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Mmoire au Comit spcial sur la rforme lectorale de la Chambre des communes

Le mardi 23 aot 2016 9 h 30 12 h


Emmett Macfarlane, Universit de Waterloo

Constitutionnalit
1. moins de profonds changements influant sur des garanties constitutionnelles prcises, il
ny a pas de contraintes juridiques ou constitutionnelles jouant sur la capacit du
Parlement mettre en uvre une rforme lectorale. Tel quil est expliqu ci-dessous,
bien que la rforme lectorale puisse tre tenue pour un changement constitutionnel
commandant une modification formelle, il sagit nanmoins dune rforme que le
Parlement est libre de mettre en uvre unilatralement en vertu de larticle 44 de la
formule de modification.
2. En soi, le systme lectoral nest pas expressment tabli dans le texte constitutionnel ou
dans la formule de modification. Nanmoins, dans la rcente jurisprudence de la Cour
suprme sur la formule de modification, en particulier le Renvoi relatif la rforme du
Snat de 2014 et le Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme de 2014, encore quil ne
soit pas particulirement question de la rforme lectorale, le raisonnement prsent fait
fortement penser que le systme lectoral fait partie de larchitecture
constitutionnelle . La Cour suprme prcise que larchitecture constitutionnelle
comprend des aspects qui ne sont pas dcrits dans le texte constitutionnel. tant donn
que le systme lectoral est un lment essentiel de la Chambre des communes, tout
indique quil pourrait aussi tre tenu pour une partie de la structure fondamentale.
3. Le raisonnement de la Cour prsent dans le Renvoi relatif la Loi sur la Cour suprme
indique galement que, dans les faits, certains volets des lois ordinaires (comme la Loi
lectorale du Canada) pourraient trouver leurs racines dans la Constitution. Si cette
logique sapplique au systme lectoral, il faudrait comprendre la rforme lectorale
comme un changement de nature constitutionnelle commandant une modification
formelle. Ceci dit, moins de changements trs prcis (dcrits au prochain paragraphe),
la rforme lectorale nest pas une transformation qui touche des intrts provinciaux,
comme une rforme du Snat toucherait ces intrts. Tandis que la nature rgionale de la
reprsentation au Snat suppose des intrts provinciaux, le rle de reprsentation de la
Chambre des communes a pour objet de reflter la volont lchelle nationale. Par
consquent, je conclus que mme si la rforme lectorale exige une modification
constitutionnelle, il sagit dune modification que le Parlement est libre de mettre en
uvre unilatralement en vertu de larticle 44 de la formule de modification (plus
particulirement, de la mme faon quil la fait pour la redistribution des siges en 1985
et en 2011).

4. Le texte de la Constitution protge diverses caractristiques lies directement au systme


lectoral. Dans un premier temps, seule la procdure gnrale de modification (la rgle de
7/50 ) peut permettre de changer le principe de la reprsentation proportionnelle des
provinces la Chambre des communes qui est garanti lalina 42(1)a) de la Loi
constitutionnelle de 1982. tant donn que cette disposition nexige pas la
proportionnalit absolue, une marge conforme aux carts historiques par rapport la
proportionnalit absolue est autorise sans que la modification formelle soit exige. Dans
un deuxime temps, tout changement touchant aux seuils garantis pour les provinces au
titre du paragraphe 41(b) devrait faire lobjet du consentement unanime de lensemble
des provinces. Enfin, le texte constitutionnel aborde aussi expressment lexistence des
districts lectoraux (les circonscriptions), ce qui fait fortement penser que toute option de
rforme lectorale extrme qui liminerait entirement les districts lectoraux devrait
faire appel la procdure gnrale de modification.
5. Ni le systme lectoral actuellement en vigueur, ni lun ou lautre des systmes de
rechange habituellement envisags dans le contexte canadien ne contreviennent la
Charte des droits et liberts. La jurisprudence de la Cour suprme au sujet des droits
dmocratiques enchsss dans la Charte fait penser que le Parlement jouit dune vaste
marge de manuvre dans ses choix au sujet du systme lectoral. De plus, dans les cas o
des contestations lies lactuel systme de scrutin majoritaire uninominal un tour
(SMU) ont t souleves sous langle de la Charte des droits dont laffaire la plus
rcente, qui a t entendue par la Cour dappel du Qubec en 2011 , le systme a t
tenu pour constitutionnel.
6. Il sera possible de consulter une analyse exhaustive de la constitutionnalit de la rforme
lectorale au Canada dans un article accept pour publication dans une dition prochaine
du Supreme Court Law Review.

La nature de la proportionnalit
7. Le dbat entourant la rforme lectorale et les divers systmes lectoraux porte parfois
confusion. Cest le cas notamment de la question de la reprsentation proportionnelle
(RP). Comme le professeur Peter Russell et dautres aussi lont fait observer, les
systmes de RP sont conus de manire ce que les pourcentages du vote obtenus
lchelle nationale se traduisent par un nombre proportionnel de siges au Parlement.
8. Il nen demeure pas moins que le discours autour de la question de la proportionnalit
comprend des propos simplistes (et trompeurs) sur le pouvoir. Par exemple, nous
entendons souvent que le SMU donne frquemment 100 % du pouvoir un parti qui
dtient seulement [36 % ou 40 %, etc.] du vote . Il est important de reconnatre que les
systmes de RP nattribuent pas non plus le pouvoir de faon proportionnelle et que dans
les faits, la RP produit souvent des scnarios dans lesquels les partis exercent une part de
pouvoir beaucoup plus disproportionne que dans les systmes de scrutin majoritaire,
comme le SMU. Dans le cadre de la RP, un parti qui obtient 15 % du vote peut se joindre
un gouvernement de coalition ou soutenir un gouvernement en change de la mise en
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application de politiques prcises quil appuie. Bien quil sagisse aussi dun scnario
possible (et lgitime) dans le cadre du SMU, cette perspective, plus courante dans les
systmes de RP, permet des partis nominalement exclus par 85 % de llectorat
dexercer un pouvoir considrable. Parce que cet exercice du pouvoir est fonction des
compromis que font les partis politiques suite aux lections pour obtenir la confiance de
la lgislature, il serait simpliste de prtendre quil sagit de quelque faon que ce soit dun
reflet fidle des souhaits des lecteurs, et encore moins dun reflet proportionnel de leurs
volonts. Dans ce processus, rien nest intrinsquement illgitime, surtout dans le
contexte dun systme de gouvernement responsable, mais il importe de comprendre
pourquoi les discussions de la proportionnalit dans les systmes lectoraux devraient
tablir une distinction nette entre la reprsentation et lexercice du pouvoir.

Donnes probantes provenant des sciences sociales, valeurs et conclusions au sujet de la


dmocratie
9. Comme le Comit a eu loccasion de lapprendre, les sciences politiques peuvent jeter un
clairage pertinent sur le fonctionnement et sur les effets des divers systmes lectoraux,
y compris les donnes comparatives sy rattachant. Nanmoins, il nexiste pas de donnes
probantes provenant des sciences sociales permettant de soutenir raisonnablement que,
parmi les systmes que le Canada peut srieusement envisager dadopter, il y en a un en
particulier qui est plus dmocratique que les autres, y compris lactuel systme
de SMU.
10. Le choix entre diffrents systmes lectoraux possibles est une question de valeurs et de
compromis. Ceux qui prconisent les systmes de RP privilgient la proportionnalit et
lquit du vote. Ceux qui prconisent le statu quo privilgient lefficience, le cumul du
vote et des axes de responsabilit plus directs ou plus nettement dfinis. Lensemble de
ces valeurs sinscrit dans les normes dmocratiques. Toutefois, cest divers degrs que
les diffrents systmes lectoraux mettent laccent sur ces valeurs. Un systme qui
privilgie les partis en mesure de runir des appuis suffisamment profonds pour
remporter des circonscriptions gographiques uninominales nest en rien moins
dmocratique quun autre. Dautre part, un systme cherchant faire en sorte que les
siges attribus dans une lgislature refltent les parts du vote populaire nest pas non
plus moins dmocratique, de quelque faon que ce soit.
11. La rhtorique fallacieuse au sujet des divers systmes lectoraux est susceptible de
troubler notre capacit dfinir les avantages et inconvnients lis chaque systme. Par
exemple, les critiques selon lesquelles le SMU produit de fausses majorits risquent
dentraner une reprsentation errone du systme dans son ensemble. Il est vrai que la
perspective de la fausse majorit semble vraisemblable lorsque lon dcrit le systme
dans son ensemble seulement en fonction des parts de vote lchelle nationale. Pourtant,
ce nest pas l lobjectif du systme existant. Dans le SMU, en ralit, le systme prvoit
338 lections distinctes, chacune mettant en jeu un sige. Un parti qui remporte la
majorit de ces lections nobtient pas une fausse majorit. Il est raisonnable
denvisager que les Canadiens puissent prfrer cette forme simple de reprsentation
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gographique. De la mme faon, les donnes comparatives ne soutiennent pas les


reproches selon lesquels les systmes de RP entraneraient une instabilit inhrente.
Et il nexiste pas non plus de donnes probantes pour dmontrer que les partis politiques
canadiens ou la culture politique au Canada ou au Parlement soient incapables dune
certaine manire de sadapter un systme qui produirait plus facilement des
gouvernements minoritaires ou des coalitions gouvernementales.
Lgitimit politique et rfrendum
12. Aucune loi nexige la tenue dun rfrendum avant la mise en uvre dune rforme
lectorale. La question de savoir si une convention est forme est ouverte. Ceci dit,
malgr des prcdents lchelon provincial (la Colombie-Britannique [deux fois],
lOntario et l.-P.-.), je ne crois pas que les intervenants politiques comptents soient
parvenus un consensus permettant de conclure quil y a une convention.
13. Largument en faveur dun rfrendum trouve plutt ses racines dans la lgitimit
politique. Un rfrendum ne peut pas se substituer au processus que le gouvernement a
initi et auquel participe ce Comit, nommment, lexamen de diverses possibilits et,
peut-tre, le choix dun systme prsenter aux Canadiens. Toutefois, une fois le systme
de rechange choisi, compte tenu des arguments mmes lappui de la rforme, il serait
incohrent dans le contexte des normes dmocratiques de mettre en uvre un nouveau
systme sans avoir dabord vrifi que la majorit des Canadiens soutient ce changement.
14. Il y a plusieurs raisons pour expliquer cette observation. Dabord, la rforme lectorale
nest pas comme une modification ordinaire une loi ou une politique. Le systme
lectoral est le lien fondamental entre la socit et ltat. En outre de son ventuelle
importance constitutionnelle, une grande rforme lectorale viendrait modifier la
composition de la Chambre des communes et, partant, toutes les autres lois adoptes par
le Parlement.
15. Ensuite, on pourrait sinterroger sur la lgitimit politique de confier ce changement aux
soins du gouvernement au pouvoir ou des partis politiques composant le Parlement. Les
partis politiques ont, par nature, des intrts au processus lectoral et son rsultat. Cest
ainsi quune impression voulant quun ou des partis utiliseraient la rforme lectorale
son ou leur avantage ne ferait quexacerber les problmes de confiance gnrale de la
population lgard du systme (encore que je ne sois pas de ceux qui croient que des
changements prcis profiteront ncessairement des partis en particulier en fait,
jestime que les partis modifieront leur comportement en fonction du systme adopt).
16. La troisime raison est la question du prcdent. En plus des diverses provinces
canadiennes, dautres administrations sinspirant du modle de gouvernement
britannique, y compris le Royaume-Uni et la Nouvelle-Zlande, ont tenu des rfrendums
sur la rforme lectorale.

17. certains gards, les arguments les plus convaincants lappui de la tenue dun
rfrendum sont tirs de lvaluation des arguments contre le rfrendum. Des opposants
ont soutenu que llection de 2015 donne au gouvernement un mandat clair de rforme.
Cela nest pas rigoureusement exact, mon avis. De toute vidence, le gouvernement a
reu un mandat dexamen de la rforme, en vue de sa ralisation, mais la campagne ne
charge pas le gouvernement de mettre en application un systme en particulier. En effet,
compte tenu des arguments mmes que formulent les opposants au scrutin majoritaire
uninominal un tour au sujet des gouvernements au Canada qui accdent au pouvoir
aprs avoir reu seulement 36 40 p. 100 du vote national, il semblerait profondment
problmatique que le gouvernement change le systme lectoral sans avoir dabord
vrifi quune majorit de Canadiens ne prfre pas le statu quo. Des observateurs
signalent que les autres partis soutiennent aussi la rforme lectorale. Bien que ce soit le
cas, rien dans llection de 2015 ne permet de prsumer les appuis de la population en
gnral pour un systme lectoral en particulier.
18. Un autre argument que les opposants formulent vient de ce que les Canadiens seraient
soit trop apathiques, soit trop peu renseigns pour que le rfrendum donne des rsultats
significatifs. Plus rcemment, ils signalent le rfrendum Brexit du Royaume-Uni
lappui de cet argument. Brexit nest pas un exemple utile, ne serait-ce que parce que
dans le contexte de sa nature sans prcdent, les effets moyenne et longue chances du
Brexit sont beaucoup moins clairs que les effets du changement du SMU pour un autre
systme lectoral. Lexemple comparatif le plus pertinent que constituent les rfrendums
de la Nouvelle-Zlande sur la rforme lectorale nie la critique voulant que les lecteurs
soient trop ignorants pour valuer eux-mmes les possibilits. Lexemple du processus de
rforme lectorale de la Nouvelle-Zlande est particulirement instructif, car il a fait
appel des votes en tapes multiples, un processus sans doute structur de faon rendre
la rforme encore moins probable que le scrutin majoritaire unique. Malgr cet obstacle,
la population a soutenu en proportions crasantes la rforme pour ladoption dun
systme proportionnel mixte (SPM). Les opposants voudraient ainsi nous faire croire que
les No-Zlandais sont capables dexaminer des possibilits de rechange, mais pas les
Canadiens.
19. Un argument connexe tient ce que lissue du rfrendum pourrait tre soumise au
biais li au statu quo , cest--dire une tendance gnrale, dans la population,
favoriser les processus ou institutions dj en place, ce qui rduit les probabilits que la
population soutienne le changement. Les partisans de la rforme ne semblent pas songer
quil faudra que leurs arguments soient suffisamment convaincants pour surmonter cet
obstacle.
20. Il devient vident que sous chaque objection la tenue dun rfrendum se cache une
proccupation fondamentale : la crainte que les Canadiens ne votent tout simplement pas
de la faon que les partisans de la rforme le souhaiteraient. Cela rvle beaucoup plus
clairement les raisons pour lesquelles un rfrendum est ncessaire que a ne soutient le
contraire. En leur prsentant une question claire et une campagne dinformation
approprie, nous devrons faire confiance aux Canadiens dans leur jugement au sujet du
processus le plus fondamental qui les relie ltat.
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Vote obligatoire
21. Le Comit doit dterminer quel serait exactement lobjectif de linstauration dun vote
obligatoire. Les donnes indiquent clairement que le vote obligatoire permettra
daccomplir une chose : augmenter la participation des lecteurs.
22. Ceci dit, rien nindique que la participation des lecteurs est davantage un problme que
le symptme dun ensemble de problmes, comme le sentiment dalination lgard du
processus politique ou de la politique en gnral, ainsi que lapathie. Il ny a gure de
preuves convaincantes indiquant que le vote obligatoire augmente les connaissances des
lecteurs ou permet de sattaquer aux problmes fondamentaux qui contribuent la faible
participation lectorale. Par consquent, la mise en application dun vote obligatoire
reviendrait traiter le symptme dun problme (ou dun ensemble de problmes) plutt
que la cause.
23. Le vote obligatoire a aussi des incidences sur les droits, dans la mesure o il porterait
manifestement atteinte la libert de conscience et la libert dexpression, voire aux
droits dmocratiques enchsss dans la Charte. On pourrait soutenir quune loi rendant le
vote obligatoire respecterait une limite raisonnable dans le contexte de ces droits, mais le
Comit doit srieusement se demander si les avantages (surtout symboliques)
accompagnant cette mesure lemporteraient sur ces cots.