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Revue des dpenses publiques

tude du cas du paiement des enseignants non


fonctionnaires
Version finale

Juin 2015

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiement des enseignants non
fonctionnaires
Sommaire

AVANT-PROPOS .......................................................................................................................................... 5
RESUME EXECUTIF ...................................................................................................................................... 6
1. ASPECTS METHODOLOGIQUES ............................................................................................................ 13
2. LES ENF DANS LE SYSTEME EDUCATIF .................................................................................................. 17
2.1 LES ENF COMPOSANTE FONDAMENTALE DU SYSTEME EDUCATIF ...................................................................... 17
2.2 LA REMUNERATION DES ENF A LENSEIGNEMENT PRIMAIRE ............................................................................ 20
3. LE RECRUTEMENT DES ENF ET DES ENFS .............................................................................................. 23
3.1 LE STATUT DES ENF ET PROCEDURES DE SELECTION ....................................................................................... 23
3.2 LACCES A LA SUBVENTION : CRITERES ET REPARTITION ................................................................................... 25
3.3 LA PRATIQUE DU RECRUTEMENT ET DE LA REPARTITION .................................................................................. 29
3.3.1 Dysfonctionnement persistant ................................................................................................. 29
3.3.2 Disparits importantes ............................................................................................................ 30
3.3.3 Conditions de recrutement selon les rsultats de lenqute .................................................... 33
4. LE DE PAIEMENT DES ENF .................................................................................................................... 37
4.1 LE POIDS BUDGETAIRE .............................................................................................................................. 37
4.2 LA CONTRIBUTION DES PARTENAIRES .......................................................................................................... 39
4.3 LA CONTRIBUTION DES PARENTS DELEVE ..................................................................................................... 40
4.4 LE MECANISME DE PAIEMENT DES ENF ....................................................................................................... 45
4.4.1 Procdures et dlais ................................................................................................................. 45
4.4.2 Les modes de paiement ........................................................................................................... 47
4.5 LES PERFORMANCES SELON LES RESULTATS DE LENQUETE............................................................................... 49
4.5.1 Le niveau de rmunration ...................................................................................................... 49
4.5.2 Le mode de paiement .............................................................................................................. 52
4.5.2.1 Apprciation et niveau de satisfaction .......................................................................................... 52
4.5.2.2 Le retard de paiement ................................................................................................................... 53

4.6 LES DOMAINES DAMELIORATION ............................................................................................................... 56


4.6.1 Forces et faiblesses .................................................................................................................. 56
4.6.2 Les recommandations pour lamlioration .............................................................................. 57
5. INTEGRATION ET IMPACT BUDGETAIRE ............................................................................................... 62
5.1 LES DEVENIRS DES ENF DANS LA POLITIQUE SECTORIELLE ................................................................................ 62
5.2 LES PROJECTIONS 2020 ET LES IMPACTS...................................................................................................... 63
5.2.1 Le cadrage macro-conomique ............................................................................................... 63
5.2.2 Les projections dmographiques et les besoins en enseignants .............................................. 65
5.2.3 Les scnarios et les options ...................................................................................................... 66
5.2.4 Les rsultats obtenus ............................................................................................................... 67
ANNEXES .................................................................................................................................................. 69

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Liste des tableaux, graphiques et cartes


Tableau 1 : Rpartition de lchantillon de lenqute par rgion, CISCO et ZAP .................................................................................................................15
Tableau 2 : Rpartition des coles enqutes selon le mode de paiement des ENF subventionns .................................................................................16
Tableau 3 : Rpartition des enseignants par catgorie et par niveau denseignement (2009-2010 et 2013-2014) ............................................................18
Tableau 4 : volution de la subvention unitaire des ENF .....................................................................................................................................................20
Tableau 5 : volution des enseignants du primaire par catgorie (2007-2014) ...................................................................................................................21
Tableau 6 : Procdure de slection des candidats aux emplois dENF................................................................................................................................24
Tableau 7 : Rpartition des rles et attributions des diffrents intervenants en matire de gestion des ENF et des postes subventionns .....................27
Tableau 8 : Nombre de jours de formation continue par ENFS ............................................................................................................................................36
Tableau 9 : Enveloppes budgtaires alloues la subvention des ENF : allocations et utilisations (2012-2015) ..............................................................38
Tableau 10 : Subvention des ENF des EPP : rpartition entre budget du MEN et financement des partenaires (2009-2015)...........................................39
Tableau 11 : volution de la contribution annuelle des parents (en MGA/Parent) ...............................................................................................................42
Tableau 12 : Nombre d'ENFS pays par prestataire et par rgion (quota 2013-2014) ........................................................................................................48
Tableau 13 : Niveau de satisfaction des ENFS par rapport au montant de la subvention ...................................................................................................50
Tableau 14 : Niveau de satisfaction des ENF par rapport au mode de paiement de la subvention ....................................................................................52
Tableau 15 : Perspectives macroconomiques et budgets de ltat et du MEN : ralisations 2012-1014, budget 2015 et projections 2016-2020 (Scnario
1 : scnario de rfrence)......................................................................................................................................................................................................64
Tableau 16 : Perspectives macroconomiques et budgets de ltat et du MEN : ralisations 2012-1014, budget 2015 et projections 2016-2020 (Scnario
2 : Rformes lentes) ..............................................................................................................................................................................................................65
Graphique 1 : Taux dencadrement et proportion des ENF par rgion (2013-2014) ............................................................................................................14
Graphique 2 : Rpartition des coles enqute par rgion, CISCO, ZAP et milieu .............................................................................................................15
Graphique 3 : Rpartition des personnes enqutes par rgion ..........................................................................................................................................16
Graphique 4 : volution des effectifs lves au primaire et poids du secteur public............................................................................................................17
Graphique 5 : Rpartition des enseignants du primaire (2013-14) .......................................................................................................................................18
Graphique 6 : volution des ENF au primaire : effectif et poids dans le corps enseignant (2000-2014) .............................................................................19
Graphique 7 : volution de la rmunration unitaire annuelle des ENF en numraire et en indice.....................................................................................20
Graphique 8 : volution des enseignants du primaire par catgorie (nombre) ....................................................................................................................21
Graphique 9 : volution des enseignants du primaire par catgorie (structure) ..................................................................................................................21
Graphique 10 : Rpartition des ENF Subventionns par rgion (2014) ...............................................................................................................................22
Graphique 11 : Besoins de recrutement................................................................................................................................................................................28
Graphique 12 : Ratios de nombre dlves par salle de classe et de nombre dlve par enseignant au niveau des CISCO (2014) ................................31
Graphique 13 : Ratios de nombre dlves par salle de classe et de nombre dlve par enseignant au niveau des EPP (2014) ....................................31
Graphique 14 : Rpartition des EPP selon le poids des ENF dans le corps enseignant et la proportion dENF subventionns (2014).............................32
Graphique 15 : Rpartition des CISCO selon la proportion des coles o le corps enseignant est compos exclusivement dENF non subventionns
(2014).....................................................................................................................................................................................................................................33
Graphique 16 : Mode de recrutement des ENF (selon les Directeurs) .................................................................................................................................33
Graphique 17 : Nombre moyen de jours d'absence par enseignant selon le statut et le milieu...........................................................................................35
Graphique 18 : volution des enveloppes budgtaires alloues la subvention des ENF .................................................................................................37
Graphique 19 : Transfert de subvention des ENF par niveau denseignement : structure moyenne 2012-2014 ................................................................37
Graphique 20 : Poids budgtaire des subventions octroyes aux ENF (2010-2015)...........................................................................................................38
Graphique 21 : volution de la part du budget de ltat dans le financement des ENFS ....................................................................................................39
Graphique 22 : Structure de financement de la subvention des ENF (moyenne 2009-2015)..............................................................................................39
Graphique 23 : Dpenses scolaires moyennes par individu scolaris, niveau et secteur (en 1000 MGA)..........................................................................40
Graphique 24 : Dpenses scolaires moyennes par individu scolaris, niveau et secteur (indices) .....................................................................................40
Graphique 25 : Part des dpenses dducation dans les dpenses totales des mnages ..................................................................................................40
Graphique 26 : Dpenses scolaires par lve du primaire public, par le type de dpenses, 2012 .....................................................................................41
Graphique 27 : Contribution des parents pour un enfant inscrit au primaire (EPP) .............................................................................................................41
Graphique 28 : Contribution des parents aux dpenses de lcole : rpartition par rgion (en MGA/parent/an) ................................................................42
Graphique 29 : Contribution des parents aux dpenses de lcole : rpartition par milieu (Analamanga et Atsinanana - en MGA/parent/an) ..................42
Graphique 30 : Contribution des parents et recettes ralises par coles : 30 coles du CISCO Antananarivo Renivohitra (2013-2014) ........................43
Graphique 31 : Part des dpenses dducation dans les dpenses totales des mnages ..................................................................................................43
Graphique 32 : Rpartition de lutilisation du budget des coles ralis travers les contributions des parents................................................................44
Graphique 33 : Apprciation des parents du niveau de la contribution requise par les EPP ...............................................................................................44
Graphique 34 : Procdure de paiement des ENF : nombre de tche/tape par intervenant ...............................................................................................45
Graphique 35 : tapes et procdures de paiement des subventions des ENF ....................................................................................................................46
Graphique 36 : Dlais des procdures de paiement des ENF par intervenant (en jours) ....................................................................................................47
Graphique 37 : Dlais des procdures de paiement des ENF par tape (en jours) .............................................................................................................47
Graphique 38 : Rpartition des ENFS par prestataire (2014) ...............................................................................................................................................47
Graphique 39 : Rpartition des ENFS pays par prestataire et par rgion ..........................................................................................................................48
Graphique 40 : Apprciation du niveau de la subvention par les ENFS (rpartition par genre)...........................................................................................49
Graphique 41 : Apprciation du niveau de la subvention par les ENFS (rpartition par rgion)..........................................................................................49
Graphique 42 : Frais occasionns par le paiement de la subvention ...................................................................................................................................49
Graphique 43 : Proportion dENFS non satisfaits par rapport au montant de la subvention ................................................................................................50
Graphique 44 : Proportion dEF non satisfaits par rapport au montant de la subvention .....................................................................................................50
Graphique 45 : Niveau de subvention souhait par les ENF et sa comparaison par rapport la rmunration releve des EF .......................................50
Graphique 46 : Proportion dENFS exerant une activit complmentaire selon le secteur dactivit.................................................................................51
Graphique 47 : Revenu des ENFS provenant de la contribution des parents (MGA/mois) .................................................................................................51
Graphique 48 : Estimation du revenu mensuel global de lENFS .........................................................................................................................................51

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 49 : Proportion dENFS insatisfaits par rapport au mode de paiement de la subvention ...................................................................................52
Graphique 50 : Proportion dENF souhaitant changer de mode de paiement ......................................................................................................................53
Graphique 51 : Retard moyen de paiement de la subvention en 2013-14 ...........................................................................................................................54
Graphique 52 : Retard moyen de paiement de la subvention en 2014-15 ...........................................................................................................................54
Graphique 53 : Raisons voques expliquant le retard de paiement ...................................................................................................................................54
Graphique 54 : Raisons voques par les ENFS expliquant le retard de paiement : rpartition par rgion, milieu et mode de paiement .........................54
Graphique 55 : Retard de paiement : Augmentation de labsentisme chez les enseignants ? ..........................................................................................55
Graphique 56 : Retard de paiement : Augmentation de de la contribution des parents ?....................................................................................................55
Graphique 57 : Moyens de recours pour subvenir aux besoins en cas de retard de paiement ...........................................................................................55
Graphique 58 : Points forts du mcanisme de paiement selon les directeurs des EPP.......................................................................................................56
Graphique 59 : Points faibles du mcanisme de paiement selon les directeurs des EPP ...................................................................................................57
Graphique 60 : Recommandations pour amliorer le mcanisme de paiement selon les directeurs des EPP ...................................................................57
Graphique 61 : Taux de satisfaction des parents par rapport aux performances et rendements des enseignants (Proportion de parents trs satisfaits et
moyennement satisfaits) ........................................................................................................................................................................................................61
Graphique 62 : Projections du Plan EPT 2008 : Enseignants fonctionnaires et ENF .........................................................................................................62
Graphique 63 : Pourcentage dENF subventionns au Primaire et au Collge : Objectif PIE 2013-2015 ...........................................................................63
Graphique 64 : Population ge de 5-10 ans (2012-2020)...................................................................................................................................................65
Graphique 65 : Projection des effectifs lves et des besoins en enseignants....................................................................................................................66
Graphique 66 : Projection des enseignants par statut (H2) ..................................................................................................................................................66
Graphique 67 : Projection de la masse salariale du MEN requise par H1 et possibilits dallocation droulantes des scnarios de cadrage
macroconomique .................................................................................................................................................................................................................67
Graphique 68 : Dficit de ressources dgag par lhypothse 1 dintgration des ENF dans la fonction publique .............................................................67
Graphique 69 : Projection de la masse salariale du MEN requise par H2 et possibilits dallocation droulantes des scnarios de cadrage
macroconomique .................................................................................................................................................................................................................68
Graphique 70 : Dficit de ressources dgag par lhypothse H2 dintgration des ENF dans la fonction publique ..........................................................68

Carte 1 : Ratio lves/Enseignant par rgion (2014)............................................................................................................................................................30


Carte 2 : Proportion dENF par rgion (2014) .......................................................................................................................................................................30

Liste des abrviations et acronyme


APE :
BEPC :
CEG :
CISCO :
DGEFA :
DPE :
DREN :
DREN :
DTIC :
ENF :
ENFS :
ENSOMD :
EPM :
EPT :
ESS :
FRAM :
INSTAT :
MEN :
OMD :
PASSOBA :
PAUSENS :
PIB :
PIE :
PTF :
UAT :
UNICEF :
ZAP :

Association des Parents dlves


Brevet d'tudes du Premier Cycle
Collge dEnseignement Gnral
Circonscription Scolaire
Direction Gnrale de l'ducation Fondamentale et de l'Alphabtisation
Direction de la Planification de l'ducation
Directions Rgionales de lducation Nationale
Direction Rgionale de l'ducation nationale
Direction des Technologies de l'Information et de la Communication
Enseignant Non Fonctionnaire
Enseignant Non Fonctionnaire Subventionn
Enqute Nationale sur le Suivi des indicateurs des OMD
Enqute Permanente auprs des Mnages
ducation Pour Tous
Enseignement Semi-Spcialis
Fikambanan'ny Ray Aman-dRenin'ny Mpianatra (Association des Parents dlves)
Institut National de la Statistique
Ministre de l'ducation nationale
Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement
Programme d'Appui aux Services Sociaux de Base (UE)
Programme d'Appui d'Urgence aux Secteurs ducation, Nutrition et Sant
Produit Intrieur Brut
Plan Intrimaire de l'ducation
Partenaires Techniques et Financiers
Unit dAppui Technique
Fonds des Nations Unies pour l'enfance
Zone dAdministration Pdagogique

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

AVANT-PROPOS
Le prsent rapport est labor dans le cadre des travaux de revue des dpenses
publiques Madagascar consacre aux secteurs de lducation nationale, la sant
publique et la nutrition.
Le rapport porte sur lanalyse de cas du paiement des enseignants non fonctionnaires
ou enseignants FRAM1. Son objectif consiste dcrire le mcanisme de paiement
existant, analyser ses performances et ses points faibles tant en ce qui concerne les
critres dattribution que les modalits de fonctionnement et de proposer des
recommandations contextualises et pratiques visant amliorer les mcanismes
actuels et leurs performances. Le rapport comporte aussi une analyse prospective
quant aux scnarios possibles dintgration des enseignants non fonctionnaires dans
la fonction publique.
Les analyses de la prsente tude se basent en grande partie sur une enqute de terrain
mene au niveau dun chantillon dcoles auprs des directeurs, enseignants et
parents dlves dans les rgions dAnalamanga, Atsinanana et Melaky. Un
remerciement particulier est adress aux ATR de lUnicef dans ces rgions qui ont
ralis le travail de collecte des donnes avec beaucoup de professionnalisme et dans
des dlais record.
Le rapport est structur en cinq parties :
1) la premire est consacre aux aspects mthodologiques retenus pour la prsente
tude ;
2) la deuxime prsente les ENF dans leur dimension de composante fondamentale
du systme ducatif et la situation de la rmunration des ENF du primaire ;
3) la troisime partie analyse la question de recrutement des ENF et de laccs au
statut ENFS entre les textes et la pratique ;
4) la quatrime partie est rserve lanalyse du paiement des ENF travers les
diffrentes sources de financement (budget, PTF et contributions des parents)
et lexamen du mcanisme de paiement en termes de performance avant
daboutir une analyse des points forts, points faibles et des recommandations
proposes pour amliorer la situation ;
5) la cinquime et dernire partie est prospective. Elle vise examiner la
soutenabilit de diffrentes options dintgration des ENF dans la fonction
publique en fonction des scnarios ventuels dvolution du contexte
macroconomique.

Lappellation enseignants FRAM trouve son origine au mode de recrutement qui a apparu dans les annes 1980
suite des initiatives prises par les Associations des parents d'lves ou FRAM (Fikambanan'ny Ray amandrenin'ny
Mpianatra) de recruter des enseignants dans un contexte de limitation de recrutement denseignants
fonctionnaires suite aux difficults budgtaires.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

RESUME EXECUTIF
Les enseignants FRAM, composte fondamentale du systme ducatif
Les enseignants FRAM constituent une composante fondamentale du systme ducatif malgache.
Leur rle tait dterminant aussi bien durant la priode dexpansion du systme que durant la
priode crise vcue ces dernires annes. En effet, si durant les annes 2000, le recours massif
aux enseignants FRAM ou enseignants non fonctionnaires (ENF) tait dict par les limites du
financement public pour faire face laccroissement rapide de la demande (la proportion des
ENF dans le corps enseignant est passe de 15% en 2000 58% en 2010), durant la dernire
priode de crise et en dpit du relchement de la pression de la demande, les difficults du
budget de ltat taient de nature privilgier lembauche des ENF. En 2014 et dans lensemble
du systme scolaire (du prscolaire au secondaire), les ENF sont au nombre de 82 850
reprsentant 69% du corps enseignant (contre 58% en 2010). Au niveau de lenseignement
primaire, les ENF reprsentent 78,4% du corps enseignant (contre 61% en 2010). Le
phnomne ENF est ainsi devenu laspect dominant du secteur ducatif. Il est lorigine du
maintien du systme et de son expansion et il a permis dassurer les conditions de sa
soutenabilit financire et damliorer les conditions dencadrement pdagogique : le ratio de
nombre dlves par enseignant est pass de plus de 55 dans les annes 2000 44 en 2014.
Ladoption dune politique de rmunration des ENF tait la consquence logique de
limportance prise par le phnomne ENF. Le montant de la subvention sest amlior au fil des
ans. Elle est passe de 30 000 MGA par mois durant 9 mois en 2002 110 000 MGA/mois sur
12 mois partir de 2013. Cette volution parait importante : la rmunration annuelle a
presque quintupl en termes nominaux en passant de 270 000/an en 2002 1,320 million
MGA/an en 2014. Toutefois, lanalyse en termes constants montre que la rmunration de
lENF subventionn a t multiplie par un facteur de 1,62 entre 2002 et 2014, soit une
augmentation annuelle moyenne de 4,1%, ce qui reste non ngligeable voire apprciable
compar lvolution du PIB par tte qui tait de 0,8% durant la mme priode. Mais la
tendance rcente montre une rgression de la rmunration des ENF en termes rels depuis
2010 de - 4,2%. Le rythme dvolution de la prise en charge des ENF en termes de subventions
na pas suivi la cadence de la progression de leur nombre, aboutissant une baisse du taux de
la prise en charge qui est pass de 75% en 2007 (78,8% en 2008) moins de 67% en 2014.
La situation actuelle de rpartition des ENF et des ENF subventionns (ENFS) dnote dun certain
dysfonctionnement des critres et principes retenus pour le recrutement des ENF et
louverture des postes subventionns. Il faut dire aussi que lessentiel des principes et rgles
retenus en cette matire sont rcents et ne sont pas encore parvenus au stade dapplication
systmatique. Il est ainsi prconis que ces rgles et principes fassent lobjet dune
promulgation officielle aprs une large concertation et quils fassent lobjet dune rvision et
dune mise jour selon une priodicit dfinir. La question du recrutement, au-del des
aspects procduraux, est cruciale. En fait, cest du choix judicieux de lENF que la qualit de
lenseignement sen trouve dtermine. Les audits et analyses mens dans le cadre de certains
projets de subventionnement des ENF ont relev plusieurs insuffisances dans les procdures
de recrutement. Cela concerne en particulier les zones rurales o les rseaux et les influences
des familles sont prsents et actifs. En milieu urbain, les procdures sont mieux respectes en
raison de limportance des candidatures et par consquent du contrle implicite de la
procdure. Les donnes de 2013-2014 montrent que dans 15,3% des coles aucun ENF nest
subventionn. Cette proportion atteint dans certains CISCO plus de 30%. Par ailleurs, dans
11,4% des coles, soit 3216 coles ne comportent que des ENF non subventionns.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Lenqute mene dans le cadre de la prsente tude a montr que pour un cas sur cinq, la
procdure de recrutement ntait pas respecte. Elle montre par ailleurs que les ENF
prsentent une anciennet de plus de 8 ans dans la profession dont 5,3 ans passs lcole
actuelle. Cela confirme une certaine stabilit dans le poste, contrairement certaines ides
reues de forte mobilit du corps des ENF. Il est aussi intressant de noter que laccs la
subvention ne requiert pas ncessairement une anciennet prouve : plus de 55% des ENFS
ont reu la subvention avant la deuxime anne dexercice. La dure dattente moyenne de
la subvention est de 2,3 ans, mais paradoxalement les ENFS les plus diplms accdent plus
difficilement la subvention ce qui relativise les critres de priorit retenus en matire
dligibilit au recrutement et la subvention. Comme il est intressant de noter que le niveau
dassiduit est inversement proportionnel au niveau de stabilit du statut de lenseignant : cest
lenseignant fonctionnaire et contractuel qui sabsente le plus suivi de lENFS puis de lENF.
La situation du paiement des enseignants FRAM
Le budget de ltat consacre une enveloppe atteignant plus de 60 Md MGA pour la subvention
des ENFS des trois cycles de lenseignement scolaire. Cette enveloppe a volu un rythme
annuel de 8,7% entre 2011 et 2014, dpassant le taux de croissance du budget du MEN (6,4%).
Cet effort budgtaire consacr la subvention des ENF correspond en moyenne environ 11%
des dpenses totales du MEN, 14% de la solde du MEN, 56% des dpenses courantes hors
solde et 73% des dpenses de transfert. Les ENFS des EPP accaparent prs de 90% de
lenveloppe alloue lenseignement scolaire. Les parts respectives des ENFS des collges et
lyces sont de 9,6% et 1,4%. Sur lensemble de la priode 2009-2015, le budget a pris en charge
le financement du plus des deux tiers (68,7%) de la subvention des ENF des EPP le tiers restant
correspondait la contribution des PTF. La part du Budget MEN dans la rmunration des ENF
est en progression, elle est passe de 50% en 2009 72,3% en 20014 et il est prvu quelle
atteigne prs de 79% en 2015.
La procdure dengagement du paiement des subventions comporte 20 tapes pralables
lengagement des oprations de paiement proprement dites au niveau des prestataires (trsor
public, banque et IMF)2. La procdure fait intervenir 11 acteurs tant au niveau central que
rgional et local en plus des prestataires. Lestimation de la dure de la procdure aboutit
une dure totale minimale de 69 jours dont 8 jours pour les procdures de paiement par les
prestataires et un maximum pouvant atteindre 180 jours dont 153 jours prcdant
lintervention des prestataires. En fait, deux tapes majeures peuvent retarder sensiblement la
procdure de paiement. Il sagit de ltape 12 (Envoi par colis postaux des avis de crdits aux
Trsorerie gnrales) en raison des lenteurs qui peuvent survenir et ltape 18 qui comporte
notamment lApprovisionnement en fonds des Perceptions Principales au niveau des districts
en raison des blocages intervenant ce niveau inhrents aux restrictions de trsorerie.
Les ENFS enquts estiment faibles, voire extrmement faibles les subventions reues. En effet, les
trois quart des ENFS considrent que le niveau de la subvention est extrmement faible. Dune
manire gnrale, les enseignants ne sont pas satisfaits du niveau de la rmunration. Cest
valable pour les fonctionnaires (taux dinsatisfaits de 78% dont 43% trs insatisfaits) et encore
plus pour les ENFS (taux dinsatisfaits de 92% dont 79% trs insatisfaits). Le niveau de la
subvention qui arrive satisfaire les ENFS est pratiquement le triple du niveau actuel. En effet,
le montant de la subvention quils dclarent rpond leur attente est de prs de 305 000 MGA.
Compar au niveau des salaires des EF relev par lenqute, le niveau souhait par les ENFS
correspond au trois quart du salaire du fonctionnaire.

Les donnes de 2013-2014 montrent que plus de 72% des ENFS sont pays par les IMF (38% par les OTIV et 34,4% par dautres
IMF : TIAVO, PAMF et Vola Mahasoa). Le paiement par virement bancaire (BFV-SG) et par la Poste concerne respectivement 14,2%
et 10,9% des ENFS alors que le paiement par les postes comptables payeurs du Trsor ne concerne que 2,5% des ENFS.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

En raison du faible niveau de la subvention, lENFS mobilise deux sources de revenus


complmentaires : il recourt une activit complmentaire rmunre et il bnficie dune
partie de la contribution des parents. Lenqute a montr que la moiti des ENFS hommes et le
quart des ENF femmes recourent des activits complmentaires rmunres dgagent un
revenu mensuel moyen de lordre de 10 000 MGA. Dautre part, il peroit environ 30 000 MGA
par mois provenant de la contribution des parents. Cela porte son revenu mensuel global
environ 150 000 MGA (73% proviennent de la subvention du MEN, 20% de la contribution des
parents et 7% des activits complmentaires entreprises par lENFS.
Le niveau de satisfaction des ENFS par rapport aux trois modes de paiement concerns par
lenqute (le trsor public via les bons de caisse, les banques via le virement et les IMF via le
paiement en espce) est assez contrast. En effet, les ENFS de Melaky pays par bon de caisse
sont assez satisfaits de ce mode de paiement (taux de satisfaction de plus de 90%) ; par contre,
le taux de satisfaction se limite 18% pour le paiement par les IMF et 30% pour le paiement
par virement bancaire. Les principales raisons de satisfaction avances par les ENFS par
rapport au mode de paiement de la subvention sont les suivants : i) le paiement par les IMF est
apprci en raison de la proximit des antennes locales qui couvrent une grande partie du
territoire ; ii) le virement bancaire est apprci en raison de labsence de retenues, ce qui nest
pas le cas pour le paiement via les IMF ; ii) le bon de caisse est apprci notamment pour sa
dure de validit qui est de 3 mois ; iv) la priodicit du paiement (bimestre) en dpit de ces
multiples insuffisances, elle a lavantage, pour certains ENFS, de constituer une certaine
pargne force ; v) les diffrents modes de paiement sont aussi apprcis par labsence de
risque et de la garantie du paiement effectif. Quant aux raisons dinsatisfaction, il sagit en
premier lieu du retard de paiement. Ce retard engendre une situation dendettement de lENF
et pose pour certains enseignants un vritable problme de dignit et ils considrent que
leur situation dendettement chronique entache leur position sociale notamment dans les
villages ruraux et en second lieu, les ENFS avancent la question des frais et des faux-frais qui
accompagne lopration de paiement. Environ le tiers des ENFS souhaite changer de mode
paiement en migrant essentiellement des OTIV vers le virement bancaire.
Le retard de paiement et son irrgularit constitue le principal inconvnient rcurrent en matire
de paiement des ENFS. Le retard ralis durant lanne scolaire coule (2013-2014) est
estim 5 mois et demi. Durant lanne scolaire en cours, il est estim 3,2 mois. Les raisons
voques par les ENFS pour expliquer le retard de paiement sont multiples, ils concernent en
particulier la lourdeur des procdures et les problmes de liquidit au niveau du MEN-MFB. Il
est interpellant de noter que pour plus de 8% des ENFS, le retard sexplique par le Manque
de considration pour les ENF auprs des dcideurs. Cela incite amliorer la politique de
communication du MEN vis--vis des ENF. Le retard de paiement impacte ngativement la
situation professionnelle et la vie priv de lENFS. Si lenqute na relev quun impact limit en
termes daugmentation de labsentisme et de surcots pour les mnages (uniquement dans
10% des cas, le retard important peut augmenter labsentisme ou la contribution des
parents), elle a mont que lENF recours essentiellement lendettement pour faire face aux
retards de paiement.
Recommandations pour lamlioration du transfert des subventions des ENF
Lenqute mene dans le cadre de la prsente tude a permis de relever plusieurs points forts du
paiement des ENF relevs par les directeurs des EPP et les bnficiaires. Ils concernent les
aspects suivants : i) une volont politique exprime et engage par le MEN depuis plusieurs
annes et qui vise amliorer le niveau de subvention des ENF et dlargir cette subvention
vers sa gnralisation, ii) cette prise en charge financire des ENF a permis de rduire
labsentisme des enseignants et de motiver davantage les ENF pour donner le mieux deuxmmes et de sengager plus volontairement dans les programmes de formation ce qui a

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

certainement amlior la qualit de lenseignement, iii) le paiement des ENF, en dpit de sa


non gnralisation, concerne toutefois les deux-tiers des ENF travers linjection dune
enveloppe financire atteignant prs de 60 Md MGA. Cela devrait contribuer significativement
lallgement des charges parentales dau moins dautant et a contribu, dans plusieurs
rgions du pays largir laccs lducation et attnuer le phnomne de labandon scolaire
pour des raisons conomiques durant les priodes de crise, iv) le mode de paiement adopt
avec limplication de plusieurs prestataires a permis de rpondre de manire la plus
approprie possible par rapport aux particularits rgionales et locales et a permis damliorer
le processus de paiement, de rduire ses cots et daugmenter sa fiabilit.
Plusieurs insuffisances dans le processus de paiement des ENFS ont t mises en exergue lors de
lenqute. Au pralable il y a deux questions fondamentales et rcurrentes qui mritent des
solutions radicales. Il sagit, dune part, de la question du retard du paiement, et dautre part,
de la priodicit de ce paiement. Il faut signaler que le retard conjugu avec une priodicit
voulue bimestrielle et lirrgularit de la frquence gnrent des situations dinstabilit et
dimprvisibilit financire chez lENFS avec ses consquences multiples en termes
dimplication professionnelle et de perturbation de sa vie prive et sociale. Par ailleurs, il est
paradoxal de constater que les acteurs du terrain confirment que le paiement des ENFS na pas
rduit la contribution des parents. A priori, les enveloppes financires alloues la subvention
des ENF devrait rduire dautant la contribution des parents. Toutefois, les insuffisances
majeures du processus en matire de retard important et de priodicit longue et irrgulire
ont diminu sensiblement limpact initial recherch, savoir soulager la charge financire des
parents. Les autres points faibles du mode de paiement concerne dune part la question de
lloignement des points de paiement qui demeure une proccupation dans plusieurs rgions
avec les implications des dplacements en termes dabsentisme et de cot financier pour
lENF, et dautre part, la question des diverses commissions et frais occasionns lors du
paiement.
Les recommandations damlioration du processus de paiement des ENF concernent quatre
aspects essentiels : les procdures, le retard, le statut fiscal et la priodicit :

Les procdures de recrutement et gestion et de paiement des ENF, sont certes plus claires,
mais sont aussi plus compliques. La complexit de la procdure nest pas une garantie
defficacit ni de transparence. Le point crucial dans la procdure consiste en le
paiement aprs constatation du service rendu. Les fameuses ASFI et ASFC constituent
des goulots dtranglement, mais sont ncessaires dans cette logique de paiement. Ces
procdures taient importantes voire fondamentales lors de la mise en place du
systme, mais on assiste une volution apportant deux lments de stabilisation : le
niveau de la subvention sest amlior rendant la fonction plus attractive et rduisant
la mobilit des ENF, ii) la base de donnes des ENF tant au niveau central quau niveau
rgional devient de plus en plus fiable et les procdures didentification et de
localisation des ENF deviennent plus efficace. Dans ce contexte de maturit du systme
il est recommand de passer de la logique du contrle a priori au suivi a posteriori.
cet effet on recommande de passer de ASFI et ASFC ASNFI (Attestation de Service Non
Fait Individuel) et ASNFC (Attestation de Service Non Fait Collectif). Cela sous-entend
la constatation du service non fait (qui est devenu lexception) et non du service fait
(qui est devenu la rgle). En priode transitoire, le contrle a priori peut se limiter
deux priodes de lanne : au dbut de lanne scolaire et la fin de lanne scolaire.
Deux lments peuvent encore faciliter cette mutation : laugmentation ventuelle du
niveau de la subvention et sa gnralisation lensemble des ENF dans cette priode
de moratoire sur le recrutement le quel recrutement devrait dsormais obir des
procdures beaucoup plus strictes avec une implication active de MEN qui sera une
vritable partie prenante dans le contrat de recrutement.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Le retard et la priodicit constituent les deux lments fondamentaux viser en matire


damlioration des procdures du mcanisme de paiement. En fait, la question du
retard est dlimite dans deux composantes essentielles : un retard procdural et un
retard subi :
o Le retard procdural intervient notamment dans llaboration des attestations et
dans lenvoie des documents qui peuvent occasionner des dlais dpassant un
mois voire deux mois. La mise en place du nouveau systme prconis (paiement
a priori avec suivi a postriori) permet de rsoudre en grande partie cette
question. Toutefois, dans ltat actuel des choses, un systme de suivi en temps
rel de lavancement de la procdure de paiement peut sinformer temps des
goulots dtranglement et prendre rapidement les mesures appropries pour
acclrer la procdure travers des autorisations accorder ou laffectation de
lappui ponctuel en facilitateurs ou assistance pour remdier aux difficults
constates tant au niveau central que rgional. Cela suppose la mise en place
dune vritable task force dote de systme dinformation et de capacits de
mobilisation de comptences et de suivi dexcution. Il est propos dappuyer
lUAT pour dvelopper cette task force.
o Le retard subit constitue, en fait, le retard le plus inquitant. En effet, la cause
principale du retard revient aux dcisions de rgulation budgtaire. Le paiement
est souvent retard de plusieurs mois cause dindisponibilit de trsorerie. Cela
pose la question du statut de ce paiement qui marge sur la rubrique transfert du
budget (6565 : Transfert au secteur priv). Elle est soumise aux mmes
restrictions en matire de rgulation que les autres rubriques de dpenses de
fonctionnement. L aussi une mutation devrait tre ralise. Ces transferts
appels officiellement subventions aux salaires des enseignants FRAM
doivent tre considres comme des quasi-salaires et traits en consquence en
termes de rgulation budgtaire et bnficient ainsi de la mme priorit que les
salaires. Si les salaires garantissent le fonctionnement de 20% du systme, ces
subventions garantissent le fonctionnement des deux-tiers et prochainement des
trois-quarts. Une dcision conjointe MFB/MEN devrait tre prise pour accorder
un statut privilgi ces transferts en matire dexcution budgtaire.

La question du bimestre mrite une analyse approfondie. Cette priodicit est, dune part,
non respecte dans les faits car, in fine, la vritable priodicit est celle dicte par les
rgulations budgtaires et, dautre part, nest pas ncessairement source dconomie.
En effet, les cots effectifs les plus importants du processus du paiement sont
proportionnels aux montants, de ce fait le paiement mensuel ou semestriel entrainerait
le mme cot. Par ailleurs, dans nos socits le rythme des dpenses est organis selon
une cadence mensuelle, ainsi un revenu bimestriel, et notamment lorsquil sagit dun
faible revenu, mme sil est rgulier, ce qui nest pas le cas, ne correspond pas au rythme
de dpenses et gnre ainsi un dysfonctionnement et une incohrence qui se traduisent
comme il a t constat par un endettement chronique de la personne. Ainsi, il est
fortement recommand dadopter une priodicit mensuelle de la subvention des ENF.
Cela sera dautant plus facilit mettre en place que les initiatives de facilitation de la
procdure auraient t adoptes.

Le statut fiscal de la subvention nest pas clair. Les textes consults lors de la prsente
tude ne permettent pas de dterminer son statut. Il sagit en fait dun revenu distribu
mais qui ne fait pas lobjet dune retenue la source. Dun autre ct, on constate que
ce revenu nest pas dclar par les bnficiaires et chappe ainsi limposition. Afin de
rgulariser cette situation, dune part, et de mieux motiver les ENF, dautre part, il est
recommand de promulguer une exonration fiscale de cette rmunration. La
dcision conjointe qui statuera sur la question dexigibilit de ces transferts dans le
processus budgtaire pourra comporter une dfinition prcise du statut fiscal de cette
subvention en la dotant de lavantage de lexonration.

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Les frais occasionns lors du paiement constituent une source de proccupation souvent
cite par les bnficiaires. Il serait plus quitable de prendre en charge lamont
lensemble des frais et que la rmunration nette rellement touche par lENFS soit
celle annonce pour lensemble des ENFS quel que soit le mode de paiement. Cela
suppose aussi une certaine intransigeance vis--vis des faux frais et de certaines
pratiques constates dans la procdure de paiement.

L'impact de la rgularisation des enseignants FRAM en tant que fonctionnaires


Les politiques sectorielles adoptes dans le secteur de lducation durant la dernire dcennie
retenaient le principe dune gnralisation progressive du subventionnement des ENF et le
maintien de la possibilit dintgration dans la fonction publique.
Plan EPT de 2008 avait retenu loption de non recrutement de fonctionnaires pour le
cycle primaire. Les besoins seront combls moyennant le recours aux ENF qui
bnficieront dune politique active de formation et dune amlioration des condition
de leur rmunration qui passera de 2008 2015 de lquivalent 22% du salaire du
fonctionnaire 62% du salaire de lenseignant fonctionnaire en 2015.
Le Plan Intrimaire pour lducation 2013-2015 (PIE) a vis la gnralisation du
subventionnement des ENF des collges et la quasi-gnralisation pour les ENF du
primaire lhorizon 2015-2016, mais il na pas prvu damlioration du niveau de la
subvention (110 000 MGA/mois). Par ailleurs, le PIE prvoyait le recrutement de
fonctionnaires selon une moyenne de lordre de 2 500 par an.
En 2014, il savre que les objectifs de gnralisation de la subvention nont pas t atteints et que
le niveau de la subvention ne sest pas amlior de manire substantielle. Depuis 2013-2014, une
nouvelle volont politique vers linstauration effective de la gratuit commena se dessiner.
Cela concerne aussi la prise en charge par ltat de la rmunration des ENF y compris loption
de leur intgration dans la fonction publique. Quel en serait limpact et la faisabilit de cette
option au niveau des finances publiques ?
Les projections effectues ont retenu deux scnarios dvolution du cadrage macroconomique en
se rfrent aux rsultats des travaux de FMI : i) un scnario de rfrence tablant sur des
rformes rapides, ii) un scnario de de croissance plus faible dans le cas de rformes lentes. En
matire dvolution des ressources mobilisables par le MEN dune part et affectables au cycle
primaire et aux salaires des enseignants du primaire dautre part, les hypothses retenues ont
extrapol la situation enregistre en 2014, en labsence de document de politique ducative
prospective au niveau du MEN. Les projections lhorizon 2020 montrent que les besoins en
enseignants atteindraient 96100 pour un effectif lves attendu au primaire de lordre de 5,2
millions. Par rapport la situation de 2014, cela constitue une augmentation des effectifs de
600 000 lves ncessitant le recrutement de 11 510 enseignants additionnels.
Quelles hypothses dintgration dans la fonction publique et quelles options retenir pour les ENF
par rapport aux possibilits dallocation de ressources pour le paiement des enseignants du
primaire dans le cas des deux scnarios de cadrage macroconomique ? Deux hypothses ont
t testes :
1) Hypothse 1 : intgration ds 2016 de lensemble des enseignants dans la fonction
publique et comblement des besoins additionnels par des recrutements de
fonctionnaires.
2) Hypothse 2 : recrutement progressif des ENFS dans la fonction public raison de 10
000 en 2016 et en 2017, 15 000 en 2018 et la totalit restante en 2019 (16 000) et 2020
(16 960)

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Les rsultats des projections montrent une insoutenabilit manifeste de lHypothse 1 mme dans
le cas le plus favorable de lvolution du contexte macroconomique. En effet, ds 2016, les
besoins en salaires pour lenseignement primaire slvent 550 Md MGA (dpassant le
montant global du budget du MEN de 2014 qui tait de 541 Md MGA) alors que les possibilits
dallocation sont limites entre 286 Md MGA (Scnario 1) et 322 Md MGA (Scnario 2), soit un
taux de dficit entre 41% et 48% qui persiste durant toute la priode de projection : en 20192020, il reste compris entre 20% (scnario 1) et 33% (scnario 2). Cela condamne
dfinitivement loption pour lHypothse 1 en tant quventualit soutenable dvolution du
budget du Ministre de lducation nationale.
Dans le cas de lHypothse 2, les rsultats des projections montrent que lintgration de 10 000
ENF en 2016 et autant en 2017 est soutenable dans le cas du scnario 1 de croissance
conomique favorable. Cette Hypothse dgage un dficit en cas de croissance conomique
plus lente (Scnario 2). Toutefois, partir de 2018, lintgration de 15 000 ENF et 16 000 en
2019 gnrent des besoins importants qui restent non couverts dans le cadre de la structure
de larbitrage budgtaire actuel et mme pour le cas de Scnario 1 du cadrage
macroconomique. Deux options restent envisageables partir de 2018 pour H2 : i) ramener
la progression du rythme dintgration des niveaux moins levs (revenir au rythme de
10000/an) cela retardera lintgration totale des enseignants dans la fonction publique
lhorizon 2023, ii) accorder plus de ressources lducation nationale au-del des 19%
actuelles. Lalternative retenir consistera en une combinaison de ces deux options avec
ventuellement un objectif politique faisable dans le court terme : gnralisation du
subventionnement dici 2017 tous les ENF.

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1. ASPECTS METHODOLOGIQUES
Ltude de cas du paiement des enseignants non fonctionnaires (ENF) sest base sur
une approche mthodologique adoptant trois dmarches dinvestigations :
une analyse documentaire concernant les tudes, donnes et statistiques
existantes ;
une srie dentretiens auprs des principaux responsables et acteurs concerns
par la question de la rmunration des ENF ;
une enqute de terrain mene au niveau dun chantillon dcoles auprs des
directeurs, enseignants fonctionnaires, enseignants non fonctionnaires et
parents dlves.
Lobjectif vis par lenqute consistait apporter des argumentaires sur la situation
prvalant en matire de rmunration des ENF en complment aux analyses menes
dcoulant soit des analyses documentaires ou des entretiens avec les acteurs
concerns. Lenqute sest intresse aux diffrents aspects inhrents la gestion et
la rmunration des enseignants FRAM ou ENF. Cela a concern en particulier les
aspects suivants :
Recrutement des ENF : la manire et les procdures de recrutement des ENF.
Depuis juin 2014, une dcision du MEN a mis un moratoire au recrutement.
Quen est-il ? Y-a-il eu des recrutements de nouveaux FRAM la rentre 20142015 ? Comment se prsente la procdure de recrutement adopte telle que
dcrite par les enseignants et les directeurs dcoles ? Quel rle jou par des
diffrents acteurs (Parents dlves, directeur de lcole, chef ZAP et du Chef
CISCO) ?
Carrire des enseignants : Comment retracer le cheminement dans la carrire ?
Comment obtenir le statut dENF subventionn ? Quel cheminement ? Dans
quelles conditions ? La formation continue dont bnficie lENF. Les activits
complmentaires exerces par lENF selon les milieux.
Subvention des ENF : Les cots lis la perception de la subvention. Y a-t-il des
cots indirects ? Quels impacts du retard de paiement : augmentation de
labsentisme ? Comment faire face aux retards de paiement ? Surcots en cas
de retard de paiement : les parents sont-ils sollicits pour contribuer
davantage. Le niveau de satisfaction par rapport au montant et par rapport au
mcanisme. Quels sont les points forts et les points faibles du mode de
paiement ? Quelles recommandations proposer pour lamliorer ?
Contributions des parents dlves : volution tendancielle et conjoncturelle.
Utilisation des cotisations des parents et leur rpartition selon les diffrents
emplois. Apprciation par les parents du niveau de la cotisation FRAM et de son
utilisation. Existence dautres catgories de paiement : don et prestations
alimentaires et quel est le niveau de satisfaction des parents par rapport aux
performances des enseignants ?

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Par rfrence aux finalits recherches et aussi aux dlais et moyens allous lenqute
sont objectif tait loin de mener un audit comptable et encore moins de constituer un
recensement statistique reprsentatif. Il sagissait de constituer une base dillustration
de la situation prvalant actuellement concernant les thmes retenus pour cette
enqute dont lchantillon a t labor partir de trois critres principaux :
les rgions : trois rgions sont retenues selon les niveaux de prsence des ENF ;
les milieux : milieu urbain et milieu rural ;
le mode de paiement des ENF subventionns.
Le graphique suivant illustre le positionnement des 22 rgions selon limportance de
ENF dans le corps enseignant et selon le taux dencadrement (ratio lves par
enseignant).
Graphique 1 : Taux dencadrement et proportion des ENF par rgion (2013-2014)

Source : Daprs les donnes du MEN-DEP

Les rgions retenues sont les suivantes :


Analamanga : rgion abritant la capitale du pays et prsentant la plus faible
proportion dENF et le meilleur taux dencadrement (plus faible ratio de nombre
dlves par enseignant). Le mode de paiement des ENF dans cette rgion est le
virement bancaire.
Atsinanana : rgion prsentant des ratios moyens et offrant la prsence des deux
milieux. Deux modes de paiement sont retenus pour Atsinanana : le virement
bancaire et le paiement par les institutions des microfinances (IMF ou OTIV).
Androy ou Melaky : rgions caractrises par une forte prsence des ENF et de
ratios levs de nombre dlves par enseignant. Melaky a expriment le
paiement par Mobile money en 2014. Le mode retenu pour lenqute dans cette
rgion est le paiement par bon de caisse.

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Pour chaque rgion, une dizaine dcoles taient retenues rparties pour moiti entre
les milieux urbain et rural. Lchantillon a ainsi concern 3 rgions, 5 CISCO, 17 ZAP et
30 coles. Le tableau et le graphique suivants donnent la rpartition de lchantillon de
lenqute :
Tableau 1 : Rpartition de lchantillon de lenqute par rgion, CISCO et ZAP
Rgion

CISCO

ZAP

Analamanga
Antananarivo Avaradrano
Ankadikely Ouest
Antsinanantsena
Antsinanantsena Namehana
Manandriana
Atsinanana

Nombre par milieu


Urbain

Rural
5

10

5
2

10
2
1
6
1
10

1
4
5

Brickaville

3
Ambinaninony
Brickaville
Vohitranivona

Toamasina 2

Melaky
Maintirano

1
1
4
4

Belitsaka
Mafaijijo
Maintirano

2
1
1
3
1
1
1
6
2
1
1

Andramy
Antsingilotoka
Morafenobe
14

5
1
3
1
5
1
2
1
1
10

4
2
1
1

6
1
1
4
4
2
1
1

16

30

Morafenobe

Total

2
1
5

3
2

Ampasimbe Onibe
Antetezambaro
Fanandrana
Toamasina ambanivohitra

Total

Graphique 2 : Rpartition des coles enqute par rgion, CISCO, ZAP et milieu

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Les 30 coles retenues dans l'chantillon comptaient 154 ENF subventionns dont le
tiers est pay par bons de caisse, la moiti par virement bancaire et le sixime par les
OTIV.
Tableau 2 : Rpartition des coles enqutes selon le mode de paiement des ENF subventionns
Urbain
Analamanga
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Atsinanana
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Melaky
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Total
Nombre
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV
Structure
Bon de caisse
Virement bancaire
OTIV

Nombre d'coles
Rural
5
5

Total
10

Nombre d'ENF Subventionns


Urbain
Rural
Total
34
21
55

10

34

21

55

10

31

17

48

2
3
4
4

3
2
6
6

5
5
10
10

11
20
33
33

11
6
18
18

22
26
51
51

14
4
7
3

16
6
8
2

30
10
15
5

98
33
45
20

56
18
32
6

154
51
77
26

28,6%
50,0%
21,4%

37,5%
50,0%
12,5%

33,3%
50,0%
16,7%

33,7%
45,9%
20,4%

32,1%
57,1%
10,7%

33,1%
50,0%
16,9%

Pour chaque cole enqute, les entretiens ont concern le directeur de lcole, 4 6
enseignants (1 fonctionnaire, 4 5 ENF) et environ 3 parents dlves. Ainsi au total,
224 entretiens ont t raliss : 30 auprs de directeurs de lcole ; 37 auprs des
enseignants fonctionnaires (EF), 79 auprs des ENF (dont 72 ENF Subventionns) et
78 parents dlves. Le graphique suivant donne la rpartition des personnes
enqutes par rgion :
Graphique 3 : Rpartition des personnes enqutes par rgion

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

2. LES ENF DANS LE SYSTEME EDUCATIF


2.1 LES ENF COMPOSANTE FONDAMENTALE DU SYSTEME EDUCATIF

Le
secteur
de
lenseignement primaire
a connu une volution
remarquable durant les
annes 2000. Entre 2000
et 2009, les effectifs ont
doubl (en passant de
2,2 millions 4,4
millions et les taux de
scolarisation se sont
nettement amliors : le
TBS (taux
brut
de
scolarisation) est pass
de 100% plus de 150%.
Les deux graphiques
suivants illustrent ces
volutions :

Graphique 4 : volution du TBS des enfants gs de 6 10 ans

Source : calculs selon les donnes du MEN et lUNPD (donnes dmographiques)

Graphique 4 : volution des effectifs lves au primaire et poids du secteur public

Source : daprs les donnes du MEN (Annuaires statistiques de 2000 2014)

Cette volution sest ralise essentiellement par un engagement soutenu du secteur


public dont le poids sest consolid durant les 15 dernires annes pour dpasser 80%
partir de 2004. La contribution du secteur priv a t limite moins de 20%.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Les ENF ont jou un rle


fondamental
dans
cette
volution du secteur aussi bien
durant la priode dexpansion
du systme que durant la
dernire priode postrieure
la crise de 2010. En effet, durant
les annes 2000, le recours
massif aux ENF tait dict par
les limites du financement
public pour faire face
laccroissement rapide de la
demande et durant la priode de
crise, et en dpit du relchement
de la pression de la demande, les
difficults du budget de ltat
taient de nature privilgier
lembauche des ENF. Dans
lensemble du systme scolaire
(du prscolaire au secondaire),
les ENF sont au nombre de
82 850 reprsentant 69% du
corps
enseignant.
Cette
proportion est en augmentation,
elle tait de 58% en 2010. Au
niveau
de
lenseignement
primaire, les ENF reprsentent
78,4% du corps enseignant
(compte
non
tenu
des
enseignants
semi-spcialiss
affects aux classes 6 et 7). En
2010, cette proportion tait de
61%.

Graphique 4 : Proportion dENF par niveau denseignement

Source : calculs selon les donnes du MEN


Graphique 5 : Rpartition des enseignants du primaire (2013-14)

Tableau 3 : Rpartition des enseignants par catgorie et par niveau denseignement (2009-2010 et 2013-2014)
Enseignants pays par l'tat
Fonctionnaires
2009-2010
Prscolaire
Primaire
Collge
Secondaire
Total
2013-2014
Prscolaire
Primaire
Collge
Secondaire
Total

Contractuels

Enseignants FRAM
Subventionns

217
28 210
10 797
2 926

69
34 352
ND
ND

175
41

42 150

216

151
12 923
5 663
2 643

37
5 209
5 306
1 110

550
44 347
2 848
304

21 380

11 662

48 049

Non
subventionns
223
10 918
ND
ND

Total
292
45 270
5 202
576

Enseignants
semispcialiss

129

Autres

Total

143
137
143
34

652
73 746
11 115
3 001

51 340

129

457

88 514

2 407
21 989
8 439
1 966

2 957
66 336
11 287
2 270

784
2 381
20

54
113
115
113

3 199
85 365
24 752
6 156

34 801

82 850

3 185

395

119 472

Source : daprs les donnes du MEN (Annuaire statistique 2013-2014)

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Ainsi, aussi bien la priode dexpansion du systme et son tape de stagnation taient
propices, pour des raisons diffrentes, un recours de plus en plus important au
recrutement des ENF. Les donnes montrent quau dbut des annes 2000, les 4710
ENF recenss en 1999-2000 reprsentaient moins de 15% des effectifs des
enseignants, leur effectif a t multipli par 9 en lespace de 10 ans pour atteindre prs
de 41 000 en 2009 et reprsenter 58,7% des enseignants du primaire. Cette mme
tendance haussire des effectifs et du poids des ENF dans le systme stait poursuivie
durant les cinq dernires annes : les ENF, avec un effectif de 66 300 reprsentent
dsormais 78,4% des enseignants du primaire. Cest ce quillustre le graphique
suivant :
Graphique 6 : volution des ENF au primaire : effectif et poids dans le corps enseignant (2000-2014)

Source : daprs les donnes du MEN (Annuaires statistiques de 2000 2014)

Le phnomne ENF, qui trouve sa


gense dans des initiatives disparates
prises par les FRAM dans les annes
1980, est ainsi devenu laspect
dominant du secteur ducatif. Il est
lorigine du maintien du systme et de
son expansion et aussi, il a contribu
substantiellement la cration
demplois dans plusieurs rgions du
pays palliant aux dfaillances du
secteur public. Le recours aux ENF a
permis dassurer les conditions de la
soutenabilit financire du systme et
damliorer
les
conditions
dencadrement pdagogique : le ratio
de nombre dlve par enseignant est
pass de plus de 55 dans les annes
2000 44 en 2014.

Graphique 4 : volution du ratio de nombre


dlves/Enseignant au primaire

Source : daprs les donnes du MEN

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

2.2 LA REMUNERATION DES ENF A LENSEIGNEMENT PRIMAIRE


Ladoption dune politique de rmunration des ENF tait la consquence logique de
limportance prise par le phnomne ENF. Cela a t facilit par lengagement des PTF
du secteur de lducation dans cette prise en charge financire, qui tait juste titre
fondamentale pour la prennisation financire du systme. Lors de son instauration en
2002, le montant de la subvention octroy aux ENF tait de 30 000 MGA par mois
durant 9 mois. La subvention unitaire a volu comme mentionne dans le tableau
suivant pour atteindre 80 000 MGA durant 12 mois en 2008 avant datteindre 110 000
MGA/mois partir de 2013.
Tableau 4 : volution de la subvention unitaire des ENF
Anne
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Subvention

Nombre

mensuelle
30 000
30 000
30 000
30 000
30 000
60 000
80 000
80 000
100 000
100 000
100 000
110 000
110 000

de mois

Subvention
9
9
9
9
9
12
12
12
12
12
12
12
12

annuelle
270 000
270 000
270 000
270 000
270 000
720 000
960 000
960 000
1 200 000
1 200 000
1 200 000
1 320 000
1 320 000

Dflateur
du PIB
15,3%
2,8%
14,3%
18,3%
11,5%
9,6%
9,1%
8,4%
8,8%
8,2%
5,5%
5,0%
6,3%

(Montants en MGA)
Indice de la rmunration base
100=2002
Nominal
Constant
100
100
100
115
100
118
100
135
100
160
267
179
356
196
356
214
444
231
444
252
444
272
489
287
489
302

Cette volution parait importante : la rmunration annuelle a presque quintupl en


termes nominaux en passant de 270 000/an en 2002 1 320 000 MGA/an en 2014.
Toutefois, lanalyse en termes constants (en utilisant le dflateur du PIB) montre que
la rmunration de lENF subventionn a t multiplie par un facteur de 1,62 entre
2002 et 2014, soit une augmentation annuelle moyenne de 4,1%, ce qui reste non
ngligeable voire apprciable compar lvolution du PIB par tte qui tait de 0,8%
durant la mme priode. Mais la tendance rcente montre une rgression de la
rmunration des ENF depuis 2010 comme lillustre le graphique suivant :
Graphique 7 : volution de la rmunration unitaire annuelle des ENF en numraire et en indice

20

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 4 : volution de la proportion des ENF


subventionns au primaire

Lanalyse de lvolution depuis


2007 montre que le nombre des
ENF au primaire a plus que doubl
et leur poids a atteint prs de 80%
en 2014 contre 52% en 2007. Le
tableau et les graphiques suivants
donnent le dtail de cette
volution. Toutefois, il faut signaler
que lvolution du rythme de la
prise en charge en termes de
subventions na pas suivi la
cadence de la progression des ENF,
aboutissant une baisse du taux de
la prise en charge qui est pass de
75% en 2007 (78,8% en 2008)
moins de 67% en 2014.

Source : daprs les donnes du MEN


Tableau 5 : volution des enseignants du primaire par catgorie (2007-2014)
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Fonctionnaires
Contractuels
ENF subventionns
ENF non subventionns
Autres
lves-maitres

28 186

28 496

28 611

28 210

27 535

21 610

25 974

23 061
7 678
154
619

28 562
7 663
240

29 450
11 422
130

34 352
10 918
137

37 529
16 520
207

38 623
18 829
78

43 064
19 494
31

12 923
5 209
44 347
21 989
113

Total enseignants EF1 (1 5)

59 079

64 961

69 613

73 617

81 791

79 140

88 563

84 581

2 636

129

700

1 543

1 122

784

Enseignant pour grades 6 et 7

Source : daprs les donnes du MEN


Graphique 8 : volution des enseignants du
primaire par catgorie (nombre)

Graphique 9 : volution des enseignants du primaire par


catgorie (structure)

Source : daprs les donnes du MEN (Annuaires statistiques de 2007 2014)

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

En 2014, le nombre total des enseignants non fonctionnaires subventionns a atteint


44 347 au niveau de lenseignement primaire. Cela reprsente 52,4% du corps
enseignant. La rpartition de ces ENFS par DREN est donne par le graphique suivant :
Graphique 10 : Rpartition des ENF Subventionns par rgion (2014)

Source : daprs les donnes du MEN

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

3. LE RECRUTEMENT DES ENF ET DES ENFS


La question de recrutement des ENF sanalyse trois niveaux : i) au niveau de la
rglementation rgissant le recrutement des ENF, ii) au niveau de laccs la
subvention et aux critres de dtermination des quotas, iii) au niveau des pratiques
constates sur le terrain.
3.1 LE STATUT DES ENF ET PROCEDURES DE SELECTION
Les ENF ou maitres FRAM sont recruts par les FRAM dans la cadre dun contrat priv
de prestation de service pass entre le reprsentant de la FRAM et la personne
pressentie au poste et avis par le directeur de lEPP. Le modle de contrat de travail
adopt est joint en annexe. Il mentionne les obligations de lenseignant (accomplir son
travail avec ponctualit, assiduit, loyaut et dvouement, respecter strictement la
discipline et le rglement intrieur de ltablissement, obir aux ordres hirarchiques
dans lexcution des tches et se perfectionner de faon permanente afin damliorer
incessamment son travail), ses droits (cong de maternit, autorisation dabsence et
repos mdical ne dpassant pas chacun trois jours, protection de lEPP et de la FRAM)
et devrait prciser les composantes de la rmunration qui peut revtir plusieurs
formes : i) ENF rmunr exclusivement en nature ; ii) ENF rmunr en nature et en
numraire ; iii) ENF subventionn par ltat; iv) ENF subventionn par ltat et
percevant dautre(s) rmunration(s) de la part de la FRAM.
Il est signaler que le contrat est dure dtermine (libelle en mois) et sa rsiliation
peut intervenir de part et dautre tout moment et dans les meilleurs des cas avec un
mois de pravis. Dans la perspective de stabilisation du corps des ENF, il est prconis
de rviser le modle de contrat de recrutement pour le porter une dure minimale
dune anne avec tacite reconduction et de limiter le cas de sa rsiliation unilatrale
aux cas de force majeure. De mme, le statut de laval du directeur de lcole nest pas
clair. Le directeur nest pas partie prenante du contrat, mais il le signe et apporte le
cachet de ltablissement. Dans loption dune implication express de la direction de
ltablissement dans ce contrat de travail, il serait plus indiqu que le contrat soit
tripartite (FRAM, EPP et ENF) avec mention de lengagement de recrutement au sein
de lEPP en question.
La conclusion du contrat de travail couronne une procdure de slection qui devrait
passer par plusieurs tapes (au nombre de 6) faisant intervenir 4 acteurs principaux
(Chef ZAP, Chef dtablissement, Prsident et membres de la FRAM et ENF). Les tapes
de recrutement sont les suivantes :
1) Identification et valuation des besoins en enseignants
2) Convocation et Organisation de lassemble gnrale de la FRAM
3) Fixation et validation du nombre denseignants FRAM employer par
ltablissement
4) Rception des dossiers de candidature aux emplois dEnseignants FRAM
5) Slection des candidats aux emplois des Enseignants FRAM
6) Mise en service des nouveaux Enseignants FRAM
23

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Le tableau suivant donne le dtail de ces tapes et les intervenants chaque niveau :
Tableau 6 : Procdure de slection des candidats aux emplois dENF
tape

Identification
et
valuation des besoins
en enseignants

Activit

Chef dtablissement ou
Chef ZAP

Convoquer et fixer la date de lA.G. de la FRAM ainsi que lordre


du jour (rengagement, slection et engagement de nouveau(x)
Enseignant(s) FRAM)

Chef dtablissement ou
Chef ZAP et Prsident(e)
FRAM

Examiner et valider la situation des besoins en Enseignant(s)


FRAM
Valider les modalits et les conditions de prise en charge en
prenant en compte le quota de postes dENF subventionns allou
ltablissement
Valider la liste des Enseignants FRAM rengager
Valider la liste des Enseignants FRAM non rengager
Valider la liste des Enseignants devant continuer bnficier de la
subvention
Valider le nombre des ENF FRAM engager au vu des possibilits
et des moyens dont dispose la FRAM

FRAM

tablir et afficher lAvis de Slection dEnseignant(s) FRAM. La


dure de laffichage doit tre comprise entre 7 et 15 jours
Ouvrir un registre de rception des dossiers de candidature
Procder la rception des dossiers
Vrifier et dlivrer un accus de rception pour chaque dossier
dpos
Clturer la rception en arrtant le nombre des dossiers reus

tablissement et Membre
Bureau FRAM

Commission de Slection
prside par le Chef
dtablissement ou le Chef
ZAP

Convoquer la runion de la Commission de Slection aux Emplois


dEnseignants FRAM
Slectionner les candidats selon la mthode de priorisation en
Annexe 1
tablir et mettre en forme le Procs-verbal de Slection

Transmettre une copie du PV. la CISCO


Publier par voie daffichage la liste des candidats reus

tablir et conclure le contrat de travail (engagement) en se rfrant


aux dlibrations de lAG sur les modalits et les conditions de
prise en charge des nouveaux Enseignants FRAM
Procder la mise en service des nouveaux Enseignants FRAM
Attester la prise de service de chaque Enseignant FRAM et en
rendre compte la CISCO
Insrer un exemplaire du compte rendu de prise de service dans le
dossier de chaque nouveau Enseignant FRAM
tablir et transmettre mensuellement la CISCO lattestation de
service fait individuelle de chaque Enseignant FRAM
Transmettre la CISCO les fiches de renseignements des
Enseignants FRAM pour mise jour de la Base des donnes
(logiciel de gestion GRH)

Convocation
et
Organisation de lA.G.
FRAM

Fixation et validation du
nombre denseignants
FRAM employer par
ltablissement

Rception des dossiers


de
candidature
aux
emplois dEnseignants
FRAM

Slection des candidats


aux
emplois
des
Enseignants FRAM

Mise en service des


nouveaux Enseignants
FRAM

Intervenant

Faire linventaire du Personnel


Identifier les besoins en Enseignant(s) au vu de leffectif lves, le
nombre de
sections et les salles fonctionnelles en y insrant les Enseignants
FRAM rengager
Communiquer les besoins en Enseignant(s) au Bureau FRAM et
la CISCO
Communiquer le nouveau quota de poste(s) dENF
subventionn(s) au Bureau FRAM

Chef dtablissement ou le
Chef ZAP et le ou la
Prsident(e) FRAM

Chef dtablissement ou le
Chef ZAP, le ou la
Prsident(e) FRAM et
Enseignant (es) FRAM

Bien videmment, il sagit de la procdure prconise et devant tre applique pour


chaque recrutement. Toutefois, il savre dans la pratique que certaines tapes ne sont
pas scrupuleusement respectes et plusieurs insuffisances ont t constates en cette
matire.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

3.2 LACCES A LA SUBVENTION : CRITERES ET REPARTITION


Lenseignant non fonctionnaire est dfini comme un enseignant dont la prise en charge
de la rmunration est supporte par la FRAM qui est son employeur travers un
contrat de travail. Toutefois, limportance croissante de leur poids dans le corps
enseignant a incit ltat subventionner une partie ou la totalit de leur rmunration
afin dallger les charges parentales pour lducation des lves. La cration de postes
subventionns contribue combler le manque denseignants fonctionnaires dans les
coles, rduire les disparits entre les tablissements scolaires et les rgions et
promouvoir llargissement de laccs lcole sur tout le territoire du pays. Ainsi, deux
catgories dENF coexistent : i) ENF rmunrs exclusivement par la FRAM, ii) ENF
subventionns par ltat. Ces derniers peuvent aussi recevoir des rmunrations
manant des FRAM. Les donnes statistiques ne peuvent renseigner si une catgorie
dENF rmunre exclusivement par ltat existe.
Le MEN dfinit le poste subventionn comme un poste de travail correspondant un
taux fixe de subvention et destin accueillir un enseignant pour tenir une classe ou
un groupe pdagogique dans un tablissement scolaire bien dfini. La subvention est
lie au poste et non la personne de lenseignant. . La gestion du poste de travail
relve du MEN alors que la gestion de lENF relve de la FRAM. Cela ncessite la
dfinition des procdures pour chacune des deux catgories de gestion.
Laccs la subvention est assorti dune part de critres dligibilit la profession et
dautre part de mthodes et principes de fixation de quotas. Au pralable, le candidat
au poste dENF doit remplir les conditions ci-aprs :
tre de nationalit Malagasy ;
jouir de ses droits civiques ;
tre g de 18 ans au moins (43 ans au plus pour les nouvellement recruts) et
au plus de 60 ans ;
tre titulaire du BEPC ou dun diplme quivalent et plus ;
matriser le Malagasy et le Franais ;
tre apte physiquement et mentalement exercer le mtier denseignant ;
faisant preuve de bonne conduite et de bonne moralit.
Le MEN a aussi dfini les principes prsidant au recrutement et laffectation des
postes dENF subventionns. Ils portent sur les aspects suivants :
Tout recrutement doit faire lobjet dune dlibration par lassemble gnrale
de la FRAM et dappel doffres par voie daffichage.
En cas de dotation de nouveaux postes subventionns, il nest pas ncessaire de
recruter directement de nouveaux enseignants tant quil existe encore des ENF
non subventionns dans la commune ou dans la CISCO et qui acceptent dy
travailler.

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Tous les ENF doivent sans exception tenir une classe au moins en respectant les
normes fixes par les politiques ducatives ; seuls, les ENF occupant les postes
des directeurs dcole peuvent tre dchargs de cours. La fonction occupe par
lENF doit tre mentionne expressment dans son contrat de travail.
Les ENF ne peuvent pas faire lobjet dun acte daffectation manant dune
autorit administrative.
La permutation entre deux ENF subventionns ou entre deux ENF non
subventionns est autorise sous rserve des accords pralables des deux APE
(FRAM) concernes.
Le nombre et la liste des ENF par tablissement doivent tre affichs au niveau
de la CISCO, de la Commune et de ltablissement scolaire.
Le nombre et la liste des ENF subventionns doivent tre aussi affichs de
manire identique avant chaque paiement.
Quant la priorisation dattributions de subventions aux ENF, il est retenu que les
subventions des ENF dj subventionns doivent tre automatiquement reconduites
sauf sils nacceptent pas de suivre leurs postes en cas de suppression et de transfert
de ceux-ci. Pour le cas de nouveau quota ou poste subventionn libr, les plus anciens
en termes de service parmi les non subventionns au niveau de la CISCO sont
prioritaires. Toutefois, Ils doivent accepter de servir l o les postes subventionns
sont allous. Dans le cas de transfert de postes de subventionns, ils reviennent en
priorit aux ENF qui en sont titulaires sauf en cas de leur dsistement ou de leur refus.
Pour les ENF qui changent de poste de travail doivent passer un nouveau contrat avec
leur nouvel employeur.
Les critres de priorit dans le recrutement tiennent compte du diplme le plus lev,
de lexprience professionnelle, de lge (le plus g est prioritaire) et de la proximit
de la rsidence.
Concernant la gestion des postes dENF subventionns, le MEN sattle respecter
lquilibre poste/effectif. Ainsi en cas de sureffectif ou de sous-effectif denseignants,
les postes subventionns peuvent tre supprims ou cres ou transfrs selon le cas
tout en tenant compte de lintrt des lves, de la situation familiale et sociale de
lenseignant concern ainsi que du fonctionnement de lcole.
Les dcisions de cration et de gestion des postes subventionns doit faire lobjet dune
discussion base sur la carte scolaire et la situation des effectifs du personnel
enseignant entre les responsables de la CISCO, les Chefs ZAP et les Chefs
dtablissements. Les critres retenus concernent les aspects suivants :
les EPP nouvellement cres ou ayant fait lobjet dextension ;
les EPP les plus dmunies en personnel, au regard de leffectif lves et le
nombre des groupes pdagogiques (lobjectif en termes de ratio Matre/lves
actuellement est de 1/50) ;
les EPP dgarnies suite au dpart massif de personnel enseignant fonctionnaire
(affectation, retraite, dcs, dmission, rvocation, etc.) ;
les zones rurales et vulnrables, par ordre dloignement, avant les zones
urbaines.

26

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Les rpartitions des postes subventionns font lobjet dune rvision en fonction de
lvolution de leffectif lves, de celui des enseignants et celui des tablissements
scolaires (ouverture, extension, fermeture temporaire ou dfinitive). Cette rvision
intervient au moins un mois avant la rentre scolaire et les situations des postes
subventionns et non subventionns doivent faire lobjet daffichage au niveau de la
CISCO, de la Commune et de ltablissement.
Le tableau suivant regroupe la rpartition des rles et attributions des diffrents
intervenants en matire de gestion des ENF et des postes subventionns.
Tableau 7 : Rpartition des rles et attributions des diffrents intervenants en matire de gestion des
ENF et des postes subventionns
Entit

Attributions

MEN Central

DREN

Commission
Locale
dAffectation
(CLA)

CISCO

Chef ZAP

Chef
dtablissement

Dotation de quotas par CISCO


Appui et Supervision de la rpartition des quotas des postes subventionns en respectant lquilibre
poste/effectif enseignant
Interface avec le MFB et les PTF
Suivi et contrle des paiements au niveau National
Encadrement des responsables rgionaux et locaux
Vrification finale des tats de dclaration CNAPS
Interface avec la CNAPS
Supervision et validation des rpartitions des quotas des postes subventionns en respectant lquilibre
poste/effectif enseignant
Engagement des crdits, prparation et mise en forme des dossiers de liquidation et de mandatement
Demande de dblocage de fonds
Prparation et tablissement des tats de paiement
Suivi et contrle de la ralisation des Paiements
Interface avec des Organismes Payeurs (Trsor, IMF, Banques,)
Interface avec le MEN
Prparation des tats de contrle CNAPS (Tableau de Dclaration la CNAPS) par la compilation des ENF
immatriculs, les tats de paiement des subventions et les rapports moraux manant des CISCO
Interface avec la CNAPS Rgionale
Supervision de la gestion des ENF au niveau rgional
Mise jour de la Base des Donnes Enseignants FRAM
Dlibration concernant la rpartition rationnelle des postes subventionns
Arbitrage sur les crations, suppressions et les transferts des postes subventionns
Arrtage du nombre des postes subventionns par tablissement valider par le DREN
Priorisation des ENF subventionns retenir ou mobiliser
Rglement des litiges relatifs la gestion des ENF
Prsidence des runions de la Commission Locale d Affectation
Rpartition des quotas de postes subventionns en respectant lquilibre poste/effectif enseignant
tablissement des attestations des services faits (validation collective)
Suivi et contrle des dossiers dengagement et de rengagement des ENF
tablissement de la liste des ENF subventionner sur la base des propositions faites par la FRAM
tablissement des rapports de paiement des ENF
Interface avec les Organismes Payeurs (Trsor, IMF, Banques,)
Suivi et contrle des dossiers dimmatriculation et daffiliation des ENF la CNAPS
Interface avec les Antennes de la CNAPS
Transmission des instructions manant des Hirarchies Suprieures aux
tablissement et aux ZAP
Compte-rendu sur la gestion des ENF aux Hirarchies Suprieures
Affichage du nombre et de la liste des ENF subventionns tous les bimestres au niveau de la CISCO
Mise en place dune commission charge de valider tous les actes relatifs la gestion des ENF (recrutement,
rupture de contrats des ENF subventionns.)
Appui et encadrement des EPP
Validation et signature des actes affrents la gestion des ENF
Collecte et transmission des dossiers des ENF la CISCO
Transmission des instructions manant des hirarchies suprieures aux tablissements
Affichage du nombre et de la liste des ENF subventionns tous les bimestres au niveau de la commune
Expression des besoins en enseignants
Appui aux FRAM dans la gestion des ENF
Encadrement des ENF
Ouverture et conservation des dossiers des ENF
tablissement de lEmploi du Temps des ENF
tablissement et signature des actes affrents la gestion des ENF
Affichage du nombre et de la liste des ENF subventionns tous les bimestres
Transmission des dossiers concernant les ENF aux Chefs ZAP

27

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Entit

FRAM

ENF

Attributions

Dlibration de recrutement dENF en assemble gnrale


Membres de la Commission de Recrutement
Validation et Signature des actes affrents la gestion des ENF (Contrat dengagement ou de rengagement,
Fiche de prsence, Certificats divers, Procs-verbaux, demande dimmatriculation CNAPS.)
Suivi et contrle de lassiduit des ENF
Vrification et signature des attestations de supplance
Prise en charge des ENF selon les cas
Production et constitution des dossiers
Signature du contrat de travail dengagement ou de rengagement
Pointage-prsence
Respect de la discipline et du rglement intrieur de ltablissement
Production et constitution des dossiers CNAPS

Concernant les mthodes de dfinition des quotas, le MEN procde partir des
donnes des statistiques scolaires dfinir les besoins en nouvelles crations de postes
subventionns. La dmarche retenue retient deux mthodes de calcul : i) la premire
est base sur les besoins de cration de divisions pdagogiques selon un objectif de 50
lves par division pdagogique et selon la rpartition des effectifs des diffrentes
annes dtudes, ii) la seconde se rfre au nombre possible de cration de divisions
pdagogiques par rapport aux salles existantes. Lobjectif vis est de stabiliser les
divisions pdagogiques une taille de 50 lves dans les diffrentes coles.
Les calculs des besoins pour la rentre 2014-2015 aboutissent selon la premire
mthode un besoin additionnel de plus de 31 000 enseignants et selon la seconde
environ 25 000 enseignants. Le graphique suivant illustre les rsultats en donnant la
rpartition du nombre des coles en situation de sur effectif ou de besoin de
recrutement par rapport aux deux mthodes retenues :
Graphique 11 : Besoins de recrutement

En fait, lanalyse ne peut tre mene en termes de solde (besoins en cration-surplus


supprimer), sachant quil est difficile de supprimer des postes existants mais il sagit
dexaminer la faisabilit pratique des transferts au sein dune mme CISCO.

28

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Cette analyse est mene au pralable au niveau des coles, mais le calcul des quotas
appliquer seffectue au niveau des CISCO selon un objectif cadr par rapport aux
possibilits de recrutement et tenant compte dun ratio maximum de nombre
denseignants par division pdagogique. Ainsi les besoins sont regroups par CISCO et
la rpartition finale entre les coles seffectue au niveau des CISCO compte tenu du
contexte local. Si cette dmarche est louable en soi et donne aux structures locales une
responsabilisation, le non recoupement des postes cres in fine avec lanalyse initiale
mene par cole ne permet pas de relever les dysfonctionnements et les insuffisances
qui surviennent au niveau local et qui peuvent entacher substantiellement lobjectif
dquit retenu initialement. En fait le ratio global au niveau de la CISCO peut camoufler
des disparits importantes entre les coles. Ainsi, il est prconis dune part de
maintenir le rle des structures locales, mais de dfinir le quota au niveau des CISCO
avec une rpartition indicative par cole et de confronter par la suite laffection ralise
avec celle propose avec des explications prcises des carts qui pourraient
ventuellement servir pour mieux affiner les critres lors de la dtermination des
quotas pour lanne scolaire suivante.
3.3 LA PRATIQUE DU RECRUTEMENT ET DE LA REPARTITION
3.3.1 Dysfonctionnement persistant

La situation actuelle de rpartition des ENF et des ENF subventionns (ENFS) dnote
dun certain dysfonctionnement des critres et principes retenus pour le recrutement
des ENF et louverture des postes subventionns. Il faut dire aussi que lessentiel des
principes et rgles retenus en cette matire sont rcents voire en gestation et ne sont
pas encore parvenus au stade dapplication systmatique. Il est ainsi prconis que ces
rgles et principes fassent lobjet dune promulgation officielle aprs une large
concertation et quils fassent lobjet dune rvision et dune mise jour selon une
priodicit dfinir (tous les 3 ans ventuellement).
La question du recrutement, au-del des aspects procduraux, est cruciale. En fait, cest
du choix judicieux de lENF que la qualit de lenseignement sen trouve dtermine.
Les audits et analyses mens dans le cadre de certains projets de subventionnement
des ENF ont relev plusieurs insuffisances dans les procdures de recrutement. Cela
concerne en particulier les zones rurales o les rseaux et les influences des familles
sont prsents et actifs. En milieu urbain, les procdures sont mieux respectes en
raison de limportance des candidatures et par consquent du contrle implicite de la
procdure.
Souvent, le respect de la procdure administrative aussi complique quelle puisse tre
nest pas ncessairement garant de lefficacit et du bon choix du recrutement. Les
structures dconcentres du MEN pourraient accomplir un rle plus actif en cette
matire au-del des aspects purement administratifs. Certaines initiatives mritent
dtre signales et cites en exemple. Il sagit par exemple de linitiative cit dans un
rapport daudit et qui concerne un chef CISCO de la DREN de Bongolava qui a instaur
une liste daptitude des candidats ENF sur la base dune formation thorique de 8
jours, dun stage dobservation de 4 semaines et dune semaine de bilan, permettant
aux associations FRAM et aux directeurs dcole qui le souhaitent de puiser dans ces
candidats potentiels pour organiser leur slection.

29

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3.3.2 Disparits importantes

Plusieurs indicateurs et donnes statistiques peuvent tre avancs pour illustrer cet
tat de dysfonctionnement en matire de rpartition des ENF et des ENFS et des
disparits gnrales au niveau des coles, des CISCO et des DREN. Les cartes suivantes
illustrent, dune part, les disparits rgionales en matire de rpartition des
enseignants ( travers le ratio de nombre dlves par enseignant qui dpasse 50 dans
trois rgions (Melaky, Haute Matsiata et Androy) alors quil est infrieur 40
Analamanga et Amoroni Mania et, dautres part, la prsence des ENF dont le poids dans
le corps enseignant dpasse 85% dans les rgions de Melaky, Astsimo-Andrefana et
Androy :
Carte 1 : Ratio lves/Enseignant par rgion (2014)

Source : Auteur selon les donnes du MEN

Carte 2 : Proportion dENF par rgion (2014)

Source : Auteur selon les donnes du MEN

Les deux graphiques suivants illustrent ltat des disparits des rpartitions au niveau
des CISCO et des coles :

30

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Graphique 12 : Ratios de nombre dlves par salle de classe et de nombre dlve par enseignant au
niveau des CISCO (2014)

1 Ambalavao, 2 Ambanja, 3 Ambatoboeny, 4 Ambatofinandrahana, 5 Ambatolampy, 6 Ambatomainty, 7 Ambatondrazaka, 8 Ambilobe, 9 Amboasary-Sud, 10 Ambohidratrimo, 11 Ambohimahasoa, 12 Ambositra,
13 Ambovombe, 14 Ampanihy, 15 Amparafaravola, 16 Analalava, 17 Andapa, 18 Andilamena, 19 Andramasina, 20 Anjozorobe, 21 Ankazoabo, 22 Ankazobe, 23 Anosibe An'Ala, 24 Antalaha, 25 Antanambao-Manampotsy,
26 Antananarivo Atsimondrano, 27 Antananarivo Avaradrano, 28 Antananarivo Renivohitra, 29 Antanifotsy, 30 Antsalova, 31 Antsirabe I, 32 Antsirabe Ii, 33 Antsiranana I, 34 Antsiranana Ii, 35 Antsohihy, 36 Arivonimamo,
37 Bealanana, 38 Befandriana-Nord, 39 Befotaka, 40 Bekily, 41 Belo Sur Tsiribihina, 42 Beloha, 43 Benenitra, 44 Beroroha, 45 Besalampy, 46 Betafo, 47 Betioky, 48 Betroka, 49 Brickaville, 50 Fandriana, 51 Farafangana,
52 Faratsiho, 53 Fenerive-Est, 54 Fenoarivobe, 55 Fianarantsoa I, 56 Iakora, 57 Ifanadiana, 58 Ihosy, 59 Ikalamavony, 60 Ikongo, 61 Isandra, 62 Ivohibe, 63 Kandreho, 64 Lalangina, 65 Maevatanana, 66 Mahabo,
67 Mahajanga I, 68 Mahajanga Ii, 69 Mahanoro, 70 Maintirano, 71 Mampikony, 72 Manakara, 73 Mananara-Nord, 74 Manandriana, 75 Mananjary, 76 Mandoto, 77 Mandritsara, 78 Manja, 79 Manjakandriana,
80 Maroantsetra, 81 Marolambo, 82 Marovoay, 83 Miandrivazo, 84 Miarinarivo, 85 Midongy-Sud, 86 Mitsinjo, 87 Morafenobe, 88 Moramanga, 89 Morombe, 90 Morondava, 91 Nosy-Be, 92 Nosy-Varika, 93 Port-Berge,
94 Sainte-Marie, 95 Sakaraha, 96 Sambava, 97 Soalala, 98 Soanierana Ivongo, 99 Soavinandriana, 100 Taolanaro, 101 Toamasina I, 102 Toamasina Ii, 103 Toliara I, 104 Toliara Ii, 105 Tsaratanana, 106 Tsihombe,
107 Tsiroanomandidy, 108 Vagaindrano, 109 Vatomandry, 110 Vavatenina, 111 Vohibato, 112 Vohimarina, 113 Vohipeno, 114 Vondrozo

Graphique 13 : Ratios de nombre dlves par salle de classe et de nombre dlve par enseignant au
niveau des EPP (2014)

Les indicateurs de dispersion statistique confirment limportance des disparits : pour


les diffrents ratios prsents, lcart type dpasse la moiti de la moyenne.

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La rpartition des ENF et des ENFS prsente les mmes insuffisances en matire des
disparits. Le graphique suivant illustre ltat de cette rpartition pour les 23 470 EPP
recenses en 2013-2014. Il montre que si la moyenne nationale du poids des ENF est
de 78% dont 67% sont subventionns, la situation est trs diffrente selon les coles
et pour les diffrentes catgories de dimension des coles.
Graphique 14 : Rpartition des EPP selon le poids des ENF dans le corps enseignant et la proportion
dENF subventionns (2014)

Source : daprs les donnes du MEN

En fait, les donnes de 2013-2014 montrent que dans 15,3% des coles aucun ENF
nest subventionn. Cette proportion atteint dans certains CISCO plus de 30% : cest le
cas de Besalampy : 50,4%, Beroroha : 37,1%, Ankazoabo : 36,8%, Morafenobe : 34,4%,
Maevatanana : 32,5% et de Soalala : 32,0%.
Par ailleurs, dans 11,4% des coles, soit 3216 coles ne comportent que des ENF non
subventionns. Autrement dit, ces coles publiques ne bnficient daucun apport du
financement public en matire de personnel enseignant qui est compos uniquement
dENF (au nombre de 3900) pays exclusivement par les parents dlves. Dans
certains CISCO, cette proportion dcoles fonctionnant exclusivement grce aux ENF
non subventionns est assez importante, cest le cas de Besalampy : 48,7%, Beroroha :
33,3%, Ankazoabo : 32,2%, Morafenobe : 31,3%, Maevatanana : 30,2%. Le graphique
suivant illustre cette rpartition :

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Graphique 15 : Rpartition des CISCO selon la proportion des coles o le corps enseignant est
compos exclusivement dENF non subventionns (2014)

3.3.3 Conditions de recrutement selon les rsultats de lenqute

Lenqute mene dans le cadre de la prsente tude a montr, selon les dclarations
des directeurs, que pour un cas sur cinq, la procdure de recrutement nest pas
respecte. Quant laccs la subvention, il sobtient dans la moiti des cas par
remplacement numrique ou loccasion doctroi de nouveau quotas.
Graphique 16 : Mode de recrutement des ENF
(selon les Directeurs)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Graphique 21 : Mode dacquisition du statut ENF


subventionn (selon les Directeurs)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

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Lenqute a concern 72 ENF


subventionns dont 83% de femmes. Les
donnes globales sur la rpartition des
enseignants montre que plus de la moiti
des enseignants sont des femmes, les
donnes spcifiques pour les ENF ne
sont pas disponibles, mais les donnes
partielles montre que plus des trois
quart des ENF sont des femmes. La
moyenne dge des ENFS enquts est de
35 ans comparable la moyenne dge
de lensemble des enseignants.

Graphique 21 : Rpartition des ENF enqutes par


tranche dge
Hommes

Femmes
2

50-55 ans

45-49 ans

9
5

40-44 ans
35-39 ans

30-34 ans

7
12

25-29 ans
20-24 ans

16
5

6 5 4 3 2 1 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Moins du tiers des ENFS enquts ont le baccalaurat, plus de moiti ont le BEPC
(Brevet d'tudes du Premier Cycle du second degr) et environ 14% ont le CEPE
(Certificat d'tude Primaire lmentaire). Ils ont une anciennet de plus de 8 ans dans
la profession (qui ne varie pas substantiellement selon le niveau du diplme dtenu)
dont 5,3 ans passs lcole actuelle. Cela montre une certaine stabilit dans le poste,
contrairement certaines ides reues de forte mobilit du corps des ENF. Il est
intressant de noter que laccs la subvention ne requiert pas ncessairement une
anciennet prouve : plus de 55% des ENFS ont reu la subvention avant la deuxime
anne dexercice. La dure dattente moyenne de la subvention est de 2,3 ans, elle
dpasse 4 ans pour le cinquime des ENFS enquts. Paradoxalement on constate que
les ENFS les plus diplms accdent plus difficilement la subvention. En effet, les
dtenteurs du Bac passent en moyenne prs de 3 ans avant daccder la subvention
contre respectives 2 ans et 2,7 ans pour les dtenteurs du BEPC et du CEPE. Certes, les
conditions de candidature sont diffrentes selon les rgions et les milieux, mais ce
constat relativise les critres de priorit voqus plus haut en matire dligibilit au
recrutement et la subvention.
Rpartition des ENFS enquts selon le diplme dtenu
et lanciennet dans la profession

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Rpartition des ENFS enquts selon le nombre


danne danciennet avant dtre subventionn

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

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Un second paradoxe est relev lors de lenqute, il sagit de la question de lassiduit


des enseignants. Certes, la porte de lenqute nest pas statistiquement
reprsentative, mais les rsultats demeurent assez significatifs. En effet, la situation
constate dans les 30 coles enqutes montre que le niveau dassiduit est
inversement proportionnel au niveau de stabilit du statut de lenseignant : cest
lenseignant fonctionnaire et contractuel qui sabsente le plus (prs de 3 jours
dabsence moyenne depuis le dbut de la rentre scolaire 2014-2015, soit environ
5 mois) cette dure est ramene 1,8 jour pour lENF subventionn et les ENF non
subventionns (au nombre de 16 dans les coles enqutes) nont ralis aucun jour
dabsence. Il faut signaler quen milieu rural, le taux dabsentisme est plus lev quen
milieu urbain et que la situation est assez diffrente selon les rgions : le nombre de
jour moyen dabsence par enseignant varie de 0,9 Analamanga ; 4,0 Atsinanana et
1,4 Melaky. Les rsultats dtaills sont joints en annexe, le graphique suivant en
prsente une synthse gnrale :
Graphique 17 : Nombre moyen de jours d'absence par enseignant selon le statut et le milieu

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Dautres constations sur le terrain ont confirm ce phnomne, on cite lexemple de la


ZAP dAntehiroko CISCO dAmbohidratrimo o durant le premier trimestre 2015, la
dure moyenne dabsence des enseignants fonctionnaires tait de
2,83 jours/enseignant contre 0,5 jours/enseignant pour les ENF. Ces constatations
confirment un des rares aspects positifs du financement priv des enseignants, savoir
la redevabilit implicite et le suivi de proximit. Ainsi, lanalyse approfondie et dtaille
de la question de labsentisme et de lassiduit des enseignants mrite dtre mene
lchelle nationale afin den dterminer les particularits locales et rgionales et de
dfinir ventuellement des mesures appropries permettant de lutter efficacement
contre le flau de labsentisme au-del du dispositif administratif classique qui savre
le plus souvent pas assez efficace3.

Lenqute de 2012 sur les acquis scolaires en CM2 a montr que le nombre de jours dabsence des enseignants de ce
grade tait en moyenne de 29 jours par an

35

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Concernant la formation continue, les ENFS des coles enqutes ont bnfici en
moyenne de 15,5 jours de formation durant lanne scolaire 2013-2014. Pour les cinq
premiers mois de lanne scolaire 2014-2015, cette dure tait de 4,1 jours. La
situation des ENFS est comparable celle des fonctionnaires en matire de bnfice de
formation continue comme le montre le tableau suivant qui souligne aussi que la
formation continue concerne plus les enseignants du milieu rural que ceux exerant en
milieu urbain :
Tableau 8 : Nombre de jours de formation continue par ENFS
ENF subventionns
Milieu urbain
En 2013-2014
Analamanga
Atsinanana
Melaky
Total
En 2014-2015
Analamanga
Atsinanana
Melaky
Total

Milieu rural

Enseignants fonctionnaires
Total

Milieu urbain

Milieu rural

Total

22,3
6,0
4,9
12,2

18,6
27,7
6,8
18,7

20,8
18,9
6,0
15,5

18,7
15,8
6,3
12,9

10,3
28,7
9,2
15,7

14,2
23,5
7,6
14,4

4,0
4,9
5,1
4,6

3,0
3,1
4,9
3,7

3,6
3,9
5,0
4,1

4,4
3,0
5,0
4,3

2,6
3,2
4,2
3,3

3,3
3,1
4,6
3,7

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

36

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4. LE DE PAIEMENT DES ENF


Le paiement des ENF est apprhend dans cette partie de ltude en termes deffort de
financement dploy par le budget, les partenaires et les mnages et en termes de
mcanisme adopt, qui est analys selon ses performances et insuffisances.
4.1 LE POIDS BUDGETAIRE
Le budget de ltat consacre une enveloppe atteignant plus de 60 Md MGA pour la
subvention des ENFS des trois cycles de lenseignement scolaire. Hormis la situation
particulire de 2010, en termes dutilisation (crdits liquids), lenveloppe rserve
la subvention des ENF a volu un rythme annuel de 8,7% entre 2011 et 2014,
dpassant le taux de croissance du budget du MEN qui tait de 6,4% durant la mme
priode. Le graphique suivant illustre lvolution des transferts allous la subvention
des ENF durant la priode 2010-2015 :
Graphique 18 : volution des enveloppes budgtaires alloues la subvention des ENF

Source : selon des donnes du MFB

La rpartition des subventions des


ENF par niveau denseignement
montre que les ENF des EPP
accaparent prs de 90% de
lenveloppe alloue lenseignement
scolaire. Les parts respectives des
ENFS des collges et lyces sont de
9,6% et 1,4%. Le graphique ci-contre
illustre la rpartition moyenne des
trois dernires annes et le tableau
suivant donne la rpartition dtaille
par
niveau
dengagement
budgtaire :

Graphique 19 : Transfert de subvention des ENF par


niveau denseignement : structure moyenne 2012-2014

37

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Tableau 9 : Enveloppes budgtaires alloues la subvention des ENF : allocations et utilisations


(2012-2015)
(Montants en millions MGA)

Crdit
initial

2012
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
2013
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
2014
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total
2015
ENF des EPP
ENF des Collges
ENF des Lyces
Total

Crdit
modifi

Montant
engag

Montant
liquid

Montant
mandat

Taux de
ralisation*

61 020
4 882
812
66 713

47 156
3 998
749
51 902

47 156
3 998
617
51 770

47 156
3 890
617
51 663

47 156
3 890
617
51 663

100,0%
97,3%
82,4%
99,5%

18 236
4 882
610
23 728

40 983
3 776
558
45 317

40 983
3 776
558
45 317

40 983
3 776
534
45 293

40 983
3 776
534
45 293

100,0%
100,0%
95,7%
99,9%

46 803
4 514
658
51 975

52 330
7 542
1 077
60 948

52 330
7 542
1 077
60 948

52 330
7 542
1 077
60 948

52 330
7 542
1 077
60 948

100,0%
100,0%
100,0%
100,0%

56 574
5 138
724
62 437

56 574
5 138
724
62 437

Source : selon les donnes du MFB

Leffort budgtaire consacr la subvention des ENF correspond en moyenne


(moyenne 2011-2014) environ 11% des dpenses totales du MEN, 14% de la solde
du MEN, 56% des dpenses courantes hors solde et 73% des dpenses de transfert.
Le graphique suivant illustre lvolution de ce poids partir de 2010 :
Graphique 20 : Poids budgtaire des subventions octroyes aux ENF (2010-2015)

Sources : daprs donnes du MFB et MEN


Ralisation 2010-2014 et Budget 2015

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4.2 LA CONTRIBUTION DES PARTENAIRES


lorigine, le subventionnement des ENF tait quasi-exclusivement financ sur les
ressources extrieures dans le cadre des programmes des PTF. La prise en charge
progressive dans le cadre du budget de ltat a contribu la prennisation de la
subvention. Les donnes collectes sur les contributions des PTF intervenant dans le
subventionnement des ENFS durant la priode 2009-2015 sont regroupes dans le
tableau suivant :
Tableau 10 : Subvention des ENF des EPP : rpartition entre budget du MEN et financement des
partenaires (2009-2015)
(Montants en millions MGA)

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Budget MEN

21 671

30 868

31 668

47 156

40 983

52 330

56 574

Partenaires

21 671

15 434

15 834

20 057

20 057

20 057

15 091

9 527
4 966
5 564
0

4 966
5 564
9 527

5 564
9 527

61 041

72 387

71 666

FTI/UAT
FTI/UNICEF
UE/UNICEF
PASSOBA
PAUSENS
PAUET
Total gnral

21 671

20 057
15 434

43 342

46 302

15 834

47 502

67 213

Source : selon les donnes du MFB et du MEN (UAT)

Sur lensemble de la priode 2009-2015, le budget a pris en charge le financement du


plus des deux tiers (68,7%) de la subvention des ENF des EPP, les PTF (PME, UE, Unicef
et Banque mondiale) ont contribu au financement de prs du tiers de la subvention
octroye aux ENFS. La part du Budget MEN dans la rmunration des ENF est en
progression, elle est passe de 50% en 2009 72,3% en 20014 et il est prvu quelle
atteigne prs de 79% en 2015. Les deux graphiques suivants illustrent ces volutions :
Graphique 21 : volution de la part du budget de
ltat dans le financement des ENFS

Source : selon les donnes du MFB et du MEN (UAT)

Graphique 22 : Structure de financement de la subvention des


ENF (moyenne 2009-2015)

Source : selon les donnes du MFB et du MEN (UAT)

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4.3 LA CONTRIBUTION DES PARENTS DELEVE


La contribution des parents dlves constitue (encore) une source fondamentale du
financement de lducation. Les rsultats de lEnqute Nationale sur le Suivi des
indicateurs des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (ENSOMD), montre que
les dpenses moyennes par lve scolaris atteignent 66 000 MGA avec une diffrence
significative entre le secteur public (33 000 MGA) et le secteur priv (159 000 MGA),
soit un rapport de 1 4,8. Les dpenses relatives llve au primaire correspondent
27000 MGA au secteur public et 129 000 MGA au secteur priv. Les dpenses
augmentent sensiblement avec le niveau denseignement comme lillustrent les
graphiques suivants :
Graphique 23 : Dpenses scolaires moyennes par
individu scolaris, niveau et secteur (en 1000 MGA)

Source : selon rsultats ENSOMD 2012-2013, INSTAT

Lanalyse de lvolution entre 2005 et


2012 montre que si les mnages
malgaches consacrent relativement
moins de ressources pour le financement
de lducation (la part des dpenses
dducation dans les dpenses totales
des mnages est passe de 3,1% en 2005

2,2%
en
2012),
traduisant
ventuellement un allgement des frais
scolaires la charge des parents, force de
constater que cette volution a profit au
plus riches et na pas profit aux plus
pauvres qui, au contraire, se trouvent
contraints de consacrer plus de
ressources
au
financement
de
lducation
(la part des dpenses
dducation dans les dpenses totales du
quintile le plus pauvre est passe de
2,6% en 2005 2,8% en 2012).

Graphique 24 : Dpenses scolaires moyennes par


individu scolaris, niveau et secteur (indices)

Source : selon rsultats ENSOMD 2012-2013, INSTAT

Graphique 25 : Part des dpenses dducation


dans les dpenses totales des mnages

Source : selon les rsultats de EPM 20015 et de ENSOMD


2012-2013, INSTAT

40

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

La rpartition des dpenses des mnages par lve du primaire dans les coles
publiques selon ENSOMD 2012 montrent que la contribution des parents aux frais de
lcole (y compris cotisation FRAM) est de 12 000 MGA reprsentant 45% des dpenses
totales dducation supportes par les mnages.
Graphique 26 : Dpenses scolaires par lve du primaire public, par le type de dpenses, 2012

Source : selon rsultats ENSOMD 2012-2013, INSTAT

Les rsultats de lenqute


ralise dans le cadre de la
prsente tude montrent
que ces dpenses sont de
lordre de 18 000 MGA
pour un enfant au
primaire variant de plus
de
27 000 MGA

Analamanga 7 300
Melaky et sont plus
leves en milieu rural
(19 220 MGA) den milieu
urbain (16 540 MGA). Le
graphique
ci-contre
illustre cette rpartition :

Graphique 27 : Contribution des parents pour un enfant inscrit au


primaire (EPP)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Les graphiques et le tableau suivant donnent lvolution de la contribution par parent


et par an et montrent que pour les rgions dAnalamanga et dAtsinanana
laugmentation moyenne de la contribution dpassait 10% par an durant la priode
2012-2015 :

41

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 28 : Contribution des parents aux


dpenses de lcole : rpartition par rgion (en
MGA/parent/an)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Graphique 29 : Contribution des parents aux


dpenses de lcole : rpartition par milieu
(Analamanga et Atsinanana - en MGA/parent/an)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Tableau 11 : volution de la contribution annuelle des parents (en MGA/Parent)

Analamanga

Atsinanana

Total 1
(hors Melaky)

Melaky

Total gnral

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Urbain

17 200

20 240

22 040

22 240

Rural

22 800

26 000

30 000

33 300

Total

20 000

23 120

26 020

27 770

Urbain

13 750

14 250

14 750

15 000

Rural

10 000

10 750

11 600

14 400

Total

11 875

12 500

13 000

14 700

Urbain

15 475

17 245

18 395

18 620

Rural

16 400

18 375

20 800

23 850

Total

15 938

17 810

19 510

21 235

Urbain

5 500

5 500

6 000

6 000

Rural

2 000

2 000

2 000

5 500

Total

4 333

4 333

4 000

5 750

Urbain
Rural
Total

13 818
15 600
14 667

15 382
17 500
16 390

16 473
17 667
17 096

16 517
20 792
18 654

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Lenqute ralise par le MEN en 2013-2014 dans 30 coles du CISCO Antananarivo


Renivohitra aboutit des rsultats comparables. Elle a montr que la contribution
moyenne des parents dlves au budget de lcole est de 18 410 MGA variant de
5 000 MGA 28 000 MGA. Les contributions des parents constituent ainsi la premire
source de financement du budget de lcole. Dans les 30 coles enqutes, les
ressources ainsi collectes atteignent une enveloppe globale de 128 millions MGA, soit
un budget moyen par cole de 5,3 millions MGA. Le graphique suivant montre la
rpartition des coles enqutes selon les niveaux des contributions et les volumes des
recettes ralises travers la contribution des parents :

42

Revue des dpenses publiques


tud e de cas du paiemen t des ensei gnants non fonction naires

Graphique 30 : Contribution des parents et recettes ralises par coles : 30 coles du CISCO
Antananarivo Renivohitra (2013-2014)
800

Nombre de contributeurs
1 point = 1 cole ; Volume = Recette ralise

700
600
500
400
300
200
100
0
0

5,000

10,000

15,000

20,000
25,000
30,000
Contribution annuelle par parent (MGA)

Source : Rsultats dune enqute ralise par le MEN dans 30 coles du CISCO Antananivo Renivohitra (2013-2014)

Les recettes ralises par les coles enqutes travers les contributions des parents
servent essentiellement la rmunration des ENF, dautres dpenses y margent
comme le paiement du gardien, lachat de fournitures, le fonctionnement de
ltablissement, les rparations et le financement des bulletins et du sport scolaire.
Les coles enqutes octroient en
moyenne, partir de la
contribution des parents, une
subvention mensuelle aux ENF
subventionns et aux ENF non
subventionns. Les montants
sont
presququivalents :
63 500 MGA/mois pour lENF NS
et
61 150 MGA/mois
pour
lENFS. Le graphique suivant
montre la distribution des coles
selon
les
montants
des
subventions
accordes
qui
varient de 10 000 MGA/mois
100 000 MGA/mois sachant que
plus de 70% des coles accordent
une subvention comprise entre
50 000 MGA/mois et
80 000 MGA/mois.

Graphique 31 : Part des dpenses dducation dans les


dpenses totales des mnages

Source : selon les rsultats dune enqute ralise par le MEN dans
30 coles du CISCO Antananivo Renivohitra (2013-2014)

Les rsultats de lenqute mene dans le cadre de la prsente tude montrent que plus
de 70% de la contribution des parents est alloue au paiement des ENF quils soient
subventionns ou pas. La structure globale des dpenses finances sur les recettes des
contributions des parents est donne par le graphique suivant :

43

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 32 : Rpartition de lutilisation du budget des coles ralis travers les contributions des
parents

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Les parents enquts considrent que le niveau de la contribution demande est lev :
prs de 72% des parents considrent que ce niveau est lev et dpasse leurs capacits
(52,6%) ou est plutt lev (19,2%). Dans moins de 30% des cas il a t considr
moyen et aucun des parents enqut ne la considr faible. Le graphique suivant
prsente les rponses obtenues par rgion et par milieu :
Graphique 33 : Apprciation des parents du niveau de la contribution requise par les EPP

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

44

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

4.4 LE MECANISME DE PAIEMENT DES ENF


4.4.1 Procdures et dlais

Le paiement des ENF est ralis travers un mcanisme complexe dcoulant dun
arsenal de procdures dictes notamment par lArrt interministriel
n29565/2011 MEN/MFB du 14 octobre 2011 fixant les modalits de paiement des
subventions aux salaires des enseignants FRAM et la Note circulaire 2011-001MEN/MFB/SG/DGT/DRH.MEN/DCP.MFB du 7 dcembre 2011. Les textes sont joints
en annexe, les principales modalits sont rappeles ci-aprs et la procdure est dcrite
par le schma qui suit.
Les principales modalits retenues sont les suivantes :
Le paiement des subventions se droule par versement de la subvention dans
les comptes de dpts des DREN et par rglement proprement dit des
subventions.
Le rglement des subventions seffectue soit, en numraire au niveau des postes
comptable du Trsor, soit, par lintermdiaire des organismes financiers au
moyen dun chque sur le Trsor libell au nom de lorganisme financier
concern.
Lmission des titres de paiement des subventions se fait tous les bimestres en
raison des contraintes gographiques et autres
La validit des bons de caisse relatifs aux subventions est de trois mois et les
montants des titres de paiement frapps dopposition ou dexpiration de
validit, doivent tre rservs au compte de dpt concerns
Les comptables payeurs adressent un tat rcapitulatif de paiement la
Direction Rgionale de lducation Nationale ou la Circonscription Scolaire
Concerne.
La procdure dengagement du
paiement
des
subventions
comporte 20 tapes pralables
lengagement des oprations de
paiement proprement dites au
niveau des prestataires (trsor
public, banque et IMF). La
procdure fait intervenir 11
acteurs tant au niveau central que
rgional et local en plus des
prestataires. Le nombre dtapes
par intervenant est donn par le
graphique ci-contre. Le schma
qui suit prsente le dtail de la
procdure de paiement.

Graphique 34 : Procdure de paiement des ENF : nombre


de tche/tape par intervenant

45

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 35 : tapes et procdures de paiement des subventions des ENF


Tche

tape

Intervenant

1. Prparation lettre de demande de dblocage de fonds lordonnateur secondaire


(SG) avec montants pour chaque CISCO
2. Dcision de transfert de fonds. Prparation matrielle des engagements, liquidations
et mandatements
3. Visa de la dcision : montants verser, comptes et bnficiaires, ligne de crdit
4. Signature de la dcision dengagement
5. Octroi du Numro de la dcision
6. Prparation de lengagement et demande dengagement financier sign par Ord. Sec
(SG) et Ministre si >MGA50m
7. Dlivrance de titre dengagement financier (TEF)
8. Liquidation (dlivrance davis de crdits, mandats, bordereaux des pices).
Ordonnancement (dlivrance de bordereaux dmission)
9. Signature (88 dossiers x 18 signatures)
10. Duplication et envoi la Trsorerie Ministrielle de lEnseignement

Dure
Min Max

DRH

DGEFA

CF

Ministre

DRH

DGEFA

CF

DGEFA

SG

DGEFA

11. Vrification et contrle de conformit des documents et dlivrance de bordereaux de


transfert des recettes (BTR). Enregistrement des oprations sur le logiciel SIGFP

TME

Suivi / Contrle

12. Envoi par colis postaux des avis de crdits aux TG

TME

8 10 Collecte rf. BTR et


date denvoi +
DRH
3 40 information DREN

13. Notification des DREN de la disponibilit des fonds au niveau des comptes de dpt
des DREN au niveau des rgions (/DREN vrifie larrive du fonds)

TGR

14. Prparation de lattestation de service fait individuel (1re semaine du 2me mois)

EPP

5 10

15. Collecte, Vrification et visa, Transmission la CISCO

ZAP

16. laboration de lattestation des services faits collectifs (ASFC - liste des ENF)
Envoi la DREN

CISCO

17. Vrification et contrle des ASFC


tablissement des bordereaux descriptif de paiement
Edition des titres de paiement (bon de caisse)
tat rcapitulatif des montants
mission de chques sur le trsor libells aux noms des prestataires sign par le
rgisseur autre que le DREN
Le tout en 5 exemplaires (sauf bon de caisse)

DREN

Contact les 22 TG :
DGEFA
arrive des BTR

5 10

Confirmation auprs
7 10 des DREN de la
disponibilit des
diffrents dossiers

DTIC

18.
Visa pour provision (signifiant que le fonds est disponible au niveau de la trsorerie)
Visa Bon Payer des BDC individuels pour le paiement via trsor ou Ordre de
virement aux prestataires pour paiement BFV-SG et IMF Approvisionnement en
fonds des Perceptions Principales au niveau des districts

TGR

Confirmation
3 30 (DREN) envoi des
dossiers aux TG

19. Transmission des BDC individuels aux CISCO

DREN

20. Dlivrance des BDC individuels aux ENF

CISCO

Prestataires : Procdure de paiement


P1 Paiement par bons de caisse
P2 Vrification de la disponibilit de fonds
Vrification de la liste des ENF
Approvisionnement des comptes des ENF
P3 Vrification de la disponibilit de fonds
Vrification de la liste des ENF
Approvisionnement en fonds des points de paiement MF
P4 Transcription dans les livrets des ENF et Paiement
Lgende :

Niveau Central

Niveau Rgional

DRH

61 153
PCP-MFB

Banque

IMF

IMF-PP
Niveau Local

5 Transmission BDC,
envoi OV et BDP
5 aux prestataires

DRH
ATR

3 Vrifient dbut de
paiement (CISCO)
4 Vrifie paiement
auprs des ENF

MEN
UAT
ATR

Vrifie larrive des


5 OV et BDP auprs
de BFV-SG et IMF

UAT

2 15
69 180

Abrviations : ASFC : Attestation de service fait collective, ASFI : Attestation de service fait individuelle, ATR : Assistants
techniques rgionaux (Unicef), BDP : Bon de paiement, CF : Contrleur financier, CISCO : Circonscription Scolaire, DGEFA :
Direction Gnrale de l'ducation Fondamentale et de l'Alphabtisation, DREN : Direction Rgionale de l'ducation Nationale,
DRH : Direction des ressources humaines, DTIC : Direction des Technologies de l'Information et de la Communication, ENF :
Enseignant non fonctionnaire, EPP : cole primaire publique, OV : Ordre de virement, SG : Secrtaire gnral, TGR : Trsoreries
Gnrales (Rgions), TME : Trsorerie Ministrielle de lEnseignement , UAT : Unit dAppui Technique, ZAP : Zone Administrative
et Pdagogique

46

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Lestimation de la dure de la procdure aboutit une dure totale minimale de 69


jours dont 8 jours pour les procdures de paiement par les prestataires et un maximum
pouvant atteindre 180 jours dont 153 jours prcdant lintervention des prestataires.
En fait, deux tapes majeures peuvent retarder sensiblement la procdure de
paiement. Il sagit de ltape 12 (Envoi par colis postaux des avis de crdits aux
Trsorerie gnrales) en raison des lenteurs qui peuvent survenir et ltape 18 qui
comporte notamment lApprovisionnement en fonds des Perceptions Principales au
niveau des districts en raison des blocages intervenant ce niveau inhrents aux
restrictions de trsorerie. Les graphiques suivants illustrent les rpartitions des dlais
minimums et maximums des procdures par acteur et par tape :
Graphique 36 : Dlais des procdures de paiement des
ENF par intervenant (en jours)

Graphique 37 : Dlais des procdures de paiement des ENF


par tape (en jours)

4.4.2 Les modes de paiement

Les donnes de 2013-2014


montrent que plus de 72%
des ENFS sont pays par les
IMF (38% par les OTIV et
34,4% par dautres IMF :
TIAVO, PAMF et Vola
Mahasoa). Le paiement par
virement bancaire (BFV-SG)
et par la Poste concerne
respectivement 14,2% et
10,9% des ENFS alors que le
paiement par les postes
comptables payeurs du
Trsor ne concerne que
2,5% des ENFS.

Graphique 38 : Rpartition des ENFS par prestataire (2014)

Source : selon les donnes du MEN (UAT)

47

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Le tableau et le graphique suivants donnent la rpartition des ENFS selon le prestataire


de paiement par rgion et montrent la forte implmentation des IMF dans les
diffrentes rgions en matire de rmunration des ENF :
Tableau 12 : Nombre d'ENFS pays par prestataire et par rgion (quota 2013-2014)
Trsor
Sava
Alaotra-Mangoro
Boeny
Betsiboka
Analamanga
Atsinanana
Bongolava
Itasy
Vakinankaratra
Menabe
Atsimo-Andrefana
Amoron'i Mania
Haute Matsiatra
Vatovavy-Fitovinany
Ihorombe
Atsimo-Atsinanana
Anosy
Androy
Melaky
Diana
Sofia
Analanjirofo
Total

Banque

Poste

273
50
1 626
643
774

484
324

OTIV

Autres
IMF

3 190
1 949
936
634
1 413
2 036
1 400
2 234

822
1 079

2 647
542
67

638

916

100
668

796

1 924
380
432

354
2 149
4 329
504
1 058
1 262
89
3 754
3 109

1 129

6 459

4 950

17 344

15 703

Total
3 190
1 949
1 209
684
3 039
3 163
1 098
1 400
3 056
1 079
2 647
1 534
2 216
4 329
604
2 642
1 262
1 924
469
1 228
3 754
3 109
45 585

Source : selon les donnes du MEN (UAT)


Graphique 39 : Rpartition des ENFS pays par prestataire et par rgion

Source : selon les donnes du MEN (UAT)

48

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

4.5 LES PERFORMANCES SELON LES RESULTATS DE LENQUETE


4.5.1 Le niveau de rmunration

Les ENFS enquts estiment faibles, voire extrmement faibles les subventions reues.
En effet, les trois quart des ENFS considrent que le niveau de la subvention est
extrmement faible. Cette proportion dpasse 83% chez les hommes et 86% dans la
rgion de Melaky comme lillustrent les graphiques suivants :
Graphique 40 : Apprciation du niveau de la
subvention par les ENFS (rpartition par genre)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Graphique 41 : Apprciation du niveau de la


subvention par les ENFS (rpartition par rgion)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Lencaissement de la subvention occasionne des frais pour lENFS. Dans certains cas, le
dplacement est prilleux, notamment pour les femmes (qui constituent les trois quart
du corps des ENF) dans les zones enclaves. La distance parcourue pour toucher la
subvention est en moyenne de 13 km (variant de 10 Analamanga 17 Melaky). Dans
certains cas, cette distance dpasse 70 km Atsinanana et 90 km Melaky.
Les frais occasionns sont
estims 9 600 MGA dont la
moiti concerne les frais de
transport et le tiers des frais de
commissions
et
autres
retenues oprs ou subis lors
du paiement. Il est intressant de
noter que cette dernire
catgorie de frais est absente
Analamanga et fort prsente
Melaky. Le graphique suivant
prsente la rpartition de ces
frais par nature et par rgion :

Graphique 42 : Frais occasionns par le paiement de la


subvention
16,000
15,000
14,000
13,000
12,000
11,000
10,000
9,000
8,000
7,000
6,000
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
(en MGA)

15,609
Repas et autres
Commissions et autres retenues
Frais de dplacement
6,905
Total

4,297

5,398
519

1,583
Analamanga

3,313
8,705
4,787

3,667
Atsinanana

9,584

Melaky

Total

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

49

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Dune manire gnrale, les enseignants ne sont pas satisfaits du niveau de la


rmunration ou de la subvention. Cest valable pour les fonctionnaires (taux
dinsatisfaits de 78% dont 43% trs insatisfaits) et encore plus pour les ENFS (taux
dinsatisfaits de 92% dont 79% trs insatisfaits). Contrairement aux EF, le niveau
dinsatisfaction chez les ENF est plus lev en milieu rural quen milieu urbain. Les
graphiques et le tableau suivants donnent le dtail des rsultats obtenus quant aux taux
de satisfaction par rapport au salaire (EF) et la subvention (ENF) :
Graphique 43 : Proportion dENFS non satisfaits par
rapport au montant de la subvention

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Graphique 44 : Proportion dEF non satisfaits


par rapport au montant de la subvention

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Tableau 13 : Niveau de satisfaction des ENFS par rapport au montant de la subvention


Rgion
Analamanga Atsinanana
Trs satisfait
Moyennement satisfait
Insatisfait
Trs insatisfait
Total

0,0%
8,7%
8,7%
82,6%

0,0%
0,0%
11,1%
88,9%

100,0%

100,0%

Le niveau de la subvention qui


arrive satisfaire les ENFS est
pratiquement le triple du niveau
actuel. En effet, le montant de la
subvention
quils
dclarent
rpond leur attente est de prs
de 305 000 MGA. Il sagit dun
niveau comparable entre les
aspirations des hommes et des
femmes, mais plus lev en milieu
rural quen milieu urbain.
Compar au niveau des salaires
des EF relev par lenqute, le
niveau souhait par les ENFS
correspond au trois quart du
salaire du fonctionnaire.

Milieu
Melaky
13,6%
4,5%
18,2%
63,6%

Urbain
2,9%
8,6%
22,9%
65,7%

100,0% 100,0%

Mode de paiement

0,0%
0,0%
27,3%
72,7%

Virement
bancaire
0,0%
5,1%
5,1%
89,7%

100,0% 100,0% 100,0%

100,0%

Rural
5,4%
0,0%
2,7%
91,9%

Bon de
caisse
13,6%
4,5%
18,2%
63,6%

OTIV

Total
4,2%
4,2%
12,5%
79,2%
100,0%

Graphique 45 : Niveau de subvention souhait par les ENF et sa


comparaison par rapport la rmunration releve des EF

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

50

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

En raison du faible niveau de la subvention, lENFS mobilise deux sources de revenus


complmentaires : il recourt une activit complmentaire rmunre et il bnficie
dune partie de la contribution des parents.
Concernant le premier volet, les
rsultats de lenqute ont montr
que la moiti des ENFS hommes et le
quart des ENF femmes recourent
des
activits
complmentaires
rmunres. Globalement 30% des
ENFS
exercent
une
activit
complmentaire,
il
sagit
essentiellement dactivits agricoles
(15,5%), dlevage (4,2%) ou
commerciales (9,9%). Le revenu
mensuel moyen gnr par ces
activits complmentaires est de
lordre de 10 000 MGA : 22 500 MGA
pour les hommes et 7 000 MGA pour
les femmes.

Graphique 46 : Proportion dENFS exerant une


activit complmentaire selon le secteur dactivit

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Par ailleurs, lENFS peroit une subvention provenant de la contribution des parents.
Lenqute a montr que cette contribution est de lordre de 30 000 MGA par mois, elle
sest maintenue pratiquement au mme niveau que celui de lanne dernire avec
toutefois, une diminution Melaky et une augmentation Atsinanana comme lillustre
le graphique suivant. Ainsi, globalement, le revenu mensuel de lENFS est estim
environ 150 000 MGA : 73% proviennent de la subvention du MEN, 20% de la
contribution des parents et le reste (environ 7%) des activits complmentaires
entreprises par lENFS
Graphique 47 : Revenu des ENFS provenant de
la contribution des parents (MGA/mois)

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Graphique 48 : Estimation du revenu mensuel


global de lENFS

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

51

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

4.5.2 Le mode de paiement


4.5.2.1 Apprciation et niveau de satisfaction

Lchantillon de lenqute a concern trois modes de paiement de la subvention : le


trsor public via les bons de caisse, les banques via le virement et les IMF via le
paiement en espce.
Graphique 49 : Proportion dENFS insatisfaits par rapport au
mode de paiement de la subvention

Le niveau de satisfaction des


ENFS par rapport ces
modes de paiement est assez
contrast. En effet, les ENFS
de Melaky pays par bon de
caisse sont assez satisfaits de
ce mode de paiement (taux
de satisfaction de plus de
90%) ; par contre, le taux de
satisfaction se limite 18%
pour le paiement par les IMF
et 30% pour le paiement
par virement bancaire. Le
graphique ci-contre et le
tableau suivant montrent ces
rpartitions :

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude


Tableau 14 : Niveau de satisfaction des ENF par rapport au mode de paiement de la subvention
Rgion
Analamanga Atsinanana
Trs satisfait
Moyennement satisfait
Insatisfait
Trs insatisfait
Total

0,0%
0,0%
8,7%
91,3%

29,6%
22,2%
29,6%
18,5%

100,0%

100,0%

Milieu
Melaky
68,2%
22,7%
0,0%
9,1%

Urbain
34,3%
2,9%
14,3%
48,6%

100,0% 100,0%

Mode de paiement

0,0%
18,2%
54,5%
27,3%

Virement
bancaire
20,5%
10,3%
10,3%
59,0%

100,0% 100,0% 100,0%

100,0%

Rural
29,7%
27,0%
13,5%
29,7%

Bon de
caisse
68,2%
22,7%
0,0%
9,1%

OTIV

Total
31,9%
15,3%
13,9%
38,9%
100,0%

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Les principales raisons de satisfaction avances par les ENFS par rapport au mode de
paiement de la subvention sont les suivants :
le paiement par les IMF est apprci en raison de la proximit des antennes
locales qui couvrent une grande partie du territoire ;
le virement bancaire est apprci en raison de labsence de retenues, ce qui nest
pas le cas pour le paiement via les IMF ;
le bon de caisse est apprci notamment pour sa dure de validit qui est de
3 mois ;
la priodicit du paiement (bimestre) en dpit de ces multiples insuffisances,
elle a lavantage, pour certains ENFS, de constituer une certaine pargne force ;
les diffrents modes de paiement sont aussi apprcis par labsence de risque
et de la garantie du paiement effectif.

52

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Quant aux raisons dinsatisfaction, les ENF voquent le faible niveau et la stagnation du
montant de la subvention (cela ne concerne pas le mode), mais deux motifs essentiels
concernent le mode de paiement : i) il sagit en premier lieu du retard de paiement. Ce
retard engendre une situation dendettement de lENF et pose pour certains
enseignants un vritable problme de dignit et ils considrent que leur situation
dendettement chronique entache leur position sociale notamment dans les villages
ruraux ; ii) en second lieu, les ENFS avancent la question des frais et des faux-frais qui
accompagnent lopration de paiement. Ces frais concernent notamment ceux
appliqus par les OTIV en matire douverture et de tenue des comptes et les faux-frais
concernent notamment ce quils appellent les frais percepteur concernant le
paiement par bon de caisse.
Interrogs sur leur souhait ventuel
de changer de mode paiement en
optant pour un autre prestataire,
environ le tiers (30,6%) des ENFS a
dclar souhaiter changer de mode
paiement. Cette proportion atteint
prs des deux-tiers chez les ENFS
pays par les OTIV. Notons une
certaine contradiction chez les ENF
pays par bon de caisse : plus de
90% se sont dclars satisfaits alors
que 32% souhaitent charger de
mode de paiement. Quant au mode
de paiement le plus demand en cas
de changement, il savre que le
virement bancaire est le mode le
plus cit par les ENFS.

Graphique 50 : Proportion dENF souhaitant changer


de mode de paiement

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

4.5.2.2 Le retard de paiement

Le retard de paiement et son irrgularit constitue le principal inconvnient rcurrent


en matire de paiement des ENFS. Au moment de lenqute (fvrier 2015), la majorit
des ENF ont dclar avoir reu un paiement en janvier ou en fvrier 2015, mais ce
paiement concerne dans 60% des cas le premier bimestre 2014.
Les ENFS estiment le retard moyen de paiement de la subvention constat durant
lanne scolaire coule (2013-2014) 5 mois et demi. Ce retard est lgrement moins
important (4,5 mois) dans la rgion Melaky o le paiement est opr par bon de caisse.
Durant lanne scolaire en cours, le retard de paiement est estim par les ENFS
enquts une moyenne de 3,2 mois variant de 2,3 mois Melaky 3,8 mois
Analamagua avec un retard plus important pour le virement bancaire (3,6 mois) contre
3 mois pour le paiement par les IMF et 2,3 mois pour le paiement par bon de caisse. Les
deux graphiques suivants illustrent les estimations des retards de paiement tels que
constats par les ENFS enquts en 2013-14 et en 2014-15 :

53

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 51 : Retard moyen de paiement de la


subvention en 2013-14

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Les raisons voques par les ENFS pour


expliquer le retard de paiement sont
multiples, ils concernent en particulier la
lourdeur des procdures et les problmes
de liquidit au niveau du MEN-Trsor. Il est
interpellant de noter que pour plus de 8%
des ENFS, le retard sexplique par le
Manque de considration pour les ENF
auprs des dcideurs. Cela incite
amliorer la politique de communication du
MEN vis--vis des ENF. Les graphiques
suivants donnent le dtail de la rpartition
des causes du retard de paiement :

Graphique 52 : Retard moyen de paiement de la


subvention en 2014-15

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude


Graphique 53 : Raisons voques expliquant le
retard de paiement

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Graphique 54 : Raisons voques par les ENFS expliquant le retard de paiement : rpartition par
rgion, milieu et mode de paiement

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Le retard de paiement impacte ngativement la situation professionnelle et la vie priv


de lENFS. Lenqute auprs des directeurs des EPP et auprs des ENFS a essay
destimer limpact du retard du paiement en matire daugmentation ventuelle de
labsentisme, de surcots possibles pour les mnages (les parents sont-ils sollicits
pour contribuer davantage ?) et concernant les moyens adopts par les ENFS pour
faire face aux retards de paiement.
Selon les directeurs des EPP, le retard de paiement nimpacte pas lassiduit des ENFS
(ni celle des EF) qui ne sabsentent jamais quel que soit la dure du retard dans une
proportion de 90% (cette proportion est de 92% pour les EF). La mme question tait
pose aux ENFS, ils sont encore plus catgoriques en dclarant une majorit de 96%
que le retard de paiement naugmente pas leur absentisme. Quant limpact du retard
sur laugmentation de la contribution des parents, uniquement 10% des directeurs des
coles ont affirm cet impact. Les graphiques suivants prsentent les rponses des
directeurs des EPP concernant limpact du retard de paiement :
Graphique 55 : Retard de paiement : Augmentation
de labsentisme chez les enseignants ?

Graphique 56 : Retard de paiement : Augmentation


de de la contribution des parents ?

100%

100%

90%
80%

ENF subventionns

90%

92%

Fonctionnaires

90%
80%

70%

70%

60%

60%

50%

50%

40%

40%

30%

30%

20%
10%
0%

0%

Oui,
frquemment

10%

4%

0%
Oui, quelques
fois, en cas de
retard important

Non, jamais

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Lenseignant recourt quelle source de


revenu pour subvenir ses besoins en
cas de retard de paiement ? Plus de la
moiti des enseignants recourent aux
emprunts, 14% demandent des avances
aux FRAM et environ le dixime sollicite
une contribution des parents ou exerce
une activit rmunre. La question de
lendettement chroniques des ENFS est
souvent voque comme un flau nfaste
tant sur le plan financier (application des
taux dintrt levs) que sur le plan
social par rfrence la question de
dignit voque plus haut.

90%

95%

Fonctionnaires

20%

10%
4%

ENF subventionns

10%
0%

0%

5%

Oui, frquemment Oui, quelques


fois, en cas de
retard important

Non, jamais

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude


Graphique 57 : Moyens de recours pour subvenir
aux besoins en cas de retard de paiement

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

55

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

4.6 LES DOMAINES DAMELIORATION


La prsente section prsente une synthse conclusive des points forts et les points
faibles du mode de paiement des ENFS et les recommandations proposer dans
lobjectif de son amlioration. Elle prcde le dernier chapitre consacr lanalyse
budgtaire prospective de la question de rmunration des ENF.
4.6.1 Forces et faiblesses

Lenqute mene dans le cadre de la prsente tude a permis de relever plusieurs


points forts du mode de paiement actuel signals par les directeurs des EPP et les
bnficiaires.
Les principaux points forts Graphique 58 : Points forts du mcanisme de paiement selon
les directeurs des EPP
concernent
les
aspects
suivants : i) une volont
politique exprime et engage
par le MEN depuis plusieurs
annes et qui vise amliorer le
niveau de subvention des ENF
et dlargir cette subvention
vers sa gnralisation, ii) cette
prise en charge financire des
ENF a permis de rduire
labsentisme des enseignants
et de motiver davantage les
ENF pour donner le mieux deuxmmes et de sengager plus
volontairement
dans
les
Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude
programmes de formation
continue ce qui a certainement amlior la qualit de lenseignement, iii) le paiement
des ENF, en dpit de sa non gnralisation, concerne toutefois les deux-tiers des ENF
travers linjection dune enveloppe financire atteignant prs de 60 Md MGA. Cela a
contribu significativement lallgement des charges parentales dau moins dautant.
Cela a contribu, dans plusieurs rgions du pays largir laccs lducation et
attnuer le phnomne de labandon scolaire pour des raisons conomiques durant les
priodes de crise, iv) le mode de paiement adopt avec limplication de plusieurs
prestataires a permis de rpondre de manire la plus approprie possible par rapport
aux particularits rgionales et locales et a permis damliorer le processus de
paiement, de rduire ses cots et daugmenter sa fiabilit.
ct de ces points forts, plusieurs insuffisances persistent dans le processus de
paiement des ENFS et qui ont t mis en exergue lors de lenqute. Au pralable il y a
deux questions fondamentales et rcurrentes qui mritent des solutions radicales. Il
sagit, dune part, de la question du retard du paiement, et dautre part, de la priodicit
de ce paiement. Les recommandations prconises pour ces aspects sont prsentes
plus bas. Il faut signaler que le retard conjugu avec une priodicit voulue bimestrielle
et lirrgularit de la frquence gnrent des situations dinstabilit et dimprvisibilit
financire chez lENFS avec ses consquences multiples en termes dimplication
professionnelle et de perturbation de sa vie prive et sociale.

56

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Il est paradoxal de constater que


les acteurs du terrain confirment
que le paiement des ENFS na pas
rduit la contribution des
parents. A priori, les enveloppes
financires
alloues

la
subvention des ENF devrait
rduire dautant la contribution
des parents. Toutefois, les
insuffisances
majeures
du
processus en matire de retard
important et de priodicit
longue et irrgulire ont diminu
sensiblement limpact initial
recherch, savoir soulager la
charge financire des parents.

Graphique 59 : Points faibles du mcanisme de paiement selon


les directeurs des EPP

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

Les autres points faibles du mode de paiement voqus concernent les deux aspects
suivants : i) en dpit dadoption des modes de paiement diffrents, la question de
lloignement des points de paiement demeure une proccupation dans plusieurs
rgions avec les implications des dplacements en termes dabsentisme et de cot
financier pour lENF ; ii) les bnficiaires considrent que les diverses commissions et
frais occasionns lors du paiement comme un point faible en raison du dgrvement
opr sur le revenu touch et lindlicate position adopte pour dbloquer une des
multiples procdures du mcanisme du paiement.
4.6.2 Les recommandations pour lamlioration

Les acteurs du terrain


interrogs lors de lenqute
ont
propos
les
recommandations suivantes
regroupes dans le graphique
ci-contre. En conformit avec
lanalyse des points forts et
des points faibles, il y a une
unanimit
autour
des
questions du retard et de la
priodicit du paiement : la
totalit
des
personnes
enqutes prconisent un
paiement mensuel et plus de
90% recommande dliminer
le retard.

Graphique 60 : Recommandations pour amliorer le mcanisme de


paiement selon les directeurs des EPP

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

57

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Les autres recommandations concernent les aspects suivants :


augmentation de la subvention ;
intgrer les ENF dans la fonction publique ;
lutter contre la corruption et rduire les frais ;
plus d'quit : Fixer la subvention selon le diplme et l'anciennet ;
respects des procdures dans le recrutement ;
faciliter la gestion des ASFI.
Les mmes catgories de recommandations sont retrouves auprs des 78 parents
dlves enquts qui donnent la priorit laugmentation de la subvention voire
lintgration des ENF dans la fonction publique et la rgularit du paiement. Un
parent dcale : les ENF restent consciencieux malgr leur situation difficile. Mais
leurs problmes financiers ont des impacts sur leur sant, motivation et concentration
(parfois, ils assurent une prsence physique seulement car ils sont proccups par la
nourriture de leurs enfants) et donc sur la qualit de lducation qui est dj aggrave
par leur manque de formation .
La priode de moratoire sur le recrutement des ENF dcide en 2014 devrait tre
mise profit pour instaurer une rorganisation en profondeur du systme de gestion
des ENF et finaliser la mise jour et lpuration de la base de donnes des ENF avec
une troite collaboration de la DRH, DEP et DTI et une implication des structures
dconcentre en cas de besoin.
Les procdures de recrutement et gestion et de paiement des ENF, sont certes plus
claires, mais sont aussi plus compliques. La complexit de la procdure nest pas une
garantie defficacit ni de transparence. Le point crucial dans la procdure consiste en
le paiement aprs constatation du service rendu. Les fameuses ASFI et ASFC
constituent des goulots dtranglement, mais sont ncessaires dans cette logique de
paiement. Ces procdures taient importantes voire fondamentales lors de la mise en
place du systme, mais on assiste une volution apportant deux lments de
stabilisation : le niveau de la subvention sest amlior rendant la fonction plus
attractive et rduisant la mobilit des ENF, ii) la base de donnes des ENF tant au
niveau central quau niveau rgional devient de plus en plus fiable et les procdures
didentification et de localisation des ENF deviennent plus efficaces. Dans ce contexte
de maturit du systme il est recommand ici de passer de la logique de tout a priori
une logique de suivi a posteriori.
cet effet on recommande de passer de ASFI et ASFC ASNFI (Attestation de Service
Non Fait Individuel) et ASNFC (Attestation de Service Non Fait Collectif). Cela sousentend la constatation du service non fait (qui est devenu lexception) et non du service
fait (qui est devenu la rgle). En priode transitoire, le contrle a priori (cest--dire
llaboration des ASF quelles soient I ou C) peut se limiter deux priodes de lanne :
au dbut de lanne scolaire et la fin de lanne scolaire.

58

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Deux lments peuvent encore faciliter cette mutation : laugmentation ventuelle du


niveau de la subvention et sa gnralisation lensemble des ENF durant cette priode
de moratoire sur le recrutement le quel recrutement devrait dsormais obir des
procdures beaucoup plus strictes avec une implication active de MEN qui sera une
vritable partie prenante dans le contrat de recrutement.
En matire damlioration des procdures du mcanisme de paiement, les deux
lments fondamentaux sont viss : il sagit du retard de paiement et la priodicit du
paiement et sa rgularit. Lexamen du mcanisme et des procdures de paiement
dcrits plus haut et les conclusions des entretiens raliss avec les responsables et les
acteurs permettent de dlimiter la question du retard dans deux composantes
essentielles : un retard procdural et un retard subi.
Le retard procdural intervient notamment dans llaboration des attestations et dans
lenvoie des documents par colis postal : la procdure dcrite dans la section 4.1.1
montre que cela peut occasionner des dlais supplmentaires dpassant un mois voire
deux mois. La mise en place du nouveau systme prconis plus haut (paiement a priori
avec suivi a postriori) permet de rsoudre en grande partie cette question. Toutefois,
dans ltat actuel des choses, un systme de suivi en temps rel de lavancement de la
procdure de paiement peut sinformer temps des goulots dtranglement et prendre
rapidement les mesures appropries pour acclrer la procdure travers des
autorisations accorder en attendant la rception des envois ou lappui ponctuel en
facilitateurs ou assistance pour remdier aux difficults constates tant au niveau
central que rgional. Cela suppose la mise en place dune vritable task force dote de
systme dinformation et de capacits de mobilisation de comptences et de suivi
dexcution. Deux options de cette task force sont envisageables : i) une nouvelle
instauration de cette task force crer au niveau du Secrtariat gnral du MEN, ii) un
appui spcifique lUAT pour dvelopper cette task force. La seconde option est plus
approprie par rapport au contexte actuel, mais ncessite son institutionnalisation en
la dotant des prrogatives appropries et des moyens de son rapide dveloppement.
Le retard subit constitue, en fait, le retard le plus inquitant. En effet, la cause principale
du retard revient aux dcisions de rgulation budgtaire. Le paiement est souvent
retard de plusieurs mois cause dindisponibilit de trsorerie. Cela pose la question
du statut de ce paiement qui marge sur la rubrique transfert du budget (6565 :
Transfert au secteur priv). Elle est soumise aux mmes restrictions en matire de
rgulation que les autres rubriques de dpenses de fonctionnement. L aussi une
mutation devrait tre ralise. Ces transferts appels officiellement subventions aux
salaires des enseignants FRAM 4 doivent tre considres comme des quasi-salaires
et traits en consquence en termes de rgulation budgtaire et bnficient ainsi de la
mme priorit que les salaires. Si les salaires garantissent le fonctionnement de 20%
du systme, ces subventions en garantissent le fonctionnement des deux-tiers et
prochainement des trois-quarts. Une dcision conjointe MFB/MEN devrait tre prise
pour accorder un statut privilgi ces transferts en matire dexcution budgtaire.

Cf. Arrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des subventions aux salaires
des enseignants FRAM

59

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Le statut fiscal de la subvention nest pas clair. Les textes consults lors de la prsente
tude ne permettent pas de dterminer son statut. Il sagit en fait dun revenu distribu
mais qui ne fait pas lobjet dune retenue la source. Dun autre ct, on constate que
ce revenu nest pas dclar par les bnficiaires et chappe ainsi limposition. Afin de
rgulariser cette situation, dune part, et de mieux motiver les ENF, dautre part, il est
recommand de promulguer une exonration fiscale de cette rmunration. La
dcision conjointe qui statuera sur la question dexigibilit de ces transferts dans le
processus budgtaire pourra comporter une dfinition prcise de son statut fiscal en
le dotant de lavantage de lexonration. De toutes les manires cette exonration
noccasionnera aucun manque--gagner pour le budget de ltat.
La question du bimestre mrite une analyse approfondie et une dfinition prcise du
cot du non-bimestre. Les premires subventions ont adopt un paiement bimestriel
et larrt de 2011 lavait officialis Compte tenu des contraintes gographiques et
autres, lmission des titres de paiement des subventions aux salaires des enseignants
se fait tous les bimestres 5. Cette priodicit est, dune part, non respecte dans les
faits car, in fine, la vritable priodicit est celle dicte par les rgulations budgtaires
et, dautre part, nest pas ncessairement source dconomie. En effet, les cots effectifs
les plus importants du processus du paiement sont proportionnels aux montants, de ce
fait le paiement mensuel ou semestriel entrainerait le mme cot. Par ailleurs, dans
nos socits le rythme des dpenses est organis selon une cadence mensuelle, ainsi
un revenu bimestriel, et notamment lorsquil sagit dun faible revenu, mme sil est
rgulier, ce qui nest pas le cas, ne correspond pas au rythme de dpenses et gnre
ainsi un dysfonctionnement et une incohrence qui se traduisent comme il a t
constat par un endettement chronique de la personne. Ainsi, il est fortement
recommand dadopter une priodicit mensuelle de la subvention des ENF. Cela sera
dautant plus facilit mettre en place que les initiatives de facilitation de la procdure
(changement de logique de contrle et instauration de la task force au sein de lUAT)
auraient t adoptes.
Enfin, il faut signaler que les frais occasionns lors du paiement constituent une source
de proccupation souvent cite par les bnficiaires. Il serait plus quitable de prendre
en charge lamont lensemble des frais et que la rmunration nette rellement
touche par lENFS soit celle annonce pour lensemble des ENFS quel que soit le mode
de paiement. Cela suppose aussi une certaine intransigeance vis--vis des faux frais
et de certaines pratiques constates dans la procdure de paiement.
La logique de lquit aurait aussi dict un niveau de subvention variable selon la
qualit du service. Certains proposent une diffrenciation selon le diplme, la
formation, lexprience ou les performances en classe. Si cette position est louable, cela
introduira une complication extrme dans un processus dj compliqu et quon
recherche simplifier. Cette recherche dquit peut tre retenue comme un objectif
atteindre en seconde tape.

Article 5 de lArrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des subventions
aux salaires des enseignants FRAM

60

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tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Avant dexaminer les perspectives et les options possibles en matire dvolution du


paiement des ENFS et la question de la durabilit et faisabilit de la gnralisation et
de lintgration dans la fonction publique qui font lobjet du prochain chapitre, il est
propos de conclure le prsent chapitre par un rsultat de lenqute mene auprs dun
chantillon de 78 parents dlves dans les trois rgions retenues (Analamanga,
Atsinanana et Melaky). Il sagit du niveau de satisfaction des parents par rapport aux
performances et rendements des enseignants selon leur statut. Il sest avr que ce sont
les ENFS qui ont bnfici du taux de satisfaction les plus levs (92%) dpassant
mme le taux de satisfaction octroy aux enseignants fonctionnaires (moins de 86%)
et dpassant de loin le taux de satisfaction vis--vis des performances des ENF (non
subventionns) qui sest limit 37%. En labsence dune valuation compare des
performances des ENF selon leur statut, ce rsultat apporte des lments de
satisfaction quant linitiative de subventionnement des ENF et plaide pour sa
gnralisation.
Graphique 61 : Taux de satisfaction des parents par rapport aux performances et rendements des
enseignants (Proportion de parents trs satisfaits et moyennement satisfaits)
Fonctionnaire

ENF Subventionn

ENF Non Subventionn


92%

100%
90%

85.9%

80%
70%
60%
50%
40%

37%

30%
20%
10%
0%
Analamanga

Atsinanana

Melaky

Urbain

Rural

Total

Source : Enqute ralise dans le cadre de ltude

61

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5. INTEGRATION ET IMPACT BUDGETAIRE

La prsente partie du rapport est consacre aux options dintgration des ENF dans la
fonction publique et une premire estimation de limpact budgtaire y inhrent. Cela
pose au pralable la question de la place et rle des ENF dans la politique ducative et
les options retenues quant leur statut futur. Ainsi, il est propos de rappeler en
premier lieu les options retenues pour les ENF dans la politique ducative avant
danalyser diffrents scnarios dintgration dans la fonction publique.
5.1 LES DEVENIRS DES ENF DANS LA POLITIQUE SECTORIELLE
Les politiques sectorielles adoptes dans le secteur de lducation durant la dernire
dcennie retenaient le principe dune gnralisation progressive du subventionnement
des ENF et le maintien de la possibilit dintgration dans la fonction publique.
Le Plan EPT de 2008 avait retenu
loption de non recrutement de
fonctionnaires pour le cycle
primaire 1-5. Les besoins seront
combls moyennant le recours aux
ENF qui bnficieront dune
politique active de formation.
Ainsi, il tait prvu que le nombre
des ENF atteindrait en 2014 prs
de 47 000 reprsentant plus de
63% du corps enseignant du
primaire.
Les
ralisations
constates sont assez proches de
ces chiffres viss par le Plan EPT
qui sont regroups dans le
graphique ci-contre :

Graphique 62 : Projections du Plan EPT 2008 :


Enseignants fonctionnaires et ENF

Source : daprs les projections du Plan EPT, MEN

Loption retenue par le Plan EPT tait la gnralisation du subventionnement des ENF
accompagne par un rapprochement progressif de leur rmunration celle des
enseignants fonctionnaires. La subvention octroye lENF passera ainsi de 1,1% du
PIB/tte, soit 22% du salaire de lenseignant fonctionnaire en 2008 3% du PIB/tte,
soit 62% du salaire de lenseignant fonctionnaire en 2015.
Llargissement de laccs la subvention na pas t effectif (le taux de prise en charge
a diminu en passant de 79% en 2008 67% en 2014), et la gnralisation na pas t
atteinte et les programmes de formation nont pas t mis en place selon les ambitions
initiales.

62

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Le Plan Intrimaire pour lducation


2013-2015 (PIE) a t initi en 2012
dans un contexte de crise et avait
rvis en consquence les objectifs du
Plan EPT. Il vise la gnralisation du
subventionnement des ENF des
collges et la quasi-gnralisation
pour les ENF du primaire (taux dENF
subventionns de 97% lhorizon
2015-2016).
Un
programme
ambitieux de formation a t prvu
afin datteindre un objectif de plus de
la moiti des ENF forms en 20152016. Le graphique ci-contre illustre
lvolution du pourcentage des ENF
subventionns tel que retenu par le
PIE :

Graphique 63 : Pourcentage dENF subventionns au


Primaire et au Collge : Objectif PIE 2013-2015

Source : daprs les projections du Plan EPT, MEN

Par ailleurs, les PIE prvoyaient le maintien inchang du niveau de la subvention


(110 000 MGA/mois) et le recrutement de fonctionnaires selon une moyenne de
lordre de 2 500 par an. Les ralisations atteintes en 2014 (pourcentage dENF
subventionns au primaire de 67% et au collge de 25%) demeurent largement en de
des objectifs du PIE pour la mme anne (respectivement 91% et 73%).
Depuis 2013-2014, une nouvelle volont politique vers linstauration effective de la
gratuit commena se dessiner. Cela concerne aussi la prise en charge par ltat de la
rmunration des ENF y compris loption de leur intgration dans la fonction publique.
Quel en serait limpact et la faisabilit de cette option au niveau des finances
publiques ? La dernire section de ce rapport essaye dapporter quelques rponses.
5.2 LES PROJECTIONS 2020 ET LES IMPACTS
5.2.1 Le cadrage macro-conomique

Les projections du cadrage macroconomique sont labores sur la base des


hypothses suivantes :
Les projections 2015-2019 des agrgats macroconomiques relatifs la
croissance, au PIB et aux finances publiques se rfrent aux rsultats des
travaux de FMI6 qui retiennent deux scnarios de croissance :

un scnario de rfrence tablant sur des rformes rapides ;


un scnario de de croissance plus faible dans le cas de rformes lentes.

Rpublique de Madagascar, rapport des services du FMI sur les consultations de 2014 au titre de larticle IV, FMI,
dcembre 2014

63

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Les projections pour lanne 2020 retiennent les mmes hypothses


extrapoles de 2019.
La projection du budget du MEN est base, dune part, sur le maintien constant
de la part du MEN dans le budget de ltat sur la base des ralisations de 2014,
soient : 19,1% de part dans les dpenses courantes et 2,8% de part dans les
dpenses dinvestissement et, dautre part, du maintien inchange de la
structure des dpenses courantes du MEN, soient :

Solde :
Biens et Services :
Indemnits :
Transfert :
o dont subvention ENF :
o dont Subvention ENF EPP :

77,8%
4,2%
1,3%
16,7%
71,0%
85,9%

Les deux tableaux suivants donnent, pour les deux scnarios retenus, les rsultats des
projections obtenues avec le rappel des ralisations 2012-2014 et du budget 2015
concernant le PIB, les dpenses du budget de ltat et le budget du MEN :
Tableau 15 : Perspectives macroconomiques et budgets de ltat et du MEN : ralisations 2012-1014,
budget 2015 et projections 2016-2020 (Scnario 1 : scnario de rfrence)
(Montants en Md MGA)
Scnario de Rfrence
(Rformes rapides)
Croissance du PIB prix constants
Dflateur du PIB
PIB
Nominal (milliards MGA)
Prix constants 2014 (milliards MGA)
Dpenses publiques
En % du PIB
Total dpenses et prts
Dpenses courantes
Traitements et salaires
Autres dpenses courantes
Dpenses en capital
Solde global (base caisse)
Nominal (milliards MGA)
Total dpenses et prts
Dpenses courantes
Traitements et salaires
Autres dpenses courantes
Dpenses en capital
Budget du MEN
Dpenses courantes
Solde
Biens et Services
Indemnits
Transfert
dont subvention ENF
dont Subvention ENF EPP
Investissements
Total Budget MEN

Ralisation

Budget

Projections

2012
3,0%
5,5%

2013
2,4%
5,0%

2014
3,0%
6,3%

2015
5,0%
7,6%

2016
5,0%
7,2%

2017
5,0%
6,0%

2018
5,0%
5,5%

2019
5,0%
5,5%

2020
5,0%
5,5%

21 774
24 299

23 423
25 028

25 629 28 960
25 629 26 910

32 600
28 256

36 279
29 669

40 182
31 152

44 498
32 710

49 170
34 345

13,4%
10,7%
5,4%
5,3%
2,7%
-1,4%

14,9%
11,7%
5,7%
6,0%
3,1%
-2,0%

14,4%
10,5%
6,4%
4,1%
4,0%
-3,2%

15,6%
11,1%
6,1%
5,0%
4,5%
-2,7%

17,3%
11,0%
6,1%
4,9%
6,3%
-3,5%

17,9%
11,6%
6,1%
5,5%
6,3%
-3,4%

17,6%
11,4%
6,1%
5,3%
6,2%
-2,8%

17,6%
11,4%
6,0%
5,4%
6,2%
-2,6%

17,6%
11,4%
6,0%
5,4%
6,2%
-2,6%

2 918
2 330
1 176
1 154
588

3 490
2 740
1 335
1 405
726

3 691
2 691
1 640
1 051
1 025

4 518
3 215
1 767
1 448
1 303

5 640
3 586
1 989
1 597
2 054

6 494
4 208
2 213
1 995
2 286

7 072
4 581
2 451
2 130
2 491

7 832
5 073
2 670
2 403
2 759

8 654
5 605
2 950
2 655
3 049

412,5
319,3
18,5
4,0
70,8
51,7
47,2
12,9
425,5

473,0
403,5
12,4
4,4
52,7
45,3
41,0
7,1
480,1

512,7
399,0
21,4
6,5
85,8
60,9
52,3
28,6
541,3

596,7
486,6
14,4
8,5
87,1
62,4
56,6
122,4
719,1

683,1
531,6
28,5
8,7
114,4
81,2
69,7
57,3
740,4

801,7
623,9
33,4
10,2
134,2
95,3
81,8
63,8
865,5

872,7
966,4 1 067,9
679,1
752,1
831,0
36,4
40,3
44,5
11,1
12,3
13,6
146,1
161,8
178,8
103,7
114,9
127,0
89,1
98,6
109,0
69,5
77,0
85,0
942,2 1 043,3 1 152,9

Source : MEN, MFB, FMI et nos projections

64

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Tableau 16 : Perspectives macroconomiques et budgets de ltat et du MEN : ralisations 2012-1014,


budget 2015 et projections 2016-2020 (Scnario 2 : Rformes lentes)
(Montants en Md MGA)
Scnario de Croissance plus faible
(Rformes lentes)
Croissance du PIB prix constants
Dflateur du PIB
PIB
Nominal (milliards MGA)
Prix constants 2014 (milliards MGA)
Dpenses publiques
En % du PIB
Total dpenses et prts
Dpenses courantes
Traitements et salaires
Autres dpenses courantes
Dpenses en capital
Solde global (base caisse)
Nominal (milliards MGA)
Total dpenses et prts
Dpenses courantes
Traitements et salaires
Autres dpenses courantes
Dpenses en capital
Budget du MEN
Dpenses courantes
Solde
Biens et Services
Indemnits
Transfert
dont subvention ENF
dont Subvention ENF EPP
Investissements
Total Budget MEN

Ralisation

Budget

Projections

2012
3,0%
5,5%

2013
2,4%
5,0%

2014
3,0%
6,3%

2015
3,0%
7,6%

2016
3,0%
7,2%

2017
3,0%
6,0%

2018
3,0%
5,5%

2019
3,0%
5,5%

2020
3,0%
5,5%

21 774
24 299

23 423
25 028

25 629 28 346
25 629 26 398

31 237
27 190

34 048
28 006

36 942
28 846

40 082
29 711

43 489
30 602

13,4%
10,7%
5,4%
5,3%
2,7%
-1,4%

14,9%
11,7%
5,7%
6,0%
3,1%
-2,0%

14,4%
10,5%
6,4%
4,1%
4,0%
-3,2%

13,7%
10,2%
6,2%
4,0%
3,5%
-2,4%

14,0%
10,2%
6,3%
3,9%
3,8%
-2,5%

14,1%
10,4%
6,5%
3,9%
3,7%
-2,5%

13,7%
10,5%
6,6%
4,0%
3,2%
-1,6%

13,7%
10,6%
6,6%
4,0%
3,0%
-1,9%

13,7%
10,6%
6,6%
4,0%
3,0%
-1,9%

2 918
2 330
1 176
1 154
588

3 490
2 740
1 335
1 405
726

3 691
2 691
1 640
1 051
1 025

3 883
2 891
1 757
1 134
992

4 373
3 186
1 968
1 218
1 187

4 801
3 541
2 213
1 328
1 260

5 061
3 879
2 438
1 478
1 182

5 491
4 249
2 645
1 603
1 202

5 958
4 610
2 870
1 740
1 305

412,5
319,3
18,5
4,0
70,8
51,7
47,2
12,9
425,5

473,0
403,5
12,4
4,4
52,7
45,3
41,0
7,1
480,1

512,7
399,0
21,4
6,5
85,8
60,9
52,3
28,6
541,3

596,7
486,6
14,4
8,5
87,1
62,4
56,6
122,4
719,1

607,0
472,4
25,3
7,7
101,6
72,2
62,0
33,1
640,1

674,6
525,0
28,1
8,6
112,9
80,2
68,9
35,1
709,7

739,0
575,1
30,8
9,4
123,7
87,9
75,4
33,0
771,9

809,4
629,9
33,7
10,3
135,5
96,2
82,6
33,5
842,9

878,2
683,4
36,6
11,1
147,0
104,4
89,6
36,4
914,6

Source : MEN, MFB, FMI et nos projections

5.2.2 Les projections dmographiques et les besoins en enseignants

Les
donnes
dmographiques
utilises sont celles de
la division de la
population des Nation
unies
(UNPD).
Lvolution de la
population ge de 610 ans est illustre
par le graphique cicontre qui montre que
cette
population
estime 3,1 millions
en 2014 atteindra
prs de 3,6 millions
en 2020.

Graphique 64 : Population ge de 5-10 ans (2012-2020)

Source : selon les donnes de lUNPD, 2015

65

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Pour les besoins des


prsentes projections et
en labsence dobjectifs
prcis moyen terme,
nous retenons en matire
de
scolarisation
le
maintien du mme taux
brut de scolarisation que
celui enregistr en 2014
(TBS des 6-10 ans de
146,7) et aussi le mme
taux dencadrement (44,2
lves/enseignant). Les
projections du nombre
dlves au primaire et
des
besoins
en
enseignants
qui
en
dcoulent sont donnes
par le graphique cicontre :

Graphique 65 : Projection des effectifs lves et des besoins en


enseignants

Source : MEN et nos projections

5.2.3 Les scnarios et les options

Les projections lhorizon 2020 montrent que les besoins en enseignants atteindraient
96100 pour un effectif lves attendu au primaire de lordre de 5,2 millions. Par
rapport la situation de 2014, cela constitue une augmentation des effectifs lves de
600 000 lves ncessitant le recrutement de 11 510 enseignants additionnels. Quelles
hypothses dintgration dans la fonction publique et quelles options retenir pour les
ENF par rapport aux possibilits dallocation de ressources pour le paiement des
enseignants du primaire dans le cas des deux scnarios de cadrage macroconomique ?
Pour les besoins des prsentes projections, nous retenons deux hypothses :
Hypothse 1 : intgration
ds 2016 de lensemble des
enseignants dans la fonction
publique et comblement des
besoins additionnels par
des recrutements dEF.

Graphique 66 : Projection des enseignants par statut (H2)

Hypothse 2 : recrutement
progressif des ENFS dans la
fonction public raison de
10 000 en 2016 et en 2017,
15 000 en 2018 et la totalit
restante en 2019 et 2020
comme
lillustre
le
graphique ci-contre :

66

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

5.2.4 Les rsultats obtenus

Les rsultats des projections montrent une insoutenabilit manifeste de lHypothse 1


mme dans le cas le plus favorable de lvolution du contexte macroconomique. En
effet, ds 2016, les besoins en salaires pour lenseignement primaire slvent
550 Md MGA (dpassant le montant global du budget du MEN de 2014 qui tait de
541 Md MGA) alors que les possibilits dallocation sont limites entre 286 Md MGA
(Scnario 1) et 322 Md MGA (Scnario 2), soit un taux de dficit entre 41% et 48%
correspondant des enveloppes importantes (entre 228 Md MGA et 264 Md MGA).
Le dficit persiste durant toute la priode de projection, tout en diminuant, certes, mais
reste aussi insoutenable : le taux de dficit pour 2019-2020 reste compris entre 20%
(scnario 1) et 33% (scnario 2). Cela condamne dfinitivement loption pour
lHypothse 1 en tant quventualit soutenable dvolution du budget du Ministre de
lducation nationale.
Les graphiques suivants illustrent les rsultats obtenus pour le cas de lHypothse 1
dintgration des ENF dans la fonction publique :
Graphique 67 : Projection de la masse salariale du MEN
requise par H1 et possibilits dallocation droulantes des
scnarios de cadrage macroconomique

Source : Nos projections

Graphique 68 : Dficit de ressources dgag par


lhypothse 1 dintgration des ENF dans la fonction
publique

Source : Nos projections

Dans le cas de lHypothse 2, les rsultats des projections montrent que lintgration
de 10 000 ENF en 2016 et autant en 2017 est soutenable dans le cas du scnario 1 de
croissance conomique favorable. Cette Hypothse dgage un dficit en cas de
croissance conomique plus lente (Scnario 2). Toutefois, partir de 2018,
lintgration de 15 000 ENF et 16 000 en 2019 gnrent des besoins importants qui
restent non couverts dans le cadre de la structure de larbitrage budgtaire actuel et
mme pour le cas de Scnario 1 du cadrage macroconomique.
Les deux graphiques suivants prsentent les rsultats obtenus pour le cas de
lHypothse 2 dintgration progressive des ENF dans la fonction publique :

67

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Graphique 69 : Projection de la masse salariale du MEN


requise par H2 et possibilits dallocation droulantes des
scnarios de cadrage macroconomique

Source : Nos projections

Graphique 70 : Dficit de ressources dgag par


lhypothse H2 dintgration des ENF dans la fonction
publique

Source : Nos projections

Deux options restent envisageables partir de 2018 pour H2 : i) ramener la


progression du rythme dintgration des niveaux moins levs (revenir au rythme de
10000/an) cela retardera lintgration totale des enseignants dans la fonction publique
lhorizon 2023, ii) accorder plus de ressources lducation nationale au-del des
19% actuelles. Le MEN est appel approfondir davantage les projections et les
hypothses de politique ducative moyen terme et notamment en matire de gestion
des ressources humaines7. Lalternative retenir consistera en une combinaison de ces
deux options avec ventuellement un objectif politique faisable dans le court
terme : gnralisation du subventionnement dici 2018 tous les ENF.

Il y a lieu de signaler que la loi de finance comportant les projections du budget de programme 2015-2017 ne prvoit
aucun recrutement en 2016 ni en 2017 (voir annexe). Dailleurs, les lois de finances prsentent les programmations
de lexercice budgtaire et les prvisions pour les deux annes suivantes. Lexamen des diffrents documents des lois
de finances montre que tous les dpartements ministriels, les effectifs des deux annes de prvision sont maintenus
constants. Cela pose la question de lutilit et la pertinence de cet exercice qui devrait voluer dans lune ou lautre
des directions suivantes : ou bien on tablit des prvisions pertinentes bases sur des estimations prcises des
besoins et des perspectives de cadrage ou bien on se contente de mentionner les effectifs de lexercice concern par
la loi de finances.

68

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

ANNEXES

Annexe 1 : Arrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des subventions aux salaires
des enseignants FRAM .................................................................................................................................................................. 70
Annexe 2 : Modle contrat de travail (recrutement dENF) .................................................................................................. 71
Annexe 3 : Principaux rsultats de lenqute : rpartition des enseignants des coles enqutes, recrutement et
absentisme ................................................................................................................................................................................. 73
Annexe 4 : Cotisation des parents et recettes des coles : rsultats dune enqute ralise par Men en 2013-2014 dans 30
coles du CISCO Antananivo Renivohitra ..................................................................................................................................... 74
Annexe 5 : Effectif du MEN selon la loi des finances de 2015 ............................................................................................... 75

69

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Annexe 1 : Arrt Interministriel N 29 565/2011 MEN/MFB fixant les modalits de paiement des
subventions aux salaires des enseignants FRAM

Le Ministre de lducation nationale, le Ministre des finances et du budget,


Vu la Constitution ;
Vu la loi Organique n2004-007 du 26.Juillet 2004 portant dispositions -gnrales sur les Lois des Finances, Vu lOrdonnance
N62075 du 29 septembre1961relative la gestion de la trsorerie ;
Vu lOrdci1lnante N62-08 l du 29 septembre 1962 relative au statut des comptables publics
Vu le Dcret n2005-003 du 04 janvier 2005 portant rglement gnral sur la comptabilit de lexcution budgtaire des
organismes publics ;
Vu le Dcret n2005-210 du 26 avril 2005 portant approbation du Plan Comptable des Oprations Publiques.
Vu le Dcret n2007-l85 du 27 fvrier 2007 modifi par le Dcret n 2007-633 .du 10 Juillet 2007 fixant les attributions du
Ministre-des Finances et du Budget ainsi que lorganisation gnrale de son Ministre ;
Vu Je dcret n2009- l172 du25 septembre 2009 fixant les attributions du Ministre de lducation Nationale, ainsi que
lorganisation gnrale de son Ministre ;
Vu le dcret n2001-137 du 16 mars 2011 portant nomination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement ; Vu le dcret n2001140 du 26 mars 2011 portant nomination des membres du Gouvernement.

Arrtent :
Article premier. Le prsent Arrt a pour objet de fixer les modalits de paiement des subventions aux
salaires des enseignants FRAM. Aux termes du prsent Arrt, les subventions aux salaires des
enseignants FRAM dsignent la contribution financire de ltat pour lallgement des charges
parentales dans le cadre du paiement des salaires de ces enseignants.
Article 2. Le paiement des subventions aux salaires des enseignants FR.AM se droule comme suit :

Versement de la subvention dans les comptes de dpts des Directions Rgionales de


lducation Nationale ouverts auprs des postes comptables du Trsor concerns ;

Rglement proprement dit des subventions aux salaires des enseignants FRAM.

Article 3. Le rglement des subventions aux salaires des enseignants FRAM seffectue :

soit, en numraire au niveau des postes comptable du Trsor ;

soit, par lintermdiaire des organismes financiers au moyen dun chque sur le Trsor libell
au nom de lorganisme financier concern.

Article 4. Les enseignants FRAM peroivent le montant net des subventions aux salaires.
Article 5.Compte tenu des contraintes gographiques et autres, lmission des titres de paiement des
subventions aux salaires des enseignants se fait tous les bimestres. Le paiement au niveau des postes
comptables du trsor, sur prsentation de bon de caisse rgulirement mis seffectue normalement du
20 au 30 du mois.
Article 6. La validit des bons de caisse relatifs aux subventions aux salaires des enseignants FRAM est
de trois (3) mois compter de la date de leur mission, sauf en cas dopposition rgulirement notifie
au comptable payeur, dcs du bnficiaire ou toute autre cause susceptible de modifier la validit du
titre.
Article 7. Les montants des titres de paiement frapps dopposition ou dexpiration de validit, doivent
tre rservs au compte de dpt concerns
Article 8. Les comptables payeurs adressent un tat rcapitulatif de paiement la Direction Rgionale
de lducation Nationale ou la Circonscription Scolaire Concerne.
Article 9. Des notes Circulaires seront prises pour prciser les procdures et les formalits affrentes
aux dispositions du prsent arrt.
Article 10. Le prsent arrt sera enregistr au Journal Officiel de la Rpublique de Madagascar et
communiqu partout o besoin est.
Antananarivo, le 14 octobre 2011
Sign : Jean Jacques RABENIRINA
Sign : Hery RAIAONARIMAMPIANIA

70

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Annexe 2 : Modle contrat de travail (recrutement dENF)

REPOBLIKANI MADAGASIKARA
Tanindrazana-Fahafahana-Fandrosoana
------------DREN :
CISCO :
ZAP :
EPP. :
ZONE :
CONTRAT DE TRAVAIL N/FRAM/EPP.
(Engagement ou Rengagement dun ou dune Enseignant(e) Non Fonctionnaire)

Entre les Contractants :


EMPLOYEUR :
LAssociation des Parents dlves (APE/FRAM) de ltablissement Primaire Publique
Reprsente par Monsieur/Madame le ou la Prsident(e) de ladite Association

de

dune part,
EMPLOY(E) :
Nom et Prnom(s) :..
Date et lieu de naissance :
Nationalit :..
Titulaire du ou des diplme(s) suivant(s) :..
Carte dIdentit Nationale N..
Dlivre le .. ..
Domicili(e) :
dautre part,
Il a t convenu ce qui suit :
Article 1er : Dure et date deffet du contrat
Le prsent contrat est conclu pour une dure de .Mois compter du
Article 2 : Qualit et lieu de travail
Lemploy(e) est engag(e) par lAssociation des Parents dElves en qualit denseignant ou de directeur
enseignant ou de directeur lEPP..
Article 3 : Devoirs et obligations de lEmploy(e)
LEmploy(e) sengage :
Accomplir son travail avec ponctualit, assiduit, loyaut et dvouement ;
Respecter strictement la discipline et le rglement intrieur de ltablissement ;
Obir aux ordres hirarchiques dans lexcution de tches lui confies ;
Se perfectionner de faon permanente afin damliorer incessamment son travail.
Article 4 : Composante(s) et jouissance de la rmunration
La ou les composante(s) est ou sont fixe(s) par lAssemble Gnrale de lAssociation des Parents dlves
(en nature et ou en numraire) : un Procs-verbal affrent cette rmunration est joint au prsent contrat.8
LEmploy(e) a droit sa rmunration aprs service fait.

Les composantes de la rmunration varient selon les cas : i) ENF rmunr exclusivement en nature ; ii) ENF
rmunr en nature et en numraire ; iii) ENF subventionn par ltat; iv) ENF subventionn par ltat et percevant
dautre(s) rmunration(s) de la part de la FRAM. Par ailleurs, des retenues peuvent tre mentionnes dans larticle
sur la rmunration suivant que lENF est affil ou non un Organisme de Scurit Sociale (CNaPs, .)

71

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Article 5 : Cong, Autorisation dabsence et repos mdical


LEmploy(e) a droit un cong de maternit de deux mois durant lAnne Scolaire.
LEmploy(e) peut bnficier dune autorisation dabsence ne dpassant pas trois jours en cas dvnements
familiaux, tels que naissance dun enfant lgitimement dclar, mariage de lEmploy(e) ou de son enfant,
dcs ou maladie dment constate de son ou de sa conjoint(e), de son Pre ou de sa mre ou de son enfant.
LEmploy(e) a droit un repos mdical dans la limite de trois jours prescrit par son mdecin traitant.
Article 6 : Protection de lEmploy(e)
LEPP et la FRAM sont tenus de protger lEmploy(e) contre les menaces, outrages, violences, injures ou
diffamations dont il ou elle peut faire lobjet dans lexercice de ses fonctions
Article 7 : Rsiliation du contrat
La rsiliation du prsent contrat par lune ou lautre partie ne donne droit aucun pravis ni aucune
indemnit.
Toutefois, la FRAM est tenue daviser lEmploy(e) un Mois avant si elle a lintention de rsilier le contrat sauf
pour les cas suivants :
Vol au dtriment de ltablissement ou dun membre du personnel ou des lves ;
Outrage public aux bonnes murs lintrieur de ltablissement ;
Rixe initie par lEmploy(e) ;
Injures et voies de fait envers un suprieur ;
Brutalit caractrise lgard des lves ;
Abandon de poste de plus de quinze (15) jours.
Labsentisme caractris donne lieu la rsiliation du contrat de travail
Pour toutes autres fautes commises par lEmploy(e), la rsiliation du contrat doit suivre la procdure du
respect du droit de la dfense (rapport du Chef dtablissement, communication des faits reprochs
lEmploy(e), demande dexplication, possibilit pour lEmploy(e) de se faire assister par un dfenseur).
Toute rsiliation du contrat doit tre expressment motive.

Fait , le ..

(Signature de lEmploy(e)
Prcde de la mention manuscrit Lu et accept)

(Cachet et Signature du ou de la prsident(e)


de la FRAM)

(Cachet et signature du Chef dtablissement)

72

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Annexe 3 : Principaux rsultats de lenqute : rpartition des enseignants des coles enqutes,

recrutement et absentisme
Fonctionnaires Contractuels
Nombre total d'enseignants
Analamanga
Milieu urbain
Milieu rural
Atsinanana
Milieu urbain
Milieu rural
Melaky
Milieu urbain
Milieu rural
Total
Milieu urbain
Milieu rural

31
22
9
44
29
15
35
23
12
110
74
36

Recrutements nouveaux en 2014-2015


Analamanga
1
1
Milieu urbain
Milieu rural
Atsinanana
Milieu urbain
Milieu rural
Melaky
Milieu urbain
Milieu rural
Total
1
1
Milieu urbain
Milieu rural

ENF
ENF Non
Subventionns Subventionns

5
3
2
13
11
2
6
2
4
24
16
8

55
34
21
48
31
17
51
33
18
154
98
56

12
5
7
2
2
2
1
1
16
6
10

Autres

Total

2
2
2
2
12
6
6
16
10
6

2
2

1
1
1
1
2
1
1
3
2
1

Nombre de jours d'absence depuis la rentre 2014-2015


Analamanga
13
3
Milieu urbain
10
Milieu rural
Atsinanana
240
60
155
34
Milieu urbain
85
26
Milieu rural
Melaky
25
51
2
45
Milieu urbain
23
6
Milieu rural
Total
278
111
160
79
Milieu urbain
118
32
Milieu rural

105
66
39
109
73
36
93
57
36
307
196
111

10
4
6
11
5
6
77
10
67
133
88
45
62
40
22
272
138
134

1
1
1

2
2

3
3

2
2

12
7
5
17
12
5

4
4

3
3
3
3

90
13
77
433
277
156
131
88
43
654
378
276

73

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Annexe 4 : Cotisation des parents et recettes des coles : rsultats dune enqute ralise par Men en
2013-2014 dans 30 coles du CISCO Antananivo Renivohitra
(Montant en MGA)
cole

Contribution
par parent/an

Nombre des
cotisants

Recette totale

Isotry Ampefiloha

10 000

520

5 200 000

Ambatobe

22 000

150

3 300 000

Amboditsiry

25 000

350

8 750 000

Ambohipo

14 000

488

6 832 000

Ampasanisadoda

20 000

141

2 820 000

Analamahitsy Village

15 000

400

6 000 000

Andavamamba

23 000

520

11 960 000

Andravoahangy I

23 000

260

5 980 000

Andravoahangy II

28 000

180

5 040 000

Andrefan'Ambohijanahary

18 000

480

8 640 000

Ankadifotsy I

20 000

225

4 500 000

Anosisoa

22 000

225

4 950 000

Anosivavaka

20 000

262

5 240 000

Antanimena I

20 000

676

13 520 000

Antanimena Ii

23 000

418

9 614 000

Antsahabe

18 000

110

1 980 000

Behoririka

20 000

116

2 320 000

Faliarivo Ambanidia

12 000

150

1 800 000

Faravohitra

23 000

73

1 679 000

Ifanantenantsoa Betafo

16 000

278

4 448 000

Imamba

17 000

77

1 309 000

Ivandry

18 000

430

7 740 000

Soarano

5 000

149

745 000

Volosarika

13 000

262

3 406 000

Total gnral

18 411

6 940

5 323 875

Source : Enqute MEN

74

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

Annexe 5 : Effectif du MEN selon la loi des finances de 2015

00-00-81-A0-1C
00-00-81-A0-1D
00-00-81-A0-4C
00-00-81-A0-5B
00-00-81-A0-6A
00-00-81-A0-6C
00-00-81-A0-6E
00-00-81-A0-8A
00-00-81-A0-9B
00-00-81-A1-5A
00-00-81-A1-8A
00-00-81-A1-8B
00-00-81-A1-8C
00-00-81-A1-8D
00-00-81-A2-1C
00-00-81-A3-5B
00-00-81-A3-5D
00-00-81-A4-5C
00-00-81-A6-9A
00-00-81-A7-0A
00-00-81-A7-0B
00-00-81-A7-0C
00-00-81-A8-6C
00-00-81-A8-8A
00-00-81-A8-8B
00-00-81-A8-8C
00-00-81-A8-8D
00-00-81-A8-8E
00-00-81-A8-8F
00-00-81-A8-8H
00-00-81-A8-8J
00-00-81-A8-8K
00-00-81-A8-8L
00-00-81-A8-8S
00-00-81-A8-8T
00-00-81-A8-8U
00-00-81-A8-8V
00-00-81-A8-8W
00-00-81-A9-0B
00-00-81-A9-4A
00-00-81-A9-4I
00-00-81-B0-0A
00-00-81-B0-6B
00-00-81-B1-5A
00-00-81-B1-6A
00-00-81-B1-8A
00-00-81-B1-9A
00-00-81-B2-1A
00-00-81-B4-1A
00-00-81-B4-3A
00-00-81-B7-0A
00-00-81-B8-8A
00-00-81-B8-8B
00-00-81-B8-8C
00-00-81-B8-8D
00-00-81-B8-8E
00-00-81-B8-8G
00-00-81-B9-4B
00-00-81-B9-4D
00-00-81-C0-0A
00-00-81-C0-5A
00-00-81-C1-5A
00-00-81-C1-8A

MEN - Cadre A chelle A1


MENRES - Cadre A chelle A2
ducation Nationale - Adjoint d'Administration Cnfa
MEN - Animateurs de Programme
MEN - Administrateurs Civils
ducation Nationale - Attaches d'Administration
ducation Nationale - Adjoints d'Administration
ducation Primaire - Inspecteurs d'tat
ducation Nationale - Contrleurs du Travail
MEN - Magistrats et Magistrats Supplants
MEN - Concepteur
MEN - Ralisateur
MEN - Technicien Suprieur
MEN - Ralisateur Adjoint
MEN - Contrleur du Commerce
ducation Primaire - Ingnieurs Principaux de Statistiques
MEN - Ingnieurs de la Statistique
MEN - Ingnieur d'Agriculture
MEN - Ingnieurs Chef Travaux Public
MEN - Planificateurs Principaux
MEN - Planificateur
MEN - Attaches de Planification
MEN - Charges S/Ces Tec Recherche Scientifique
MEN - Professeurs Agrgs
MEN - Inspecteurs de L'Enseignement Primaire
MEN - Professeurs Certifies
MEN - Attaches d'Administration Acadmiques
MEN - Professeurs Licencis Techniciens
MEN - Charges Enseignement ducation Nationale
MEN - Intendants d'Universit
MEN - Maitres de Confrence, Recherche
MEN - Maitres Assistants d'Enseignement Suprieur, Recherche
MEN - Assistants d'Enseignement Suprieur, Recherche
MEN - Charges d'Enseignement
MEN - Conseillers Pdagogiques
MEN - C.A.P.E.N
MEN - Charges d'Enseignement
MEN - Inspecteurs de L'Enseignement Primaire Cat VIII
MEN - Inspecteur Jeunesse et Sport
MEN - Mdecins Diplms d'tat (Cat. VIII)
MEN - Mdecins Diplms d'tat (Cat. IX)
MEN - Adjoints de Service
ducation Nationale - Assistants d'Administration
MEN - Greffiers En Chef
ducation Primaire - Adj. Tech. Anim. et ducation. Base
MEN - Encadreur
MEN - Sous-Chef Bureaux Fin.
ducation Nationale - Contrleurs des Prix, Enq. Eco
MEN - Contrleurs des Domaines
MEN - Gomtre
MENRES - Adjoint Techniques de Planification
MEN - Instituteurs et Institutrices
MEN - Adjoints d'Adm. Acadmiques
MEN - Prof. Techn. Adj. Centre Appre
MEN - conomes des tablissements scolaires
MEN - Maitres d'ducation Physique
MENRES - Adjoints Techn. DUniversit
MEN - Infirmiers d'tat
MEN - Infirmiers d'tat
MEN - Assistants de Service
MEN - Assistants de Programmation
ducation Nationale - Assistants des S/Ces Judiciaires
MEN - Operateur

2014
LFR
14
0
0
1
2
5
24
0
0
1
191
246
24
131
0
0
1
2
3
43
22
116
1
4
2
169
5
1 987
447
3
0
4
62
742
45
1 589
1
3
0
3
0
4
308
1
1
947
1
2
1
4
8 125
241
15
19
11
1
0
2
21
1
0
899
8

2015
2016
2017
LF
Prvisions Prvisions
13
13
13
2
2
2
3
3
3
1
1
1
0
0
0
25
25
25
35
35
35
1
1
1
1
1
1
1
1
1
230
230
230
178
178
178
53
53
53
370
370
370
5
5
5
1
1
1
0
0
0
2
2
2
2
2
2
49
49
49
22
22
22
135
135
135
1
1
1
4
4
4
2
2
2
158
158
158
7
7
7
1 882
1 882
1 882
436
436
436
3
3
3
1
1
1
2
2
2
61
61
61
865
865
865
40
40
40
1 572
1 572
1 572
89
89
89
3
3
3
1
1
1
12
12
12
2
2
2
4
4
4
311
311
311
2
2
2
0
0
0
2 208
2 208
2 208
1
1
1
1
1
1
1
1
1
0
0
0
8 338
8 338
8 338
226
226
226
13
13
13
15
15
15
37
37
37
0
0
0
1
1
1
2
2
2
19
19
19
1
1
1
1
1
1
1 590
1 590
1 590
7
7
7

75

Revue des dpenses publiques


tude de cas du paiemen t d es ensei gnants non fonctionnaires

00-00-81-C3-5A
00-00-81-C8-8A
00-00-81-C8-8B
00-00-81-C8-8C
00-00-81-C8-8D
00-00-81-C8-8E
00-00-81-D0-0A
00-00-81-D0-5B
00-00-81-D0-6A
00-00-81-D1-8A
00-00-81-D8-0A
00-00-81-D8-8A
00-00-81-D8-8B
00-00-81-D8-8D
00-00-81-E0-1G
00-00-81-E0-2G
00-00-81-E0-2K
00-00-81-E0-2M
00-00-81-E0-2P
00-00-81-E0-2U
00-00-81-J0-4A
00-00-81-J0-4B
00-00-81-J0-4R
00-00-81-J0-5A
00-00-81-J0-5B
00-00-81-J0-6A
00-00-81-J0-6B
00-00-81-J0-6E
00-00-81-J0-7A
00-00-81-J0-8A
00-00-81-J0-8B
00-00-81-J0-8C
00-00-81-J9-4A
00-00-81-K0-0A
00-00-81-L0-0A
00-00-81-M0-0B
00-00-81-NU-LL
00-00-81-U0-1C
00-00-81-U0-2C
00-00-81-U0-3B
00-00-81-U0-4A
00-00-81-U0-5A
00-00-81-U0-6A
00-00-81-U0-7A
00-00-81-U0-8A
00-00-81-U0-9A
00-00-81-U9-4A
00-00-81-32-25
00-00-81-38-1P
00-00-81-40-01
00-00-81-41-00
00-00-81-41-10
00-00-81-41-25
00-00-81-41-50
00-00-81-41-60
00-00-81-41-65
00-00-81-41-75
00-00-81-88-1P

MEN - Operateurs, Moniteurs/Cartes P


MEN - Instituteurs et Institutrices
MEN - Moniteurs ducation Physique
MEN - Contremaitres d'Enseignement Techniques
MEN - Maitresses d'Enseignement Mnager
MEN - Assistants Administratifs d'Universit
MEN - Employs de Service
MEN - Operateurs
MEN - Employs d'Administration
MEN - Sous Operateur
MEN - Employs Postes Tlcommunication
MEN - Maitresses Adj. d'Enseignement Mnager
MEN - Instituteurs et Institutrices
ducation Nationale - Employs Techniques d'Universit
MEN - Ministre
MEN - Secrtaire General
MEN - Directeur General
MEN - Directeur du Cabinet du Ministre
MEN - Directeur
MEN - Membre du Cabinet
MEN - Contractuels Assimiles Cadre A
MEN - Contractuels AFA Cat IV, B
MEN - Contractuels AFA Cat IV, R
MEN - Contractuels Assimiles Cadre A
MEN - Contractuels AFA Cat V, B
MEN - Contractuels Assimiles Cadre A
MEN - Contractuels AFA Cat VI, B
ducation Primaire - Contractuels AFA Cat VI, E
MEN - Contractuels Assimiles Cadre A
MEN - Contractuels Assimiles Cadre A
MEN - Contractuels AFA Cat VIII, B
MEN - Contractuels AFA Cat VIII, C
ducation Nationale - Mdecins Diplms d'tat 2 1 1 1 5 (Cat. VIII)
MEN - Contractuels Assimiles Cadre B
MEN - Contractuels Assimiles Cadre C
MEN - Contractuels Assimiles Cadre D
ducation Nationale
MEN - Contractuels Assimiles Cadre D Dure Indtermine
MEN - Contractuels Assimiles Cadre C Dure Indtermine
MEN - Contractuels Assimiles Cadre B Dure Indtermine
MEN - Contractuels Assimiles Cadre Dure Indtermine cat 04
MEN - Contractuels Assimiles Cadre Dure Indtermine Cat 05
MEN - Contractuels Assimiles Cadre Dure Indtermine Cat 06
MEN - Contractuels Assimiles Cadre Dure Indtermine Cat 07
MEN - Contractuels Assimiles Cadre Dure Indtermine Cat 08
MEN - Contractuels Assimiles Cadre Dure Indtermine Cat 09
MEN - Mdecins Diplms d'tat
ducation Nationale - Contractuels Eld3 d'Indice CT 225
ducation Primaire - Unesco - Cat 03
MEN - Contractuels ELD
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
MEN - Contractuels ELD4 d'Indice CT
ducation Primaire - Unesco - Cat 08

Total

2014
LFR
27 426
15
8
11
1
399
1
274
17
1
28
235
1
1
1
2
1
36
13
141
12
1
644
27
4 417
30
1
18
434
19
3
1
2
6 912
1 428
178
0
132
6 131
4 706
145
593
263
3
199
3
6
1
2
4
2
2
111
10
2
8
15
6

2015
2016
2017
LF
Prvisions Prvisions
27 417
27 417
27 417
47
47
47
8
8
8
6
6
6
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1
1
458
458
458
1
1
1
294
294
294
52
52
52
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1
1
27
27
27
247
247
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0
0
0
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1
1
1
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2
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1
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36
36
36
13
13
13
103
103
103
7
7
7
0
0
0
544
544
544
17
17
17
14 311
14 311
14 311
12
12
12
0
0
0
0
0
0
368
368
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2
2
2
0
0
0
1
1
1
1
1
1
2 545
2 545
2 545
1 422
1 422
1 422
110
110
110
32
32
32
144
144
144
4 818
4 818
4 818
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7 643
7 643
179
179
179
737
737
737
341
341
341
2
2
2
394
394
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2
2
2
2
2
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2
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3
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2
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99
99
9
9
9
1
1
1
9
9
9
14
14
14
6
6
6

71 588

81 545

81 545

81 545

Source : selon loi de finances 2015

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