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LEY SAFCO
LA ADMINISTRACIN POR RESULTADOS
1.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
3.6.
3.7.
3.8.
4.
4.1.
Antecedentes
La Ley 1178. El Modelo de Gestin Pblica por Resultados.
Responsabilidades Institucionales, rganos Rectores
Finalidades
mbito de aplicacin
Sistemas de administracin y control gubernamentales
Sistema de programacin de operaciones
Sistema de organizacin administrativa
Sistema de presupuesto
Sistema de administracin de personal
Sistema de administracin de bienes y servicios
Sistema de tesorera y crdito publico
Sistema de contabilidad integrada
Sistema de control gubernamental
Responsabilidad por la funcin Pblica
Tipos de Responsabilidad
ANTECEDENTES
El Estado del Bienestar implementado luego de la segunda guerra mundial, constituy, en Europa, un gran
intento para eliminar las marcadas desigualdades econmico-sociales generadas por un sistema
capitalista. Se sostena que este nuevo modelo de Estado sentaba las bases para la creacin de una
sociedad de bienestar, ms justa y con menos desigualdades, con una ciudadana comn (Cahill, 1994),
T.H. Marshall (1992) afirma que el Estado de Bienestar contribuy a la emergencia de los derechos
civiles, polticos y sociales. Se logr una ciudadana social, donde no solo se era igual polticamente,
sino tambin en el acceso a los servicios pblicos, vivienda, salud, educacin o empleo. El
intervencionismo del Estado era imprescindible, y para su gestin el modelo burocrtico
El Modelo burocrtico: como paradigma de gestin se configura en base a: formalidad (regido por normas
escritas y exhaustivas); racionalidad (coherente con los fines que persigue); divisin sistemtica del trabajo
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Ley 1178
(establece las atribuciones de los participantes de la organizacin, su capacidad de mando y los lmites de
su accionar); continuidad y previsibilidad en el comportamiento de sus miembros; delimitacin de poderes a
travs de reglamentaciones impersonales; sistema de jerarquas y controles; determinacin de medios
coercitivos admisibles; separacin entre la funcin y la vida privada; supresin en la herencia en el sistema
de funciones; cdigo interno de procedimientos y fundamentalmente, el nfasis en el personal de la
organizacin (especialistas, asalariados, el cargo es su nica profesin, nombrados por un superior
jerrquico, sujetos a una estricta disciplina, mandato por tiempo indefinido, fieles a su cargo, evaluados en
su desempeo en forma individual, incorporados y ascendidos por mrito y capacidad, con carrera dentro
de la organizacin). Para Max Weber, la Administracin burocrtica significa dominacin gracias al saber.
Weber concibi este modelo de organizacin como ejemplo de racionalidad, donde se cuida la relacin
entre los medios, los recursos utilizados y los objetivos pretendidos, la burocracia es sinnima de
eficiencia. Weber usa el trmino burocratizacin, refrindose al de las formas de actuar y de pensar que
existen en el contexto organizacional, y a toda la vida social.
La crisis del Estado del bienestar, por sus altos costos, dficit fiscal, endeudamiento, ineficiente, baja
calidad, etc., condujo no solo a repensar poltica y econmicamente el rol del Estado, en el mundo entero,
sino tambin de cambiar el modelo de gestin burocrtico.
Lo paradjico es que en Amrica Latina, y en nuestro pas, no se construyeron burocracias weberianas,
sino pseudo burocracias, burocracias disfuncionales, burocracias distorsionadas, aparentes, con ropaje
normativo pero comportamiento irracional, prebendal, partidario, clientelar. Y a pesar de implantarse por
ms de 30 aos un modelo Estatista, no se construy un Estado del Bienestar, con pequeas excepciones
en determinadas regiones en Argentina, Brasil y Mxico. As la crisis econmica fruto del despilfarro, el
sobre endeudamiento y dficit econmico se tradujo en una crisis social y poltica, que dio por finalizada de
manera inicial el modelo estatista y su modelo burocrtico distorsionado.
1.2.
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Ley 1178
Este cambio tambin ha afectado al sistema de control de la accin del Estado. De la exigencia de rigor
en los procedimientos, se est migrando hacia la exigencia de resultados, inherente a un Estado que se
presenta como proveedor de servicios y capacidades de desarrollo y de bienestar. De este cambio de
misin se deriva una variacin en la posicin del ciudadano en relacin con el Estado. El ciudadano
regulado se preocupa por asegurarse una correcta y burocrtica (homognea, idntica y no discrecional)
aplicacin de la ley y de la norma. El ciudadano usuario se preocupa por conseguir el mejor retorno fiscal,
en cuanto a bienes colectivos.
Por lo visto, el Estado debe desplazar su atencin, colocada anteriormente en el procedimiento como
producto principal de su actividad, hacia el servicio y el bienestar. La gestin por resultados es uno de los
lemas que mejor recoge el nuevo reto. Ello no significa que no interese ahora cmo se hagan las cosas,
sino que empieza a ser mucho ms relevante qu se hace en bien de la comunidad.1
1.3.
En los ltimos tiempos, la Gestin Pblica -como disciplina- se ha planteado enfrentar estos nuevos retos
mediante el refuerzo de la lgica gerencial, es decir, de la racionalidad econmica que busca conseguir
eficacia y eficiencia. Esta lgica comparte, ms o menos explcitamente, tres objetivos principales:
Asegurar la constante optimizacin del uso de los recursos pblicos en la produccin y
distribucin de bienes pblicos como respuesta a las exigencias de ms servicios, menos
impuestos, ms eficacia, ms eficiencia, ms equidad y ms calidad.
Asegurar que el proceso de produccin de bienes y servicios pblicos, incluidas las fases de
asignacin y distribucin, as como las medidas para mejorar la productividad, sean transparentes,
equitativas y controlables.
Promover y desarrollar mecanismos internos para mejorar el desempeo de los dirigentes y
trabajadores pblicos, y con ello promover la efectividad de los organismos pblicos, en miras a
posibilitar los dos objetivos anteriores2.
1.4.
Dado que el modelo pone en el centro de la discusin la medicin del desempeo de la gestin pblica,
1 BID/CLAD. Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico. 2007.
2 BID/CLAD, ibdem
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adquiere relevancia una distincin conceptual que hace a la naturaleza de la produccin pblica:
productos y resultados.
Los organismos pblicos, responsables de una determinada produccin pblica utilizan insumos
financieros, humanos y materiales - asignados a travs del presupuesto, para la produccin de bienes y
servicios (productos) destinados a la consecucin de objetivos de poltica pblica (resultados).
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Es un proceso dinmico, cambiante que busca el logro de los productos relacionados con objetivos
Estratgicos.
2.
rgano
Legislativo
Ley 1178
ley Marco
Principios
Fundamentales
rgano
Ejecutivo
a)
Ley Marco
La ley 1178 es una ley principista, que slo define conceptos
y criterios tcnicos para el funcionamiento integrado de
sistemas de administracin y control gubernamentales,
constituye el marco jurdico que define el mbito de
aplicacin de los sistemas de administracin y control, sus
alcances, estableciendo los preceptos bsicos para el
desarrollo de dichos sistemas. Define, en su artculo 20, que
corresponde a los rganos Rectores (Ministerio de Economia
y Finanzas Pblicas y Contralora General del Estado 5) la
competencia de definir los macroproceso, los principios,
metodologas e instrumentos generales de gestin, mediante
la formulacin de las normas bsicas para cada uno de los
sistemas. Para viabilizar la sustitucin del procedimentalismo
con una Gerencia moderna orientada a resultados en un
Estado con tanta diversidad, se establece que tanto el diseo
especfico como el manejo de los mecanismos para ejecutar
las polticas de los diferentes poderes y niveles de Gobierno,
varen en funcin de la naturaleza y requerimientos
operacionales de cada entidad. Por ello en el Art. 7 se
establece el principio de organizacin en que se centraliza la
formulacin de poltica y normatividad bsica, mientras que
3 ALIENDRE E. Freddy. Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales. Primer encuentro de Alcaldes y Presidentes de Concejo.
Contralora General de la Repblica Secretaria de Participacin Popular Fondo Nacional de Desarrollo Regional UNICEF. 1996 La Paz Bolivia.
4 Contralora General de la Repblica. El Estado Boliviano en procura de la responsabilidad por resultados. Octubre de 1990.
5 La ley 1178 seala Ministerio de Hacienda y Contralora General de la Repblica, vigentes el ao 1990.
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polticas derivadas del mandato social, establece los parmetros gerenciales que regir la accin de las
entidades durante un perodo determinado. Consecuente con sus finalidades, la Ley otorga primaca al
Sistema de Programacin de Operaciones y hace derivar de l las caractersticas de los dems sistemas
administrativos.
Los Sistemas de Organizacin Administrativa; Presupuesto; Administracin de Personal; Administracin de
Bienes y Servicios; y Tesorera y Crdito Pblico, tienen en la Ley regulaciones rectoras que en todos los
casos siguen principios elementales de ordenamiento financiero, a la vez que los convierten en funcionales
respecto a la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de la Programacin de Operaciones, y procuran la
transparencia en la gestin pblica.
La integracin de los Sistemas de Administracin, est dada por la integracin de los procesos que la Ley
define de manera adecuada, y mediante el sistema de Contabilidad Integrada, quien se constituye en la
columna vertebral de la informacin sobre la gestin pblica.
Por ltimo, la retroalimentacin hacia la propia Administracin y hacia el exterior de la misma, est
concebida mediante el concepto de un Sistema de Control Gubernamental que integra el Control Interno de
las entidades y el Control Externo Posterior. En el grfico siguiente se observan todos los procesos, de
cada uno de los sistemas de administracin y control gubernamentales.
La Ley 1178, al basarse en el enfoque de sistemas e integrar stos a lo largo de todo el proceso
administrativo, no solo procura aprovechar la cualidad de la sinergia, segn la cual la capacidad de
actuacin y de generacin de resultados de un sistema es superior a la de sus componentes sumados
individualmente, sino que pretende extraer, de cada sistema, el mximo de rendimiento al vincularlo
estrechamente con los dems y establecer sus relaciones funcionales, proporcionndoles las insumos
necesarios para evitar la entropa y hacer que, en conjunto, aseguren eficiencia, eficacia y economa en la
consecucin de los resultados buscados.
Sin embargo, tambin debera prevenirse una debilidad de diseo sistmico, y es que la eficiencia del todo
est dado por la eficiencia e integracin armoniosa y provechosa de las partes, pero cuando una o mas de
las partes del sistema, o no existen o funcionan deficientemente, el sistema en su conjunto es ineficiente.
1.
2.
3.
4.
2.1.
Para el ordenamiento de la actividad estatal, la Ley 1178, en un marco de coordinacin, establece las
atribuciones institucionales:
- Al Ministerio de Planeamiento (actualmente Planificacin del Desarrollo) corresponde la elaboracin del
Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES), articular el mismo con los Planes de
Desarrollo Departamental (PDD) y Planes de Desarrollo Municipal (PDM) y coadyuvar al desarrollo de
Polticas Gubernamentales. Tiene tuicin sobre los sistemas de Planificacin (SISPLAN) e Inversin
Pblica (SNIP), siendo coherente la definicin e integracin de objetivos y planes estratgicos con los
programas de inversin, alineados para lograr los cambios estructurales definidos bajo un modelo de
gobernanza (en un dialogo horizontal sociedad- gobierno);
- Al Ministerio de Finanzas (actualmente Economa y Finanzas Pblicas) se le reconoce la calidad de
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d)
Contralora General del Estado (s/ CPE 2009)
Es el rgano rector del sistema de control gubernamental. Emite las normas bsicas del control interno y
externo, evala la eficacia de los sistemas de control interno, realiza y supervisa el control externo y ejerce
la supervigilancia normativa de los sistemas contables del sector pblico a cargo de la Contadura General
del Estado del Ministerio de Economia y Finanzas Pblicas (Hacienda).
La Contralora est facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y
penal; tiene autonoma funcional, financiera, administrativa y organizativa (CPE Art. 213)
.
6 D.S. 29894, art. 46. f) Ejercer las facultades de rgano rector de los Sistemas de Planificacin Integral Estatal y del Sistema Estatal de Inversin y
Financiamiento para el Desarrollo
7 Derogado por el artculo 90 punto 1 de la Ley 1670 de 31 de octubre de 1995, Ley del Banco Central de Bolivia.
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SISPLAN
Objetivos Nal.
Polticas
Estrategias Nal
PLANIF.ESTRATGICA
Misin - Visin
Objetivos Estratgicos Inst.
Estratgias
SNIP
Plan de Invers.
Preinversin
Inversin Pub.
C
PROG. DE OPERACIONES
* Objetivos Concretos
* Operaciones funcionamiento, invers.
* Recursos: Humanos
Materiales
Servicios
* Tiempo, lugar, encargado
N
T
ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA
* Anlisis, diseo e implantacin
Estructura Orgnica
Organigrama, MOYF, M. Procesos
CONTROL
INTERNO
PREVIO
PRESUPUESTO
Prever montos y fuentes de Recursos
Asignacin de gastos a req. del POA
CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL
* Integracin en un sistema comn informacin:
Presupuestaria, Patrimonial, Financiera
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2.2.
El captulo I de la Ley 1178, norma las finalidades y mbito de aplicacin de sta. Las finalidades de la Ley
estn sealadas en artculo 1, que expresa: La presente Ley regula los sistemas de Administracin y
Control de los recursos y sus relaciones con los Sistemas nacionales de Planificacin e Inversin Pblica,
con el objeto de:
a)
La Ley plantea como esencial, ejecutar el proceso clsico de administracin, como un medio necesario
para llevar a cabo la gestin pblica. La naturaleza de esa gestin pblica tiene una nuevo matiz, al no
plantearse una gestin estrictamente burocrtica, sino ms bien una gestin orientada a resultados, a la
generacin de bienes y servicios de manera eficaz y eficiente, que satisfagan a la poblacin. Al establecer
la Ley, Sistemas de Administracin y Control para programar y organizar las actividades, para ejecutar las
actividades programadas y para controlar la gestin del Sector Pblico, estable los medios para procurar el
cumplimiento de las decisiones gubernamentales con eficacia y eficiencia en los distintos niveles de la
organizacin del Estado. Por ello, tambin es posible afirmar que la responsabilidad de la administracin
financiera del Estado y su control necesariamente, as como la responsabilidad inherente al uso de los
recursos, apenas son parte de una responsabilidad mayor que es contribuir a mejor la calidad de vida de
la poblacin.
b)
La Ley se propone superar una de las debilidades gerencial ms crticas en el Sector Pblico, la carencia
de informacin apta para adoptar decisiones en el proceso de ejecucin de polticas. Por esta razn, otro
objetivo fundamental de la Ley es que los sistemas de Administracin y control que se establezcan deben
generar informacin pertinente, confiable y oportuna para permitir la direccin eficiente de la ejecucin de
las polticas e, inclusive, retroalimentar el proceso de adopcin y ajuste de estas polticas mediante el
anlisis e interpretacin dirigida a la evaluacin sustantiva de esa informacin. En consecuencia los datos
generados por los sistemas de Administracin tambin deben ser integrados analticamente, en sistemas
de informacin y control gerencial, que combinen adecuadamente las variables financieras de la gestin
con las de tipo operacional y administrativo, tanto desde el punto de vista de la eficiencia en el uso de los
insumos como de los beneficios brindados a la sociedad por el Estado.
Por otra parte, la informacin, operativa y financiera, es el requisito indispensable para el control, sin sta
no es posible realizar ningn tipo de auditora ni fiscalizacin. Adems, la informacin es el fundamental
para el proceso de rendicin de cuentas del mandato recibido, el proceso de disposicin de la misma por la
sociedad es la base de la transparencia de la gestin pblica, ste proceso permite acrecentar la
confianza y legitimidad del gobierno, y tamben el fortalecimiento de la democracia, su falta, genera los
procesos contrarios.
c)
Que todo servidor pblico asuma plena responsabilidad de sus actos, rindiendo cuenta
no slo de los objetivos a que se destinaron los recursos pblicos, sino tambin la forma
y el resultado de su aplicacin.
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Anteriormente la capacidad punitiva del Estado sobre sus servidores qued limitada a los funcionarios
responsables de la custodia y del cumplimiento ritual de normas en la administracin de los fondos, valores
y bienes pblicos. Esta situacin condujo al imperio de la irresponsabilidad en el ejercicio de la funcin
pblica. Al respecto, la Ley tuvo que enfocar dos requerimientos: el desarrollo de un nuevo concepto de
responsabilidad ampliado a la obtencin de resultados y al control de calidad de stos; y elevar el nivel
jerrquico sujeto a vigilancia y control para alcanzar a quienes adoptan las decisiones y ejecutan las
polticas, como principales responsables de la gestin pblica.
El nuevo concepto implica instaurar una relacin de responsabilidad del servidor de los poderes del Estado
ante la sociedad mediante la obligacin y los instrumentos para cumplirla, de responder pblicamente no
slo por el manejo de los recursos pblicos sino tambin por los beneficios generados. Dicha relacin, a
partir de la Ley 1178, deber incrementar progresivamente la transparencia de la gestin pblica facilitando
la censura social si fuera el caso, tanto por la responsabilidad por los resultados alcanzados como por el
desarrollo de los sistemas de control y la creacin de mecanismos de control y la creacin de mecanismos
jurisdiccionales aptos para fijar responsabilidades, sin violar los derechos fundamentales de los
ciudadanos8.
Al mismo tiempo, la Ley establece que para medir la responsabilidad, debe considerarse, entre otros
aspectos, las polticas gubernamentales, los riesgos propios de operacin y las circunstancias en las que el
ejecutivo adopta una decisin (Art. 19 y 33).
La responsabilidad por resultados obliga a la elaboracin e implementacin de estatutos, manuales y
reglamentos que sealen la ubicacin concreta de cada ejecutivo y de cada servidor pblico en la
estructura de la administracin pblica, sus funciones y atribuciones.
d)
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- Aumentar de la capacidad operativa del Estado para atender las funciones que le son propias;
- Modificar las estructuras del aparato del Estado adecundolas a las funciones que debe cumplir segn
la Planificacin permitiendo fusionar, integrar o suprimir ministerios y las unidades que los integran;
- Organizar los Sistemas Administrativos y de Control;
- Institucionalizar los Sistemas a travs de los rganos Rectores;
- Actualizar las bases legales y jurdicas relativas a la organizacin y funcionamiento de la Administracin
Pblica.
2.3.
MBITO DE APLICACIN
Los artculos 3, 4 y 5 de la Ley 1178 establecen su aplicacin a todas las entidades del Sector Pblico o
Administracin Pblica; a las unidades administrativas de los Poderes (rganos) Legislativo y Judicial
(Electoral)y a toda persona, natural o jurdica privada que reciba recursos del Estado, se beneficie de
subsidios, subvenciones, ventajas y excepciones, o preste servicios pblicos no sujetos a la libre
competencia.
Los artculos 3, 4 y 5 expresan la naturaleza de la Ley que no contiene regulaciones sobre la
competencia para la toma de decisiones polticas. El mbito de aplicacin expresa la intensidad y criterios
de administracin y control aplicables a cada sector, diferenciados en funcin de su naturaleza jurdica y de
los recursos pblicos que administren.
Al someter a las normas de control a las personas jurdicas, donde el Estado posea ms del cincuenta por
ciento del derecho propietario, se puede deducir que confirma la calidad de personas de derecho privado
de las entidades donde participa el Estado con menores porcentajes, poniendo fin a la dualidad con que
operaban muchas de ellas al cobijarse bajo el derecho pblico para obtener liberaciones y otras prebendas,
y de derecho privado para eludir el control, ahora aplicable en los trminos del artculo 5, que a su vez
lleva los sistemas de administracin y control a la concesin de servicios pblicos no sujetos a la libre
competencia. (mediante la Ley 466 de la Empresa Pblica libera de stas la aplicacin de los sistemas
SAFCO, pero conforme la CPE son sujetas del control de la Contraloria art. 2139).
El artculo 5 ampla los alcances de la Ley a todas las personas de derecho privado que reciben y/o
manejen recursos del Estado, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas y excepciones, o preste
servicios pblicos no sujetos a la libre competencia. De esta forma, la responsabilidad por el manejo de los
recursos pblicos no se limita meramente a los entes estatales tradicionales, extendindose la misma a los
agentes que ejecutan otras formas de gestin, sin que puedan ampararse en su naturaleza jurdica privada.
La ley seala que las entidades que otorgan los recursos o privilegios, son las responsables del control, y el
control sobre estas la realiza la Contraloria General del Estado, los Organos que ejercen tuicin sobre
estas, el rgano Legislativo, la Presidecia, conforme lo establecido por ley.
9 Las empresas pblicas quedan excluidas de la aplicacin de la Ley 1178 de Administracin y Control Gubernamentales, as como de los sistemas que
regula, dispone el numeral II del artculo 7 la Ley de Empresa Pblica N 466 del 26 de diciembre de 2013, as: Las empresas pblicas se sujetarn a
sistemas de administracin y control adecuados a su dinmica empresarial, aplicando los regmenes: de planificacin empresarial pblica, laboral,
de administracin de bienes y servicios, presupuestario y contable, de financiamiento, y de control y fiscalizacin establecidos en la presente Ley. El
fin es hacer las empresas pblicas ms competitivas, se busca mayor celeridad en la contratacin de bienes y servicios para las empresas pblicas.
"Esta nueva ley permite un nuevo marco para el desenvolvimiento de las empresas, ya no tenemos slo una gestin pblica administrativa, tenemos una
gestin pblica productiva, las empresas necesitaban tener un rgimen contable, presupuestario, un rgimen laboral y de fiscalizacin y de control
adecuado a su gestin " (Ministra de Planificacin).
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Ley 1178
Tabla 2. mbito de aplicacin de la Ley 1178
Los sistemas de administracin son aquellos que conforman un proceso social y racional, que consiste en
combinar, de la manera ms eficiente, eficaz y econmica, distintos recursos humanos, materiales y
financieros para la consecucin de los fines propuestos por el Gobierno.
Los sistemas de administracin y control gubernamentales son el conjunto ordenado y coherente de
principios, disposiciones normativas, procesos e instrumentos tcnicos, que tiene por objeto: elaborar el
programa de operaciones gubernamentales, realizar su seguimiento y evaluacin; desarrollar el proceso de
organizacin de las entidades pblicas; formular, seguir y evaluar los presupuestos pblicos; administrar el
personal; contratar manejar y disponer los bienes y servicios; la administracin financiera y crdito pblico;
el registro sistemtico de las transacciones presupuestarias, financieras y patrimoniales de las entidades
del Sector Pblico; y el control gubernamental, en procura de la eficacia, eficiencia, transparencia y
responsabilidad por la funcin pblica.
Como todo proceso, supone fases o etapas que poseen cierta secuencia lgica, lo que implica que no se
puede seguir una etapa sin considerar otra previa que la fundamente.
La ley 1178 define los Sistemas Nacionales de Planificacin e Inversin Pblica y los sistemas de
administracin y control gubernamentales, stos ltimos son los siguientes:
Tabla 3. Sistemas SAFCO
SISTEMAS SAFCO ART.2
a) Para Programar y Organizar las Actividades
- Programacin de Operaciones.
- Organizacin Administrativa.
- Presupuesto.
b) Para Ejecutar las Actividades Programadas
- Administracin de Personal.
- Administracin de Bienes y Servicios.
- Tesorera y Crdito Pblico.
- Contabilidad Integrada.
c) Para Controlar la Gestin del Sector Pblico
- Control Gubernamental, integrado por:
- Control Interno y
- Control Externo Posterior.
Las Normas bsicas que se han aprobado, para los sistemas nacionales y los de administracin y control
gubernamentales, se detallan en la tabla N 4.
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Ley 1178
SISTEMAS NACIONALES
SISTEMAS DE ADMINISTRACIN Y
CONTROL GUBERNAMENTALES
Programacin de Operaciones.
Organizacin Administrativa.
Presupuesto.
Administracin de Personal.
Administracin de Bienes y
Servicios.
Tesorera y Crdito Pblico.
Contabilidad Integrada
Control Gubernamental
3.1.
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SISPLAN
OBJETIVO ESTRATEGICO
OBJETIVO DE GESTIN
PRODUCTOS
(OPERACIONES)
ACTIVIDADES
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3.2.
Una vez realizada la Programacin de Operaciones se debe organizar los recursos con que se cuentan de
la forma ms eficiente posible para lograr los objetivos determinados para lo cual se definira una estrcutura
organizacional, para ello se debe utilizar las herramientas del sistema de organizacin administrativa. El
artculo 7 de la ley 1178 seala:
El Sistema de Organizacin Administrativa se definir y ajustar en funcin de la Programacin de
Operaciones, dado que es la Planificacin de corto plazo que se interrelaciona con los otros sistemas de
Administracin y control gubernamental e implica definir ao a ao las prioridades y orientaciones globales
del ingreso y del gasto, como la responsabilidad de los organismos pblicos en materia de produccin de
bienes y prestacin de servicios; todo esto con la finalidad de evitar la duplicidad de objetivos y
atribuciones mediante la adecuacin, fusin o supresin de las entidades. Es decir, un proceso dinmico
de la organizacin en funcin de objetivos y metas alcanzados.
Para esto se "centralizar en la entidad cabeza de sector de los diferentes niveles de gobierno, las
funciones de adoptar polticas, emitir normas y vigilar su ejecucin y cumplimiento; y se desconcentrar o
descentralizar la ejecucin de las polticas y el manejo de los sistemas de administracin.
Toda entidad pblica se organizar internamente, en funcin de sus objetivos y la naturaleza de sus
actividades.
OBJETIVO DE GESTIN
3.3.
SISTEMA DE PRESUPUESTO
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c)
Los presupuestos de gastos del Banco Central y de las entidades pblicas de intermediacin financiera sometidas al programa monetario del Gobierno y a la vigilancia de la Superintendencia de
Bancos, son indicativos de sus operaciones de funcionamiento y de inversin no financiera.
La ejecucin de los presupuestos de gastos de las entidades sealadas en los incisos b) y c) de este
artculo, est sujeta, segn reglamentacin, al cumplimiento de las polticas y normas
gubernamentales relacionadas con la naturaleza de sus actividades, incluyendo las referidas a las
modificaciones, traspasos y transferencias dentro de sus presupuestos, as como a la disponibilidad
de sus ingresos efectivos despus de atender y proveer el cumplimiento de sus obligaciones,
reservas, aumentos de capital, rdito sobre patrimonio neto y otras contribuciones obligatorias. No se
permitir la transferencia de gastos de inversin o excedentes de ingresos presupuestados a gastos
de funcionamiento."
d)
REC.
Hnos
Rec.
Mat
$$$$$
PRESUPUESTO DE
GASTOS
Las Normas bsicas del Sistema de Presupuesto (R.S. 225558) define tres subsistemas:
1) Formulacin presupuestaria
2) Coordinacin de la ejecucin presupuestaria
3) Seguimiento y evaluacin presupuestaria
3.4.
POA
REC.
HNOS
PPTO
PRODUCCIN DE BIENES
Y SERVICIOS
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SISTEMAS OPERATIVOS
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2. Manejo
3. Disposicin
3.6. SISTEMA DE TESORERA Y CRDITO PUBLICO
Artculo 11.- El Sistema de Tesorera y Crdito Pblico manejar los ingresos, el financiamiento o crdito
pblico y programar los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos.
Aplicar los siguientes preceptos generales:
a)
Toda deuda pblica interna o externa con plazo igual o mayor a un ao ser contrada por la
mxima autoridad del Sistema de Tesorera del Estado, por cuenta del Tesoro Nacional o de la
entidad beneficiaria que asume la responsabilidad del servicio de la deuda respectiva.
b)
Las deuda pblicas con plazo inferior al ao sern contradas por cada entidad con sujecin a la
programacin financiera fijada por la mxima autoridad del Sistema de Tesorera del Estado.
c)
Sern de cumplimiento obligatorio por las entidades del Sector Pblico, las polticas y normas
establecidas por la mxima autoridad del Sistema de Tesorera del Estado para el manejo de
fondos, valores y endeudamiento.
Bajo este nuevo concepto, el Tesoro deja de ser un mero pagador para transformarse en un autntico
administrador de los fondos, del endeudamiento y de la ejecucin de los presupuestos pblicos, con
capacidad normativa y de manejo de las polticas en el rea que le toca gerenciar.
Este sistema tiene como funcin centralizar los fondos fiscales y ordenar los pagos, para lo cual debe
tener en cuenta la disponibilidad de fondos y el calendario de pagos correspondientes. El instrumento de
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carcter tcnico-administrativo que plasma las actividades de previsin, ejecucin, control y evaluacin del
Tesoro Pblico, es el Programa de Caja, documento que rige las relaciones de este, en forma directa con
las entidades de la Administracin Pblica, e indirectamente a travs de estos, con los que no pertenecen a
la misma. La tesorera administra los fondos de la Nacin en lo que se refiere a ingresos y egresos.
Siendo un solo Sistema se han aprobado dos Normas Bsicas, una denominada Sistema de Tesorera
del Estado (R.S. 218056), esta define dos subsistemas:
1. Recaudacin de Recursos
2. Administracin de Recursos
La segunda norma bsica es la denominada Sistema de Crdito Pblico (R.S. 218041) que define dos
subsistemas:
1. Planificacin de la deuda pblica
2. Administracin de la deuda pblica
5.7.
El sistema encargado de emitir informacin real, oportuna, pertinente y verificar la ejecucin del
presupuesto es el sistema de contabilidad integrada, que es la base fundamental para la toma de
decisiones en funcin de metas y objetivos definidos en la planeacin. El artculo 12 seala:
El Sistema de Contabilidad Integrada incorporar las transacciones presupuestarias, financiera y
patrimoniales en un sistema comn, oportuno y confiable, destino y fuente de los datos expresados en
trminos monetarios. Con base en los datos financieros y no financieros generar informacin relevante
y til para la toma de decisin por las autoridades que regulan la marcha del Estado y de cada una de
sus entidades, asegurando que:
a)
b)
El Sistema contable especfico para cada entidad o conjunto de entidades similares, responda a la
naturaleza de las mismas y a sus requerimientos operativos y gerenciales respetando los principios
y normas de aplicacin general;
La Contabilidad Integrada identifique, cuando sea relevante, el costo de las acciones del Estado y
mida los resultados obtenidos.
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Ley 1178
Entradas o
insumos
Proceso
Mdulo Presupuestario
(Transac. Presupuestaria)
Transaccin de
incidencia econmica
financiera
Salidas
Estados de ejecucin
presupuestaria de
recursos y gastos
Mdulo contable
(Transaccin patrimonial)
Balance General
Estado de Resultados
Estado de evol. patrimonial
etc
Mdulo Financiero
(Transaccin financiera)
La Contabilidad del Estado no es sino un sistema de informacin sobre el proceso financiero de las
organizaciones pblicas, que opera en funcin de la teora contable.
Como premisa del sistema, se establece que cada institucin pblica con personera jurdica
independiente, debe llevar una contabilidad que muestre resultados de su gestin presupuestaria,
financiera y econmica anual y su situacin patrimonial, identificando sus activos, pasivos y patrimonio.
La Contabilidad de las Instituciones pblicas operando como SIIF, debern mostrar peridicamente los
siguientes estados financieros especficos:
- Ejecucin del Presupuesto de recurso
- Ejecucin del Presupuesto de Gastos.
- Estado de Resultados (o ingreso y gastos corrientes)
- Estado de origen y aplicacin de fondos.
- Balance general.
- Ejecucin del presupuesto de caja.
- Cuenta ahorro/inversin/ financiamiento.
- Cuadros del Sistema de Cuentas nacionales.
- Estadsticas de las Finanzas Pblicas.,
Las Normas Bsicas del Sistema De Contabilidad Gubernamental Integrada (R.S. 222957), define los
siguientes subsistemas:
1. Registro presupuestario
2. Registro patrimonial
3. Registro de Tesorera
Pero adems la ley la define como un sistema de informacin no financiera, as que ser receptor de la
informacin generada por los sistemas administrativos y operativos
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Ley 1178
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Ley 1178
El control gubernamental se aplicar a las unidades administrativas de los rganos Legislativos, Judicial y
Electoral (art. 4) y previa reglamentacin y con las excepciones por cuanta, el Control Gubernamental
podr llegar a personas que reciban recursos del Estado para su inversin o funcionamiento (Art. 5), se
beneficien de subsidios, subvenciones, ventajas o excepciones, o presten servicios pblicos sujetos a la
libre competencia.
d) Componentes del Control Gubernamental
El Control Gubernamental esta integrado por dos sistemas a saber:
- el Sistema de Control Interno y
- el Sistema de Control Externo Posterior.
La ley seala que el Control Interno comprender los instrumentos de Control Previo y Posterior,
incorporados en el Plan de Organizacin y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada
entidad y la Auditora Interna, que con relacin a la definicin clsica de Sistema de Control Interno de que
ste esta dado por el plan de organizacin y el conjunto de mtodos y medidas coordinadas que una
entidad adopte para alcanzar sus objetivos, la ley puntualiza que tales mtodos y medidas son de Control
Previo y Posterior.
La obligacin de controlar que tiene el gobernante y consecuentemente quienes administran la Cosa
Pblica, se manifiesta explcitamente en la obligacin legal de incorporar en el plan de organizacin y en
los reglamentos y manuales de procedimientos de cada Entidad Pblica, los instrumentos de control que se
aplicarn por todas la unidades de la entidad antes de la ejecucin de las operaciones y actividades o de
que sus actos causen efecto, configurando el denominado Control Interno Previo, que no se reduce a
procurar el cumplimiento de la legalidad o regularidad de las operaciones que se van a realizar, sino que
abarca el propsito de garantizar que las mismas sean convenientes y oportunas a los fines y programas
de la entidad. Ahora bien, para lograr que en una entidad se den los elementos de control interno con la
mxima eficiencia, los sistemas de administracin y los procedimientos especficos que se utilicen, deben
tener integradas las tcnicas de control de tal forma que sean y parezcan ser tareas normales de los
propios sistemas, pues stos controles automticos que se basan en el principio clsico de que en una
operacin, desde su inicio hasta el final, deben intervenir dos o ms personas sin que la una repita trabajo
de la otra, resultan indispensables para proteger a todo ejecutivo del inadecuado manejo de los recursos
por sus dependientes.
De otra parte, responsabilizar de los controles previos a cada unidad de una entidad pblica, prohibiendo el
ejercicio de ste tipo de controles a personas, unidades o entidades diferentes o externas a la unidad
ejecutora de las operaciones, conduce a la necesaria creacin del sentido de responsabilidad y probidad
en el desempeo de los deberes pblicos que debe tener todo servidor y a tomar conciencia de que dichas
cualidades son ineludibles, momento en el cual la inmoralidad y corrupcin administrativa no tendran
porqu presentarse.
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Ley 1178
COMPONENT ES DEL CONT ROL
GUBERNAMENT AL
Artculos 13 al 16 Ley 1178
CONTROL
GUBERNAMENTAL
CONTROL
INTERNO
PREVIO
A CA RGO DE LA S
UNIDA DES
EJECUTORA S DE
LA S OPERA CIONES
LEGA LIDA D
CONV ENIENCIA
OPORTUNIDA D
CONTROL
EXTERNO
POSTERIOR
A CA RGO DE LOS
RESPONSA BLES
SUPERIORES
AUDITORIA
EXTERNA
GUBERNAMENTAL
A CA RGO DE LA CGR,
ENTES QUE EJERCEN
TUICION O FIRMA S
PRIV A DA S DE
A UDITORIA
EV A LUA CIN DE
OPERA CIONES BA JO
SU DIRECTA
COMPETENCIA
CALIFICAR EFICACIA DE
ADMINISTRACIN Y CONTROL INTERNO
OPINAR SOBRE CONFIABILIDAD DE
REGISTROS CONTABLES Y OPERATIVOS
A CA RGO DE LA
UNIDA D DE
A UDITORIA INTERNA
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F
U
N
C
I
O
N
E
S
PROGRAMACIN
DE OPERACIONES
(Art. 6)
ORGANIZACIN
ADMINISTRATIVA
(Art. 7)
PRESUPUESTO
Traducir los
objetivos y planes
estratgicos de cada
entidad en metas
Se definir y ajustar
en funcin de la
Programacin de
Operaciones
Evitar duplicidad de
objetivos y
atribuciones
NORMAS
BSICAS
R.S. N 216784
16 de agosto 1996
RGANO
RECTOR
Adecuar, fusionar o
suprimir entidades
Centralizar la
formulacin de
polticas,
descentralizar o
desconcentrar su
ejecucin
Toda entidad pblica
se organizar internamente en funcin de
sus objetivos y
naturaleza
R.S. N 217055
20 de mayo de 1997
(Art. 8)
Asignar recursos a
los requerimientos
de la Programacin
de Operaciones
Sujecin a los
lmites legales, las
entidades que
cuenten con
recursos
provenientes de
tributacin, aportes
a la seguridad
social, otros aportes
o transferencias de
los Tesoros del
Estado
ADMINISTRACIN
DE PERSONAL
(Art. 9)
ADM. DE BIENES Y
SERVICIOS
(Art. 10)
TESORERA Y
CRDITO PUBLICO
(Art. 11)
CONTABILIDAD
INTEGRADA
(Art. 12)
CONTROL
GUBERNAMENTAL
(Art. 13 al 16)
Procurar la
eficiencia por la
funcin pblica
Contratar, manejar y
disponer de bienes y
servicios
Manejar ingresos,
financiamiento o
crdito pblico
Determinar los
puestos de trabajo
efectivamen- te
necesarios
Exigir disponibilidad de
fondos a comprometer y
condiciones de
financiamiento
Incorporar
transacciones
presupuestarias,
financieras y
patrimoniales en
un sistema comn
Mejorar la eficiencia
en la captacin y uso
de los recursos
pblicos y la
confiabilidad de la
informacin que se
genera
Implantar
regmenes de:
- contratacin,
- evaluacin,
- remuneracin,
- capacitacin,
- desarrollo, y
- retiro
R.S. N 217064
23 de mayo de
1997
R.S. 216145
3 de agosto 1995
Sistema contable
especfico para
cada entidad
Identificar costos
cuando sea
relevante
R.S. N 218056
30 de julio de 1997
R.S. N218041
29 de julio de 1997
R.S. 218040
29 de julio 1997
Normas de Auditoria
Gub (CGR-1/101/96)
De Control Interno
(CGR-1/090/96)
CONTRALORA
GENERAL
MINISTERIO DE HACIENDA
Generar
informacin
relevante y til
para la toma de
decisiones
Establecer mecanismos
para la venta y baja de
bienes
Presupuesto
indicativo para las
empresas y las
entidades
financieras pblicas
R.S. N217095
4 de julio de 1997
Diferenciar atribuciones
y responsabilizar a los
servidores pblicos por
la contratacin y uso de
bienes y servicios
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4.
Tipos de Responsabilidad
a) Responsabilidad Administrativa
La Responsabilidad es administrativa cuando la accin u omisin del servidor pblico contraviene las
normas relativas a la organizacin de la Administracin o aquellas referidas a la conducta que debe
observar el servidor en ejercicio de sus funciones. Se procesa internamente, sancionndose
disciplinariamente mediante: multa, suspensin o destitucin; sin perjuicio de la responsabilidad civil y
penal que por el mismo hecho pudiera derivarse.
La responsabilidad administrativa prescribe a los dos aos del da de cometida la contravencin
b) Responsabilidad Ejecutiva
La responsabilidad ejecutiva es propia de la MAE, La ley 1178 establece las siguientes causales:
1 Por falta de rendicin de cuentas por parte de la autoridad o ejecutivo, no solo de los objetivos a que
se destinaron los recursos confiados, sino tambin de los resultados obtenidos.
2 Cuando la entidad respectiva no enva a la C.G.R. copia de los contratos suscritos hasta el 51 da de
ser perfeccionados.
3 Cuando no entrega a la Contadura General del Estado los estados financieros, dentro de los tres
meses de concluido el ejercicio fiscal y/o no pone a disposicin de la Contralora General de la
Repblica los mismos.
4 Cuando la autoridad no respeta la independencia de la unidad de auditora interna.
5 Cuando no se han establecido o no funcionan adecuadamente los sistemas de administracin y control
interno
6 Por deficiencia o negligencia en su gestin que no permite lograr resultados razonables
(responsabilidad por resultados).
La responsabilidad ejecutiva se determian por dictamen del Contralor, sugieriendo a la instancia de la que
depende la MAE, su suspension o destitucin.
La responsabilidad ejecutiva prescribe a dos aos de concluida su gestin.
c) Responsabilidad Civil
El artculo 31 de la Ley 1178 se refiere a la responsabilidad civil de los servidores pblicos y personas
privadas cuyas acciones u omisiones hubiesen causado dao al Estado valuable en dinero. Tiene como
elementos la accin u omisin y la existencia de un dao econmicamente mensurable. Cuando la autora
corresponde a ms de una persona, la responsabilidad civil es solidaria, es decir que el resarcimiento no
puede fraccionarse entre los infractores sino que es exigible el total a cualquiera de los imputados.
La responsabilidad civil debe establecerse mediante auditora interna o externa. En caso de auditora
externa de la Contralora, el Contralor dictaminar sobre dicha responsabilidad. Todo lo actuado en el
proceso de determinacin de la responsabilidad civil, constituye la prueba preconstituda que fundamenta y
debe acompaarse a la demanda de resarcimiento a presentarse ante el Juzgado Coactivo Fiscal.
(Artculos 13 y 43 de la Ley 1178)
La responsabilidad por daos ocasionados al Estado, se determinar por el Procedimiento Coactivo
MGP Freddy E. Aliendre Espaa
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La responsabilidad civil por dao economico no prescribe de acuerdo a la nueva CPE 2009.
d) Responsabilidad Penal
El Artculo 34 de la Ley 1178 remite a la jurisdiccin penal la determinacin de la responsabilidad penal
que existir cuando la accin u omisin del servidor pblico en el desempeo de sus funciones, se
encuentre tipificada en el Cdigo Penal.
La responsabilidad penal por hechos o actos administrativos proceder contra los delitos propios del
funcionario pblico y los dems tipificados en el Cdigo Penal y relacionados con el Estado.
.La prescripcin de la accin penal y de la pena est sealada en el Cdigo Penal (Art. 101, 102, 105 y
106). Los procesos se realizan de conformidad a las disposiciones del Cdigo de Procedimiento Penal.
Junto con la sancin del delito puede perseguirse el resarcimiento de daos civiles ocasionados por el
mismo delito. El juez califica los daos civiles en ejecucin de sentencia.
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