EM TORNO DO CONCEITO DE POLTICA SOCIAL: NOTAS

INTRODUTRIAS
Maria Lucia Teixeira Werneck ViannaRio de Janeiro,
dezembro de 2002Poltica social um conceito que a
literatura especializada no define precisamente.De um
ngulo bem geral, no mbito das Cincias Sociais, a poltica
social entendidacomo modalidade de poltica pblica e,
pois, como ao de governo com objetivosespecficos. A
definio parece bvia e um tanto vaga. No entanto,
contem duas armadilhasque, se desativadas, minimizam a
obviedade e permitem alcanar maior precisoconceitual.A
primeira armadilha se encontra na expresso
aes de governo
. Trata-se de umaarmadilha porque a expresso se torna
vazia quando no vem acompanhada daindispensvel
qualificao:
que
governo? Ou seja, a poltica social, como qualquer poltica
pblica pode ser produzida sob distintas estruturas legais e
institucionais, em distintoscontextos, sistemas e regimes
polticos, como resultante de presses sociais mais ou
menosorganizadas e mais ou menos representativas da
sociedade como um todo. Faz diferena,naturalmente, se
determinada ao governamental implementada por
tecnocratasencapsulados em seus gabinetes, como
acontece nas ditaduras, ou se implementada com base
em procedimentos democraticamente estabelecidos. Faz
diferena, tambm, sedeterminada ao governamental
formulada sob influncia nica das elites dominantes ouse
formulada em instncias abertas influncia de interesses
diversificados. No resto da frase,
com objetivos especficos

est a segunda armadilha. Pois cabem,igualmente,

perguntas que qualificam a locuo: especificados por
quem, em que esferas,com que legitimidade? De novo, faz
imensa diferena se a demarcao dos objetivos
dedeterminada ao governamental se d em
circunstncias democrticas ou autoritrias, seleva em
conta interesses amplos ou restritos da sociedade,
etc.Assim, percebe-se que, mais do que conferir rigor
absoluto ao conceito de poltica pblica, importante
considerar seu carter poltico
1
, e, portanto circunstancial, o queequivale a dizer
historicamente inteligvel. Como poltica pblica, portanto, a
poltica socialdeve ser entendida em sua dimenso poltica
e histrica. E contemplando estasdimenses, sempre
articuladas, que se pode avanar um pouco mais na
definio de polticasocial e na identificao de seu objeto.
1
A lngua inglesa exibe maior preciso terminolgica ao
distinguir
policy
(no plural,
policies
) - poltica nosentido de ao, de medida - de
politics
, poltica no sentido de fazer poltica. A afirmao "
policies require politics
", esclarecedora da natureza poltica da poltica pblica,
perde grande parte de seu sentido quandotraduzida para o
portugus (polticas requer

Polticas sociais de primeira, segunda e terceira geraes

A mediao entre a poltica e as polticas pblicas feita pelo
estabelecimento de uma agenda, que resulta das condies mais
gerais - econmicas, polticas, sociais - de uma poca, e dos valores e
percepes que permeiam a sociedade em cada momento. No Brasil,
a agenda republicana, Ordem e Progresso, se manteve intacta por
quase um sculo, traduzida nos anos de governo militar para
segurana e desenvolvimento. Nos oito anos de governo de
Fernando Henrique Cardoso, o reordenamento da economia e das
contas pblicas adquiriu prioridade,

como

condio para o

crescimento econmico e polticas de bem estar social. O governo de Lus

Igncio da Silva comeou colocando em primeiro lugar, em sua agenda, a
questo da fome, dramatizando a importncia da questo social e refletindo
o tom da campanha eleitoral, aonde prevaleceu a idia de que o governo
anterior havia esquecido o social. Na perspectiva predominante no
governo Cardoso, o Brasil era visto como um pas em desenvolvimento, com
um forte setor industrial e agrcola e uma extensa classe mdia, mas srios
problemas de desequilbrio macroeconmico e com grandes setores da
populao ainda excludos dos benefcios do desenvolvimento econmico e
social. Na perspectiva do governo Lula, o pas aparece como vivendo um
problema urgente de fome generalizada, analfabetismo e latifndio,
necessitando urgentemente de polticas redistributivas e de mobilizao e
promoo social. Com diferenas de nfase, possvel dizer que so duas
faces de mesma moeda, que podem levar, no entanto, a prioridades
bastante distintas.
O estabelecimento de uma agenda de polticas pblicas depende de vrios
fatores, que incluem as emergncias de curto prazo, que precisam ser
enfrentadas com realismo; as preferncias e prioridades dos partidos,
movimentos sociais e instituies com poder e capacidade de influncia no
governo e na opinio pblica; e a realidade econmica e social, que tem
suas limitaes e condicionantes, que no podem ser ignorados
impunemente. A mdio e longo prazo, as polticas bem sucedidas sero
aquelas que consigam ir alm do apagar de incndios do dia a dia, assim
como das preferncias de momento dos movimentos sociais e da
mobilizao da opinio pblica atravs dos meios de comunicao de
massas, e partam de um diagnstico correto a respeito dos problemas
existentes, e as possibilidades efetivas de enfrent-los.

Nenhuma agenda social ser bem sucedida se no estiver associada a uma

poltica econmica bem articulada e coerente, que possa gerar emprego e
riqueza. Em economia, existem tambm questes de curto prazo que
dependem pouco da preferncia dos partidos e governos problemas como
o dficit das contas pblicas, ou do fluxo capitais externos e orientaes
de mais longo prazo, relacionadas, entre outras coisas, com as polticas de
investimento do setor pblico e a abertura internacional da economia, que
so objeto de controvrsia. Sejam quais forem as polticas econmicas
adotadas, elas tm um duplo impacto sobre a rea social diretamente,
atravs da gerao de empregos, e indiretamente, atravs da gerao de
recursos pblicos que possam ser reinvestidos em polticas sociais
especficas ou redistribudos pela sociedade. Alm destas restries e
condicionantes econmicos, existem outros, de natureza demogrfica e
social o tamanho da populao, sua distribuio territorial, suas
caractersticas etrias, seu nvel de educao, as taxas de natalidade, a
expectativa de vida, as caractersticas das famlias, etc que definem o
marco e o espao dentro do qual as agendas sociais podem ser
estabelecidas e implementadas.
A noo de que a poltica econmica por si s, se bem sucedida, tornaria dispensveis as polticas
sociais, j no tem muito seguidores. Tem sido mais freqente, nos ltimos anos, a viso oposta,
de que agendas sociais poderiam ser implementadas a partir de imperativos ticos e morais,
independentemente das condies mais gerais, ou estruturais, da economia e da sociedade. No
difcil vislumbrar, por detrs destas duas vises, entendimentos distintos a respeito da natureza da
sociedade humana e nas pessoas que a formam. Em um extremo, a sociedade percebida como
uma realidade dotada de leis e determinismos prprios, que condicionam as aes, preferncias e
destinos de seus participantes; no outro, a sociedade percebida sobretudo como uma
coletividade de seres morais, dotados de livre arbtrio, e com capacidade para ordenar a vida
social conforme suas preferncias. A soluo para este dilema, em princpio, trivial existe
espao para a implementao de agendas sociais, mas este espao no livre e desimpedido, e
sim marcado e delimitado por condicionantes estruturais bem definidos, que precisam ser
conhecidos. Menos trivial o entender quais so estes condicionantes, e, a partir da, poder
avaliar quais polticas sociais precisam receber prioridade e tm chance de sucesso.
A definio da agenda social do pas no depende somente das condies gerais da estrutura
social, caracterizada mais acima em suas linhas gerais; depende tambm do contexto econmico
mais amplo, da fora poltica dos diferentes grupos na sociedade, e das idias e preocupaes que
predominam na sociedade. Ela depende em boa parte, tambm, do clima da opinio pblica
nacional e internacional, moldado em grande medida pelos meios de comunicao de massas.
possvel pensar em polticas sociais em termos de trs grandes tipos, ou geraes. A primeira
gerao formada pelas polticas de ampliao e extenso dos benefcios e direitos sociais. No
caso do Brasil, elas se iniciam na dcada de 30, com a criao das primeiras leis de proteo ao
trabalhador e as primeiras instituies de previdncia social, e culminam, pode-se argumentar,
com a Constituio de 1988, que consagra um amplo conjunto de direitos sociais na rea da
educao, sade, proteo ao trabalhador, e outras.
As reformas de segunda gerao, que entram na agenda de preocupaes do Governo Fernando
Henrique Cardoso e continuam com o governo Luis Igncio da Silva, procuram racionalizar e
redistribuir os recursos gastos na rea social. Elas respondem a uma dupla motivao: a de
colocar os gastos sociais em situao de equilbrio financeiro, e a de corrigir os aspectos mais
regressivos dos gastos sociais, que beneficiam as classes mdias e altas, em detrimento das mais
pobres. A situao mais dramtica de mau direcionamento dos gastos sociais, no Brasil, a do

sistema de previdncia social. No incio de 2003, segundo o Presidente do Partido dos

Trabalhadores, Jos Genoino, a previdncia do setor privado arrecadava R$ 71 bilhes e gastava
R$ 88 bilhes de reais anuais, para atender a 21 milhes de aposentados, que recebiam uma
mdia de R$ 390 mensais. Enquanto isto, a previdncia do setor pblico arrecadava R$ 21.8 e
gastava R$ 61 bilhes, com aposentadorias mdias de R$ 2.282 reais no executivo, R$ 7.900 no
legislativo, e R$ 8.027 no judicirio.[9] Uma anlise de vrios programas sociais brasileiros, feita
com dados de meados da dcada de 90, mostrava que, alm dos gastos com a previdncia social,
os programas de seguro-desemprego e os servios escolares de creche, segundo e terceiro graus
tambm estavam mal focalizados, havendo focalizao correta, no entanto, nos programas de
ensino pr-escolar e de primeiro grau, assim como de distribuio de merenda escolar, em relao
populao escolar. A concluso destas anlises foi que possvel eliminar a pobreza sem a
necessidade de qualquer aumento no volume total de gastos na rea social, pela focalizao
correta dos recursos disponveis.[10]
As reformas de terceira gerao seriam aquelas que buscam alterar no somente a distribuio
dos gastos sociais, mas tambm a qualidade dos servios prestados, assim como do marco
institucional e legal dentro do qual as atividades econmicas e a vida social possam se
desenvolver. Vrias propostas deste tipo foram reunidas no documento sobre a a agenda perdida
brasileira, subscrita por um conjunto de economistas de vrias tendncias durante a campanha
eleitoral de 2002, e retomadas pelo Governo Lula em 2003, atravs de documento publicado pelo
Ministrio da Fazenda.[11] As propostas incluem agir diretamente sobre a desigualdade, pela
distribuio direta de recursos populao mais pobre, na expectativa de que, alm de suprir
carncias imediatas, isto possa ter efeitos de reativao do mercado interno; polticas estruturais,
dando acesso das populaes mais pobres a ativos como o micro-crdito, a regularizao da
propriedade imobiliria a posse da terra; enfatizar transferncias diretas de recursos do governo
aos cidados, atravs de tecnologias como cartes magnticos, evitando a intermediao de
polticos e das burocracias pblicas, e evitando tambm a necessidade de controle de preos dos
artigos de primeira necessidade como combustveis, remdios, etc; polticas que aumentem a
capacidade produtiva dos mais pobres, atravs do apoio produo popular, garantindo melhores
condies de comercializao dos produtos e maior acesso a mercados como o de crdito;
utilizao do setor privado para a proviso dos servios, partindo do princpio de que o papel da
sociedade de subsidiar o acesso dos que no possuem recursos a servios sociais bsicos no
significa que o Estado seja obrigatoriamente o nico produtor desses servios; descentralizao
da poltica social, estimulando a participao local como forma de aumentar tanto a eficincia
quanto a flexibilidade no desenho das polticas sociais, combinada com poltica efetiva de
monitoramento do uso adequado dos recursos; e a unificao do oramento social da Unio e
coordenao das polticas sociais com estados e municpios.
As propostas de reforma de terceira gerao incluem ainda uma nova poltica para a rea de
segurana publica, com temas como a unificao das polticas civil e militar, a criao de uma
polcia judiciria, e a aproximao entre os rgos de segurana e as comunidades de baixa
renda[12]; e a reforma do judicirio, com propostas para tornar a justia mais acessvel e mais
eficiente, atravs de medidas como a introduo da "smula vinculada", para fortalecer a
autoridade das cortes superiores e o controle da indstria de recursos e liminares, e formas
adequadas de controle externo do poder judicirio.[13]
A idia de diferentes geraes de poltica social tem sido adotada por autores, com classificaes
prprias. Nancy Birdsall prope quatro fases, para a Amrica Latina como um todo. A primeira
corresponderia ao perodo de ouro de desenvolvimento econmico da regio, entre a Segunda
Guerra e o final dos anos 70, caracterizada pelos subsdios s classes mdias. A segunda fase se
inicia na dcada de 80, quando as polticas sociais submergem, e predominam as polticas de
ajuste fiscal e reduo de gastos. A terceira fase seria aquela que tem como origem percepo
de que as polticas de ajuste fiscal no estavam produzindo os resultados esperados, o que levou
elaborao de propostas de polticas compensatrias, incluindo a criao de fundos de
investimento social de emergncia e a focalizao dos gastos sociais nos setores mais
necessitados. A quarta fase, finalmente, teria por objetivo no mais a simples distribuio de
benefcios, mas esforos no sentido de aumentar o capital humano e os recursos das populaes
mais necessitadas, para que elas no dependam tanto de subsdios governamentais. Augusto de

Franco fala em trs geraes para o Brasil, sendo a primeira que vai at o incio dos anos 80, de
polticas centralizadas; uma segunda que se inicia com a Constituio de 1988, com a
descentralizao dos servios sociais, mas com ainda sob a orientao e o financiamento do
governo central; e uma terceira fase, descrita como formada por polticas multi e intersetoriais de
desenvolvimento social, de investimento em ativos (nas potencialidades j existentes em setores e
localidades) e no apenas de gasto estatal para satisfazer necessidades setoriais, muito similar,
portanto, com a quarta fase na classificao de Birdsall.[14]
Alternativas de Poltica Social
Mais alm das medidas e propostas especficas para a rea social, existem importantes diferenas
de perspectiva, que muitas vezes adquirem fortes conotaes poltico-partidrias ou ideolgicas.
No incio de 2003, estas diferenas apareceram na imprensa brasileira como uma alternativa entre
polticas universais e polticas de focalizao. Em um nvel mais profundo, existem grandes
diferenas entre os que propem polticas de mobilizao social, e os que do prioridade a polticas
de metas sociais.
A oposio entre polticas universalistas e focalizadas surge muitas vezes como uma oposio
entre os defensores do Welfare State clssico, com o setor pblico assumindo a responsabilidade
pelos investimentos em educao, sade, segurana pblica, etc., e os que defendem a reduo
do setor pblico, concentrando os gastos sociais nas populaes de menor renda e em situao
mais crtica. Em um pas como o Brasil, aonde os gastos sociais so notoriamente mal
direcionados e usados de forma ineficiente, e aonde o equilbrio das contas pblicas, aps dcadas
de inflao, ainda no foi conseguido, esta discusso acadmica perde sentido, e a defesa de
polticas universalistas se torna quase que indistinguvel das polticas de defesa de interesses
estabelecidos, que se vm ameaados pelas reformas. A questo do papel do setor pblico ou do
setor privado no provimento de servios mais genuna, no sentido de que incorpora, de fato,
vises distintas sobre at onde pode ir o setor pblico na implementao de polticas sociais, e
qual a possvel participao do setor privado. Em algumas reas, como a educao superior e o
provimento de servios de sade, o setor privado tem presena predominante, e os problemas que
se colocam tm a ver com a regulao destas atividades, e no com sua legitimidade. Em outras
reas, como a da previdncia social, energia, comunicaes, transportes, e outras, a capacidade
financeira e tcnica do setor pblico tem se mostrado extremamente limitada, mas as experincias
de privatizao ainda no demonstraram, de forma inequvoca, sua pertinncia.
A oposio entre polticas de mobilizao e polticas de metas, que ainda no adquiriram uma
feio pblica muito clara, pode ser potencialmente mais importante. As polticas de mobilizao
so aquelas que partem do princpio de que s atravs da participao e do envolvimento das
comunidades afetadas que polticas sociais podem ser efetivamente implementadas. Estas
polticas so propostas por movimentos sociais, como o Movimento dos Trabalhadores sem Terra e
as Comunidades Eclesiais de Base, e podem ser observadas em documentos e pela ao de
pessoas envolvidas com a rea de sade, educao, segurana, ao afirmativa, e outros. Fazem
parte desta mesma linha de idias os sistemas de oramento participativo, implantados em vrias
prefeituras. Estas so tambm polticas de focalizao, na medida em que procuram trazer
benefcios e conquistar posies de poder para grupos sociais especficos, considerados
especialmente carentes. Por outro lado, elas compartem com os defensores das polticas
universais a desconfiana em relao ao setor privado, assim como uma certa descrena quanto
existncia de limitaes oramentrias dos governos.
O que estamos denominando, por falta de melhor termo, de polticas de metas, uma
preferncia por polticas definidas atravs de diagnsticos globais, e implementadas pela ao e
iniciativa dos governos. Em um certo sentido, so polticas de cima para baixo, em contraste com
as de mobilizao, que pretendem ser de baixo para cima. As polticas sociais universais de
primeira gerao pertencem a esta categoria. Propostas de terceira gerao incluem a instituio
de linhas oficiais de pobreza e o estabelecimento de metas para a sua reduo; polticas universais
de renda mnima para as populaes mais carentes; a introduo de quotas raciais em escolas e
servios pblicos, para a reduo das desigualdades sociais; polticas de promoo automtica nas
escolas, para a reduo da reteno escolar; e polticas de flexibilizao do mercado de trabalho,

para reduzir os custos indiretos do emprego e aumentar a incluso de trabalhadores no setor

formal da economia.
Polticas de metas e de mobilizao no se excluem necessariamente. Por exemplo, polticas de
quotas raciais, ou de distribuio de terras, podem ser implementadas a partir das demandas de
movimentos organizados: polticas de distribuio de recursos para populaes de baixa renda
podem ser implementadas atravs de organizaes comunitrias, que assumem a
responsabilidade por identificar os beneficirios e garantir que eles esto cumprindo as exigncias
correspondentes aos benefcios enviando as crianas para escola, por exemplo, ou adquirindo
algum ofcio. Mas elas trazem consigo profundas diferenas de concepo em relao natureza
do sistema poltico, do papel do Estado e das organizaes de mobilizao, e sobre o peso relativo
dos tcnicos, que pensam em termos analticos sobre o interesse comum, e pretendem agir de
acordo com o princpio de delegao de poderes; das autoridades institudas, cuja
responsabilidade faz parte dos princpios da democracia representativa, e os militantes, que agem
na defesa direta e quotidiana dos interesses e prioridades de seus companheiros, sem ver nisto
contradio com os interesses mais gerais. So estas vises de mundo que esto competindo pela
definio da nova agenda social brasileira, e que devero definir sua forma, sua filosofia e seu
alcance, nos prximo