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CORTE
CONSTITUCIONAL
DEL ECUADOR
Quito, D. M., 22 de marzo de 2016

SENTENCIA N.o 001-16-P.JO-CC

CASO N. 0 0530-10-.JP
CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR

l. RELEVANClA CONSTITUCIONAL
l. El presente caso tiene como origen el oficio N. 0 75-10-3ra.SP-CPJP del 5 de
abril de 2010, suscrito por la doctora Ximena Daz Ubidia, secretaria relatora de
la Tercera Sala de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha,
mediante el cual remite a la Corte Constitucional, en nueve fojas debidamente
certificadas, la sentencia expedida en dicha Sala, dentro de la accin de
proteccin propuesta por Eliseo Sarmiento Valero y otros, en contra del
Ministerio de Transporte y Obras Pblicas.

2. La Sala de Seleccin de la Corte Constitucional, para el perodo de transicin,

integrada por los jueces constitucionales Edgar Zrate Zrate, Roberto Bhrunis
Lemarie y Ruth Seni Pinoargote, mediante auto de seleccin expedido el 20 de
mayo de 2010 a las 10:40, y conforme lo previsto en el artculo 25 de la Ley
Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, procedi a
seleccionar el caso N. 0 0530-10-JP, referente a la sentencia expedida por la
Tercera Sala de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, por la
cual revoc el fallo subido en grado y en su lugar acept la accin de proteccin
propuesta por Elseo Sarmiento Valero y Alexis Mndez Pantalen,
vicepresidente ejecutivo y gerente general respectivamente, de la compaa
Constitucin C. A., en contra del Ministerio de Transporte y Obras Pblicas.
3. El 6 de noviembre de 2012, ante el Pleno de la Asamblea Nacional, se
posesionaron las juezas y jueces de la Primera Corte Constitucional, integrada de
conformidad con lo dispuesto en los artculos 432 y 434 de la Constitucin de la
Repblica.
4. La Sala de Revisin N. 0 3, conformada por los jueces constitucionales Antonio
Gagliardo Loor en calidad de presidente, Wendy Molina Andrade y Manuel
Viteri, en sesin del 27 de febrero de 2013, efectuaron el sorteo de causas,
correspondiendo al juez constitucional Manuel Viteri Olvera actuar como juez
ponente, quien avoc conocimiento de la causa mediante auto del 8 de abril de
2014 a las 09:00.

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5. De conformidad a lo dispuesto en el artculo 432 de la Constitucin de la

Repblica, el 5 de noviembre de 2015, las doctoras Pamela Martnez Loayza,
Roxana Silva Chicaiza y el doctor Francisco Buti Martnez fueron
posesionados por el Pleno de la Asamblea Nacional como jueces de la Corte
Constitucional.

H. ANTECEDENTES
6. El 28 de octubre de 2008, el entonces ministro de Transporte y Obras Pblicas,
ingeniero Jorge Marn Rodrguez, y la Compaa Constructora del Sur C. A.,
(COSURCA), celebraron un contrato, cuyo objeto fue la rehabilitacin de la
carretera Alamor-Lalamor, de 85.55 kilmetros de longitud, ubicada en la
provincia de Loja. Las partes estipularon en la clusula undcima del referido
contrato, las garantas exigidas por la entidad pblica contratante, entre las que
constaba una para afianzar el buen uso del anticipo otorgado por el Ministerio de
Transporte y Obras Pblicas a la compaa COSURCA C. A.
7. La empresa Constitucin C. A. Compaa de Seguros, a fin de dar
cumplimiento a lo estipulado en el contrato, y previo el pago de la prima por
parte de de la compaa Constructora del Sur (COSURCA), emiti el 7 de
noviembre de 2008, la pliza N. 0 10003 por la suma de$ 14'546.481,26.
8. La garanta para el buen uso del anticipo suscrito entre las partes contratantes
fue renovada en los mismos trminos, por cuatro ocasiones, de las cuales la
ltima tena un perodo de vigencia comprendido entre el 2 de diciembre de 2009
al1 de enero de 2010.
9. El 24 de noviembre de 2009, el ministro de Transporte y Obras Pblicas,
ingeniero David Ortiz, declar la terminacin unilateral del contrato suscrito que
se haba firmado con la compaa Constructora del Sur C. A. (COSURCA), con
fundamento en el artculo 62 numeral 2 de la Ley Orgnica del Sistema Nacional
de Contratacin Pblica (en adelante LOSNCP), que prohbe la celebracin de
contratos de personas que tengan relacin de parentesco por consanguinidad con
el presidente de la Repblica o con funcionarios del Estado. Adicionalmente en
el mismo acto de declaracin de terminacin unilateral del contrato, el ministro
de Transporte y Obras Pblicas, de conformidad con el quinto inciso del artculo
95 de la LOSNCP, orden que se proceda con la ejecucin de la parte pertinente
de la garanta de buen uso del anticipo, esto es el valor amortizado del mismo,
para lo cual se dispuso la prctica de la liquidacin econmica del contrato.
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CONSTITUCIONAL
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10. El 28 de diciembre de 2009, la coordinadora de administracin de caja de la

direccin financiera del Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, contadora
pblica Margarita Richards, emiti el oficio N. 0 1025-DF-T-G, mediante el cual
solicit a la empresa Constitucin C. A. Compaa de Seguros la renovacin de
la pliza N. 0 10003 de garanta del buen uso del anticipo, por el monto de $
14' 546.481,26.
11. En esta misma fecha, 28 de diciembre de 2009, el seor Genaro Cucaln,
representante de la empresa APESE S. A., broker de seguros contratado por la
compaa COSURCA, solicit mediante correo electrnico, al gerente regional
de la empresa Constitucin C. A. Compaa de Seguros, Hugo Herrera Gilbert, la
renovacin de la pliza N. 0 10003, que afianza el buen uso del anticipo, por el
monto de$ 14'546.481,26.
12. Conforme lo manifestado por el m1mstro de Transporte y Obras Pblicas
(foja 150 del proceso de accin de proteccin N. 0 137-2010 sustanciado en el
Juzgado Dcimo Tercero de lo Penal de Pichincha), el oficio N. 0 1025-DF-T-G
suscrito por la contadora pblica Margarita Richards fue enviado con el seor
Jorge Pastas Montalvo, trabajador de la Direccin Financiera del Ministerio de
Transporte, para ser entregado en el domicilio de la aseguradora Constitucin C.
A. Compaa de Seguros, pero la seorita Asiri Unda, secretaria recepcionista de
la referida compaa, haba manifestado que debido a la remodelacin que se
estaba efectuando en la oficina donde funciona Constitucin C. A. Compaa de
Seguros, ese momento no haba quien reciba el oficio remitido por la contadora
pblica Margarita Richards y que deba regresar el4 de enero de 2010.
13. El trabajador de la Direccin Financiera del Ministerio de Transporte y Obras
Pblicas, Jorge Pastas Montalvo, regres el 4 de enero de 2010 a las oficinas de
la compaa Constitucin C. A. Compaa de Seguros, e hizo la entrega del
oficio N. 0 1025-DF-T-G suscrito por la funcionaria de la Cartera de Estado,
Margarita Richards, por lo cual el representante de la compaa Constitucin C.
A. Compaa de Seguros emiti el oficio N. 0 DLC-2010-003 del 4 de enero de
2010, por el cual responde a la solicitud de la funcionaria del Ministerio de
Transporte y Obras Pblicas, invocando el artculo 45 de la Ley General de
Seguros, el cual dispone: "La responsabilidad de la empresa de seguros termina:
( ... ) e) Por no haberse solicitado la renovacin de la pliza o la ejecucin de las
fianzas dentro de su vigencia", por lo que informa que Constitucin C. A.
Compaa de Seguros, no proceder a la renovacin de la pliza que garantiza el
buen uso del anticipo, y a la vez, solicita la restitucin de los originales de las
plizas en cuestin, pues la responsabilidad de Constitucin C. A. Compaa de, . ('/
Seguros, ha concluido por el ministerio de la ley.
\ \ '!\\~.".,..,
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14. A partir de entonces, se advierte de fojas 64 a 88 del proceso de accin de

proteccin N. 0 137-2010, el cruce de oficios remitidos entre el Ministerio de
Transporte y Obras Pblicas y la compaa Constitucin C. A. Compaa de
Seguros, en los cuales se ratifican en sus respectivas solicitudes y ante la falta de
acuerdo entre las partes, el Ministro de Transporte y Obras Pblicas, mediante la
Resolucin N. 0 14, expedida el 21 de enero de 2010, dispuso:
l.

Declarar a la Compaa CONSTITUCIN C.A. Compaa de Seguros, incumplida con

el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, por cuanto no obstante el pedido de
renovacin efectuado por el representante de la compaa COSURCA C.A. y del
Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, no ha cumplido con la renovacin de la
pliza No.10003 que afianz el buen uso del anticipo del contrato celebrado el 28 de
octubre de 2008 con la Compaa Constructora COSURCA C.A., cuyo objeto era la
rehabilitacin de la carretera Alamor-Lalamor de 85,55 km de longitud, ubicada en la
provincia de Loja, as como con el posterior requerimiento de efectivizacin de los
valores representados en la referida garanta, esto es la cantidad de$ 14'546.481,26;
2. Notificar a la Superintendencia de Bancos y Seguros acerca del incumplimiento en que
ha incurrido la Compaa CONSTITUCIN C.A. Compaa de Seguros, al no haber
renovado la garanta representada en la pliza No. 10003, y su consecuente
efectivizacin dentro del trmino previsto en el artculo 42 de la Ley General de
Seguros;
3. Notificar con esta Resolucin al Instituto Nacional de Contratacin Pblica, para la
suspensin del Registro de Proveedores de la Compaa CONSTITUCIN C.A.
Compaa de Seguros".

15. El 26 de enero de 2010, los seores Elseo Sarmiento Valero y Alexis

Mndez Pantalen en calidad de vicepresidente ejecutivo y gerente general
respectivamente, de la empresa CONSTITUCIN C. A. Compaa de Seguros,
presentaron accin de proteccin, impugnando la Resolucin N. 0 14 del 21 de
enero de 2010 expedida por el ministro de Transporte y Obras Pblicas (por la
cual declar a la referida compaa como incumplida), por estimar vulnerados los
derechos de su representada, concretamente los derechos a la libertad de
contratacin, derecho a la propiedad, derecho al debido proceso, derecho a la
defensa y derecho a la seguridad jurdica, consagrados en los artculos 66
numeral 16; 66 numeral 26; 76 numeral 1; 76 numeral 7 literales a, b, e, d, h y 1;
y 82 de la Constitucin de la Repblica, respectivamente.
16. Dicha garanta jurisdiccional fue sustanciada en primera instancia, por el juez
dcimo tercero de garantas penales de Pichincha, dentro del proceso N. 0 1372010, operador jurdico que mediante sentencia expedida el 1 de marzo de 2010,
desech la accin de proteccin, al considerar que las cuestiones que motivaron
la referida garanta jurisdiccional se tratan de asuntos de raigambre
administrativo, por lo cual no cabe utilizar los mecanismos constitucionales de , ~ ~
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proteccin en sustitucin de los mecanismos ordinarios establecidos en el

ordenamiento jurdico ecuatoriano, para ventilar este tipo de asuntos.
17. La compaa CONSTITUCIN C. A. Compaa de Seguros interpuso
recurso de apelacin contra la sentencia de primera instancia, recurso que fue
conocido por la Tercera Sala de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de
Pichincha (proceso judicial N. 0 224-2010), cuyos jueces, mediante sentencia
expedida el 25 de marzo de 2010, aceptaron el recurso interpuesto, revocaron la
sentencia subida en grado y en su lugar, aceptaron la accin de proteccin
incoada por CONSTITUCIN C. A. Compaa de Seguros, al considerar que la
resolucin impugnada, expedida por el ministro de Transporte y Obras Pblicas
vulner el principio de legalidad consagrado en el artculo 226 de la Constitucin
de la Repblica, en virtud del cual, "... las instituciones del Estado ejercern
solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la
Constitucin y la ley". A criterio de los jueces provinciales, dicha disposicin
constitucional garantiza a los ciudadanos que no podrn ser vctimas de una
actuacin estatal ilegal o arbitraria; pero, adems, se encuentra ntimamente
ligado al derecho a la seguridad jurdica. Adicionalmente, los jueces consideran
que los pedidos de ejecucin de la pliza han llegado con posterioridad al
vencimiento de la misma cuando, de conformidad con lo estipulado en el
contrato, se debi presentar hasta el 1 de enero de 2010; por ende, sealaron los
jueces de segunda instancia, que " ... asumir como vlido un acto que se
encuentra en franca contradiccin con el ordenamiento jurdico y constitucional
implica, no solo desconocer los parmetros fundamentales del juego
democrtico, sino adoptar como normal una posicin claramente arbitraria" 1
111. CONSIDERAC IONES Y FUNDAMENTO S DE LA CORTE
CONSTITUCIO NAL
Competencia

18. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 436 numeral 6 de la

Constitucin de la Repblica, en concordancia con el artculo 2 numeral 3 de la
Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, el pleno de
la Corte Constitucional es competente para expedir sentencias que constituyen
jurisprudencia vinculante o precedente con carcter erga omnes, en los casos que
llegan a su conocimiento a travs del proceso de seleccin.

Ver sentencia del 25 de marzo de 2010, expedida por la Tercera Sala de lo Penal de la Corte Provincial de .Justicia de Pichincha
(fojas 9 y vta., del proceso sustanciado en la Corte Constitucional).

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19. El proceso ha sido sustanciado conforme las normas constitucionales y

legales pertinentes, sin que se advierta omisin que pueda influir en la decisin
de la causa, por lo cual se declara su validez.

De las fuentes que informan esta sentencia

20. En atencin a lo dispuesto en el artculo 11 numeral 8 de la Constitucin de la
Repblica, la jurisprudencia constituye fuente generadora de derecho objetivo, en
tanto: "El contenido de los derechos se desarrollar de manera progresiva a
travs de las normas, la jurisprudencia y las polticas pblicas". De esta manera,
la Corte Constitucional, mediante su jurisprudencia, tiene la obligacin
constitucional de desarrollar los contenidos de los derechos y sus garantas,
dando respuestas concretas a los problemas surgidos en torno al carcter
subsidiario de la accin de proteccin.
21. La Corte Constitucional, luego de un anlisis acerca de las fuentes que
informan esta sentencia, advierte sobre la existencia de jurisprudencia en que se
desarrolla la garanta jurisdiccional de la accin de proteccin 001-10-JPO-CC;
013-13-SEP-CC; 016-13-SEP-CC; 043-13-SEP-CC; 102-13-SEP-CC; 006-16SEP-CC; entre otras. Vale destacar que la jurisprudencia identificada
corresponde a sentencias de jurisprudencia vinculante, as como a sentencias
emitidas dentro de las acciones constitucionales que conoce la Corte
Constitucional, sobre la base de que todos los criterios de la Corte Constitucional
son vinculantes.
22. La Constitucin de la Repblica en su artculo 436 numerales 1 y 6, establece
que la Corte Constitucional tiene la atribucin de: "1. Ser la mxima instancia de
interpretacin de la Constitucin, de los tratados internacionales de derechos
humanos ratificados por el Estado ecuatoriano, a travs de sus dictmenes y
sentencias. Sus decisiones tendrn carcter vinculante" y "6. Expedir sentencias
que constituyan jurisprudencia vinculante respecto de las acciones de proteccin,
cumplimiento, hbeas corpus, hbeas data, acceso a la informacin pblica y
dems procesos constitucionales, as como los casos seleccionados por la Corte
para su revisin".
23. El artculo 436 numeral 6 de la Constitucin de la Repblica, en
concordancia con el artculo 2 numeral 3 de la Ley Orgnica de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional, configuran la potestad de la Corte
Constitucional para crear precedentes constitucionales en sus sentencias,
~ediante el est.ablecimiento de parmetros interpr~ta:i~os de la Constitucin que f
tienen fuerza vmculante para todos los operadores Jundicos:
~f*7

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De conformidad con el numeral 6 del artculo 436 de la Constitucin de la Repblica,

y artculo 2, numeral 3 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional, la Corte Constitucional, a travs de la Sala de Revisin, emite
sentencias que contengan jurisprudencia vinculante, o precedente con carcter erga
omnes, en los casos que llegan a su conocimiento a travs del proceso de seleccin 2

24. Por su lado, el artculo 436 numeral 1 de la Constitucin de la Repblica

determina el carcter vinculante de todas las decisiones que emita la Corte
Constitucional en los casos sometidos a su conocimiento, considerando que en
sus sentencias el mximo rgano de la administracin de justicia constitucional al
ser el intrprete final y autntico de la Constitucin, desarrolla criterios
interpretativos que deben ser observados por los operadores jurdicos. Esto, con
el objeto de lograr la unificacin en las decisiones constitucionales, evitando as
la generacin de criterios contradictorios en circunstancias jurdicas iguales, en
atencin al principio de igualdad ante la ley e igualdad en la aplicacin de la ley 3 .
25. De lo cual se colige entonces que todas los criterios de decisiones
jurisdiccionales, esto es sentencias de acciones extraordinarias de proteccin, de
incumplimiento, por incumplimiento, consultas de norma, control de
constitucionalidad, de interpretacin constitucional, dirimencia de competencias,
y dictmenes constitucionales emanados por este rgano de administracin de
justicia son de obligatorio cumplimiento, en virtud de que la Corte Constitucional
al interpretar la Constitucin al decidir cada caso crea normas jurisprudenciales
que se ubican al mismo nivel que la Constitucin.
Problemas jurdicos
26. En atencin a lo manifestado, el Pleno de la Corte Constitucional proceder a
sistematizar sus argumentaciones a partir del planteamiento del siguiente
problema jurdico:
Cul es el alcance del contenido de los numerales 1 y 3 del artculo 40 de la
Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional?
27. De conformidad con el artculo 1 de la Constitucin, el Ecuador es un Estado
constitucional de derechos y justicia. Esta consideracin comporta varias
implicaciones, quiz la ms relevante se refiere a que el Estado encuentra su

"

\\ "'"""

Corte Constitucional, para el perodo de transicin, sentencia N." 001-10-PJO-CC caso N." 0999-09-JP; Primera Corte \
~
Constitucional, sentencia N." 0001-14-PJO-CC caso N." 0067-11-JD.
\ ~\, ('~
3
Corte Constitucional, para el perodo de transicin. Sentencia N." 045-11-SEP-CC caso N." 0385-11-EP; Primera Corte ~~~ .,,
Constitucional sentencia N." 0016-13-SEP-CC caso N." 1000-12- EP; sentencia N." 0016-B-SEP-CC caso N." 1000-12-EP;
''"
sentencia N." 004-13-SAN-CC caso N." 0015-10-AN; sentencia N." 034-13-SCN-CC caso N." 0561-12-CN.
2

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fundamento en el respeto y tutela de los derechos constitucionales, considerados

normas directamente aplicables por y ante cualquier servidora o servidor
pblico 4
28. En este sentido, el constituyente ecuatoriano ha optado por la creacin de
diversos mecanismos que permiten la efectiva proteccin de los derechos
garantizados en la Norma Suprema, plasmando en su texto una serie de garantas
constitucionales, que tienen por objeto la efectiva vigencia de los derechos
constitucionales.
29. Dentro de las garantas constitucionales se encuentran aquellas de tipo
jurisdiccional; es decir, que pueden ser activadas en unos casos, ante los rganos
que componen la Funcin Judicial y en otros, ante la Corte Constitucional,
mximo rgano de administracin de justicia constitucional. Ahora bien, del
contenido de la Constitucin (artculos 86 al 94) se desprende que existen varios
tipos de garantas jurisdiccionales. Sin embargo, dado el asunto que motiva el
presente caso, el Pleno de esta Magistratura centrar su anlisis en la accin de
proteccin.
30. La accin de proteccin de los derechos, como garanta jurisdiccional, es un
mecanismo procesal judicial al alcance de todos los ciudadanos, reconocido en la
Constitucin para que en caso de que sus derechos hayan sido vulnerados por una
autoridad pblica o personas privadas, estos puedan obtener su restablecimiento
y una posterior reparacin por el dao causado, con lo cual la accin de
proteccin es la realizacin de un derecho constitucional/humano en s mismo.
31. En el numeral 3 del artculo 86 de la Constitucin del Ecuador, atinente a las
normas comunes de las garantas jurisdiccionales, no existe mencin al carcter
cautelar -inherente al amparo constitucional conforme la Constitucin
ecuatoriana de 1998- sino, por el contrario, se establecen acciones que deben
reparar y conocer el fondo del asunto controvertido, es decir la existencia o no de
vulneraciones a derechos constitucionales, las que deben resolverse de manera
definitiva, confirindole al juez constitucional la potestad de resolver la causa y
ordenar la reparacwn integral material e inmaterial, especificando e
individualizando las obligaciones positivas y negativas a cargo del destinatario
de la decisin judicial y las circunstancias en las que deben cumplirse.
32. Es decir, la accin de proteccin tiene naturaleza reparatoria sea esta material
o inmaterial, otro de los grandes avances que en materia de proteccin de
derechos incorpora la Constitucin del 2008. En conclusin, se puede establece~
" Art. 11 numeral 3 de la Constitucin de la Repblica.

\\p;f

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que la naturaleza jurdica de esta garanta jurisdiccional es la de un proceso de

conocimiento, tutelar, sencillo, clere, eficaz y contiene efectos repara torios.
33. En efecto, en la sentencia N. 0 016-13-SEP-CC emitida en la causa N. 0 100012-EP del16 de mayo de 2013, se seal:
... la accin de proteccin es la garanta idnea y eficaz que procede cuando el juez
efectivamente verifica una real vulneracin a derechos constitucionales, con lo
cual, no existe otra va para la tutela de esos derechos que no sean las garantas
jurisdiccionales. No todas las vulneraciones al ordenamiento jurdico necesariamente
tienen cabida para el debate en la esfera constitucional ya que para conflictos en materia
de legalidad existen las vas idneas y eficaces dentro de la jurisdiccin ordinaria. El
juez constitucional cuando de la sustanciacin de garanta jurisdiccional establezca que
no existe vulneracin de derechos constitucionales, sino nicamente posibles
controversias de ndole infraconstitucional puede sealar la existencia de otras vas. El
razonamiento que desarrolla la Ley de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional establece que la accin de proteccin procede cuando no exista otro
mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado
(nfasis fuera de texto).

34. En la sentencia N. 0 041-13-SEP-CC dictada dentro del caso N. 0 0470-12-EP

se expres tambin:
La accin de proteccin no constituye un mecanismo de superposicin o reemplazo de
las instancias judiciales ordinarias, pues ello ocasionara el desconocimiento de la
estructura jurisdiccional estatal establecida por la Constitucin ( ... ) no sustituye a
todos los dems medios judiciales pues en dicho caso, la justicia constitucional pasara
a asumir potestades que no le corresponden, afectando la seguridad jurdica de los
ciudadanos y desvirtuando la estructura jurisdiccional del Estado y desconociendo la
garanta institucional que representa Funcin Judicial.

35. Sobre esta perspectiva, la Constitucin del Ecuador otorg a las personas la
posibilidad de activar un mecanismo directo y eficaz que permite reparar e
incluso, suspender la vulneracin de derechos constitucionales.
36. Adems del artculo 88 de la Norma Suprema, descrita up supra, la Ley
Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional -en adelante
LOGJCC-, tambin regula lo relacionado con la accin de proteccin, a partir
del artculo 39 hasta el 42, ocupndose de desarrollar ciertos aspectos
fundamentales de esta garanta jurisdiccional, estableciendo en el artculo 40 los
supuestos de procedibilidad de la misma.
37. Atendiendo a la finalidad principal que corresponde a esta Corte en la Sala de
Revisin, de crear derecho objetivo, se considera pertinente hacer referencia al
f''
contenido del artculo 40 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y~~)
1

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Control Constitucional con el fin de responder a la interrogante propuesta por la

Corte en este apartado; esto es, determinar si la accin de proteccin es el
mecanismo jurisdiccional adecuado y eficaz para resolver sobre la vulneracin,
en la dimensin legal, de los derechos consagrados en la Constitucin y en los
instrumentos internacionales.
38. En efecto, el artculo 40 de la LOGJCC seala lo siguiente:
Art. 40.- Requisitos.- La accin de proteccin se podr presentar cuando concurran
los siguientes requisitos:
l. Violacin de un derecho constitucional;
2. Accin u omisin de autoridad pblica o de un particular de conformidad con el
artculo siguiente; y,
3. Inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para proteger
el derecho violado.

39. Previo a continuar se estima oportuno sealar que el Pleno del Organismo en
ejercicio de sus facultades constitucionales mediante la sentencia N. 0 102-13SEP-CC dictada dentro del caso N. 0 0380-10-EP, efectu una interpretacin
conforme y condicionada del contenido del artculo 40 de la Ley Orgnica de
Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, determinado en lo principal
lo siguiente:
Los requisitos establecidos en el artculo 40 de la Ley Orgnica de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional, constituyen cuestiones que implican un
anlisis de fondo del asunto controvertido en la accin de proteccin, por lo tanto
podrn ser invocados por el juzgador nicamente a travs de sentencia motivada, en
los trminos exigidos por la Constitucin y la Ley Orgnica de Garantas
Jurisdiccionales y Control Constitucional.

40. Esta distincin la realiz sobre la base del anlisis de los conceptos de
admisibilidad y procedibilidad. En efecto, la Corte seal:
los requisitos para la admisin de una demanda de accin de proteccin, conforme
lo disponen los preceptos normativos de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales
y Control Constitucional son los establecidos en el artculo 10, no deben extenderse a
otros que no sean de forma.
000

En concordancia con lo argumentado, el legislador, al imponer la regla establecida en

el artculo 7 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional, que desarrolla la competencia de las juezas o jueces de garantas
jurisdiccionales, establece expresamente que " ... La jueza o juez que deba conocer las
acciones previstas en este ttulo no podr inhibirse, sin perjuicio de la excusa a que
hubiere lugar", prohibiendo de esta forma al juzgador recurrir a dilaciones procesales

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que perjudiquen a las partes. En consecuencia de lo dispuesto en la Constitucin y en

la ley, la obligacin del juez de garantas constitucionales radica precisamente en
sustanciar el proceso para que, una vez que se hayan cumplido todas las etapas
procesales, se pueda juzgar sobre la existencia o no de las vulneraciones de derechos
constitucionales. La inadmisin de una demanda no puede entonces ser utilizada como
una forma de escape del juzgador constitucional para inhibirse de su obligacin
constitucional y legal en la tutela de los derechos constitucionales, pues esta forma de
proceder deviene en una real inhibicin de conocer garantas jurisdiccionales, lo cual
se encuentra proscrito legalmente para los jueces constitucionales.

41. Con lo cual expresamente, la Corte determin a la procedibilidad de las

garantas jurisdiccionales como: "... Se entiende por procedencia lo que es
conforme a derecho. Fundamento legal, razn oportunidad de una demanda,
peticin recurso".
42. Del contenido del anlisis de la Corte Constitucional se desprende que
existen varios requisitos de procedibilidad que se deben observar con el fin de
que la activacin de la justicia constitucional prospere, pues cualquier omisin de
los mismos provocara que el juez o jueza constitucional que conoce la causa
declare en sentencia la improcedencia de la accin de proteccin.
43. Aunque a primera vista pudiera parecer que el contenido del artculo descrito
es absolutamente claro, los requerimientos contenidos en los numerales 1 y 3 han
sido objeto de varias y no siempre concordantes interpretaciones en el mbito de
la justicia constitucional; por lo cual, esta Corte considera fundamental referirse,
de manera detallada, a estos dos supuestos que integran el artculo 40 de la
LOGJCC, a fin de determinar si en efecto su contenido permite calificar a la
accin de proteccin como una garanta residual y/o subsidiaria respecto de la
justicia ordinaria.
44. El primer requisito que exige la referida norma de la LOGJCC es la
existencia de la vulneracin de un derecho constitucional, esto es que la
autoridad pblica o persona particular haya menoscabado, vulnerado o causado
dao a un derecho de una o varias personas. Que los efectos de esta accin u
omisin de autoridad pblica o persona particular produjeren un detrimento en el
goce de un derecho constitucional. Si no puede verificarse la existencia de un
dao, producto de la vulneracin de un derecho constitucional, la accin de
proteccin no procede.
45. En este orden de ideas, el Pleno de la Corte Constitucional en su sentencia
N. 0 016-13-SEP-CC dictada dentro del caso N. 0 1000-12-EP, manifest: " ... que
la accin de proteccin procede cuando exista vulneracin de derechos
constitucionales y que esta lesin debe ser verificada por la jueza o juez

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Caso N."0530-IO-JP

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constitucional en cada caso concreto, es decir ratificando que el anlisis sobre el

cual gira la procedencia de la accin de proteccin no es una confrontacin
abstracta, sino que nace de circunstancias especficas".
46. Adems de la existencia del dao, el juez o la jueza constitucional debe
determinar que aquel ha recado sobre un derecho constitucional de la persona o
personas afectadas. Para comprender a cabalidad a qu alude el contenido de esta
disposicin, es fundamental volver sobre el contenido del artculo 88 de la
Constitucin, conforme el cual la accin de proteccin es una garanta
jurisdiccional que tiene por objeto " ... el amparo directo y eficaz de los derechos
reconocidos en la Constitucin y podr interponerse cuando exista una
vulneracin de derechos constitucionales ... ".
47. A partir de lo expuesto es evidente que lo que el constituyente pretenda
consagrar en la Norma Suprema era un mecanismo de tutela inmediata, que tenga
la capacidad de lograr el efecto que se desea o espera con su invocacin; es decir,
la proteccin real de los derechos constitucionales.
48. En este sentido, la norma legal exige que la vulneracin de la que es objeto el
derecho deba estar orientada a atacar su mbito constitucional o iusfundamental.
"Esto significa que, para que proceda la accin de proteccin, la violacin del
derecho necesariamente debe afectar el contenido constitucional del mismo y no
a las otras dimensiones del derecho afectado por accin u omisin de autoridad
pblica" 5 .
49. En efecto, una consideracin de la que se debe partir para comprender el
alcance del numeral 1 del artculo 40 de la LOGJCC, es que todos los derechos
consagrados en la Constitucin presentan varias facetas; es decir, son
multidimensionales. Por tanto, los mecanismos o vas que el ordenamiento
jurdico adopte para garantizar su efectiva vigencia deben abarcar, tanto la
dimensin constitucional del derecho como su mbito legal, de manera que se
proteja integralmente el contenido del derecho vulnerado. En tal virtud, la
doctrina ha sostenido que la dimensin constitucional de un derecho es aquella
que tiene relacin directa con la dignidad de las personas como sujetos de
derechos, posicin que ha adoptado la Constitucin ecuatoriana, al afirmar que
"el reconocimiento de los derechos y garantas establecidos en la Constitucin y
en los instrumentos internacionales de derechos humanos no excluir los dems
derechos derivados de la dignidad de las personas, comunidades, pueblos y
5

MONTAA PINTO Juan; "Aproximacin a los elementos bsicos de la accin de proteccin". En Montaa Pinto Juan y Porras
Velasco Anglica (ed.)- "Apuntes de Derecho Procesal Constitucional- Tomo 11- Quito- Corte Constitucional para el periodo
de transicin y Centro de Estudios y Difusin del Derecho Constitucional- ao 2011 -pg. 108.

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CONSTITUCIONAL
DEL ECUADOR
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nacionalidades, que sean necesarios para su pleno desenvolvimiento" 6 (el

resaltado pertenece a esta Corte).
50. En la precitada decisin, el Pleno del Organismo se pronunci respecto del
artculo 40 numeral 1 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional de la siguiente manera:
En efecto, los numerales "l. Violacin de un derecho constitucional y 2. Accin u
omisin de autoridad pblica o de un particular de conformidad con el artculo
siguiente", ataen a la naturaleza misma de la accin de proteccin, existiendo una
identidad en el razonamiento desarrollado por esta Corte con respecto del anlisis del
numeral ldel artculo 42 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional, efectuado en prrafos anteriores. Es decir, el juzgador solo podr
asumir un criterio sobre la existencia o no de la vulneracin de derechos
constitucionales, por parte de una autoridad pblica y violaciones por parte de
particulares, nicamente luego de indagar un procedimiento sencillo, rpido y eficaz.

51. En consecuencia, si se trata de una vulneracin que ataca a otra dimensin

legal, que no tiene relacin directa con la dignidad de las personas, por ejemplo
los de ndole patrimonial, debern contar con otros mecanismos jurisdiccionales
que permitan resolver adecuadamente sobre la vulneracin del derecho en la
justicia ordinaria. Todo lo cual corresponder resolver al juez o jueza
constitucional en sentencia.
52. En este contexto, el Pleno del Organismo en su sentencia N. 0 016-13-EP-CC
emitida dentro de la causa N. 0 1000-12-EP, seal que:
No todas las vulneraciones al ordenamiento jurdico necesariamente tienen cabida para
el debate en la esfera constitucional ya que para conflictos en materia de legalidad
existen vas idneas y eficaces dentro de la jurisdiccin ordinaria. El juez
constitucional cuando de la sustanciacin de la garanta jurisdiccional establezca que
no existe vulneracin de derechos constitucionales, sino nicamente posibles
controversias de ndole infraconstitucional puede sealar la existencia de otras vas ...

53. Precisamente, si la accin de proteccin es considerada una garanta

jurisdiccional de proteccin de derechos constitucionales (denominados as a
partir de la dimensin constitucional del derecho), su activacin cabe siempre y
cuando est de por medio un desconocimiento del mbito constitucional del
derecho vulnerado; solo en esos casos cabra la invocacin de la justicia
constitucional, pues no todos los conflictos de derechos que se presentan en la
vida real pueden ser ventilados en ese mbito.
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Ver artculo 11 numeral 7 de la Constitucin de la Repblica.

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54. Entonces, es a partir de esas consideraciones que el legislador ha optado por

consagrar en el artculo 40 numeral 3 el requerimiento al juez o jueza
constitucional de constatar que no existen otros mecanismos de defensa judicial,
adecuados y eficaces para proteger el derecho vulnerado, antes de admitir la
procedibilidad de la accin de proteccin.
55. En lo que respecta al artculo 40 numeral 3 del artculo en cuestin y en
armona con lo manifestado en prrafos precedentes, este Organismo en la
precitada decisin determin lo siguiente:
Finalmente, con relacin a la "inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial
adecuado y eficaz para proteger el derecho violado", al igual que "Cuando el acto
administrativo pueda ser impugnado en la va judicial, salvo que se demuestre que la
va no fuere adecuada ni eficaz", previsto en numeral 4 del artculo 42, esta Corte
Constitucional, bajo las mismas consideraciones, interpreta condicionalmente que
pueden ser invocadas por el juez constitucional nicamente luego del mnimo recaudo
probatorio, que le permite el acceso a la sustanciacin de la garanta jurisdiccional de
los derechos, es decir, deber hacerlo va sentencia racionalmente fundamentada.

56. La inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz para

proteger el derecho vulnerado exige pues la verificacin de dos situaciones
puntuales. La primera que el derecho que se invoca no cuente con otra va de
tutela en la justicia constitucional; es decir, que no est amparado por una va
procesal constitucional especial que se pueda considerar ms idnea. Lo cual
quiere decir que el juez o jueza constitucional debe analizar si la vulneracin del
derecho constitucional que se invoca es objeto de proteccin en otras garantas
jurisdiccionales, por ejemplo la libertad y la vida e integridad fsica de las
personas privadas de libertad en el hbeas corpus, el acceso a la informacin
pblica en la accin de acceso a la informacin pblica, la informacin e
intimidad personal en el habeas data, etc. Pues si en efecto, el derecho invocado
cuenta con una va especial en la justicia constitucional, esa debe ser considerada
la va idnea y eficaz para amparar el derecho vulnerado.
57. Un segundo supuesto que se debe constatar a partir del requisito sealado en
el artculo 40 numeral 3 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y
Control Constitucional es que la vulneracin a la que se alude en la accin de
proteccin recaiga, en efecto, sobre el mbito constitucional del derecho
vulnerado. Anteriormente, esta Corte ha analizado las diferentes dimensiones que
presentan los derechos, determinando que la justicia constitucional y en concreto,
la accin de proteccin, tiene por objeto el amparo directo y eficaz de la ,~
J~~ J
dimensin constitucional del derecho vulnerado.

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CONSTITUCIONAL
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58. La verificacin de lo anterior permite calificar a la accin de proteccin como

la va adecuada y eficaz para amparar el derecho vulnerado, pues las garantas
jurisdiccionales en general y la accin de proteccin en particular, tanto por el fin
que persiguen cuanto por la materia que tratan (dimensin constitucional de un
derecho fundamental), constituyen instrumentos procesales diseados para
garantizar la supremaca de los derechos consagrados en la Constitucin y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos; por ende, son las vas
jurisdiccionales idneas para resolver sobre el dao causado como consecuencia
de la vulneracin de un derecho constitucional. As, siempre que se est frente a
una violacin de derechos constitucionales, por actos u omisiones de cualquier
autoridad pblica no judicial contra polticas pblicas cuando supongan la
privacin del goce o ejercicio de los derechos constitucionales, y cuando la
violacin proceda de una persona particular, si la vulneracin del derecho
provoca dao grave, si presta servicios pblicos impropios, si acta por
delegacin o concesin o si la persona afectada se encuentra en estado de
subordinacin, indefensin o discriminacin, la va constitucionalmente vlida es
la accin de proteccin.
59. Para aquellos casos en los que la vulneracin recae sobre otra dimensin del
derecho, es decir, la legal, el ordenamiento jurdico ecuatoriano ha consagrado
otras vas jurisdiccionales en la justicia ordinaria, constituyndose latu sensu 7 en
las autnticas vas para amparar, al menos prima facie 8 , los derechos de las
personas 9 En efecto, la justicia ordinaria presenta procedimientos especiales que
resultan idneos y adecuados para proteger el derecho del agraviado, pues se
tratan de procesos dirimentes que permiten una amplia discusin y aportacin de
pruebas sobre el asunto controvertido, ventajas que el proceso constitucional no
otorga al recurrente.
60. En este orden de ideas, esta Corte en su sentencia N. 0 013-13-SEP-CC
dictada dentro del caso N. 0 0991-12-EP, determin que:
Cabe resaltar que la Constitucin de la Repblica es el instrumento que reconoce los
derechos constitucionales de las personas, comunidades, pueblos, nacionalidades y
colectivos, y para tutelar efectivamente esos derechos reconocidos se ha provisto de
las garantas jurisdiccionales, no puede ser concebida para fundar o declarar derechos,
sin~ ~~ra tutelar y r~parar inte?ra~~ente cuando exis~a vulneracin ya sea por accin u , .
omision de las autondades no JUdiciales o de los particulares...
/!/l.~. ~.

v~t'tl 1/

7 "En sentido amplio". Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia

de la Lengua Espaola.
8 "A primera vista". Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia de
la Lengua Espaola.
9
Gozaini Oswaldo Alfredo; "Derecho Procesal Constitucional: Amparo, Doctrina y Jurisprudencia"- Buenos Aires; Rubinzal y
Calzn Editores- 2002- pg. 315.

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61. Las afirmaciones anteriores encuentran su respaldo en lo contenido en la

Constitucin de la Repblica cuando al referirse al sistema procesal general
afirma que constituye un medio para la realizacin de la justicia (artculo 169);
por tanto, la justicia ordinaria debe ser entendida como una verdadera garanta
que permite la vigencia de los derechos de las personas en general y de manera
especial del derecho a la tutela efectiva, imparcial y expedita de los derechos e
intereses de las personas (artculo 75 de la Norma Suprema), pues tiene como
esencia la solucin de conflictos surgidos entre las personas, mismos que dada la
materia del asunto controvertido (dimensin legal de los derechos) se ha previsto
una dimensin propia de proteccin. Por lo tanto, se debe reconocer el mbito
legal de proteccin de los derechos subjetivos en sus vas en justicia ordinaria.
62. He aqu que la Constitucin, al consagrar la existencia de una jurisdiccin
constitucional, no genera una propuesta de reemplazo de la justicia ordinaria por
parte de las garantas jurisdiccionales con la consecuente ordinarizacin de la
justicia constitucional, que implica un reemplazo del thema decidendi 10 de las
garantas de las normas que consagran los derechos constitucionales a la
legislacin ordinaria; sino, por el contrario, un reto de constitucionalizacin de
los procesos ordinarios en pro del fortalecimiento de la administracin de justicia
como mecanismo de garanta ordinaria del orden constitucional. Por tanto, los
numerales 1 y 3 del artculo 40 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales
y Control Constitucional, ledos desde la aplicacin de los principios recogidos
en la Norma Suprema, plantean la presentacin de garantas jurisdiccionales
constitucionales como un solucin extraordinaria respecto de los dems
mecanismos judiciales de proteccin de derechos en tanto las leyes que las
estatuyen desarrollan el contenido de la Constitucin de la Repblica.
63. Es as que el requerimiento de la "inexistencia de otro mecanismo de defensa
judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho violado" no va orientado a
impedir la activacin de la justicia constitucional, sino que precautela que esta
sea invocada cuando la materia que la motiva requiera verdaderamente de un
pronunciamiento de esta ndole y no ordinario; cuando el mbito constitucional
del derecho de las personas sea vulnerado.
64. En tal virtud, cuando de por medio existan vulneraciones a derechos
constitucionales de las personas la va adecuada y eficaz para la proteccin de ese
derecho ser la accin de proteccin. Mientras que cuando el asunto
controvertido se refiera a cuestiones que an cuando tengan como base un
derecho constitucional, puedan efectivamente tramitarse en la justicia ordinaria,
por referirse a la dimensin legal del derecho y contar con vas procesales
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DEL ECUADOR
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creadas precisamente para ventilar esa clase de asuntos, verbigracia los derechos
patrimoniales, pueden ser reclamados mediante la va civil o laboral, supuesto
para el cual, es la va ordinaria la que se debe activar y no la constitucional.
65. Ello porque se pretende que las garantas jurisdiccionales constitucionales de
los derechos mantengan su categora, de mecanismos tiles para de manera
eficaz y urgente, superar aquellas situaciones de vulneracin de derechos
constitucionales de las personas, pues su generalizacin y empleo a cuestiones
que claramente exceden su mbito de aplicacin incide negativamente en su
ordinarizacin, perdiendo su razn de ser y afectando su esencia por cuanto se
permite que mediante la justicia constitucional, se resuelvan conflictos para los
cuales no fueron concebidas originalmente.
66. Por lo tanto, el requerimiento que hace la norma del artculo 40 numeral 3 de
la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional, va
orientado a delimitar aquellos casos en los que cabe la invocacin de la accin de
proteccin y aquellos en los que el conflicto corresponde ser ventilado en la
justicia ordinaria.
67. Lo anterior no debe llevar al equvoco de considerar que la norma in
studium 11 ha consagrado la residualidad de la accin de proteccin, sino, todo lo
contrario, pretende delimitar claramente el campo de accin de una y de otra va,
teniendo presente que la Corte Constitucional, para el perodo de transicin,
mediante la sentencia N. 0 001-10-PJO-CC, expedida en el caso N. 0 0999-09-JP,
ha manifestado: "La accin de proteccin procede cuando exista la vulneracin
de derechos constitucionales proveniente de un acto de autoridad pblica no
judicial, vulneracin que debe ser declarada por el juez constitucional va
sentencia ... ". Adicionalmente, ha de tenerse presente que tampoco cabe la
posicin de los operadores jurdicos que eludiendo su labor de jueces de
garantas constitucionales, calidad de la cual se hallan investidos al conocer las
acciones de garantas jurisdiccionales y an cuando del proceso se advierte, de
modo inequvoco, la vulneracin de derechos consagrados en la Constitucin,
recurren a la trillada y en no pocas veces inmotivada alegacin de que los hechos
sometidos a su conocimiento se tratan de "asuntos de mera legalidad" y la vez,
"sugiriendo" a los afectados a que acudan a las vas ordinarias (por ejemplo, la
contencioso administrativa), sin reparar en que aquellas no constituyen las vas
adecuadas ni eficaces para proteger y reparar de modo inmediato la afectacin de
derechos constitucionales. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia
N. 0 085-12-SEP-CC caso N. 0 0568-11-EP, ha manifestado lo siguiente:
11

n.

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"En estudio". Diccionario de la Lengua Espaola. Real Academia de la Lengua Espaola.

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No se trata de desconocer la competencia que tienen los jueces de la jurisdiccin

contencioso administrativa para resolver los casos sometidos a su conocimiento por
disposicin de la ley; lo que debe quedar claro es que, tratndose de actos u omisiones
a los que se impute vulneracin de derechos constitucionales, la va contencioso
administrativa, as como las dems previstas en la jurisdiccin ordinaria (que
constituiran otros "mecanismos de defensa judicial") devienen en ineficaces para
la proteccin de esos derechos ... (nfasis fuera de texto).

68. Una vez puntualizado los supuestos de procedibilidad de la acc10n de

proteccin, el Pleno de esta Magistratura advierte que los jueces de la Tercera
Sala de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, interpretando
errneamente el alcance de las garantas jurisdiccionales, han aceptado la accin
de proteccin propuesta por la empresa Constitucin C. A. Compaa de
Seguros, cuando el asunto expuesto por dicha accionante no era materia que deba
ser resuelta en la va constitucional. En efecto, la demanda de accin de
proteccin presentada por la referida compaa se limita a exigir la revocatoria de
un acto administrativo en mrito de una inaplicacin de la Ley General de
Seguros (artculo 45), adems de centrar su alegacin en cuestiones que merecen
un anlisis profundo; pues, es criterio de esta Corte, que de los hechos descritos
en la accin, no aparece que exista vulneracin de un derecho constitucional
pleno, cierto o incontrovertible, como tampoco se evidencia, prima facie que la
actuacin del ministro de Transporte y Obras Pblicas sea manifiestamente
arbitraria e ilegtima. De hecho, la pretensin de los entonces accionantes
(revocatoria de la Resolucin N. 0 14 del 21 de enero de 2010, emitida por el
ministro de Transporte y Obras Pblicas), por estimarla vulneratoria de derechos
constitucionales, se centr en alegar la vulneracin del mbito legal de un
derecho, lo que requera un anlisis complejo, pues la situacin litigiosa era tal,
que demandaba su esclarecimiento mediante la correspondiente prctica de
pruebas, lo que -indudablemente- desborda los lmites de la accin de proteccin
y en consecuencia, desvirta su naturaleza.
69. No obstante de lo mencionado, se estima oportuno recordar lo manifestado
por el Pleno del Organismo en su sentencia N. 0 102-13-SEP-CC dictada dentro
del caso N. 0 0380-10-EP respecto a que de conformidad con la nueva corriente
del constitucionalismo en la que se encuentra inmerso el Ecuador se mira al
juzgador:
... avocado al activismo judicial en miras de precautelar los derechos constitucionales,
cumpliendo un rol proactivo durante la sustanciacin de las garantas jurisdiccionales
de los derechos, comprometido en alcanzar una verdadera justicia, tomando el
ordenamiento jurdico y la realidad social como su fundamento ( ... ) con poder
suficiente para disponer medidas de tutela urgente, o preventivas, tambin llamadas de
satisfaccin inmediata o precautorias...
) ~

9,

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CONSTITU CIONAL
DEL ECUADOR
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70. En el caso concreto, es criterio del Pleno de esta Magistratura que el asunto
que se reclama no tiene relacin con la vulneracin de la dimensin
constitucional de algn derecho, sino que se refiere a cuestiones de ndole legal y
que por tanto, deban ser resueltos en la justicia ordinaria. En consecuencia, la
accin de proteccin no se poda considerar como el mecanismo de defensa
judicial adecuado y eficaz para proteger el derecho presuntamente vulnerado,
pues no se trata de la violacin de algn derecho constitucional. Por ende, los
jueces de la Tercera Sala de lo Penal de la Corte Provincial de Justicia de
Pichincha debieron declarar en sentencia, la improcedencia de la accin de
proteccin (como ocurri en primera instancia), dejando a salvo el derecho de la
legitimada activa (Constitucin C. A. Compaa de Seguros) para ejercer las
acciones legales que estime pertinentes en la justicia ordinaria.
71. De ah que se considera fundamental que el anlisis que realicen las y los
operadores de justicia, respecto de la procedibilidad de la accin de proteccin,
debe considerar la ntima conexin que existe entre el requisito del numeral 1 del
artculo 40 de la Ley Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control
Constitucional (violacin de un derecho constitucional) con el contemplado en el
numeral 3 (inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial adecuado y eficaz
para proteger el derecho violado) de la misma disposicin legal.
72. En este orden de ideas, el Pleno del Organismo en sus sentencias Nros. 04113-SEP-CC y 043-13-SEP-CC insisti en que: "... la carga de demostracin
sobre la adecuacin y eficacia de los procedimientos ordinarios no recae sobre el
accionante, sino sobre el juzgador, al momento en que determina si la violacin
efectivamente se verific o no en el caso puesto en su conocimiento".
73. Cabe una reflexin final, respecto de la adecuacin y eficacia de la va
constitucional para proteger el derecho vulnerado. Si bien en lneas anteriores
esta Corte ha establecido la implicancia del numeral 3 del artculo 40 de la Ley
Orgnica de Garantas Jurisdiccionales y Control Constitucional en la prctica, el
requerimiento descrito ha sido interpretado como la consagracin de la
residualidad de la accin de proteccin por parte de la legisladora o legislador
ecuatoriano. Sin embargo, es criterio de esta Corte, que el sentido de la norma
difiere del descrito, por las siguientes consideraciones:
74. El trmino "adecuado" ha sido concebido como "apropiado a las condiciones,
circunstancias u objeto de algo" 12 Ello trae como consecuencia que el
mecanismo invocado para reparar o detener la vulneracin a un derecho sea el'

.f.J1

~~~ W'"' i1

12

Real Academia Espaola de la Lengua; Diccionario de la

http://buscon.rac.e s/dracl/SrvltConsu lta?TIPO_BUS=3&LEMA=a plicar

Lengua

Espaola,

2009.

Disponible

en

Caso N." 0530-10-JP

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idneo, apto para restaurar ese derecho. Por su parte, la palabra "eficaz" significa
que el objeto, medio, mecanismo, etc., sea capaz de lograr el objeto que se desea
o persigue. Por tanto cuando se activa la justicia constitucional por medio de una
accin de proteccin, se est invocando el funcionamiento de un procedimiento
sencillo, rpido, eficaz y oral (artculo 86 numeral 2 literal a de la Constitucin
de la Repblica), por cuanto la conducta de la autoridad pblica o el particular ha
afectado, menoscabado, violentado el mbito constitucional de un derecho. Es
decir, la naturaleza de la afeccin debe revestir relevancia constitucional para que
la accin de proteccin se constituya en el medio apto para resarcir la
vulneracin del derecho constitucional.
75. Por tanto, la accin de proteccin se erige en el mecanismo judicial adecuado
y eficaz para resolver sobre el derecho constitucional vulnerado. Lo cual trae
como consecuencia que cualquier otro mecanismo en la va constitucional o en la
justicia ordinaria se convertira en una va ineficaz para resolver sobre el derecho
conculcado, pues se trata de un acto u omisin que lesiona arbitraria, ilegtima y
manifiestamente la dimensin izts fundamental de un derecho consagrado en la
Constitucin y en los instrumentos internacionales de derechos humanos.
76. Por otro lado, existen circunstancias en las que si bien la persona considera
que se han afectado sus derechos, la conducta denunciada no ataca directamente
a la faceta constitucional del mismo, sino que el derecho ha sido quebrantado en
su dimensin legal que si bien tiene siempre un trasfondo constitucional, pues
todos los derechos se encuentran garantizados en la Constitucin, no reclama la
misma urgencia ni el mismo grado de celeridad que si se tratara de un derecho
constitucional. Por el contrario, estos supuestos exigen la existencia de
mecanismos, previstos en leyes especiales, que resultan convenientes para
resolver sobre el asunto controvertido. De ah que en esos casos, la va adecuada
y eficaz es la prevista en la justicia ordinaria, ya sea por ser expeditivo o porque
confiere a la o al interesado algn beneficio particular que la accin de
proteccin no contempla, haciendo ms efectiva la tutela 13 .
77. En base a estas consideraciones, es criterio de esta Corte, que el legislador, al
emitir el texto del artculo 40 numeral 3 de la LOGJCC, de ninguna manera
considera a la accin de proteccin como una garanta jurisdiccional de carcter
residual, pues ello implicara, para la persona cuyo derecho constitucional ha sido
vulnerado, la obligacin de agotar previamente todas las distintas instancias
4
decisorias antes de acceder a la justicia constitucionaP .
"SBDAR, Claudia Beatriz; "Amparo de derechos fundamentales"- Buenos Aires- Editorial Ciudad Argentina- 2003- pg. 162
RUBIO LLORENTE, Francisco; "El recurso de amparo constitucional", en coloquio internacional "La jurisdiccin constitucional
en Espaa"- Madrid- Tribunal Constitucional/Centro de Estudios Constitucionales- 1995- pg. 137

14

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CORTE
CONSTITUCIONAL
DEL ECUADOR
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78. Efectivamente, la residualidad exige que para que una persona pueda acudir a
la justicia constitucional, es necesario haber agotado todas las instancias de la
justicia ordinaria, pues as entendida la accin de proteccin, no cabra su
interposicin, si estn pendientes de activacin instancias o recursos ordinarios
en los cuales se podra discutir sobre el conflicto.
79. As pues, esta garanta constitucional se erigira en un mecanismo residual
que provocara la ordinarizacin de la justicia constitucional, ya que al perder su
aptitud para proteger los derechos de manera directa y eficaz, se convertira en
una simple parte del todo que compone la justicia ordinaria, contraviniendo el
carcter supremo de la Constitucin, al vulnerar el contenido del artculo 88 de
su texto, que considera a la accin de proteccin como el mecanismo idneo para
lograr el amparo directo y eficaz de los derechos consagrados en la Constitucin.
80. Ahora, si bien se ha desechado la consideracin de la accin de proteccin
como una garanta de carcter residual, cabe aclarar que esta Corte considera que
no ocurre lo propio con la subsidiaridad de la misma.
81. En efecto existen casos en los que la posibilidad fctica o jurdica de utilizar
otras vas no se advierte con tanta claridad. Puede ser incluso, que la falta de
interposicin de vas se deba a condiciones especficas de la jurisdiccin
ordinaria que hacen imposible o extremadamente dificultoso acudir a ellas. Ante
este supuesto el legislador ecuatoriano ha requerido que el juez o jueza
constitucional aplique sendos ejercicios de argumentacin jurdica y valoracin
de elementos fcticos durante la sustanciacin de la accin de proteccin,
respecto de la procedibilidad de los procesos ordinarios sobre los que existira
duda. Deber, pues, decidir si dichos procesos cumplen o no con dos condiciones
determinadas: la adecuacin y la eficacia. Ello no significa, bajo ningn
concepto, el retornar a un modelo de garanta residual, por medio del cual se
establezca como requisito de procedibilidad la interposicin y agotamiento
previo de los remedios administrativos o judiciales, debido a que hacerlo
contravendra el objeto de la accin de proteccin, como mecanismo que busca el
"amparo directo de los derechos reconocidos en la Constitucin" 15 ; por el
contrario, implica que respecto de aquellos asuntos que puedan ser ventilados en
la va ordinaria, se acuda a ella en primera instancia y solo si esta resulta ineficaz
o inadecuada, se pueda activar la justicia constitucional.
82. Precisamente la subsidiaridad de la accin de proteccin surge porque ante la
inadecuacin o ineficiencia de la justicia ordinaria, el legislador ha optado por
considerar a la va constitucional como el mecanismo ltimo para resolver unf.
15

Constitucin de la Repblica, artculo 88.

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~

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conflicto que, pudiendo solucionarse en la va ordinaria, no lo ha hecho por

inadecuacin o ineficacia de la misma o porque el asunto controvertido carece de
va en la justicia ordinaria.
83. As, siempre que se verifique que de someter el asunto controvertido a la va
ordinaria, causara dao grave e irreparable y por ende, vulnerara el derecho a la
tutela judicial efectiva, las juezas y jueces constitucionales tienen la obligacin
de habilitar los vas de la justicia constitucional, ya que la existencia de otras vas
procesales que puedan impedir su procedencia, no pueden formularse en
abstracto, sino que depende de la situacin fctica concreta a examinar.
84. Precisamente, si bien la accin de proteccin no est orientada a sustituir a la
justicia ordinaria, las juezas y jueces constitucionales estn obligados a elaborar
un anlisis de fondo del caso concreto que sobrepasando los lmites del mero
ritualismo y formalidad, permita constatar adecuadamente si el caso concreto
cuenta con otra va, adecuada y eficaz o si por el contrario, la va constitucional
es la idnea, dado el asunto controvertido; pues la exclusin de esta ltima no
puede fundamentarse en un simple resguardo y ordenacin de competencias.
85. A partir de lo afirmado anteriormente, surge la inquietud de cmo diferenciar
cuando el asunto controvertido se refiere a problemas de ndole directamente
constitucional o cundo estos deban resolverse en la va ordinaria.
86. Al respecto, esta Corte considera que la solucin que debe utilizarse, en
primer lugar, es la identificacin del thema decidendum y su correspondencia con
el objeto de la accin de proteccin. Es decir, cuando lo que se plantea en la
demanda y se desprende de la comprobacin de los hechos es una vulneracin
directa de derechos constitucionales, se estar ante el objeto primigenio de la
accin de proteccin. En cambio, cuando lo que se pretenda es la declaracin de
un derecho subjetivo previsto en la legislacin secundaria o en general, la
aplicacin de una norma infraconstitucional para determinado caso o el reclamo
por la falta de la misma, sin la presentacin de hechos que determinen la
existencia de una vulneracin a derechos constitucionales, se tratar de un
problema que puede ser resuelto por otras vas judiciales.
87. Este mtodo de diferenciacin entre problemas de vulneracin a derechos
constitucionales y problemas de aplicacin de la ley, ha sido abordado por la
Corte con las siguientes consideraciones:
Los juzgadores al considerar que los preceptos normativos contenidos en la LOSCCA
..1'1
( ... ) son los aplicables fr~nte a las d.isposicio~es ~e. la Le~ O~gnica d~ ~a Contralora.
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CORTE
CONSTITUCIONAL
DEL ECUADOR
Caso N." 0530-10-JP

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relacin a las competencias de las judicaturas de los (sic) contencioso administrativo,

toda vez, que ante conflictos legales la llamada a resolver estas cuestiones, conforme
lo prev la propia Constitucin es la justicia ordinaria. En el caso subjudice si existe
controversia sobre la normativa infraconstitucional aplicable al caso, debe la persona
que se cree afectada acudir a las jurisdicciones ordinarias competentes para el caso y
no a la justicia constitucional, pues sta no se encuentra facultada para la resolucin de
problemas legales que no acarrean vulneraciones a derechos constitucionales I!.

88. En el mismo sentido, el Pleno de esta Magistratura se ha referido a los casos

en que el control de legalidad enerva la posibilidad de interponer la accin de
proteccin, al sealar:
La Registradora Mercantil de la ciudad de Guayaquil, al emitir como acto la
inscripcin de Gerente y Presidente de la compaa INDULAC S.A., se encontraba en
cumplimiento de las normas que le atribuyen tal competencia. Si (por medio de) la va
accin de proteccin se impugna de manera exclusiva la legalidad del acto, sin que
conlleve vulneracin de derechos constitucionales, el asunto debe decidirse en los
mecanismos judiciales ordinarios competentes, pero no a travs de una garanta
j urisdiccional 17

89. En el caso que motiva esta sentencia, la Corte Constitucional constata que el
thema decidendum del asunto en cuestin versaba sobre cuestiones de mera
legalidad (inaplicacin del artculo 45 de la Ley General de Seguros), que no
tienen relacin con el objeto de la accin de proteccin; es decir, del anlisis del
proceso puesto en conocimiento de la Corte, no se desprende vulneracin de
derecho constitucional alguno, sino una serie de discordancias entre las partes,
empresa Constitucin C. A. Compaa de Seguros y Ministerio de Transporte y
Obras Pblicas, respecto a la aplicabilidad de la Ley General de Seguros.
90. Por tanto, al no verificarse que el asunto controvertido corresponda a aquellos
que merecen la activacin de la justicia constitucional, pues no se advierte de una
vulneracin de un derecho constitucional, la va idnea y eficaz es la determinada
en la justicia ordinaria.
91. Las consideraciones expuestas en la presente sentencia, permiten al Pleno de
esta Magistratura constitucional emitir la siguiente regla con el carcter erga
omnes:
Las JUezas y jueces constitucionales que conozcan de una accwn de
proteccin, debern realizar un profundo anlisis acerca de la real
existencia de la vulneracin de derechos constitucionales en sentencia,
16
17

Corte Constitucional, caso N." 564-10-JP.

Corte Constitucional, sentencia N." 001-10-PJO-CC, segundo suplemento del Registro Oficial N." 351 del 29 de diciembre de
2010.

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Caso N."0530-10-JP

sobre la real ocurrencia de los hechos del caso concreto. Las juezas o
jueces constitucionales nicamente, cuando no encuentren vulneracin de
derechos constitucionales y lo sealen motivadamente en su sentencia,
sobre la base de los parmetros de razonabilidad, lgica y
comprensibilidad, podrn determinar que la justicia ordinaria es la va
idnea y eficaz para resolver el asunto controvertido.

JURISPRUDENCIA VINCULANTE
En mrito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de
la Constitucin de la Repblica del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional
expide la siguiente:

SENTENCIA
IV. JURISPRUDENCIA VINCULANTE
l. Las juezas y jueces constitucionales que conozcan de una accwn de

proteccin, debern realizar un profundo anlisis acerca de la real existencia de la

vulneracin de derechos constitucionales en sentencia, sobre la real ocurrencia de
los hechos del caso concreto. Las juezas o jueces constitucionales nicamente,
cuando no encuentren vulneracin de derechos constitucionales y lo sealen
motivadamente en su sentencia, sobre la base de los parmetros de razonabilidad,
lgica y comprensibilidad, podrn determinar que la justicia ordinaria es la va
idnea y eficaz para resolver el asunto controvertido.
2. La regla expedida en la presente sentencia deber ser aplicada con efectos
generales o erga omnes en casos similares o anlogos.

Revisin del caso

l. Se declara la vulneracin del derecho a la tutela efectiva y acceso a la justicia

en la sustanciacin del caso objeto de este precedente, por la desnaturalizacin de

la garanta jurisdiccional deducida por la empresa Constitucin C. A. Compaa
de Seguros en contra del Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, al haberse
aceptado la accin de proteccin que persegua el pronunciamiento de los jueces
constitucionales, sobre asuntos que no vulneran la dimensin constitucional de
los derechos consagrados en la Constitucin de la Repblica y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos. En consecuencia, se deja sin
efecto y validez jurdica la sentencia expedida el 25 de marzo de 2010, por los

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CONSTITUCIONAL
DEL ECUADOR
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jueces de la Tercera Sala Especializada de lo Penal de la Corte Provincial de

Justicia de Pichincha, dentro del proceso de accin de proteccin N. 0 224-2010JLL, y todos los efectos que la misma haya generado.
i

2. Se dispone devolver el proceso de accin de proteccin al juez de origen, para

su archivo.
3. Se deja a salvo el derecho de las partes para accionar otros mecanismos
administrativos o de la justicia ordinaria, para resolver el asunto materia de
controversia.
4. Los efectos de la sentencia expedida en la revisin del presente caso
seleccionado, tienen el carcter inter partes.
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5. Notifquese, publquese y cmplase.

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Razn: Siento pjllfti: ue la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno
de la Corte Constftuci nal, con seis votos de las seoras juezas y seores jueces:
Wendy Molina 1nd) de, Patricio Pazmio Freire, Ruth Seni Pinoargote, Roxana
Silva Chicaiza, M-riuel Viteri Olvera y Alfredo Ruiz Guzmn, sin contar con la
presencia de los jueces Francisco Buti Martnez, Pamela Martnez Loayza y
Tatiana Ordeana Sierra, en sesin del 22 de marzo del 2016. Lo certifico.
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SEC.RE-'FARIO GENERAL
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JPCH/mvv!n'!1b
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1 1
www.corteconstitucional.gob.ec

Av. 12 de Octubre N16-114y pasaje Nicols Jimnez

(frente al parque El Arbolito)
Telfs.: (593-2) 394-1soo
email: comunicacion@cce.gob.ec
Ecuador

CORTE
CONSTITUCI ONAL
DEL ECUADOR

CASO Nro. 0530-10-JP

RAZN.- Siento por tal, que la sentencia que antecede fue suscrita por el seor
Alfredo Ruz Guzmn, presidente de la Corte Constitucional, el da martes 29 de
marzo del dos mil diecisis.- Lo certifico.

JPCH/LFJ

/
/

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