Consulta popular en temas mineros

Jonathan Orozco1

Resumen
Este ensayo aborda la actual discusin que se est llevando a cabo acerca de si las consultas
populares pueden o no decidir sobre asuntos mineros a nivel municipal. Como se ver, el
debate termina centrado en las competencias que tienen los municipios para decidir la
poltica minera en sus territorios, dado que, tal cual como est configurada la ley, parecera
que sta competencia fuera del resorte exclusivo del gobierno central, evidencindose un
choque de principios entre el unitarismo de nuestra organizacin estatal y la autonoma de
los entes territoriales.
Palabras clave: consulta popular, minera, medio ambiente, participacin ciudadana,
ordenamiento territorial, unitarismo.
1. Problema jurdico e importancia del tema
El 28 de julio de 2013 el municipio de Piedras en el Tolima convoc a una Consulta
Popular con el fin de preguntarles a sus ciudadanos si aprobaban o no la exploracin y
explotacin minera en su territorio. Con un censo electoral de 5.105 personas, se registraron
2.995 votos vlidos de los cuales 2.971 dijeron no a la minera2.Viendo la efectividad de
este mecanismo de participacin ciudadana, otros municipios empezaron a promover sus
consultas populares en referencia a exploracin y explotacin minera, ese fue el caso de
Tauramena y Monterrey en Casanare. Sin embargo, la procuradura, el gobierno central y

Estudiante de Derecho (tesista) de la Universidad de Caldas. Correo: jonathan.orozco1962@gmail.com.

2015.
2
Registradura Nacional del Estado Civil. En consulta popular celebrada el domingo 28 de julio, los
habitantes de Piedras, Tolima, dijeron no a la exploracin minera en su municipio. Comunicado de prensa
528 de 2013.Disponible en:http://www.registraduria.gov.co/En-consulta-popular-celebrada-hoy,10769.html
(consultado: 15/09/2015)

33

las empresas mineras salieron rpidamente al paso denunciando la ilegalidad de estas

consultas respecto a temas mineros.
En trminos generales, la discusin se centra en establecer si la consulta popular puede o no
decidir sobre la exploracin y explotacin minera al interior de los entes territoriales, pues,
segn el gobierno central, stos entes no tendran competencia para decidir sobre un asunto
de exclusiva prerrogativa de la nacin.
Para entender la importancia del debate es necesario tener presente las siguientes
estadsticas. Segn Mesa (2013), citado por Angel y Rapalino (2015): El sector minero
unido al energtico atrajo el 60% de la inversin extranjera directa en 2011 y para el ao
2012 representaba el 66% del total de las exportaciones colombianas. Para 2013 la
minera representaba el 2,2% del PIB, mientras los hidrocarburos hacan lo mismo en un
porcentaje del 5,5%3. As mismo, las regalas por parte del sector minero (sin contar
hidrocarburos) ascendieron a 1,6 billones de pesos en 20114. Si a travs de consultas
populares se puede restringir de manera total y definitiva la minera en cualquier municipio
del pas, la afectacin a este sector de la economa, y al fisco colombiano, podra valorarse
billones de pesos.
Por otro lado, la consulta popular es uno de los pocos mecanismos de participacin
ciudadana que posee un poder real de decisin al tenerse como obligatorios los resultados
de la misma. De all que el anlisis sobre su eficacia deba leerse en un contexto ms
amplio, entendindose que en este mecanismo tiene reflejo la eficacia misma de la
democracia como sistema poltico para Colombia. El que una decisin enteramente
popular, ejercida a travs de un mecanismo con proteccin constitucional, toque las fibras
ms sensibles de un poderoso sector de la economa, y que al otro da el mismo gobierno
salga a denunciarla como ilegal, trasciende los espacios meramente locales y las

Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME). (2014). Indicadores de la minera en Colombia (versin
preliminar). Pg.32.
4
SIMCO (Sistema de informacin minero colombiano). Distribucin de regalas ao 2011. Disponible:
http://www.upme.gov.co/generadorconsultas/Consulta_Series.aspx?idModulo=4&tipoSerie=106&grupo=335
&Fechainicial=01/01/1990&Fechafinal=30/09/2012 (Consultado: 14/09/2015)

34

discusiones meramente legales, para pasar a un mbito ms nacional y poltico, sobre la

vigencia misma de nuestro sistema democrtico.
2. Consulta popular municipal
Es preciso dejar claro que la discusin que ac se analiza se circunscribe solo al mbito de
las consultas populares municipales, esto por dos razones: (i) porque segn datos de la
misma Registradura Nacional, hasta ahora se han llevado a cabo 33 consultas populares en
el pas, todas a nivel municipal, lo que implica que todos los acontecimientos que
envuelven este debate han sido con respecto a consultas populares municipales; y (ii), como
se ver ms adelante, resulta innecesario discutir la consulta popular a nivel nacional,
puesto que all no hay ningn debate acerca de si la Nacin es competente para decidir la
poltica minera; la respuesta obvia es que s.
La Consulta Popular es un mecanismo de participacin ciudadana mediante el cual una
pregunta de carcter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental,
municipal, distrital o local, es sometido por el presidente de la Repblica, el gobernador o
el alcalde, segn el caso, a consideracin del pueblo para que ste se pronuncie
formalmente al respecto, siendo vinculante la decisin que se tome. Este mecanismo est
consagrado en los arts. 40, numeral 2; 103 y 105 de la Constitucin Poltica. As mismo,
fue desarrollado por los arts. 8 y 50 a 57 de la ley 134 de 1994 sobre los mecanismos de
participacin ciudadana y recientemente por la ley 1757 de 2015.
En cuanto al trmite, el Alcalde presenta la propuesta al Concejo Municipal para que
expida un concepto a cerca de la misma5. Si el Concejo concepta favorablemente, la enva
al Tribunal Administrativo del Distrito correspondiente para que lleve a cabo un examen de
constitucionalidad de la pregunta que se someter a consulta. Si el Tribunal la halla
constitucional, el alcalde puede convocar a la consulta.

No se har referencia al trmite de la consulta popular apoyada por firmas dado que todas las consultas que
hasta ahora se han llevado a cabo han sido por iniciativa gubernamental, lo que es obvio en tanto la reforma
que abre la puerta a la iniciativa popular, la ley 1757de 2015, apenas entr a regir a mediados de este ao.

35

Cmo se materializa la decisin? Dice el art. 42 de la ley 1757 de 2015 que el rgano
correspondiente deber adoptar las medidas para hacerla efectiva, es decir, en el mbito
municipal, ser el Concejo o el Alcalde quien expida la normativa necesaria para hacer
cumplir la decisin.
3. Marco jurdico
Antes de esbozar este marco jurdico es preciso dejar algo claro: si la discusin es sobre
consultas populares por qu se tratar el tema de las competencias del municipio? Porque
ambos temas estn inescindiblemente ligados ya que la consulta popular solo puede decidir
sobre asuntos que estn bajo la competencia del respectivo ente territorial.
3.1 A favor de la Consulta Popular en temas de minera
De manera general, el art. 40 de la Constitucin establece el derecho fundamental a la
participacin ciudadana en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico y a tomar
parte en consultas populares y otras formas de participacin ciudadana; y ms adelante, el
art. 103, dice que la consulta popular es un mecanismo de participacin del pueblo en
ejercicio de su soberana.
Por otro lado, el art. 287 de la Constitucin determina que: Las entidades territoriales
gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, y dentro de los lmites de la
Constitucin y la ley (Negritas propias) y seguidamente, el art. 288, dispone que: Las
competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a los
principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca
la ley (Negritas propias). En el mbito municipal, el art. 311 dispone que a estos entes
territoriales les corresponde ordenar el desarrollo de su territorio y Reglamentar los
usos del suelo tal y como lo permite el numeral siete del art. 313.
Finalmente, aunque la Corte Constitucional ha reconocido toda una estructura proteccin al
medio ambiente al interior de la carta poltica presente en por lo menos 33 artculos,

36

denominada Constitucin Ecolgica6, los principales postulados constitucionales en

defensa del medio ambiente son: el art. 8, que dispone la obligacin del Estado y las
personas de proteger las riquezas naturales y culturales de la nacin; el art. 79, que
consagra el derecho a un ambiente sano y participacin en las decisiones ambientales, y art.
80sobre el deber de planificar del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales.
En el mbito legal, deben tenerse en cuenta normas como la ley 134 de 1994 sobre
mecanismos de participacin ciudadana, la ley 1757 de 2015 que modifica y agrega nueva
regulacin a estas formas de participacin y la ley 388 de 1997 sobre planificacin
territorial; pero de manera especial reluce en la ley de rgimen municipal, ley136 de
1994,el art. 33 que prescribe:
Usos del suelo. Cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turstica, minera o de
otro tipo, amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que d lugar a una
transformacin en las actividades tradicionales de un municipio, se deber realizar una
consulta popular de conformidad con la Ley. La responsabilidad de estas consultas estar a
cargo del respectivo municipio. (Negritas propias)

3.2 En contra de la consulta popular en temas de minera.

Partiendo de las bases constitucionales, resulta interesante saber que varias de las normas
que utiliza la anterior postura son el sustento de esta que pretende oponrsele, haciendo, por
supuesto, una lectura diferente de las mismas.
En primera medida, est el art. 105 que, como recordarn, autoriza a gobernadores y
alcaldes a realizar consultas populares pero para decidir sobre asuntos de competencia
del respectivo departamento o municipio. Y muy ligado a lo anterior, el art. 287, tambin
citado atrs para referirse a la autonoma de los entes territoriales, establece que la consulta
debe desarrollarse dentro de los lmites de la Constitucin y la ley.
Ya desde el punto de vista de la explotacin minera, el art. 332 de la Constitucin dispone
que El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sin
6

Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-411 de 1992. (M. P. Alejandro Martnez Caballero: 17 de
junio de 1992)

37

perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes

preexistentes y el art. 360 que encomienda en la ley las condiciones para la
explotacin de los recursos naturales no renovables.
Esas condiciones de ley estn establecidas en el Cdigo de Minas, ley 685 de 2001. De
manera concreta, el art. 37 dice que:
Prohibicin legal. Con excepcin de las facultades de las autoridades nacionales y
regionales que se sealan en los artculos 34 y 35 anteriores, ninguna autoridad regional,
seccional o local podr establecer zonas del territorio que queden permanente o
transitoriamente excluidas de la minera.
Esta prohibicin comprende los planes de ordenamiento territorial de que trata el
siguiente artculo.(Negritas propias)

4 Argumentos a favor y argumentos en contra

Con base en el marco jurdico atrs referenciado, ya es posible evidenciar un conflicto
jurdico que da sustento a los siguientes argumentos inmersos en la polmica:

Este

Argumentos en contra
Argumentos a favor
Oposicin sobre la competencia
argumento dice que las consultas Segn el art. 311 de la Constitucin, a los

populares, como bien lo dice el art. 105 de la municipios

les

corresponde

ordenar

su

Constitucin y art. 18 de la ley 1757 de 2015, territorio, entre lo que se encuentra decidir en
solo

pueden

decidir

sobre

asuntos

de cules lugares se realiza explotacin aurfera y

competencia del respectivo municipio. El art. en cules no. As mismo, la proteccin estatal
360 dispone que la ley definir las condiciones del medio ambiente est a cargo, entre otros,
de explotacin de los recursos naturales no tanto de la Nacin como de los entes
renovables, lo cual hace la ley 685 de 2001, que territoriales, esto, porque el ambiente sano es un
precisa que esto es competencia de la autoridad inters que no es exclusivo del gobierno
minera nacional y no de los entes territoriales. nacional. De esa manera, los municipios
Por tanto, los municipios no tendran esa tendran competencia para limitar aquellas
competencia y as mismo esas decisiones no actividades que puedan ocasionar perjuicios en
pueden adoptarse a travs de consulta popular.

su medio ambiente local.

38

Oposicin: autonoma territorial vs. rgimen unitario

El artculo primero de la Constitucin establece El art. 287 de la Constitucin establece que los
que Colombia es un estado conformado en entes territoriales gozan de autonoma para la
forma de repblica unitaria por lo que algunos gestin de sus intereses. Se han identificado
asuntos del pas son direccionados directamente unos problemas asociados a la minera tales
desde el gobierno central, entre ellos, la como: contaminacin del ambiente, desercin
definicin de la poltica minera. Los entes escolar,

alteracin

de

las

costumbres,

territoriales son autnomos, pero no soberanos desplazamiento de la economa agrcola y

como para excluirse aplicar la ley y la pecuaria, aumento de la poblacin y aumento de
Constitucin (art. 287 de la Constitucin), ni la inseguridad; los cuales deben ser atendidos
siquiera porque as se decida a travs de una por los entes territoriales, por lo que all se
consulta popular.

manifiesta un inters legtimo para regular o

restringir la actividad minera en sus territorios7.

Oposicin sobre el subsuelo vs. el suelo

Segn el artculo 332 de la Constitucin, el Segn el argumento anterior la consulta
Estado (entindase Nacin) es dueo del

popular en temas mineros no es viable porque

subsuelo y de los recursos naturales no

el subsuelo es del Estado. Sin embargo, la

renovables. Seguidamente, el art. 360 prescribe

Constitucin, art. 313 numeral 7, establece que

que

de

los municipios pueden reglamentar los usos

explotacin de los recursos naturales no

del suelo. La actividad minera tiene lugar no

renovables, lo cual hace la ley 685 de 2001, que

solo en el subsuelo sino tambin en el suelo y

establece que la Nacin es la que define la

adems no hay forma de llegar al subsuelo sin

poltica minera y la que explota tales recursos

pasar por el suelo8. Adems, como lo

naturales.

expresaron los Magistrados disidentes en los

la

ley

definir

las

condiciones

salvamentos de voto de la sentencia C-123 de

2014, el Estado tambin son los entes
territoriales y este concepto no debe asimilarse
al gobierno central solamente.
Oposicin del derecho a la participacin ciudadana
7

Consejo de Estado. Auto del 25 de junio de dos mil quince (2015). Rad. 11001032400020150016300. (C. P.
Guillermo Vargas Ayala). Ver adems: Contralora General de la Repblica (2014). Minera en Colombia.
Daos ecolgicos y socio-econmicos y consideraciones sobre un modelo minero alternativo. Dir. Garay,
Jorge. Bogot: Contralora General de la Repblica.
8
Rodrguez, Diana. Dejmonos de vainas: las consultas populares para temas mineros si son viables, en
Semana Sostenible, 27 de abril de 2015.

39

Como se dijo en la sentencia T-123 de 2009, el La

consulta

popular

es

un

mecanismo

derecho a la participacin ciudadana no es constitucional y legal, a travs del cual se hace

absoluto e incondicionado, al decir de la Corte:

un

ejercicio

legtimo

de

participacin

ciudadana. Fue la misma la ley la que dispuso

la fuerza vinculante de una consulta que
popular

debe

ser

interpretada

las

resultas

de

la

consulta

fueran

en obligatorias, y mientras la ley permanezca as,

consonancia con la vigencia de los dems cualquier consulta que se cite siguiendo las
derechos y principios reconocidos en la formalidades legales, su ejercicio es legtimo y
Constitucin, por lo que no todo llamado a deber generar los efectos propios de su
la comunidad para pronunciarse sobre naturaleza.
asuntos de inters local puede concebirse
en trminos imperativos absolutos.

4.1 Otros argumentos a favor y contra:

-

La ley 136 de 1994, artculo 33, explcitamente dice que cuando la minera amenace
con cambiar significativamente el uso del suelo en un municipio, deber adelantarse
una consulta popular obligatoria. Es decir, ni siquiera es facultativo sino perentorio9.

Incluso la misma ley 685 de 2001, artculo 35, letra a) prev que:

ARTCULO 35. ZONAS DE MINERA RESTRINGIDA. Podrn efectuarse trabajos y obras

de exploracin y de explotacin de minas en las siguientes zonas y lugares, con las
restricciones que se expresan a continuacin:
-

Dentro del permetro urbano de las ciudades o poblados, sealado por los
acuerdos municipales adoptados de conformidad con las normas legales
sobre rgimen municipal, salvo en las reas en las cuales estn prohibidas las
actividades mineras de acuerdo con dichas normas. (Negrillas y subrayas
adicionales).

Ibdem.

40

Esta disposicin debe leerse de conformidad con la sentencia C-339 de 2002, la cual
estableci que el aparte de acuerdo con dichas normas incluye las normas
ambientales nacionales, regionales y municipales en concordancia con el Plan de
Ordenamiento Territorial, como se seal en la sentencia C-431 de 2000. Al decir del
Consejo de Estado:
esta disposicin legal antes transcrita, adems de aquellas previstas en la Constitucin
Poltica que sustentan la autonoma territorial, le concede a los Municipios la facultad de
restringir, dentro de su permetro urbano, trabajos y obras de exploracin y de explotacin
de minas, mediante Acuerdos Municipales10

Por ltimo debe tenerse en cuenta que muchas empresas mineras han obtenido sus
ttulos siguiendo unos preceptos legales vigentes, adquiriendo unos derechos y una
confianza legtima para ejercer su labor, tal y como lo establece el art. 332 de la
Constitucin; la prohibicin absoluta y repentina de sus su actividad vulnera sus
derechos adquiridos conforme a la ley y defrauda la confianza legtima que les ha
generado el ordenamiento jurdico.

5 Cronologa del debate

Como se anunci en un principio, este debate empez en el municipio de Piedras en el
Tolima cuando se llev a cabo la primera consulta popular con relacin a la explotacin de
recursos naturales no renovables. Esta situacin empez a ser preocupante cuando dos
municipios ms, Tauramena y Monterrey (Casanare) siguieron los pasos del anterior. De
inmediato, gobierno y empresas empezaron una serie de estrategias para evitar que se
generara un efecto Piedras y la minera quedara prohibida en gran parte del territorio
nacional a punta de consultas populares.
La primera sentencia en este debate se dio en sede de tutela en el Consejo de Estado con
una providencia del 13 de febrero de 2014. En ella, el mximo tribunal contencioso tutela
los derechos al debido proceso de Ecopetrol porque el Tribunal Administrativo de
10

Consejo de Estado. Auto del 3 de septiembre de 2014. Rad. 110010326000201300162 00. (C. P. (E) Hernn
Andrade Rincn).

41

Casanare, en el marco del examen de la pregunta de la consulta popular de Monterrey, no

convoc a Ecopetrol a una audiencia pblica que haba citado. Lo extrao de esta decisin
fue que el Consejo de Estado determin que, como ese examen es un asunto de puro
derecho no tena por qu citarse a audiencia alguna, que, adems, como no se trataba de un
asunto litigioso, la empresa de hidrocarburos no tena ningn derecho a concurrir a ese
examen cual si fuera una parte, y para rematar, como la audiencia al final se cancel toda la
discusin haba quedado superada. En el marco de esta accin judicial la consulta popular
fue suspendida a travs de medida cautelar.
Aunque la ratio decidendi de la decisin no incluy un examen sobre la competencia o no
del municipio para convocar a esa consulta popular, el Concejo de Estado hizo una breve
referencia a la problemtica diciendo que, dado que el Estado es el dueo del subsuelo, no
le competa al municipio decidir sobre la exploracin y explotacin de hidrocarburos,
pronunciamiento que ni siquiera puede tomarse como obiter dicta por no ser secundario a la
motivacin que sustenta la parte resolutiva de la sentencia.
Volviendo a Piedras (Tolima), en marzo de 2014 la procuradura abri indagacin
preliminar contra el alcalde del municipio y todos los concejales, por supuesta violacin de
la Constitucin y la ley al convocar y dar concepto favorable, respectivamente, para la
realizacin de la consulta popular del 28 de julio del ao anterior11. Con esto se fren
cualquier normativa que pudieran estar preparando en el municipio para hacer cumplir lo
decidido en la consulta popular, de lo cual tom nota tambin en Tauramena (Casanare).
El cinco de marzo de 2014 la Corte Constitucional dicta la sentencia C-123 de 2014 que
dara un importante giro al debate. En esta sentencia la Corte debi analizar una demanda
contra el art. 37 del Cdigo de Minas que, como atrs se cit, prohiba expresamente que
los municipios pudieran restringir transitoria o permanentemente zonas de la actividad
minera. En esta sentencia la Corte hall una tensin entre el principio de republica unitaria,
reflejado en la direccin nacional de la poltica minera y la explotacin de los recursos no

11

El Tiempo. Abren indagacin contra Alcalde de Piedras por consulta minera. 2 de abril de 2014.

42

renovables y del subsuelo a cargo de la Nacin; y entre la autonoma de los entes

territoriales en cuanto a la organizacin del suelo y su territorio dado que:
la disposicin acusada elimina por completo la competencia de concejos municipales y
distritales para excluir zonas de su territorio de las actividades de exploracin y explotacin
minera, lo cual afecta el derecho de los municipios y distritos de gobernarse por
autoridades propias artculo 287, numeral 1-, as como la competencia general de
reglamentacin que en materia de usos de suelo les reconoce la Constitucin artculos 311
y 313 numeral 7.

No obstante, despus de un estudio de ambos principios y con el fin de armonizarlos, la

Corte resolvi:
Declarar EXEQUIBLE el artculo 37 de la Ley 685 de 2001, en el entendido de que en
desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realizacin de actividades de
exploracin y explotacin minera, las autoridades competentes del nivel nacional debern
acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la
proteccin del ambiente sano, y en especial, de sus cuencas hdricas, el desarrollo
econmico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la poblacin, mediante la
aplicacin de los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad previstos en el
artculo 288 de la Constitucin Poltica.

Pocos das despus, el tres de septiembre de 2014, el Consejo de Estado12suspende el

Decreto 934 de 2013 Por el cual se reglamenta el artculo 37 de la Ley 685 de 2001.
Justamente la ratio decidendi del auto es funda casi exclusivamente en las consideraciones
de la sentencia C-123 de 2014 de la Corte Constitucional. Sin embargo, a ello agrega que,
segn el art. 35, literal a), de la ley 685 de 2001, los municipios pueden restringir zonas de
la minera a travs de acuerdos municipales, y que, adems, es un inters legtimo de los
municipios regular la poltica minera en su territorio en tanto las consecuencias negativas
de la minera deben ser atendidas por ste.

12

Consejo de Estado. Auto del 3 de septiembre de 2014. Op. cit.

43

Das antes de la anterior sentencia, el 21 de agosto de 2014, el mismo Consejo de Estado13

haba resuelto una tutela contra el Tribunal del Tolima por avalar la pregunta de la consulta
popular de Piedras. En esta sentencia el Consejo de Estado hace referencia a:(i) la
prevalencia del medio ambiente como inters general frente al particular; (ii) que los
ciudadanos del municipio estaban decidiendo sobre un asunto de su inters, ejerciendo un
derecho fundamental a la participacin y a travs de un mecanismo legtimo como la
Consulta Popular; y (iii) que el mecanismo de consulta popular no prev que algn
particular pueda oponerse a su trmite, pues no es un asunto litigioso sino un mero examen
de constitucionalidad. Y con base en ello desestima las pretensiones de tutelar los derechos
a la confianza legtima y debido proceso de la empresa Anglo Gold Ashanti.
Finalmente, el gobierno, atendiendo a la orden dada por la sentencia C-123 de 2014 de
acordar con los municipios la exclusin de zonas de la minera y, en general, las decisiones
que en poltica minera pueda afectarlos a la luz de los principios de coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad, expidi el Decreto 2691 de 2015 el 23 de diciembre de
2014. Demandado por el Grupo de Acciones Pblicas de la Universidad del Rosario y por
DeJusticia, en el Auto que suspende el Decreto, el Consejo de Estado dice que:
acoge lo dicho por las demandantes cuando calificaron de estricto y exigente el
procedimiento administrativo que se impugna, pues antes que admitir un proceso de
deliberacin y decisin lo que establece el acto enjuiciado es una imposicin de la
autoridad Nacional sobre los entes territoriales, desdibujando no solo lo dicho por la Corte
Constitucional en la anotada sentencia, sino desconociendo los mandatos constitucionales
que otorgan autonoma a stos para la regulacin del suelo.

A parte de estas consideraciones, segn el Consejo de Estado, con el decreto se creaban

nuevos procedimientos administrativos los cuales solo podan darse en virtud de una norma
con fuerza de ley; as, el ejecutivo extralimit sus funciones reglamentarias con la
expedicin del Decreto. Por lo anterior, el Consejo de Estado suspendi la norma mientras
se tomaba una decisin de fondo.
13

Consejo de Estado. Sentencia del 21 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2013-02635-00(AC) (C. P.

Carmen Teresa Ortiz Rodrguez).

44

A pesar de que en lo jurdico la consulta popular en temas mineros no es ilegal como dicen
algunas autoridades, en la prctica qued plenamente neutralizada. A comienzos de ao, la
solicitud de los ciudadanos de Cajamarca (Tolima), de convocar a una consulta popular
sobre un tema minero, se hundi en el concejo municipal por las dudas sobre su legalidad,
pero ante todo por el temor a ser investigados disciplinariamente14.
6 Pueden celebrarse consultas populares para restringir la minera en un
municipio?
La gran pregunta para responder es Se puede o no llevar a cabo una consulta popular para
restringir la minera en un determinado municipio? Qu se le puede decir a los ciudadanos,
al Concejo y al Alcalde de un municipio que estn pensando en convocar a una consulta de
este tipo?
Como al principio se dijo, el margen de decisin de una consulta popular municipal est
circunscrito a las competencias del municipio, as que para responder la anterior pregunta
hay que responder otra antes: Pueden los municipios restringir la minera en su
territorio?Si nos remitimos estrictamente al Cdigo de Minas, ley 685 de 2001, como
vimos, la respuesta es simple: no. Incluso, la norma fue deliberadamente creada para que la
poltica minera fuera controlada directa y exclusivamente desde el gobierno central. Sin
embargo, ese panorama de inhibicin de los municipios frente a la poltica minera ya es
muy diferente al da de hoy. Como pudimos ver, el escenario jurdico se ha ido moviendo
del extremo al que lo llev el art. 37 del Cdigo de Minas, de prohibicin total y absoluta, a
un escenario ms centrado y conciliador, que toma en cuenta derechos y principios
contrarios, pero que igualmente concurren en la problemtica, como son, principalmente,
los postulados de autonoma de los entes territoriales, la participacin ciudadana y el
derecho a un ambiente sano.
Este nuevo panorama tuvo su punto de quiebre con la sentencia C-123 de 2014 de la Corte
Constitucional y fue profundizado por los dos autos del Consejo de Estado que
14

El Tiempo. Consejo de Cajamarca, Tolima, dijo no a la consulta popular minera.14 de febrero de 2015; y
El Espectador. Concejo de Cajamarca se niega a citar consulta sobre minera. 16 de febrero de 2015.

45

suspendieron los Decretos 934 de 2013 y 2691 de 2014, respectivamente, por no tener en
cuenta la interpretacin condicionada que se introdujo al art. 37 tantas veces referenciado.
Siguiendo el anlisis, miremos la otra posicin en conflicto llevada hasta sus extremos: Es
posible que los municipios restrinjan de manera permanente y absoluta la actividad minera
en su territorio? No, si tenemos en cuenta otros postulados constitucionales como: la
propiedad del subsuelo y de los recursos naturales por parte de la Nacin, el principio
organizacin unitaria del Estado, y, si se quiere, los derechos adquiridos y la confianza
legtima de algunos particulares.
Si bien el debate todava est abierto y el escenario jurdico todava est por definirse,
especialmente porque el Consejo de Estado no ha resuelto de fondo las demandas contra
los decretos, ya existe un mojn de certeza respecto al debate, y este es el mismo art. 37 de
la ley 685 de 2001, el cual qued constitucionalmente condicionado a que se garantice
un grado de participacin razonable de los municipios y distritos en el proceso de decisin
sobre si se permite o no se permite la actividad de exploracin o de explotacin minera en
su territorio.15
Ahora vamos a responder las preguntas en orden contrario para llegar hasta la que permite
contestar el tema central de este ensayo: Pueden los municipios restringir la minera en su
territorio? S, pero no de manera absoluta y permanente, y en todo el territorio del
municipio, sino acordando con el gobierno nacional aquellas zonas que, por garantizar la
proteccin de las cuencas hdricas y la salubridad de la poblacin, as como, del
desarrollo econmico, social y cultural de sus comunidades, deben ser excluidas de la
actividad minera. Por supuesto, estas decisiones deben no pueden ser infundadas, sino que
debe demostrarse por qu con la exclusin de la minera de esas zonas se logra alcanzar los
objetivos que se propone la proteccin.
Ahora Se puede o no llevar a cabo una consulta popular para restringir la minera en un
determinado municipio? S, pero solo si se circunscribe a lo anteriormente mencionado, es
decir, se podra consultar a la poblacin sobre si estn de acuerdo o no con concertar la
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Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014. (M. P. Alberto Rojas Ros: 5 de marzo de 2014).

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restriccin de ciertas zonas de la minera. Para terminar, debe tenerse en cuenta que tal
consulta es obligatoria cuando la actividad minera amenace con transformar de manera
significativa el uso del suelo y las actividades tradicionales de un municipio (art. 33, ley
136 de 1994).
Bibliografa
-

Angel y Rapalino (2015). La Consulta Popular como mecanismo de participacin

ciudadana para evitar actividades mineras. Justicia Juris, 11 (1), 52-62.
Contralora General de la Repblica (2014). Minera en Colombia. Daos ecolgicos y
socio-econmicos y consideraciones sobre un modelo minero alternativo. Dir. Garay, Jorge.
Bogot: Contralora General de la Repblica.
Mesa, R. (2013). Aspectos macroeconmicos del auge minero energtico en Colombia en
Seminario Interuniversitario de Economa, Regalas en Colombia y Estabilidad
Macroeconmica, Universidad de Antioquia, consultado el 17 de octubre de 2014.
Disponible
en:
http://www.udea.edu.co/portal/page/portal/bibliotecaSedesDependencias/unidadesAcademi
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Colombia
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preliminar).
Pg.
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Disponible
en:
http://www.upme.gov.co/Docs/Plan_Minero/2014/Indicadores%20de%20la%20Miner%C3
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Jurisprudencia:
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Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-411 de 1992. (M. P. Alejandro Martnez

Caballero: 17 de junio de 1992)
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Rentera: 7 de mayo de 2002)
_____________________________. Sentencia T-123 de 2009 (M. P. Clara Ins Vargas
Hernndez: 24 de febrero de 2009)
_____________________________. Sentencia C-123 de 2014. (M. P. Alberto Rojas Ros:
5 de marzo de 2014).
Consejo de Estado. Sentencia del 13 de febrero de 2014. Rad. 11001-03-15-000-201400063-00(AC) (C. P. Gustavo Eduardo Gmez Aranguren).
__________________. Sentencia del 21 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-201302635-00 (AC) (C. P. Carmen Teresa Ortiz Rodrguez).
__________________. Auto del 3 de septiembre de 2014. Rad. 110010326000201300162
00. (C. P. (E) Hernn Andrade Rincn).

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__________________. Auto del 25 de junio de dos mil quince (2015). Rad.

11001032400020150016300. (C. P. Guillermo Vargas Ayala).

Artculos de internet:
-

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2014,
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http://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/investigan-al-alcalde-depiedras-por-consulta-minera/13768435, consultado el 14 de septiembre de 2015.
El Espectador. Concejo de Cajamarca se niega a citar consulta sobre minera. 16 de febrero
de 2015, en http://www.elespectador.com/noticias/medio-ambiente/concejo-de-cajamarcase-niega-citar-consulta-sobre-mine-articulo-544478, consultado el 14 de septiembre de
2015.
El Tiempo. Consejo de Cajamarca, Tolima, dijo no a la consulta popular minera. 14 de
febrero de 2015, en http://www.eltiempo.com/colombia/otras-ciudades/consulta-popularminera-en-cajamarca/15247615, consultado el 14 de septiembre de 2015.
Rodrguez, D. Dejmonos de vainas: las consultas populares para temas mineros si son
viables, en Semana Sostenible, 27 de abril de 2015. Consultado el 13 de septiembre de 2015
en: http://sostenibilidad.semana.com/opinion/articulo/las-consultas-populares-para-temasmineros-.

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