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Edson Nunes**
* Este artigo, recebido e aceito em jun. 2007, reflete a pauta de trabalho do Observatrio
Universitrio da Universidade Candido Mendes (www.observatoriouniversitario.org.br) e insere-se num programa mais amplo de pesquisas sobre poltica pblica e educao superior. Andr
Magalhes Nogueira e Violeta Maria Monteiro contriburam para a preparao deste artigo de
modo a merecerem a efetiva co-autoria, sem, contudo, poderem ser responsabilizados pelos
erros eventuais, imperfeies e possveis sugestes incabveis aqui inscritas. Helena Maria Barroso e Ivanildo Fernandes prestaram valioso apoio, alm de crticas e comentrios fundamentais.
** PhD em cincia poltica pela UC-Berkeley, mestre em cincia poltica pelo Iuperj, bacharel
em direito e em cincias sociais pela UFF. Presidente do Conselho Nacional de Educao, professor e pr-reitor da Universidade Candido Mendes. Endereo: Rua da Assemblia, 10, sala
4205 CEP 20011-901, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: e-nunes@uol.com.br.
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1. Introduo
Observados os sumrios de todos os exemplares da Revista de Administrao
Pblica (RAP), nestes seus 40 anos de vida, contabilizam-se 1.579 artigos publicados. Registre-se que, deste total, menos de 8% (124) trataram da educao, sendo que pouco mais da metade disso, 68 (4,3%), ocupou-se do ensino
superior. Subtraindo-se deste nmero os 12 artigos que trataram especificamente da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (Ebape/FGV), restam 56 artigos sobre o tema da educao
RAP
superior. Em quatro dcadas da RAP, um nmero equivalente a 3,5% dos artigos desta publicao especializada abordou a educao superior.1
Considerando-se esta pequena percentagem como proxy da relevncia
do tema educao superior no imaginrio da produo acadmica de estudiosos e observadores do setor pblico, seria possvel concluir que a questo
tem pequena relevncia para a rea de estudos e pesquisas dedicada reflexo
sobre a administrao e as polticas pblicas nacionais. Conseqentemente,
seria bem possvel concluir que a questo representa um no-desafio para a
administrao pblica brasileira.
Consultados os programas de cursos de administrao pblica, cincia
poltica e polticas pblicas, bem como compulsados cursos e livros sobre direito administrativo, ser possvel concluir, ainda, que a questo educao
superior, do ponto de vista regulatrio, estratgico ou administrativo, em
verdade um no-assunto ou no-tema. E isso, ressalte-se, considerando-se
a rea de saber dos que se dedicam formao profissional relacionada
administrao pblica e dos que vem a educao, sob tal tica disciplinar,
como um instrumento fundamental para o desenvolvimento socioeconmico
do pas.
1
Os critrios utilizados na seleo dos artigos acadmicos foram os que se seguem. Em um
primeiro momento, a classificao temtica teve por base palavras-chave de ttulo (por exemplo: educao, ensino, universidade, formao, aprendizado, professor, escola). A seguir, o contedo dos artigos selecionados foi analisado com base no sumrio e/ou na introduo do artigo,
sendo os textos, ento, agrupados em quatro grandes reas: questes organizacionais (mudana, planejamento e financiamento); formao de nvel superior (ensino e mercado de trabalho); educao superior (administrao e polticas pblicas); Ebape, onde foram classificados
os artigos sobre a escola, seus alunos e suas experincias.
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como tal, alojando-se, talvez, naquela categoria das decises no formuladas, ou no-decises que, entretanto, produzem efeitos constantes e permanentes. Por exemplo, busque-se em qualquer discurso de dirigente nacional,
em qualquer momento da histria recente, evidncia de que houve deciso de
expandir o ensino superior atravs do setor privado. No se encontrar a deciso, muito menos se precisar o momento de sua efetivao. Mas observandose a srie histrica sobre o setor, ser possvel constatar a deciso incremental,
talvez, mas permanente, repetida e segura de efetivar a expanso da educao
superior mediante investimentos privados.
O pas deliberou ou vem deliberando, se preferirmos expandir seu
ensino superior por meio do setor privado. Mas no tomou um conjunto de
outras medidas necessrias a, de um lado, tirar vantagens desta deliberao, e,
de outro, adequadamente administrar suas premissas e conseqncias. Do ponto de vista administrativo, vivemos em um ambiente-tarefa2 desgovernado,
porque o problema em tela no pode ser plena e racionalmente reconhecido
pela administrao pblica, a no ser sob o crivo da crtica ideolgica, com retrica e verbos sinistra. Isso porque a administrao pblica brasileira no quis,
no pde, ou preferiu no dizer explicitamente o que fez historicamente, mesmo
nesta quase dcada e meia de social-democracia com tinturas de PSDB e PT: a
deliberao de escolher o setor privado como esteio da no-poltica, da nodeciso brasileira de expandir o sistema de educao superior por tal caminho.
Tal deliberao verdade desnuda vem acompanhada de outro conjunto de microdeliberaes aparentemente contraditrias deciso central,
que entendem o aparato regulatrio e de superviso como um fim em si mesmo. Por isso o governo, nestes trs ltimos mandatos presidenciais, vem se
debruando sobre a produo de minudente e caudaloso processo microrregulatrio, mais destinado a controlar e interpelar o setor privado do que a tirar
vantagem da robusta realidade de sua existncia.3 Ora, primeiro o Brasil decidiu crescer sua oferta de ensino superior base do setor privado; em seguida
deliberou por estimular a existncia de empresas educacionais com finalidades lucrativas; mas, por fim, em significativa esquizofrenia institucional, resol-
Permitam tal traduo de task environment, tema conhecido na administrao pblica e nos
estudos organizacionais. Para exemplo clssico, ver Scott (1981), especialmente a seo intitulada
Managing task environments (p. 188).
3
O Observatrio Universitrio da Universidade Candido Mendes (www.observatoriouniver
sitario.org.br) tem divulgado estudos sobre as polticas pblicas para a educao superior, no
que se refere s vicissitudes microrregulatrias. A esse respeito, ver, especificamente, Nunes et
al. (2005).
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4
As estatsticas histricas publicadas pelo Inep no Censo da Educao Superior no permitem
distinguir, com preciso, no grupo de IES particulares quais so de fato as com finalidade
lucrativa. Em primeiro lugar, porque h uma legislao variada incidindo sobre a questo. A Lei
n 11.096/2005, que instituiu o ProUni, separa as IES em dois grupos: um o das com fins
lucrativos e das sem fins lucrativos no-beneficentes, e outro o das beneficentes, que precisam
ter certificado de entidade beneficente de assistncia social, concedido pelo Conselho Nacional
de Assistncia Social e renovvel por trs anos. Sobre esta ltima questo, h a Lei n 8.212, de
24 de julho de 1991, que trata da organizao da seguridade social, modificada pela Lei n
9.429, de 26 de dezembro de 1996, a qual alterou o requisito para posse do certificado e do
registro de entidade de fins filantrpicos. Assim, h instituies sem fins lucrativos classificadas como particulares, que no so filantrpicas, bem como h mantenedoras com certificado
do CNAS que no so confessionais, nem religiosas, mas que tm o mesmo status. Em segundo
lugar, desde a Lei n 9.870, de 23 de novembro de 1999, que alterou a redao da Lei n 9.131,
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No Brasil, existem as instituies mantenedoras e as mantidas. As ltimas so as instituies responsveis pela oferta de ensino, respondendo perante os rgos pblicos de regulao, avaliao e superviso pelas questes
estritamente educacionais. J as mantenedoras, ao contrrio das mantidas,
tm personalidade e responsabilidade jurdicas, sendo titulares de questes
administrativas, econmico-financeiras e patrimoniais diante dos rgos pblicos, educacionais ou no, e tambm com relao a discentes, docentes e
pessoal tcnico-administrativo. Nesse sentido, a natureza de ser lucrativa ou
no-lucrativa de uma IES decorre antes da condio de sua mantenedora.
Diante do exposto e para efeitos analticos, as instituies atuantes na
educao superior podem ser dispostas, com respeito questo da lucratividade,
em um contnuo que varia entre dois limites. De um lado, esto as instituies
estritamente de mercado, ou seja, voltadas obteno de lucro a ser distribudo aos seus proprietrios (investidores) e que se mantm a partir de recursos
privados obtidos pela oferta de seus servios. Do outro, esto as pblicas e as
no-lucrativas em sentido estrito, isto , as instituies que dependem de recursos pblicos, diretos ou indiretos (renncias fiscais) ou de doaes privadas, para efetivar suas atividades educacionais. Entre esses dois extremos,
situam-se variantes institucionais, como IES que so remuneradas pela oferta
dos seus servios (ensino pago), que obtm recursos pblicos diretos ou indiretos, mas que renunciam lucratividade, reinvestindo os recursos excedentes
em suas atividades educacionais.
Ressalvando-se que as realidades nacionais admitem diferenas, possvel, com base em adaptao de sumrio da literatura corrente,6 observar quais
seriam os traos tpicos que distinguem as entidades lucrativas das no-lucrativas. De uma maneira geral, e com as ressalvas de praxe no que se refere s
caractersticas culturais e legais, as IES no-lucrativas, no que diz respeito a
aspectos econmicos e financeiros, desfrutam de benefcios fiscais e dependem da doao de recursos de pessoas fsicas e jurdicas, tendo, por isso,
stakeholders envolvidos com sua sustentabilidade. J as IES estritamente lucrativas, alm de no ter acesso a recursos pblicos diretos e indiretos (bene-
Ver discusso sobre o tema em Ruch (2001). Importante anlise, com claro valor comparativo
para o Brasil deve ser lida em Chanana (2006). Nesse volume existem, tambm com relevante
interesse comparativo para ns que temos pesado componente privado e lucrativo na educao
superior, artigos sobre vrios pases da regio. Para ns, Filipinas e Japo constituem referncias importantes por esta razo. Se neste livro o captulo sobre o Japo, desde o ponto de vista
estratgico, pode nos causar inveja, esta fica totalmente relativizada pela devastadora anlise
da educao superior japonesa apresentada por McVeigh (2002).
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fcios fiscais), extraem sua sustentabilidade da oferta de seus servios, apoiando-se em seus investidores privados, que se mantm como acionistas, desde
que assegurada sua lucratividade.
possvel estabelecer outra distino do ponto de vista administrativo.
A gesto das IES lucrativas fundamenta-se em prticas de mercado consagradas, no se diferenciando de regras administrativas adotadas em entidades
no-educacionais. J as no-lucrativas geralmente tm gesto compartilhada,
sendo caracterizadas pela presena de rgos colegiados e pela presena de
prticas e hbitos afins aos de organizaes do terceiro setor.
Do ponto de vista educacional, as no-lucrativas esto motivadas pela
obteno de prestgio institucional, produo de conhecimento mesmo se no
aplicado a fins prticos, concentrando-se na formao acadmica de seus discentes e no desenvolvimento das carreiras de seus docentes, os quais possuem
influncia institucional significativa. J as lucrativas tm ensino aplicado e
fortemente influenciado pelo mercado, no que se refere tanto formao acadmica de seus alunos, quanto seleo de seus docentes. Finalmente, em termos
de sua orientao fundamental, as universidades pblicas e as no-lucrativas,
americanas, claro, seriam discipline-oriented perdoando-se os anglicismos todos , ou seja, h predominncia das disciplinas cientficas na orientao vital
da instituio, de seus docentes e pesquisadores, governadas por aquilo que a
literatura especializada em sociologia da cincia chamou de um invisible college,
enquanto as lucrativas no se orientariam por matriz disciplinar.
O processo decisrio incremental que foi utilizado na escolha do setor
privado como esteio e alavanca da expanso do ensino superior pode ter vrias
e relevantes conseqncias para o pas, sejam elas estratgicas, regulatrias ou
administrativas. Precisa ser aceito como deciso efetivamente institucionalizada,
de modo, ento, que se providenciem as adequadas discusses sobre este noevento da poltica pblica brasileira. E mais, que se elimine o vu de silncio
sobre o tema, passando-se, ento, a discutir as necessrias e pertinentes decises efetivas, estratgicas, regulatrias, administrativas. Isso para que possa ser
assegurado, no futuro, o adequado tratamento da presente realidade, a qual
pode produzir conseqncias importantes e positivas, se bem administradas, ou
certamente deletrias, se governadas sob o vu da ignorncia.
A distinta natureza das entidades lucrativas e pblicas oferece a virtuosa possibilidade que se explore uma eventual diviso social do trabalho institucional em benefcio do pas,7 o que, certamente, exigir profundas e racionais
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Na verdade, o sistema de educao superior do Brasil, cuja taxa de escolarizao lquida est em
torno de 11%, est ainda se aproximando do limite inferior do que se classifica como um sistema
massificado. Conforme categorizao de Martin Trow, os sistemas educacionais so considerados
de elite se a taxa de escolarizao lquida for inferior a 15%. Sistemas massificados so aqueles
que variam entre 15% e 33% (um tero). Acima disso, so classificados como sistemas universais.
A taxa de escolarizao lquida expressa a razo do total de estudantes com idades correspondentes ao nvel de educao em que se inserem sobre o total da populao na mesma faixa etria. No
caso da educao superior, podem ser utilizadas as faixas que variam da idade mnima de 18 at
o mximo de 25 anos. Sobre a categorizao, ver Trow (1974).
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10
20
30
40
50
Fontes: OECD (2006); IBGE, Censo Demogrfico 2000, e populao de 23 anos ou mais.
*23 anos ou mais.
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Figura 2
3,74
HVP
Mais de
5 sm
17,63
2,12
VP
Mais de 4 at
5 sm
7,80
3,76
VP
Mais de 3 at
4 sm
12,25
9,70
VP
Mais de 2 at
3 sm
19,63
11,09
VP
Mais de 1,5 at
2 sm
14,37
8,35
7,47
10,14
Mais de 1 at 1,25
sm
VP
6,78
30,69
Mais de 0,5 at
1 sm
VP
11,19
15,29
2,41
5,12
At 0,25
sm
VP
0,46
0
5
10
3RSXOD
PopulaoRFXUVDQGRRHQVLQRVXSHULRU
cursando o ensino superior
15
20
25
30
35
3RSXOD
PopulaoRFXUVDQGRRHQVLQRPGLR
cursando o ensino mdio
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Ta b e l a 1
Privado/
Privado
Total Indep./Priv.
(%)
(%)
Total
Pblico
Privado
Privado
GovDep GovIndep
Pases-membros
Blgica
Japo
Coria
Holanda
Reino Unido
374.532
3.984.400
3.223.431
526.767
2.287.833
166.041
915.651
626.590
0
0
208.491
3.068.749
2.596.841
526.767
2.287.833
208.491
0
0 3.068.749
0 2.596.841
526.767
0
2.287.833
0
55,67
77,02
80,56
100,00
100,00
0,00
100,00
100,00
0,00
0,00
Pases no-membros
Brasil
Chile
Indonsia
Israel
Paraguai
Peru
Filipinas
3.579.252 1.135.648
567.114 146.119
3.441.429 1.340.445
301.326
47.427
146.489
61.093
830.345 440.930
2.427.211 815.830
2.443.604
420.995
2.100.984
253.899
85.396
389.415
1.611.381
0 2.443.604
100.631
320.364
0 2.100.984
228.046
25.853
1.835
83.561
2.200
387.215
0 1.611.381
68,27
74,23
61,05
84,26
58,30
46,90
66,39
100,00
76,10
100,00
10,18
97,85
99,44
100,00
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10
RAP
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Total
18
441
296
755
210
351
256
817
1.572
37
18
66
121
1.693
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O impacto dessa deciso no setor como um todo fica evidente na tabela 3, que registra o crescimento gradativo, porm constante, das matrculas em
IES mantidas por entidades privadas com fins lucrativos. Constata-se que, em
2005, tais entidades j respondiam por 18,7% dos alunos matriculados em IES
e por 25,8% dos matriculados em instituies privadas. A julgar pelos nmeros apresentados, o crescimento do segmento lucrativo vem se realizando em
direo contrria ao das instituies pblicas, cuja participao vem se reduzindo progressivamente. Se, em 2000, o setor pblico respondia por 32,9% do
alunado, em 2005 essa participao passou para 26,8%.
Ta b e l a 3
2000
2001
324.758
396.896
2002
2003
2004
2005
630.080
725.673
831.447
506.360
Total privadas
Total pblicas
887.026
Sem informao
374.161
452.928
554.775
666.383
758.717
866.582
Apesar de a educao superior ser, como dito anteriormente, um notema, ou, talvez, justamente por ser um no-assunto, seu crescimento temse dado por meio do setor privado, como se deduz dos nmeros apresentados.
Ou seja, uma questo estratgica para o pas a formao de quadros capa-
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zes de garantir a competitividade e o desenvolvimento econmico vem definindo seus contornos sem que o Brasil tenha deliberado, seja explcita, seja
implicitamente, sobre um de seus aspectos fundamentais.
Pode-se argumentar que o crescimento do setor privado ocorreu, inicialmente, como complemento ao desenvolvimento do setor pblico. Por isso apresentava algumas caractersticas especficas: concentrava-se na criao de
instituies no-universitrias, cuja estrutura de custos era menor; as IES privadas instalavam-se em regies onde no havia instituies pblicas ou onde
sua atuao era insuficiente; eram abertos cursos e vagas para atender a demandas no-cobertas, como a de alunos que no conseguiam passar pelo competitivo processo seletivo das universidades pblicas ou que s podiam estudar
aps o trabalho (turno da noite).
Com a crise econmica e social que predominou na dcada de 1980,
indo at o incio dos anos 1990, o crescimento da educao superior foi afetado como um todo. Todavia, ao se manifestar tambm como uma crise de financiamento do Estado, acabou por ser mais intensa no setor pblico, o qual, pelo
prprio porte de suas instituies universitrias e pelo ativismo de docentes e
servidores, tinha gesto mais complexa e onerosa do ponto de vista tanto econmico quanto poltico. A estabilidade da economia, alcanada em meados
dos anos 1990, conjugou-se, assim, com o esgotamento da capacidade de investimento do Estado brasileiro, o que restringiu a expanso da educao superior pela via pblica.
Com a promulgao da LDB e a posterior regulamentao, abriam-se as
portas para o expressivo crescimento do setor privado. Tal fato no demorou a
se confrontar com a matriz de orientao da educao superior que se fundamentava no setor pblico, em parte pela tradio e fora das universidades
federais e estaduais, mas tambm porque o poder pblico federal o principal
agente de regulao.
O Brasil claramente estimulou, por meios legais e regulamentaes, a
constituio de um setor educacional com fins lucrativos, fazendo do pas um
caso desviante das tendncias mundiais ainda hoje dominantes. Em geral, em
pases nos quais existe um denso componente privado, a educao superior
com finalidade lucrativa tolerada, mas no se registram polticas pblicas,
como a brasileira, de incentivo mercantilizao do setor. A natureza essencialmente privada da educao superior brasileira, independentemente da finalidade lucrativa, j fazia do Brasil, ao lado do Chile, das Filipinas e do Japo,
um pas diferente dos demais. Entretanto, apenas no Brasil, Chile e Japo as
matrculas em universidades representam mais de 50% do total de estudantes,
RAP
ao contrrio, por exemplo, de pases como Alemanha, Grcia, Canad e Austrlia, nos quais a educao quase completamente pblica.15
Se um ponto fora da curva em termos das estatsticas internacionais
comparadas,16 outro tema faz do pas, tristemente talvez, um caso desviante
no que se refere realidade de suas universidades. que universidade, no
Brasil, matria de lei, no de fundamento acadmico. a lei, a LDB, em linha
com a Constituio, que define o que universidade.17 No caso, universidade
uma entidade educacional que faz, indissociadamente, pesquisa, ensino e extenso e que, para isso, ou por isso, precisa ter um tero de docentes com ttulo
de mestres e doutores, bem como um tero de docentes em regime de tempo
integral. Sejamos francos: muito pouco para qualquer universidade sria no
planeta. Em geral, nas universidades verdadeiras, o ttulo de doutor constitui
a regra de entrada para a vida acadmica, bem como a dedicao integral
constitui outro corolrio da vida universitria regular. O que se pede na lei
absolutamente insuficiente para qualquer universidade que se queira, em termos comparativos, ser considerada como tal. Entretanto, a grande maioria do
setor privado brasileiro no conseguiria demonstrar esse mnimo determinado, se lhe fosse requerida a demonstrao.
Por outro lado, no se imagina universidade sem programas de
doutoramento, nos quais se reproduz e se guarda a trajetria das disciplinas e
das cincias.18 No Brasil, contudo, talvez por ser matria de lei, antes que matria de mrito acadmico, grande parte das universidades sequer se qualificaria como tal, se instada a mostrar sua orientao disciplinar fundamental, como
dissemos, refletida, como de hbito, nos programas de doutoramento. Observemos os nmeros a seguir.
A efetiva integrao entre ensino e pesquisa acontece na ps-graduao
stricto sensu, no obstante a existncia de tais atividades tambm no mbito da
15
RAP
123
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Ta b e l a 4
Cumprem o requisito?
Sim
15
38
28%
72%
20
13
61%
39%
100%
80%
20%
100%
60
26
70%
30%
100%
99
78
177
56%
44%
100%
Universidades municipais
Universidades privadas
Total
Total
No
53
100%
33
86
Quando se adota um critrio mais restritivo, cinco mestrados e dois doutorados, constata-se que, de cada grupo de 10 universidades brasileiras, sete
no cumprem o requisito. Apenas no grupo de universidades pblicas federais,
a parcela que atinge o mnimo necessrio predominante (64%). Pelo exposto
19
Dados elaborados pelo Observatrio Universitrio, conjugando informaes da Capes, sobre
cursos de ps-graduao recomendados e reconhecidos, e do Inep, com o Cadastro das Instituies de Educao Superior. Ver Nogueira (2007).
RAP
125
na tabela 5, comprova-se que a grande dificuldade para a expanso da psgraduao stricto sensu est na oferta de cursos de doutorado, especialmente
no que diz respeito s universidades pblicas municipais e s universidades
privadas.
Ta b e l a 5
Categoria administrativa
Universidades federais
Universidades estaduais
Total
No
Sim
19
34
36%
64%
24
73%
Universidades municipais
Total
100%
33
27%
100%
100%
Universidades privadas
53
100%
74
12
86%
14%
100%
55
177
31%
100%
122
69%
86
Como se observa, o parque universitrio brasileiro como um todo bastante frgil, at mesmo por sua juventude. Registre-se, contudo, que no existem recursos pblicos para a pesquisa no setor privado, ficando este inteiramente
dependente do valor de suas mensalidades para financiar o que se requeria,
caso a regulao fosse verdadeira e efetiva, para a constituio de uma universidade.20 Reside aqui uma das idiossincrasias, seno falsidades, regulatrias
brasileiras: o aparato regulatrio no distingue explicitamente entre universidade pblica e privada, querendo-as, implicitamente, idnticas. Mas no ha-
20
Observe-se que essa caracterstica mais uma particularidade brasileira, uma vez que na
maioria dos pases onde o setor privado majoritrio, recursos pblicos so tambm destinados ao ensino superior privado. Viso comparativa aplicada a pases de grandes contingentes
de estudantes matriculados em instituies privadas pode ser buscada em Meek e Suwanwela
(2006).
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vendo financiamento pblico para o setor privado, isso jamais acontecer, como
bem sabe todo o planeta. Por outro lado, quer o aparato regulatrio que as
universidades pblicas e as privadas sejam formalmente, do ponto de vista da
regra, idnticas. S que o setor pblico, por lei, cria universidades, j nascidas
como tal, universidades sem qualquer aparato de pesquisa, sem qualquer programa de doutoramento, sem qualquer trajetria histrico-institucional.
Reside aqui outra peculiaridade brasileira. No s a definio de universidade matria de lei, posto que definida pela LDB, a partir de rudimentar regra
aritmtica de um tero de mestres e doutores e um tero de professores em
tempo integral, como tambm tal regra no se aplica s universidades criadas
pelo poder pblico. Estas, embora sequer tenham base fsica, nem cursos, nem
professores, j nascem universidades, e sob esta nomenclatura, este direito,
continuaro a existir, independentemente do que venham a fazer no futuro.21
Sejamos sinceros, no h como levar a srio esta confuso normativa,
esta parafernlia regulatria, que se transforma, e nos transforma a todos, em
veculo de banal discusso jurdico-formal, sem nenhum fundamento acadmico, e infantiliza a poltica pblica brasileira, que, obediente s leis, tem de
visualizar regulamentaes sobre um objeto inespecfico, mal definido e que
varia conforme sua natureza administrativa: se pblica a instituio, a ela no
se aplica a LDB, at mesmo porque criada por lei de igual fora. Se privada,
a ela se aplica a LDB, com seu patamar pueril de definio do que seja uma
universidade, patamar esse ao qual dificilmente podem aderir por completo as
casas privadas, em funo de restries de receita.
Claro, cabe perguntar: qual poltica pblica estamos a fazer? A que contenha fundamentos slidos para o futuro, ou a que apenas se contente com a infinita
discusso sobre minudncias e definies legais irrelevantes? No momento, a resposta fcil: estamos a tocar a poltica pblica formalista, nada mais.
21
Parece inescapvel que o pas tenha de corrigir suas normas sobre universidades, a comear
pela tosca definio que aparece na LDB, mas no somente por a. Seria necessrio, tambm,
discutir de que maneira concebemos um verdadeiro parque universitrio e o que esperamos
dele. Atualmente h uma presso permanente para a criao de novas universidades. De um
lado, o Congresso as v, certamente com alguma razo, como potente instrumento de poltica
regional, e por isso comanda, sem nenhum critrio de natureza acadmica ou, a bem da verdade, sem critrio de qualquer natureza, por via de leis, a criao de novas universidades. De
outro, o setor privado v, e com boas razes, na chancela universitria nada mais que a licena
para abertura de cursos e aumento de vagas. A tosca verso de universidades inscrita na LDB
acabou empobrecendo sobremaneira a inteligncia brasileira sobre o significado da verdadeira
universidade, fazendo da definio legal um sinnimo, tristemente verdadeiro, de uma moenda
de abertura de cursos e aumento de vagas, ou de prestgio poltico de deputados federais e
senadores. Nada a ver, claro, com a educao superior universitria propriamente dita.
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Por isso, nosso aparato regulatrio minudente, detalhado, requer mltiplas especificaes sobre PDIs, PPIs, projetos pedaggicos, CPAs, nmero de
livros, acessos para cadeiras de rodas, nmero de alunos por turma, nmero
de alunos por turma de prtica, nmero de cabines para estudo individual,
coisas assim. Certamente um aparato defensivo, destinado a requerer do setor
privado o cumprimento aritmtico disso ou daquilo. Apenas defensivo, julgando que a minudncia destina-se a impedir que o regulador seja logrado por
artimanhas do regulado. Regulao defensiva certamente regulao primitiva, deixando de tirar vantagens estratgicas da funo, deixando de apontar
qual futuro deseja perseguir. Neste sentido, no Brasil regula-se o passado, a
experincia conhecida, deixando o futuro sob o comando do passado.
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O tema da profissionalizao precoce e da configurao dos cursos de graduao, no apenas
em consonncia com o que se observa em outros pases, mas tambm no sentido de melhor
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orientados a escolher uma profisso. Esse formato se baseou no modelo franco-ibrico, que, por sustentar um ensino mdio academicamente rigoroso e
humanista, considera seus estudantes aptos a ingressar no mundo profissional
aps a concluso dos cursos superiores. , no entanto, completamente diferente da matriz de ensino norte-americana, que se baseia na lgica da formao continuada.
Tem-se, assim, uma espcie de ciclo perverso subjacente formao dos
estudantes brasileiros, que tem sua viso de mundo simplificada e que, como
dissemos, est na contramo justamente do mundo profissional, em contradio com o prprio mercado de trabalho.25 Apesar de o contingente de pessoas
com formao superior disponvel para o mercado de trabalho ser bastante
reduzido, aproximadamente 6% da populao com 23 anos ou mais de idade
tem educao formal de nvel superior, interessante observar como se d o
dilogo entre o mundo da educao e o mundo do trabalho no Brasil.
Em primeiro lugar, registre-se que o Cadastro Brasileiro de Ocupaes
(CBO),26 utilizado pelo IBGE no levantamento e classificao das informaes
relativas ao mercado de trabalho, contabiliza a existncia de 2.422 ocupaes.
J o Censo da Educao Superior, de 2004, apresenta 485 diferentes denominaes para um total de 18.644 cursos de graduao, a includos as licenciaturas e os tecnolgicos. Observa-se, portanto, o grande nmero de ocupaes,
ou de denominaes de ocupaes representadas pelos cursos, existentes no
pas vis--vis o baixo nmero de profisses regulamentadas. Isso indica o quanto
o mercado de trabalho complexo, dinmico e diferenciado e o quanto a economia moderna, apesar da crescente importncia do conhecimento especializado na sociedade contempornea, no se restringe s ocupaes regulamentadas,
ou seja, s profisses.
Alm disso, dados do Censo Demogrfico de 2000 demonstram que 54%
das pessoas ocupadas, formadas nas reas com maior nmero de alunos de
graduao, exerciam trabalhos diversos, no necessariamente corresponden-
atender crescente demanda por uma formao fora dos padres profissionais-corporativos,
tem sido amplamente discutido nos trabalhos do Observatrio Universitrio, disponveis em
<www.observatoriouniversitario.org.br>. Ver, tambm, Nunes, Nogueira e Molhano (2000).
25
Essa questo leva a uma reflexo sobre a necessidade de existir uma educao superior
funcionalmente diferenciada e/ou especializada, que permitiria, por meio de um processo permanente de educao, vrias opes complementares de formao. A esse respeito, ver Nunes
et al. (2000).
26
A Classificao Brasileira de Ocupaes (CBO) o documento normalizador do reconhecimento, da nomeao e da codificao dos ttulos e contedos das ocupaes do mercado de trabalho
brasileiro. ao mesmo tempo uma classificao enumerativa e uma classificao descritiva.
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tes s reas em que se formaram. Apenas pouco mais da metade das pessoas
formadas em direito, curso com forte vis profissionalizante, exercia ocupaes na rea de formao. Proporo semelhante registra-se em relao aos
formados em pedagogia e letras, respectivamente 56% e 55%. Chama a ateno tambm o fato de que dois teros dos formados nas engenharias no trabalhavam na rea correspondente ao ttulo superior. A exceo so os formados
em medicina,27 dos quais 75% trabalhavam na rea correspondente formao. Ou seja, h um grande contingente de pessoas com curso superior que
no trabalha na rea em que se formou, com exceo daquelas que fizeram
medicina, setor altamente profissionalizado.28
Figura 3
Enfermagem
Medicina
Odontologia
Farmcia
Arquitetura
Medicina veterinria
Pedagogia
Biblioteconomia
Direito
Administrao
Prof. regulam.
Educao fsica
Psicologia
Geologia
Cincias contbeis
Engenharias
Comunicao social
Qumica
Estatstica
Biologia
Economia
Geografia
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10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
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O ECTS (European Credit Transfer and Accumulation System) uma medida do volume de
trabalho para o reconhecimento acadmico dos cursos realizados em instituies de ensino
superior que pertenam aos Estados-membros da Unio Europia ou aos pases que fazem
parte do Espao Econmico Europeu, possibilitando a mobilidade de estudantes entre as instituies de ensino europias sem maiores obstculos. Ver Magalhes, Nunes e Barroso (2005) e
Nunes, Nogueira e Molhano (2003). Sobre o desdobramento e os impactos do processo de
Bolonha na constituio de uma verdadeira dimenso europia de educao superior, ver a
coletnea organizada por Maassen e Olsen (2007).
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e senadores, fundamenta a sua anlise como uma verdadeira arena de polticas pblicas.36 Porm, antes de se discutir os atributos ou caractersticas
dessa arena poltica at porque alguns j foram abordados ao longo deste
artigo , importa registrar um aspecto bastante peculiar desse universo: a
interao dos atores relevantes e, mais especificamente, das entidades representativas e dos rgos de governo.
Considerando-se que, em tese, os atores normalmente agem estrategicamente, procurando maximizar seus interesses, no mnimo curioso observar a
ausncia de uma viso estratgica em relao educao superior e certo
distanciamento das entidades representativas do setor em relao tanto aos
rgos de governo quanto s polticas afeitas regulao do setor. De uma
maneira geral, as entidades representativas do setor deixam transparecer, em
suas manifestaes pblicas e atravs de sua atuao ou da no-atuao ,
certa ausncia de proposies para a educao superior. Isso parece sugerir
que atribuem ao Estado a tarefa de pensar e agir estrategicamente.
Projetos estratgicos, com foco mais abrangente, para o desenvolvimento do setor educacional raramente vm ao debate pblico. Da parte dos
mantenedores privados, as aes so majoritariamente reativas, at no que se
refere extrao de benefcios econmicos. Questes pedaggicas e educacionais em sentido mais amplo so quase no-assuntos. difcil lembrar manifestaes concretas de suas entidades representativas que apontem para a
importncia da educao superior como parte crucial de um projeto de desenvolvimento nacional.
Se destacarmos outro grupo relevante o dos docentes , constatamos que basicamente se dedicam s questes trabalhistas e s inerentes s
suas respectivas carreiras, ficando em segundo plano os aspectos educacionais. J as corporaes querem fazer de suas necessidades profissionais especficas uma questo educacional, o que se torna ainda mais complicado porque
as partes somadas no chegam a um todo coerente.
Por sua vez, os governos (atual e anteriores) identificaram a importncia de se desenvolver a educao superior, mas no conseguem lidar com o
tamanho e a complexidade hoje existente. Entre as conseqncias disso, ora
vem um excesso de regulamentaes e controle, ora uma fragilidade nas aes
efetivas de superviso do setor, ou seja, uma fragilidade em conseguir fazer
cumprir o que propuseram.
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Desde janeiro de 1991, quando promulgada a Lei n 8.170, a legislao que dispe sobre o
valor das anuidades escolares probe, expressamente, qualquer penalidade administrativa e/ou
pedaggica ao aluno inadimplente. A legislao atual, Lei n 9.870/1999, alterada pela MP
n 2.173-24, de 23 de agosto de 2001, reitera o princpio e estabelece que o aluno inadimplente
s pode ser desligado da instituio ao final do perodo letivo.
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tuir, muito bem, uma inspirao para a regulao deste novo setor econmico que est sendo incentivado pelo governo brasileiro. Como natural decorrncia de uma regulao de mercado, ser preciso fortalecer o sistema de
avaliao das IES, inclusive por departamentos da rea econmica de governo, de modo a contemplar dimenses relativas a custos, qualidade, direitos,
deveres e compromissos.
Ao lado desta veia de mercado, cuja consolidao vai se mostrando
inexorvel, ser fundamental que se preste maior ateno ao sistema pblico
de educao superior, como referncia de ensino e pesquisa, visto que simplesmente impossvel garantir a viabilidade e a plausibilidade da escolha de
expanso via setor privado se no se estabelecer um marco de referncia robusto, cuja constituio depende exclusivamente do setor pblico, como obrigao irrecusvel e imperativa.
No que se refere ao setor pblico, dadas as restries e inrcias oramentrias, ser inevitvel, em algum tempo futuro, decidir sobre o fluxo e a
repartio do volume de financiamento do setor pblico universitrio, permitindo-se a existncia de diversificao do sistema e admitindo-se o financiamento competitivo, intensivo e diferenciado das IES pblicas atravs de mrito
e qualidade, o que resultar em quebra de vrios princpios de isonomia e
isomorfismo hoje existentes. A rigor, sem se quebrar os princpios da isonomia
jurdico-formal entre as instituies federais de ensino superior, as Ifes, no
ser possvel instituir e fomentar uma poltica de excelncia que resulte na
institucionalizao futura de algumas universidades de classe mundial sob a
gide do governo brasileiro.
Por isso mesmo, a admisso de que a empreitada da educao superior
tambm uma questo de mercado, com suas pertinentes conseqncias
regulatrias sobre o setor privado, exigir, em contrapartida, que se preste
ateno estratgica ao setor pblico universitrio. que o mercado mau
alocador de prioridades e de valores imateriais e intangveis, movendo-se em
funo de custos e oportunidades de ganho. Sendo o mercado educacional
mau alocador de prioridades estratgicas e valores, no se deve esperar que
responda adequadamente estruturao de um sistema de ensino e pesquisa
superior de exemplar qualidade, que venha a servir de referncia nacional,
tanto pelos enormes custos envolvidos, quanto pela lgica mesma da competio por estudantes, recursos e resultados materiais e financeiros.
Se o pas decidir optar e creio que precisa faz-lo por estabelecer
padres de excelncia acadmica, de qualidade internacional a partir de universidades pblicas, precisar admitir que a referncia acadmica no Brasil
ter de ser matria de Estado, no de mercado, por ser, em ltima instncia,
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Passados consagrados
Destacamos no artigo, independentemente da ordem, as seguintes caractersticas do ensino superior brasileiro:
38
A importncia relativa de nossas universidades pode ser atestada com um rpido passeio por
alguns dos principais rankings internacionais. Na publicao britnica The Times Higher Education
Supplement, cujo ranking o mais prestigiado internacionalmente, as universidades americanas e britnicas dominam a lista das 200 melhores instituies (84 instituies) e ocupam as 13
primeiras posies, com os Estados Unidos liderando com 33 universidades no top 100. A GrBretanha aparece em segundo lugar com 15, seguida por Austrlia e Holanda com sete cada.
Sua e Frana aparecem com cinco, enquanto Japo, Hong Kong, Canad e Alemanha tm trs
centros universitrios entre os melhores do planeta. A Universidade de So Paulo (USP), que
em 2005 apareceu na 196 posio, no entrou na listagem das 200 melhores em 2006.
Na edio de 2006 de outro importante ranking internacional, o Academic Ranking of World
Universities, desenvolvido pelo Institute of Higher Education da Universidade de Shanhai Jiao
Tong, na China, e utilizado pelo The Economist, o Brasil entra com uma IES entre as 200 (USP
na 153 posio). Na 302 posio, empatadas, aparecem a Unicamp e a UFRJ.
Os dois rankings, acima citados, tm por base tradicionais critrios acadmicos relacionados ao
ensino e pesquisa. Outro critrio apresentado pelo Webometrics Ranking of the World Universities
que trabalha com base no volume de contedos disponibilizados na Web e na visibilidade e no
impacto desse material a partir do nmero de citaes que recebe. Neste ranking, a USP aparece na 97 posio. Num recorte que considera apenas as IES latino-americanas, a posio
brasileira apresenta significativa melhora. Quarenta instituies aparecem entre as 100 melhores, sendo a USP a segunda colocada e a Unicamp a terceira.
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a acelerada expanso do setor privado, bem como a peculiar poltica nacional de incentivo mercantilizao do setor, faz do Brasil um caso desviante
no mundo;
entre as 100 melhores universidades do planeta, no h qualquer universidade brasileira; entre as 500 s existem trs;
o baixo volume de trabalho discente, associado precria formao estritamente profissionalizante, constitui patamar insuficiente para a adequada formao de elites intelectuais, profissionais e cientficas de classe mundial;
Futuros alternativos
Simplificaes heursticas permitidas, o futuro deveria vislumbrar polticas que
permitissem:
expandir aceleradamente a oferta de ensino superior, sem prejuzo da diversificao, com prioridade, do ponto de vista da massa do alunado, para
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estabelecer que precisamos simultaneamente de mais e de menos precisamos de mais alternativas educacionais ps-secundrias pragmticas e
menos solues uniformizantes; precisamos de mais estudo e mais trabalho
acadmico para os alunos que escolherem a opo verdadeiramente universitria, e menos anos de estudo para alunos de orientao aplicada ou
profissionalizante;
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alterar uma srie de padres vigentes e naturais, oferecendo mais educao aplicada e de orientao tecnolgica, diminuindo, proporcionalmente,
a supremacia acachapante das humanidades e das cincias sociais aplicadas no nmero total de estudantes de educao ps-secundria brasileira;
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oferecendo mais oportunidades e diplomas de estudos aplicados de curta durao, ampliando o sentido prtico da educao ps-secundria e,
simultaneamente, desprofissionalizando o primeiro ciclo da educao
universitria, desta forma enfatizando claramente a distino, bem como
a complementaridade, entre educao ps-secundria aplicada e educao universitria;
encurtando, enquanto simultaneamente os desprofissionaliza, os cursos
universitrios, hoje todos resumidos ao mnimo de quatro anos, estimulando, em inevitvel e longussima negociao com as corporaes legalizadas, a obteno da licena profissional em ciclo ps-graduado;
reforando, financiando adequadamente e fazendo crescer dramaticamente o componente ps-graduado da educao universitria, inclusive
de natureza profissional, conhecido entre ns como stricto sensu, a cargo da superviso e da avaliao da Capes, de modo a trazer para a educao superior a musculatura acadmica e a robusta avaliao controlada
por comunidades de pares, tecnologia que hoje perfeitamente controlada e dominada pela Capes, que foi capaz de criar, manter e estimular um altssimo padro de referncia educacional, nunca obtido ou
conseguido pelo sistema sob a tutela/superviso da Sesu; trata-se portanto, de descortinar maneiras pelas quais a graduao brasileira possa
se beneficiar de mecanismos assemelhados queles que so caractersticos da Capes, j que nos dias atuais a Sesu, quem sabe at o ministro da
Educao, no que se refere s graduaes, tende a se ocupar mais com
sindicatos profissionais, corporaes de ofcio e entidades de representao de interesses profissionais e de mantenedores, enfim, se preocupar mais com um trabalho de resposta a presses tpicas da arena de
representao de interesses, do que com questes propriamente acadmicas;
entendendo que o sistema Sesu tende a ser um sistema de massificao,
que requer a adequada superviso e verificao governamental, portanto, um sistema de governo, at mesmo por conta de sua pesada agenda de resposta a interesses organizados, enquanto o sistema Capes
tende a ser um sofisticado sistema de qualificao acadmica e profissional controlado pelos pares, tanto cientistas quanto profissionais, num
certo sentido independente do governo, exceto pelo fomento, e certa-
mente independente da lgica sindicalizada ou de representao de interesses corporativos e empresariais, totalmente baseado em regras e
referenciais acadmicos, cientficos e profissionais, de qualidade e padres internacionais, portanto um sistema da sociedade ou melhor, do
invisible college, da comunidade internacionalizada de scholars, cientistas, profissionais e acadmicos.
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