
administracin pblica vayan adquiriendo los conocimientos y la experiencia que se requiere en un campo de aplicacin difcil. Este
es un terreno en el que existe el enorme riesgo de que si alguien quiere falsear la informacin, puede cambiar cifras en algunos
archivos de las hojas de clculo y puede inclinar en favor o en contra el dictamen de un proyecto. Encontrar esos errores, casuales
o deliberados, requiere contar con expertos en la materia y darles el tiempo que esta delicada labor exige.

Bibliografa
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