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Editorial

Editorial especial

Reflexiones sobre la
descentralizacin en Amrica Latina*
JUAN CAMILO RESTREPO

1. Introduccin
Esta ponencia tiene como propsito comentar algunas tendencias del proceso de
descentralizacin que se est viviendo en Amrica Latina, ayudndome de cerca en
la experiencia colombiana. Pero tratando de sacar de all algunas reflexiones de
carcter general vlidas para toda la regin, que sirvan para animar el debate
posterior de esta reunin.

2. Los propsitos de la descentralizacin

a.

La descentralizacin, que a menudo se mira como un proceso meramente fiscal

y administrativo, tiene, ante todo, una primera finalidad poltica: cohesionar la
unidad nacional y facilitar la participacin ciudadana. La experiencia en pases
que han tenido en un momento dado de su historia dificultades para mantener
un nivel mnimo de cohesin nacional ha demostrado que acentuar y profundizar
los modelos descentralistas, de regionalizacin y an los que se adentran en
esquemas federales, ha resultado conveniente para afianzar la unidad nacional.
La menor centralizacin ha demostrado que es un elemento de unidad y no de
desunin. As lo prueban experiencias como la espaola, la italiana, la alemana
y la del Reino Unido para no mencionar sino casos europeos recientes.

b.

Pero adems: los procesos descentralistas, o federalistas bien dirigidos, facilitan

la participacin ciudadana en los procesos polticos. Le dan cercana y sentido
de pertenencia poltica a los ciudadanos. Fenmenos como el aumento de la
poblacin, la urbanizacin, la mayor demanda por servicios pblicos, por

Ponencia presentada por JUAN CAMILO RESTREPO, en Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), dentro del marco
de la reunin de la Unin de Partidos Latinoamericanos upla, junio 20-24 de 2002.

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educacin, por salud, por seguridad, son todas tendencias de la sociedad

contempornea que se ven mejor atendidas y en las que pueden participar
ms dinmicamente los ciudadanos si lo hacen dentro de marcos
descentralistas. Un estudio reciente del Banco Mundial anota, por ejemplo, lo
siguiente:
Cerca del 95% de las democracias actualmente tienen autoridades subnacionales
elegidas democrticamente, y los pases en todas partes, grandes, pequeos,
ricos, pobres, estn devolviendo poderes fiscales, polticos y administrativos a
los niveles subnacionales de gobierno1 .
c.

Adems de su sentido poltico, la descentralizacin tiene tambin, hoy en da,

un propsito asociado a la eficiencia del gasto pblico. El Estado contemporneo
debe canalizar una porcin relativamente importante de su gasto hacia objetivos
tales como educacin primaria y secundaria, salud bsica, saneamiento
ambiental, equipamiento urbano. Este tipo de gasto diferente de la gran
infraestructura o del gasto en defensa, por ejemplo puede ser realizado de
manera ms eficiente si se ejecuta a nivel descentralizado. La descentralizacin,
bien orientada por supuesto, contribuye a mejorar la eficiencia en el gasto
pblico. Este tipo de gastos efectuados, o aun definidos, desde lejanas instancias
centralistas, no tienen la misma eficiencia que cuando son definidos y ejecutados
en instancias descentralizadas. Y este punto es crucial: sobre todo tratndose de
gasto social el secreto muy a menudo est, no tanto en gastar ms como en gastar
mejor. A este propsito puede ser til tambin la profundizacin de los
esquemas de descentralizacin.

d.

Y por ltimo: el logro de los balances macroeconmicos y el cuadre de las

cuentas fiscales de los pases, depende tambin hoy en da, y cada vez en mayor
medida, del buen funcionamiento fiscal de los esquemas de descentralizacin.
La descentralizacin no tiene como propsito nico la fiscalidad, pero gran
parte de los impasses que se han presentado en las finanzas pblicas de los pases
latinoamericanos ltimamente han tenido que ver con disfuncionalidades
fiscales de la descentralizacin. Por eso, para el buen resultado fiscal del
conjunto, es necesario que la coordinacin entre las finanzas centrales y las de
las entidades territoriales se afine al mximo.

En torno a estos cuatro propsitos de la descentralizacin voy, pues, a comentar ante

ustedes algunas experiencias, con el propsito de animar el debate de esta mesa
redonda en la cual pueda tambin enriquecer el anlisis con lo que viene aconteciendo
no slo en Colombia, sino en otros pases.

1 Banco Mundial, Entering the 21 century, World development report 1999-2000, pg. 107.
Economa y Desarrollo - Noviembre 2002, vol. 1, n 2

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3. Dimensin poltica de la descentralizacin

El proceso de descentralizacin poltica en Colombia comenz a profundizarse hacia
finales de los aos ochenta. En aquella poca se hizo una primera enmienda a la
Constitucin, por la cual los alcaldes municipales comenzaron a ser elegidos
popularmente. Hasta 1986 eran nombrados por el gobernador, quien a su turno era
designado por el gobierno central. Posteriormente, la Constitucin colombiana de
1991 dispuso la eleccin popular de los gobernadores de los departamentos (que es
la instancia intermedia en la organizacin territorial colombiana. De esta manera las
cabezas ejecutivas de las instancias territoriales (municipios y departamentos)
pasaron a ser elegidos popularmente en los ltimos quince aos en Colombia.
Desde el punto de vista poltico, algunas de las consecuencias que se han podido
constatar en Colombia con esta evolucin y que sera interesante contrastar con las
de los otros pases representados en esta reunin son las siguientes:
a.

La capacitacin y el perfil profesional del alcalde promedio colombiano ha

mejorado en la ltima dcada. En mi pas existen 1094 municipios. Esta
evidencia muestra, entonces, que la descentralizacin poltica ha inducido
mejores niveles de capacitacin entre los administradores territoriales.

b.

Ha fomentado, tambin, el surgimiento o coaliciones independientes-diferentes

de los partidos tradicionales. Actualmente, en Colombia, el alcalde de la capital
(Bogot) y de la tercera ciudad (Cali), pertenecen a coaliciones de movimientos
independientes. Algo similar ha sucedido con la eleccin de gobernadores en
los departamentos, donde un buen nmero de stos no pertenecen hoy en da
a los partidos tradicionales. Esto sugerira que la descentralizacin ha contribuido
a ampliar las opciones polticas. En realidad parece haber fomentado ms la
formacin de coaliciones independientes que la participacin electoral misma.

c.

La Constitucin de 1991, quizs en un exceso de entusiasmo descentralista, cre

la opcin (no la obligacin) de ampliar los niveles intermedios de la
administracin territorial, adems de los departamentos (regiones, provincias,
distritos). Sobre este tema hay una amplia discusin hoy en da en Colombia: se
justifican ms niveles intermedios? O, por el contrario, lo ms juicioso sera
fortalecer el nivel intermedio ya existente entre el gobierno central y el municipio,
a saber, el departamento? Esta no es una discusin circunscrita a Colombia.
Segn un estudio reciente de CEPAL2 , el futuro de la organizacin intermedia es
una de las claves del futuro de la descentralizacin en Amrica Latina.

En cuanto a una mayor participacin ciudadana, la profundizacin de la

descentralizacin en Colombia parece haber tenido un efecto moderado. Ya hemos
2

CEPAL,

EDGAR GONZLEZ e IVN JARAMILLO, El nivel intermedio en el arreglo institucional: diagnstico y

perspectivas en el mbito latinoamericano, 2002.

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sealado que la eleccin popular de alcaldes y gobernadores parece haber inducido

una mayor formacin de movimientos polticos de carcter independiente para
disputar estas posiciones, aunque la participacin electoral propiamente dicha, no
ha tenido una variacin significativa a partir del momento en que la descentralizacin
se profundiza.
La Constitucin de 1991 cre de otra parte una serie de mecanismos directos de
participacin ciudadana que buscan, simultneamente con la eleccin popular de los
dignatarios, inducir una mayor participacin ciudadana en la conduccin de la
poltica local. Fue as como se cre:
i.

La figura de la revocatoria popular de los mandatos.

ii.

El referndum local.

iii. Cabildos abiertos, etc.

A pesar de que estas figuras constitucionales han sido debidamente desarrolladas
por la ley desde 1994 (Ley 134), la aplicacin prctica de estos mecanismos ha sido
bastante limitada.

4. La descentralizacin y la eficiencia del gasto pblico

Colombia es uno de los pases de Amrica Latina que maneja uno de los ms altos
volmenes de descentralizacin fiscal.
La descentralizacin opera a travs de porcentajes constitucionales obligatorios que
el gobierno central debe transferir a las entidades territoriales, para que stas
ejecuten bsicamente los gastos relacionados con educacin primaria y secundaria,
salud bsica y saneamiento ambiental, que son los grandes bloques del gasto social
cuya responsabilidad se ha descentralizado simultneamente con la transferencia de
ingresos.
Las metodologas para calcular el monto de estas transferencias definidas por la
propia Constitucin, y hoy en da, en conjunto, representan casi el 50% de los
ingresos corrientes de la nacin.
Sobre las incidencias fiscales y macroeconmicas de este esquema volveremos en el
aparte siguiente. Por el momento me interesa resear ante ustedes las evaluaciones
que se han hecho recientemente sobre la eficiencia y calidad de este tipo de gastos
descentralizados, por parte del Departamento Nacional de Planeacin de Colombia.
Sus conclusiones gruesas son las siguientes:
a.

Globalmente hablando, la descentralizacin que ha tenido lugar en Colombia

ha sido muy grande en los ltimos 15 aos. En 1987 se ejecutaba
Economa y Desarrollo - Noviembre 2002, vol. 1, n 2

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descentralizadamente gasto equivalente al 18% de los ingresos corrientes de la

nacin; 15 aos despus, en 2001, se ejecutaba descentralizadamente el 43% de
los ingresos corrientes, es decir, de los ingresos tributarios.
b.

Como el grueso del gasto que se ha descentralizado tiene como propsito la

inversin social, no es sorprendente que el gasto social como proporcin del PIB
haya aumentado notablemente.

c.

Las coberturas en los rubros fundamentales, a saber, educacin primaria y

secundaria, lo mismo que en salud bsica han aumentado.

d.

Sin embargo, la calidad de ese gasto todava deja mucho que desear.
Probablemente es marginalmente ms eficiente que el que se estara obteniendo
si este tipo de gasto se seguir manejando en el mbito central. Pero como no se
observa el balance de calificacin de la eficiencia de este tipo de gastos se coloca
an en los niveles medio y bajo de las calificaciones. Quiz razones institucionales
explican este desfase entre el volumen del gasto que se ha descentralizado (alto)
y la eficiencia obtenida del mismo (baja).

e.

Exceso de burocratismo y de politizacin a nivel local; retrazo en el desarrollo

institucional; debilidad en la prctica de los mecanismos de participacin
y de control ciudadano a nivel local, pueden mencionarse como algunas de las
hiptesis que explican el desfase entre la magnitud del gasto transferido y la
eficiencia obtenida del mismo.

f.

La reflexin que suscita esta evolucin colombiana y que creo que es bastante
vlida para otros pases latinoamericanos es la siguiente: en materia de gasto
social el gran reto hacia delante en nuestros pases no es tanto gastar ms sino gastar
mejor!

g.

Ac vale la pena mencionar algunos instrumentos que se han venido poniendo

en prctica para incentivar la eficiencia del gasto: por ejemplo, la porcin de las
transferencias se entrega a las entidades territoriales, de acuerdo con una
reforma constitucional aprobada el ao pasado, en funcin de las coberturas
acreditadas por cada entidad territorial (criterio de capitacin): a ms cupos
escolares o a ms camas hospitalarias acreditadas ms transferencias del
gobierno central.

5. La descentralizacin y los balances macroeconmicos

En un pas como Colombia en donde, como se ha visto, durante los ltimos quince
aos se ha dado una importante profundizacin del gasto descentralizado, que hoy
alcanza el 35% del gasto total del Estado, el equilibrio financiero del proceso de la
descentralizacin adquiere gran importancia para el conjunto de las finanzas
pblicas.
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Quiero mencionar brevemente, y simplemente para animar el dilogo que sigue

ilustrndolo con la experiencia de otros pases, algunas de las principales
preocupaciones que el proceso de descentralizacin fiscal tan acentuado que ha
tenido Colombia le ha planteado al manejo de sus finanzas pblicas agregadas.
a.

Desde comienzos del siglo XX los ingresos ms elsticos se reservaron para el

gobierno central, y los ms inelsticos se dejaron para las entidades territoriales.
Renta, IVA, aduanas quedaron en la rbita del gobierno central; al paso que los
impuestos a los licores, a la propiedad inmobiliaria y a la industria y al comercio
local quedaron como ingresos tributarios de las entidades territoriales. Esta es
la razn por la cual la decisin de descentralizar el gasto tuvo que acompaarse
con la de transferir ingresos de carcter nacional. De otra manera no habra sido
posible financiar el proceso descentralizador.

b.

El tener que transferir un porcentaje tan grande de los ingresos corrientes de

carcter nacional y esto definido a nivel constitucional ha generado tensiones
delicadas a las finanzas nacionales. Por ejemplo, toda reforma tributaria de
carcter nacional haba que compartirla con las entidades territoriales.
Parcialmente se le ha puesto un paliativo a este problema con la reforma
tributaria ltima.

c.

El endeudamiento ms interno que externo de las entidades territoriales ha

sido uno de los factores ms delicados en el equilibrio de las finanzas pblicas
agregadas. En un comienzo no se establecieron limitaciones a estos
endeudamientos, y algunas entidades patrocinadas por el sistema bancario
abusaron en sus niveles de endeudamiento y no lo dedicaron a las finalidades
ms productivas. Hacia mediados de la dcada de los noventa se le vino a poner
drsticas limitaciones legales al endeudamiento territorial. ltimamente se han
canalizado crditos externos por el Ministerio de Hacienda para financiar
procesos de reestructuracin administrativa y reducir los niveles de
endeudamiento con los bancos comerciales por parte de las entidades
territoriales.

d.

Como el flujo de transferencias nacionales fue tan abundante, en una primera

fase de la descentralizacin, en algunas entidades territoriales se observ lo que
en Colombia hemos llamado pereza fiscal. Se est trabajando en una ley de
modernizacin de la estructura fiscal local. Los tributos locales no slo son
inelsticos sino extremadamente dispersos y anticuados. Hasta el momento a
las entidades territoriales no se les ha concedido la llamada soberana tributaria.

e.

En la primera fase del proceso de descentralizacin se observ tambin el

fenmeno, asociado al de la pereza fiscal, consistente en que crecieron
inmoderadamente los gastos administrativos (burocracia local) en demrito de
los gastos de inversin. Inclusive parte del creciente endeudamiento que se
detect tuvo como finalidad financiar gastos de funcionamiento, lo que por
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supuesto es inadecuado. Recientemente una ley puso orden en esta materia,

dispuso que no podan comprometerse gastos administrativos por encima de
los ingresos propios, y orden una especie de ahorro para fines de inversin que
forzosamente tienen que observar las entidades territoriales. Igualmente se ha
replanteado todo el manejo de la deuda proveniente de pasivos pensionales a
cargo de las entidades territoriales.

6. Conclusiones
De lo dicho anteriormente podemos concluir lo siguiente:
a.

Las democracias modernas avanzan y quizs esto es irreversible, hacia mayores

y nunca hacia menores estadios de descentralizacin

b.

La participacin ciudadana en los asuntos locales que es uno de los propsitos

polticos de la descentralizacin no aparece automticamente con el aumento
de la descentralizacin fiscal. Hay que fomentarla. Y no basta, como lo prueba
la experiencia colombiana, que ella quede consagrada en los textos legales: hay
que llevarla a la prctica.

c.

La descentralizacin est asociada a mayores niveles de gasto pblico social en

nuestros pases. La descentralizacin bien manejada debe ser un instrumento
para combatir la pobreza y la exclusin que siguen siendo tan agobiante en
Amrica Latina. Pero el reto del gasto social no slo es el de ms recursos sino
de ms eficiencia en el mismo.

d.

El funcionamiento fiscalmente ordenado de los esquemas de descentralizacin

se torna un tema central no slo para las entidades territoriales sino para
el conjunto de las finanzas pblicas de los pases. Temas tan sensibles como la
elasticidad de las rentas locales; el control a los gastos burocrticos y de
funcionamiento; el endeudamiento de las entidades territoriales y sus vnculos
con el sistema bancario, pueden tornarse si no se les mantiene bajo constante
supervisin en un factor de desajuste macroeconmico.

e.

Por ltimo, podemos decir lo siguiente: los procesos de descentralizacin que

estn en marcha en todos nuestros pases, con mayor a menos profundidad, son
especialmente complejos desde el punto de vista poltico, tcnico y financiero.
Es un proceso permanente y en marcha, al cual hay que estarle haciendo
afinamientos y ajustes. Nunca es un proceso acabado. Quiz las manecillas del
reloj de la descentralizacin no van a dar marcha atrs en nuestros pases, pero
el fino mecanismo de la relojera descentralizadora hay que mantenerlo bajo
permanente supervisin, para que cumpla adecuadamente sus propsitos.

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