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PROBLEMAS DE POLTICA SOCIAL EN LA

ARGENTINA CONTEMPORNEA

Luciano Andrenacci

Problemas de poltica
social en la Argentina
Contempornea

De esta edicin, Prometeo Libros, 2005


Av. Corrientes 1916 (C1045AAO), Buenos Aires
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ndice

P RLOGO ......................................................................................................... 13
Luciano Andrenacci

APROXIMACIN A LAS TEORAS DE LA POLTICA SOCIAL


............................................................................. 21

A PARTIR DEL CASO ARGENTINO

Daniela Soldano y Luciano Andrenacci

Introduccin ..................................................................................................
Las teoras de la poltica social en el debate argentino ......................................
La poltica social del Estado Social ..................................................................
Poltica social, cuestin social e integracin social ...........................................
La poltica social argentina en perspectiva histrica .........................................
Recapitulando ................................................................................................

21
25
37
48
58
89

LA INVENCIN DEL DESARROLLO SOCIAL EN LA ARGENTINA: HISTORIA DE OPCIONES


PREFERENCIALES POR LOS POBRES .................................................................. 91
Sonia lvarez Leguizamn

Los modelos de gestin de la focopoltica local ....................................... 124


A modo de conclusin .................................................................................. 135

LA POLTICA SOCIAL EN LA CRISIS DE LA CONVERTIBILIDAD (1997-2001):


MIRANDO LA GESTIN DESDE LAS COORDENADAS MUNICIPALES
EN EL

GRAN BUENOS AIRES ............................................................................... 139

Magdalena Chiara y Mara Mercedes Di Virgilio

Presentacin ................................................................................................
Caractersticas del Gran Buenos Aires y del municipio bajo estudio ..........
La arquitectura de los programas ............................................................
El Programa TRABAJAR: una herramienta de gobernabilidad
frente al desempleo ................................................................................
Hacia una identificacin de las condiciones generales:
la autonomizacin de las estrategias locales .............................................

139
141
145
149
152

Explicitando las diferencias: capacidad institucional


en la gestin del desempleo y la salud ..................................................... 170
Conclusiones ......................................................................................... 178

LA EVALUACIN DE POLTICAS SOCIALES EN LA ARGENTINA:


REFLEXIONES SOBRE EL CONFLICTO Y LA PARTICIPACIN .......................................... 181
Susana Hintze

Introduccin ................................................................................................
Desarrollo y modalidades de la evaluacin de programas
sociales en la Argentina ..........................................................................
Los acuerdos sobre la evaluacin ............................................................
Los problemas y el uso de las evaluaciones ..............................................
Sobre la naturaleza conflictiva de los procesos de evaluacin ...................

181
183
188
191
194

DE LA MARGINALIDAD A LA EXCLUSIN SOCIAL. MODOS Y CONDICIONES


DE VIDA EN ASENTAMIENTOS URBANOS DEL GRAN BUENOS AIRES ................................ 205
Ana Lourdes Surez

Introduccin ................................................................................................
El aislamiento social y su incidencia sobre la conformacin
del capital social de los pobres urbanos ...................................................
Caractersticas sociodemogrficas y laborales de los hogares
en asentamientos urbanos marginales .....................................................
Condiciones y modos de vida de las unidades domsticas
de reas urbanas marginales ....................................................................
Acciones comunitarias ...........................................................................
A modo de conclusin. Asentamientos precarios: un tejido social
que se va fisurando .................................................................................
Anexo de cuadros .........................................................................................

205
209
212
218
236
239
244

LA ARGENTINA DE PIE Y EN PAZ: ACERCA DEL PLAN JEFES Y JEFAS DE


HOGAR DESOCUPADOS Y DEL MODELO DE POLTICA SOCIAL
DE LA ARGENTINA CONTEMPORNEA .................................................................... 261
Luciano Andrenacci, Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro Corvaln

Introduccin ................................................................................................
El contexto del programa ............................................................................
El diseo y su marco normativo ................................................................
Los objetivos .........................................................................................
La focalizacin .............................................................................................

261
266
272
272
275

La lgica de las prestaciones y las contraprestaciones ..................................... 278


Actores e instituciones de la implementacin ................................................ 280
Consejos provinciales ...................................................................................
Consejos municipales ............................................................................. 284
La distribucin interjurisdiccional ................................................................. 285
El Plan, su financiamiento y la distribucin del ingreso .................................. 288
Reflexiones finales ........................................................................................ 296

LOS PROGRAMAS DE EMERGENCIA OCUPACIONAL Y LAS ORGANIZACIONES


..................................................... 303

DE DESOCUPADOS: UNA RELACIN CONFLICTIVA

Mariana Barattini

Introduccin ................................................................................................
La asistencializacin de la poltica social .....................................................
Las organizaciones de desocupados como nuevos actores sociales ..................
La significacin de los planes sociales. Dos estudios de caso:
La CCC (Corriente Clasista y Combativa) y
los MTD (Movimiento de Trabajadores Desocupados) ...................................
La relacin con los gobiernos y con los diferentes niveles
del Estado en torno a los planes de emergencia ocupacional. .........................
Primer perodo: el gobierno de Menem ...................................................
Segundo perodo: el gobierno de De La Ra ............................................
A modo de conclusin ...........................................................................

303
308
311

313
321
324
328
333

ENTRE LA HIPERINFLACIN Y LA DEVALUACIN: SAQUEOS Y OLLAS POPULARES


EN LA MEMORIA Y TRAMA ORGANIZATIVA DE LOS SECTORES POPULARES
DEL

GRAN BUENOS AIRES (1989-2001) ........................................................... 337

Mara Rosa Neufeld y Mara Cristina Cravino

Introduccin ................................................................................................
Los saqueos desde la reconstruccin a partir de diarios y entrevistas ........
Los rumores: barrio contra barrio. ..........................................................
La experiencia del peligro .......................................................................
La organizacin de las ollas populares .....................................................
En los aos 2000 y 2001 el pasado se haca presente, no slo en la memoria ..
El pasado en los hechos de diciembre del 2001. Semejanzas y diferencias
entre los saqueos de los aos 89/90 y los de diciembre del 2001 .....................
Cierre ..........................................................................................................

337
341
347
350
351
354
358
363

LA CIUDAD COMO OBJETO DE LA POLTICA SOCIAL ................................................. 365


Andrea Catenazzi y Mara Mercedes Di Virgilio, con la colaboracin
de Martina Saudino

Introduccin ................................................................................................
La dimensin espacial de la fragmentacin social ...........................................
Construyendo la nocin de dficit urbano .....................................................
Las clsicas formas de acercarse a la construccin del dficit urbano .........
La construccin de una nocin de dficit urbano .....................................
El dficit urbano y el perfil socioeconmico de los hogares ......................
El dficit urbano en perspectiva territorial ..............................................
Poltica urbana: la experiencia Argentina de los 90 .......................................
Poltica de acceso a la tierra y a la vivienda .............................................
El gasto pblico social en programas urbanos .........................................
La regulacin de los servicios urbanos: entre la universalidad
y la privatizacin ...................................................................................
Hacia una definicin de una poltica de ciudad ........................................
Bibliografa ..................................................................................................

365
366
372
375
380
384
392
423
425
432
440
446
451

EL DESARROLLO LOCAL COMO ALTERNATIVA DE POLTICA SOCIAL:


UNA REFLEXIN SOBRE MODELOS, ESTRATEGIAS Y TERRITORIOS ................................... 459
Adriana Rofman y Marisa Fournier

Introduccin ................................................................................................
La emergencia del desarrollo local como modelo terico ...............................
De las polticas sociales a los programas de desarrollo local ......................
Las distintas perspectivas del desarrollo local ...........................................
De los modelos a la realidad: pensando desde las experiencias y el territorio ...
Condiciones socioterritoriales del rea Metropolitana de
Buenos Aires y sus interrogantes .............................................................
Revisin de las experiencias ....................................................................
La experiencia de los Aguante la Cultura! impulsada por
la red socio cultural Desde los Barrios .....................................................
Reflexiones finales: sobre la necesidad de profundizar el
desarrollo conceptual ...................................................................................

459
462
462
465
474
474
482
491
497

CONDICIONES ECONMICAS QUE JUSTIFICAN EL IMPULSO DE UNA ESTRATEGIA DE


ECONOMA SOCIAL Y SOLIDARIA EN EL CASO ARGENTINO ........................................ 501
Ana Luz Abramovich y Alberto M. Federico-Sabat

La insuficiencia de los senderos conocidos ..................................................... 501


La informalidad como respuesta a la crisis laboral .......................................... 503
El aumento de la precarizacion ..................................................................... 512

Los lmites del crecimiento del empleo: visin actual y perspectivas .............. 518
Estudiar y organizar la estrategia que esta sociedad nos demanda .................. 526
El gasto publico y su posible aplicacin a la economa del trabajo .................. 533

CIUDADANA Y CAPACIDAD ESTATAL: DILEMAS PRESENTES EN LA RECONSTRUCCIN


DE LA POLTICA SOCIAL ARGENTINA ......................................................................

547

Fabin Repetto y Luciano Andrenacci

Introduccin ................................................................................................
Modelos de poltica social, institucionalidad social y ciudadana
en la Argentina contempornea ..............................................................
Elementos fundamentales de la capacidad estatal ....................................
Reflexiones finales: un borrador de agenda estratgica para el
modelo de poltica social argentino ........................................................

547
554
573
590

Prlogo
Luciano Andrenacci1
Este volumen rene un conjunto de trabajos que abordan, desde
perspectivas diferentes, algunos de los problemas ms importantes de la
poltica social argentina contempornea. La reunin responde a dos
sendas e inseparables hiptesis, una que se podra llamar poltica; y
una que quiz debiera denominarse metodolgica.
En primer lugar, que la coyuntura ha abierto una nueva perspectiva
para la poltica social argentina. Al cabo de diez aos de cambios y
reformas, el resultado es poco menos que lamentable. La fragmentacin
socioeconmica y la desintegracin social han llevado a una repblica
otrora orgullosa de sus logros relativos como pas perifrico al borde de
su disolucin como comunidad de intereses polticos, sociales y econmicos; quiz hasta como comunidad de sentido. La experiencia, tan
innecesaria como inexcusable, ser sin duda sometida a las narrativas
de la historia, ojal lo sea tambin a las de la poltica y la justicia.
Para los que trabajamos en poltica social, las enseanzas son bastante claras. Las podramos agrupar en tres, que se deducen de los trabajos
de este volumen. La poltica social no puede ser pensada al margen de
la poltica macro y microeconmica inherente a los modelos de desarrollo. Mucho menos puede pensarse, salvo desde la frialdad de los esquemas analticos, como mano izquierda del Estado. Su transformacin
en expediente de contencin de ltima instancia de los grupos socialmente destituidos, la sustitucin de sus objetivos republicanos de integracin social por objetivos humanitarios de combate a la pobreza, no
son compatibles con los imperativos polticos y sociales de una sistema
democrtico. Su reduccin a un conjunto de tcnicas dirigidas a ampliar el impacto de intervenciones de alivio coyuntural, bajar los costos

Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (landrena@ungs.edu.ar),


Argentina; y Programa de Capacitacin en Gerencia Social del Instituto Interamericano de
Desarrollo Social (INDES-BID) y el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social
(FONCODES), Per (landrenacci@foncodes.gob.pe).

Luciano Andrenacci

sistmicos y transferir responsabilidades a organismos y empresas de


carcter no pblico, se demuestra inadecuado a la dimensin de los
objetivos y problemas inherentes a la cuestin social de las repblicas
capitalistas contemporneas.
La hiptesis metodolgica sugiere que, hoy ms que nunca, la poltica social revela las mltiples caras de un campo de problemas. Los
abordajes que ponen de relieve las dimensiones histrico-conceptuales
de la poltica social; aquellos que bucean en la relacin entre intervencin social del Estado y estructuras, prcticas y representaciones sociales; aquellos que aslan las dimensiones tcnicas y prcticas de la intervencin social; y aquellos que sealan las dimensiones complejas de la
poltica y la institucionalidad social de la poltica social: todos son tan
inevitables como inseparables. La especializacin en el campo es fundamental en la construccin de enfoques complejos; pero puede ser tambin enemiga de abordajes comprehensivos a la altura de las circunstancias.
Los trabajos que aqu se presentan discuten de varios modos lo que
se acaba de sugerir. En el primer captulo, ensayamos con Daniela
Soldano una puesta en relieve de los dilemas histrico-conceptuales
inherentes a una poltica social entendida como enfoque y campo de
problemas, ms que como conjunto especfico de polticas pblicas.
Desde esa perspectiva, sugerimos, la poltica social es inescindible de
los modos en que se produce la integracin social, de los modos en que
se define y cambia la cuestin social. El trabajo formaliza unas hiptesis conceptuales al respecto, partiendo del debate terico argentino,
recorriendo instrumentos provenientes de otros parajes y culminando
en un ensayo de grandes lneas histrico-conceptuales para la poltica
social argentina.
Sonia lvarez, a su turno, desnuda a las polticas sociales argentinas, abordando el proceso de construccin e institucionalizacin de las
polticas denominadas de desarrollo social, estilos de gestin de la pobreza que se hicieron predominantes en los aos 90. En los discursos
y dispositivos promovidos por la dupla desarrollo humano desarrollo
social hay, argumenta Sonia, un (voluntario o involuntario) arte de
gobernar que denomina, provocadoramente, focopoltica. Criticando visiones ms ingenuas acerca de la naturaleza de la poltica social (como
la que presentamos en el captulo anterior) la focopoltica es en lvarez
una instancia ms del clsico procedimiento por el cual se construyen y

14

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

deconstruyen identidades y jerarquas, se integra al mismo tiempo que


se excluye. Con estas ideas como gua, y un despliegue tan impresionante como demoledor de elementos histricos y conceptuales, Sonia
describe los ltimos aos de polticas sociales en la Argentina.
Avanzando sobre las especificidades de la dcada de los 90, Magdalena Chiara y Mercedes Di Virgilio identifican los cambios que se produjeron en el sentido y en las formas de la gestin de polticas sociales.
Uno de esos cambios, insuficientemente reconocido por la dimensin
de sus consecuencias, reside en la centralidad que los niveles
subnacionales del Estado las provincias y los municipios- adquirieron
en la ejecucin de polticas. A partir del estudio en detalle de dos programas sociales clave de la dcada en el Gran Buenos Aires, Magdalena
y Mercedes describen las brechas que se establecen entre las condiciones socioeconmicas de la poblacin, los lineamientos de poltica de
los programas sociales con financiamiento externo, y las condiciones
locales de implementacin. El estudio muestra que los espacios locales
de gestin que se abren para zanjar estas brechas son una funcin de
las capacidades institucionales que ponen en juego los municipios en
ese proceso y del tipo de estrategias desplegadas por los mismos. En ese
cruce de autonoma-heteronoma se juega la posibilidad de gestionar
localmente los programas de manera articulada con otras intervenciones de poltica social.
Susana Hintze profundiza en los dilemas del funcionamiento actual
de la poltica social argentina desde la perspectiva del formidable instrumento, tan tcnico como poltico, de la evaluacin. Su artculo propone hiptesis sobre las experiencias y prcticas de evaluacin de programas sociales en la Argentina y sus alternativas futuras. Aunque deliberadamente evita hacer una evaluacin de las evaluaciones, Susana
postula que el peso que la evaluacin ha ido adquiriendo en el discurso
poltico y tcnico guarda poca relacin con los recursos puestos en juego en este campo en la Argentina o con su utilizacin como herramienta
de gestin. Para Hintze, si el xito de la evaluacin pasa por su capacidad
de incidir sobre las decisiones poltico-tcnicas de transformacin de un programa,
la mayor parte de las evaluaciones realizadas hasta ahora en la Argentina habran fracasado. Y lo seguiran haciendo mientras no se modifique
el sentido de los procesos de evaluacin a travs de su efectiva conversin en
prcticas sistemticas que se constituyan en herramientas de gestin.

15

Luciano Andrenacci

Con la presentacin de Ana Lourdes Surez se abordan los problemas de la poltica social argentina desde el punto de vista de los cambios en la estructura social y las condiciones de vida de la poblacin.
Ana Lourdes toma como propia la hiptesis por la cual una de las principales consecuencias de la degradacin socioeconmica masiva que
sufri la Argentina de los aos 90 fue un proceso de fragmentacin y
segregacin social, relevable tanto en el mbito espacial como en formas
y calidades de vida. Su trabajo se concentra en describir, con herramientas cualitativas y cuantitativas, el aislamiento de los sectores ms
visiblemente perjudicados por el proceso de aislamiento residencial y
social.
El trabajo que firmamos con Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro
Corvaln aborda el multifactico Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados. En l desarrollamos una descripcin del contexto de aparicin;
de las caractersticas de su diseo y de los dilemas de sus modos de
implementacin. Finalmente, intentamos contribuir al debate de su significado desde el punto de vista de las estrategias de poltica asistencial,
desde el punto de vista de sus objetivos explcitos (la reduccin de la
pobreza y de la desigualdad) e implcitos (la contencin del conflicto
social), y desde el punto de vista del modelo de poltica social de la
Argentina contempornea.
Mariana Barattini nos llama la atencin sobre un campo de problemas abundamentemente discutido pero insuficientemente tematizado
en trminos de poltica social: el que se despliega entre las tramas de
nuevas organizaciones sociales y el conjunto de programas de emergencia ocupacional que se transformaron en el centro neurlgico de la nueva poltica asistencial argentina. Para abordar ese campo, Mariana estudia la relacin entre dos programas clave el Plan Trabajar y el Plan
Barrios Bonaerenses y las organizaciones de trabajadores desocupados,
entre 1995 y 2001. El sentido que las organizaciones dan a los subsidios
del Estado, muestra Mariana, brota del juego entre la proyeccin poltica y la accin reivindicativa de las organizaciones; y se transfiere a sus
lgicas de construccin y funcionamiento. A pesar de su visin crtica
de los programas, las organizaciones encontraron en ellos medios
insustituibles para hacer frente a la coyuntura socioeconmica de la
poblacin que representaban, as como estrategias clave para su consolidacin como actores con capacidad de convocatoria y presin.

16

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Mara Rosa Neufeld y Mara Cristina Cravino profundizan con instrumentos histricos y antropolgicos el campo que se abre con el trabajo de Mariana Barattini, compartiendo con nosotros un producto inesperado de sus trabajos de investigacin. Analizando el impacto de programas sociales en organizaciones comunitarias del Gran Buenos Aires
surgi son fuerza la evocacin de las circunstancias que rodearon la
crisis social de fines de los aos 80 en las principales reas suburbanas
del pas. Con la reconstruccin de esos jirones de memoria colectiva en
el contexto de la nueva crisis social de principios de siglo, Mara Rosa y
Cristina estudian de qu modos esos hechos constituyeron experiencias formativas a partir de las cuales sujetos annimos, en varias partes
del pas y al mismo tiempo, se convirtieron en protagonistas de la crisis y
desarrollaron tramas organizativas capaces de resolver problemas de la
vida cotidiana.
Los trabajos que siguen adoptan una mirada prospectiva para la poltica social. Andrea Catenazzi y Mercedes Di Virgilio presentan un estudio acerca de cmo las nuevas desigualdades y distancias sociales de
la Argentina contempornea se plasman en la ciudad dando lugar a
procesos de multifragmentacin social y segregacin residencial. Para
aislar convenientemente esos fenmenos, realizan un anlisis crtico de
las formas clsicas de medir el dficit urbano, intentando la construccin de un indicador ms comprehensivo, el de las condiciones de
habitabilidad. Andrea y Mercedes, pasando revista crtica a lo hecho en
materia de polticas urbanas en la regin metropolitana de Buenos Aires, proponen finalmente modos de potencial intervencin multisectorial,
orientada hacia la integracin socioespacial, que denominan poltica de
ciudad.
Adriana Rofman y Marisa Fournier discuten perspectivas y experiencias de desarrollo local. Detrs de la moda, del tono predominantemente prescriptivo y de la variedad de intereses que la estrategia
ha despertado en instituciones y gobiernos durante los ltimos aos,
Adriana y Marisa observan una redefinicin profunda de los enfoques
de la intervencin social. Esa redefinicin est marcada por la necesaria
integralidad que el enfoque de desarrollo local requiere, cruzando fenmenos sociales, econmicos y polticos en un mbito definido por su
naturaleza espacial y por sus tramas organizacionales. El captulo realiza una revisin crtica de los modelos terico-normativos predominan-

17

Luciano Andrenacci

tes; y amplan la perspectiva a travs del estudio de iniciativas recientes,


ricas en enseanzas.
Ana Luz Abramovich y Alberto Federico-Sabat nos llaman la atencin sobre el carcter transicional de la poca que estamos viviendo,
tanto en el plano de las transformaciones materiales como en el de las
ideas. Luego de trazar un desolador panorama de las caractersticas del
tejido econmico y laboral en la Argentina contempornea, as como de
la imposibilidad de abordar esas cuestiones con instrumentos de poltica tradicional (crecimiento, expansin del sector informal, impulso de
los microemprendimientos y PyMEs, polticas sociales compensatorias y
asistencialistas), Ana Luz y Alberto emprenden una decidida defensa
de las estrategias alternativas. Especficamente, sugieren estrategias de
economa social (sectores de la sociedad civil formados por organizaciones econmicas sin fines de lucro, apoyadas en el asociativismo espontneo y solidario de los sectores ms humildes) y de economa popular (
una economa con objetivos de reproduccin social ampliada, que combina aportes estatales con los de la sociedad civil, elaborada para sociedades no desarrolladas con limitada capacidad estatal de subsidio).
Para cerrar el volumen, con Fabin Repetto hacemos un racconto de
nuestra propia discusin acerca de la problemtica contempornea de
la poltica social argentina, desde el punto de vista de la reconstruccin
del Estado y la poltica pblica en la experiencia latinoamericana. Argumentamos que una voluntad poltico-tcnica que se fijara esa reconstruccin como objetivo debe interrogar el problema clave de la relacin
entre institucionalidad de la poltica social, modelos de ciudadana y
capacidades estatales entendidas como mucho ms que recursos administrativos. Slo este enfoque complejo y estratgico, aventuramos, podra dar cuenta de los desafos contemporneos que plantean una cuestin social grave combinada con la devastacin del poder organizador y
regulador del Estado nacional.
La mayora de estos trabajos provienen de la investigacin y la docencia en el contexto del rea de Modos de Vida y Poltica Social y de la
Licenciatura en Poltica Social, ambos del Instituto del Conurbano, en
la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); tareas que tuve la
responsabilidad (y el gusto) de coordinar en varias oportunidades, entre 2001 y 2003. As, el trabajo que firmamos con Daniela Soldano estuvo originado en el armado y dictado de las currculas de Teoras de la
Poltica Social y Poltica Social. El estudio de Magdalena Chiara y Mer-

18

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

cedes Di Virgilio recoge el trabajo de varios proyectos de investigacin y


de la preparacin y dictado de las asignaturas de gestin de poltica
social. El captulo que suscriben Mara Rosa Neufeld y Mara Cristina
Cravino da cuenta de elementos surgidos en el seno de la investigacin
entre receptores de programas sociales, as como del dictado de las asignaturas con enfoque antropolgico de nuestra carrera. El escrito de
Susana Hintze, finalmente, proviene de su vasta experiencia profesional en el tema, mucha de la cual fue volcada en las asignaturas de
formulacin y evaluacin de programas y proyectos sociales de nuestra
Licenciatura.
Otros captulos de este libro provienen de trabajos realizados por
investigadores de otras reas del mismo Instituto y otros institutos de la
misma universidad, as como de investigadores que convirtieron a nuestra
rea en mbito de discusin y marco de produccin. Mariana Barattini
nos ofrece una parte importante de su tesis de Licenciatura alrededor
de la relacin entre la poltica social y las nuevas formas de organizacin y protesta social, que tuve el honor de codirigir junto a Maristella
Svampa, del Instituto de Ciencias de la UNGS. Ana Lourdes Surez
comparte con nosotros parte del fruto de su investigacin en condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable del Gran Buenos Aires,
trabajo financiado por el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICET) y radicado en nuestro Instituto. Andrea
Catenazzi y Mercedes Di Virgilio exponen el resultado de un trabajo
que cruza las reas de poltica social y de urbanismo del Instituto. Adriana
Rofman y Marisa Fournier nos dan acceso al trabajo que realizan en la
problemtica del desarrollo local en el rea metropolitana. Ana Luz
Abramovich y Alberto Federico, por ltimo, nos conceden parte del
producto de sus reflexiones e investigaciones en marcha en nuestro
Instituto en torno a la economa social en la regin metropolitana.
El resto de los trabajos proviene de investigadores que, de uno u
otro modo, han estado vinculados a esta experiencia de intentar otra
universidad pblica. Sonia lvarez, de la Universidad Nacional de Salta, investigadora que particip en innumerables actividades acadmicas
con nosotros, nos da el privilegio de editar partes esenciales de su Tesis
de Doctorado, escrita tras aos de trabajo en la poltica social saltea; y
defendida recientemente en la Universidad de Sevilla. Con Alejandro
Corvaln, Lidia Ikei y Elina Mecle combinamos en un captulo el trabajo que, sobre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, ellos

19

Luciano Andrenacci

realizaron en mi asignatura Teora de la Poltica Social de la Maestra en


Polticas Sociales de la Universidad de Buenos Aires. El trabajo que
firmamos con Fabin Repetto, por ltimo, surge de la combinacin de
preocupaciones acerca de los desafos que implica la reconstruccin de
la poltica social del Estado argentino. Refleja una discusin que compartimos en asignaturas que dictamos en paralelo en la UNGS y en la
UBA, en incontables foros; y desde hace poco (ms que nunca) en nuestros sendos destinos guatemalteco y limeo como capacitadores del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDES), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Todos los trabajos aqu reunidos reflejan producciones y discusiones en curso, elaboradas para dar cuenta de una coyuntura tan dramtica como pletrica de complejidad. Se los ofrece al pblico en la conviccin de que pueden ser de utilidad para extender el debate de los
pensadores y colaborar con el diseo de estrategias para los gestores de
la atribulada poltica social argentina. Tanto ms cuanto que la coyuntura de nuestro pas es esperanzadora respecto de la revisin crtica del
pasado reciente y la bsqueda de alternativas en la reconstruccin de la
trama social de nuestra repblica y de la capacidad organizadora de su
Estado.
Como todo libro, hay un nmero grande de personas que sin firmarlo lo hacen posible de modos directos o indirectos. Sera imposible
hacer a referencia a todos ellos; pero quiero en particular agradecer a las
autoridades del Instituto del Conurbano de la UNGS Direccin, Coordinacin de Investigacin y Consejo por defender, an en contextos
extremadamente adversos, la disponibilidad de fondos para publicaciones. Del mismo modo, ese agradecimiento se extiende a las autoridades de la UNGS; y en particular a las personas a cargo de la Editorial,
siempre dispuestas a lidiar con xito en el difcil mundo de las publicaciones.
Buenos Aires y Lima, febrero de 2005

20

Aproximacin a las teoras


de la poltica social a par
tir
partir
del caso argentino2
Daniela Soldano3 y Luciano Andrenacci4
If you forget my name
you will go astray
like a killer whale
drowned in a bay
Bjrk, en Bachelorette

Introduccin
Durante los ltimos veinte aos del siglo XX se registraron importantes cambios en el funcionamiento de tramas y estructuras sociales
de los pases capitalistas, as como en los modos que en ellos adquieren
2
Muchas de las ideas que aqu presentamos se deben a cuatro intensos aos de trabajo
conjunto (1999-2002) en la asignatura Teoras de la Poltica Social de la Licenciatura en
Poltica Social de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS); as como a innumerables discusiones con estudiantes que pasaron por esa materia en 2000, 2001 y 2002; y
con estudiantes de posgrado de la Maestra en Polticas Sociales de la Universidad de
Buenos Aires (UBA) 2000 y 2002. Agradecemos tambin a Alberto Barbeito, del Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas (CIEPP); a Jos Luis Coraggio (UNGS);
a Rosala Corts, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO); a Claudia
Danani (UNGS); a Fernando Falappa (UNGS); a Silvio Feldman (UNGS); a Marisa Fournier
(UNGS); a Estela Grassi (UBA); a Daniel Lvovich (UNGS) y a Adriana Rofman (UNGS),
entre muchos ms, por el comentario y la discusin de muchas de estas ideas en versiones
anteriores de este trabajo o en foros formales o informales.
3
Instituto del Conurbano, UNGS (dsoldano@ungs.edu.ar); y Facultad de Ciencias Sociales
(UBA).
4
Instituto del Conurbano, UNGS (landrena@ungs.edu.ar), Argentina; y Programa de Capacitacin en Gerencia Social del Instituto Interamericano de Desarrollo Social (INDESBID) y el Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES), Per
(landrenacci@foncodes.gob.pe).

Luciano Andrenacci

las intervenciones sociales del Estado. Se puede encontrar coincidencias en la literatura alrededor de dos conjuntos de cuestiones. En primer lugar, que los cambios en el funcionamiento de la economa capitalista han producido transformaciones en los modos de integracin y en
los problemas que se suelen entender como cuestin social. En segundo lugar, que de una poltica social cuyo centro de gravedad se situaba
en la extensin de proteccin pblica a travs del empleo formal y de
grandes instituciones universalistas, se tiende a pasar a otra cuyo centro
de gravedad es la lucha contra la pobreza y el refuerzo de una red de
seguridad mnima por detrs y por debajo del mercado de trabajo.
La literatura suele englobar esos procesos como de crisis y transformacin de un modelo de dinmica socioeconmica, de produccin y
reproduccin de modos de vida, de regulacin pblica del mercado de
trabajo y de la proteccin social, de formas especficas de gobernabilidad
y legitimidad: los aos del Estado Social. El Estado Social, de manera
muy general, supuso un tipo de intervencin estatal en la economa
capitalista tendiente a garantizar un piso homogneo y relativamente
alto en las condiciones de vida de la poblacin a travs de la socializacin o desmercantilizacin de una parte importante de los costos de
reproduccin de individuos, familias y grupos; as como de un conjunto de condiciones estrictas para el funcionamiento del mercado de trabajo. Estas lgicas constituyeron en gran medida, y de diferentes modos, objetivos de poltica social en los pases capitalistas desde la dcada de 1930 hasta la dcada de 1980, desde los Estados de Bienestar de
los pases centrales hasta los Estados Desarrollistas perifricos.
Aunque sea probablemente impropio hablar de un modelo sustituto, resulta evidente que los Estados Sociales han sufrido importantes
cambios en las ltimas dcadas. La profundidad del proceso de transformacin en los modos de regulacin pblica del mercado de trabajo;
el alcance de la remercantilizacin de la proteccin social; el surgimiento de estrategias alternativas de gestionar el desenganche entre
empleo formal y proteccin social; la privatizacin parcial o total y la
desuniversalizacin de los esquemas pblicos; la concentracin de esfuerzos en programas especficos y focalizados de intervencin asistencial;
todo muestra el surgimiento y consolidacin de nuevos modelos de
poltica social, relativamente diferenciados de los predecesores.
Acaso la magnitud del cambio exceda a un enfoque de poltica pblica tradicional, como sugeriremos aqu. Si se concibe al Estado como

22

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

un actor homogneo y externo al mundo social, que slo percibe a las


cuestiones socialmente relevantes como inputs, capaz de negociar con
otros actores civiles que se escinden del mundo social, y de producir
polticas pblicas como outputs dirigidos a obtener y garantizar equilibrios, la dimensin de los cambios contemporneos queda reducida a
un dilema de estrategias tcnicas y de negociacin. Ciertamente, esto es
lo que predomina en el campo de la poltica social contempornea, en
particular en la Argentina: tcnicas de adaptacin del gasto pblico
social, estrategias de contencin de un conflicto social percibido como
inevitable, bsqueda de alternativas escindidas del funcionamiento real
del mercado de trabajo.
Sin duda estas estrategias revisten enorme importancia en una coyuntura de degradacin de las condiciones de vida como la de los ltimos aos. El riesgo es, sin embargo, no percibir la profundidad del
proceso de cambio, la complejidad de las tramas que lo subyacen; y en
consecuencia ni siquiera poder dimensionar las estrategias de poltica
pblica a la trama de actores e intereses en juego, o a las nuevas singularidades de la cuestin social contempornea. Una perspectiva ms
amplia, sugeriremos, supone ajustar la observacin a los modos en que
se produce el proceso de integracin social, a cmo se define y cambia
la aparentemente permanente cuestin social, y por lo tanto, a cmo
se entiende una poltica social que excede una taxonoma evolutiva de
polticas pblicas. Supone adems dejar de pensar en trminos de crisis. Los cambios estn lo suficientemente consolidados como para suponer que estamos viviendo una etapa nueva de las economas capitalistas
y de los modos de integracin social; inescindible de unas modalidades
de intervencin social del Estado irreductibles a estrategias de gestin
de una crisis coyuntural.
El mundo contemporneo se enfrenta a la paradoja de una integracin fsica, econmica y cultural con escasos precedentes, y, al mismo
tiempo, a la reapertura de un proceso centrfugo en los modos de integracin social, similar quizs a la que llevaba a conjeturar a mile
Durkheim acerca de las formas de la solidaridad social. Esto no constituye una exageracin. Est presente tanto en el redescubrimiento de la
marginalidad urbana en pases centrales, como en la nueva dureza de la
pobreza perifrica; en la persistencia de desigualdades socioeconmicas
estructurales, como en la fuerte segmentacin socioespacial de nuevo
tipo en las ciudades. Desde este punto de vista la poltica social predo-

23

Luciano Andrenacci

minante en el mundo contemporneo un conjunto de estrategias tendientes a contener las consecuencias de la absorcin diferenciada del
mercado de trabajo, de bajo costo relativo y rpidamente ejecutables
constituye un elemento inseparable del proceso de desintegracin social, cuya dimensin fallamos en comprender desde un enfoque analtico simplista de la polticas pblicas.
La Argentina es, al mismo tiempo que un ejemplo ms de esto, un
caso lmite. De los desarrollismos perifricos, fue uno de los ms capaces de crear un mercado de trabajo capitalista, garante de condiciones
de vida relativamente homogneas y altas para un sector numricamente predominante de la poblacin. Protagonista asimismo de una de las
crisis ms profundas de las naciones perifricas a fines del siglo XX, la
metamorfosis de los regmenes de integracin social y las modalidades
de la poltica pblica fueron singularmente rpidas y dramticas. En
semejante contexto, tanto la poltica social del siglo XX argentino como
sus cambios recientes, argumentamos, no han sido comprendidas de
manera suficientemente sistemtica.
En este trabajo formalizamos unas hiptesis conceptuales que nos
han servido para abordar esta cuestin en el campo acadmico; y que
pretenden tanto dar cuenta de algunos de esos dficits como servir al
abordaje de las singularidades del proceso contemporneo.
Para ello, en primer lugar, nos aproximaremos a las teoras de la
poltica social desde la produccin que ha discutido a la poltica social
argentina en los ltimos aos. All veremos que los estudios han incorporado, de manera paralela a la profundizacin de los cambios en la
estructura social y en los modos de intervencin del Estado, una visin
crecientemente compleja del problema. El punto de referencia de casi
todos los estudios, como veremos, tanto en calidad de horizonte conceptual como en calidad de horizonte ideolgico, sigue siendo el Estado Social. En el segundo apartado, por lo tanto ofrecemos una mirada
sobre el Estado Social dirigida a ordenar la historia de la poltica social como condicin de comprensin de la especificidad de nuestra
propia poca. En tercer lugar presentaremos nuestras propias hiptesis,
con cierto nivel de ambicin: que constituyan un modo til de abordar
la problemtica de la poltica social argentina, tanto en perspectiva histrica como en clave contempornea.

24

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Las teoras de la poltica social en el debate


argentino
En la Argentina no hay trabajos sistemticos que hayan reconstruido
la historia de la poltica social como historia de un Estado Social o
Estado de Bienestar. Las monografas de historia de aspectos especficos
o etapas precisas de la poltica social argentina son escasas; y hay amplias zonas de vaco historiogrfico, especialmente para la segunda mitad del siglo XX. Quiz la forma en que se gesta el Estado Social argentino y el enorme dramatismo de los cambios de rgimen poltico por los
que atraves contrastantes con la relativamente menor importancia de
problemas sociales tales como la desigualdad de ingreso, el desempleo o
la pobreza hayan restado inters al enfoque de poltica social. De todas
maneras, tambin en los pases centrales la preocupacin por reconstruir la historia de la poltica social fue activada por la propia crisis de
los Estados de Bienestar.
La produccin local parece ser paralela al redescubrimiento de la
cuestin social contempornea que hace la propia transicin a la democracia a partir de 1983, y ms claramente luego de las sucesivas crisis
macroeconmicas que el pas vive desde 1984. Antes del blackout acadmico que signific la dictadura militar, los estudios del sistema de seguros sociales o de la poltica laboral parecen haber sido inescindibles,
por ejemplo, de los anlisis de la relacin Estado-sindicatos. Los estudios sobre el sistema de salud, el sistema educativo, o la poltica
asistencial, seguan carriles temticos y disciplinarios no cruzados por
enfoques de poltica social con pretensin abarcativa. Resulta lcito argumentar, pues, que el debate acadmico de poltica social es reciente y
constituye un campo abierto.
Cmo ha recortado y definido la literatura argentina, desde el 83, a
la poltica social5 ? Una forma extendida ha sido considerar polticas
sociales a las formas secundarias de distribucin del ingreso o formas
redistributivas (por oposicin a las primarias, distributivas, que seran

5
Presentamos aqu una sntesis de los abordajes ms difundidos, sin pretensin de
exhaustividad.

25

Luciano Andrenacci

estrictamente econmicas)6 . Bajo este rubro se suelen incluir tres grandes campos de poltica: el del sistema de seguridad social (en Argentina
esencialmente el sistema de pensiones de retiros e invalidez o sistema
previsional y el de seguros de salud u Obras Sociales); el campo de las
grandes instituciones pblicas universales (la salud pblica, el complejo educativo pblico); y las intervenciones pblicas puntuales sobre
individuos o grupos de riesgo (la poltica asistencial propiamente dicha). Estos enfoques contribuyeron a delimitar por primera vez, en forma de taxonomas de la poltica pblica, el campo de discusin de la
poltica social en la Argentina.
En la versin probablemente ms sugerente de este modo de ver la
poltica social, Ernesto Isuani distingua desde el CIEPP (Centro
Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas), en la Argentina
previa a la dcada de 1990, la poltica social de la poltica econmica,
llamndole Estado de Bienestar a la primera y Estado Keynesiano a
la segunda. El Estado de Bienestar (EB) apareca como un conjunto de
instituciones pblicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de
vida de la fuerza de trabajo o de la poblacin en su conjunto y a reducir
las diferencias sociales ocasionadas por el funcionamiento del mercado.
Ellas operaran en el terreno de la distribucin secundaria del ingreso
mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por
desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos
de consumo bsico), provisin de bienes (programas de
complementacin alimentaria) y prestacin de servicios (educacin o
salud). El establecimiento de regulacin protectoras de las condiciones
de trabajo (higiene en fbricas), del medio ambiente o de la calidad de
bienes y servicios, es finalmente otro instrumento del EB7 .
La lgica de desarrollo del EB haba sido determinada por la doble
necesidad de mantenimiento del orden social y de generacin de legitimidad para el Estado capitalista. La institucin central del EB de Isuani
era, naturalmente, el sistema de seguros sociales. De all la centralidad
de la figura del canciller Otto Von Bismarck y de la poltica social del
Imperio Prusiano, que en las ltimas dos dcadas del siglo XIX crea un
6
Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas de intervencin; Buenos
Aires, CEAL, 1989; ISUANI, Ernesto: Bismarck o Keynes: quin es el culpable?; en
ISUANI, Ernesto; LO VUOLO, Rubn y TENTI FANFANI, Emilio: El Estado Benefactor. Un
paradigma en crisis; Buenos Aires, Mio y Dvila/CIEPP, 1991.
7

ISUANI (op. cit.), p. 11.

26

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

esquema de seguros contra riesgos de la vida activa (accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte) a escala nacional y regulado, por primera vez, directamente por el Estado. El Estado Keynesiano (EK), mucho ms reciente como esquema de poltica pblica, estaba compuesto
por un conjunto de instrumentos de regularizacin anticclica de las
fluctuaciones de la economa (polticas fiscal, monetaria y crediticia).
Para Isuani, en 1991 todo pareca indicar que mientras el EK fue un
perodo en el desarrollo del capitalismo que acab minando la lgica de
acumulacin del capital, el EB lo antecedi, creci enormemente a su
amparo y est en condiciones de sobrevivir sin l8 .
Contemporneamente a Isuani, otros trabajos contribuyeron a
relativizar esta taxonoma, en la direccin de entender a la poltica social como un complejo de intervenciones en el seno de las cuales resultaban inescindibles los roles de la poltica econmica y de la poltica
social. En ese sentido fueron los trabajos de Rosala Corts y Adriana
Marshall, que propusieron el concepto de intervenciones sociales del
Estado (ISE), caracterizadas por la regulacin directa o indirecta que
stas ejercen sobre las condiciones de uso de la fuerza de trabajo9 . En
trabajos previos Adriana Marshall haba puesto en relacin al mercado
de trabajo y los aspectos de la poltica social que constituan el salario
indirecto10 . Se haca cada vez ms evidente, entre los 80 y los 90, la
dificultad de aislar a las polticas pblicas, entendidas como intervenciones puntuales, del vacilante universo de modos de vida de los asalariados.
8

Idem, p. 24.
Ver CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Growth Model, State Social Intervention and
Labour Regulation - Argentina, 1890-1990; Ginebra, International Institute for Labor Studies,
1991; aparecido en Argentina como CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Estrategias
econmicas, intervencin social de Estado y regulacin de la fuerza de trabajo. Argentina
1890-1990; en Estudios del Trabajo n 1; Buenos Aires, primer semestre de 1991; y
CORTS, Rosala y MARSHALL, Adriana: Poltica social y regulacin de la fuerza de
trabajo; en Cuadernos Mdico-Sociales n 65-66; Rosario, 1993.
10
Ver MARSHALL, Adriana: El mercado de trabajo en el capitalismo perifrico. El caso de
Argentina; Santiago de Chile, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO),
1978; MARSHALL, Adriana: El salario social en la Argentina; en Desarrollo Econmico;
vol. 24, no. 93; Buenos Aires, abril-junio de 1984; MARSHALL, Adriana: Polticas pblicas
y transferencia de ingresos: el salario indirecto antes y despus de 1976; Documento de Investigacin n 34; Buenos Aires, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),
noviembre 1985; y MARSHALL, Adriana: Distribution du revenu, march intrieur et
croissance en Argentine; en Travail et Socit vol. 13, n 1; Ginebra, enero de 1988.
9

27

Luciano Andrenacci

En Corts y Marshall la poltica social refera a los instrumentos estatales de regulacin de la fuerza de trabajo, las condiciones de vida y el
conflicto social. Emergan la legislacin del trabajo, las polticas laborales en general, la provisin estatal de bienes, servicios y transferencias,
y el complejo de seguridad social. La poltica social pautaba las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, estableciendo las garantas de su
propia reproduccin.
Ya entrados los aos 1990 aparece una segunda generacin de los
trabajos del CIEPP11 , especficamente orientados a identificar el proceso
de cambio en el complejo de poltica social de la Argentina. Estos trabajos situaron por primera vez de manera sistemtica a la Argentina en el
debate internacional sobre la poltica social de fines del siglo XX, que es
precisamente un debate alrededor de la crisis y/o la transformacin del
complejo del Estado de Bienestar. Para los investigadores del CIEPP12
la intervencin del Estado capitalista busca obtener la continuidad de
la acumulacin y de la legitimacin, determinando tipos histricos de
capitalismo. Lo especfico del Estado de Bienestar, como tipo histrico
del capitalismo, es que obtiene la reproduccin sistmica a travs de
una forma regulatoria que funciona como contra-control poltico de
los principios del libre mercado, alimentando un crculo virtuoso de
crecimiento econmico combinado con integracin relativamente masiva de la poblacin a las relaciones salariales capitalistas. La crisis de los
Estados de Bienestar se abri, sin embargo, cuando las intervenciones
pblicas (crisis fiscal del Estado, cada de las tasas de rentabilidad)
comenzaron a comprometer tanto la obtencin de legitimidad como la
continuidad del proceso de acumulacin. El modo hegemnico de enfrentar esta crisis fue restaurar la capacidad de autogobierno de los sistemas privilegiando el imperativo de la acumulacin y retrayendo la
intervencin social del Estado.
11
Ver la segunda versin de LO VUOLO, Rubn y BARBEITO, Alberto: La nueva oscuridad
de la poltica social. Del Estado populista al neoconservador; Buenos Aires-Madrid, CIEPPMio y Dvila, 1998 (la primera versin es de 1995); y luego LO VUOLO, Rubn; BARBEITO,
Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRGUEZ, Corina: La pobreza de la poltica contra la
pobreza; Buenos Aires - Madrid, Mio y Dvila-CIEPP, 1999.
12
La literatura que eligen es ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de
Bienestar; Valencia, Alfons el Magnnim, 1993; Habermas (op. cit.); LUHMANN, Niklas:
Political Theory in the Welfare State; Berlin Nueva York, Walter De Gruyter, 1990;
OCONNOR, James: The Fiscal Crisis of the State; Nueva York, St. Martins Press, 1973; y
OFFE (op. cit.).

28

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La Argentina produjo, para Lo Vuolo13 , un hbrido institucional


de Estado de Bienestar que combinaba formas universalistas y corporativas de proteccin social, outputs de un sistema poltico autoritario y
poco proclive a la negociacin entre la totalidad de los actores colectivos y grupos de inters. Entre la posguerra y mediados de la dcada de
1970, el Estado de Bienestar argentino se fund en dos manos combinadas. La mano derecha se plasm en una economa poltica de sustitucin de importaciones que implicaba transferencias del sector
exportador al sistema urbano-industrial, incluyendo pleno empleo y
niveles salariales altos destinados a sostener la demanda efectiva a travs
del consumo, lo que Lo Vuolo denomina lectura populista de la demanda efectiva keynesiana.
La mano izquierda operaba en tres lgicas cuyas bases fueron establecidas, precisamente, entre 1943 y 1955. El sistema previsional, una
parte importante del sistema de salud y las asignaciones familiares funcionaban como una suma de cuerpos autnomos de seguro social, financiado por cotizaciones. Este modo de organizacin preservaba el
estatus diferencial derivado de la posicin relativa de los asalariados en
el mercado de trabajo. Al mismo tiempo, el sistema educativo y el sistema bsico de salud eran ofrecidos sobre bases universales (aunque este
ltimo tendiese a especializarse en la atencin de sectores no
sindicalizados) y financiados por rentas generales. Por ltimo, una serie
de polticas focalizadas de vivienda combinaba recursos provenientes
de cotizaciones y de subsidios pblicos; mientras que polticas de asistencia social residuales operaban sobre los casos de extrema pobreza a
manera de intervenciones de caridad. La expansin de este sistema, en
tales condiciones, no se realizaba a travs de la extensin cuantitativa de
derechos bsicos universales, sino a modo de imitacin de privilegios
entre asalariados cubiertos por los complejos de seguro de las diferentes
ramas. As, los sectores ms rezagados obtenan, a travs de negociaciones particularistas con el Estado, un enganche parcial con los sectores
que gozaban de mayores privilegios.
Ambas manos se combinaban, finalmente, a travs de sistemas de
sostn-indexacin de salarios, de la absorcin en el sector pblico de la
mano de obra excedente, de la proteccin del mercado domstico y de

13

LO VUOLO, Rubn: Una nueva oscuridad? Estado de Bienestar, crisis de integracin


social y democracia; en BARBEITO y LO VUOLO (1998, op. cit.).

29

Luciano Andrenacci

la provisin pblica de insumos y servicios a precios subsidiados. A


diferencia de otros Estados de Bienestar ms estables y homogneos,
estas combinaciones no se fundamentaban en compromisos entre sectores con la mediacin del Estado, sino en pseudocompromisos que privatizaban partes del gasto pblico a travs de negociaciones bilaterales
entre el Estado y determinados grupos de inters, generando ventanas
que atendan a intereses particulares, cajas desarticuladas e independientes de las restricciones del financiamiento global. Entre 1955 y 1976,
la alta inestabilidad poltica generada por sectores que competan de
manera no cooperativa en un juego de suma cero por pedazos de tutela estatal agrav esta lgica compleja sin alterar en sustancia los principios de organizacin del hbrido.
Mientras tanto, la creciente importancia de la poltica asistencial en
el conjunto de polticas sociales comenzaba a ser evidente. En los aos
90 tambin, aparecen una serie de trabajos orientados a dilucidar las
consecuencias de los cambios que colocan a la poltica asistencial en el
centro de la poltica social argentina. Estela Grassi, Susana Hintze y
Mara Rosa Neufeld14 en un trabajo que se convirti en referencia ineludible para el perodo, indagaron en torno a la gnesis y las caractristicas
del nuevo Estado asistencialista, sosteniendo que se trataba del resultado de la crisis global del modelo social de acumulacin y de los intentos
por contrarrestar sus efectos. El modelo emergente, denominado por las
autoras neoliberalismo neoconservador, haba puesto en marcha un
nuevo dispositivo legitimador en el que las polticas sociales focalizadas
(con todos sus efectos en trminos de deconstruccin de ciudadana
social) ocupaban un lugar hegemnico.
Avanzando sobre la singularidad de un neoasistencialismo
crecientemente hegemnico en el campo de la poltica social, Claudia
Danani15 puso de manifiesto hasta qu punto las disputas terico-conceptuales y tcnico-polticas del campo constituan a la propia poblacin objeto de la intervencin. En efecto, ubicadas en el centro mismo
del orden social las polticas sociales constituyen elementos axiales en
la produccin y reproduccin del mismo, al tiempo que responden de
14

Ver GRASSI, Estela; HINTZE, Susana y NEUFELD, Mara Rosa: Polticas Sociales, crisis y
ajuste estructural; Buenos Aires, Espacio Editorial, 1994.
15
Ver DANANI, Claudia: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de
estudio y la nocin de poblacin-objeto; en HINTZE, Susana (organizadora): Polticas
sociales: contribucin al debate terico-metodolgico; Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.

30

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

manera ms o menos explcita a proyectos socio-poltico en pugna. En


este sentido, operando centralmente en el momento de la distribucin
secundaria del ingreso, las polticas sociales son constitutivas del rgimen
social de acumulacin impactando directamente en las condiciones de
vida (y en la reproduccin de la vida en sentido amplio) y, por ende, en
la regulacin de las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo16 .
El problema del neoasistencialismo es de particular importancia,
lgicamente, para el campo del Trabajo Social. Para Margarita Rozas
Pagaza el Estado constituye formas de institucionalidad a partir de las
condiciones exigidas por el proceso de acumulacin capitalista; lo que
a su vez, del mismo modo sugerido por Danani, define los trminos
sobre los cuales se desarrolla la cuestin social 17 . As, dicha
institucionalidad social, que se genera a partir de la estructuracin de
dispositivos, reglas de juego y decisiones y relaciones entre los actores
define la funcin social del Estado y, en consecuencia, orienta las respuestas a dicha cuestin social, clasificndolas como problemas sociales, y jerarquizando su importancia, en el contexto de luchas sociales18 . Tanto la definicin como la solucin de problemas sociales y la
bsqueda del bien comn a travs de la poltica social ocurren de
manera y en la medida que las intervenciones no afectan de manera
crtica al funcionamiento del sistema.
Lo que caracteriza a la cuestin social contempornea y las formas de
institucionalidad que la definen es la tendencia al establecimiento de
concepciones estticas de los problemas sociales. Estos problemas, del
mismo modo que proponen Lo Vuolo et altrii,19 son percibidos como
necesidades puntuales de carcter transitorio que no constituyen un
producto de la forma de organizacin de la sociedad y que pueden ser

16

Al cierre de esta edicin se publicaba LINDENBOIM, J. y DANANI, C.: Entre el trabajo y


la poltica. Las reformas de las polticas sociales argentinas en perspectiva comparada; Buenos
Aires, Editorial Biblos, 2003, que presumimos avanza en estos sentidos.
17
ROZAS PAGAZA, Margarita: La intervencin profesional en relacin con la cuestin social. El
caso del trabajo social; Buenos Aires, Espacio, 2001. Es la publicacin de su tesis de Doctorado en Servicio Social, defendida en 2001 en la Pontificia Universidad Catlica de So
Paulo, Brasil. Junto con el trabajo de PARRA, Gustavo: Antimodernismo y Trabajo Social;
Buenos Aires, Espacio, 2001; constituyen a mi entender los dos esfuerzos ms importantes
de abordaje terico de los problemas del campo del trabajo social en la Argentina.
18
ROZAS PAGAZA (op. cit.), p. 14.
19
Ver LO VUOLO, Rubn, BARBEITO, Alberto, PAUTASSI, Laura, RODRGUEZ, Corina: La
pobreza... de la poltica contra la pobreza; Buenos Aires, Mio y Dvila- Ciepp, 1999

31

Luciano Andrenacci

resueltas con estrategias de intervencin cuyo ncleo problemtico esencial


es la determinacin de las modalidades de gerenciamiento ms apropiadas.
Desde fines de la dcada del 90 los ncleos problemticos que la
literatura en poltica social releva adquieren densidad y refinamiento
en torno a dos cuestiones. Por un lado, se insiste sobre la imposibilidad
de pensar en estrategias racionales de intervencin sobre la degradacin
de las condiciones de vida de la poblacin que tomen a la poltica
macroeconmica como dato y a la poltica social como intervencin
estrictamente remedial y/o compensatoria. Por otro lado, el propio conjunto de nuevas polticas asistenciales es puesto en tela de juicio en su
relativa irracionalidad: su tendencia a la fragmentacin, su incompleta
comprensin de la complejidad de las tramas de la poltica pblica, sus
estrategias de descentralizacin, privatizacin y focalizacin perversas.
La divisin entre poltica econmica y poltica social, en el contexto
de una crtica al neoasistencialismo contemporneo, es el objeto de preocupacin del trabajo de Jos Luis Coraggio20 . Para este ltimo, polticas sociales y polticas econmicas son dos modalidades, separables slo
parcialmente por tcnicas y saberes especializados, de organizar las condiciones de vida de la poblacin, la calidad y extensin de sus derechos, los modos de integracin social. La definicin cada vez ms habitual de poltica social, como conjunto de intervenciones dirigidas estrictamente al bienestar de la poblacin, est anclada para Coraggio en
una divisin tajante respecto de una poltica econmica cuyos fines no
seran el bienestar, cuyas leyes seran propias y cuyas esferas deberan
permanecer excluidas de la intervencin pblica. En el mundo
poskeynesiano la poltica social acenta ms que nunca, as, su carcter
reparatorio y/o compensatorio de un mercado singularmente fragmentado, constituyndose casi exclusivamente en poltica dirigida a aliviar
la pobreza. Abandona as el objetivo otrora central de reintegrar la sociedad, moderando las diferencias extremas, para operar en el terreno
de la legitimacin a la distribucin de ingresos y de propiedad que
realiza el sistema econmico. Es en ese contexto que Coraggio presenta
el proyecto de un conjunto de polticas socioeconmicas tendientes a
desarrollar una economa popular, del trabajo o social, formas de
economa capaces crear tejido social solidario, en lugar de intervencio-

20

Ver CORAGGIO, Jos Luis: Poltica social y economa del trabajo. Alternativas a la poltica
neoliberal para la ciudad; Buenos Aires-Madrid, UNGS-Mio y Dvila, 1999, captulo I.

32

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

nes enderezadas a compensar necesidades insatisfechas en receptores


pasivos de poltica pblica.
Como se sostuvo anteriormente, otro trabajo de referencia clave es el
de Lo Vuolo et altrii21 en el que se sostiene que la pobreza, como categora socioeconmica, es un terreno de disputa discursiva y poltica. Trabajando a partir de una definicin amplia de pobreza (entendida como
una forma de vida caracterizada por el acceso insuficiente a ciertos elementos bsicos para el logro del bienestar) los autores proponen sustituir las definiciones subjetivistas (ligadas a los procesos perceptivos de
los pobres) por otra, centrada en la descripcin de las condiciones del
medioambiente que signa a las condiciones de vida. En otras palabras
un concepto de pobreza estrechamente vinculado al de bienestar, a partir del cual queda definido un campo de actuacin ms amplio para las
intervenciones sociales del Estado que aquel que subyace a las intervenciones compensatorias basadas en la idea de reparacin de daos.
En efecto, la forma que adquiri el complejo de polticas (cuya crtica confiere razn de ser al libro) produjo, recurrentemente, intervenciones poco estratgicas que amarraron a las personas en la situacin
de carencia; a la vez que perfeccionaron los dispositivos de discriminacin entre pobres merecedores y no merecedores de asistencia. No
obstante, resulta interesante remarcar, que la polticas sociales dedicadas a luchar contra la pobreza no se agotan en los programas focalizados
sino que involucran a todas las polticas que distribuyen capacidad de
demanda en las personas, sea regulando la distribucin del ingreso
monetario como pautando la distribucin de la moneda social, es
decir, aquellos bienes y servicios sujetos a algn rgimen de
desmercatilizacin.
Un concepto estrecho de pobreza, como el que impregna las definiciones hegemnicas, dispone un campo acotado de intervencin y consolida, como ya se ha dicho, un modo de regulacin esttico e infructuoso. Para Lo Vuolo, et altrii la Argentina constituye el prototipo de
pobreza de la poltica contra la pobreza, en la medida en que las
formas de intervencin operan a partir de una definicin sesgada de la
cuestin social que da origen a una forma de regulacin esttica. En la
consolidacin de dicho modo de regulacin han jugado un importante rol organizador las visin tcnico-liberal y caritativa del campo
de las polticas sociales contemporneas.
21

LO VUOLO et altrii (1999, op. cit.)

33

Luciano Andrenacci

Los modos de regulacin esttica no tienen como objetivo superar


el problema sino gestionarlo, a fin de que quede resguardado el principio de organizacin social y el resto de la sociedad en su conjunto.
Por el contrario, un concepto amplio de pobreza habilita a intervenir
sobre las trayectorias hacia la pobreza. Buena parte del libro tiene
como objetivo presentar un concepto de pobreza frtil para dar cuenta
de los procesos de cambio en la estructura social Argentina. En ese
sentido, los autores se abocan a calibrar las categoras de precariedad
laboral y vulnerabilidad social, sosteniendo que ambas expresan las formas que adquirido la cuestin social en Argentina contempornea.
Finalmente, la adopcin de dicho concepto amplio y dinmico posibilitara el despliegue de un rgimen de coberturas tambin amplias
con finalidades preventivas que operara, centralmente, sobre el
medioambiente, creando arreglos institucionales inclusivos. La propuesta
central de los autores se aboca a la construccin de una red de seguridad en los ingresos basada en la nocin de ingreso ciudadano, construccin que implica la promocin de un nuevo sistema de conceptos y
valores sobre la pobreza y que asume el protagonismo de las polticas
econmicas en la determinacin de la forma de la cuestin social y, por
ende, en su transformacin.
Otra perspectiva relevante para el anlisis del campo y la crtica al
sesgo neoasistencialista de las polticas sociales contemporneas se despliega en el libro de Fabin Repetto22 . Este trabajo propone un enfoque
poltico-institucional para el anlisis de la gestin pblica dirigiendo el
foco de inters hacia la centralidad de las polticas contra la pobreza en
el mapa de intervenciones sociales del Estado latinoamericano durante
los ochenta y noventa. Partiendo del supuesto de que las polticas pblicas constituyen un interesante punto de mira para reconstruir las
relaciones Estado-sociedad y las interacciones entre los distintos actores
el modelo conceptual de Repetto propone reconstruir la forma de la
matriz poltica, los actores, las instituciones en tanto reglas de juego y
las capacidades institucionales del Estado. El modo en que la poltica
y la estructura socioeconmica se relacionan mutuamente a travs de la
interaccin de los principales actores en el marco de una cierta matriz

22

REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de
Argentina y Chile. Buenos Aires, Prometeo, 2002.

34

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

poltica, impactar en trminos de restricciones y estructura de incentivos en el plano ms especfico de las polticas pblicas23 .
Abocado a analizar la dinmica poltica y los cambios socioeconmicos
en Argentina y Chile de los ltimos 25 aos, el autor propone hiptesis
explicativas acerca de la descomposicin de la matriz de centralidad
estatal que dio lugar a reglas de juego y entramados institucionales
novedosos. El caso argentino muestra la construccin de una nueva
institucionalidad y un nuevo mapa de actores estratgicos tras el cambio
en las reglas de juego: en el campo de la poltica, la democracia; en el
socioeconmico, las reformas estructurales. La nueva institucionalidad
circunscribi las polticas contra la pobreza a una oferta creciente de
programas focalizados -primero improvisados y luego descoordinadospero siempre ineficientes a la hora de reintegrar sujetos. La capacidad
de gestin pblica (administrativa y poltica) del Estado en la arena de
las intervenciones sociales se ha visto severamente limitada, operando
sobre una institucionalidad que fomentaba la exclusin social y obstaculizaba la coordinacin de sectores y juridicciones; una estrategia
acotada, en trminos del autor.
Como consecuencia de la baja capacidad de gestin pblica, las
polticas contra la pobreza exhibieron un mal desempeo de las instituciones pblicas estatales: asignacin de recursos ineficiente (o poco eficiente), segmentacin de la cobertura, incoherencias reiterados (o como
rasgo dominante) pero sobre todo, inadecuacin a las caractersticas del
ncleo duro de la pobreza (a juicio del autor, los problemas de consecucin de ingreso)
Por ltimo, los trabajos ms recientes en clave terica han tendido a
refinar los estudios en trminos de poltica social, apartndolos del
anlisis de polticas pblicas hacia una mirada ms decididamente
comprehensiva de la relacin entre cuestin social y poltica social. Para
Estela Grassi24 los problemas sociales expresan, en ltima instancia, la
23

REPETTO (op.cit.) p. 23.


Ver GRASSI, Estela: Procesos poltico-culturales en torno al trabajo. Acerca de la
problematizacin de la cuestin social en la dcada del 90 y el sentido de las soluciones
propuestas; en Sociedad n 16; Buenos Aires, noviembre de 2000. Se trata de una sntesis
de los argumentos centrales de la tesis doctoral de Grassi: Polticas y problemas sociales en la
construccin del Estado neoliberal asistencialista (1990-1998). Aportes a la antropologa poltica en
la Argentina; Buenos Aires, Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires,
1999. Estas ideas fueron sistematizadas en GRASSI, Estela: Polticas y problemas sociales en la
sociedad neoliberal. La otra dcada infame (I); Buenos Aires, Espacio, 2003.
24

35

Luciano Andrenacci

tensin fundante o constitutiva de las sociedades capitalistas occidentales: igualdad-autonoma jurdico-poltica versus desigualdadheteronoma socioeconmica. Pero la forma en que estos problemas se
presentan (se definen, se contextualizan, se conjeturan sus causas y se
anticipan sus soluciones) refleja al mismo tiempo las condiciones de
hegemona imperantes en esa organizacin social en ese momento25 . Si
la tensin fundante explica la cuestin social, las formas que esta toma
dependen de coordenadas espacio-temporales precisas en las que se
conjugan modos de produccin y modos de dominacin.
La poltica social del Estado es, para Grassi, el conjunto de regulaciones de la vida social referidas a la participacin en la produccin y
reproduccin ampliada de la vida26 . Se trata de una reproduccin que
excede a la sobrevivencia fsica, regenerando a cada vez las reglas y roles
que presiden la vida de los sujetos en una sociedad capitalista moderna. Estas regulaciones de la poltica social configuran un orden poltico que, ms all de los sectores respectivos, habilita/inhabilita determinadas condiciones de lucha social (qu es lo legtimamente reivindicable y por quines) y habilita/inhabilita determinadas condiciones de
intervencin y capacidad de imposicin poltica (cules son las intervenciones legtimas del Estado y en qu mbitos)27 . Reside all una
clave importante de la poltica social, ya sealada por Danani y Rozas
Pagaza (ver ms arriba) e insuficientemente explorada en abordajes tericos. La poltica social refleja los problemas sociales (las formas en que
se manifiesta la cuestin social) y a la vez contribuye a producirlos.
En Grassi, entre la tensin fundante y la poltica social hay arreglos transitorios que se expresan en formas de Estado capaces de conjurar las crisis de legitimidad provocadas por la irresolubilidad estructural de la tensin fundante. Por la naturaleza del Estado capitalista, estas
soluciones son lgicamente coyunturales, aunque esa coyuntura pueda
25
Grassi parte de esa constatacin para asegurar que el neoasistencialismo de la poltica
social argentina en los aos 90 surge de la disociacin de considerar a la pobreza como
problema social, pero considerar al empleo como un problema estrictamente econmico
(de agregados en el mercado de trabajo). En realidad esto es vlido para cualquier problema en una organizacin social, es decir para cualquier problema poltico, en la medida en
que su existencia objetiva es menos importante que la manera en que se devela y se
problematiza; o que, siguiendo el tradicional modelo del anlisis de polticas pblicas,
un problema se transforma en cuestin y a partir de all en poltica pblica.
26
GRASSI (2000, op. cit.) p. 68.
27
Ibidem.

36

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

ser relativamente larga. El Estado de Bienestar fue (o sigue siendo) probablemente uno de esos arreglos, en la medida en que, a travs de la
estatalizacin de aspectos importantes del proceso de integracin social y la expansin de la proteccin social siguiendo las formas del derecho de ciudadana, resolvi momentneamente las tensiones de la cuestin social moderna, tal como se presentaba a principios del siglo XX.
Como se ve, el Estado Social y la sociedad salarial, que se los conciba
en crisis o en vas de metamorfosis definitiva, siguen siendo el horizonte desde el cual las teoras de la poltica social abordan la problemtica
contempornea, como punto de referencia conceptual o incluso como
clivaje ideolgico desde el cual se juzga el presente. En lo que sigue,
proponemos volver pues la mirada hacia el Estado Social.

La poltica social del Estado Social


Las polticas sociales suelen ser identificadas como aquellas polticas
pblicas que tienen un objeto de intervencin comn, lo social, que
les otorga cierta especificidad. Cules son los confines de lo social es,
sin embargo, un aspecto tan debatido como histricamente cambiante.
Si se toma como parmetro a las polticas pblicas que son presentadas
como sociales y a las disciplinas acadmicas que las estudian, en la
mayor parte del mundo occidental capitalista contemporneo se abarca
bajo el concepto de poltica social a todas aquellas intervenciones pblicas que regulan las formas en que la poblacin se reproduce y socializa (sobrevive fsicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el
espacio sociocultural del Estado-nacin); y que protegen a la poblacin
de situaciones que ponen en riesgo esos procesos. Suelen
comprehenderse as los grandes universos del empleo, la educacin, la
salud, los sistemas de seguridad social y la asistencia social.
Aunque muchos de estos modos de intervencin e instituciones de
esas caractersticas existen desde siempre, este tipo de poltica social
inseparable del mundo del empleo capitalista tiene fuertes clivajes temporales y espaciales. Se consolida como complejo relativamente coherente e integrado de polticas en el Estado Protector, Estado Social o
Estado de Bienestar, segn los modos en que la literatura denomina a

37

Luciano Andrenacci

las formas dominantes de intervencin social del Estado capitalista durante el siglo XX28 . Los elementos que los enfoques en ciencias sociales
considerarn caractersticos de un Estado Social aparecen en Europa
Occidental durante las ltimas dcadas del siglo XIX. Se transforman
en rasgos dominantes de la poltica social, en los dos continentes occidentales, luego de la crisis financiera de 1929-30; y se consolidan
como tales despus del fin de la Segunda Guerra Mundial. Aunque la
literatura los muestra en crisis y metamorfosis desde fines de los aos
1970, se podra argumentar que siguen siendo un patrn de referencia
ineludible para comprender la poltica social moderna.
Un modo de ingresar a la problemtica de la delimitacin conceptual del campo de la poltica social es intentando separar aquello que
constituye lo especfico de la poltica social de aquello que constituye lo especfico de la poltica social del Estado Social. En la comprensin analtica de
este ltimo, un sinttico trabajo de construccin de tipos ideales tiene
amplia aceptacin29 , en cierto modo continuacin y reacondicionamiento
del modelo clsico de Richard Titmuss30 . Para Gsta Esping-Andersen
las dinmicas del Estado, el mercado y la institucin familiar se conjugaron, de diferentes maneras, produciendo tres regmenes de capitalismo de bienestar. Estos tres regmenes se caracterizaron por modalidades de estratificacin social diferencias de estatus y clase habilitados
por el conjunto de derechos sociales y por grados de desmercantilizacin
niveles de independencia de la poblacin respecto de los ingresos
monetarios provenientes del mercado de trabajo.

28

Un excelente resumen en castellano de estas formas dominantes en PIC, Josep: Teoras


del estado de bienestar; Mxico, Siglo XXI, 1990; y ALONSO, Luis Enrique: Trabajo y ciudadana. Estudios sobre la crisis de la sociedad salarial; Madrid, 1 de mayo Trotta, 1999. Fue
en realidad la crisis del Estado Social, desde fines de los aos 1970, la que desencaden
una creciente curiosidad por sus caractersticas y su gnesis. Ms de veinte aos despus, la
literatura tiende a ver en la crisis ms bien un largo y lento proceso de reformas ms o
menos importantes, tan largo y lento como haba sido la propia gnesis. Ver ESPINGANDERSEN, Gsta: Welfare States in Transition; London, Sage, 1997 (el captulo introductotrio
apareci como Despus de la Edad de Oro: el futuro del Estado benefactor en el nuevo
orden mundial; en Desarrollo Econmico vol. 36, no. 142; Buenos Aires, 1996).
29
Ver ESPING-ANDERSEN, Gsta: Los tres mundos del Estado de Bienestar; Valencia, Edicions
Alfons el Magnnim Generalitat Valenciana, 1993.
30
TITMUSS, Richard: Social Policy; New York, Pantheon Books, 1974.

38

Rgim en corporativo

Sujeto de la
proteccin social

Ciudadano

Grado de
Alto
desm ercantilizacin

Tendencia a una

Trabajador(en general,
asalariado form al)

Rgim en residual
Tendencia a una
segm entacin relativa.
Derechos sociales
lim itados de base
ciudadana

Individuos o grupos de
riesgo(en general,de
ingresos bajos,irregulares
o insuficientes)

M edio (fragm entado segn


tipo de insercin en el
Bajo
m ercado de trabajo)

Tendencia a una
heterogeneidad regulada.
Tipo de
hom ogeneidad relativa; Derechos sociales
estratificacin social derechos sociales am plios diferenciados segn tipo
de insercin en elm ercado
de base ciudadana
de trabajo

Rgim en socialdem crata

Los tres regmenes del Capitalismo de Bienestar en Esping-Andersen

Cuadro 1

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

39

Luciano Andrenacci

El valor del modelo de Esping-Andersen, a pesar de su relativo


esquematismo, residi en su invitacin a pensar a la poltica social en
funcin de la trama poltica y socioeconmica en los capitalismos del
siglo XX. Aunque, como ha sido sealado31 , el trabajo por tipos ideales dificulta su extensin a regmenes nacionales con otras complejidades, la inclusin de modalidades diversas de desmercantilizacin permiti poner de relieve la vinculacin existente entre estrategias pblicas tan distantes como el residualismo norteamericano y el universalismo britnico y escandinavo. Invit, al mismo tiempo, a entender a la
estructura del mercado de trabajo y, de modo ms general, a la estratificacin social, como indivisibles de un modo de regulacin pblica
de la economa.
A estas cuestiones haban prestado atencin los economistas
posmarxistas de la llamada Escuela de la Regulacin, con cierto auge en
Francia y el Reino Unido entre los aos 1980 y principios de los 9032 .
El enfoque regulacionista busc una comprensin relacional33 de las
estructuras poltico-econmicas del capitalismo en crisis de la segunda
mitad de los aos 70, tratando de romper tanto con las nociones
ontolgicamente individualistas del pensamiento neoclsico, como con
las teoras generales del equilibrio y las concepciones mecanicistas de la
reproduccin sistmica. Para los regulacionistas la clave resida en la
comprensin de las formas estructurales o institucionales polticas,
sociales, econmicas que regulaban el funcionamiento de la acumulacin capitalista. Consolidadas en un modo de regulacin, estas formas garantizaban la continuidad de un rgimen de acumulacin hasta que el proceso de cambio de este ltimo generaba un desfasaje con el
primero, produciendo una crisis.

31
Ver, por ejemplo, MORENO, Luis: Ciudadanos precarios. La ltima red de proteccin social;
Barcelona, Ariel, 2000. Este ltimo, basndose en Esping-Andersen, propone un cuarto
rgimen que denomina mediterrneo; y que sirve para caracterizar a pases, como Espaa e Italia, en donde la regulacin proveniente de esquemas de proteccin familiar o de
proximidad es una clave importante del sistema de proteccin social.
32
Para un resumen, ver BOYER, Robert: La Thorie de la Rgulation. Une analyse critique;
Paris, La Dcouverte, 1986.
33
Podramos decir, de modo general, que un enfoque relacional subraya la importancia de
los fenmenos que se producen en el acto mismo de la interaccin social, independientemente de las trayectorias y antecedentes previos de los sujetos en cuestin. Ver, por ejemplo, TILLY, Charles: La desigualdad persistente; Buenos Aires, Manantial, 2000.

40

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Dos modos se haban sucedido desde la expansin capitalista del


siglo XIX, uno hasta la crisis global de los aos 30; y otro desde entonces hasta mediados de los 70. La crisis de este ltimo modo mostraba
que los procesos de evolucin y cambio de los regmenes de acumulacin capitalistas implicaban bastante ms que las formas de propiedad
privada y mercanca, tanto como eran indivisibles de determinados
modos de intervencin pblica. Suponan un tipo de organizacin de
la produccin y de las relaciones de los asalariados a los medios de
produccin (de dnde surgi la idea de denominar fordista al rgimen
de acumulacin en crisis); un horizonte temporal de valorizacin del
capital; un modo de distribucin del valor capaz de permitir la reproduccin de los grupos sociales; una composicin de la demanda social que legitimara las formas de produccin e intercambio; un modo
de articulacin, en fin, con las formas no capitalistas coexistentes. Estas
regulaciones estaban ancladas en formas institucionales especficas: la
moneda, las relaciones salariales, la competencia, las formas del Estado
y las relaciones internacionales. En suma, los regulacionistas proponan
entender, desde la economa, la complejidad de la trama de la crisis del
capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atencin acerca del modo en que un tipo de polticas sociales resultaba
inescindible del propio rgimen de acumulacin.
Los regulacionistas proponan entender, desde la economa, la complejidad de la trama de la crisis del capitalismo industrialista y nacionalista del siglo XX, llamando la atencin al modo en que un tipo de
polticas sociales resultaba inseparable del propio rgimen de acumulacin. Una vez ms qu polticas? Sugeriremos que se puede abordar la
poltica de Estado Social o de Bienestar a partir de tres modalidades que
suelen aparecer combinadas, aunque son analticamente diferenciables.
En primer lugar, una poltica del trabajo
trabajo. La generalizacin del empleo asalariado en los pases capitalistas convirti a las relaciones salariales en el modo predominante de vida de los sectores no poseedores
de capital. Pero la poltica social transform este modo de participacin
en la divisin social del trabajo en un status garante de condiciones de vida,
asegurado contra las irregularidades del ciclo econmico, contra los
riesgos individuales de la vida activa, capaz incluso de habilitar procesos de movilidad social ascendente. De un modo general, esto se lograba a travs de polticas de pleno empleo, coherentes con el nuevo lugar
macroeconmico que ocupaban el empleo como consumo e inversin

41

Luciano Andrenacci

pblica en la cosmovisin keynesiana. Los modelos tayloristas-fordistas


de organizacin del trabajo se basaban en la expansin cuantitativa del
empleo; y el fordismo como rgimen de acumulacin otorgaba un
lugar clave a la transferencia sistemtica y negociada de una parte de las
ganancias de productividad a la estructura salarial.
El Estado, adems, intervino directamente en la consolidacin del
empleo como condicin salarial regulando las formas que poda adquirir y las
condiciones bajo las cuales se podan firmar los contratos de trabajo. Las leyes
extendieron regulaciones de las condiciones de trabajo, incluyendo tiempos y tipos de remuneracin, mdulos horarios mnimos y mximos,
responsabilidades en accidentes de trabajo, indemnizaciones por despido. El espritu general de esta intervencin fue el de mediar entre los
intereses hasta entonces percibidos como contradictorios y conflictivos
del capital y del trabajo, garantizando una fuerte tutela jurdica de los
sectores asalariados, considerados como eslabn dbil del equilibrio
sistmico. Un fuero judicial especfico, social o laboral segn las
tradiciones nacionales, desarroll adems un corpus legal y una jurisprudencia enderezadas a garantizar esa tutela.
De manera indirecta, esta consolidacin del status de los asalariados
implic la generalizacin de un sistema de seguros basado en la proteccin
socializada de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). Estos sistemas funcionaron como fondos comunes habilitados para transformarse en cajas compensadoras de
gastos imprevistos, y prestadoras de pensiones de desempleo, retiro y
muerte a los aportantes y sus grupos familiares. Esos esquemas preexistan
a la intervencin pblica, la mayora datando de mediados del siglo
XIX. El Estado los hizo obligatorios, regulando el acceso, la composicin actuarial y las prestaciones. Los seguros sociales implicaron la transformacin de un riesgo individual en uno colectivo, en la medida en
que la constitucin de fondos sociales preventivos pesaba de igual modo
sobre todo los salarios y cubra de igual manera todos los peligros. Pero
implicaba a la vez fuertes dosis de solidarismo mutualista, a travs de
transferencias intergeneracionales, entre categoras de ingresos e incluso entre ocupados y desocupados. En algunos pases este solidarismo
mutualista fue incluso directamente estatizado, trasladando su fuente
de ingresos total o parcialmente de las cotizaciones (aportes) a los recursos fiscales, quebrando la divisin entre formales e informales.

42

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La poltica del trabajo fue la llave maestra de la poltica social del


siglo XX, en la medida en que la intensidad y alcance de la intervencin
ordenaron a su alrededor la lgica del resto de una poltica social que la anteceda.
As ocurri con segundo universo de polticas sociales del siglo XX, la
poltica de servicios universales
universales. Si bien la educacin bsica, la atencin
primaria de salud y la infraestructura social fueron siempre preocupaciones de los niveles pblicos locales y regionales, su transformacin en
sistemas coincidentes con las fronteras del Estado-nacin, de acceso
universal y gratuito, son procesos graduales que no van ms all del
siglo XIX.
Los sistemas educativos son lentamente desprendidos (aunque nunca
completamente) de las instituciones religiosas, incorporando primero
imperativos de socializacin en los smbolos y pautas culturales de los
nuevos Estados-nacin, luego elementos tendientes a configurar una
oferta de mano de obra apropiada al mercado de trabajo generalizado.
Aunque en muy pocos lugares la educacin pblica fue obligatoria,
suprimiendo el sistema privado confesional (o simplemente diferencial), la universalizacin de la educacin pblica constituy un complejo
institucional capaz de transferir un umbral mnimo de recursos simblicos y tcnicos que relativiz barreras tnicas, religiosas y socioeconmicas. En
muchos pases, adems, el sector educativo pblico desarroll el ncleo
de la enseanza media y universitaria, trascendiendo los umbrales mnimos y transformndose en el ncleo de la transferencia de calificaciones y de desarrollo cientfico y tecnolgico.
La salud pblica debe, por su parte, despegarse del dispositivo
asistencial, por la va de la generalizacin y la profesionalizacin de la
medicina y de los establecimientos hospitalarios. Este proceso es indivisible de la aparicin de los imperativos de higiene y sanidad pblicas
desde fines del siglo XIX, de una nueva concepcin nacional de la
demografa, y del cambio cientfico-tecnolgico de la propia medicina,
desde el concepto de enfermedad hasta las formas de su aislamiento y
atencin. Aunque casi en ningn lugar esto implica la desaparicin de
la medicina privada y asociativa, una red de hospitales pblicos generales y de instituciones de atencin especializadas tienden a cubrir al
territorio nacional.
La provisin pblica de infraestructura social (condiciones de vivienda,
abastecimiento, transporte y seguridad, fundamentalmente pero no exclusivamente urbanas), por su parte, es tan antigua como la existencia

43

Luciano Andrenacci

de organizaciones polticas. Las modalidades contemporneas refieren


por una parte a los imperativos de higiene y sanidad de fines del siglo
XIX, en la medida en que el higienismo es indivisible de un modo de
intervencin del Estado sobre determinados grupos de la poblacin
percibidos como riesgosos para el conjunto. Pero por otra parte el Estado del siglo XX desarrolla, incorpora o regula una pltora de servicios
de infraestructura social clave en la consolidacin de la demanda agregada keynesiana, tanto como de las condiciones de vida de la poblacin: el transporte pblico, las comunicaciones, la energa. El Estado
realiz el doble juego de garantizar el acceso a la mayor parte de la
poblacin, salvando las diferencias entre riesgos y rentabilidades de las
inversiones, y mantener el nivel de precios reales de los servicios en
umbrales bajos, reforzando indirectamente el poder adquisitivo de los
salarios.
Las polticas de servicios universales regularon, as, unos estndares
mnimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales,
una suerte de umbral de ciudadana en trminos de proteccin social.
Aunque estos modelos de poltica social a travs del trabajo y polticas
universalizantes supusieron la gradual desaparicin de polticas sobre
grupos de riesgo, la poltica asistencial sigui constituyendo una tercera
pata de la poltica social moderna, reciclada y adaptada a los nuevos
tiempos. La poltica asistencial cre mecanismos de transferencia de bienes
y servicios a aquellos individuos y grupos que no eran absorbidos por el
mercado de trabajo en expansin, o cuya absorcin era demasiado irregular y tenue como para satisfacer condiciones de vida bsica en sociedades monetarizadas: los pobres en sentido contemporneo.
Desde que las redes de proximidad y de sociabilidad primaria dejaron de garantizar la plena integracin (o de prevenir la masiva desintegracin de) sujetos y grupos al Occidente feudal, hacia mediados del
milenio pasado, un conjunto de prcticas e instituciones
profesionalizadas, ms o menos pblicas, gestionaron la supervivencia,
el sostn y la resocializacin pacfica o compulsiva de los desafiliados.
La naturaleza y alcance de esas instituciones, sus poblaciones-objeto y
sus modalidades de intervencin fueron variando. Participaron los gobiernos locales, la Iglesia, el asociativismo filantrpico, y un Estadonacin en ciernes ms o menos implicado en el sostn de la intervencin. La poblacin-objeto incluy a hurfanos, invlidos y ancianos sin
estructura familiar; a vagabundos, enfermos sociales y mendigos.

44

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

El sentido y el universo descripto por la alocucin pobres y pobreza sigui el cambio de los modelos de integracin social, construyendo un saber y una estrategia de gestin de los problemas de los
desafiliados, de funcionalizacin sistmica de grupos sociales, inseparable de una estrategia de gobernabilidad del riesgo social. As, un factor comn a todas las pocas fue la existencia de un dispositivo
diferenciador entre perceptores de asistencia: de los interrogatorios
conventuales diseados para averiguar las capacidades potenciales del
mendigo solicitante de limosna, a la distincin entre pobre invlido
(digno de asistencia) y pobre vlido (digno de represin). La generalizacin de las relaciones salariales y la consolidacin de una red de
servicios universales redujo a la poltica asistencial, ciertamente, a un
rol marginal; o que al menos se especulaba fuese residual. Salvo en
casos nacionales puntuales, sin embargo, el conjunto de polticas
asistenciales compensatorias que se utilizaron para combatir la pobreza
jams desapareci del todo como prctica especfica y aislable de las
otras polticas sociales. Una serie de polticas transferan bienes, servicios, o directamente ingresos monetarios de manera coyuntural o permanente, a individuos en ciertas condiciones, a zonas urbanas o regiones geogrficas particularmente vulnerables o deprimidas. Otra serie de
polticas especficas restauraban o promovan la capacidad de sujetos o grupos de riesgo de reinsertarse en el mercado de trabajo.

45

46

Poltica de servicios universales

Poltica asistencial

Sistem a de educacin y salud pblica


subsidiados y/o provistosdirectam ente Program as de
transferencia de bienes,
Regulacin delcontrato de em pleo
porelEstado.
servicios o ingresos
tendiente a consolidarm odalidades
m onetarios;y de
fordistas de organizacin deltrabajo.
reinsercin tutelada en el
Servicios de infraestructura social
m ercado de trabajo
Sistem a de seguros sociales
bsica regulados,subsidiados o
colectivizando o estatizando los riesgos
gestionados directam ente porel
de la vida activa.
Estado.

Polticas de pleno em pleo y de


generalizacin de las relaciones
salariales.

Poltica deltrabajo

Modelo simplificado de los esquemas de poltica social del Estado Social

Cuadro2

Luciano Andrenacci

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Este esquema generalizante debe ser considerado, ciertamente, a la


luz de modelos nacionales o regionales diferenciados, en general por
los modos de funcionamiento del mercado de trabajo, el carcter de la
estructura y la estratificacin social de los capitalismos locales, la capacidad presupuestaria relativa de los Estados nacionales, las tradiciones
religiosas y culturales, o simplemente los tiempos de consolidacin de
la poltica social de Estado de Bienestar. En algunos la regulacin del
contrato de trabajo estuvo muy fuertemente limitada por sistemas de
empleo flexibles y poco regulados, como en los EE. UU. En otras tradiciones socioculturales, los principales mecanismos reguladores del contrato de trabajo provinieron de la entente gremios-empresas (Alemania)
o incluso del interior de las propias empresas (Japn). Los seguros sociales permanecieron como prerrogativas de los asalariados en algunas
partes, o fueron absorbidos por el presupuesto pblico y trasladado de
una base de cotizaciones sobre el salario a fuentes fiscales, universalizando la lgica de la cobertura (Reino Unido, Pases Escandinavos). En
ciertos casos la escasa capacidad presupuestaria pblica produjo mnimos universales de baja calidad y extensin relativa. All donde esto se
combin con mercados de trabajo fragmentados con fuertes porcentajes
de informalidad, como en la mayor parte de los casos latinoamericanos,
esto dio origen a estructuras sociales duales en donde las polticas
contra la pobreza tuvieron mayor centralidad histrica.
Como ocurre con todos los procesos histricos, una vez identificados los elementos fuertes que caracterizan a un perodo, la perspectiva
de larga duracin permite observar una etapa constitutiva, una etapa
plena y una etapa de crisis y/o metamorfosis. Aunque hay consenso
entre los cientistas sociales acerca de la existencia de un perodo Estado Social o Estado de Bienestar hay tambin, como para cualquier
otra etapa histrica, debates acerca de su gnesis y su genealoga; acerca
de la naturaleza y el alcance de sus elementos constitutivos; acerca, en
fin, del estado de su crisis y su propia metamorfosis. Lo que nos interesa
es observarlo desde una perspectiva que permita aislar su significacin
en una historia de la poltica social. En lo que sigue se tratar de identificar, pues, ms all de las coordenadas espacio-temporales del Estado
Social, lo que hay de poltica social antes, durante y despus del Estado
Social.

47

Luciano Andrenacci

Poltica social, cuestin social e integracin social


Resulta bastante evidente, al identificar las polticas constitutivas del
Estado Social, que la poltica social del siglo XX esconde llaves capaces
de contribuir a explicar asuntos clave del capitalismo moderno: los patrones y vectores que constituyeron la integracin social de las sociedades salariales, las tensiones y contradicciones que caracterizaron a la
cuestin social moderna, las formas de legitimacin sistmica y las estrategias de gobernabilidad que tom el campo de fuerzas Estado durante la segunda mitad del siglo XX.
La clsica obra de Karl Polanyi La gran transformacin puede situarse,
en calidad de hiptesis, como punto de partida de este tipo de enfoque 34 . Para Polanyi el surgimiento y la consolidacin del mercado
autorregulado moderno en la Inglaterra del siglo XIX, incluyendo la
transformacin del trabajo en mercanca, estuvo acompaado de un
contramovimiento, nacido de la propia sociedad, que se manifest
como una autodefensa respecto de las terribles consecuencias del mercado de trabajo en trminos de desintegracin social: el molino satnico. El doble movimiento poda entenderse como la accin de dos
principios organizadores en la sociedad, cada uno de ellos con fines
institucionales especficos, contando con el apoyo de fuerzas sociales
definidas y empleando sus propios mtodos distintivos. Uno era el principio del liberalismo econmico, que tenda al establecimiento de un
mercado autorregulador, confiando en el apoyo de las clases mercantiles, y empleando en gran parte el laissez-faire y el libre cambio como sus
mtodos; el otro fue el principio de proteccin social que tenda a la
conservacin del hombre y la naturaleza as como de la organizacin
productiva, dependiendo de los diversos apoyos de aquellos afectados
ms directamente por la accin perjudicial del mercado [] y usando
legislacin protectora, asociaciones restrictivas y otros instrumentos de
intervencin como sus mtodos35 .
Situando el anlisis en la Inglaterra previa al siglo XIX, Polanyi mostraba que la estructuracin de un mercado de trabajo haba sido conteni34

POLANYI, Karl: La gran transformacin; Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1992. Ver
en especial la Segunda Parte, captulos I (Molino satnico) y II (Autodefensa de la
sociedad).
35
POLANYI (op. cit.), p. 190.

48

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

da por formas de intervencin social tendientes a preservar alternativas


de sobrevivencia en el nivel local, como las leyes que el historiador de la
economa reconstruy como modelo a partir de la localidad inglesa de
Speenhamland. Aunque estas leyes contribuan al mismo a tiempo a
reproducir una masa de miserables en condiciones de fuerte subordinacin y heteronoma, nunca sus consecuencias seran terribles como
las de su abolicin, en la dcada de 1830. En esos aos las nuevas Leyes
de Pobres contribuyeron, a la inversa que en el perodo anterior, a aumentar la velocidad de ingreso de los desafiliados al nuevo mercado
de trabajo en calidad de asalariados, poniendo en accin una vez ms
los mecanismos del molino satnico. Recin en la cuarta dcada del
siglo XX la autodefensa social se reencarnar en un Estado interventor
capaz de maniatar las aspas del molino satnico. La proteccin o
autodefensa social la poltica social y/o su ausencia aparecen as en
Polanyi como bastante ms que un conjunto de estrategias polticas: un
espritu de poca, un principio estructurador, capaz de incidir en los
modos en que procede la integracin social.
Es este mismo proceso el que recibi la clebre formulacin de T. H.
Marshall en sus conferencias de 1950, que fueron el punto de partida
para los estudios contemporneos en trminos de ciudadana social36 .
Para Marshall la ciudadana en el Reino Unido haba evolucionado como
un conjunto de derechos expandidos en tres anillos concntricos, por
fusin geogrfica de los fueros locales en uno nacional, y por separacin funcional de sus elementos en civiles, polticos y sociales, cada
uno con su propia lgica. Los derechos civiles, garantes de la libertad
individual (libertad personal, de expresin, de pensamiento y religin,
derecho de propiedad y de acceso a la justicia), se consolidaron entre
principios del siglo XVIII y mediados del siglo XIX: se sumaron el hbeas
corpus, la tolerancia religiosa, la libertad de prensa, el derecho al trabajo
libre y a la disposicin de la propiedad. Los derechos polticos, garantes
de la participacin en el ejercicio del poder poltico, se consolidaron
entre la Reform Act de 1832 que aunque no extendiera enormemente la
participacin poltica en trminos cuantitativos, abri el monopolio y
las Reform Acts de 1918 que instauraron el sufragio universal.

36

MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadana y clase social (1950); en BOTTOMORE,


Tom y MARSHALL, Thomas Herbert: Ciudadana y clase social; Madrid, Alianza, 1998.

49

Luciano Andrenacci

Los derechos sociales, garantes de una mnima seguridad y bienestar


econmicos, del clebre freedom from want [liberacin de la necesidad]
del contemporneo Plan Beveridge, proviene precisamente, en Marshall,
del sistema de salarios mnimos de subsistencia que Karl Polanyi asociara a las leyes de Speenhamland. Ambos sistemas trataba[n] los derechos de pobres no como parte integrante de los derechos del ciudadano, sino como una alternativa a ellos como una aspiracin que slo se
poda satisfacer a cambio de la renuncia a ser ciudadano en un sentido
autntico37 . Si el siglo XVIII los vio disminuir hasta casi desaparecer,
en el seno de las nuevas coordenadas del mercado libre, durante el siglo
XIX las mejoras en las condiciones de trabajo y, sobre todo, la instauracin de una educacin elemental obligatoria, abrieron el camino a la
idea de derecho social como derecho a la herencia social o al grado
de civilizacin colectiva, hasta que el siglo XX los consagrase de manera definitiva. El principio igualitario de la ciudadana, contradictorio
con el principio desigualitario de la clase social, trabaj as en Gran
Bretaa sobre la desigualdad social, sin suprimirla, hasta hacerla compatible en el siglo XX con un sistema moderno francamente socialista38. Era la poltica social, en Marshall, el vehculo de realizacin de los
derechos sociales y de una nueva estructura social de desigualdades tan
mnimas como legtimas.
En los aos 70 y 80 la sociologa poltica sistmica posmarxista
identific la centralidad de la poltica social entre los mecanismos de
produccin, reproduccin y legitimacin de las sociedades capitalistas
tardas. En el caso de Habermas39, por ejemplo, la poltica social ocupa un lugar clave dentro de los circuitos que hacen posible la reproduccin de un sistema capitalista en el que el conflicto de clases y la crisis
ha adquirido un estado latente y permanente40. Bajo el rtulo rendimientos sociales del Estado el complejo de intervenciones constitutivos de la poltica social constituye el output por excelencia del sistema

37

Idem, p. 33.
Idem, p. 22.
39
HABERMAS, Jrgen: Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo (Legitimationsprobleme
im Sptkapitalismus, 1974); Buenos Aires, Amorrortu, 1986.
40
Resulta convente recordar que en este libro Habermas complejiza el legado parsonsiano
con un aparato categorial procedente de la teora sistmica que ha trabajado con N.
Luhmann. Y que, adems, la explicacin integra la matriz fenomenolgica y la teora de la
accin comunicativa.
38

50

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

poltico-administrativo cuyo impacto en el sociocultural producir la


ansiada lealtad de masas: el insumo clave de la legitimacin. La crisis
de la formacin social del capitalismo liberal que supone como principio de organizacin la relacin trabajo asalariado y capital en el momento del capitalismo tardo, puede ser explicada desde distintos teoremas entre los que se encuentra el de la crisis de legitimacin.
Offe41, por su parte, se aboca al anlisis de las polticas sociales entendindolas como aquellas intervenciones dentro del conjunto de
regulaciones estatales del capitalismo abocadas a la constitucin del
mercado de trabajo, centralmente, a incorporar fuerza laboral a la relacin salario-trabajo, lo que el autor denomina proceso de
proletarizacin. Las polticas estatales son parte de una estructura poltica normativa con funciones de planificacin tendiente a intervenir
en tres reas cruciales de problemas sistmicos que no se resuelven a
travs del mercado: la salarizacin activa, la socializacin de los riesgos
y reas de vida que no se encuentran subsumidos en la relacin salariotrabajo y la regulacin cuantitativa entre suministro y demanda efectiva
de mano de obra. De este modo, rechazando tanto los anlisis que explican a la poltica social desde abajo es decir como producto o reaccin estatal ante exigencias y necesidades de las clases trabajadoras, como
las explicaciones desde arriba que las piensan en tanto respuesta al
autointers capitalista de valorizacin del capital, Offe propone la siguiente tesis: las instituciones de poltica social debe entenderse como
un problema interno del aparato estatal abocado a compatibilizar las
exigencias de acumulacin del capital con los reclamos por mejoras en
las condiciones de trabajo y de vida del polo del trabajo. En suma:
hacer posible la reproduccin del sistema garantizando dosis apropiadas de legitimacin.
La sociologa poltica posestructuralista, por su parte, muy fuertemente impresionada por las consecuencias sociales de las crisis de las
sociedades salariales europeas de los 80 y 90, se centr en la reevaluacin
de la dimensin integrativa del Estado de Bienestar. Este ltimo comenz a ser identificado menos con el Leviatn omnmodo y multiforme de
la crtica gramsciana o althusseriana que como un arreglo de equili-

41

Ver OFFE, Claus (ver Contradicciones en el Estado de Bienestar; Madrid, Alianza Editorial,
1990; y una versin menos lineal en Disorganized Capitalism. Contemporary Transformations
of Work and Politics; Cambridge, John Keane / Polity Press; 1985)

51

Luciano Andrenacci

brio de clases, con un mercado de trabajo absorbente y una capacidad


de generacin de ciudadana social42.
Lo que comienzan a observar las ciencias sociales contemporneas es
la complejidad y la centralidad de la poltica social en el funcionamiento de las sociedades modernas. La poltica social comienza a ser percibida,
sugeriremos, como un conjunto de intervenciones de la sociedad sobre
s misma que pautan los modos en que se produce el proceso de integracin social, tanto como gestionan la represin y la funcionalizacin
de grupos que representan riesgos o amenazas al sistema.
Una intervencin de la sociedad sobre s misma, en primer lugar, porque
la intervencin no est generada de manera exgena a la propia sociedad. Es este un asunto sobre el que es preciso hacer hincapi, dada la
superficialidad y arbitrariedad de cierta literatura tcnica dominante en
poltica social. Tenga el monopolio, el predominio o una parte residual
de las intervenciones en poltica social, el Estado no es un agente externo a la trama social sobre la cual interviene. Puede ser un sujeto-actor
homogneo o una trama de intereses heterogneos; puede ser
institucionalmente ms autnomo bajo determinados regmenes polticos, o puede ser un Estado heternomo, capturado por actores clave.
Como sea, sus intervenciones no son explicables fuera del universo social. El Estado puede (eventualmente debe) ser aislado como institucin burocrtica, como sujeto y objeto de determinadas relaciones e
intervenciones, con fines descriptivos y analticos, pero resulta absurdo
suponerlo en la ontologa dualista sociedad civil- Estado43. En la prc42

Ver, por ejemplo, ROSANVALLON, Pierre: La crise de lEtat-providence; Paris, Seuil, 1981; y
ROSANVALLON, Pierre: La nouvelle question sociale. Repenser lEtat-providence; Paris, Seuil, 1995.
43
Como se sabe, la separacin, profesionalizacin y burocratizacin del poder poltico en
Estado fue un proceso caractersticamente lento y singular en Occidente moderno. La
visin que separa sociedad civil y Estado fue un til expediente poltico-ideolgico, primero en la limitacin del poder poltico soberano (y entonces compartido por todos los
republicanos), luego en la limitacin del poder poltico sobre el mundo econmico (y
entonces ms definidamente republicano-liberal). El claro predominio de este ltimo
pensamiento en las ltimas dcadas del siglo XX termin de consolidar una visin dual
Estado-sociedad, una vez ms, como en el siglo XVIII, teida de polarizacin de valor. Ver
HALL, John: In Search of Civil Society; en HALL, John (editor): Civil Society. Theory,
History, Comparison; Cambridge, Polity Press, 1995. En poltica social, este dualismo
simplificante se plasma por ejemplo en los anlisis que perciben al Estado como un agente
que recibe demandas de la sociedad, identifica en ella cuestiones clave y luego interviene
sobre ella en forma de polticas. Tambin se suele plasmar en enfoques celebratorios de
una desestatizacin de la poltica social a favor de iniciativas asociativas, que en los ltimos
aos ha habilitado una suerte neo o refilantropizacin de la proteccin social.

52

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

tica, adems, antes del predominio del Estado (nacional) como agente
de poltica social, redes sociales locales, gremios o instituciones asociativas
(la Iglesia incluida) fueron los actores clave de la proteccin social; y
todo indica que nos hallamos en un proceso de desestatizacin relativa
de la poltica social, sobre el que retornaremos ms adelante.
Volviendo a nuestra definicin, la intervencin de la sociedad sobre
s misma debe pautar el proceso de integracin social. Qu es pues el
proceso de integracin social? Como se sabe, la pregunta fue planteada
en trminos de lazo social (lien social) por mile Durkheim en los
ltimos aos del siglo XIX44. En pleno proceso de transformacin de la
vida material y de las representaciones sociales, Durkheim busc los
lazos portadores de solidaridad que explicaban la continuidad de la
cohesin social an en el cambio o la aparente ruptura. Los encuentra
en el proceso que denomina divisin del trabajo social. La divisin del
trabajo, adems de sus aspectos materiales, implica una dimensin moral, presente incluso en las representaciones religiosas: la existencia de
una conciencia colectiva de las interdependencias sociales que se expresa
en reglas de conducta surgidas de la cristalizacin de costumbres y relaciones entre los individuos. Si en las sociedades tradicionales esa conciencia derivaba de la semejanza y la proximidad solidaridad mecnica en las sociedades modernas debe derivarse de la diferencia y la
interdependencia solidaridad orgnica. El problema central de las sociedades modernas era, para Durkheim, la crisis moral que se expresaba
en la propia inadecuacin-insuficiencia de las reglas para garantizar la
actualidad del bien comn en un mundo de intereses crecientemente
particulares, hecho que el francs denominaba anomia; y que identificaba en determinadas modalidades sociales del suicidio.
Si sustituimos constitucin moral del lazo social por integracin
social, esta ltima aparece como un proceso a travs del cual las sociedades disean, ponen en acto y gestionan los problemas de su cohesin
y sus formas de pertenencia. Para Robert Castel45, quizs el ms fino de
44
Ver fundamentalmente De la divisin del trabajo social (1893); Las reglas del mtodo
sociolgico (1895); El suicidio (1897); y La formas elementales de la vida religiosa (1912).
Gracias a Florencia Luci (UBA) por el excelente punteo de problemas que prefiguran en
Durkheim los debates de la poltica social moderna; realizado para el seminario Teora de
la Poltica Social, de la Maestra en Poltica Social de la Universidad de Buenos Aires
(primer semestre de 2002).
45
CASTEL, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado; Buenos
Aires, Paids, 1997.

53

Luciano Andrenacci

los posdurkheimianos, la integracin social es un proceso de inscripcin


de los sujetos en la organizacin social por el cual se obtiene no slo un
lugar fsico y simblico, sino tambin el derecho a beneficiarse de los
sistemas de proteccin que salvaguardan el acceso y permanencia de los
sujetos en ese lugar. El punto central de su reputadsimo trabajo Las
metamorfosis de la cuestin social fue mostrar hasta qu punto la coyuntura
del ltimo cuarto del siglo XX la crisis de la sociedad salarial se asemejaba a la de los siglos XV y subsiguientes la deconversin de la
sociedad feudal en que los mecanismos estables de la integracin social haban dejado de funcionar, sin que nuevos lo reemplazaran, y con
masas de supernumerarios, desafiliados arrojados hacia el carcter
de inintegrables. La cuestin social, as, no fue exclusivo patrimonio
de la sociedad capitalista moderna, aunque no se le haya llamado siempre cuestin social. Y la poltica social, quisiramos sugerir, siempre
codific y regul las formas de integracin, a la vez que gestion la
desafiliacin, aunque no se le llamara poltica social46.
Entre los dos momentos de desintegracin que marcan la
periodizacin de Castel, hubo la trayectoria de la relacin salarial, de
los mrgenes al centro, desde el lugar de sinnimo de desafiliacin
hasta el lugar de sinnimo de pertenencia. Su trabajo podra haberse
llamado las metamorfosis de la poltica social, puesto que la reconstruccin histrica de los modos de integracin-desintegracin-reintegracin ilustran la historia de la poltica social moderna.
Y es precisamente esta dimensin de la poltica social la que queremos subrayar. Cierto es que siempre parecen haber existido patrones a
travs de los cuales las sociedades han regulado sus formas de integracin y conjurado el enigma de su cohesin. En las sociedades modernas la condicin salarial, segn Castel, fue la forma de expresin dominante de ese patrn integrativo. La poltica social moderna, por su parte, aparece desde este punto de vista como un conjunto de grandes
mecanismos regulatorios de la integracin (las formas de organizacin
del trabajo, el sistema educativo o el de salud pblica), a veces como
sostenes de mecanismos que muestran signos de debilidad (el complejo
46
La extensin del calificativo social a todo problema de integracin es claramente la
universalizacin del uso moderno del concepto, como propusiera Jacques Donzelot. Ver
DONZELOT, Jacques: Linvention du social. Essai sur le dclin des passions politiques; Paris,
Fayard, 1984. En ese aspecto social no es ms ilcito que el uso de conceptos como
feudalismo o Estado de Bienestar, es decir de conceptos ex post con un poder explicativo que proviene de convenciones acadmicas.

54

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

de la seguridad social), a veces como restauraciones de vectores cuyas


trayectorias se cortan (las intervenciones asistenciales). Proponemos llamar poltica social a esa intervencin de la sociedad sobre los modos de
funcionamiento de los vectores a travs de los cuales individuos y grupos se integran, con grados variables de intensidad y estabilidad, a la
sociedad.
As, el enfoque de poltica social reinscribe su tradicional visin del
conjunto de polticas pblicas sociales en una aproximacin al mismo tiempo ms poltica y ms social. Pone la atencin a la vez en tramas, representaciones, funciones, finalidades, incluso en ciertas consecuencias de la poltica pblica, que de un modo u otro reenvan al
proceso de integracin social. Una amplia gama de intervenciones del
Estado o polticas pblicas son, de este modo, polticas sociales, aunque no las identifiquemos como tales en la taxonoma administrativa de
las polticas pblicas. La poltica de empleo, por ejemplo, es una poltica econmica o una poltica social? debe priorizar la eficiencia
microeconmica o la inclusin social?debe depender del Ministerio
de Economa o del Ministerio de Trabajo, o quiz del Ministerio de
Desarrollo Social? La idea que avanzamos aqu es que esos dilemas,
aunque son importantes en la medida en que muestran la poltica del
Estado Social, no resultan centrales en trminos de qu es y qu no es
poltica social; incluso podran ocluir determinadas dimensiones analticas. La poltica de empleo es indudablemente parte de un conjunto de
polticas macroeconmicas, pero enfocada como poltica social es una intervencin sobre un mecanismo de integracin social.
Volviendo a nuestro esquema, este conjunto de formas de intervencin de la sociedad sobre s misma que denominamos poltica social
parece haber seguido, adems, un doble patrn, a saber: una intervencin
en el centro, que define los mecanismos axiales o principales del proceso
de integracin social; y una intervencin en los mrgenes, sobre los mecanismos que fallan, o sobre los sujetos que no pueden acceder a la integracin a travs de esos mecanismos principales. La intervencin en el
centro aparece creando y reforzando los principales mecanismos y
vectores de integracin. La intervencin en los mrgenes es, por su
parte, un patrn de intervencin sobre aquello que queda afuera de los
vectores centrales de la integracin social. Suele cumplir dos tipos de
tareas: la compensacin para aquellos grupos que no acceden a los mecanismos de integracin por razones involuntarias; y la represin para

55

Luciano Andrenacci

aquellos sujetos que rechazan esos mecanismos (o que no pueden demostrar fehacientemente lo involuntario del no acceso)47 .
Una interesante lnea de investigacin implicara rastrear este doble
patrn en las sociedades precapitalistas o preindustriales48. De hecho
Castel esboza esto, sobre fuentes secundarias, para la Europa de los
siglos XIV al XVIII. El doble patrn de la poltica social ha tomado
caractersticas particulares en los Estados capitalistas, por las diferentes
problemticas inherentes a la extensin ms o menos universal de las
formas capitalistas de produccin, y por las instancias de constitucin
ms o menos forzadas de la homogeneidad sociocultural del propio
Estado-nacin. En la Argentina la consolidacin de un cuerpo de ciudadanos letrado, saludable, econmicamente productivo y culturalmente
homogneo constituy el leitmotiv de la poltica social desde las ltimas
dcadas del siglo XIX. La educacin bsica (laicizante y productivista) y
la higiene pblica (englobando salud de los sujetos y salubridad del
ambiente urbano) se consolidaron as como las herramientas pblicas
centrales de la poltica social.
En el complejo de polticas sociales que se ha denominado Estado
de Bienestar, Estado Social o Estado Protector, es la relacin salarial la
que se transforma en vector central de la integracin social. La poltica
regulatoria del empleo adquiere primaca en la medida en que el empleo debe garantizar una condicin social49. La estandarizacin y solidificacin de los tipos de contrato de trabajo no slo reflejan, as, las necesidades del modelo de organizacin del trabajo taylorista-fordista o la
reproduccin fisiolgica de la mano de obra. Tambin proveen y regularizan formas de integracin social, pautas de movilidad individual, patrones de organizacin familiar, solidaridades gremiales y modos de intervencin del Estado. Los seguros sociales no slo estabilizan el con47
Como nos muestra Castel, una tecnologa sofisticada permite, en diferentes etapas de la
historia de Occidente, discriminar entre los no integrados merecedores de asistencia y los
no integrados susceptibles de represin. El dispositivo diferenciador ha tendido a
desdibujarse bajo el Estado de Bienestar pero nunca a desaparecer; y parece resurgir
contemporneamente en los criterios de focalizacin de los programas asistenciales y en
los debates sobre criminalidad y seguridad ciudadana.
48
Dos trabajos capitales en este sentido son, por ejemplo, el de VEYNE, Paul: Le pain et le
cirque. Sociologie historique dun pluralisme politique (1976); Pars, Seuil, 1995; y el de
GEREMEK, Bronislaw: La piedad y la horca. Historia de la miseria y de la caridad en Europa;
Madrid, 1989.
49
Ver CASTEL (op. cit) pp. 365-375.

56

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

sumo interno y la demanda agregada. Tambin socializan los riesgos de


la vida activa, expresando pautas de solidaridad grupales e intergrupales.
Por supuesto que la regulacin del empleo preexiste y coexiste con
otras estrategias de poltica social, pero en el Estado Social tiende a
ordenar en torno de s a las otras modalidades. El sistema educativo se
orienta a disear el ingreso y el egreso de los sujetos al mercado de
trabajo; y el complejo de la seguridad social, tambin llamado salario
indirecto, constituye una red de proteccin capaz de conjurar las prdidas de ingreso debidas a accidentes de la vida activa, tales como
enfermedad, vejez o muerte. Es as que los patrones de intervencin
centrales de la poltica social se han manifestado como instancias de
consolidacin de los efectos integrativos de las relaciones salariales.
Y los patrones de intervencin marginales tendieron a ser
compensatorios del no acceso al mercado de trabajo, creando integraciones
alternativas parcial o totalmente tuteladas. En el Estado Social, la intervencin en las mrgenes opera sosteniendo mecanismos de integracin que fallan; y tambin opera sobre el conjunto de la poblacin que
por alguna razn no tiene acceso a las relaciones salariales formales, o
cuyo acceso es demasiado tenue para permitir la proteccin del sistema.
Esta ltima intervencin, que por definicin es asistencial, crea formas
de integracin complementarias o alternativas a las relaciones salariales.
Aunque no podra ser confundida con la otra, muchas veces sus efectos
prcticos buscan asimilar las condiciones bsicas de vida de los asistidos
a las de aquellos integrados por la va de las relaciones salariales.
Desde siempre, esta intervencin se ha especializado en la deteccin
y captacin de grupos de riesgo. Lo que ha cambiado histricamente
es lo que, precisamente, se considera grupos de riesgo. En la etapa
preindustrial estos grupos eran los vagos (individuos fsicamente aptos
para trabajar pero sin trabajo), invlidos y hurfanos. Para los primeros
distintas formas de represin, incluido el encierro, el trabajo forzado o
la leva, los encaminaban hacia una opcin por la ocupacin en el mercado de trabajo. Los invlidos y hurfanos eran objeto de la asistencia
pblica o privada, aunque en el caso de estos ltimos la intervencin se
diferenciaba para nios y nias, procurando el aprendizaje de oficios
para los primeros y subsidiando la dote o abriendo la opcin conventual para las segundas.
En el Estado Social, que tiene que gestionar el pleno empleo y asumir estrategias de legitimacin frente a un electorado universalizado,

57

Luciano Andrenacci

aparecen tematizadas las formas y los grupos objetos de discriminacin:


discapacitados, inmigrantes, indgenas, mujeres. All se ha tratado, con
desigual xito, de suprimir las barreras que obstaculizan el acceso pleno
a los mecanismos universales de integracin o de proveer, en ltima
instancia con formas de integracin tuteladas. La tragedia del Estado
Social estuvo, probablemente, en la dureza de ciertos nichos de riesgo,
y en la reaparicin de los intiles en el mundo. Los cambios en las
formas de acumulacin y en el funcionamiento del mercado de trabajo
han arrojado hacia una zona de peligro de desintegracin (de vulnerabilidad en la terminologa de Castel) a crecientes sectores de asalariados
precarios y desempleados, al mismo tiempo que se vuelven a endurecer
los nichos de riesgo. Los grupos y trayectorias de peligro, cuadriculados
hasta la saturacin por las grillas posclasistas de la sociologa contempornea (desempleados, desalentados, jefes de familia, jefes de hogar
monoparental, jvenes no calificados, adultos con calificaciones obsoletas,
etc.), constituyen el objeto de intervencin de una poltica asistencial
progresivamente sofisticada que no consigue ocultar, sin embargo, su
carcter de alternativa no deseada, al lmite de la estigmatizacin represiva, sustituto inconfundible con una integracin social plena.

La poltica social argentina en perspectiva histrica


Como gustaba esquematizar la antropologa estructuralista, hay en
las sociedades funciones permanentes, estructuras sincrnicas; y procesos de cambio, estructuras diacrnicas. Hemos planteado unas hiptesis acerca de los elementos clave de la poltica social: una intervencin
diferenciada entre centro y mrgenes, tres regiones que se constituyen a
travs de la poltica del trabajo, la poltica universalista y la poltica
asistencial. Corresponde ahora darle movimiento a los conceptos, con
una perspectiva histrica.
En el Occidente capitalista, las tres regiones de la poltica social
moderna muestran tres grandes perodos histricos. Durante el primero, la poltica social se ordena alrededor del imperativo de expansin
del mercado de trabajo capitalista y de homogeneizacin sociocultural
del Estado-nacin. La denominaremos poltica social del Estado capitalista
clsico. Durante el segundo, la poltica social adquiere los caracteres
propios a la constitucin del estatus de los asalariados y los mnimos
58

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

universales de condiciones de vida garantizados por el denominado


Estado Social o Estado de Bienestar. Llamarmosla entonces poltica social
del Estado social. Durante el tercero, an en desarrollo, la poltica social
gestiona la flexibilizacin y precarizacin del empleo, la transformacin
de los seguros sociales y las instituciones universales en cuasimercados,
y la expansin de los dispositivos de deteccin de, intervencin sobre,
y neutralizacin de los conflictos provenientes de los grupos de riesgo.
La llamaremos poltica social del Estado capitalista neoclsico.

La etapa del Estado capitalista clsico


Durante esta etapa, la poltica del trabajo expandi el empleo asalariado en la estructura social mediante vas fundamentalmente coercitivas,
creando un contingente de mano de obra disponible para la salarizacin,
disciplinndolo respecto de las condiciones de trabajo, y reprimiendo
los levantamientos sociales que expresaban resistencias a las condiciones materiales de la salarizacin masiva. El Estado capitalista clsico
regul las condiciones de contratacin, apuntando a salvaguardar la
capacidad de reproduccin de la fuerza de trabajo: prohibicin del
empleo infantil, regulacin del empleo femenino, mdulos mximos
de trabajo horario y semanal, responsabilidad patronal por accidentes
de trabajo. Los asalariados desarrollaron, por su parte, dos tipos de
estrategias pletricas de consecuencias futuras para la poltica social:
formas de coalicin tendientes a socializar los principales riesgos de
prdida de ingresos por accidentes de la vida activa (desempleo, enfermedad, vejez y muerte); y formas de coalicin para protestar y resistir
las condiciones precarias e inestables de la salarizacin. La socializacin
del riesgo tom la forma de cajas mutuales compensadoras de gastos y
prestadoras de servicios a los aportantes y sus grupos familiares. Las
coaliciones defensivas fueron la base de los sindicatos modernos, creando capacidad de presin sobre los grupos patronales, sobre los asalariados sin agremiacin y sobre el Estado.
La poltica de servicios universales surge de la aparicin de campos en
los cuales el nuevo Estado-nacin establecer un conjunto de modos de
intervencin social, que el siglo XX ver transformarse en mnimos de
ciudadana, obligaciones bsicas del Estado respecto de la poblacin.
En la segunda mitad del siglo XIX, en todo el mundo occidental, hay
una suerte de descubrimiento de la poblacin como aspecto constitutivo y estratgico de las nuevas naciones. Las caractersticas culturales y
59

Luciano Andrenacci

las capacidades reproductivas, la estructura social y demogrfica, comienzan a ser tematizadas en clave de intervencin pblica. Los sistemas
educativos pblicos surgen de un proceso de secularizacin de las instituciones religiosas que incorpor imperativos de socializacin en los
smbolos y pautas culturales de los nuevos Estados-nacin, luego elementos tendientes a adecuar la oferta de mano de obra al mercado de
trabajo en expansin. La universalizacin de la educacin pblica deriv as en un complejo institucional capaz de transferir un conjunto
mnimo de recursos simblicos y tcnicos, homogeneizando
tendencialmente la estructura social a travs de la relativizacin de barreras tnicas, geogrficas, religiosas y socioeconmicas. La salud pblica, por su parte, se despega del dispositivo religioso-asistencial a travs
de la profesionalizacin de la medicina y la secularizacin de los establecimientos hospitalarios. El proceso es desencadenado por la conjuncin de varios subprocesos: la aparicin de los imperativos de higiene y
sanidad pblicas en el nuevo mundo urbano en rpido crecimiento,
una nueva concepcin estratgica de la demografa nacional, y el cambio
cientfico-tecnolgico de la propia medicina. Ciertamente, la medicina
privada seguir cubriendo las necesidades de los estratos altos y medios,
as como la medicina asociativa cubrir en algunos lugares las necesidades de asalariados agremiados. Pero una red de hospitales pblicos (o
financiados por el Estado) y de instituciones de atencin especializadas
tendern a cubrir al territorio nacional, proveyendo atencin gratuita,
secular y de creciente complejidad a los estratos de ingresos bajos o
nulos. La provisin pblica de infraestructura social, por ltimo, es tan
antigua como la existencia de organizaciones polticas. Los imperativos
de higiene y sanidad de la salarizacin capitalista son los que transformarn al desarrollo de la infraestructura social urbana (salubridad, transporte y comunicaciones) en un aspecto clave del desarrollo econmico;
y por ende de la legitimacin poltica y social del Estado moderno.
En los trminos que propone Robert Castel, hay poltica asistencial lo
social-asistencial desde que un complejo de prcticas e instituciones
profesionalizadas comenzaron a gestionar la supervivencia, el sostn y la
resocializacin de individuos y grupos en peligro de desafiliacin social. La naturaleza de este complejo adquiere caracteres particulares cuando el empleo asalariado se transforma en vector principal en ciernes de
la integracin social. Desde entonces, dos procesos transfiguran el sentido de la asistencia social. Por un lado el tradicional dispositivo

60

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

diferenciador entre desvalidos susceptibles de ayuda y vlidos susceptibles de disciplinamiento y represin adopta la especificidad de los imperativos del empleo asalariado. Por el otro las condiciones de supervivencia miserable de una porcin importante de los propios asalariados
se transforma en objeto de atencin, eventualmente de intervencin.
Surgen as modalidades de asistencia social marcadas por el nuevo sentido de la alocucin pobreza; y por la bsqueda y construccin de
nuevas poblaciones-objeto de intervencin. Paralelamente, el dispositivo asistencial se seculariza hacia formas de beneficencia no religiosa,
y se desliza gradualmente hacia la intervencin pblica estatal.

El Estado capitalista clsico en la Argentina


En la Argentina, la condicin de cambio del trabajo forzoso al trabajo libre vino de la mano de la inmigracin transatlntica masiva en un
contexto de expansin de las relaciones capitalistas urbanas y rurales.
Hasta entrada la segunda mitad del siglo XX, el tributo y los servicios
personales que las comunidades indgenas del Noroeste y Nordeste deban al encomendero colonial se transformaron en arrendamientos pagos en moneda o especie a un terrateniente propietario, o en impuestos
a un Estado titular de tierras fiscales. La mano de obra flotante o estacional
necesaria para las nuevas explotaciones, indgena o mestiza, se obtena
y se retena con sistemas de trabajo semiservil el conchabo hechos obligatorios en la prctica por mtodos represivos. El juego de la consolidacin de la insercin econmica internacional, la expansin de las relaciones econmicas capitalistas y la inmigracin transatlntica masiva, a
partir de la dcada de 1860, contribuyeron a transformar la divisin
social del trabajo hacia formas de salarizacin libre en las economas
urbanas de manufacturas y servicios50, aunque slo parcialmente, con
50

Hacia 1880, en la zona pampeana, el mercado de trabajo funciona ya de manera


predominantemente libre, con aproximadamente la mitad de los activos urbanos y rurales
asalariados en el sector capitalista. La salarizacin es inestable, cclica y estacional, porque
predomina el empleo ocasional y de baja calificacin en la produccin agropecuaria
(incluidos su transporte y su comercializacin), en la obra pblica, en el servicio domstico y otros servicios urbanos, en menor medida en la manufactura. Peones rurales y
jornaleros urbanos entran y salen del mercado, oscilando entre el cuentapropismo y la
salarizacin. Al mismo tiempo el trabajo por jornal va reemplazando al trabajo a destajo;
la remuneracin aumenta su proporcin en dinero; y los pagos comienzan a hacerse ms
regulares y peridicos.Ver SBATO, Hilda y ROMERO, Luis Alberto: Los trabajadores de
Buenos Aires. La experiencia del mercado: 1850-1880; Buenos Aires, Sudamericana, 1992.

61

Luciano Andrenacci

fuertes diferencias regionales, en el mundo rural y centros urbanos del


interior51.
Al mismo tiempo, la rpida generalizacin de relaciones salariales
produjo el surgimiento de conflictos entre capital y trabajo e intervenciones estatales predominantemente (aunque no exclusivamente) represivas. Los conflictos que la propia poca denominar cuestin social sern progresivamente protagonizados por los nuevos inmigrantes
asalariados, el problema de infraestructura urbana que representan, y
su indisciplina respecto de las condiciones prevalecientes de
salarizacin52. La cuestin social despert dos actitudes dispares entre
las cuales vacilaron la lite y su aparato estatal: la liberal reformista,
dispuesta a negociar una regulacin del conflicto entre patrones y empleados por parte del Estado y las leyes; y la actitud represiva, que
asimilar esos conflictos con una amenaza al orden social que deba ser
combatida a todo precio. Sin embargo, mientras que la primera actitud
no se materializar sino marginalmente en las intervenciones pblicas y
en la legislacin, la segunda estar en el origen de instrumentos represivos como la Ley de Residencia (1902), la figura jurdica del Estado de
Sitio y la Ley de Defensa Social (1910), las estrategias de las instituciones policiales y penitenciarias.
La inmigracin le dar adems un giro caracterstico al mundo del
trabajo urbano: las formas asociativas de proteccin social. Las propias
caractersticas del empleo disponible y del mercado de trabajo, combinadas con una oferta nueva y segmentada, hicieron de las organizaciones mutualistas una instancia clave en la autoproteccin de los trabaja-

51
Sobre la cuestin indgena en general ver MASS, Enrique: Estado y cuestin indgena:
Argentina 1878-1885; en SURIANO, Juan (compilador): La cuestin social en Argentina
(1870-1943); Buenos Aires, La Colmena, 2000. Para el Noroeste ver CAMPI, Daniel: Economa y sociedad en las provincias del Norte; en LOBATO, Mirta (directora): El progreso,
la modernizacin y sus lmites (1880-1916); Tomo V de la Nueva Historia Argentina; Buenos
Aires, Sudamericana, 2000. Para el Chaco ver LAGOS, Marcelo: La cuestin indgena en el
Estado y la sociedad nacional. Gran Chaco 1870-1920; San Salvador de Jujuy, Editorial de la
Universidad Nacional de Jujuy, 2000. Para el Sur ver BANDIERI, Susana: Ampliando las
fronteras: la ocupacin de la Patagonia; en LOBATO (dir.; op. cit.).
52
Ver SURIANO, Juan: Una aproximacin a la definicin de cuestin social en Argentina;
en SURIANO (comp.; op. cit.); y ZIMMERMANN, Eduardo: Los liberales reformistas. La
cuestin social en la Argentina, 1890-1916; Buenos Aires, Sudamericana / Universidad de San
Andrs, 1995.

62

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

dores53. Se manifiesta as un desarrollo, an incipiente, de esquemas de


seguros capaces de sostener el ingreso de los asalariados frente a los
riesgos ms acuciantes de la vida activa: la vejez y la muerte. A principios de siglo, slo los trabajadores de la administracin pblica central
(militares, maestros y administrativos) posean sistemas de jubilaciones
y pensiones que haban comenzado a establecerse en 1877. Aunque las
asociaciones de obreros asalariados y las de origen tnico disearon
sistemas de proteccin homlogos a los de la jubilacin pblica, e incluso de previsin de enfermedades y accidentes, las iniciativas del Estado para darles extensin y sistematicidad encontraron (salvo con la
Ley de Accidentes de Trabajo de 1915, que no implicaba aportes de los
asalariados) una importante oposicin gremial a sistemas que vean como
expoliadores y reductores de la autonoma de los sindicatos y sus asociados54.
La poltica de servicios universales, en la Argentina, aparece tambin
vinculada al descubrimiento de la importancia estratgica de la poblacin y sus condiciones de vida. Esta preocupacin por la poblacin
estaba presente, como se sabe, en las especulaciones de la lite sobre la
ocupacin de los espacios vacos y la conformacin de contingentes de
brazos capaces de producir trabajo y riqueza, tal y como aparecen en los
escritos de Sarmiento y Alberdi. En las ltimas dcadas del siglo XIX

53

Entre la segunda mitad de la dcada de 1850 y fines de la dcada de 1870 se fueron


conformando organizaciones de trabajadores con base tnica o con base en oficios. Contribuan a cubrir necesidades bsicas cuyos costos resultaban difciles de sostener para
individuos o unidades familiares con ingresos monetarios inestables, tales como atencin
mdica, provisin de medicamentos y gastos funerarios. Las organizaciones de colectividades cumplan adems el rol solidarista de recepcin y apoyo de los inmigrantes recin
llegados. Las sociedades de base corporativa mezclaban la ayuda mutua con la defensa del
oficio y las primeras experiencias de reivindicaciones colectivas. Algunas de estas ltimas
eran generadas y sostenidas por patrones con ideas filantrpicas u organizaciones laicas de
las mismas caractersticas. Ver FALCN, Ricardo: Los trabajadores y el mundo del trabajo; en BONAUDO, Marta (directora): Liberalismo, estado y orden burgus (1852-1880) (tomo
IV de la Nueva Historia Argentina); Buenos Aires, Sudamericana, 1999; y RECALDE,
Hctor: Beneficencia, Asistencialismo Estatal y Previsin Social; Buenos Aires, Centro Editor de
Amrica Latina, 1991, t.1, pp. 107-120.
54

Ver ISUANI, Ernesto: Los orgenes conflictivos de la seguridad social argentina; Buenos Aires,
Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1985; y FLIER, Patricia, El desarrollo de la
seguridad social en Argentina: los seguros sociales. Del modelo ideal al posible; en
PANETTIERI, Jos (comp., op. cit.).

63

Luciano Andrenacci

esta preocupacin incorpora los dilemas propios a las consecuencias de


la inmigracin masiva: las condiciones de vida en una ciudad
sobrepoblada, la nacionalizacin cultural de los recin llegados. Es el
origen de la esfera de las intervenciones pblicas universales o
universalizantes, dentro de las cuales puede comprenderse la aparicin
del sistema de educacin pblica bsica y, con el auge del higienismo,
un campo propio a la sanidad y la salud pblica, diferenciado del mundo
asistencial filantrpico-caritativo.
Durante los primeros aos de la dcada de 1880 aparecen las iniciativas, las leyes regulatorias y las primeras inversiones sistemticas del
Estado en la creacin de un sistema de educacin bsica de carcter
nacional. La educacin bsica pblica fue presentada como proyecto
de ley en 1880 y aprobada luego de un fuerte debate, sumamente polarizado, entre progresistas y catlicos. El resultado fue un sistema de
instruccin laica y obligatoria hasta los 14 aos de edad, que tuvo el
doble efecto de sustraer la formacin bsica de los sectores populares
de la esfera de la beneficencia y de la esfera eclesistica; y de proveer
una homogeneidad bsica en la heterogeneidad geogrfica y cultural de
la sociedad de fin de siglo. La expansin de la escolarizacin primaria
fue notoria, pasando de un 20% de la poblacin en edad escolar, segn
el Censo de 1869, a casi el 50% en las cifras del Censo de 1914. Las
tasas de analfabetismo, entre estos dos censos, caen por su parte del
77% al 35%.
La educacin media pblica tuvo desde sus inicios un estilo civista
enderezado a proveer los cuadros esenciales de la propia administracin estatal. Aunque la multiplicacin del ingreso haba sido importante, en 1914 slo el 3% de la poblacin en edad registraba como matriculada. La universidad pblica, por ltimo, continuara siendo un baluarte de las clases dominantes hasta la Reforma Universitaria de 1918.
Ambos sectores comienzan a experimentar un proceso de extensin e
intensificacin del acceso de la poblacin durante los aos 20 y 30;
aunque su masificacin definitiva es un proceso posterior, indivisible
del cambio en las condiciones socioeconmicas de los asalariados que
se produce en los aos 40.
Antes que los dilemas de la instruccin, las grandes epidemias en
particular la de fiebre amarilla (1871) sobre unos ncleos urbanos en
rpida expansin determinaran que los problemas de la salud y la enfermedad ingresaran con creciente relevancia a la agenda del Estado, en

64

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

forma de preocupacin por la higiene pblica55. Convertida la enfermedad, en particular la de tipo infeccioso, en una cuestin social, el
higienismo se identificara con la civilizacin y el progreso, en una lucha contra los miasmas que autorizaran distintos modos de intervencin para su erradicacin56. As, la laicizacin gradual de los establecimientos asistenciales existentes es paralela a los comienzos de la
profesionalizacin de la medicina y de la aparicin de la preocupacin
pblica por cuestiones de salud, en particular con el Departamento
Nacional de Higiene (DNH).
En los aos 30, sin embargo, la salud continuaba siendo un asunto
en parte privado, en parte asociativo, en parte filantrpico-caritativo.
En efecto, fuera de los fondos previsionales que prestaban algunos servicios y de los seguros de accidentes de trabajo previstos en la ley de
1915 pero slo parcialmente en pie, la Argentina sigui careciendo de
esquemas de proteccin colectiva sistematizada de salud. Las polticas
de salud pblica siguieron teniendo una modalidad ad hoc, con el Estado coordinando intervenciones en salubridad o control de enfermedades infectocontagiosas, y promoviendo a las instituciones privadas (en
su mayora, una vez ms, mutualistas de base tnica) para que soportaran la mayor parte de la responsabilidad de la atencin a los sectores de
escasos o nulos ingresos monetarios. Ni las iniciativas del DNH para
una mayor coordinacin entre las instituciones privadas, municipales y
nacionales; ni los distintos proyectos legislativos que en la dcada de
1930 y comienzos de la de 1940 proponan la centralizacin o coordinacin de los servicios sanitarios argentinos tuvieron xito alguno57.

55
Ver ARMUS, Diego: El descubrimiento de la enfermedad como problema social; en
LOBATO (dir.; op. cit.); y Consenso, conflicto y liderazgo en la lucha contra la tuberculosis. Buenos Aires 1870-1950; en SURIANO (comp., op. cit.).
56
Ver ARMUS, Diego: Los Mdicos. Profesiones, poder y prestigio; Buenos Aires, CEAL, 1981;
GONZLEZ LEANDRI, Ricardo: Notas acerca de la profesionalizacin mdica en Buenos
Aires; en SURIANO (comp., op. cit.); y RECALDE, Hctor: Higiene Pblica y secularizacin;
Buenos Aires, CEAL, 1989.
57
Ver ARMUS, Diego y BELMARTINO, Susana: Enfermedades, mdicos y cultura higinica; en CATARUZZA, Alejandro (director): Crisis econmica, avance del Estado e incertidumbre
poltica (1930-1943); Buenos Aires, Sudamericana, 2001; y BELMARTINO, Susana; BLOCH,
Carlos; CARNINO, Mara Isabel; y PRESELLO, Ana Virginia: Fundamentos histricos de la
construccin de relaciones de poder en el sector salud. Argentina, 1940-1960; Organizacin Panamericana de la Salud, Publicacin n 27, 1991.

65

Luciano Andrenacci

Por debajo del mercado de trabajo libre en expansin y de las redes


de proteccin mutualista el sistema asistencial mantiene estabilidad relativa, en franca continuidad respecto del pasado, como instrumento
de poltica social en la Argentina58 . El pasaje de la caridad de Antiguo
Rgimen a la filantropa liberal se manifiesta ya, sin embargo, con cierta
claridad: una poblacin asistida fijada por un conjunto de instituciones cerradas, la poblacin sobre la cual acta la Beneficencia, empieza
a estar definida por la asociacin mecnica entre inmoralidad y miseria
en un mundo en donde la moralidad y el trabajo son vistos como instrumentos de movilidad social ascendente. As, el sistema asistencial
que dominan la Sociedad de Beneficiencia de la Capital y sus smiles
del Interior es problematizado por primera vez en una clave propicia a
la funcionalizacin de la asistencia respecto del mercado de trabajo.
El diagnstico que se abre camino, aunque sin convertirse en hegemnico, es que deba revisarse el singular esquema por el cual la asistencia social era financiada mayoritariamente por recursos pblicos pero
gestionada privadamente, con niveles altos de personalismo y
discrecionalidad, y con formas de control social y poltico arcaicas. La
propia lite estaba problematizando la disfuncionalidad sistmica y la
irracionalidad econmica de una intervencin que, adecuadamente reformada, poda ponerse al servicio de la formacin de un mercado de
trabajo ms amplio, de mayor movilidad y de mejor calidad. El cambio
de paradigma enfrent, sin embargo, una fuerte resistencia en la opinin de una parte de la lite reacia a desmontar el dispositivo filantrpico-caritativo y/o a extender la esfera de accin del Estado.
En los aos 30, sin embargo, la asistencia social sigue transitando el
pasaje de una filantropa no demasiado sistemtica a una asistencia so-

58
Al igual que en el fin del Antiguo Rgimen europeo, el fin de la sociedad colonial puso
en tensin los moldes locales de la caridad y promovi formas laicas y filantrpicas de
tratamiento de los problemas sociales que la poca denomin beneficencia. La Sociedad
de Beneficencia de la Capital, fundada en 1823, monopoliz la asistencia social pblica en
Buenos Aires (y sucedneas hicieron lo propio en el Interior). Sus estrategias de intervencin no se apartaron sin embargo demasiado de aqullas de la caridad eclesistica, en la
medida en que siguieron caracterizndose por la sancin ejemplarizadora (los premios a
la virtud) o por una internacin en instituciones disciplinarias cerradas que las constituy
en formas de segregacin. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias tpicas
de intervencin; Buenos Aires, CEAL, 1989; MORENO, Jos Luis (compilador): La poltica
social antes de la poltica social. Caridad, beneficencia y poltica social en Buenos Aires, siglos XVII
a XX; Buenos Aires, Trama/Prometeo, 2000; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).

66

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

cial relativamente laicizada y profesionalizada. La crisis econmica introdujo la idea de que la pobreza poda ser (tambin) un fenmeno
coyuntural propio a las oscilaciones de la economa capitalista. Se abre
paso gradualmente, as, una concepcin de la pobreza como situacin
que incumbe a la sociedad reparar, y una nocin del empleo como
condicin que el Estado debe normalizar y proteger. La asistencia social
sigue teniendo el carcter de recurso del que el Estado debe disponer
para sanear el cuerpo social, cuyo motivo esencial es una pedagoga
disciplinatoria de los sectores populares, ideada por hombres y ejecutada por mujeres sobre mujeres, especialmente sobre el binomio madrehijo59 . Pero ese carcter coexiste conflictivamente con la preocupacin
de administrar una poblacin constituida como capital humano,
reorganizando las intervenciones de manera de garantizar la reproduccin de la fuerza de trabajo urbana. En esta lgica, sobre la cual se
inscribira la asistencia social moderna, se asienta el surgimiento del
Servicio Social60.

La etapa del Estado social


La poltica del trabajo, en el Estado Social, transform a las relaciones
salariales en un estatus, tendencialmente homogneo, garante de ciertas
condiciones de vida frente a las irregularidades del ciclo econmico y
los riesgos individuales de la vida activa, incluso habilitante de procesos de movilidad social ascendente. Los modelos tayloristas-fordistas de
organizacin del trabajo otorgaron un lugar central al empleo asalariado en la reproduccin y estabilidad del sistema econmico. Las polti-

59

Ver GRASSI, Estela: Las mujeres y la profesin de asistente social. El control de la vida
cotidiana; Buenos Aires, Humanitas, 1989.
60
Las instituciones pblicas y privadas fueron proveyndose de un servicio social que
atenda casos sociales con un fuerte sesgo de preocupacin por la problemtica maternoinfantil, incluyendo la provisin de bienes de consumo bsico como alimentos (sobre todo
leche), ropa (sobre todo ajuares para recin nacidos), muebles (sobre todo cunas), otros
insumos bsicos (carbn, lea), medicamentos y recomendaciones mdicas. En menor
medida se otorgaban subsidios monetarios, intermediacin para conseguir trabajo, obtencin de viviendas y detencin de rdenes de desalojo, trmites de documentacin, etc. Ver
TENTI FANFANI (op. cit.); y DI LISCIA, Mara Silvia: Hijos sanos y legtimos. Sobre
matrimonio y asistencia social en Argentina (1935-1948); ponencia presentada a las VIII
Jornadas Interescuelas y Departamentos de Historia; Universidad Nacional de Salta, septiembre de 2001.

67

Luciano Andrenacci

cas de pleno empleo tendieron a expandirlo a los ltimos rincones de


la estructura social. Una regulacin tutelar del contrato de trabajo tendi a asegurar la estabilidad de los salarios respecto de los costos de vida,
la transferencia sistemtica y negociada de las ganancias a los asalariados
y la estabilidad en el puesto de trabajo. El Estado reconoci y estabiliz
jurdicamente a las organizaciones sindicales, transformndolas en
interlocutoras de una negociacin tripartita con las asociaciones patronales. Intervino directamente, por ltimo, en la generalizacin a veces
la lisa y llana estatizacin del sistema de seguros basado en la proteccin socializada de los riesgos de la vida activa (desempleo, accidentes
de trabajo, enfermedad, vejez y muerte). El Estado los hizo obligatorios
regulando el acceso, la composicin actuarial y las prestaciones.
La poltica de servicios universales de la segunda etapa implic una fuerte expansin del acceso, la intensidad y la calidad de cobertura de los
sistemas educativos, de salud pblica y de infraestructura social. El sector educativo pblico, expandido hacia la enseanza media y universitaria, se transform en un sistema de transferencia de aptitudes y calificaciones, llave de acceso a un mercado de trabajo asalariado oferente de
posibilidades de movilidad social ascendente. La salud pblica tendi a
completar una red de prestaciones gratuitas, desde la atencin primaria
hasta los servicios de alta complejidad, que elevaron el piso de condiciones de salud de los sectores de menores recursos. El Estado del siglo
XX desarroll adems una serie de servicios de infraestructura social
que elevaron a su vez el piso de condiciones de vida de la poblacin
(vivienda social, transporte pblico, comunicaciones y energa) garantizando el acceso a la mayor parte de la poblacin, independientemente
de condiciones socioeconmicas o ubicacin geogrfica. Las polticas
de servicios universales regularon, as, unos estndares mnimos de condiciones de vida para ciudadanos y residentes legales, una suerte de
umbral de ciudadana.
La poltica social a travs del trabajo y la poltica de servicios universales del Estado Social implicaron lgicamente una disminucin relativa de la importancia de las polticas sobre grupos de riesgo. Sin embargo, la poltica asistencial sigui constituyendo la quinta columna de la
poltica social moderna, convenientemente adaptada al nuevo medio
ambiente. La poltica asistencial se especializ en la atencin de aquellos individuos y grupos que por diferentes razones no ingresaban al
mercado de trabajo, o que ingresaban de un modo tan inestable o mar-

68

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

ginal que la salarizacin no garantizaba el estatus social acorde. A travs


de polticas compensatorias se transferan as bienes, servicios, o moneda, de manera preventiva o coyuntural, a individuos, grupos o zonas
definidas como vulnerables. Otras polticas promovan las capacidades
de sujetos y grupos de riesgo de insertarse de una manera ms estable y
menos precaria en el mercado de trabajo.

El Estado Social en la Argentina


Contra cierta idea generalizada de que hasta 1943 las relaciones entre el Estado y las organizaciones de asalariados estuvieron caracterizadas exclusivamente por el enfrentamiento y la represin, hay evidencias
de un xito relativo tanto en las medidas de lucha cuanto en los resultados de las negociaciones colectivas61. Estas habran comenzado a redundar en estatutos de garantas que incluyeron el nivel de salarios y
otras mejoras, una nueva pauta en las relaciones laborales, cuya tendencia central habra sido la negociacin. El conjunto de esquemas de
seguro social efectivamente disponibles regulados por la ley pero no
obligatorios continu estando formado por las cajas previsionales de
algunos sectores de actividad y las de accidentes de trabajo. El debate
entre Estado, partidos polticos, organizaciones de asalariados y organizaciones patronales mostraba, sin embargo, un creciente consenso respecto de la extensin y la obligatoriedad del sistema de seguros sociales62. El cambio hacia un patrn intervencionista del Estado en el nuevo
dominio de lo social cruzaba instituciones e ideologas, constituyendo una suerte de espritu de poca, cuya complejidad no se agotaba en
las nuevas necesidades econmicas de un modelo en crisis.
Para todo esto, que se hallaba en ciernes, el perodo 1943-55 fue
una etapa histrica clave. En esa etapa cambi la intensidad y la relacin entre las dos lgicas de la intervencin social, aqullas que llamsemos lgicas de intervencin en el centro y en las mrgenes. Se
61

GAUDIO, Ricardo y PILONE, Andrs: El desarrollo de la negociacin colectiva durante


la etapa de modernizacin industrial en la Argentina, 1935-1943; en TORRE, Juan Carlos
(compilador): La formacin del sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988.
62
Ver LVOVICH, Daniel; FALAPPA, Fernando y ANDRENACCI, Luciano: Beveridge en las
Pampas: el debate sobre el establecimiento del seguro social en Argentina en la dcada de
1940; en X Encuentro de Ctedras de Ciencias Sociales y Humansticas para las Ciencias
Econmicas; Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Entre Ros;
Paran, 4 y 5 de junio de 2003.

69

Luciano Andrenacci

consolid, en primer lugar, un nuevo tipo de intervencin en el centro,


basada en la expansin de una condicin de los asalariados protegida y
regulada por el Estado. Esta condicin salarial se realiz fundamentalmente a travs de una mayor intensidad en la regulacin pblica de los
contratos de trabajo; del crecimiento de los salarios reales; de la extensin cualitativa y cuantitativa del salario indirecto en forma de seguros
sociales. Las transformaciones se pusieron en marcha por la va de una
relacin menos conflictiva y ms protectiva del Estado en los conflictos capital-trabajo, culminando en una alianza estratgica entre Estado
y sindicatos que fue el sostn esencial del gobierno peronista; y que
imbuy de sus especificidades al Estado Social en la Argentina63. Se
recicl, en segundo lugar, la intervencin en las mrgenes, adoptando
modalidades novedosas. Por una parte la asistencia social fue efectivizada
por primera vez en trminos de derecho ciudadano y de deuda pblica,
poniendo en crisis la lgica de legitimacin del dispositivo filantrpico-caritativo y paraestatal, que se basaba en una correcta distincin entre pobres, la mxima profesionalizacin en la atencin al pobre incapaz o no vergonzante y una divisin del trabajo con el Estado respecto
del pobre capaz. Sin embargo, al mismo tiempo se descubri el valor
poltico de una asistencia social eficaz; y el grueso de la asistencia pblica continu siendo paraestatal, canalizndose a travs del partido
gobernante, con el Estado como refuerzo financiero y legal.
El aumento del salario real se convirti en el elemento de transferencia de ingresos de ndole redistributiva de mayor intensidad de la poltica social del peronismo clsico. La expansin salarial fue posibilitada
directamente por aumentos reales, a travs de negociaciones colectivas
en donde los asalariados fueron apoyados fuertemente por el Estado;

63
Al respecto ver JAMES, Daniel: Resistance and Integration: Peronism and the Argentine
Working Class 1946-1976; Cambridge, Cambridge University Press, 1988; SIDICARO, Ricardo: Consideraciones sociolgicas sobre las relaciones entre el peronismo y la clase obrera
en la Argentina, 1943-1955; en Boletn de Estudios Latinoamricanos y del Caribe n 31;
Amsterdam, diciembre de 1981; y TORRE, Juan Carlos (compilador): La formacin del
sindicalismo peronista; Buenos Aires, Legasa, 1988. Para la continuidad de esta pauta Estado-sindicatos despus de 1955 ver BUNEL, Jean: Pactes et agressions. Syndicalisme et relations
professionnelles en Argentine; Lyon, ditions du Centre National de la Recherche Scientifique
(CNRS), 1991; CAVAROZZI, Marcelo: Autoritarismo y Democracia (1955-1983); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1983; FERNNDEZ, Arturo: Las prcticas
sociales del sindicalismo (1976-1982); Buenos Aires, Centro Editor de Amrica Latina (CEAL),
1985.

70

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

mientras que el sector privado fue presionado para otorgar aumentos a


cambio de crdito subsidiado. Indirectamente, adems, el salario real
creci fuertemente por la disminucin de costos clave de la canasta familiar, como el congelamiento de alquileres urbanos y los arrendamientos
rurales; el de los servicios pblicos, progresivamente nacionalizados; y el
de los alimentos, sujetos a controles de precio y a subsidios indirectos64.
El otro elemento clave del nuevo modelo de intervencin fue la consolidacin de una fuerte tutela pblica del contrato de trabajo. El Estado medi en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la frmula de la conciliacin obligatoria, fallando en una cantidad
cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a la dinmica mediadora. Las leyes regulatorias del
contrato de trabajo otorgaron carcter obligatorio a las nuevas condiciones de trabajo; e incluso aparece el Fuero Laboral como parte del dispositivo tutelar de las condiciones de salarizacin de la fuerza de trabajo.
De la misma manera, si la tradicin de un sindicalismo menos hostil
hacia el Estado y ms inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al perodo 1943-45, su reconocimiento legal masivo y su
transformacin en sociedades capaces de recaudar aportes multiplican
y extienden enormemente ese rol. La masiva afiliacin de los asalariados
y la creciente obligatoriedad de los aportes a fondos sociales convirtieron a las federaciones sindicales en el anclaje bsico de la proteccin
social argentina. Los antiguos Fondos Previsionales se multiplicaron y
ampliaron su gama de servicios, a la vez que continuaba la diferenciacin entre fondos previsionales (jubilaciones y pensiones) y fondos
mutuales de salud y recreacin, las Obras Sociales. De estos aos data
adems la aparicin de las asignaciones familiares por convencin co-

64
Estos aumentos se pueden medir directa o indirectamente. De manera directa, en 1955
los salarios reales se situaban por encima del 64% respecto al nivel alcanzado en 1945.
Como porcentaje del PBI, los salarios haban pasado de un 44% en 1943, a un pico en
1950 de 56%, quedando en 1955 en el 55%. Los cambios relativos al interior de los
sectores asalariados, por ltimo, parecen haber beneficiado a los sectores no calificados, y
haber disminuido la brecha entre asalariados. Ver GERCHUNOFF, Pablo y LLACH, Lucas:
El ciclo de la ilusin y el desencanto. Un siglo de polticas econmicas argentinas; Buenos Aires,
Ariel, 1998. De manera indirecta, se pueden medir como cambio en las formas de vida de
la poblacin, notablemente como masificacin del ocio. Ver TORRE, Juan Carlos y
PASTORIZA, Elisa: La democratizacin del bienestar; en TORRE, Juan Carlos: Los aos
peronistas (1943-1955); Tomo VIII de la Nueva Historia Argentina; Buenos Aires, Sudamericana, 2002.

71

Luciano Andrenacci

lectiva. Hacia el final del perodo la cobertura de riesgos de la vida


activa se haba ampliado enormemente (con exclusin del desempleo) y
abarcaba a la casi totalidad de los asalariados formales.
El sistema, continu estando armado en base a cajas autnomas,
dependientes ms o menos directamente de los sindicatos, y por ende
fragmentadas segn patrones regionales y de ramas de actividad. La tendencias clave del sistema de seguros de vejez fue sin embargo la aparicin de una regulacin pblica que, a travs del Instituto Nacional de
Previsin Social (INPS), garantiz (a) la extensin de la cobertura de los
fondos previsionales a la casi totalidad de los asalariados (482.000 en
1943 a 4.691.000 en 1954); (b) la homogeneizacin del sistema de cotizaciones y beneficios entre sectores asalariados; (c) la generalizacin del
criterio del haber jubilatorio como porcentaje de la retribucin alcanzada en la actividad; y (d) la definitiva transformacin de los regmenes de
capitalizacin en sistemas de reparto, con fuertes tendencias deficitarias65.
En el caso de los seguros de salud, se profundiza un proceso que slo
adquirira forma definitiva en el posperonismo. Los seguros de salud
argentinos se consolidarn en forma de organizaciones mutuales
cogestionadas por empleadores y gremios, sin integracin formal alguna
con el sistema de hospitales pblicos, con un conjunto de normas que
otorgaran cierta homogeneidad mnima a la cobertura pero un trasfondo de fuerte fragmentacin entre ramas de actividad y regiones.
Los cambios del perodo 1943-1955 fueron clave tambin en el conjunto de polticas universalistas. En la ms asentada de estas polticas,
el sistema de educacin pblica, la etapa implic la extensin y
masificacin de la enseanza media y secundaria; y la aparicin de la
preocupacin por estrategias de instruccin vinculadas al desarrollo
econmico: las necesidades productivas y las lgicas del mercado de
trabajo. En salud pblica el balance es ambiguo, en la medida en que
los proyectos originales de centralizacin y semiestatizacin quedan re-

65

El rgimen de capitalizacin se transforma en rgimen de reparto cuando los fondos que


entran por cotizaciones de activos slo alcanzan para hacer los pagos de las prestaciones de
los pasivos. Entre las causas principales que propiciaron la descapitalizacin de las cajas y
su tendencia al dficit se suele sealar a la inflacin, la baja rentabilidad de la parte
invertida de los fondos, el incremento de los haberes jubilatorios sin correlacin en los
ingresos, y el retiro prematuro de los trabajadores activos. Ver FELDMAN, Jorge; GOLBERT,
Laura e ISUANI, Ernesto: Maduracin y crisis del sistema previsional argentino; Buenos Aires,
Centro Editor de Amrica Latina (CEAL), 1988.

72

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

lativamente truncos; y al mismo tiempo el crecimiento del sector pblico en salud es intenso. La expansin de la red de hospitales pblicos y
de su capacidad de atencin sern resultado del esfuerzo presupuestario de los gobiernos provinciales y de la Fundacin Eva Pern. El Estado nacional se mantuvo en estrategias de coordinacin
suprajurisdiccional y en el desarrollo de instituciones especializadas en
atencin especfica; o en el desarrollo de medicamentos clave. El cambio ms dramtico en polticas universales provino de la estatizacin de
los servicios pblicos. Se nacionalizaron o crearon instituciones pblicas de servicios en las comunicaciones, una parte importante del sistema de transportes urbanos e interurbanos, la infraestructura sanitaria y
los servicios de energa. Adems del impacto en el peso real del sector
pblico sobre el Producto Bruto Interno; esto tuvo un importante impacto redistributivo en forma de universalizacin del acceso y reduccin relativa de costos de vida.
El fuerte cambio de modelo de poltica social se reflej tambin en la
poltica asistencial. En los aos 30 era perceptible el avance de una
visin que sintetizaba los problemas sociales en una trama nica y los
ligaba a un criterio de derecho ciudadano. Luego de la Primera Conferencia Nacional de Asistencia Social de 1933, el Poder Ejecutivo somete
al Parlamento una Ley de Asistencia y Previsin Social, en cuyo artculo
primero se lee que todo argentino () tiene derecho () a ser reconocido gratuitamente por las autoridades pblicas en los actos de desamparo ocasionados por abandono en la menor edad, desocupacin, enfermedad, invalidez y vejez66. El proyecto inicial del Estado peronista
fue de crear un sistema pblico de asistencia a la pobreza que integrase
intervenciones sanitarias y transferencias distributivas, y que absorbiese
directamente a la estructura filantrpico-caritativa. Muy pronto, sin
embargo, el grueso de la poltica asistencial pblica se canaliz a travs
de la Fundacin de Ayuda Social Doa Mara Eva Duarte de Pern (ms
tarde Fundacin Eva Pern, en adelante FEP)67.
66

Citado por TENTI FANFANI (op. cit.), p. 75.


Adems de las visiones impresionistas de las biografas de Eva Duarte de Pern (en
especial ver DUJOVNE ORTIZ, Alicia: Eva Pern. La madone des sans-chemise; Paris, Grasset,
1995) vase GRASSI (1989, op. cit.); TENTI FANFANI (op. cit.); PLOTKIN, Mariano:
Maana es San Pern. Propaganda, rituales polticos y educacin en el rgimen peronista (19461955); Buenos Aires, Ariel, 1993; VALLINA, Marcelo: O Peronismo e a Fundao Eva Peron.
O Longo Brao Do Regime; Dissertao de Mestrado; Universidad Federal do Rio de Janeiro,
1995; y ROZAS PAGAZA (op. cit.).
67

73

Luciano Andrenacci

La FEP realiz un doble tipo de accin: la ayuda social directa


distribuciones de bienes (muebles, ropa, juguetes, mquinas de coser,
medicamentos y equipamiento mdico) y de dinero (efectivo y becas) y
el mantenimiento de una infraestructura de instituciones asistenciales
hogares de trnsito y de ancianos, proyectos de vivienda, hospitales,
centros recreativos y colonias de vacaciones, proveeduras de bienes a
precios subsidiados. En composicin de ingresos la FEP distribua en
forma de poltica asistencial recursos provenientes fundamentalmente
del Estado nacional y de los sectores asalariados. En composicin de
gastos equivala al de varios ministerios sumados. La importancia histrica de la FEP est, sin embargo, en dos aspectos fundamentales. Todas
las intervenciones llevaban como marca un discurso legitimatorio que
circulaba entre la reivindicacin del derecho a la asistencia social (y un
enfrentamiento con la beneficencia) y la generacin de un agradecimiento masivo al gobierno y a Eva misma que politizaba la relacin
FEP/Estado-receptores. En la FEP se combinaba la consolidacin de
una idea de obligacin universal del Estado en la atencin a la pobreza
con el descubrimiento del potencial poltico-electoral de la asistencia
social.
La impronta del Estado Social argentino una tutela estatal
comprehensiva y al mismo tiempo fragmentada sobre las relaciones salariales marc los modos de integracin social de la Argentina en las
dcadas siguientes al peronismo clsico. Los fortsimos vaivenes polticos de la segunda mitad del siglo, quizs an ms que la inestabilidad
macroeconmica, hicieron variar la intensidad y la direccin de esta
tutela: los sectores incluidos y parcialmente excluidos del paraguas
protectivo de un Estado semimilitarizado y feudalizado por una sociedad civil ms fuerte que lo que una lectura superficial del proceso ha
tradicionalmente sugerido. La perennidad del modelo tutelar atraves,
sin embargo, ideologas y posiciones polticas, siendo sus matices ms
que su espritu general lo que las coyunturas polticoeconmicas
tematizaron.
Luego del golpe de Estado de 1955, y a pesar de un breve intento
de revisin general de la poltica social peronista, las tendencias de lo
que hemos denominado poltica del trabajo en el perodo 1943-55 se consolidaron: un contrato de trabajo pautado y regulado por el Estado
segn formas fordistas, con un fuero laboral con impronta protectiva de
los asalariados; y un sistema de seguros sociales garantes de la estabili-

74

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

dad del ingreso, fragmentado segn lneas corporativo-profesionales pero


unificado por debajo a travs de la intervencin pblica. As, la centralizacin-semiestatizacin de las cajas previsionales se produce en
195868 y la consolidacin de sus sistema de reglas en 1969; en 1963 la
ley regula por primera vez un salario mnimo obligatorio e indexable; y
en 1970 se consolida el rgimen de seguros de salud de las Obras Sociales69. Significativamente, una regulacin jurdica unificadora de los aspectos tutelares y fordistas del contrato de trabajo la ley 20.744 aparecer recin 1974. Las polticas universales mantuvieron y profundizaron
las tendencias anteriores, ampliando los mnimos de ciudadana garantizados por la educacin, la salud y los servicios pblicos. Las polticas asistenciales continuaron ocupando un lugar marginal en el marco de
una economa de pleno empleo y masivamente formal.
El aspecto ms conflictivo y cambiante en el perodo 1955-76, con
mayor impacto probablemente en los matices del complejo de poltica
social fue la relacin entre el Estado y el movimiento obrero organizado.
La revisin del lugar clave que esta relacin haba ocupado en el perodo 1943-55 se constituy en uno de los objetivos primordiales de los
gobiernos posteriores. Estos oscilaron entre intentar el desmonte completo de un modelo socioeconmico de desarrollo tutelado por el Estado con aspectos redistributivos favorables al mundo urbano industrial y
a la capacidad de consumo de los asalariados; y la revisin selectiva de
los aspectos ms cuestionables de ese modelo: el elevado estatismo y en
particular el poder relativo de las asociaciones sindicales en la
macroeconoma y las microeconomas. Esta situacin politiz radicalmente al dilogo Estado-sindicatos, en la medida en que estos ltimos
eran al mismo tiempo los representantes polticos de los asalariados y
del peronismo proscrito, partido de oposicin mayoritario de gobiernos

68
Los Fondos Previsionales fueron unificados en tres cajas pblicas: autnomos, comercio
e industria; y sus sistemas actuariales, cotizaciones y regmenes de prestaciones
homogeneizados. Las condiciones de retiro (edad y cantidad de aportes) y de percepcin
de jubilacin (clculo de los montos segn niveles de ingreso promediados en el tiempo)
fueron reguladas por la ley 18.037 de 1969.
69
La ley 18.610 determin la integracin obligatoria al sistema de Obras Sociales de la
totalidad de la poblacin trabajadora con relacin de dependencia, junto con sus familiares directos; y coloc la administracin de los fondos en la rbita de las organizaciones
sindicales.

75

Luciano Andrenacci

civiles y militares. As, aspectos clave del desarrollo del Estado Social
quedaron en el centro de un sistema poltico extraparlamentario70 .
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de las
formas de intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina
degradacin de las condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin social. Durante la segunda mitad de
los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina presenci el crecimiento
de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo, la saturacin
del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los salarios reales
y de la calidad de la proteccin social de los asalariados. La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al pas comenz a abrir paso a
procesos centrfugos que quedaron de manifiesto en los aos 80.
Aunque la dictadura militar de 1976-83 signific un parteaguas en la
historia poltica y econmica argentina, los cambios no redundaron en
una alteracin definitiva del modelo de poltica social. El impacto ms
importante se verific en una fuerte restriccin de la influencia sindical
en la negociacin colectiva tripartita con Estado y patronales que permiti una fuerte cada del salario real, un disciplinamiento represivo de la
mano de obra y la intervencin del sistema de Obras Sociales. Este
disciplinamiento se apoy en facciones del sistema sindical polticamente proclives a la propia dictadura71 . El disciplinamiento represivo sobre
los asalariados se combin con formas de terrorismo de Estado destinadas a neutralizar la movilizacin social en organizaciones comunitarias
barriales que haba sido una caracterstica de los aos 70, a travs de la
desaparicin fsica (por encarcelamiento o asesinato)72 . Es la dictadura,
por ltimo, la que inicia el proceso de descentralizacin de la educacin
pblica y el de privatizacin parcial de los servicios pblicos.
La transicin democrtica (1983-1991) fue una etapa de crisis abierta del modelo de integracin social, de las capacidades presupuestarias
70

Las convenciones colectivas de trabajo, por ejemplo, podan ser convocadas o suspendidas, el balance pblico inclinado hacia el capital o el trabajo, de acuerdo a la coyuntura
macroeconmica, claro; pero tambin a la coyuntura poltica o a la relacin particularmente buena o mala de esa rama sindical con ese personal pblico. El sistema de convenciones, por lo tanto, fue perdiendo centralidad como lugar de procesamiento de conflictos
laborales.
71
Ver FERNNDEZ (op. cit.).
72
Para el surgimiento del paradigma de desarrollo comunitario en el trabajo social ver
TENTI FANFANI (op. cit.). Para esto ltimo combinado con el impacto de la dictadura ver
ROZAS PAGAZA (op. cit.).

76

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

del Estado y del complejo argentino de poltica social; pero la compleja


dinmica del sistema poltico evit que esa crisis redundara en transformaciones sustantivas. La poltica laboral estuvo signada por la negociacin directa Estado-sindicatos de la indexacin salarial en un contexto
de fuerte inflacin y de convenciones colectivas congeladas. El complejo de polticas de salud fue el que estuvo ms cerca de reformas
sustantivas, aunque al cabo de los 80 esas reformas haban sido slo
marginales73 . Los intentos de continuar la estrategia de privatizacin de
servicios pblicos quedaron tambin truncos. En el mundo de la poltica asistencial, por ltimo, es donde se registr la aparicin de la estrategia de combate a la pobreza con programas de emergencia alimentaria
focalizados.

La etapa del Estado capitalista neoclsico


Por las razones que reseramos ms arriba, la economa del Estado
neoclsico implic una profunda reforma del complejo de poltica social en los pases capitalistas. La poltica de empleo contribuye a reformar
el mercado de trabajo garantista de la etapa anterior. De modo acorde al
diagnstico que el nuevo complejo hegemnico neoliberal hace de la
coyuntura econmica internacional de los 70 y 80, las intervenciones
pblicas se orientan a la desregulacin general del mercado de trabajo y
la reduccin del peso relativo de los costos laborales. Esto implic estrategias de flexibilizacin de las pautas contractuales del fordismo, de
modo de acompaar los procesos de reduccin y flexibilizacin de recursos humanos en los sectores pblico y privado. Tambin se plasm
73
El sistema enfrent por primera vez la posibilidad de cambios en la dcada de 1980,
cuando empez a ser evidente el crecimiento de poblacin sin cobertura formal y la
situacin financiera delicada de los hospitales pblicos y de las Obras Sociales (OOSS). El
decreto 2.367/86 puso en vigencia las leyes 19.337 de 1971 y 20.222 de 1973 que tenan
como objetivo procesos de descentralizacin hospitalaria con criterios de organizacin
regional. La ley del Seguro Nacional de Salud de 1988 (ley 23.661), por su parte, tena
como objetivo integrar a las OOSS y al sistema pblico creando un seguro universal,
pblicamente regulado, que abarcase a los trabajadores autnomos y a los indigentes
asistenciales. Pero la mayor parte del proyecto fue abandonada, resultando en un
reforzamiento del sistema de OOSS existente. El impacto real de la ley fue slo la creacin
de una Administracin Nacional del Seguro de Salud (ANSSAL) con el objetivo de administrar un fondo de compensacin tendiente a disminuir las inequidades entre OOSS. Por
ltimo, la ley de Obras Sociales (23.660 de 1988) devolvi el control de las OOSS a las
federaciones sindicales.

77

Luciano Andrenacci

en una remercantilizacin parcial de la cobertura de los riesgos de la


vida activa, creando (o extendiendo la esfera) de los cuasimercados de
gestin privada y regulacin pblica de seguros sociales.
Parte del mismo diagnstico hegemnico, sostenido por una trama
de intereses y una cosmovisin terica, aceptado e implementado
transversalmente por partidos polticos de origen mltiple, fue la necesidad de reducir el peso fiscal del Estado. Esto dio lugar, en trminos de
la poltica universalista, a estrategias de revisin de las competencias pblicas de educacin, salud e infraestructura social. En la educacin y la
salud pblicas, las estrategias se orientaron a procesos de
desconcentracin y descentralizacin, generando autarqua de regmenes y establecimientos en el marco de regulaciones bsicas generales. En
la infraestructura social bsica se promovi, adems de la descentralizacin de la gestin, la privatizacin lisa y llana de los servicios pblicos.
Entre la nueva estrategia pblica y la dinmica macroeconmica
de las ltimas dcadas del siglo XX, tendi a generarse un mercado de
trabajo con fuertes tendencias al desempleo estructural, a la dispersin
salarial y a la informalidad. Coherentemente con los cambios anteriores, la poltica asistencial se orient a la creacin de una red mnima de
intervenciones estratgicas sobre los grupos percibidos como portadores
de mayor riesgo relativo en la nueva estructura socioeconmica. Se
multiplicaron de este modo las intervenciones en forma de programas
sociales, con objetivos, plazos y financiamientos limitados; con fuertes
transferencias de responsabilidad a sectores no estatales en la gestin de
polticas. Los programas sociales se basaron en una intensificacin de la
focalizacin de la intervencin en necesidades y grupos especficos, inaugurando adems modalidades de reinsercin tutelada de sujetos y
grupos de riesgo en el mercado de trabajo.

El Estado capitalista neoclsico en la Argentina


En trminos generales, se podra decir que en la ltima dcada
del siglo XX se presencia un proceso de asistencializacin de la poltica
social argentina. Es decir, hay un cambio fundamental en la intervencin sobre el mercado de trabajo, que desregula completamente las formas de salarizacin y el sistema de seguros sociales, incluso privatizando parcialmente una parte de ellos. Hay una fuerte cada de la calidad
de la cobertura de los sistemas universalistas del Estado y la desaparicin completa del sistema de servicios pblicos como tales, quedando
78

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

slo una laxa y cuestionable regulacin en su lugar. Por ltimo, adquiere una centralidad inmensa la poltica asistencial, tanto que gran parte
de la legitimidad sociopoltica del Estado argentino parece pasar a depender de esa poltica asistencial.
Como se sabe, la crisis del modelo de crecimiento econmico y de
las formas de intervencin del Estado Social trajo aparejada una paulatina degradacin de las condiciones de generacin de empleo y de financiacin de la estructura de la proteccin social. Durante la segunda
mitad de los aos 70 y durante los aos 80 la Argentina presenci el
crecimiento de la pobreza, la cada en la tasa de generacin de empleo,
la saturacin del sector cuentapropista y las prdidas de posicin de los
salarios reales y de la calidad de la proteccin social de los asalariados.
La alta homogeneidad social relativa que caracterizaba al pas comenz
a abrir paso a procesos centrfugos. El cambio en las formas de acumulacin de los aos 90 agrav y consolid este proceso en vez de
detenerlo. El empleo se estanc, y un proceso de reemplazo de empleo
estable por empleo precario afect a una parte importante de los asalariados; el sector cuentapropista perdi su carcter de alternativa de
mayores ingresos y se transform en refugio para desempleados sin cobertura; la degradacin financiera de la proteccin social abri paso a
una prdida de calidad de la cobertura y a la privatizacin de una parte
creciente de los servicios; la pobreza comenz, finalmente, a mostrar
caras cada vez ms complejas: a la pobreza estructural del migrante
interno que no accede a una mayor calidad de vida se agreg la del
asalariado desempleado o la del cuentapropista insertado cada vez ms
precariamente en un mercado en franco proceso de achicamiento; al
freno de la movilidad social ascendente se le sum la movilidad social
descendente y principios de aislamiento de sujetos y colectivos que bordean situaciones de exclusin.
La poltica social argentina sigue de cerca y consolida estos procesos
sociales. En ello repite la experiencia de otros pases occidentales y
agrava adems la situacin con algunas de sus propias singularidades.
Adaptndose a las condiciones de funcionamiento de los capitalismos
de fin de siglo, la intervencin social del Estado vir en casi todas partes
hacia la bsqueda de formas de reinsertar sujetos que haban perdido
su calidad de asalariados (y con ella toda forma de proteccin pblica);
y/o (segn los casos nacionales) hacia la bsqueda de formas de proteger sujetos cuya salarizacin es de tan baja calidad que ya no garantiza

79

Luciano Andrenacci

el acceso a una proteccin social abarcativa. En Argentina se verifica, tambin, el pasaje desde un Estado predominantemente regulatorio de una
sociedad salarial a un Estado que slo compensa parcialmente la degradacin de aqulla. En los trminos propuestos, a la degradacin propia de la
relacin salarial como vector de integracin social sucede la deconstruccin
sistemtica del complejo de intervenciones en el centro y la multiplicacin, bastante menos sistemtica, de polticas en las mrgenes.
En el mbito de la poltica laboral, la ley ya no garantiza que una
relacin salarial formal est organizada de manera de proveer los ingresos monetarios mnimos para la subsistencia del asalariado/a y de su
grupo domstico. Las leyes de empleo de 1991 y las subsiguientes neutralizaron el efecto del salario mnimo, al sujetarlo a una negociacin
colectiva macro que culmin en la prctica en un congelamiento de los
mnimos para toda la dcada. La tutela contractual homogeneizante de
una relacin salarial estable dej lugar a un paraguas jurdico laxo, bajo
el cual conviven contratos enormemente heterogneos. La flexibilizacin
contractual, pensada para adaptar la estructura del empleo a nuevos
procesos productivos, redund en la Argentina en procesos de
precarizacin laboral74 .
74
La Ley Nacional de Empleo de 1991 (24.013) fue la primera reforma importante a la Ley
20.744 de Contrato de Trabajo, habilitando la creacin de nuevas modalidades de contratacin temporaria que flexibilizaron el modelo nico de contrato de tiempo completo y
duracin indeterminada. Esto tuvo como consecuencia que una gran parte del nuevo
empleo de la coyuntura de crecimiento del Producto Bruto Interno que se registr desde
1991 se realizara en modalidades temporarias de contratacin. Al mismo tiempo se transformaron los mdulos de clculo de la jornada laboral permitiendo una mayor flexibilidad
en la asignacin horaria de tareas a los asalariados. Esto redund en una reduccin del
costo salarial total, en la medida en que se redujo la cantidad de horas extra trabajadas
(horas adicionales a los mximos establecidos por la ley). Por ltimo, la ley cre el primer
sistema de seguro de desempleo, administrado por un Fondo Nacional de Empleo, pero
limitando su extensin a los asalariados formales del sector privado, lo cual determin que
su impacto sobre el porcentaje de desempleados fuese bastante bajo. La ley 24.028,
aprobada simultneamente, modific adems el rgimen de indemnizaciones por despido
limitando el concepto de causa injustificada y estableciendo topes a las indemnizaciones
por accidentes de trabajo. Las modificaciones de 1991 se extendieron a partir de 1995 con
las leyes 24.465 y 24.467 de Empleo de Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs), que
flexibilizaron an ms las condiciones de contratacin y de despido, regularon un perodo
de prueba, y habilitaron negociaciones colectivas por empresas. Todo esto se hizo fijando
un umbral de empleados alto (50) para la adjudicacin de la categora de PYME, y por
ende alcanzando estimativamente a cerca del 65% del total de asalariados. Inmediatamente
despus la ley 24.522 o Ley de Quiebras cre la figura de un convenio colectivo de crisis,
autorizando a suspender las normas pblicas y a renegociar las condiciones de trabajo en
caso de concurso preventivo de las empresas.

80

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La aparicin de las curiosamente denominadas polticas activas de


empleo por parte del Estado nacional y algunos Estados provinciales y
municipales completa esta transformacin. El achicamiento del mercado
de trabajo es tal, que se trata de crear instancias alternativas de obtencin
de ingreso monetario75 . Esas instancias revisten para sus receptores el
carcter de relaciones salariales, a pesar de que formalmente sean presentadas como programas asistenciales de tipo workfare, es decir subsidios a
desempleados con contraprestacin en forma de trabajo. La creciente
extensin e importancia poltica de estos programas da cuenta de las
profundas modificaciones de la estructura del empleo en la Argentina.
Completando la mutacin de la poltica social, a los cambios en el
funcionamiento del mercado de trabajo y en la poltica laboral se sum
la transformacin sustancial del sistema de seguros sociales. El sistema
previsional76 y el sistema de seguros de salud77 , principales componen75
La ms importante de las cuales ha sido el Plan Trabajar, complementado a partir de
2000 con el Programa de Emergencia Laboral, masificado desde 2002 con el Plan Jefes y
Jefas de Hogar Desocupados (todos cofinanciados por el Estado argentino y el Banco
Mundial), y con sucedneos provinciales de los cuales el ms importante, cuantitativamente,
es el Plan Barrios Bonaerenses de la provincia de Buenos Aires. Estos programas prevn la
financiacin de la mano de obra para trabajos de relevancia comunitaria (infraestructura
vial, sanitaria y cultural de barrios vulnerables, as como emprendimientos de asociaciones
comunitarias locales), fijando criterios de seleccin de beneficiarios (desempleados, jefes
de familia o con personas dependientes a cargo). Funcionan como contrataciones
temporarias de muy baja remuneracin, sin protecciones sociales adicionales, administradas por el Estado nacional e implementadas por provincias, municipios y organizaciones
no gubernamentales.
76
En 1994 la Ley de Reforma Previsional dividi al sistema en dos partes independientes:
una privada funcionando segn criterios de capitalizacin y una pblica para administrar
el sistema tradicional. La parte privada se conform con un conjunto de empresas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) que recaudan las cotizaciones
previsionales capitalizndolas en fondos de inversin y compitiendo entre s por la rentabilidad de operaciones financieras que se realizan dentro de unos marcos fijados por la ley.
El ANSeS (Administracin Nacional del Seguro Social) por su parte, contina administrando el sistema pblico de reparto. El criterio de prestacin jubilatoria cambia sustancialmente
en el sistema de capitalizacin, puesto que se elimina el componente redistributivo que,
aunque marginal, caracterizaba al sistema pblico de reparto. En efecto, en el sistema de
reparto, la prestacin jubilatoria se calculaba en base a un porcentaje indexable segn el
costo de vida de los mejores salarios de la ltima etapa activa. Esto implicaba una reduccin relativa, en la etapa de retiro, de las desigualdades de ingreso de la vida activa. En el
sistema de capitalizacin la prestacin jubilatoria depende estrictamente de los montos
cotizados y del xito de los movimientos financieros de la AFJP, lo cual tiende a plasmar
ms fielmente en los montos de jubilacin la estructura de ingresos de la poblacin activa
y las coyunturas macroeconmicas.

81

Luciano Andrenacci

tes de la seguridad social argentina, fueron parcialmente privatizados y


sus componentes de redistribucin intergeneracional o intersectorial
severamente restringidos. La seguridad social ya no tender a homogeneizar la condicin salarial entre los extremos, sino que reproducir en
la calidad de la atencin de salud y en las prestaciones de retiro el xito
relativo de cada individuo en los ingresos de su vida activa.
Las polticas universales del Estado argentino acompaan tambin la
tendencia. El sistema educativo pblico sufre hace bastante tiempo de
una degradacin de la calidad de la enseanza en sus tres niveles. Este
proceso revela irracionalidades sistmicas que son incluso independientes
de la variable presupuestaria. La descentralizacin hacia el nivel provincial del nivel secundario, slo parcialmente acompaada de transferencia de recursos acordes, ha agravado la degradacin. La tendencia a
una educacin de calidad diferenciada entre sector pblico y privado
es visible, y est slo frenada probablemente por la relativamente baja
competitividad que ha ofrecido hasta ahora la enseanza en el propio
sector privado. La racionalizacin de recursos que encubren los decretos de Hospitales Pblicos de Autogestin, llevando en muchos casos a
los hospitales pblicos al lmite de la prdida de la calidad de gratuitos,
completa la nueva estratificacin de gasto y calidad de prestaciones78 .
77
A travs del decreto 2.284 de 1991 se inicia un proceso de desregulacin de las Obras
Sociales (OOSS) que culmina con el decreto 9 de 1993, destinado a permitir la libre
eleccin de su OS por parte de los asegurados y limitando las restricciones a la libre
subcontratacin de servicios por parte de las OOSS. El objetivo de la reforma era eliminar
gradualmente la relacin entre OS y federacin sindical, forzando la creacin de un
conjunto ms pequeo y homogneo de prestadoras semiprivadas de salud que integre a
las OOSS y las empresas de medicina privada. El resultado fue un aumento de la fragmentacin sistmica, en la medida en que las OOSS administran un seguro de salud desfinanciado
por la dinmica del mercado de trabajo, mientras que las empresas de medicina privada
venden libremente servicios en el mercado de consumidores y al mismo tiempo a las
propias OOSS.
78
El decreto 578 de 1993 reglament por el funcionamiento de los Hospitales Pblicos de
Autogestin (HPA), que haban sido creados por leyes nunca reglamentadas de los aos
1971 y 1973. Los HPA continan funcionando en la jurisdiccin originaria (provincial o
municipal) pero con administraciones autnomas capaces de gestionar con un criterio
empresarial los aportes presupuestarios que les asigne su jurisdiccin (de acuerdo a un
clculo de rendimiento y tipo de poblacin asistida) y los ingresos que el propio hospital
facture. En efecto, los HPA deben brindar atencin mdica a toda la poblacin y, en forma
gratuita, a los pacientes carentes de recursos; pero estn habilitados a facturar prestaciones
a la poblacin con cobertura social. El modelo de los HPA enfrenta sin embargo graves
problemas para consolidarse, dadas las dificultades de pago de las OOSS y la baja capacidad contributiva voluntaria de los usuarios.

82

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Como tendencia general, el aspecto asistencial de las polticas sociales ha pasado a ser el mbito fundamental de las nuevas formas de
intervencin social del Estado argentino durante los aos 90. El Estado
argentino ha optado polticamente, en el contexto de sus opciones de
gobernabilidad (alianzas, lmites fiscales y elecciones de poltica econmica) por multiplicar y recientemente sistematizar los programas que
brindan asistencia alimentaria y nutricional, asistencia de salud y empleo temporario. Estos programas han tomado una creciente centralidad,
al punto que se asocia en el discurso meditico, en la prctica estatal,
en los diagramas burocrticos, en los usos de las organizaciones comunitarias, etc. polticas sociales a programas y polticas asistenciales.
Si la desregulacin que demanda el capitalismo posestatista diluye
una parte importante de la fuerza integratoria y de los parmetros de
proteccin que brindaban las relaciones salariales, la degradacin del
empleo y de las condiciones de vida de un sector importante de la
poblacin potencia a la vez las necesidades de intervencin asistencial
del Estado. El resultado es una fuga hacia formas masivas y sistemticas de asistencia social descentralizada en niveles subnacionales,
semiprivatizada en organizaciones no gubernamentales religiosas y comunitarias, y cofinanciada por organismos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF o Banco Mundial). Los organismos
multilaterales, claro est, aparecen con el doble rol de posibilitar el
financiamiento de una parte de la intervencin social del Estado nacional y de condicionar y monitorear las formas de esa intervencin. La
poltica asistencial, tradicionalmente asociada a la caridad, la filantropa o el clientelismo, pasa a ser sinnimo de eficiencia y eficacia en el
uso de recursos pblicos, y de justicia distributiva en el plano de la
legitimacin de las formas de intervencin del Estado.

Una visin de conjunto


Los cuadros que siguen resumen esquemticamente el interjuego de
las tres regiones y los tres perodos de la poltica social moderna en los
pases capitalistas.

83

84

Expansin universalizante delsistem a


de educacin pblica,incluyendo
instruccin m edia y superior.
Creacin de una red de salud pblica
subsidiada y/o provista directam ente
porelEstado.Serviciosde
infraestructura socialbsica regulados,
subsidiadoso gestionados
directam ente porelEstado.

Polticasde pleno em pleo y de


generalizacin de lasrelaciones
salarialesform ales.
Regulacin delcontrato de em pleo
tendiente a consolidarm odalidades
fordistasde organizacin deltrabajo.
Generalizacin delsistem a de seguros
socialescolectivizando o estatizando la
cobertura de losriesgosde la vida
activa.

Estado
capitalista
clsico

Estado
social

Regiones
Poltica de serviciosuniversales
Secularizacin de la educacin bsica
con im perativosde hom ogeneizacin
socioculturaly adecuacin a las
necesidadesproductivas.
Profesionalizacin y
desasistencializacin de la salud
pblica.
Surgim iento de intervenciones
tendientesa generarinfraestructura
socialbsica.

Poltica deltrabajo

Polticasde generacin de m ercadosde


trabajo y disciplinam iento de la m ano
de obra.
Regulacin de lasform ascontractuales
tendientesa garantizarla reproduccin
de la fuerza de trabajo.
Segurossocialesm utualistas,
progresivam ente prom ovidosy
reguladosporelEstado.

Perodos

Program associales
(transferencia de bienes,
servicioso ingresos
m onetarios)
coyunturalesa
individuosy sujetosen
situacionesde pobreza
hasta su absorcin o
reabsorcin en el
m ercado de trabajo.

Secularizacin parcialde
losdispositivos
asistencialesy
adecuacin a las
dem andasde la
expansin deltrabajo
asalariado.

Poltica asistencial

Los esquemas de poltica social del Estado capitalista clsico, del Estado social y del Estado neoclsico.

Cuadro 3

Luciano Andrenacci

Estado
capitalista
neoclsico

Polticasde gestin de un m ercado de


trabajo con tendencia aldesem pleo y la
inform alidad.
Polticasde desregulacin y
flexibilizacin contractual.
Rem ercantilizacin parcialde la
cobertura de losriesgosde la vida
activa,creando (junto a,o en lugarde
la estructura de segurossociales)
cuasim ercadosde gestin privada y
regulacin pblica.
Revisin de lascom petenciaspblicas
de educacin en favorde procesosde
descentralizacin.
Revisin de lascom petenciaspblicas
de salud en funcin de losnuevos
cuasim ercados.
Revisin de lascom petenciaspblicas
en infraestructura socialbsica:
descentralizacin de la gestin y
privatizacin de losserviciospblicos.

M ultiplicacin de los
program associales,
intensificacin de la
focalizacin y
predom inio de
m odalidadesde
reinsercin tutelada en el
m ercado de trabajo.

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

85

Luciano Andrenacci

La poltica social moderna en la Argentina no fue una excepcin a


estas etapas, aunque present singularidades, como cualquier otro caso
nacional. En el cuadro que sigue se presenta un esbozo de estas
especificidades, partiendo del marco de periodizacin que sugerimos.

86

Estado social
(1943-1991)

Expansin universalizante delsistem a de


educacin pblica e inclusin de polticas
adaptativasa lasnecesidadesproductivas.
Creacin de una red de salud pblica
subsidiada y/o provista directam ente porel
Estado,predom inantem ente provincial.
Serviciosde infraestructura socialbsica
gestionadosdirectam ente porelEstado,
predom inantem ente nacional.

Polticasde generalizacin de las


relacionessalarialesform alesen un
m arco de pleno em pleo.
Regulacin delcontrato de em pleo
tendiente a consolidarla tutela
pblica de lascondicionesde trabajo.
Generalizacin delsistem a de seguros
socialesa losasalariadosform alesen
salud,previsin,y asignaciones
fam iliares.

Regiones
Poltica de serviciosuniversales
Secularizacin de la educacin bsica con
im perativosde hom ogeneizacin
socioculturaly expansin de la cobertura
pblica en educacin m edia y superior.
Profesionalizacin y desasistencializacin
de la salud pblica.
Surgim iento de intervencionestendientesa
resolverproblem asde infraestructura
socialbsica en elm arco delrpido
proceso de crecim iento urbano.

Poltica deltrabajo

Consolidacin de un m ercado de
trabajo libre y disciplinam iento de la
m ano de obra a suscondicionesde
funcionam iento.
Estado
Regulacin m nim a de lasform as
capitalista
contractuales,tendiente a garantizarla
clsico (1880reproduccin bsica de la fuerza de
1943)
trabajo.
Segurossocialesasociativosy
m utualistas,escasam ente regulados
porelEstado.

Perodos

La poltica social argentina en perspectiva histrica

Cuadro 4

Estatizacin de la
asistencia social
en transferencias
de bienes,
servicios
coyunturalesa
individuosy
sujetosen
situacionesde
pobreza.

Secularizacin
parcialde los
dispositivos
asistencialesy
convivencia de los
enfoque de la
caridad y la
beneficencia.

Poltica asistencial
Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

87

Estado
capitalista
neoclsico
(1991-)

Polticasde gestin de un m ercado de


trabajo con tendencia al
cuentapropism o,eldesem pleo y la
inform alidad,abandonando a la
dinm ica tericam ente autom tica del
m ercado de trabajo la regulacin de
losagregadosde em pleo.
Polticasde desregulacin y
flexibilizacin contractualcon
tendencia a la reduccin de costos
salarialesy la precarizacin
contractual.
Rem ercantilizacin de la cobertura de
losriesgosde la vida activa en form a
de cuasim ercadosde gestin privada y
regulacin pblica en salud y
previsin social.
Descentralizacin delsistem a educativo
hacia losnivelesprovinciales,con
problem ascrecientesde financiam iento y
fragm entacin entre jurisdicciones.
Revisin de lascom petenciaspblicasde
salud,autarquizando institucionesen un
contexto de m ultiplicacin de la dem anda.
Serviciosde infraestructura socialbsica
privatizados,con una regulacin pblica
focalizada en la garanta de tasasde
ganancia y una notoria laxitud en el
controlde la calidad de lasprestaciones.

M ultiplicacin y
m asificacin de
program as
sociales
focalizados;con
objetivosque
com binan el
sostn de la
subsistencia fsica
bsica con
dispositivosde
neutralizacin de
potenciales
estallidossociales.

Luciano Andrenacci

88

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Recapitulando
Hemos ofrecido aqu una breve sistematizacin de una parte de la
produccin bibliogrfica histrico-conceptual de la poltica social moderna y la poltica social argentina. Adems del inters de contribuir a
la discusin en el campo de las teoras de la poltica social, el espritu
que anima estas notas es subrayar la importancia de un enfoque que
reconozca los clivajes de las intervenciones del Estado en la organizacin de las sociedades contemporneas. Este reconocimiento es tanto
ms importante en el caso de intervenciones que revisten la dimensin
socialmente estructurante de la poltica social.
La poltica social es demasiado frecuentemente entendida a travs de
dos visiones polares que vacan la complejidad de sus clivajes. Una de
ellas parte del aislamiento siempre caro a economistas y politlogos,
ahora novedosamente tambin a socilogos y antroplogos entre Estado y Sociedad Civil, presentado como estrategia conceptual a veces,
como visin del mundo otras. Ese aislamiento escinde al Estado de las
configuraciones que producen su sentido. Conduce a pensar a la poltica social como un conjunto de unidades aislables de las tramas que las
cogeneran y explican sus efectos. Reduce la poltica social a un conjunto de herramientas tcnicas de gestin compensatoria o reparatoria de
las consecuencias del funcionamiento macroeconmico. Limita la discusin de la poltica social a cuestiones de eficacia y eficiencia en el
diseo y el financiamiento de las intervenciones pblicas.
La otra visin simplifica a la poltica social desde el otro extremo. La
concibe (como concibe al propio Estado) como mecnicamente dependiente de las estrategias de legitimacin socioeconmica del modo de
produccin capitalista. La reduce a un conjunto de herramientas de
funcionalizacin econmica de sujetos, disciplinamiento de grupos de
riesgo y neutralizacin de conflictos sociales. Limita la discusin de
poltica social a la identificacin del modo en que sta responde (de
manera inmediata o a travs de la coartada conceptual de la ltima
instancia) a los imperativos de reproduccin sistmica.
Reconocida la complejidad de sus clivajes, la poltica social ofrece
un espectculo bien diferente. Sus formas adquieren los trazos de los
modos de integracin social en cuya trama la propia alocucin social
adquiere sentido. Como ha demostrado convincentemente la sociologa
moderna, esta trama est fuertemente determinada por los modos que
89

Luciano Andrenacci

adquiere la divisin social del trabajo: en las sociedades contemporneas, por las formas de empleo y salarizacin. Alrededor de estas se
tejieron los regmenes modernos de poltica social, tanto para bien (en
sus modalidades integrativas) como para mal (en sus modalidades represivas).
En el mundo contemporneo, la prdida de fuerza socialmente
estructurante del vector de salarizacin y las formas que adquiere la
poltica social muestran otros patrones de integracin social. Asistimos
a un proceso centrfugo cuyo resultado es la fragmentacin de esferas de
integracin social progresivamente segmentadas, cuyos lmite ilustran
las ideas impresionistas de autosegregacin de las lites y la exclusin de los grupos sociales con problemas socioeconmicos.
El enfoque sugerido permite, por ltimo, abordar el estudio de polticas sociales desde una ptica ms abarcativa que, lejos de invalidar al
anlisis clsico de polticas pblicas, apunta a criticar sus versiones ms
empiristas y esquemticas. Las relaciones entre integracin social, cuestin social y poltica social, reconstruidas histricamente, ayudan a distinguir analticamente cmo se constituyen centros y mrgenes de una
formacin social, as como entrever aspectos esenciales de la dinmica
sistmica.
En lo que respecta al caso argentino, lo que se ha intentado aqu es
contribuir al debate que los cambios polticos recientes han abierto,
resaltando la importancia de un enfoque global para comprender desde
una mejor perspectiva las caractersticas, los problemas y los potenciales
caminos futuros de la poltica social argentina.
Buenos Aires y Lima, enero de 2005

90

La invencin del desar


desarrrollo social
en la Argentina: historia de
opciones preferenciales
por los pobres79
Sonia lvarez Leguizamn80
En este artculo analizamos las transformaciones de las formas de
gestin de la pobreza y las representaciones predominantes sobre ella en
la Argentina en los 90. Durante sta dcada los Estados latinoamericanos experimentaron profundas transformaciones derivadas de la aplicacin de las polticas del Consenso de Washington. Esto supuso una
recomposicin entre los vnculos del Estado, el mercado y la sociedad
civil que se vieron expresadas en las nuevas orientaciones asumidas en
las polticas pblicas y, en especial, las polticas sociales. En estas ltimas, emergieron nuevas forma de gestin de la pobreza a travs de las
denominadas polticas de desarrollo social como forma predominante de
intervencin social sobre un mundo cada vez ms creciente de pobres.
El Desarrollo Social es la materializacin, a nivel de polticas sociales
nacionales, del discurso del Desarrollo Humano y constituye un nuevo
arte de gobernar81 de los organismos supra nacionales de promocin
del desarrollo sobre los pobres del mundo y sobre los pases pobres.
Implica una ruptura con las anteriores formas de gobierno y una nueva
estrategia cuya direccin requiere de diferentes dispositivos de intervencin y cuyo objeto dice ser el ataque a la pobreza. A este nuevo

79

Este artculo es parte de los resultados de la Tesis de Doctorado en Antropologa Social


y Cultural de la Universidad de Sevilla denominada Polticas asistenciales, pobreza y
representaciones sociales defendida en marzo del 2003.
80
Universidad Nacional de Salta (UNSA), Argentina (sonialva@unsa.edu.ar).
81
Los artes de gobernar seran ciertas virtudes, habilidades, maas, distinciones, conjunto de reglas, dispositivos para influir sobre la vida de los otros, para gobernarlos, ver
FOUCAULT, Michel: La gubernamentalidad; en FOUCAULT, DONZELOT, GIGNON y
otros: Espacios de Poder; Madrid, Ediciones de la Piqueta, 1981.

Luciano Andrenacci

arte de gobernar lo denominamos focopoltica82. La aparicin del


Desarrollo Humano implica un quiebre con los artes de gobernar anteriores. Este es el fin de la era del desarrollo, nacida el 20 de enero de
1949, cuando asume el presidente Truman en los Estados Unidos, fijando la hegemona en el mundo de este pas83. El desarrollo, era entendido por Truman como la evolucin hacia el bienestar y perfeccionamiento del gnero humano. Estados Unidos y los dems pases
industrializados se hallaban en la cumbre de la escala evolutiva84.
El primer indicio de una nominacin de humano a los procesos
de gestin de la pobreza masiva fue la propuesta de la UNESCO en
1989, de un ajuste con rostro humano. De este rostro humano del ajuste
a la invencin del Desarrollo Humano paso poco tiempo. En 1990, el
PNUD public el primer Informe sobre el Desarrollo Humano. Mahbub ul
Haq85 ofici de coordinador de los cinco primeros informes y es quien
sintetiza la idea del Desarrollo Humano, en el sentido que se trata de
cambiar el foco del desarrollo econmico de la contabilidad del producto nacional a polticas centradas en la gente. Afirmaba que al costo
humano extremadamente fuerte de los programas de ajuste estructural
de los 80, que tenan lugar en la mayora de los pases subdesarrollados

82
Ver para este tema ALVAREZ LEGUIZAMN, Sonia: La transformacin de las instituciones de reciprocidad y control, del don al capital social y de la biopoltica a la focopoltica;
en Revista Venezolana de Economa y Ciencias Sociales; Facultad de Ciencias Econmicas,
Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, Universidad Central de Venezuela;
Volumen 8, Nmero 1; Caracas, enero-abril de 2002.
83
Ver ESCOBAR, Arturo: La invencin del Tercer mundo. Construccin y deconstruccin del
desarrollo; Grupo Editorial Norma, Bogot, 1998; y Antropologa y desarrollo; en Revista
Internacional de Ciencias Sociales, Antropologa, temas y perspectivas; n 154, UNESCO, Pars,
1997 (http://www.unesco.org/issj/rics154/escobarspa.html descargado el 5-09-2001). ESTEVA, Gustavo, Desarrollo; en SACHS, Wolfang, Diccionario del Desarrollo. Una gua del
conocimiento como poder; PRATEC (Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas), 1996.
84
Conferencia de asuncin de Harry Truman, 1949; citada por ESCOBAR (1998, op. cit.)
y SACHS, Wolfang: The archaeology of the development idea; en Plantet Dialectics,
explorations in environment & development; London, Zed Book, 1999.
85
A Mahbub ul Haq se lo considera uno de los gestores del nuevo paradigma del desarrollo
human Fue fundador del Tercer Foro Mundial, en 1973, y sirvi como consejero de la
Comisin Brandt sobre el Medio Ambiente. Fue gobernador del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial desde 1982 hasta 1988. Dentro del PNUD, fue consejero
especial del administrador y dirigi los informes de Desarrollo Humano de 1990 a 1995.
Ver SIERRA FONSECA, Rolando: Mahbub ul Haq pensador del desarrollo humano; en
Biblioteca de Ideas, Coleccin de Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad;
Barcelona, 2001 (http://www.iigov.org).

92

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

bajo la influencia del FMI y el BM haba que ponerle un rostro humano.


Este consista en el desarrollo de opciones posibles de polticas alternativas para balancear los presupuestos mientras se protegan los intereses de los
grupos ms dbiles y vulnerables de la sociedad86. Se trataba, en definitiva,
de cerrar la contabilidad nacional con cierto grado de compensacin a
sus vctimas. En el primer informe de 1990, se entiende que el desarrollo
humano sera un proceso de ampliacin de las elecciones humanas relevantes y un nivel de logro, entendido como la medida de comparacin internacional del logro de estas elecciones, que permite comparaciones estadsticas agregadas entre los Estados. El tema comn, al menos como manifestacin de deseo, es el incremento de las potencialidades del individuo y sus posibilidades de eleccin; pero en el marco en una mercado cada vez ms abierto, globalizado y desrregulado
que las restringe cada vez ms. El Desarrollo Humano no puso ni pone
en cuestin la necesidad del ajuste ni menos an el imperativo del
equilibrio fiscal en el que se basan estas medidas.
Nuestra hiptesis postula que el Desarrollo Humano promueve
paradojalmente polticas de acceso a apenas ciertos mnimos biolgicos
no tan humanos. Junto a esto dice fortalecer capacidades (por medio
del incentivo a la participacin, la capacitacin para la gestin y el
reforzamiento de las redes primarias). Se trata de convertir activos
(recursos escasos de los pobres) en satisfactores de sus necesidades. Esto
requiere de una revolarizacin y economizacin de las relaciones de
reciprocidad no mercantiles, menos institucionalizadas a nivel local,
como la autoayuda, por medio de un proceso de asignacin de valor
econmico a estos vnculos, denominados en el sistema discursivo del
Desarrollo Humano como capital social87. Por ello promueve la comunidad como lugar de su realizacin. Junto a otros mecanismos de exclusin, produce un mundo cada vez ms dual y excluyente entre una
economa social o mundo de pobres donde priman relaciones no
mercantiles, la promocin de la autogesin de la propia pobreza y la

86
UL HAQ, Mahbub: Reflections on Human Development, Oxford University Press, New York,
Oxford, 1995, p. 25, traduccin y cursivas nuestras.
87
Ver ALVAREZ LEGUIZAMN, Sonia (2002, op.cit.) y ALVAREZ LEGUIZAMN, Sonia:
Capital social y concepciones de la pobreza en el discurso del Banco Mundial, su
funcionalidad en la nueva cuestin social; en ANDRENACCI, Luciano (organizador):
Cuestin social en el Gran Buenos Aires; Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de
General Sarmiento - Ediciones Al Margen; La Plata, mayo del 2002, pp. 143-163.

93

Luciano Andrenacci

produccin informal; junto a otro mundo: el de la lgica del mercado y


la economa poltica, el lucro y la competencia.
Con la desocupacin masiva y la precarizacin del trabajo se instala
una nueva etapa donde la condicin salarial no es ms la forma predominante de vida. Unos de los dispositivos de gestin de la poblacin
sobrante88 es la autogestin comunitaria territorial de la pobreza, por
medio de la gestin focalizada de las poblaciones consideradas vulnerables o en riesgo social. La tecnologa para la deteccin de los grupos vulnerables y la prueba de la validez de la pobreza, es la focalizacin.
La eficiencia en la gestin focalizada se promueve en conjuncin con
lgicas neobenficas y neofilantrpicas donde las organizaciones no gubernamentales son las convidas ms novedosas ante el retiro del estado
en la proteccin social. Esto produce una tensin entre dispositivos
seudo eficientes y prcticas tutelares.
Los programas son la materializacin de la intervencin de la
focopoltica. En ellos se objetivan los criterios de seleccin, asignacin
de recursos y dispostivos de intervencin para gestionarla, en el marco
de un discurso participativo y solidario. Se re-inventan los soportes
de proximidad y la comunidad local, de ciertos grupos sociales sobrantes. Por ello no es masiva dirigida a la poblacin o a aumentar la
productividad del trabajo como lo era la biopoltica89 sino focalizada y
por ello valora la comunidad como objeto de saber y de control o los
atributos que ponene en mayor riesgo a las personas ya pobres.
Postulamos que la actual forma de gobernar a las poblaciones sobrantes, la focopoltica, el discurso que lo sustenta el desarrollo humano y
su materializacin a nivel de polticas nacionales el desarrollo social, han

88
Cuando me refiero a poblacin sobrante estoy utilizando el concepto de Marx en su
teora de la superpoblacin relativa desarrollada en el Capital.
89
Segn Foucault (1981, op. cit.) la idea de polica tiene que ver con la de gobierno y la
gestin de la familia, la llamada economa. Foucault al momento en que este arte de
gobernar pasa del gobierno de la familia al de la poblacin, lo denomina gubernamentalidad
que se traduce en la gubernamentalizacin de la vida privada y una domesticacin del
mundo pblico de parte del Estado. En esta forma de gobernar particular, el Estado va
adquiriendo ms importancia en sus tareas y funciones. Foucault llama al momento de la
gubernamentalidd, que surge en el siglo XVIII en Europa, como poltica de la vida, o
biopoltica a diferencia de la antomo-poltica o poltica de los cuerpos. Consideramos que
en este proceso, se fueron constituyendo ciudadanos y trabajadores. Las tcticas de gobierno
le dieron un rol fundamental al Estado, en la definicin de lo que le compete con relacin
al bien comn, lo que es pblico y lo que es privado, lo estatal y lo no estatal.

94

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

recompuesto radicalmente los sistemas de obligaciones recprocos anteriores produciendo un proceso de desgubernamentalizacin90 de lo social. Se ha trasladado a las denominadas organizaciones de la sociedad
civil las responsabilidades que antes se asignaban al Estado. Se promueve que la reproduccin de la vida de las poblaciones cada vez ms pobres y vulnerables sea autogestionada o cogestionada por sus propias
capacidades familiares y comunitarias, las que ahora se incentivan y descubren.
Los objetos de saber no son ya problemas de natalidad, fecundidad
o el aumento de la vida de los trabajadores por medio de polticas y
saberes relacionados con el bienestar social en su sentido genrico.
Las formas de intervencin implican identificar, con la mayor precisin
posible, las poblaciones excluidas del trabajo, los empobrecidos, los
ms pobres de entre los pobres o los que siendo pobres adems poseen
atributos personales o familiares que los hacen ms vulnerables. Los estilos de intervencin sobre ellos estn dirigidos a promover alternativas a
la economa de mercado, adems de la represin lisa y llana cuando se
movilizan para mejorar sus condiciones de vida. La vigilancia reposa en
la comunidad, intermediada por el Estado por medio de organizaciones de la sociedad civil. Importa observar procedimientos ms o
menos espontneos o concertados, adoptados por estos grupos con re-

90
Entendemos como proceso de desgubernamentalizacin de la vida, el opuesto al descrito por Foucault de gubernamentalidad que se inicia a fines del siglo XVIII en Europa. Para
Foucault la gubernamentalidad sera el progresivo paso de una polica de familia a otra de
la poblacin, por medio de la ampliacin de las funciones, normas e instituciones gubernamentales asociadas a la poltica de la vida o biopoltica. Actualmente se produce un
desplazamiento del control ejercido por las instituciones estatales hacia las instituciones
denominadas, justamente, no gubernamentales. Lo que antes era pblico estatal pasa a ser
privado y transferido a las energas solidarias de la sociedad civil. Creemos que el proceso
actual de retorno a la familia y la comunidad local puede entenderse como nuevas formas
de control de las poblaciones sobrantes - en proceso cada vez ms intensos de empobrecimiento - y de la sociedad civil. Esta ltima es la categora para denominar todas las
instituciones no estatales ni familiares que comienzan a hacerse cargo de la proteccin
social desgubernamentalizada, o no gubernamental. Estas son el nuevo blanco de regulacin y financiamiento estatal y privado neofilntropico y neobenfico para las polticas de
foco. Esto modifica la economa poltica y marca un nuevo quiebre en las formas de
intervencin social. Aquello que antes era esfera gubernamental se privatiza y deja de estar
gubernametalizado. Queda librado a recursos locales y familiares. Por otro lado, la economa poltica avanza regulando otros vnculos, al mismo tiempo que asigna valor econmico a las relaciones de reciprocidad no mercantil.

95

Luciano Andrenacci

lacin a la obtencin de recursos monetarios y alternativos a la economa de mercado. La focopoltica significa el paso de una economa poltica de la poblacin a una economa poltica de las asociaciones intermedias y de la comunidad.
Con la focopoltica y el predominio del pensamiento nico del
neoliberalismo se retorna a la idea ms extrema del liberalismo, la que
se opone a cualquier actuacin de la sociedad sobre s misma vinculada
a la gubernamentalizacin de la biopoltica de la vida por medio de la
accin estatal y su regulacin de los vnculos entre el capital y el trabajo.
Se desrregula (se re-mercantiliza en cierto sentido) la relacin entre el
capital y el trabajo y entre el estado y la poblacin o el ciudadano
(desjuridizando los derechos sociales91). Concomitantemente se regulan los vnculos entre el mercado y la familia a fin de re-mercantilizar la
proteccin social de sectores con capacidad de pago y entre el estado y
la sociedad civil, para tutelar a las poblaciones pobres por medio de
relaciones neofilntropicas, neo benficas o autogestionarias.
La focopoltica se ocupa solo de la vida a niveles de mnimos biolgicos. Su objeto de gestin son ciertas poblaciones sobrantes: los desocupados, los ms pobres de entre los pobres, las poblaciones denominadas vulnerables y ciertos grupos llamados minoras como las poblaciones nativas o aborgenes, las que en muchos pases son
paradojalmente mayoras. Para los ex trabajadores o trabajadores
precarizados que han perdido derechos, se promueven artes de gobernarlos que implican el paso de una situacin de contrato a una de
tutela asistencial. El ltimo grupo, por oposicin, pasa de intervenciones sociales y artes de gobernarlos tutelares asistenciales basados en diversos vnculos de inferiorizacin, como el patronato o la asistencia
pblica, por ejemplo, a una situacin de derechos, denominados de
tercera y cuarta generacin que implican, al menos, la expectativa de
traducir estos derechos abstractos en posibles garantas (de identidad,
autonoma y/o de reproduccin social).
En el arte de gobernar de la focopoltica la participacin se ha convertido en una herramienta fundamental de las polticas de lucha contra
la pobreza. Ya en los 60, en los organismos internacionales comienzan

91

Ver CASTEL, Robert: Vulnerabilidad social, exclusin: la degradacin de la condicin


salarial; en CARPIO, Jorge y NOVACOVSKY, Irene (compiladores): De igual a igual; Buenos
Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1999.

96

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

a surgir ideas que vinculan el desarrollo con aspectos sociales y culturales. Se considera que en los pases llamados subdesarrollados los factores extra econmicos que produciran la pobreza se trataran de trabas
vinculadas a aspectos mentales, actitudinales, de conducta. El desarrollo
comunitario era el dispositivo que permitira superar estas trabas. Exista una concepcin sobre las poblaciones sobrantes como si fuera un
estado ms que un producto de un proceso. La pobreza se asociaba a la
negligencia, la pereza y la relajacin. Por ello, la participacin y
el desarrollo comunitario eran considerados vitales para superar situaciones provocadas por la desidia que hay en toda pobreza92. En
la participacin que promueve el desarrollo humano de los 90, la representacin de los pobres ha cambiado. Ahora se valoran sus potencialidades y algunos comienzan a ser considerados creativos e inteligentes
para generar recursos y subsistir en forma autogestionada93.
Con el objetivo de economizar la vida, se promueve la participacin
teledirigida. El concepto y la prctica de participar ya no son ms
percibidos como en los 70: una amenaza. Como resultado de los ajustes se traspasa costos a los ms pobres en nombre de la participacin y
la autoayuda. La participacin ahora es percibida como un instrumento
de mayor eficacia. Se dice que permite mayor conocimiento de las
problemticas locales y que sirve como insumo para los tcnicos nacionales e internacionales y que genera redes de relaciones esenciales
para el xito de los programas, viabilizando la cooperacin a nivel local
para brindar la necesaria sustentabilidad de la autoayuda.
La focopoltica implica el paso de muchos grupos sociales del contrato
a la tutela (la comunidad, la vecindad) bajo vnculos de neo-filantropa, caridad laica o religiosa. A diferencia de la etapa de constitucin de
la sociedad salarial que implic un proceso paulatino de paso de la

92
Para analizar los antecedentes del desarrollo comunitario ver ANDER EGG, Ezequiel:
Metodologa y prctica del desarrollo de la comunidad; Buenos Aires, Editorial Humanitas,
1981; pp. 45-47. Y para un anlisis crtico ver TENTI, Emilio: Estado y pobreza: estrategias
tpicas de intervencin (Tomo I); Bs. As., Centro Editor de Amrica Latina, 1989, p. 85.
93

Para un abordaje ms detallado de las concepciones sobre participacin en el discurso


del Desarrollo Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMN Sonia: El discurso y la prctica de la
participacin en los polticas sociales de lucha contra la pobreza, contradicciones y
ambivalencias; en XXIII Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa; 29 de
octubre al 2 de noviembre de 2001, Antigua Guatemala.

97

Luciano Andrenacci

tutela al contrato94. Por otra parte, ciertas minoras antes tuteladas, pasan
de situaciones de tutela a ser objeto y sujeto de expectativas de derechos. Ms que adscribir a una visin teleolgica de lo social que llevara
en forma ineluctable hacia un mejor bienestar, pensamos que las polticas sociales son un entramado de relaciones de fuerza donde los intereses de dominio y las luchas sociales van constituyendo sujetos, ya sea
reforzando derechos como reproduciendo o creando nuevas desigualdades y configuraciones tutelares.
En esta lnea, entendemos que las polticas sociales son una forma
particular de vnculos sociales recprocos entre el Estado, el mercado, la
familia y las comunidades que adquiri la intervencin social moderna
sobre las poblaciones sobrantes percibidas como amenaza o a ciertos
trabajadores y/o ciudadanos que era preferible integrar. La cuestin social moderna95, no es slo producto de la forma en que se resuelve la
tensin entre igualdad jurdica y desigualdad social96, a favor de un
proceso paulatino de generalizacin de igualdades y de un creciente
bienestar. No se trata de la concrecin de un mito de integracin social basado en solidaridades, producto de un contrato social mtico
que une a las personas de manera homognea y perenne asignndoles
identidades universalizables como las del ciudadano o trabajador. Tampoco se busca suturar parcialmente la tensin entre igualdad jurdica
(personas libres e iguales) y desigualdad social. Tambin estn en juego
una variada gama de vnculos jurdico-sociales no necesariamente vinculados con la igualdad jurdica como los que llevan a la materializacin del contrato, sino tambin vnculos de desigualdad inscriptos en
diversas relaciones de tutela que dan cuenta de una variada forma de

94
Para la descripcin del largo proceso histrico de la tutela al contrato ver CASTEL,
Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del asalariado; Bs. As., Paids,
1997.
95
La cuestin social es una apora fundamental en la cual una sociedad experimenta el
enigma de su cohesin y trata de conjurar el riesgo de su fractura. Es un desafo que
interroga, pone de nuevo en cuestin la capacidad de una sociedad (lo que en trminos
polticos se denomina una nacin) para existir como un conjunto vinculado de
interdependencias (Castel, 1997 op. cit, p. 20).
96
Segn Jaques Donzelot la invencin de lo social se produce luego de los conflictos que
se generaron luego de la declaracin de igualdad jurdica, libertad y fraternidad, que
proclama la Revolucin francesa y la desigualdad social que se materializa en las demandas
de las muchedumbres pobres a los asamblestas. Ver DONZELOT, Jaques: Linvention du
social; Paris, Fayard, 1984, pp. 28-30.

98

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

expresiones de las desigualdades sociales (de clase, de estamento, tnicas,


de gnero, entre otras).
Pensamos que las polticas sociales modernas expresan estilos o artes
de gobernar particulares sobre ciertas poblaciones las que se materializan en complejas tecnologas, dispositivos y sistemas de enunciados
que permiten el gobierno de los hombres sobre otros hombres, tanto
bajo relaciones tutelares como contractuales (a veces asociadas con derechos), tanto integrando a algunas poblaciones como expulsando otras
a los mrgenes. En este juego de intereses en lucha - por imponer la
igualdad y/o desigualdad jurdica, social, poltica y tnica - se van
transmutando las relaciones de los sistemas de reciprocidad entre el
Estado, el mercado, la familia y la comunidad; entre lo que es pblico y
lo que es privado; entre lo que en algn momento se constituy en
derechos y garantas y que en otros pasan a ser cuestiones morales o
ticas y comienzan a inscribirse en sistemas ms tutelares (institucionales
o comunitarios) o viceversa97.
Procesos de invencin e institucionalizacin de la focopoltica en la Argentina.
Historias de un prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la
comunidad conforme al principio de subsidiariedad
Proponemos abordar aqu las formas en que se va constituyendo e
institucionalizando la focopoltica del desarrollo social en la Argentina,
la manera como se van naturalizando dispositivos de intervencin y
categoras de poblaciones, en fin nuevos artes y estrategias de gobierno
que pretenden resolver los riesgos de fractura social a partir de la generalizacin de tecnologas tutelares asistenciales. Esto para un grupo cada
vez mayor de poblacin sin trabajo, empobrecida y sin cobertura de
proteccin laboral y social estatal o de seguro vinculada al trabajo.
No nos detenemos aqu en observar las prcticas y sus significados
tanto de funcionarios, tcnicos o de los sujetos sociales destinatarios de
los programas, tampoco los estilos particulares de la forma en que estos
97
Para un mayor desarrollo de esta concepcin sobre las polticas sociales y su vnculo con
los actuales procesos del paso del contrato a la tutela en la creciente hegemona de las
polticas compensatorias o de Desarrollo Social ver LVAREZ LEGUIZAMN, Sonia: Polticas sociales, Desarrollo Humano y construccin de la igualdad y la diferencia; en
seminario internacional Globalizacin, reforma del estado, transformaciones laborales y polticas sociales; Universidad Nacional de Salta y Universidad de Cdiz; Cdiz, 17 y 18 de
diciembre de 2004.

99

Luciano Andrenacci

ltimos su apropian o los resignifican98. Nuestra mirada metodolgica


pretende antropologizar el desarrollo humano- en el sentido de desnaturalizarlo y al mismo tiempo detectar y explicar el sistema de enunciados y los dispositivos y tecnologas de intervencin que forman parte
del proceso paulatino de invencin del desarrollo humano nativo, en
este caso a nivel de la intervencin gubernamental nacional. Se trata de
hacer visible una serie de elementos constitutivos de este discurso como
los significados, enunciados, categoras conceptuales, clasificaciones de
sujetos que se consideran objeto de intervencin social prioritaria, estilos y dispositivos de intervencin social estratgicos. Las fuentes de
anlisis son mayoritariamente documentos instituyentes en la invencin de nuevos organismos gubernamentales, documentos donde se
delinean polticas de estado y se fijan posturas estratgicas en relacin
al proceso de problematizacin e invencin de esta rea de saber e intervencin particular. Adems, en menor medida, tambin se tuvieron en
cuenta entrevistas a funcionarios pblicos. Nuestra intencin es doble.
Por un lado deshilvanar este sistema discursivo y, por otro, observar
como la focopoltica nativa se va haciendo carne en instituciones que
comienzan a desarrollar este arte de gobernar particular. Se va perfilando una analtica no utilitaria de la pobreza, a diferencia de la etapa de
la biopoltica, en la que la que ya no aparece como prioridad el vnculo
y los imperativos relacionados con el trabajo y la necesidad de produccin99, sino por el contrario la autogestin comunitaria de la reproduccin de la vida.
98

Para un anlisis terico sobre la relacin no unvoca entre las nominaciones y prcticas
del discurso del desarrollo y las prcticas de los sujetos/objeto de stas ver FERGUSON,
James: Anthropology and its Evil Twin. Development in the constitution of a discipline;
en COOPER, Frederick y PACKARD, Randall (editores): International development and the
Social Sciences. Essays on the history and politics of knowledge; University of California Press,
Berkeley - Los Angeles - London, pp. 150-173. Para un anlisis de la resignificacin de las
prcticas y percepciones de estas polticas por parte de los sujetos/objetos de intervencin
del Desarrollo Social ver LVAREZ LEGUIZAMN, Sonia: Percepciones de las nominaciones de la pobreza, la focalizacin y la participacin: historias de luchas clasificatorias;
en Revista Sntesis; Buenos Aires, ao 12, N 30, mayo de 2004.
99
Foucault considera que la aparicin de la biopoltica est vinculada con una analtica
utilitaria de la pobreza en la que la enfermedad, la salud y el bienestar fsico de los pobres
tienen que ver con los imperativos del trabajo y la necesidad de produccin. Se trata de
gestionar sus cuerpos no para disciplinarlos, como en la etapa de la antomo poltica,
sino para ayudarlos y si es preciso obligarlos a garantizar su salud (ver La poltica de la
salud en el siglo XVIII; en FOUCAULT, Michel; Saber y Verdad, Las Ediciones de la Piqueta,
Madrid, 1991, pp. 91-95).

100

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

El caso de la Argentina es paradigmtico para estudiar este proceso


al ser uno de los pases de Amrica Latina donde el mercado de trabajo
y la asalarizacin se constituy y consolid ms tempranamente, la proteccin social alcanz una extensin, estabilidad y calidad considerable
y la distribucin de la riqueza estaba entre uno de las mejores de estos
pases. En slo diez aos, estas caractersticas se modificaron radicalmente, impactando dolorosamente sobre la calidad de vida de la poblacin y llevando a millones de personas a situaciones de exclusin y
pobreza100, lo que los convirti en objetos del desarrollo social humanizado.
Este perodo se inicia a comienzos de los 90 con la gestin de un
presidente surgido del partido que fund Pern quien profundiza una
transformacin radical de la economa cuyas caractersticas ya se haban
iniciado en etapas anteriores. Si a finales de los 40 el partido justicialista
consolid el Estado de Bienestar y termin con la beneficencia, en la
dcada de los 90, encabeza su desmantelamiento y generaliza las polticas asistenciales de desarrollo social. El antecedente de polticas
focalizadas tecnocrticas, durante los gobiernos militares anteriores, es
considerado por la retrica gubernamental como un factor facilitador,
percibiendo a la democracia como un elemento superador puesto que
posibilita la incorporacin de los sectores afectados como participantes
de las polticas y el necesario consenso que requiere su instrumentacin en democracia101.
Las polticas sociales que caracterizan este momento se pueden resumir en los siguientes aspectos: debilitamiento y privatizacin del sistema de seguro; asistencializacin de las polticas universales como salud
y educacin, transformacin de la Asistencia Social en polticas denominadas de desarrollo social; junto a la promocin de derechos abstractos de ciertas poblaciones especiales. Esta etapa se inicia con una
profunda reconversin de la economa y una reforma del Estado basada
en la desregulacin de las relaciones laborales, la apertura de los mercados, la privatizacin y descentralizacin de las instituciones pblicas,
en consonancia con la aplicacin de las recetas del consenso de Was100

Ver, en este volumen, el trabajo de SUREZ.


La primera etapa de focalizacin tuvo lugar durante gobiernos militares; esto en cierta
forma facilit la implementacin de las polticas. El consenso no formaba parte de los
requisitos de focalizacin; Secretaria de Desarrollo Social (SDS): Sistema de Informacin,
Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO); Buenoas Aires, 1996: pp. 33-34.

101

101

Luciano Andrenacci

hington y los lineamientos de poltica de las agencias supranacionales


de desarrollo.
El desarrollo social humanizado ha recompuesto estos sistemas de reciprocidad, asignando un lugar casi nulo a los derechos y garantas que el
estado regulaba (seguro social, educacin y salud pblica por ejemplo),
revalorizando los capitales o activos (no mercantiles) provenientes de la
familia y la comunidad de los que quedaron fuera de la relacin salarial
o en condiciones de extrema precariedad y mercantilizando cada vez
ms la reproduccin de la vida y el bienestar slo para aquellos que
pueden demandar servicios y bienes en el mercado. Todo ello ha implicado para muchos el paso de una situacin de contrato a la tutela
asistencial y/o la autogestin de la vida a niveles mnimos biolgicos.
En este contexto, observamos las caractersticas que asumen los modelos de gestin de la pobreza en los 90 en la Argentina. A pesar de la
existencia de una gran variedad de estos en cada pas, dependiendo de
las fuerzas polticas en juego y de los recursos institucionales y tcnicos
existentes102 se puede hablar de un marco comn y de tendencias generales que imprimen las directivas de los organismos internacionales protagonistas de las denominadas reformas de primera y segunda generacin. Por ello comparamos los modelos de gestin promovidos por estos
organismos con las formas nativas de intervencin. Tratamos de observar como operan en las polticas locales el incentivo a que las organizaciones no gubernamentales se hagan cargo del riesgo social; el nfasis en
la participacin de los propios pobres en la regulacin de su propia
pobreza; la focalizacin como mtodo de prueba de la pobreza vlida y tcnica para mapear geogrficamente dichas poblaciones.
La focopoltica en la Argentina en los 90 es la manifestacin de un
cambio substancial en su rgimen de bienestar, que podramos denominar rgimen neoliberal103 tutelado. Este ultimo seria la forma particular
que adquiere la focopoltica local. Las voces autorizadas gubernamenta-

102

Para un anlisis de los modelos de gestin de las polticas sociales en Amrica Latina y
su transformacin actual, ver FLEURY, Sonia: Poltica Social, exclusin y equidad en
Amrica Latina en los 90; en Nueva Sociedad N 156, Caracas, julio-agosto de 1998.
103
Segn Esping-Andersen en el rgimen de estado liberal predomina la asistencia a los
comprobadamente pobres, las transferencias universales son reducidas y los sistemas de
seguro son modestos y acotados. ESPING-ANDERSEN, Gosta: Los tres mundos del estado de
bienestar; Ediciones Alfons el Magnnim, Barcelona, 1993.

102

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

les afirman que esta nuevas polticas sociales reemplazan al Estado de


Bienestar por un sistema que denominan polticas sociales integrales104.
El desarrollo social humanizado ha recompuesto entonces los sistemas
de reciprocidad anteriores, asignando un lugar casi nulo a los derechos
y garantas que el estado regulaba (seguro social, educacin y salud
pblica por ejemplo), revalorizando los capitales provenientes de la
familia y la comunidad (vnculos no mercantiles) de la poblacin sobrante, pobres y empobrecidos y mercantilizando cada vez ms la reproduccin de la vida y el bienestar a aquellos que pueden comprar
servicios para prever sus riesgos y bienestar en el mercado.
El primer antecedente de aplicacin de tecnologas de diagnstico
focalizado fue el Informe sobre la pobreza en la Argentina105, publicado en 1984, el que defini el ndice de necesidades bsicas, dispositivo que
permiti identificar a las futuras poblaciones objeto de las polticas de
foco y realizar el primer mapeo, en todo el pas, de los que se comenzaron a denominar pobres estructurales.
La primera vez que en la Argentina se instrumenta un programa
masivo, selectivo y focalizado de aporte alimentario caracterizado como
una poltica de emergencia, dirigida a paliar una etapa de crisis para los
comprobadamente pobres, es el denominado Plan Alimentario Nacional (PAN), al comienzo de reapertura democrtica que sucede a la ltima dictadura, en marzo de 1984. Si bien los fundamentos polticos del
proyecto promueven la necesidad de atender a aquellos sectores de poblacin considerados como las vctimas inocentes de la poltica econmica del rgimen militar106, ya las nominaciones se refieren a po104
Secretara de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Polticas de promocin y solidaridad con
los ms necesitados; Buenos Aires, 1995.
105
Este estudio fue el primero en Amrica Latina. Se realiz con el apoyo de la Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y permiti crear los indicadores de necesidades
bsicas insatisfechas para la Argentina, en base a la seleccin de ciertas condiciones sociales
de carencia de los hogares o precariedad de sus viviendas. Este parti de un estudio de
correlacin entre ciertos indicadores de las caractersticas de los hogares y las viviendas e
ingresos de los hogares segn lnea de pobreza. Los indicadores que mayor correlacin
tenan entre estas dimensiones fueron los que luego constituyeron los cinco indicadores de
necesidades bsicas insatisfechas. Se mape as por primera vez, en un pas de Amrica
Latina, todo el territorio nacional segn indicadores de necesidades bsicas insatisfechas.
106
El programa, sancionado por la Ley 23056, sera administrado, ejecutado, controlado
y evaluado, a nivel nacional, por una comisin ejecutiva dependiente del Ministerio de
Salud y Accin Social de la poca y un programa de emergencia de corto plazo, destinado
a enfrentar la crtica situacin de deficiencia alimentaria aguda. Su duracin se estim en
dos aos inicialmente pero, posteriormente, es prorrogado por cuatro aos ms.

103

Luciano Andrenacci

blacin ms vulnerable y de pobreza extrema, especialmente a las personas con ms riesgo de morir por desnutricin y a familias donde
existen mujeres embarazadas y nios menores de seis aos de la poblacin ms vulnerable y de pobreza extrema107. Entre sus objetivos ya
podemos visualizar parte de las categoras discursivas de la focopoltica
puesto que se trataba de estimular la participacin comunitaria, el
trabajo voluntario, las donaciones108 de bienes o servicios y canalizar
la solidaridad social.
Existan en la Argentina, desde dcadas anteriores, polticas selectivas que atendan a las madres embarazadas y recin nacidos carentes,
como el Programa Materno Infantil y otros como el de Comedores Escolares de carcter asistencial benfico y gubernamental. En estos programas ya se detectan categoras y dispositivos similares a los de la focopoltica
aunque todava estn imbuidos del discurso de la promocin comunitaria. Sin embargo la promocin socia que era el dispositivo de intervencin de la asistencia social estatal no tena la importancia ni la generalizacin que adquiere ms tarde la focopoltica. Por ello, en el inicio de la
democracia exista todava una secretara denominada de Promocin
Social, dependiente del Ministerio de Salud y Accin Social. La intervencin con los pobres y grupos sin relacin con el trabajo o en situacin de riesgo, se vinculaba por ello al campo de la salud y la accin

107

Consistira en la entrega de una caja de comestibles mensual con alimentos conteniendo


el 30% de las caloras mensuales necesarias para un grupo familiar tipo. El programa tuvo
una amplia cobertura en todo el pas. En 1984 se distribuyeron mensualmente 1,4 millones de paquetes de comida llegando a 5,6 millones de personas con un costo anual que
rondaba los 120 millones de dlares. En 1986 el presupuesto creci a 296 millones, de los
cuales el 92% se destinaba al suplemento alimentario y el resto a gastos administrativos.
Una encuesta realizada por el INDEC, en 1987, informaba sobre la cobertura alcanzada.
Por ejemplo en el cono-urbano bonaerense (que conforman los distritos del gran Buenos
Aires, fuera de los lmites de la Capital Federal), el 42% de los pobres estructurales y el 19%
de las familias pauperizadas reciban cajas del Plan Alimentario Nacional (GOLBERT,
Laura: Viejos y nuevos problemas de las polticas asistenciales; en Serie de Estudios N 12,
Fundacin CECE (Centro de Estudios para el Cambio Estructural), mayo de 1996, p. 20).
Un estudio basado en entrevistas en profundidad de estrategias alimentarias a familias en
un barrio de la ciudad de Salta, comprob que la caja serva para una semana de comida,
aproximadamente, de una familia (generalmente con dos mayores y cuatro menores). Ver
LVAREZ LEGUIZAMN, Sonia: Estrategias familiares de vida en Salta; Informe Final de
beca de perfeccionamiento; CONICET, 1988).
108
Se prevea que las donaciones seran deducidas del impuesto a las ganancias.

104

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

social, denominacin laica para referirse a los dispositivos tcnico


asistenciales. En esta secretara se desarrolla, tambin en el perodo del
Presidente Alfonsin, el Programa Social Nutricional dirigido a mejorar el nivel nutricional de sectores ms pobres, especialmente de nios
en edad escolar y preescolar109.
La intervencin asistencial se ha caracterizado siempre por elegir
como sujeto de sus acciones a la relacin madre nio, donde se piensa
anida no slo un mayor riesgo social sino la potencialidad de una amoralidad futura. Por ello, en estos casos, los programas tienen un fuerte
componente disciplinador y moralizante. En este caso, se esperaba disminuir la desercin, el ausentismo y el desgranamiento escolar. Como
contraparte se esperaba promover la participacin social en la solucin de los problemas de los sectores ms desfavorecidos de la sociedad. La distribucin de los alimentos se complementaba con otras actividades de tipo promocional, como el apoyo a la creacin de huertas
y granjas escolares, el equipamiento de comedores comunitarios y el
desarrollo de actividades de capacitacin y extensin mediante: talleres
comunitarios de transformacin y envasado de alimentos, capacitacin
sobre administracin del presupuesto familiar, etc.110. La pobreza que
en el discurso del desarrollo comunitario ya era vista como una cuestin de falta de capacitacin para el trabajo, ahora es considerada como un
problema de mala gestin del presupuesto familiar.
El contexto del desarrollo de estos dos programas masivos, destinados a las poblaciones que iban siendo excluidas del modelo econmico
neoliberal, iniciado durante la dictadura militar, se produce en un marco
internacional que todava no haba dado a luz el discurso del Desarrollo Humano en toda su amplitud. El Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, no crean necesario abordar el problema de la po-

109

Para 1986 se estimaba un total de 600.000 beneficiarios, lo cual representaba un 42%


del total de los nios en edad escolar con NBI. Ver TENTI FANFANI, Emilio: Polticas de
asistencia y promocin social en la Argentina; en Boletn informativo Techint no 248;
Buenos Aires, julio agosto de 1987.

110

DI PRIETO, Luis (coordinador): Las polticas de asistencia y promocin social en la Argentina. Una resea histrica desde la perspectiva de las polticas pblicas (Estudio Preliminar);
Subsecretara de Proyectos sociales, Direccin Nacional de Programacin Social - Direccin de Investigacin, Estudios y Fortalecimiento de los Programas Sociales; Buenos Aires,
1999, p. 66.

105

Luciano Andrenacci

breza durante el perodo del ajuste, en el convencimiento que este constitua una opcin que los beneficiara. Recin en 1985, una ao despus del lanzamiento de estos dos programas en la Argentina, se comienza a poner el acento en la recoleccin de informacin sobre la
pobreza y, ms tarde, en la promocin de los programas focalizados111 .
Por primera vez, el discurso del Desarrollo Humano aparece
institucionalizado en una Secretara de Estado. Conteste con las caractersticas de la focopoltica como arte de gobierno y con los sujetos clsicos de la asistencia, su aparicin se vincula con la atencin de grupos
especiales a los que comienzan a asociarse los derechos de minoras promovidos por el sistema de las Naciones Unidas, como nios y mujeres.
Es por eso que la ex Secretaria de Familia y Minoridad pierde esta ltima nominacin vinculada con una concepcin judicializada de la niez pobre y obtiene la denominacin de Secretara de Desarrollo Humano y Familia, todava en el marco del Ministerio de Salud y Accin
Social. Esta dependencia se propona disminuir las situaciones de riesgo
social de la familia en general y de los menores, en particular. La intervencin asistencial con el resto de las poblaciones pobres se mantiene
en un espacio institucional independiente asociado a la promocin:
la Secretara de Promocin Social.
Tendr que llegar la gestin del presidente Menem para que el Desarrollo Humano se asocie a las intervenciones asistenciales de las poblaciones sobrantes: los grupos ms pobres, pobres estructurales y vulnerables por medio de la creacin de la Secretara de Desarrollo Social.
En 1989 asume como presidente Menem el que puso en marcha una
reforma estructural neoliberal de la economa ya explicada en captulos
de este libro. En la Argentina en muy pocos aos se privatizaron prcticamente todas las empresas pblicas de prestacin de servicios de uso
masivo (telfonos, gas, electricidad, agua, transporte, siderurgia)112 .
Adems se abri la economa al libre movimiento de capitales financieros. Luego de la estabilidad inicial, se produjo una drstica reduccin

111

STEWART, Frances: La proteccin de los pobres durante el ajuste en Amrica Latina y el Caribe
en la dcada de 1980; Documento de Trabajo N 13, UNICEF, Bs. As., 1992, pp. 5-7.
112
La reforma del Estado y de la economa del perodo, se inicia el 18 de Agosto de 1989
con las leyes 23696/89 de Reforma del Estado que legisla sobre la privatizacin de las
empresas pblicas y la 23.697/89 llamada de Emergencia Econmica y Social.

106

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

de los costos laborales y fuerte aumento del endeudamiento. Se cambi


toda la legislacin laboral, reduciendo la estabilidad en el puesto de
trabajo, incorporando figuras de empleo por tiempo parcial, bajando
los costos de contratacin y despido, disminuyendo las responsabilidades del empleador frente a accidentes laborales. Se generaron profundos cambios en la administracin pblica y se modific el rgimen fiscal, reduciendo las tradicionales fuentes de financiamiento de las polticas sociales. En el primer perodo junto a un crecimiento del producto bruto interno se produjo una significativa concentracin de la riqueza junto a una distribucin de los ingresos regresiva113 , retraccin del
empleo114 y los ingresos115 . La disminucin de la pobreza medida en
trminos de ingreso del primer perodo debida a la estabilidad moneta-

113

En lo que hace a los efectos sobre la creciente pobreza de estos procesos, un documento
reciente sobre el Panorama Social de Amrica Latina de la CEPAL muestra que el caso de
Argentina es particular ya que en vez de haberse reducido la pobreza extrema, como en
otros pases, sta ha aumentado. En lo que respecta a la distribucin de la riqueza medida
en trminos del ndice de Gini, la Argentina es otro caso paradigmtico. Pas de ser uno de
los pases con un grado de desigualdad medio (entre 0,4700-0,5199), en el conjunto de
los pases latinoamericanos en 1990, a participar del grupo de pases con mayor desigualdad junto con Brasil y Honduras en el 2004 (0,5800-1). Ver CEPAL: Panorama Social de
Amrica Latina (documento informativo), Santiago, 2004.

114

Entre 1990 y 1994, el PBI crece casi el 35% pero el nmero de ocupados lo hace slo
en un 6%. El trabajo asalariado se estanc, creciendo los ocupados en el sector informal y
cayendo las ocupaciones a tiempo completo. Aumenta el empleo en los servicios y cae en
la industria manufacturera, aumentan concomitantemente la duracin media de la desocupacin, la tasa de desocupacin de los jefes de hogar y el nmero de horas trabajadas de los
ocupados. Ver LO VUOLO, PAUTASSI, BARBEITO y RODRGUEZ: La pobreza.... de la
poltica contra la pobreza.; Mio y Dvila Editores - CIEPP, Buenos Aires, 1999, p. 166;
BECCARIA, Luis y LPEZ, Nstor: El debilitamiento de los mecanismos de integracin;
en BECCARIA, Luis y LPEZ, Nstor (compiladores): Sin trabajo. Las caractersticas del
desempleo y sus efectos en la sociedad Argentina. Buenos Aires; UNICEF - LOSADA, 1996; y
MONZA, Luis: La situacin ocupacional Argentina; en MINUJIN, Alberto (editor): Desigualdad y Exclusin. Desafos para la poltica social en la Argentina de fin de siglo; Buenos Aires,
UNICEF - Losada, 1993.
115
Segn Minujn y Kessler en la Argentina, el ingreso medio del conjunto de la poblacin
cay en las ltimas dos dcadas alrededor de un cuarenta por ciento, lo que significa que
para la gran mayora de las familias el monto real de dinero con el que contaban por mes
se redujo brutalmente. Ver MINUJIN, Alberto y KESSLER, Gabriel: La nueva pobreza en la
Argentina. Bs. As., Ed. Temas de Hoy, 1995.

107

Luciano Andrenacci

ria se interrumpi para luego revertirse drsticamente116. Sumado al


debilitamiento del Estado de Bienestar, todo este proceso produce un
deterioro del nivel de vida de grandes grupos de poblacin, tanto de los
pobres de siempre como los que venan de procesos de descenso social
de largo plazo, junto a un drstico empobrecimiento de la clase media.
El estilo de gestin de la pobreza de este perodo es una suerte de
hbrido entre la impronta de la tradicin peronista clientelstica, expresada en un tipo particular de prctica poltica, donde las intervenciones asistenciales constituyen un campo de disputa por las lealtades partidarias117 , la onegizacin de la intervencin social, la creciente importancia de las organizaciones benficas como gestoras de polticas descentralizadas y las tendencias que venan marcando los organismos internacionales de crdito. Estas consistan en introducir una lgica
eficientista a la intervencin social, promover los denominados Fondos
de Inversin Social y gestionar programas sociales en forma intersectorial,
a fin de contrarrestar lo que se consideraba como la ineficiencia de los
ministerios tradicionales del sector social, trasladando a la sociedad
civil la responsabilidad del bien comn.

116

Los ndices de pobreza pasaron de un promedio del 17% a comienzos de los 80 a un


30% en 1998, los que luego de la salida devaluacionista adoptada en marzo del 2002
llegan a mas del 50%, lo que significa un incremento en el ltimo perodo del 59%. La
desocupacin abierta (al 13,2% en 1998) alcanza el 23% en abril del 2002, con un
incremento del 74,2%. La indigencia (7,8% en 1998) sube al 17,8% en abril del 2002, con
un incremento del 128%. Ver LOZANO, Claudio: Contexto econmico y poltico de la
protesta social de la Argentina contempornea; en Observatorio Social de Amrica Latina;
septiembre de 2002: p. 4, en base a datos proporcionados por el INDEC y SIEMPRO.
117
Para una interpretacin ms acabada de esta forma particular de hacer poltica del
peronismo ver: GRASSI, Estela: Procesos poltico-culturales en torno del trabajo. Acerca
de la problematiczacin de la cuestin social en la dcada del 90 y el sentido de las
soluciones propuestas, en Revista Sociedad N 16, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, noviembre de 2000, p. 54; SVAMPA, Maristella y MARTUCCELLI,
Danilo: La plaza vaca. Las transformaciones del peronismo. Buenos Aires, Editorial Losada,
1997; AUYERO, Javier: Evita como performance. Mediacin y resolucin de problemas
entre los pobres urbanos del Gran Buenos Aires; en AUYERO, Javier (compilador): Favores por votos? Estudios sobre clientelismo poltico contemporneo; Bs. As., Editorial Losada,
1997; AUYERO, Javier: Cultura poltica, destitucin social y clientelismo poltico en
Buenos Aires. Un estudio etnogrfico, en SVAMPA, Mariestella (editora): Desde abajo. La
transformacin de las identidades sociales; Universidad Nacional de General Sarmiento Editorial Biblos; Buenos Aires, 2000; AUYERO, Javier: La poltica de los pobres, las prcticas
clientelsticas del peronismo; Editorial Manantial, Buenos Aires, 2001.

108

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Es significativa esta tensin del peronismo entre diferentes formas


de intervencin social y poltica para los pobres. A los pocos das de
asumir el gobierno, el Dr. Menem decidi la supresin del PAN y su
reemplazo por un programa que no tuviera la impronta del partido
radical. El primero de agosto de 1989, por un decreto presidencial118, se
crea el Bono Nacional Solidario de Emergencia. Para su implementacin se
instituye un Consejo Nacional para la Emergencia Social, cuya configuracin es una muestra de las alianzas clsicas del peronismo y de las
complicidades que intenta involucrar en la asignacin de fondos sociales119. Su objetivo era contribuir a la atencin de las necesidades
alimentarias mnimas del sector ms postergado de la poblacin. El lenguaje del minimista120 en la focopoltica comienza a expresarse de diversas maneras. El programa consista en la entrega de bonos canjeables
por mercaderas. Para recibir al bono era requisito la prueba de la pobreza real que se concretaba con una declaracin jurada donde se
acreditara el estado de necesidad alimentaria 121. La retrica que asimila
la imposibilidad de reproducir la vida con la ingesta de caloras y protenas necesarias con un estado de necesidad transitorio que debe ser
convalidado con una declaracin jurdica de fe pblica, muestra la
manera como se van entramando configuraciones tutelares que requieren de la estigmatizacin de la prueba de la pobreza y una concepcin
de sta que la asimila a un estado ms que al producto de relaciones
sociales de exclusin.

118

El decreto es el nmero 400/89.


Estaba presidido por el Ministro de Salud y Accin Social e integrado por representantes
del gobierno, de las fuerzas Armadas, de la Iglesia Catlica, de la Confederacin General
del Trabajo y un representante de las organizaciones empresarias de la industria y del
comercio. En las provincias deba estar integrado por un consejo de iguales caractersticas.
120
Para un desarrollo del discurso minimista del Desarrollo Humano ver ALVAREZ
LEGUIZAMON, Sonia: Los discursos minimalistas sobre las necesidades bsicas y los
umbrales de ciudadana como reproductores de la pobreza; en ALVAREZ LEGUIZAMON
(editora): Trabajo y produccin de la pobreza en Latinoamrica y el Caribe: estructuras, discursos
y actores, CLACSO - UNESCO, en prensa.
121
El programa tuvo una vida corta puesto que sus responsables entregaron chequeras de
manera discrecional a diputados, senadores y polticos partidarios. Cuando esta situacin
se hizo pblica, el Secretario de Salud y Accin Social se vio obligado a renunciar y se
suspendi el programa y en su lugar se propuso uno llamado PROSOCO (Polticas Sociales
Comunitarias) que prev adems de prestacin directa alimentaria, sanitaria y asistencial,
subsidios para cubrir necesidades alimentarias y locativas (GOLBERT, 1996 op. cit,, pp.
21-22.
119

109

Luciano Andrenacci

En 1993 comienzan la protesta social contra las medidas del ajuste,


de las vctimas de las privatizaciones, de las reformas del estado provinciales, del desempleo y la pobreza creciente. Se producen movilizaciones
populares como el Santiagueazo y los primeros piquetes de los desocupados de las privatizaciones de la ex empresa petrolera, en las localidades de Mosconi y Tartagal y Cutral C. En el contexto de la crisis
social desatada el gobierno nacional comienza a pensar en medidas que
neutralicen el conflicto social. Se promueve entonces la creacin de
una autoridad social que se crea necesaria y faltante en el conjunto de
las instituciones gubernamentales. Esta percepcin demuestra la
ambivalencia del discurso neoliberal en relacin a lo social entendido
como una funcin compensatoria del ajuste econmico. Entre las medidas dispuestas para ese objetivo se crea un gabinete social, se incentiva
dotar de eficiencia al gasto social, articular las polticas de intervencin sobre la pobreza entre las distintas reas de gobierno nacional con
las provincias. Para ello, el entonces Ministro de Economa Cavallo,
promotor principal de esta idea de la autoridad social, comienza a
propiciar estudios que demuestren la dispersin de los proyectos y programas sociales existentes con el objetivo de centralizarlos en una entidad nacional federal y una coordinacin de las acciones por medio del
funcionamiento de un gabinete social federal122.
En enero del 93, el gobierno nacional lanza el denominado Plan
Social. En sus fundamentos se puede constatar el doble discurso de las
polticas que se promovan. Por un lado se produce exclusin social
creciente y, por otro, se dice que este plan es la demostracin de la
decisin estratgica de asumir una opcin preferencial por los pobres. La
provincializacin de la protesta y la necesidad de conseguir consenso
entre los gobernadores para centralizar el diseo de los programas produce una retrica que suma a la opcin preferencial por los pobres, la
construccin de un federalismo social, mediante la descentralizacin
de la inversin y la participacin de los gobiernos provinciales y municipales en la gestin de los programas, junto a las ONG. La
desgubernamentalizacin de lo social se traduce en el incentivo de un
122

Este gabinete estara integrado por los Ministerios de Salud y Accin Social, del Interior,
de Trabajo y Seguridad Social, de Educacin y la Secretara General de la Presidencia de la
Nacin (LO VUOLO, BARBEITO, PAUTASSI, RODRGUEZ, 1999 op. cit., p. 181; y DI
PIETRO, 1999 op. cit., pp. 71-72). Ver tambin la sntesis de los principales programas que
pretenda llevar a cabo el plan, en dem, pp. 72-74.

110

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

mayor protagonismo de las organizaciones no gubernamentales que


deben realizar una auditora social adems de la promocin de la
participacin organizada y gravitante de la sociedad civil en las polticas
sociales.
Hasta 1994, fecha de creacin de la Secretara de Desarrollo Social,
se suceden una serie de modificaciones de los organismos del rea social, en los cuales se puede vislumbrar la aparicin de la nominacin de
desarrollo en el rea asistencial, directamente vinculada a la idea de desarrollo humano que se iba perfilando en las Naciones Unidas. La Subsecretara del Desarrollo de la Persona123 se encarga de intervenciones ante
emergencias sociales y se dirige a personas con problemas sociales y
a la revitalizacin del conjunto social. El conjunto social empieza a
aparecer como el no Estado y el anticipo de lo que luego se llamar
sociedad civil. La revitalizacin del conjunto social implica un renacer de los
vnculos asociativos que los neoliberales anunciaban como salida a la
subsidiariedad del Estado. El desarrollo de la persona hecho institucin
gubernamental es el preludio del desarrollo social y humano. Se dice que la
revitalizacin del conjunto social se realizar mediante el progresivo y
prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la comunidad conforme al principio de subsidiariedad124. El proceso de reprimarizacin y
desgubernamentalizacin se encarna en los objetivos de este organismo
pblico con una retrica que dice potenciar las capacidades personales
pero que se dedica a realizar actividades de bombero slo donde aparecen las emergencias sociales. Se intensifica el streaptease del Estado125 . Este arroja sus prendas en forma prudente hacia la comunidad.
Prendas que no son otra cosa que sus responsabilidades.
La Sub-Secretara de Desarrollo de la Persona dura poco con ese nombre y en una nueva reestructuracin de la Secretaria de Accin Social,
pasa a denominarse de Asistencia Social y de Promocin y Desarrollo Social 126. Surge por primera vez, junto a las nominaciones clsicas

123

Por decreto 667/91 se aprueba la estructura organizativa del Ministerio de Salud y


Accin Social integrado por cinco subsecretaras, de Salud; de Desarrollo de la Persona; de
Vivienda y Calidad Ambiental; de Proyectos; de Cooperacin Tcnica y de Administracin
124
Texto del Decreto 667 (DI PIETRO, 1999 op. cit., p. 113).
125
La idea de striptease del Estado es del Subcomandante MARCOS: La 4e guerre mondiale
a commenc; en Le Monde diplomatique; Paris, agosto de 1997.
126
Por Decreto 783, de abril del 93, a dos meses del lanzamiento del Plan Social, se
reorganizan las Secretaras y Sub-Secretaras del Ministerio de Salud y Accin Social.

111

Luciano Andrenacci

asistenciales de promocin y asistencia, la de desarrollo social instituida


en un organismo gubernamental. Recordemos que un ao antes, en 1990,
se haba publicado el primer informe de Desarrollo Humano del PNUD
y las agencias empezaban a publicitar el ajuste con rostro humano.
La focopoltica se termina de institucionalizar a partir de la creencia
y la progresiva naturalizacin de la necesidad de suplantar el Estado de
Bienestar conforme al principio de subsidiariedad, a travs del prudente traspaso de sus responsabilidades hacia la comunidad. Se abandona el estado de bienestar no slo en las prcticas sino en la retrica
oficial. Se comienza a construir lo que se denomina un Sistema Nacional
Integrado de Polticas Sociales, que reemplace al sistema del Estado Bienestar127 , que se considera desarticulado y en crisis. Lo social deja de
estar inserto en las relaciones de reciprocidad entre el estado y los ciudadanos a travs de regulaciones y transferencias de ingresos y en las
relaciones laborales segn la propia Secretara de Desarrollo Social128 .
Se funda esta iniciativa a partir de un diagnstico que reconoce que las
propias medidas promovidas por el gobierno como la transformacin
del mercado de trabajo, el desfinanciamiento del Estado y la descentralizacin a las provincias de los servicios sociales que prestaba, debilitaron el Estado de Bienestar. El sistema integrado vendra a reemplazarlo
ya que se hacia necesario crear un nuevo modelo de poltica social que
acompae al modelo econmico129 . Este sera el fundamento para el
diseo de un nuevo Sistema de Polticas Sociales que se proponga definir y construir un marco de institucionalidad claro para fortalecer la autoridad social y cuya misin fundamental estara dirigida al logro de la equidad. La equidad, en este marco, se circunscribe a transferencias en
forma de subsidios asistenciales tutelados y a intervenciones focalizadas,
las que requieren de una serie de saberes y tecnologas de intervencin
particulares.
127

Documento donde se sustenta la creacin del Sistema de Informacin, Monitoreo y


Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO). Ver Secretara de Desarrollo Social: Sistema
de Informacin, Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales; Buenos Aires, s/f.
128
Segn el mismo documento, el Estado de Bienestar en crisis organizaba sus acciones en
funcin del salario y por esta va ofertaba seguridad, integracin y movilidad social a las
familias. Dispona de un marco regulatorio claro de funcionamiento (leyes, normas, etc.)
y de mecanismos de transferencia de ingresos directos e indirectos hacia los hogares ms
pobres. En el proceso de acumulacin estaba inserto lo social.
129
Adems a travs del Gabinete Social, se intenta alentar la integralidad de las polticas
sociales, brindando impulso a los programas intersectoriales.

112

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Para instrumentar esta estrategia poltica, en Febrero de 1994, se


modifica la estructura del Ministerio de Salud y Accin Social y surge
en el mbito de la Presidencia de la Nacin, la Secretaria de Desarrollo
Social130 . Nace finalmente el desarrollo social en la Argentina como un
rea pblica de saber y hacer poltica autnomo de los otros campos
antes vinculados al bienestar social (como la salud, la educacin o el
trabajo) y diferente tambin a sus antecesores tutelares como la Asistencia Social Estatal y la Promocin/Accin Social131. Se produce un
proceso lento de subsuncin de los primeras reas al desarrollo social.
De esta manera van perdiendo su carcter de polticas de bienestar
(biopoltica) convirtindose en polticas de mnimos bsicos (paquetes
bsicos de salud, necesidades bsicas educativas, etc.). La dependencia
directa del Presidente muestra la intencin de sacar esta nueva formas
de intervencin de las estructuras burocrticas ya instituidas, en el rea
social y poltica. Se pretende desarrollar con este organismo una poltica social activa, lo que comienza a autodenominarse como un enfoque integrado o sistmico de polticas sociales aunque mantiene las
denominaciones del saber tutelar y filantrpico anterior como la promocin y la solidaridad132.
El diagnstico que justificaba la creacin de la Secretara de Desarrollo Social, considera a sta como una respuesta innovadora que
reformul(a) los tradicionales modelos de intervencin y que responde al agravamiento de la situacin social, traducido en un fuerte incremento de
la demanda de polticas y programas sociales compensatorios, a fin de
que se neutralicen los desajustes iniciales de la poltica de reconversin
y (se) atiendan sus efectos sociales. El objetivo de neutralizar el conflicto social agravado expresado en la retrica oficial como desajustes
es buscado taxativamente por esta poltica con un dispositivo filantrpico: la compensacin. La lgica estatal sobre las poblaciones sobrantes se

130

La Secretara es creada por el decreto 227 del 14 de febrero de 1994 (Di Pietro; 1999
op. cit., p. 114).
131
Estas tres ltimas nominaciones: la asistencia, la promocin y la accin social gubernamental fueron formas de saber e intervencin tutelar que se sucedieron durante la segunda
mitad del siglo XX, dirigidos a las personas imposibilitadas de trabajar, a las comunidades
territoriales urbanas pobres y a las consideradas incapaces o subdesarrollados, como
nios, mujeres pobres, etnias inferiorizadas y poblaciones campesinas.
132
Secretara de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Polticas de promocin y solidaridad con
los ms necesitados; Presidencia de la Nacin, 1995, p. 12.

113

Luciano Andrenacci

basa en el principio de compensacin de riesgos. El origen de los riesgos no son individuales o familiares, como los tradicionales a los que se
asociaban los derechos sociales y laborales (enfermedad, accidentes de
trabajo, etc) sino fruto de los efectos de la reconversin (polticas gubernamentales) que actan como un cataclismo sobre las posibilidades
de reproduccin de la vida de sus propios ciudadanos. La denominacin de reconversin sintetiza en forma cabal el rediseo socio estatal
y sus procesos de exclusin.
Por otro se cree y se afirma que el Estado (nacional, provincial y
municipal) es inepto, sobre todo los estados provinciales, para atender
estas demandas. Representacin propia de los diagnsticos que promueven la reforma del estado neoliberal. Se coloca en un diagnstico
tcnico-administrativo y no de las caractersticas excluyentes del modelo, el empeoramiento de las condiciones de vida de la poblacin133 .
Entre los elementos sobresalientes del diagnstico que justifica esta estrategia se sealan una serie de aspectos vinculados a carencias de estrategias, saberes y acciones propios de la focopoltica que se consideran
faltan en las polticas anteriores. Por ejemplo: la inexistencia de una
poltica explcita y sistemtica de focalizacin como criterio de asignacin del gasto, carencia de informacin que permita detectar los cambios y las nuevas necesidades de la poblacin, ausencia de mecanismos e instancias sistemticas e integradas para el diseo, la ejecucin, el
monitoreo y evaluacin de los programas sociales, carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre la distribucin del
ingreso134 . Por todo ello comienza a destacar y justificar la importancia de conformar sistemas informativos y de monitoreo, cada vez ms

133

El Estado, se dice, posee insuficiencia de capacidad poltico-instrumental (...) para


proponer, disear y ejecutar las polticas y programas sociales demandados por la poblacin. La insuficiencia administrativa, tcnica e instrumental, dificult el mejoramiento
de las condiciones de vida de la poblacin, a pesar del incremento de los recursos disponibles (gasto social) registrado en este perodo. La limitacin de las capacidades tcnicas
resulta particularmente marcada en el mbito de los Estados provinciales que, como consecuencia del proceso de descentralizacin, soportan el peso de haberse convertido en ejecutores
de variadas polticas sociales. La suma de estos factores, combinada con el incremento de
las demandas, da lugar a una realidad particularmente compleja y heterognea. Es necesario, por tanto, dar respuestas innovadoras que reformulen los tradicionales modelos de intervencin (SDS, 1995 op. cit., cursivas nuestras).
134
Secretaria de Desarrollo Social, SIEMPRO: Evaluaciones de Programas sociales (http://
www.siempro.gov.ar/programas%20sociales/Evaluaciones/en%20curso.htm).

114

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

desagregados y meticulosos para la identificacin de las poblaciones


objeto, foco, denominadas target group, en el lxico de los organismos internaciones de crdito. A partir de all se proponen tecnologas de intervencin que mejoren los elementos tcnicos en el diseo,
mapeo de la poblacin objeto y monitoreo de los programas en relacin
al cumplimiento de metas. Con financiamiento del Banco Mundial se
instrumenta un sistema de informacin y monitoreo de programas sociales a travs de la creacin del SIEMPRO135 , lo que se tradujo en la
materializacin de informacin sistematizada y agregada a nivel nacional necesaria para el control, la informacin y la identificacin de las
poblaciones objeto.
La intencin de crear una poltica social activa y una autoridad
social vienen a compensar y a neutralizar las consecuencias de las reformas neoliberales en consonancia con las directivas del momento de
las agencias de desarrollo136. El objetivo de crear una activa poltica de
desarrollo humano focalizado tendiente a compensar los efectos del ajuste
se tradujo en la importancia que adquiri en la Argentina esta Secretara, el volumen de los fondos que manejaba y la materializacin de las
artes de gobernar de la focopoltica. La intencin y la mtica de constituir un sistema integrado e intersectorial es intrnsecamente contradictorio con una poltica de programas sociales focalizados, descentralizados y atomizados en problemticas especificas, por lo que el sin fin
de programas que se fueron creando siguieron altamente dispersos y
desarticulados.
135
Entre otros documentos, ver Secretaria de Desarrollo Social: Sistema de Informacin,
Monitoreo y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO); Unidad de Financiamiento Internacional, Bs. As., 1996.
136
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) hablaba en 1988 de la
urgente necesidad de la generacin de una autoridad o ejecutivo social, en le ms alto nivel
de la conduccin administrativa. Tal autoridad podr facilitar una armonizacin entre las
polticas econmicas y las polticas sociales con vistas a elaborar una poltica pblica
unificada. As mismo, ella ser un acto de tecnificacin de la poltica pblica en lo que hace
relacin as sus dobles efectos econmicos y sociales. La emergencia en la regin de tales
autoridades o ejecutivos sociales facilitar as mismo la accin coordinadas y efectiva de las
polticas sociales, as como la difusin de informes sociales peridicos para conocer los
avances y retrocesos en el programa social, y ms en concreto en el proceso de superacin
de la pobreza (PNUD: Proyecto regional para la superacin de la pobreza, Base para una
estrategia y un programa de accin regional (documento tcnico para discusin); Conferencia
regional sobre la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, Proyecto Regional para la superacin de la pobreza RLA/86/004; Bogot, Colombia, mayo de 1988, p. 51).

115

Luciano Andrenacci

El logro poltico ms importante fue el de fortalecer la gestin del


Estado a nivel federal y del control de la poltica de foco, al mismo
tiempo que el estado se desembarazaba de otras responsabilidades que
haba asumido a travs de los derechos sociales y laborales. Esto en un
contexto de descentralizacin y de redefinicin de su relacin con las
provincias y los municipios. El Estado nacional adquiri as un lugar
protagnico en el diseo y monitoreo de las polticas sociales. De esta
manera se centralizaron los fondos federales y los provenientes de los
organismos internacionales. La asignacin hacia provincias, municipios
y organizaciones no gubernamentales qued en manos del poder central. A pesar de la incorporacin de la lgica tcnica y de la focalizacin,
en la eleccin de regiones y grupos beneficiarios, en forma superpuesta,
se mantuvo una lgica clientelar que adquiri diversas formas. La prdida de control de los gobiernos provinciales en la asignacin de los
recursos, el diseo y ejecucin de los programas y la atomizacin de los
programas sociales, aument las presiones de los gobernadores provinciales peronistas sobre el entonces Secretario de Desarrollo Social, para
lograr una mayor cuota de poder en su control y gestin137 . As lo social
que antes era entendido como una cuestin bsicamente de derechos y
en forma residual de asistencia, se reconvierte pasando a ser una poltica de foco o focopoltica.
Este nuevo arte de gobierno nos remite a una tecnologa ptica donde confluyen los rayos luminosos: las poblaciones objeto -, y a
una localizacin espacial - lugar donde se haya reconcentrada y desde
donde se propaga o influye-138. Desde el punto de vista ptico la poltica de foco requiere de tcnicas especiales para concentrar la mirada y
tambin mirar mejor. Desde el punto de vista espacial, el foco remite a
una imagen del lugar, all donde se concentra la visin del arte de gobernar, adonde se mira con mas detenimiento, donde se pone ms esfuerzo. Pero tambin donde hay que actuar para que no se propague el foco
infeccioso. Por ello, antes que se propague se debe insularizar. Y por

137

Para ms detalle acerca de la puja de poder entre gobernadores peronistas y la Secretara


de Desarrollo Social de la Nacin liderada por el Licenciado Amadeo ver ALVAREZ
LEGUIZAMN, Sonia: Polticas de desarrollo social, transformaciones y paradojas; en
Susana HINTZE (compiladora): Estado y Sociedad. Las polticas sociales en los umbrales del
Siglo XXI; EUDEBA, Centro de Estudios Avanzados, UBA, Buenos Aires, 2001.
138
Significado de foco en el Diccionario Karten Ilustrado.

116

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

que se puede propagar se debe atacar, es necesario declararle la guerra. Es as que las polticas de gestin de la pobreza del desarrollo humano tienen una semntica de guerra, ataque a la pobreza, guerra
contra la pobreza.
La focopoltica es en si misma una manera de territorializar poblaciones para que se autogestionen y, al mismo tiempo, se los pueda controlar desde lejos, con sistemas de alta sofisticacin estadstica de
monitoreo a distancia. Por ello desde el punto de vista de la mirada
ptica, los dispositivos de intervencin remiten al desarrollo de complejos sistemas de informacin tecnoburocrticos139 para su control a distancia. Contrariamente al imaginario de comunidad global horizontal y
comunicable y a los mitos vinculados a la ruptura espacio temporales y
a la desvalorizacin del lugar como mbito de reproduccin de la vida,
para el arte de gobernar a las poblaciones de riesgo de la focopoltica se
revaloriza el espacio y la comunidad mirado a distancia. Otro dispositivo es la violencia policial no dispersa ni fragmentada sino localizada y
concentrada para reprimir la protesta social.
De cmo se institucionaliza la nueva representacin de la pobreza en los 90. El
descubrimiento de la heterogeneidad de las pobrezas, historias de pobrezas diversas, creativas, especificas y vulnerables.
La representacin de la pobreza en los 90 est fuertemente vinculada a las categoras discursivas del ncleo ms fundamental del desarrollo
humano: el acceso a necesidades mnimas biolgicas cuantificables y
con pretendida universalidad; al descubrimiento de las capacidades de
los pobres para lidiar con su pobreza y a las eventuales oportunidades
de un mercado no regulado y cada vez ms excluyente. Esto significa
que habra algo as como un ncleo duro de la representacin de la
pobreza (la existencia de las necesidades bsicas objetivamente

139

Para una crtica a otros dispositivos de intervencin tecnoburocrticos, propias del


desarrollo del capitalismo a finales del siglo XX, ver las crticas de Alberto MELUCCI: Que
hay de nuevo en los nuevos movimientos sociales?; en LARAA, Enrique y GUSFIELD,
Joseph: Los nuevos movimientos sociales, de la ideologa a la identidad; Centro de Investigaciones Sociolgicas, Madrid, 1994; y Manuel CASTELLS: La era de la informacin. Economa,
sociedad y cultura. El poder de la identidad Vol. 2; Madrid, Alianza Editorial, 1997.

117

Luciano Andrenacci

cuantificables bajo las cuales es posible vivir y experimentar carencias) y un ncleo blando donde se constata la heterogeneidad y la
multidimensionalidad de la pobreza y su carcter subjetivo y cualitativo
(las capacidades y el complejo de oportunidades que la gente con su
destreza, habilidad e inteligencia puede transformar escasez y
restricciones en oportunidades)140.
Esta nueva representacin rompe con el imaginario homogeneizante
de la pobreza, como si todos tuvieran la misma cultura, la de la pobreza y las mismas formas de lidiar y vivir en el mundo. Este re-conocimiento tiene como consecuencia una mayor visibilidad de los aspectos
sociales y culturales de la vida de estos hombres y mujeres. Por supuesto, la diversidad de vivencias y de experiencias de las situaciones de
privacin se vinculan con diversos aspectos materiales, subjetivos, socio
culturales y polticos que potencian la pobreza material. La
problematizacin creciente de estos aspectos en el pensamiento social
ha llevado a encuadrarlos en el desarrollo de la idea de exclusin social. Tambin a ciertas caractersticas de la incidencia de la estructura
de parentesco (familias monoparentales) o etapas del ciclo de vida de
las personas (niez, embarazo) que ponen en situacin de mayor riesgo
ha llevado a la creciente importancia y problematizacin de la idea de
vulnerabilidad. Sin embargo esta representacin al poner nfasis en la
dimensin cultural de la hetorogeneidad de las situaciones y en los
atributos personales que la potencian, invisibiliza las condiciones materiales que generan y agudizan la pobreza y facilita el proceso de naturalizacin discursivo que coloca las causa de la pobreza en los factores
subjetivos y culturales. Se pone nfasis entonces en las manifestaciones
que la potencian y no en las causas que la producen. Se parte de la falsa
idea de que la pobreza es una condicin o un estado y no un proceso. Finalmente, se omite sealar que la pobreza como fenmeno masivo
en el capitalismo se produce por falta de medios de empleo y de ingre-

140

Para una visin sintetizada de las transformaciones en las representaciones de la pobreza en el discurso terico de las Ciencias Sociales Latinoamericanas ver LVAREZ
LEGUIZAMN, Sonia: Pobreza autogestionada. La evolucin de los paradigmas; en
Encrucijadas. Desarrollo Humano, Solidaridad desde el poder; en Revista de la Universidad de
Buenos Aires, Ao 2, nmero 14, diciembre del 2001.

118

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

sos adecuados o de derechos de acceso a servicios gubernamentales, o


tambin a la imposibilidad de acceso a medios de produccin.
El discurso del Desarrollo Humano, fuertemente influenciado por
la idea de capacidades y habilidades de Amartya Sen141, da el sustento terico a los organismos internacionales, a las polticas nacionales y locales
para pensar que la pobreza puede resolverse a partir de la potenciacin
de las capacidades individuales o comunitarias de los pobres y de las
oportunidades que brinda un mundo de libertades econmicas. La
idea de habilidades permitir hablar del capital social142 como parte de
los activos de las familias pobres. Permitir tambin una nueva concepcin de la pobreza que no la restringe a la falta de cosas sino a la
escasez de capacidades para convertir carencias en capitales para
autosustentarse. Tratar la pobreza desde una mirada subjetiva (habilidades) permite estudiar las capacidades en trminos de recursos y capitales que ellos poseen, sobre todo los vnculos no mercantiles y los denominados activos intangibles.
Conteste con las tendencias internacionales en los 80 comienza en
la Argentina una importante produccin terica y emprica sobre lo que

141

Sen diferencia entre capacidades, habilidades y bienes y servicios. Las habilidades seran
las diversas condiciones de vida que pueden o no ser alcanzadas. Las capacidades sera
nuestra habilidad para alcanzar dichas condiciones de vida. Una habilidad sera un logro,
mientras que una capacidad es la habilidad para lograrla. Las habilidades constituyen
diferentes aspectos de las condiciones de vida. Las capacidades, en contrate, son nociones
de libertad en el sentido positivo del trmino: las oportunidades reales que se tienen
respecto de la vida que se puede llevar (SEN, Amartya: Poverty and Famines. An Esay on
Entitlemente and Deprivation; OIT - Clarendon Press, Oxford, 1981; citado en BOLVITNIK,
Julio: Pobreza y necesidades bsicas, conceptos y mtodos de medicin; Proyecto Regional para
la superacin de la pobreza, RLA/86/004, PNUD, Bogot, abril de 1990, p. 3). Para Sen, la
posesin o acceso a bienes y servicios no son criterios para definir el nivel de vida puesto
que las tasas de transformacin de bienes y servicios a habilidades, varan de persona a
persona. Por ejemplo, la situacin nutricional de dos diferentes personas (habilidad)
puede ser diferente a pesar de que su ingesta alimentara (bienes) sea igual. En esta
concepcin de Sen hay una sustitucin del concepto de necesidad por los de habilidades
y capacidades lo cual le permite rebasar el sentido de falta de las cosas que necesidades
transmite inevitablemente y pasa a una concepcin ms rica de libertad, de ser y hacer.
142
Para una deconstruccin del discurso econmico de la relacin entre habilidades,
capital social y desarrollo de capacidades de los pobres en el Discurso del Desarrollo
Humano ver ALVAREZ LEGUIZAMN, 2004, op. cit.

119

Luciano Andrenacci

se ha dado en llamar heterogeneidad de la pobreza143. La representacin


de la pobreza como heterognea proviene de una serie de ideas promovidas por el Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), a fines de los 80 y principios de los 90. En un documento
donde se fijan las bases para una estrategia y un programa de accin
del Proyecto Regional para la Superacin de la Pobreza en Amrica Latina del PNUD144, aparece por primera vez la representacin de los pobres como heterogneos, diversos y creativos145.
La reprimarizacin y la economa poltica de las organizaciones intermedias se manifiesta como la esencia de la poltica social a travs de la
intencin explcita de lograr el fortalecimiento de la comunidad como
refuerzo de los procesos de organizacin social, para potenciar la
energa social y el refuerzo de la autoestima individual. Se dice que
para ello, la accin de las organizaciones comunitarias de base - pblicas y privadas- es esencial, no slo por su capacidad para desarrollar el
potencial solidario de los individuos, sino tambin para asegurar una ms
eficiente administracin de los recursos financieros que se ponen a su
disposicin146. Se perfila en la focopoltica local, una analtica utilitaria
de la autogestin de la pobreza que se contrapone a la bsqueda de
productividad del trabajo propia de la etapa de la biopoltica. Los funcionarios afirman que en modo alguno nuestra opcin por el desarrollo comunitario puede interpretarse como un abandono de las obligaciones bsicas del Estado Nacional en el terreno social. De nuevo aparecen paradojas y tensiones. La territorializacin comunitaria propia de
la focopoltica es evidente que se contrapone a una idea de la proteccin social en trminos de derechos y garantas. Por ello surge en el

143
Ver GARCA DELGADO: Argentina: la cuestin de la equidad; en revista Nueva
Sociedad, n 139, septiembre-octubre de 1995; MINUJIN y KESSLER, 1995 op.cit; GOLBERT,
Laura y TENTI FANFANI, Emilio: Nuevas y viejas formas de pobreza en la Argentina: la
experiencia de los 80, en Sociedad; Facultad de Ciencias Sociales, UBA, N4, Bs. As., 1997;
y MURMIS, Miguel y FELDMAN, Silvio: La heterogeneidad social de las pobrezas; en
MINUJIN, Alberto y otros: Cuesta abajo. Los nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad
argentina; Bs. As., UNICEF- LOSADA, 1995.
144
Se trata de la primera Conferencia Regional para Amrica Latina y el Caribe, realizada
en 1988, en Quito.
145
PNUD; Proyecto regional para la superacin de la pobreza: Base para una estrategia y un
programa de accin regional; op. cit., p. 46.
146
SDS, 1995, op.cit., p. 19, cursivas nuestras.

120

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

texto la mala conciencia de un posible abandono del estado en el terreno social.


La representacin de los sujetos/objetos de intervencin y de las causas
de la exclusin es ambivalente. Por un lado, se dice que es responsabilidad del Estado compensar a aquellos que no pueden participar de
los beneficios del crecimiento como productos de los efectos del ajuste. Por otro, el estilo compensatorio tiende a reforzar una representacin de la pobreza que la mira como carencia de iniciativa y de capacidad organizativa. Por ello se busca convertir en una poltica de Estado, dotando de instrumentos tcnicos y saberes particulares, a la promocin de la iniciativa y participacin de las personas, sea como individuos, sea dentro de sus comunidades y asociaciones. Se cree que ese
estado de cosas no se logra de un da para otro, pero en la medida que
los ciudadanos sepan que existe una decisin para fomentar lo solidario y
para apoyar su vocacin de organizarse, van a encontrar nuevos incentivos a
fin de encontrar por esa va la solucin a sus problemas sociales147 . La
autogestin participativa de la pobreza focalizada se materializa en una
poltica de Estado.
Se eligen como principios rectores para sus lneas de accin: la
focalizacin, la integralidad, a partir del desarrollo de mltiples acciones
que ataquen la pobreza; la sustentabilidad, en trminos de condiciones
administrativas y financieras adecuadas para asegurar su continuidad;
las metas y control, en trminos de poblacin objetivo y de resultados esperados y el fortalecimiento de la comunidad148 . La reprimarizacin y privatizacin
de lo pblico se semantiza como pluralismo y participacin y en un
discurso seudo democrtico que concede a las personas la posibilidad
de participar en la autogestin de su propia pobreza149. Sin embargo
esta retrica participacionista muestra una nueva forma de democracia
des gubernamentalizada, privatizada y sin derechos de acceso a la reproduccin de la vida. Esta poltica se materializa, segn la propia retrica oficial, instalando lo pblico en lo privado y lo privado en el Estado
La participacin instrumental, por medio de una analtica utilitaria
inherente a la focopoltica cuyo objetivo es slo autogestionar la pobreza, se traduce en el ahorro de costos junto a una retrica y una prctica
del fortalecimiento de la comunidad como refuerzo de los procesos

147
148

SDS, 1995, op.cit., p. 10, cursivas nuestras..


SDS; 1995, op.cit.

121

Luciano Andrenacci

de organizacin social. Por otro se promueve la energa social dentro


de la economa poltica de las asociaciones intermedias y de la comunidad, la que es considerada tambin parte de la esencia de la poltica
social. Se considera por ello que la accin de las organizaciones comunitarias de base - pblicas y privadas- es esencial, no slo por su
capacidad para desarrollar el potencial solidario de los individuos, sino
tambin para asegurar una ms eficiente administracin de los recursos financieros que se ponen a su disposicin.
La representacin sugiere carencia de identidad y desvaloracin personal de estos grupos, por lo que se afirma la necesidad de un refuerzo
de la autoestima individual. Sin embargo se reconoce, paradjicamente, que existe en la Argentina una energa asociativa exitosa, vinculada
al trabajo comunitario de los propios pobres. En estos caso, se dice,
existen liderazgo comunitarios que sustentan esta energa, pero que es
necesario que cuenten con recursos y capacitacin para sus integrantes150 . La focopoltica por un lado territorializa en el espacio comunitario a los pobres en una suerte de encierro de los excluidos y, por otra,
bajo el justificativo de la promocin de la solidaridad supuestamente
carente en esos grupos-, moraliza a travs de la capacitacin para la
autogestin.
La analtica utilitaria se manifiesta tambin en la construccin de
configuraciones tutelares que requieren del denominado beneficiario,
la contraparte de trabajo comunitario gratuito en la gestin. Esta exigencia no es implcita sino que est taxativamente requerida en todos
los formatos de programas151.
149

Se afirma que existen bajos niveles de participacin de los beneficiarios en la definicin


de las necesidades, en la ejecucin y en la evaluacin de programa. Secretaria de Desarrollo Social, SIEMPRO, Evaluaciones de Programas sociales, URL: http://www.siempro.gov.ar/
programas%20sociales/Evaluaciones/en%20curso.htm.

150

La Argentina presenta un riqusima realidad social, con organizaciones comunitarias


trabajando exitosamente en los ms distantes confines, en temas tan variados como apoyo
a la discapacidad, huertas comunitarias, comedores escolares o vivienda autogestionadas;
as como con Municipalidades con un alto grado de participacin ciudadana. (SDS; 1995,
op.cit, p. 19).
151
Por ejemplo, el documento que venimos analizando, afirma que asimismo, se ha de exigir
que en todas las solicitudes de ayuda para problemas sociales a travs de fondos federales se
incluya un alto porcentaje de ejecucin a travs de las organizaciones comunitarias. Se afirma
que se trata por un lado de depositar en estas organizaciones la responsabilidad de atender a
su subsistencia y proteccin y, por otro, asegurar una ms eficiente administracin de los
recursos financieros que se ponen a su disposicin. (SDS, 1995, op.cit, p. 19).

122

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La definicin de pobreza que asume el documento de creacin de la


Secretaria de Desarrollo Social, la que inspira toda la estrategia que se
propone, se condice vis vis del anlisis que venimos realizando sobre
las nuevas representaciones de la pobreza promovidas por las agencias
internacionales y el saber acadmico.
Partimos de mltiples trabajos desarrollados por numerosos
investigadores, entre los que sobresale el economista hind Amartya
Sen. Para nosotros, el concepto de pobreza es amplio y complejo, ya
que comprende las carencias materiales y espirituales del hombre. Las
carencias de bienes materiales son importantes pero, por encima
de ellas, existen otras de otro orden. La falta de recursos, de generacin en generacin, ha ido socavando la integridad del hombre y
le han impreso marcas profundas, ms difciles de eliminar que las
necesidades materiales y que ser refieren a la prdida de autoestima y
valores, descreimiento, etc.; origen de serias dificultades para desenvolverse en la vida y participar de los beneficios del progreso
social y del desarrollo econmico. As analizada, la pobreza genera
marginalidad y sta alimenta la pobreza, achicando cada vez ms la
participacin de los pobres en la vida econmica y social y generando cdigos que tienden a la autoexclusin. Por ello, no es posible vencer la pobreza sin acabar con la marginalidad. No se trata, de
modo alguno, de negar las carencias materiales como expresin de la
pobreza; se trata, en cambio, de asumir el problema en una dimensin tan
amplia y compleja como lo es la naturaleza del hombre. A partir de esta
perspectiva, entonces, se entiende por qu los programas
asistencialistas que slo tapan urgencias y no generan capacidades
son ineficientes, adems de ticamente inaceptables... La educacin, la capacitacin, la organizacin social, pasan entonces a resultar herramientas fundamentales en un plan estructurado de combate a la pobreza152 .

Esta representacin de la pobreza posee algunas peculiaridades nativas basada en creencia de tipo religioso que suma a las carencias materiales carencias espirituales (prdida de autoestima y valores, descrei-

152

Secretara de Desarrollo Social: Plan Social 1995: Polticas de promocin y solidaridad con
los ms necesitados. Presidencia de la Nacin, 1995, pp. 10-11, cursivas nuestras.

123

Luciano Andrenacci

miento) que provocaran un remozado crculo vicioso de la pobreza y


autoexclusin a partir de una idea imaginaria de una naturaleza humana nica, compleja y amplia, en cuyos trminos vacuos y generales se
justifica incentivar capacidades, nica poltica que se considera ticamente
aceptable. El combate a la pobreza consiste entonces en un plan estructurado de educacin y capacitacin (disciplinamiento) puesto que
los pobres son tales por falta de estas destrezas. Por ello es necesario
incentivarlas para que puedan ser autogestores de los programas
focalizados.

Los modelos de gestin de la focopoltica local


Los modelos de gestin de la focopoltica muestran tambin esta
analtica utilitaria de la autogestin de la pobreza a travs de diversos
aspectos. Se destaca, entre stos una lgica tecno-eficientista de gestin general y de los programas (materializacin de la focalizacin en
formato y accin) en particular. Esto se traduce en la bsqueda de
eficiencia en su diseo (cumplimiento de metas con indicadores
mensurables, competencia en la asignacin de los beneficiarios una
vez definidos los grupos objeto), monitoreo (evaluacin de resultados), descentralizacin (responsabilidades de gestin en el mbito local), centralizacin en el diseo, monitoreo y determinacin de los
destinatarios; costos compartidos (participacin y autogestin de los
grupos objetivo) y subsidiariedad (traslado a la organizaciones no gubernamentales laicas, religiosas, tcnicas y comunitarias - de la proteccin social). Sin embargo, a nivel de instrumentacin, si bien se
produce una progresiva legitimidad de modelos de gestin tecnoeficentista - por lo que cobra relevancia el gerenciamiento como
base de la ejecucin de las polticas sociales -, existe a la vez una
superposicin a la lgica instrumental con otras lgicas clsicas de la
asistencia. Se solapan y mezclan de forma ambivalente, lgicas poltico/clientelares, lgicas tecno/eficientista y lgicas filantrpicas/benficas aggiornadas.
El modelo de gestin de la focopoltica argentina se resume en algunos de los siguientes aspectos: el control del gobierno nacional sobre
provincias y municipios, la participacin de los beneficiarios en su gestin para compartir costos y lograr mayor legitimidad social, la
intermediacin de organizaciones no gubernamentales y una gestin
124

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

cuyos mentores caracterizan como descentralizada, participativa y


basada en resultados153. Como anverso de la misma moneda, se promueve una mayor centralizacin en el diseo, monitoreo y evaluacin
de las polticas. Este objetivo pretenda traducirse en el logro de mayor
eficiencia y eficacia cambiando los modelos de gestin para lograr mxima cobertura, accesibilidad y calidad, a mnimos costos, para que los beneficios
de los servicios y programas lleguen de la mejor forma posible a los
beneficiarios, desarrollando para esto, un sistema de seguimiento y evaluacin permanente154.
La economa poltica de las organizaciones intermedias materializada en el traslado a la sociedad civil y a las comunidades de base de la
gestin de la pobreza, ya sea para ejecutar programas o para que los
pobres se hagan cargo de autogestionarios, no se circunscribe en la poltica nativa, a la gestin Menemista. En 1997 se produce una alianza
entre partidos polticos denominada Alianza para las elecciones de
1998. Esta pretender constituirse, sin xito una vez en el poder, en
una alternativa a la poltica anterior, sobre todo en el rea social. Sin
embargo, sus lineamientos proponan una mayor delegacin de lo social en las organizaciones intermedias, en el voluntariado y en las organizaciones eclesisticas. En su proyecto de gobierno, se afirmaba tambin la necesidad de construir un nuevo contrato social que haga
ms eficaz y ms eficiente la ayuda a los sectores ms marginados de la
poblacin155.
153

La Secretara de Desarrollo Social, se propuso alentar un cambio en el modelo de


gestin tradicional de las polticas sociales y reemplazarlo por una gestin basada en
resultados, en la que cada uno de los programas pueda definir la situacin que enfrenta y
adonde quiere llegar. Este nuevo modelo de gestin posibilitar saber qu se est haciendo
y cmo se est haciendo y, a su vez, que el gobierno rinda cuentas a la sociedad sobre los
resultados de su gestin (SDS, s/f, op.cit.).
154
SDS, s/f, op.cit cursivas nuestras.
155
La propuesta discutida con las ONG y el Instituto Programtico de la Alianza, antes de
ser incluido en su programa de gobierno, fue que el Estado delegue en algunas ONG la
distribucin de los fondos pblicos destinados a ayuda social, conservando el control
sobre su uso mediante la Auditoria General de la Nacin. El Estado fijara los criterios de
asignacin de la ayuda y financiar la capacitacin de los voluntarios que trabajan en las
ONG y el gerenciamiento de los programas. Se invitara a participar a las organizaciones
solidarias nacionales de los cultos reconocidos y a instituciones solidarias no confesionales,
de carcter internacional con sede en el pas, como la Cruz Roja (La Nacin, 23 de agosto
de 1998). La ms importante institucin en la que se estaba pensando y que adquiri un rol
fundamental como gestora de lo social, durante el gobierno del presidente De la Ra, fue
CRITAS.

125

Luciano Andrenacci

La gestin de la pobreza descentralizada, autogestionaria y


paticipativa, al incorporar a la sociedad civil en diversos grados y funciones, constituye nuevas articulaciones entre los distintos actores e instituciones intervinientes. Estos cambios modifican las relaciones sociales y van constituyendo nuevos entramados de configuraciones y vnculos, cuya combinacin nos permite pensar en tipologas del nuevo modelo de gestionar la pobreza.
El desarrollo humano en vez de regular los medios de empleo cuya
carencia produce pobreza intenta proveer de medios de subsistencia a
un nivel de mnimos bsicos ya sea por la promocin de activos156 de
los pobres desligados de la relacin con el empleo o la entrega de
subsidios transitorios focalizados. Estos pueden generar recursos, servicios o renta para abastecer de medios de subsistencia. Las polticas
asistenciales clsicas provean de medios de subsistencia en forma puntual, a la vez que moralizaban a travs de la ddiva, la limosna o la
asistencia a desvalidos o pobres, siempre atendiendo a que no se propicie
la vagancia. Ahora las formas de gobierno de la focopoltica promueven las potenciacin de activos de los propios pobres, dndoles valor
econmico. El Estado garantiza solo mnimos biolgicos, con suerte, y
su funcin es entregar paquetes bsicos, en reas que antes estaban
desmercantilizadas como la salud y la educacin.
En la focopoltica las cuestiones que hay que regular o controlar no
son ms un problema de gestin de la poblacin ni la poblacin el fin
ltimo del gobierno, disminuyendo los riesgos de adquirir enfermedades o aumentando la vida til de los trabajadores. El arte de gobernar es
un problema de gestin de la vida de las poblaciones de riesgo, nuevo objeto
de control y de saber.
Podramos caracterizar en tres tipos las poblaciones de riesgo u
objetos de saber prioritarios a los que se destinan distintos programas y
se ponen en marcha peculiares dispositivos de intervencin y de gestin. De esos tipos, de la representacin de la pobreza predominante y

156

Segn este discurso los activos pueden ser de tres tipos: tangibles como el patrimonio,
capital humano y laboral, activos menos productivos, tales como la vivienda o tambin
denominados activos de consumo bsico, y activos intangibles y ms invisibles tales como
las relaciones domsticas y el capital social. Ver MOSER, Caroline: The asset vulnerability
framework: reassessing urban poverty reduction strategies; en World Develpment Vol. 26,
N 1, 1998, p. 1, traduccin nuestra.

126

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

de las capacidades que estos dicen fortalecer surgen tipologas de programas para gestionar la pobreza157. Las primeras poblaciones de riesgo
seran los ms pobres de entre los pobres, denominadas pobres estructurales. Las segundas seran nuevas y viejas minoras, ahora problematizadas
como objeto de saber del desarrollo humano. El tercer grupo-objeto de
saber y de control seran los denominados grupos vulnerables. De la representacin de las poblaciones que se focaliza depender la forma que
asume el componente participativo del programa. A sta viene asociada una valorizacin particular de los activos o capitales (tangibles o
intangibles, ms o menos productivos) requeridos, vinculado con las
capacidades que se pretende fortalecer.
El problema del primer tipo de poblacin es el de la gestin de la
extrema pobreza, la tecnologa de intervencin es la focalizacin territorial;
los dispositivos de intervencin entre otros apuntan a la potenciacin de
sus activos por medio de la participacin y autogestin, para obtener
una reproduccin de la vida a nivel de mnimos biolgicos (capital humano en actividades poco productivas, patrimonio, capital social
familiar y comunitario-). Para ello, a nivel territorial, se refuerza y genera la denominada economa popular, economa de los pobres o
etnodesarrollo insularizndolos y territorializndolos.
Este nuevo arte de gobernar gestiona la pobreza territorialzada, la
comunidad. Los nuevos objeto de saber son los territorios/comunidades,
aquellos donde se localizan los ms pobres. Los programas refuerzan el
capital humano o el capital social. Los que promueven el capital humano
ms improductivo generan formas de trabajo en el marco de una eco-

157

Si bien existen otras dimensiones relevantes para abordar una clasificacin de programas, sobre todo si se intenta analizar su entidad y forma de gestin como: 1) la forma de
articulacin, relacin jerrquica y funciones asignadas a las distintas instituciones participantes (organismos gubernamentales federales o nacionales, provinciales y municipales;
comisiones asesoras - intergubernamentales, intersectoriales o Inter-instituciones - organismos internacionales financiadores; organizaciones no gubernamentales) y 2) la manera
en que se asignan y canalizan los fondos a los destinatarios y la relacin y responsabilidad
de las instituciones intervinientes. Esta ltima es una variable fundamental que define la
correlacin de fuerzas entre los sectores sociales vinculados al campo de las polticas
sociales. No es lo mismo que los fondos lleguen directamente a los beneficiarios,
intermediada por una comisin asesora provincial, o una organizacin no gubernamental
sin relacin de dependencia con el gobierno estadual, que una dependencia provincial
asigne los fondos y decida sobre los destinatarios.

127

Luciano Andrenacci

noma social o mundo de pobres que permiten sobrevivir en forma


residual a la dinmica capitalista. Se trata de la generacin o fortalecimiento de diversas actividades poco productivas como trabajador informal. Tambin se promueve el acceso a ciertos medios de produccin
para la generacin del autoempleo, bajo una retrica vinculada a la
construccin paradojal de una suerte de empresario pobre. Esto se
realiza por medio de programas que promueven y subsidian
emprendimientos donde la semntica pasa de lo mnimo a lo micro:
micro-empresas, micro-emprendimientos158. En estos dos casos, el componente asistencial es menor y si bien incluyen objetivos de fortalecimiento de capacidades asociativas (capital social), financian activos productivos, como crditos para medios de produccin, mejora de la
comercializacin, etc. Ahora la informalidad ha pasado de ser una patologa que haba que erradicar, como la diagnosticaba la OIT en los 70
a una poltica activa promovida por el Estado.
En estos programas la representacin del pobre se vincula al buen
trabajador improductivo/informal. Si bien los modelos de gestin que se
derivan pueden incentivar la cooperacin comunitaria o de grupos por ejemplo campesinos asociados -, el eje esta puesto en la capacidad
de producir del individuo. A pesar de que apoyan proyectos productivos que generan ingresos mantienen su carcter focalizado. Modelos
de gestin de este tipo se pueden observar en el Programa Social
Agropecuario y en el Fondo de Capital Social (FONCAP).
Los que priorizan el capital social se centran tambin en comunidades
locales. Sus objetivos pretenden reforzar formas de reciprocidad que
permitan la autogestin o cogestin y autosustentabilidad de los programas y la cohesin de los grupos. Si bien la representacin de la pobreza
aqu se diferencia de la indolencia que primaba en la visin del desarrollo
comunitario, se mantiene una valoracin negativa basada en carencias
espirituales u organizativas que se dice, no generan autoestima. Sin
embargo se ha producido un importante descubrimiento. Los pobres
son inteligentes, tienen ideas interesantes, experiencia y habilidades de gestin para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de

158

Recientemente en la Argentina un programa en esta lnea Manos a la obra se orienta


en este sentido. La denominacin del programa est mostrando una representacin del
destinatario como previamente vago que no puso sus manos a la obra.

128

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

los objetivos del desarrollo159. Acorde con la caracterstica intrnseca de


este capital social (reciprocidad entre grupos de base territorial), los
programas basados en su incentivo desarrollan modelos de gestin donde las unidades no son los individuos sino las comunidades. Estn
destinados, generalmente, a proveer equipamiento comunitario por
medio de la participacin de los propios beneficiarios en su construccin y gestin del programa, por medio de la utilizacin de su trabajo
gratuito considerado como contraparte. Sus destinatarios son bsicamente los pobres estructurales urbanos y tienen un componente fuertemente asistencial aunque un discurso ciudadano. La representacin de
la pobreza se basa en la ambivalencia entre incapacidades para competir
en el mercado, pero capacidades para la organizacin comunitaria y la
autosustentabilidad. Ejemplos de modelo de gestin de este tipo son el
programa FOPAR, el Programa de Capacitacin de Animadores Comunitarios, el de Desarrollo Juvenil, entre otros.
El programa de Capacitacin de Animadores Comunitarios, se inicia en 1995 y se dirige a lderes naturales de comunidades de base, con
alto ndice de NBI. Tiene como objetivo cuantificar los animadores
comunitarios naturales para que promuevan el autodiagnstico comunitario permanente y el desarrollo de proyectos sociales que incluyan
prcticas productivas culturales y el perfeccionamiento de la organizacin popular. Se parte del siguiente diagnstico: la inadecuada organizacin de
las comunidades, lo cual perjudica su autodesarrollo y el modelo lineal y excluyente del ejercicio del liderazgo. Como problema secundario se seala el afianzamiento de la htero exclusin y autoexclusin
del proceso econmico. El surgimiento o potencializacin de compor-

159

En una publicacin del Banco Mundial donde se sientan los lineamientos del Banco
Mundial para el monitoreo y evaluacin de la participacin popular se dice entre otros
aspectos que los beneficiarios (de programas sociales para pobres) tienen ms que trabajo
y fondos para contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de gestin para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los
objetivos del desarrollo. Tambin tienen buenas ideas que hay que considerarlas. Existe
una expectativa en los potenciales humanos que deben ser movilizados para la autogestin
y la autosustentabilidad del desarrollo. (Ver UPHOFF, Norman: Monitoring and evaluation
popular participation in World Bank-assisted projects; en BHATNAGAR, Bhuvan y
WILLIAMS, Aubrey (editores): Participatory development and the World Bank. Potential directions
for change; World Bank Discussion Papers n 183, Washington, D.C, 1993.

129

Luciano Andrenacci

tamientos sociales destructivos (por ejemplo delincuencia, violencia sexual,


maltrato, etc.). El surgimiento o potencializacin de comportamientos
individuales autodestructivos (por ejemplo degradacin de la autoestima,
adicciones, enfermedades psicosomticas160 . El modelo de gestin articula
el organismo central con instituciones madrinas (organizaciones no
gubernamentales provinciales) y las organizaciones de base comunitarias a capacitar. Se observa en el diagnstico de este programa, una
fuerte presencia de la representacin de la cultura de la pobreza (pobreza/delincuencia/violencia/degradacin/criminalizacin) unida a una
utilizacin instrumental del liderazgo natural que promovera prcticas
productivas culturales.
El Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil, se inicia de
acuerdo con los lineamientos del Plan Social 1995 de la Secretara de
Desarrollo Social de la Nacin. Se propone dar un espacio a los jvenes como sujetos del desarrollo, impulsando y apoyando las prcticas solidarias de los grupos juveniles que tengan como objeto el mejoramiento
de las condiciones de vida de los sectores sociales en situacin de pobreza estructural y/o de vulnerabilidad social. Es a partir de la potenciacin
del trabajo voluntario y de las iniciativas juveniles solidarias que se pretende
alcanzar la responsabilidad social como tarea de todos. El programa
se organiza a partir de lo que se entiende como una gestin asociada:
Estado y Comunidad, implementando un modelo de descentralizacin
tcnico-administrativa a travs de Organizaciones No Gubernamentales
que coordinan actividades con los Estados Provinciales para trabajar
con grupos juveniles. El principal objetivo de este modelo de gerencia social es
fortalecer las formas democrticas de participacin social y favorecer, de este
modo, la forma federal de gobierno161. Se observa en sus fundamentos la
homologacin de la idea de ciudadana a la de trabajo comunitario
participativo siendo este programa un ejemplo de regulacin de nuevos vnculos entre Estado y comunidad para atender a pobres estructurales y vulnerables.
El Fondo Participativo de Inversin Social (FOPAR), es un componente del Programa de Desarrollo Social (PRODESO), financiado por el

160

SDS, 1995, op.cit. p. 95, cursivas nuestras.


Secretara de Desarrollo Social: Programa de fortalecimiento del desarrollo juvenil, Buenos
Aires, 1996.

161

130

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

BM, del que tambin forma parte el SIEMPRO162 . Constituye un programa de financiamiento de iniciativas comunitarias en barrios y localidades de los departamentos ms pobres del pas, promoviendo la participacin y el compromiso comunitario y tambin fomenta la capacidad
de gestin social de las organizaciones de base. Para la formulacin y
ejecucin de los proyectos comunitarios, se constituyen los llamados
NUB, que son ncleos de beneficiarios organizados en representacin
de la poblacin. Adems de los proyectos de infraestructura, existen
otros de capacitacin que son ejecutados por instituciones privadas (iglesias, ONG), que constituyen las denominadas Organizaciones Tcnicas
de Apoyo. En algunos casos con la participacin de los beneficiarios
como solicitantes organizados en NUB. Existe financiamiento para la
actividad a realizar pero se requiere de una contraparte importante en
trabajo y otras actividades comunitarias163.
Para el segundo grupo de poblaciones focalizadas (minoras ex
tuteladas) existen programas especiales. A partir de la idea de que los
factores sociales y culturales potencian la pobreza por medio de procesos de exclusin. Por un lado, en algunos casos, como las organizaciones de tipo tnico o campesinos movilizados se los percibe como una
amenaza social y poltica. En otros, como el caso de grupos que poseen
una condicin de marginacin y exclusin histrica (mujeres y nios
pobres) se priorizan como objetos de intervencin tambin pero por
otras razones. Se sabe que su condicin de exclusin potencia la pobreza. Esta problematizacin no fue el producto espontneo del discurso
del Desarrollo Humano. Se incorpor en la agenda social como producto de sus luchas y demandas sociales. El arte de gobernar en este

162

La perspectiva del ejercicio de una ciudadana plena es el fundamento desde el cual


est concebido nuestro programa. Ciudadana entendida como conjunto de prcticas
jurdicas, polticas, econmicas, sociales y culturales que definen a una persona como
miembro pleno de una sociedad. Pero tambin en el marco de una concepcin que supone
un sustrato valorativo, al implicar la responsabilidad social como tarea de todos (Secretara de Desarrollo Social: Fondo Participativo de Inversin Social (FOPAR); Buenos Aires,
1996). Se observa la homologacin de la idea de ciudadana a la de trabajo comunitario
participativo.
163
En la evaluacin ex post se comprob que los aportes locales reales elevaron su
participacin en el costo total de los proyectos estudiados del 11,3% ex ante, al 20,1% ex
post. El 87% de los proyectos cumpli o super el compromiso de aporte comunitario
(SDS; FOPAR, op. cit.).

131

Luciano Andrenacci

caso es una problema de gestin de la minoridad, entendida como poblaciones que tenan estatus minorizados tutelados y que comienzan a tener expectativas de derechos abstractos. Los programas se proponen
superar esta condicin a partir, generalmente, de acciones pedaggicas
y de generacin de recursos que faciliten su autonoma en relacin con
la figura masculina de la unidad domstica familiar. Los conocimientos
promovidos por este rea de saber de la focopoltica han llevado a conclusiones interesantes. Por ejemplo, el descubrimiento? o la problematizacin
de la vieja e inveterada feminizacin, infantilizacin e indigenizacin de la
pobreza. A estas viejas formas de dominacin y exclusin se asociaron,
por otra parte, viejas prcticas asistenciales de patronato y tutela que
implicaron la naturalizacin de su victimizacin y, por lo tanto, la necesidad de su moralizacin (civilizar/higienizar/inculcar valores democrticos, participativos, proclives al desarrollo, etc.). Por oposicin al
proceso descrito anteriormente para los ms pobres de entre los pobres,
hay un traslado de la asistencializacin al derecho y de la tutela al contrato. De ser considerados menores de edad tutelados, donde la cuestin social se expresaba en la tensin entre desigualdad jurdica y desigualdad social, se observa un proceso incipiente de construccin de
una nueva igualdad jurdica junto a la invencin de nuevos derechos
de tipo culturales y tnicos (identidad, lengua, cultura propia)164 o
derechos con ciertas poblaciones especiales antes tuteladas social y
familiarmente (mujeres y nios).
Muchos de estos dispositivos de intervencin se materializaron en
derechos a partir de convenciones sancionadas por la ONU y luego
aprobadas por los gobiernos nacionales. Son tambin nuevos hitos en la
universalizacin de ciertos mitos de igualdad como la Declaracin Universal de los Derechos del Nio. Esto produce una compleja dinmica
de luchas sociales, tanto en el origen e invencin de esos derechos165,
como en las demandas sociales de estos grupos que histricamente han

164

Algunas reflexiones sobre la tematizacin de la tensin entre derechos universales y


derechos particulares se pueden analizar en Elizabeth JELIN: Ciudadana emergente o
exclusin? Movimientos Sociales y ONG en Amrica Latina en los aos 90; en Revista
Sociedad, N 8, Bs. As, 1996; y DE SOUSA SANTOS, Boaventura: Hacia una concepcin
multicultural de los derechos humanos; en Anlisis Poltico, N 31; Universidad Nacional
de Colombia, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, mayo agosto de
1997.

132

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

sido desodos por el Estado de seudo bienestar, donde eran tutelados y


considerados menores de edad.
Para el tercer grupo, los vulnerables el acento no radica en su condicin de exclusin histrica como los anteriores, sino en la transitoriedad de ciertos atributos que los colocan en situaciones de mayor riesgo (desocupados, mujeres jefas de hogar, nios desnutridos, jvenes
desocupados, refugiados, etc.).
Los dispositivos de intervencin se traducen en polticas transitorias
que actan hasta que la situacin de vulnerabilidad haya pasado. Aqu
el arte de gobernar es una problema de gestin no tanto de la pobreza
como de la vulnerabilidad. La tecnologa de intervencin es tambin la
focalizacin, en este caso no territorializada. Para su gestin se requiere
de una preciosidad tcnica mucho mayor que la dirigida a los territorios. Se trata de estar atentos a ciertas circunstancias particulares, como
la exclusin del mercado de trabajo, la constitucin de los hogares, las
condiciones etarias y, al mismo tiempo, una mezcla de estos atributos
que ponen a estos grupos sobrantes, por ciertos atributos, en situaciones se dice de riesgo social. Se utilizan medios tcnicos ms refinados
que requieren a veces de sistemas de informacin particulares. Los objetos
de saber son los diversos y ms variados tipos de situaciones de vulnerabilidad transitorias, aunque en los hechos muchas son permanentes como
la desocupacin de largo plazo. Los dispositivos de intervencin son similares a los primeros. Se promueve la potenciacin de sus activos para
crear, lo que llaman las redes de contencin social (recursos humanos, patrimonio, capital social familiar y comunitario-). En segundo
trmino se desarrollan polticas pblicas de generacin de empleo transitorio de carcter asistencial los cuales han adquirido diferentes nombres y criterios de asignacin durante estos ltimos aos en la Argentina. Desde los primeros programas Trabajar166 que fueron siendo arran-

165

Por ejemplo, en la convencin de los derechos del nio las madres de Plaza de Mayo
incorporaron el art. 8 del derecho a la identidad. Cuando dicha convencin alcanz status
constitucional, permiti a los jueces encarcelar a algunos de los ms famosos represores
por que la violacin de este derecho no prescribe.

166

Para un anlisis sobre los diversos programas de este tipo en la Argentina ver AGUILAR,
Mara ngela: Transformaciones estructurales, reformas laborales y programas de empleo:
del trabajo como integrador al trabajo como asistencia; en Seminario Internacional
Globalizacin, reforma del Estado, transformaciones laborales y Polticas Sociales, (op. cit.).

133

Luciano Andrenacci

cados por al estado por la luchas de los desocupados y el movimiento


piquetero, hasta seguros de desempleo focalizados de carcter selectivo
(a los trabajadores de la construccin por ejemplo) o programas ms
masivos, cuya condicin es poseer algn atributo de vulnerabilidad (como
el Programa jefes de hogar desocupados que se est implementado en la
actualidad)167 .
Las polticas para regular y gestionar la pobreza no slo se circunscriben
a atender los mnimos bsicos de los ms pobres de entre los pobres
tambin dentro de ellos son objeto de poltica, los ms vulnerables
(mujeres jefas de hogar viviendo en hogares en precarias condiciones
sanitarias, mujeres embarazadas, nios desnutridos menores de equis
aos, desocupados con ms de equis hijos y sin vivienda, campesinos
sin tierra, aborgenes, etc.). Dada la relevancia que tiene entonces detectar a los vulnerables se desarrolla un enorme arsenal terico y tcnico
sobre esta categora.
Tambin existe otro tipo de polticas que podramos denominar como
polticas focalizadas de paquetes bsicos168 que se promueven como
polticas alternativas a las polticas universales de salud y educacin.
Estas ltimas son generalmente privatizadas en su gestin, ya sea por
medio de ONGs o de servicios tercerizados con una lgica mercantil,
aunque regulados y subsidiados por el Estado. Por ejemplo, bonos provenientes de recaudacin impositiva mnima que el estado entrega a los

167

Estos son programas focalizados basados en la idea de riesgo tutelado a diferencia de


los seguros de desempleo instrumentados en algunos pases europeos, donde la figura es el
seguro, que se constituye en un derecho ante la situacin de desempleo.
168
Los paquetes bsicos se refieren a un grupo de servicios mnimos bsicos que el estado
debe brindar. No se tratan de servicios de diversa complejidad sino lo mnimo bsico en
salud, educacin y provisin sanitaria. Los paquetes bsicos son el reflejo de la visin del
desarrollo en los mnimos biolgicos. As, en el rea de Salud por ejemplo la CEPAL en su
Informe de 1995, habla de la incapacidad del Estado de brindar a la poblacin todos los
servicios de salud, por el alto costo que significan, planteando la prestacin de un paquete
de atencin bsica. Los sistemas pblicos no pueden sencillamente, ofrecer en forma
amplia e irrestricta el conjunto de servicios de salud que la tecnologa hace disponible. Se
requiere, por tanto, priorizar en favor de aquellas actividades que han probado ser ms
efectivas en relacin al costo asociado a su aplicacin. Tambin plantea el arancelamiento
de las prestaciones como recurso para el financiamiento del sector y la focalizacin de los
servicios a los grupos ms vulnerables. Ver SACCHI, Mnica: Los cambios en la poltica de
salud en la provincia de Salta; XXII Congreso de la Asociacin Latinoamericana de Sociologa, Santiago de Chile, 2000.

134

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

individuos focalizados para que elijan la instituciones educativa o de


salud. Esta es la propuesta, por ejemplo de los neoliberales Milton y
Rose Friedman169 y de Peter Berger y John Neuhauss 170 . Otra alternativa
es la gestin de la salud bsica, por medio de organizaciones privadas
dirigidas a poblaciones previamente focalizadas que hayan demostrado
su extrema pobreza, denominados paquetes bsicos de salud o seguros de salud bsicos. Adems de estar focalizados en poblaciones
especficas se dirigen a cierto tipo de poblacin de riesgo (madres
embarazadas y nios desnutridos por ejemplo). En el caso de Educacin el desarrollo humano tambin promueve el acceso slo a educacin bsica y en saneamiento ambiental tambin servicios mnimos bsicos (como acceso a agua potable).

A modo de conclusin
El desarrollo social es el nuevo rostro de la focopoltica local. Las transformaciones neoliberales se materializan en polticas que promueven la
privatizacin, desregulacin y reforma del Estado por medio de los cuales se modifican los subsistemas que haban primado hasta entonces en
la estructura y funcionamiento de las polticas sociales en la Argentina.
El desarrollo social se barniza de una retrica humanizante cuyo
objetivo dice contrarrestar los efectos del ajuste econmico, intentando
alentar la integralidad de las polticas sociales. Sin embargo se manifiesta una voluntad explcita de reemplazar el Estado de Bienestar por
otro que se comienza a denominar sistema integrado de polticas sociales con autoridad social. Esta intencin hace visible la carencia de
lo social como olvido central de los artes de gobierno neoliberal y su
materializacin en polticas de desarrollo humanizado. Estas condensan
las caractersticas ms genuinas de las viejas polticas asistenciales: acceso por medio de la prueba de la pobreza validada: estructural y vulnerable. Dicha prueba implica la burocratizacin de la estigmatizacin, a

169

Milton y Rose FRIEDMAN: Libertad de elegir. Hacia un nuevo liberalismo econmico; Barcelona, Ed. Grijalbo, 1988.
170
BERGER, Peter y NEUHAUSS, John: Potenciar al ciudadano. El rol de las estructuras
intermedias en las polticas pblicas; en Libertad y Leviatan, Revista del Centro de Estudios
Pblicos, Santiago de Chile, 1977.

135

Luciano Andrenacci

pesar de basarse en tecnologas ms despersonalizadas como la


focalizacin. Al mismo tiempo, el desarrollo humano presenta particularidades significativas, como la intermediacin de organizaciones no
gubernamentales, la importancia que adquiere del control del gobierno
nacional sobre provincias y municipios a travs de una mayor centralizacin en el diseo, monitoreo y evaluacin de las polticas y la mayor
participacin de los beneficiarios en su gestin. Si bien el discurso se
decora con una retrica que dice propiciar una mejora en la toma de
decisiones de los desposedos se propone como objetivo explcito: compartir costos. Estos componentes se sintetizan en la calificacin de las
polticas con algunas palabras claves como descentralizada,
participativa, basada en resultados, para lograr mxima cobertura,
accesibilidad y calidad, a mnimos costos.
Del anlisis de la tipologa de gestin de los programas, podemos
concluir que estos no slo son una muestra de la institucionalizacin
de la promocin de activos de los pobres para que autogestionen su
propia pobreza. Adems el sistema integrado con autoridad social que
se pretendi conformar no hace otra cosa que multiplicar programas
tanto como problemas de vulnerabilidad existen. Su cobertura se
circunscribe a grupos cuidadosamente focalizados.
La institucionalizacin del desarrollo humanizado es una forma particular de recomposicin de vnculos sociales recprocos entre el Estado, el mercado, la familia y las comunidades. En esta etapa se produce
una metamorfosis de estos vnculos y el paso de una economa poltica
de la poblacin con polticas sociales basadas prioritariamente en el
contrato a la focopoltica de las poblaciones de riesgo. En este nuevo
sistema de obligaciones recprocas se produce una gubernamentalizacin
de la tutela a las poblaciones ms pobres y vulnerables por medio del
desarrollo humanizado y una desgubernamentalizacin de la responsabilidad estatal para atender el riesgo social y la vida de la poblacin, por
medio de su traspaso a las asociaciones intermedias o las comunidades
locales.
La Argentina, pas que haba tenido un desarrollo temprano y significativo de polticas de bienestar social, profundiza en esta dcada un
progresivo y prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la comunidad conforme al principio de subsidiariedad segn las voces autorizadas.
Paradojalmente, estas polticas no hacen ms que producir ms pobreza, estigmatizando a las poblaciones focalizadas. Al mismo tiempo que

136

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

se descubren capacidades de gestin para ser usadas instrumentalmente,


se mantiene una representacin culturalizada de la pobreza que sirve
como sustento valorativo de la tutela sobre las poblaciones pobres que
deben ser educadas y capacitadas por la lgica tcnica de los programas participativos, dispositivo fundamental para el prudente y progresivo traspaso de las responsabilidades del Estado a la comunidad
que se ha propuesta la poltica social activa del presidente Menem,
artfice de la transformacin de la focopoltica en la Argentina, la que
ha sido continuada sin modificaciones sustantivas por las gestiones gubernamentales posteriores.

137

La poltica social en la crisis de la


conver
tibilidad (1997-2001):
convertibilidad
mirando la gestin desde las
coordenadas municipales en el
Gran Buenos Aires171
Magdalena Chiara172 y Mara Mercedes Di Virgilio173

Presentacin
En los aos 90, las polticas sociales han sufrido importantes cambios tanto en su sentido como en sus formas de gestin. Como parte de
estas transformaciones, los niveles subnacionales -provincias y municipios- se constituyeron en las instancias privilegiadas para la ejecucin
de las polticas luego del proceso de descentralizacin que se inici con
la reforma del Estado Nacional. Estas transformaciones reorientaron las
polticas en los distintos sectores promoviendo inversiones focalizadas a
poblaciones objetivo especficas y modificando la forma tradicional de
gestin a travs del desarrollo de innumerables programas de mayor o
menor envergadura con estructuras especficas para su implementacin.
La relevancia del momento histrico en que este anlisis se sita est
dada por la simultaneidad de dos procesos: por una parte, la
profundizacin de los cambios en los modelos de gestin en el nivel
local, dado que a partir de 1995 es cuando se profundizan los procesos
de reforma en los niveles subnacionales; y por la otra, la creciente mani-

171

Este trabajo ha sido elaborado en base a un documento presentado en el Congreso de


la Latin American Studies Association, Washington D.C., 6 al 8 de septiembre de 2001.
172
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento
(mchiara@ungs.edu.ar).
173
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de General Sarmiento y Facultad de
Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires (mdivirgi@ungs.edu.ar).

Luciano Andrenacci

festacin de las consecuencias negativas en las condiciones de vida de la


poblacin del proceso de ajuste-reforma iniciado en 1991.
En este contexto, el objetivo del trabajo es analizar las condiciones
que estos procesos generan para el desarrollo de polticas locales. Asimismo, intenta comprender las formas en que se articulan aspectos
macro y aspectos micro de la gestin de las polticas sociales. El
anlisis se centra en la gestin local de dos programas que se
implementaron en el segundo quinquenio de la dcada, PROMIN y
TRABAJAR, financiados por el Banco Mundial, en un municipio del
Gran Buenos Aires174 .
Desde el anlisis del caso, se reflexiona en torno a las redefiniciones
que sufren en la gestin local dos lineamientos que caracterizan a las
reformas de polticas sociales en la ltima dcada: la focalizacin y la
descentralizacin.
La hiptesis que gua este trabajo relaciona estrechamente el potencial de los cambios derivados de los programas sociales, con las condiciones locales de implementacin y con la posibilidad de articularlos
en una poltica local. Las fuentes utilizadas fueron entrevistas en profundidad a actores locales y regionales, documentacin del programa,
informacin presupuestaria municipal175 , informacin estadstica, legislacin (provincial y municipal) y peridicos locales y nacionales.
La crisis de diciembre del 2001 configur un nuevo escenario desde
el cual pensar las polticas sociales, que estuvo caracterizado por las
limitaciones y distorsiones del modelo segmentado de intervencin por
programas, el incremento de la pobreza por ingresos y su heterogeneidad, y la puesta en evidencia de las limitaciones de estos programas
focalizados para intervenir frente a esta nueva situacin, entre otros. A
pesar de ello, una tendencia que se ha profundizado tiene que ver con

174

Este trabajo presenta resultados parciales del Componente Gestin Municipal del proyecto La implementacin de las polticas sociales en el nivel local: transformaciones en la
gestin e impactos en los modos de vida de los sujetos receptores en municipios seleccionados del Gran Buenos Aires, que se desarroll entre 1999 y el 2001 en el Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, dirigido por Mara Rosa
Neufeld y codirigido por Magdalena Chiara.
175
La informacin presupuestaria se limita al periodo 1995/1997 ya que ese es el ltimo
ejercicio en el transcurso del proyecto con informacin relativamente completa para la
mayor parte de los municipios. La serie correspondiente al municipio estudiado abarca el
periodo 1995/1999.

140

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

la progresiva centralidad del nivel local como espacio de gestin; los


resultados que se presentan aqu pretenden contribuir no slo con el
anlisis de fenmenos en ese nivel sino muy especialmente con la comprensin de las condiciones bajo las cuales las intervenciones son capaces de generar polticas locales que expresen ms cabalmente las particularidades de las demandas de la poblacin.

Caractersticas del Gran Buenos Aires y del municipio bajo


estudio
El Gran Buenos Aires es el conjunto de los 24 municipios o partidos que constituyen la conurbacin de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Este agregado de partidos presenta a su vez caractersticas muy
heterogneas desde un punto de vista sociodemogrfico, socio econmico y sociosanitario. Con una poblacin total de 8.684.437 habitantes, en
el periodo 1991/2001 ha presentado una tasa de variacin del 9,2%. Un
17,6% de su poblacin tena en 2001 necesidades bsicas insatisfechas.
El crecimiento de los partidos del Gran Buenos Aires respondi a
distintos procesos de urbanizacin de modo que se fueron conformando dos cordones concntricos alrededor de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. El primer cordn est formado por los partidos lindantes
a la Ciudad176 y presentan mayor densidad poblacional, tasas de crecimiento menores, mejor provisin de servicios urbanos y sociales y mejores indicadores de salud. Estos partidos se caracterizan por tener una
poblacin con menor proporcin de nios y jvenes, un aumento proporcional de los mayores de 65 aos, bajas tasas de natalidad, alta mortalidad general y un saldo migratorio negativo.
Los partidos del segundo cordn177 presentan caractersticas muy
distintas de los del primer cordn y del interior de la provincia. En
trminos de su estructura demogrfica, aunque en los ltimos aos puede
observarse una disminucin de su tasa de crecimiento, se caracterizan

176

Avellaneda, Gral. San Martn, Hurlingham, Ituzaing, Lans, Morn, San Isidro, Tres de
Febrero y Vicente Lpez.
177
A. Brown, Berazategui, Esteban Echeverra, Ezeiza, Florencio Varela, Jos C. Paz, La
Matanza, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas, Merlo, Moreno, Quilmes, San Fernando,
San Miguel y Tigre.

141

Luciano Andrenacci

por tener poblaciones ms jvenes, con una tasa de natalidad an relativamente alta y una mortalidad general baja y mayores niveles de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas.
El caso estudiado es un municipio de la segunda corona del Gran
Buenos Aires que ha presentado en los dos ltimos periodos intercensales
un crecimiento comparativamente superior al resto de la regin (37%
en 1980/91 y de 32,2% en el perodo 1991/2001) y tiene en la actualidad unos 380.503 habitantes. La estructura de edades de su poblacin
refleja un menor peso de poblacin envejecida que la del Gran Buenos
Aires en su conjunto y una mayor presencia de nios y adolescentes. En
el 2001, el 26% de la poblacin del partido era pobre por NBI, lo que
pone en evidencia amplias situaciones de hacinamiento habitacional,
calidad deficitaria de la vivienda, precariedad en las condiciones sanitarias y/o baja cobertura en escolarizacin primaria.
El partido estudiado pertenece a la zona homognea denominada
GBA4.178 En octubre de 2001, en los partidos del Gran Buenos Aires un
26,4% de los hogares se encuentra en el primer quintil de ingresos que
concentra a los hogares ms pobres. En el GBA4 ese porcentaje asciende
al 39%. En los ltimos aos, el crecimiento del porcentaje de hogares
ubicados en el primer quintil de ingresos ha sido mayor para el GBA4
que para el total del Gran Buenos Aires. El GBA4 es, tambin, el espacio en el cual la tasa de empleo ha cado ms abruptamente, pasando
del 52,1% en 1991 al 42,6% en 2001. Asimismo, las condiciones del
empleo se han precarizado aumentando considerablemente el subempleo
horario y los asalariados sin jubilacin. Estos indicadores de precariedad laboral complementan el incremento de los niveles de desocupacin en la regin (Cuadro 1).

178

Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares elaborados por el Instituto Nacional de


Estadsticas y Censos para agregados menores al Gran Buenos Aires se presentan agregados
en cuatro zonas homogneas: GBA1, 2, 3, y 4. La zona homognea denominada GBA4
comprende los partidos Tigre, Moreno, Malvinas Argentinas, Jos C. Paz, San Fernando,
San Miguel, Merlo, La Matanza 2, Ezeiza, Esteban Echeverra y Florencio Varela.

142

4.9

5.9

6.4

5.7

GBA 2

GBA 3

GBA 4

TotalGBA

7.0

8.8

7.4

7.2

4.0

1992

10.6

13.0

10.0

9.1

6.4

1993

14.8

18.7

12.5

12.9

10.4

1994

19.1

20.5

20.7

17.0

12.7

1995

21.3

24.1

22.3

18.4

11.8

1996

Fuente:Encuesta Perm anente de H ogares,IN DEC.O ctubre.

3.5

GBA 1

1991

15.6

17.8

16.9

12.7

9.8

1997

15.1

17.9

15.0

11.5

13.6

1998

16.1

18.0

13.4

16.2

15.6

1999

Tasas de desocupacin en Gran Buenos Aires. GBA 1, 2, 3, 4 y Total. 1991-2001.

Cuadro 1

17.9

20.7

15.6

17.0

17.9

2000

21.1

24.7

20.2

17.7

18.1

2001

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

143

Luciano Andrenacci

Los porcentajes de poblacin desocupada crecieron para el total del


Gran Buenos Aires de un 5,7 % en 1991 a un 21,0 % en 2001; mientras
que en el GBA 4, la tasa de desempleo trep an ms, del 6,4% en 1991
al 24,7 % en 2001.
Los distintos territorios que componen el Gran Buenos Aires presentan caractersticas diferentes en su perfil epidemiolgico. Como ya
se enunci, las diferencias ms marcadas se dan entre los cordones. Las
caractersticas del perfil epidemiolgico del segundo cordn del Gran
Buenos Aires se asocian a atributos ya descriptos como son una mayor
tasa de crecimiento, mayores porcentajes de poblacin joven en relacin con el primer cordn y el resto de la provincia, muy deficitarias
condiciones de vida y una menor concentracin de recursos de salud.
La tasa de mortalidad infantil viene disminuyendo lenta pero
sostenidamente a lo largo de los aos. El Gran Buenos Aires concentra
el ms de la mitad de las defunciones infantiles (menores de 1 ao)
ocurridas en la provincia. El segundo cordn del Gran Buenos Aires
concentra las peores tasas promedio. En el partido estudiado para el
ao 2000 la tasa de mortalidad infantil se situ en el 18,01 %o. El
anlisis cronolgico de la tasa de mortalidad infantil refleja un descenso brusco en el partido para el ao 1997, situacin sta que se produce
a expensas de su componente postneonatal.
La organizacin del subsector pblico de salud en el municipio estudiado combina efectores provinciales y municipales. Hasta el mes de
octubre del 1999, los 34 centros de salud correspondientes al primer
nivel y el Hospital estaban bajo jurisdiccin municipal. Como resultado
de la Ley 11 554 de 1994, fueron transferidas a jurisdiccin municipal
las unidades sanitarias creadas por el denominado Plan Muiz as como
el personal afectado a las mismas.
El incremento de la desocupacin tiene consecuencias crticas en el
incremento de la demanda hacia al subsector pblico que debe asumir
la atencin de quienes han perdido su cobertura en salud. Segn datos
del censo 2001, 4.512.315 habitantes (52%) carecan en los partidos del
Gran Buenos Aires de cobertura mdica por obra social o plan mdico
o mutual. En el partido estudiado estos valores trepaban al 65,5%, es
decir, 249.118 personas. El incremento de las tasas de desocupacin en
el Gran Buenos Aires en los ltimos aos permite estimar un importante incremento de estas cifras.

144

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Desde un punto de vista poltico, ha estado gobernado en los dos


ltimos periodos consecutivos por el Partido Justicialista desde 1995 y
con anterioridad haba sido gobernado por un partido de origen
vecinalista.

La arquitectura de los programas


El Pr
ograma Mater
no Infantil y Nutricin: un pr
ograma focalizado
Programa
Materno
programa
de gestin desconcentrada.
El Programa Materno Infantil y Nutricin (en adelante PROMIN) es uno
de los programas ms expresivos de los procesos de reforma de la dcada pasada (Draibe, 1994), en particular por dos aspectos centrales de su
diseo y que le imprimen caractersticas especiales en su implementacin:
la definicin de su poblacin objetivo y la forma de gestin. La focalizacin como
atributo central y la desconcentracin como tendencia de su gestin le
han impreso un sesgo muy particular a las intervenciones sociales del
estado en el sector salud, en particular en los municipios del Gran
Buenos Aires donde el programa ha desarrollado proyectos de distinta
ndole en 22 municipios entre 1992 y el 2001. Si bien el programa
permanece vigente, el periodo de mayor actividad en el Gran Buenos
Aires alcanz hasta mediados de la dcada; en la actualidad ha
reformulado profundamente tanto sus modos de intervencin como su
intensidad; las referencias que se hacen aqu se corresponden a las
modalidades de gestin adoptadas en el momento de mayor actividad
del programa.
El PROMIN tiene como finalidad atender las necesidades prioritarias de las mujeres en edad frtil y de los nios menores de 6 aos,
pertenecientes a sectores pobres estructurales, en las reas urbanas,
periurbanas y rurales del pas. El programa est destinado a compensar
los efectos de las crisis en los sectores ms vulnerables que han sido
marginados por las polticas sociales o sanitarias tradicionales y a mejorar sus indicadores de calidad de vida, en especial el estado sanitario y
nutricional de mujeres y nios pequeos, promoviendo un mejor desarrollo psico-social de los nios entre 2 y 5 aos.

145

Luciano Andrenacci

El programa interviene bajo dos modalidades: la llamada en un principio Proyectos de Inversin (PI), luego convertida en Proyectos de Asistencia
Tcnica Ampliada (ATA)179 y los Proyectos de Asistencia Tcnica.180
En su diseo se le asigna un rol estratgico al Primer Nivel de Atencin centros de salud y Primer Nivel de Referencia hospitales, aumentando su calidad y cobertura. El primer nivel de atencin tiene por
referentes a los centros de salud y salas de primeros auxilios y es el de
menor complejidad. En la provincia de Buenos Aires, los centros de
salud estn bajo jurisdiccin municipal. El segundo nivel de atencin
refiere a los hospitales, es un nivel de mayor complejidad y puede tener
dependencia municipal o provincial.181
El problema focal que intenta abordar el PROMIN es el de las altas
tasas de morbi-mortalidad de las mujeres en edad frtil y de los nios
menores de 6 aos. Como objetivos intermedios, se propone tambin la
reestructuracin de distintas instituciones vinculadas a la atencin de
la salud de esa poblacin centros de salud, hospitales, comedores infantiles de organizaciones no gubernamentales, Jardines de Infantes y
Guarderas y la transformacin de los modelos de atencin de salud,
de asistencia nutricional y desarrollo infantil. En este sentido, el programa es concebido como de fortalecimiento y reorganizacin de efectores y
sistemas preexistentes, por lo cual las articulaciones entre los aspectos
especficos del programa con las caractersticas de las instituciones locales y con otros programas son aspectos crticos para sus resultados finales, como analizaremos ms adelante.
El PROMIN se organiza con base a una estrategia de doble
focalizacin: por grupo etreo madres y nios de 0 a 5 aos y territorial
aquellos efectores cuyas reas de influencia tengan un porcentaje de
hogares en condiciones de pobreza estructural superior al 25%. Esto

179

Este tipo de proyectos incluye inversiones en equipamiento adicional, infraestructura y


aportes importantes para el desarrollo de sistemas de informacin, la duracin de los
proyectos es mayor 3 aos y tambin son de mayor magnitud sus montos.
180
Los proyectos de Asistencia Tcnica tienen duraciones menores 12 meses aproximadamente y su inversin est dada en recursos para consultora y actividades de capacitacin.
181
Otro campo de intervencin del programa es el constituido por los jardines comunitarios o comedores infantiles en los cuales promueve un proceso de transformacin que
propone su transformacin hacia Centros de Desarrollo Infantil (CDI) que ofrecen un
servicio de atencin integral. Este ltimo aspecto no fue abordado por el proyecto.

146

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

significa que no se seleccionan directamente individuos u hogares sino


reas, ampliando la poblacin objetivo a todas los hogares que all residen. La poblacin objetivo cubierta por los 22 proyectos en el Gran
Buenos Aires es en todo el periodo de 1.042.319 personas entre embarazadas y nios de 0 a 5 aos182.
La ejecucin del programa es federal y desconcentrada. El Gobierno
Nacional, coordina y establece los lineamientos generales de funcionamiento y gestin; las provincias son las encargadas de ejecutar los proyectos a travs de efectores de nivel provincial y/o municipal u organismos no gubernamentales. Se organiza a travs de unidades ejecutoras
radicadas en distintas reas de gobierno de los distintos niveles jurisdiccionales: UCP Unidad Coordinadora del Programa, UEP Unidad
Ejecutora Provincial y UEM Unidad Ejecutora Municipal.
La unidad de intervencin es el proyecto. En la mayora de las provincias del interior del pas se formula un nico proyecto por provincia; en la Provincia de Buenos Aires los proyectos son a escala municipal con la excepcin del proyecto de Regional Oeste del Conurbano.
Cada proyecto involucra un conjunto de efectores de salud tanto del
primero como del segundo nivel y de desarrollo infantil guarderas,
comedores, jardines de infantes. La formulacin de los proyectos est a
cargo de las jurisdicciones interesadas en la inversin con la asistencia
de la Unidad Coordinadora del Programa (UCP). En el Gran Buenos
Aires fueron incluidos en todo el periodo de ejecucin del programa 14
hospitales y 182 centros de salud.
En el componente salud, los fondos se destinan a financiar:
-

Infraestructura: adecuacin de los efectores a los modelos propuestos (Centros de Salud, Hospitales para los centros de obstetricia, neonatologa y pediatra).
Capacitacin: docentes especializados, supervisores capacitantes y
movilidad de los asistentes.
Comunicacin social: desarrollo de estrategias comunicacionales
dirigidas a la poblacin beneficiaria, a los funcionarios y tcnicos
involucrados en la ejecucin del PROMIN y a los decisores polticos.

182

Se consideran aqu a la totalidad de la poblacin objetivo de los proyectos para todo el


periodo de ejecucin del programa en la regin, aunque debe considerarse que los proyectos ingresan y se retiran en periodos diferentes, y algunas veces son contemporneos.

147

Luciano Andrenacci

Equipamiento: atencin mdica y para el procesamiento de la informacin requerida a los efectos del monitoreo, evaluacin y
gestin del sistema.
Insumos: medicamentos para el embarazo, parto y puerperio y
para el tratamiento de patologas prevalentes. Alimentos necesarios para la recuperacin de desnutridos y las nodrizas.
Recursos humanos: personal mdico y no mdico.

Los fondos del Programa provienen de prstamos del Banco Mundial AR-3169 y AR-4164, PROMIN I y II , con aportes de las contrapartes del estado nacional, las Provincias y los Municipios. A diferencia
de prstamos posteriores en otros sectores (y generados en el segundo
quinquenio de la dcada), el responsable del total de la deuda es el
Gobierno Nacional; es decir, que las transferencias a las provincias y
municipios no implican comprometer sus recursos de coparticipacin
como sucede en otros casos.
Los gastos en inversin infraestructura, equipamiento, informtica,
inversin en capital humano a travs de la capacitacin y comunicacin
social son financiados en su totalidad por el BM a lo largo de la
duracin del proyecto. Estos gastos son administrados por la UEP; en el
caso de la Provincia de Buenos Aires la gestin se realiza por medio de
un Convenio de Costos Compartidos con el Programa Naciones Unidas
para el Desarrollo. El financiamiento de los gastos corrientes es uno de
los aspectos ms problemticos y que se relaciona con la sustentabilidad
de los cambios derivados del programa. Estos gastos insumos, mantenimiento del equipamiento y la infraestructura y recurso humano adicional son segn el esquema del programa financiados de manera
decreciente por el Banco: 100% de los gastos durante el primer ao de
ejecucin del Programa, 70% el segundo y 30% el tercero; a partir del
cuarto ao, los municipios deben absorber paulatinamente el porcentaje restante.

148

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

El Pr
ograma TRABAJAR
ramienta de gober
nabilidad
Programa
TRABAJAR:: una her
herramienta
gobernabilidad
frente al desempleo
El programa TRABAJAR fue una de las intervenciones del gobierno
nacional ms emblemticas frente a las consecuencias de la crisis. Comenz a implementarse en marzo de 1996 en reemplazo del PIT (Programa Intensivo del Trabajo) y dej de estar activo con el lanzamiento
del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados en el 2001.
El propsito de este programa es reducir la pobreza a travs de la
creacin de empleo subsidiado; esto es, la creacin de puestos de trabajo de baja remuneracin destinados a trabajadores desempleados que
viven en barrios y/o zonas pobres, involucrndolos en proyectos de pequea escala radicados, precisamente, en el mbito barrial y/o comunitario. El programa se propone reducir la pobreza no slo proveyendo
empleo remunerado sino dinamizando los intercambios comerciales en
ese mismo mbito es decir, con los ingresos percibidos, los beneficiarios estaran en mejores condiciones de adquirir productos producidos
y/o comercializados por otras familias pobres de la comunidad local.
Si bien, la puesta en marcha del TRABAJAR fue posible gracias a la
inversin de presupuesto nacional, el financiamiento externo permiti
la expansin del Programa.
Se define como un programa de creacin de empleo directo y transitorio que no provee soluciones en el largo plazo a la cuestin del
desempleo.
Los proyectos aprobados en el Programa contemplan, por un lado,
el fortalecimiento de las respuestas a problemas y demandas locales,
construyendo un mecanismo gil y flexible de financiamiento de mano
de obra de proyectos destinados a mejorar condiciones de vida de la
poblacin. Por el otro, intentan la promocin de la empleabilidad de
los trabajadores/as desocupados/as con baja calificacin que residan en
la localidad de ejecucin de las obras, incorporndolos en la realizacin de actividades mano de obra intensiva.
Incorpora en los proyectos a personas desocupados/as en situacin
de pobreza, pertenecientes a sectores de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas, sin distincin de sexo y mayores de 16 aos que
registran baja calificacin laboral y mayores dificultades para instalarse
en el mercado de trabajo.

149

Luciano Andrenacci

Las personas que participan del Programa como beneficiarios/as reciben beneficios directos e indirectos. Los beneficios directos estn bsicamente representados por la ayuda econmica no remunerativa mensual transferida a los trabajadores del TRABAJAR. Esta ayuda oscila entre los $160 y $200 segn el tipo de tareas que desempee. Los beneficios indirectos son la cobertura de acciones de trabajo Seguro de Responsabilidad Civil y la cobertura de salud durante el plazo de la
ejecucin de los Proyectos. El subsidio que obtiene cada beneficiario se
cobra de manera individual y puede utilizarse para cubrir cualquier
tipo de necesidades.
Promediando el 2000, el Plan TRABAJAR financiaba en el Gran
Buenos Aires unos 1630 proyectos que comprendan a 35.841 beneficiarios. Los montos asignados al programa hasta esa fecha asciendan a
u$s 38.632.200.
La seleccin de los beneficiarios es uno de los aspectos ms crticos
del Programa. Si bien el TRABAJAR III tiene por objeto generar empleo,
la ayuda econmica que brinda debe ser lo suficientemente baja como
para captar slo a aquellos desempleados que no tengan posibilidades
de ubicarse en puestos similares en el mercado de trabajo,
desincentivando a aquellos trabajadores que an cuando se encuentran
desempleados no estn dispuestos a asumir una remuneracin tan baja.
La organizacin interna del Programa responde a dos lineamientos
bsicos, coordinacin centralizada y operacin desconcentrada. De este
modo, el programa es coordinado desde la Direccin Nacional de Polticas de Empleo y Capacitacin del MTSS a travs de una Unidad
Ejecutora Central que asume tareas vinculadas al diseo del Programa,
la asistencia tcnica, el control de la ejecucin y la evaluacin.
La gestin del programa en cuanto a la promocin y asistencia tcnica a los organismos participantes, recepcin, seleccin y seguimiento de
los proyectos y el pago de la ayuda econmica se realiza a travs de las
Gerencias Provinciales de Empleo y Capacitacin Laboral que actan
como unidades ejecutoras provinciales responsables de cumplir las directivas emanadas del Ministerio de Trabajo de la Nacin a nivel regional. Son 26 en todo el territorio nacional. Y, a travs de las Agencias
Territoriales que dependen de la Direccin Nacional de Relaciones Federales del Trabajo y son coordinadas por la Unidad Ejecutora Central.
En este esquema, los proyectos pueden ser presentados, con carcter
de organismos responsables, por organismos pblicos nacionales, pro-

150

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

vinciales y municipales y organizaciones de la sociedad civil u organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro con personera jurdica.
Las organizaciones de la sociedad civil para poder actuar como organismos responsables deben contar con el aval de un organismo pblico
que haga las veces de contraparte en la ejecucin de las obras. En este
sentido, la presentacin de proyectos puede ser individual o conjunta.
Cuando los proyectos son co-ejecutados por dos o ms organismos, slo
uno de ellos asume el carcter de organismo responsable.
Los organismos ejecutores son los responsables de la co-financiacin
de las obras a realizar en el marco del Programa deben aportar aproximadamente el 30% del valor del proyecto. En este sentido, uno de los
puntos principales para la realizacin de la obras propuestas es la capacidad de los organismos ejecutores para aportar los recursos tcnicos,
financieros y humanos. En la presentacin del proyecto el organismo
ejecutor debe especificar las tareas y responsabilidades que, en materia
de financiamiento, control de ejecucin de actividades, asistencia y/o
direccin tcnica de la obra, control de gestin, administracin y
equipamiento, se compromete realizar.
Desde un punto de vista formal, esta modalidad de ejecucin otorga
oportunidades equivalentes a municipios y ONGs para presentar sus
proyectos. Sin embargo, la capacidad tcnica conseguida por algunos
municipios los pone en una situacin ventajosa. Aunque se contempla
la posibilidad de que un municipio acompae a una organizacin civil
en un proyecto, como estas instituciones compiten por los recursos del
Programa no existen demasiadas experiencias que den cuenta de un
fortalecimiento de la relacin entre organizaciones ni de gestin conjunta.
Estos atributos del diseo de cada uno de los programas los enfrentaron en su implementacin con distintas condiciones que configuran
de manera particular las arenas 183 de la gestin. Al anlisis de estas condiciones nos referiremos en los dos apartados siguientes.

183

Se recupera aqu el concepto de arena como espacio en el que convergen, luchan y


concertan las fuerzas polticas. Ver AGUILAR VILLANUEVA, L. F.: Estudio introductorio;
en AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (editor): La implementacin de las Polticas Pblicas; Miguel
A. Porra, Mxico, 1996.

151

Luciano Andrenacci

Hacia una identificacin de las condiciones generales: la


autonomizacin de las estrategias locales
Durante la dcada del 90, se inaugura en el nivel local la gestin de
intervenciones sociales bajo la modalidad de proyecto a travs de los
programas con financiamiento de organismos multilaterales. La hiptesis de este trabajo obliga a analizar su desarrollo en el contexto de los
distintos sectores de las polticas sociales en que ellos se despliegan.
El inters que presentan estos programas PROMIN y TRABAJAR
radica en que han tenido una gran importancia en la configuracin de
los sectores de salud y empleo en el nivel local en el Gran Buenos Aires.
El primero, por constituir una de las principales y ms sistemticas
intervenciones respecto del primer nivel de atencin en el nivel municipal en los municipios en los que ha habido proyectos; y el segundo
por ser, junto al programa Barrios Bonaerenses184 , una de las intervenciones a travs de la cual se estructur la poltica de empleo en ese nivel.
La contribucin de cada uno de estos programas a la constitucin de
una poltica local de salud y empleo respectivamente est fuertemente
influida por las condiciones generales en que esos sectores se desarrollan, as como por las caractersticas particulares -estructurales e histricas- de cada uno de los municipios. Para captar estas condiciones se
184
El Programa Barrios Bonaerenses se enmarca en el Plan Provincial de Generacin de
Empleo para familias sin trabajo puesto en marcha por la Provincia de Buenos Aires para
atender las necesidades bsicas de aquellas familias cuyos jefes de hogar se encuentran
desempleados. El programa se pone en marcha a fines de 1996 con una modalidad de
experiencia piloto y a mediados de 1997 se lanza en forma masiva. Se financia con fondos
pblicos del Gobierno de la Provincia de buenos Aires que a travs del Consejo Provincial
de la Familia y Desarrollo Humano aporta los recursos necesarios para el funcionamiento
del programa y las subvenciones destinadas a los trabajadores del BARRIOS.
El objetivo del Programa es contribuir al ingreso familiar de jefes/as de hogar desocupados
y aumentar su posibilidad de empleabilidad mediante la capacitacin laboral en la ejecucin de proyectos de mejoramiento de sus barrios. Asimismo, se propone satisfacer necesidades socialmente relevantes a travs de la concrecin de un plan de trabajo de inters
vecinal; esto es, en el marco del programa se ejecutan obras de mejoramiento definidas en
funcin de las necesidades del barrio: veredas, iluminacin, redes de agua, sealizacin, etc.
Los beneficiarios del programa son jefes/as de hogar desocupados o sin un ingreso estable,
que no perciban prestaciones previsionales o seguros de desempleo y que tengan a su cargo
tres o ms personas -menores de 16 aos, embarazadas, mayores de 65 aos y/o
discapacitados-. Asimismo, para recibir los beneficios del Barrios los jefes/as desocupados
deben residir en la zona (barrio0 en la que directamente se implementa el proyecto.

152

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

utiliza aqu el concepto de rgimen local de implementacin (RLI). Si la


perspectiva de la implementacin propone dos modelos diferentes para
analizar el proceso de polticas: el modelo top down -de arriba abajo- y el
modelo bottom up -de la base hacia arriba-, el concepto de rgimen de
implementacin pretende conjugar ambas aproximaciones. Un rgimen
de implementacin es aquel que regula las actividades del proceso. Un
rgimen es un ordenamiento poltico que institucionaliza valores importantes para la toma de decisiones pblicas [...] pero un rgimen es,
tambin, un ordenamiento organizativo, que ayuda a definir y a consolidar
los valores polticos que le son inherentes. Por lo tanto, un rgimen de
implementacin puede ser considerado como un arreglo entre los participantes en la implementacin, que identifica los valores que deben
acatarse durante ese proceso y un marco organizativo para la promocin
de esos valores185 . Estos arreglos entre los participantes en la implementacin
son modelados por principios potencialmente conflictivos que pretenden orientar la toma de decisiones pblicas.
El rgimen local de implementacin (RLI) del Gran Buenos Aires es entonces aquel conjunto de condiciones que organizan los arreglos entre
los participantes de la implementacin de los programas y reconfiguran
su diseo formal. En el anlisis realizado para los primeros aos de la
dcada del 90 tres tensiones caracterizaban estos arreglos186.
a) Ms all de las caractersticas particulares de los actores locales,
la acumulacin poltica en el nivel local apareca como una estrategia
de fortalecimiento de los gobiernos municipales en su relacin
con el gobierno provincial. Esta estrategia pareca orientada a
superar la situacin de debilidad con que se enfrentaban tanto
en el campo de las competencias como en el de los recursos.
185
Ver STOCKER, R.: Un marco de anlisis para el rgimen de implementacin; en
AGUILAR VILLANUEVA, op. cit., p. 375.
186
Ver CHIARA, M.: El nivel local de implementacin de las polticas sociales: caractersticas y problemas. Algunas reflexiones en torno a los Municipios del Conurbano Bonaerense; en CEIL (org.): Pobres, Pobreza y Exclusin Social; Buenos Aires, CEIL/CONICET, 1999;
CHIARA, M.: Las polticas sociales en el Gran Buenos Aires en los noventa. Algunas
reflexiones acerca del rgimen local de implementacin; en Quivera, Revista de Estudios
Territoriales de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, 2000; y CHIARA, M., DI
VIRGILIO, M., CRAVINO, C. y CATENAZZI, A.: La gestin del subsector pblico de la salud en
el nivel local. Estudios de caso en el Conurbano Bonaerense; San Miguel, Informe de Investigacin de la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, 2000.

153

Luciano Andrenacci

b) Las dificultades para flexibilizar hacia la baja los gastos, derivada


del incremento del gasto en personal registrado en la ltima dcada, permita explicar ciertas estrategias generalizadas de captacin
de recursos por distintas vas (relacin poltica con niveles nacional
y provincial y programas con financiamiento externo) para responder a demandas de la poblacin que tienen fuertes consecuencias polticas e institucionales.
c) Por ltimo, la transferencia de la carga de la crisis a los municipios a travs de los procesos de descentralizacin no solo ampli
las funciones efectivamente ejercidas por los municipios sino tambin exigi a los actores locales definir estrategias de legitimacin del
gobierno local frente a la crisis que atenuaran el deterioro resultante
de tener que gestionar localmente las consecuencias sociales de
las decisiones macro econmicas tomadas en niveles supralocales.
El perodo que se abre a partir de 1995 presenta en parte la continuidad de estos procesos pero con importantes cambios en las reglas de
juego que van a incidir en la estrategia de los actores. El anlisis de
dichos procesos es central para intentar identificar las condiciones generales y la regularidad o no de los resultados en torno a dos fenmenos: la llegada del ajuste a los municipios con las consecuencias en
trminos del financiamiento de las polticas y la transferencia funciones
va desconcentracin de servicios y programas.

Los pr
ocesos de rrefor
efor
ma municipales: un conjunto de condiciones
procesos
eforma
que oscilan entre el ajuste y el cambio en el modelo de gestin
En 1995 se inicia un conjunto de reformas que, con mayor o menor
organicidad, van a modelar las caractersticas de las instancias locales y
sus posibilidades de producir y adecuar polticas a requerimientos tambin locales; se hace referencia aqu a iniciativas de reforma del nivel
local tales como la divisin de municipios del GBA, la modificacin de
pautas para elaboracin de los presupuestos, el establecimiento de restricciones a los presupuestos de los rganos legislativos, la flexibilizacin
del rgimen de empleados municipales, entre las ms importantes. Estos cambios configuran las condiciones generales en el marco de las
cuales se van a desarrollar los distintos sectores de polticas sociales en
los que se inscriben los programas que se analizan en este trabajo.

154

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La creacin de los nuevos municipios, en el ao 1994, marc el inicio de la aplicacin de un conjunto de reformas basadas en el postulado de un nuevo modelo de gestin que se erige sobre los principios de:
modernizacin tecnolgica administrativa; desburocratizacin, descentralizacin funcional y administrativa; gestin, presupuesto y control
por resultados; calidad de servicios y cercana con el vecino; limitacin
proporcional de los gastos de los Concejos Deliberantes; y racionalidad
de las estructuras administrativas y las plantas de personal187.
Otra reforma que marca sustancialmente el papel de los municipios
es la modificacin del rgimen financiero municipal. Esta reforma de la
Ley Orgnica Municipal (LOM) estuvo orientada a ajustar las cuentas de
los municipios, exigiendo que se atuvieran a la restriccin presupuestaria188. En una de las reformas parciales de la LOM se estableci que la
formulacin del presupuesto debera ajustarse a un estricto equilibrio
fiscal, no autorizndose gastos sin la previa fijacin de los recursos reales189. En el mismo sentido, se dispuso190 a partir de la misma que el
Concejo Deliberante no podra autorizar presupuestos proyectados con
dficit, ni sancionara Ordenanzas de crdito suplementario no financiados en la forma anteriormente enunciada. Los concejales respaldaran solidariamente con su patrimonio individual las inversiones que
fueran previstas sin la consiguiente previsin de ingresos. Esta norma
cambi sustantivamente la dinmica previa en tanto el desplazamiento
hacia adelante del dficit parece haber dejado de ser la opcin efectiva
para financiar el conjunto de los servicios municipales, al menos sin
exponerse a sanciones provinciales.
El programa de ajuste hacia los municipios se completa con las modificaciones del rgimen del personal municipal. La Ley 11.685 del 12/
10/95 declara de inters provincial la reorganizacin de las estructuras
administrativas en las municipalidades y los entes descentralizados habilitando a los Intendentes la posibilidad de reorganizar las estructuras

187

Ver formalizacin de postulados en la Ley Provincial 11.610/95 de creacin de los


partidos de Hurlingham e Ituzaing (Art 3ro).
188
La Ley provincial N 11582 (28-12-94), promulgada mediante el Decreto N 6/95 (31-95 y reglamentada por el Decreto N 548 del 8-3-95) modific el Decreto-Ley N 6769/
58-Orgnica de las Municipalidades.
189
En la normativa anterior slo se impeda la autorizacin de gastos si no se fijaban
previamente los recursos necesarios.
190
Artculo 6to, modificatorio del Artculo 124 del Decreto-Ley N 6769/58.

155

Luciano Andrenacci

administrativas suprimiendo, transformando, escindiendo y fusionando unidades organizativas para lo cual aportaba a sus Departamentos
Ejecutivos instrumentos orientados a flexibilizar el personal afectado al
sostenimiento de las funciones municipales a travs de las figuras de
disponibilidad, jubilacin obligatoria, el retiro voluntario y pasividad anticipada.
Como se enunciar ms adelante, estos instrumentos fueron utilizados
para producir ajustes en los hospitales dando lugar a distintos conflictos que dominaron parte del escenario local de este periodo191.
En este contexto, los cambios en las funciones ejercidas por los
municipios deben analizarse, entonces, en el marco de las condiciones
econmico-financieras, ya que estas limitan o potencian su capacidad
de accin en el desarrollo de polticas sociales. En este periodo, el problema del financiamiento parece ser central no slo para cumplir con
los compromisos asumidos por los distintos programas sino tambin
por como impactan en la gestin de servicios particulares, como los
hospitales. La informacin disponible sobre el total de los municipios
de la provincia para el periodo 1995/2000192 muestra un leve incremento del total de los ingresos corrientes resultado del crecimiento tanto de
los recursos municipales como de los provinciales derivados de la coparticipacin (Cuadro 2).

191

Estas reformas se complementaron con otras iniciativas orientadas a desarrollar capacidades locales. Una de ellas es el Programas de Desarrollo Institucional e Inversiones Sociales
Municipales financiado parcialmente por la Provincia de Buenos Aires a travs del crdito
otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). La
jerarqua que tiene para los municipios que adhieren a este programa se pone en evidencia
tambin en el carcter de prstamo que tienen estas inversiones no slo para el gobierno de
la provincia sino tambin para los municipios. Ms adelante en el ao 2000, se renueva
este inters con la firma del convenio para el desarrollo del Programa de Reformas y
Desarrollo de los Municipios argentinos financiado parcialmente por el contrato de prstamo BID, con los mismos compromisos para la provincia y para los municipios que
adhieran al mismo por la va de proyectos de inversin y asistencia tcnica.
192
La informacin disponible ms reciente data del ao 2000.

156

2000

Fuente:Elaboracin propia con base a datosde la Subsecretara de AsuntosM unicipalese Institucionales.

1.235.497.623 1.315.350.616 1.548.779.737 1.618.805.135 1.586.539.009 1.596.654.545

1999

O tras
jurisdicciones

1998

1.525.695.768 1.680.726.063 1.740.797.535 1.816.667.927 1.783.344.315 1.772.807.140

1997

Tributos
M unicipales.

1996

2.761.193.391 2.996.076.679 3.289.577.272 3.435.473.062 3.369.883.324 3.369.461.685

1995

Totalde
Ingresos
Corrientes

Concepto

Evolucin de los ingresos corrientes segn origen (en pesos corrientes). 1995-2000

Cuadro 2

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

157

Luciano Andrenacci

Aunque crecen en valores absolutos, los recursos de origen municipal derivados de tasas y otras contribuciones muestran una leve baja en
su participacin respecto del total representando el 55% de los recursos
en 1995 al 52% en el ao 2000, participacin que tenan los recursos de
este origen en la salida de la hiperinflacin en el ao 1991 (Cuadro 3).

158

100,00%

55,25%

44,75%

Totalde Ingresos
Corrientes

Tributos
M unicipales.

O tras
jurisdicciones
43,90%

56,10%

100,00%

1996

47,08%

52,92%

100,00%

1997

47,12%

52,88%

100,00%

1998

47,08%

52,92%

100,00%

1999

47,39%

52,61%

100,00%

2000

Fuente:Elaboracin propia con base a datosde la Subsecretara de AsuntosM unicipalese Institucionales.

1995

C O N C EPT O

Evolucin de los ingresos corrientes segn origen (porcentajes). 1995-2000

Cuadro 3

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

159

Luciano Andrenacci

Estos valores agregados encierran profundas diferencias locales que


hablan de distintos niveles de autonomizacin en la definicin de polticas. En esta lnea, el indicador de autonoma financiera indica la proporcin de recursos propios respecto del total de recursos ordinarios
del municipio; este indicador marca las posibilidades de manejo de la
poltica fiscal; a la inversa, el complemento del mismo muestra el grado
de dependencia del municipio respecto de fondos ordinarios de otras
jurisdicciones, fundamentalmente los provenientes de coparticipaciones.
Los partidos de San Isidro, Vicente Lpez y Tres de Febrero estn entre
los mejores valores, mientras que las situaciones ms desfavorables se
encuentran en Florencio Varela, Alte Brown y J. C. Paz, municipios de
la segunda corona del GBA con altos valores de poblacin en NBI (Cuadro 4).

160

0,39
0,46
0,47
0,53
0,55
0,55
0,57
0,57
0,6
0,6
0,61

Alm irante Brown

Jose C.Paz

Esteban Echeverria

San M iguel

M erlo

Ezeiza

La M atanza

M alvinasArgentinas

Berazategui

M oreno

Autonom a Financiera

Florencio Varela

PARTIDO

Autonoma financiera. Municipios del Gran Buenos Aires. 2000.

Cuadro 4

23,7

19,5

22,2

18,5

23,3

23,5

14,7

23,3

18,7

17,6

28

N BI1991

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

161

162

0,64
0,65
0,7
0,7
0,73
0,73
0,74
0,74
0,75
0,78
0,79
0,8

GeneralSan M artin

Lom asde Zam ora

San Fernando

Lanus

Tigre

M oron

H urlingham

Ituzaingo

Avellaneda

Vicente Lopez

Tresde Febrero

San Isidro

8,9

9,7

5,6

12,3

10,6

10,6

10,6

23

12,5

19,9

16,4

12,9

18,2

Fuente:Elaboracin propia con base a datosde la Subsecretara de AsuntosM unicipalese Institucionales.

0,63

Q uilm es

Luciano Andrenacci

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Las distintas reformas en el rgimen de personal as como las limitaciones a la aprobacin de presupuesto sin previsin de recursos, tuvieron como resultado una leve reduccin de los gastos en personal en
trminos agregados para la regin en segundo lustro de la dcada y
quebr la tendencia que se vena manifestando en los aos anteriores193 .
Por su parte, las reformas orientadas a sanear las cuentas municipales y avanzar en el ajuste del Personal generaron la estabilizacin del
gasto en personal en sus valores agregados y un incremento del gasto en
Trabajos Pblicos y Bienes y Servicios.
En el plano de la posibilidad de movilizacin de recursos, parecen haberse
dado estrategias locales que marcan fuertes diferencias con los promedios regionales. Estas diferencias se ven en dos aspectos: en el de captacin de recursos, con la aparicin de iniciativas locales de incremento
de tasas con afectacin especfica, y en del gasto, en tanto no todos los
municipios presentan la misma tendencia a la baja de sus gastos en
personal.
En ese sentido, la autonoma para la generacin de polticas locales puede
analizarse tambin en relacin con la flexibilidad o inflexibilidad del
gasto, entendida como la razn entre el gasto en personal y los gastos
corrientes; este indicador est mostrando la relevancia que tiene el gasto
en personal para el gasto total municipal y tambin las dificultades con
que los municipios se encuentran para asignar recursos ad hoc para dar
respuesta a problemas planteados por la poblacin.
En el comportamiento de este indicador parece estar expresndose
diferencias en dos aspectos: la dimensin de los servicios (bsicamente
determinado por la jurisdiccin del hospital) y distintas estrategias de
legitimacin. Tomando los valores para el ao 1997 (Cuadro 5), en los
extremos de la tabla se localizan dos municipios con igual porcentaje
de poblacin en NBI (23%) pero con valores polares en trminos de
inflexibilidad del gasto. Un primer caso es el municipio de Tigre, ejemplo de baja inflexibilidad del gasto y alto gasto en servicios urbanos;
probablemente sea aqu la obra pblica la forma privilegiada de legitimacin poltica y social del partido en el gobierno (vecinalista), favorecida por tener el hospital en la rbita provincial. En la otra punta del

193

Ver CHIARA, 2000 op. cit.

163

Luciano Andrenacci

ranking, el partido de Moreno es un caso de alta inflexibilidad del


gasto, porcentajes similares de poblacin con NBI y una estructura mayor de personal que puede deberse a distintos factores: pertenencia an
en ese momento del hospital bajo la jurisdiccin municipal,194 desarrollo de la organizacin municipal en distintos sectores, asignacin de
cargos como forma de legitimacin poltico partidaria,195 e incrementos
a propsito del desarrollo de programas con financiamiento externo.
Cualquiera sea la explicacin dominante, muestra no obstante que el
imperativo provincial de ajuste de estructuras no incidi demasiado en
este caso en la estrategia local.

194

El Hospital L. y M. de la Vega se provincializa en octubre de 1999.


Javier Auyero desarrolla desde un estudio etnogrfico en otro municipio del GBA este
fenmeno. Ver AUYERO, J.: La poltica de los pobres. Las prcticas clientelistas del peronismo;
Buenos Aires, Manantial, 2001.

195

164

43,13
43,73
47,20
47,36
52,60
54,51
54,56
56,68
57,01
57,17
58,21
58,29
58,50

Lom asde Zam ora

San Isidro

Alte Brown

Q uilm es

Vicente Lpez

Berazategui

M alvinasArgentinas

Ezeiza

E.Echeverra

San Fernando

J.C.Paz

La M atanza

Grado de inflexibilidad en %

Tigre

M unicipio

Grado de inflexibilidad del gasto. Municipios del Gran Buenos Aires. 1997.

Cuadro 5

18,5

18,7

19,9

23,3

23,3

22,2

19,5

5,6

18,2

17,6

8,9

16,4

23,0

N BI1991
Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

165

166

71,24

Lans

10,6

10,6

14,7

12,5

23,7

10,6

12,9

9,7

28,0

12,3

Fuente:IEFE (Instituto de EstudiosFiscales):Estudio 4.Radiografa Fiscaldela Provincia deBuenosAires.


1ra etapa:Indicadoresdegestin fiscalm unicipal;La Plata,2000.

S/d

70,26

M oreno

Ituzaing

62,20

M orn

S/d

61,88

San M artn

H urlingham

61,17

Tresde Febrero

S/d

60,61

Florencio Varela

San M iguel

59,67

Avellaneda

Luciano Andrenacci

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La descentralizacin de servicios y programas: un modelo para


ar
mar
armar
Un fenmeno que caracteriza al periodo que aqu se analiza es la
expansin de programas asistenciales masivos financiados por el gobierno provincial -Plan VIDA y el Programa Barrios Bonaerenses o nacional Plan TRABAJAR. La gestin de este tipo de programas enfrenta a
los municipios con el ejercicio de un conjunto de funciones algunas de
las cuales antes estaban a cargo de instancias supralocales (como salud)
y otras nuevas al menos por el carcter masivo de las intervenciones
(como es el caso de los programas asistenciales).
Las formas y caractersticas que adquiere la gestin de esos programas no es similar en todos los municipios en tanto los comprometen de
diferente forma segn sus capacidades y la naturaleza de la relacin
poltica con el gobierno provincial y nacional196 Un ejemplo de esta
heterognea configuracin de la forma de intervencin es la representada por el Plan Vida197 que fue organizando desde 1996 -desde la figura
de la esposa del Gobernador de la Provincia como Presidenta del Consejo de la Familia y Desarrollo Humano a partir de una red de 20.000
manzaneras que atienden a una poblacin objetivo en el Gran Buenos
Aires de 600.000 beneficiarios. El carcter centralizado de las relaciones
establecidas en la red, la fuerte presencia de la figura de la esposa del
Gobernador, as como el carcter centralizado de la distribucin de los
recursos198, defini nuevas reglas de juego, diferentes a las establecidas
196

En otro trabajo se alude al papel asignado a los municipios del Conurbano a partir de
la creacin del Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano Bonaerense fortaleciendo
ms la figura de los intendentes que a las propias estructuras municipales. Ver DANANI, C.;
FILC, J. y CHIARA, M.: El Fondo de Reparacin Histrica del Conurbano Bonaerense. Una
aproximacin macro institucional; San Miguel. Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, 1997.
197
El denominado en su momento Plan VIDA (hoy el reformulado MAS VIDA) es un
programa de asistencia alimentaria que tiene como finalidad disminuir la morbimortalidad
infantil atendiendo las necesidades nutricionales de las mujeres embarazadas y de los nios
menores de 0 a 5 aos, pertenecientes a sectores pobres estructurales de la Provincia de
Buenos Aires. El programa se propone alcanzar esta meta estimulando la participacin de
las mujeres, con el objeto de crear una red solidaria para el cuidado de su salud y la de su
familia, a travs de la organizacin comunitaria. Esto es, a travs de la distribucin diaria
de raciones de leche, cereales y huevos realizada por trabajadoras vecinales o manzaneras.
198
REPETTO, F.: Gestin Pblica, Actores e Institucionalidad: las polticas frente a la
pobreza en los 90; en Desarrollo Econmico N 156, Vol. 39, enero marzo de 2000, pp.
597-618.

167

Luciano Andrenacci

programas provinciales anteriores. Esa diferencia radica en el papel asignado al municipio con perfiles cambiantes segn el posicionamiento
poltico partidario de los gobiernos locales as como su capacidad para
gestionar el programa. En su diseo, la ausencia de mediaciones -ms
all de las manzaneras- entre el Consejo de la Familia y las receptoras
haca posible la definicin para cada caso de una forma particular de
participacin de los gobiernos locales.
En 1997, el problema del desempleo jerarquiza su lugar en la agenda provincial, y se declara emergencia laboral. A partir de 1997 surgen
distintos planes de empleo que en algunos casos terminan teniendo a
los municipios como instancias privilegiadas de gestin. La existencia
de un programa provincial de empleo asistido presenta ciertas condiciones particulares para el desarrollo de los programas nacionales. El
papel de los municipios fue perfilndose en la formulacin del programa generando la modificacin de normativa en funcin a ampliar las
competencias locales en el mismo. El cambio producido en el diseo
del programa tendi a otorgar mayor soberana a los intendentes en
tanto seran ellos los responsables de proponer las obras y seleccionar al
personal desempleado.
El segundo lustro de la dcada enfrenta a los municipios a fenmenos de distinta ndole que configuran un conjunto de restricciones para
la definicin de estrategias locales. A las reformas orientadas a producir
el ajuste ya mencionadas y a la gestin de programas sociales masivos, se
suma la gestin de los conflictos derivados de la aplicacin de las reformas, como fueron los conflictos de los hospitales, y del fracaso en trminos de empleo y distribucin del Plan de Convertibilidad (Altimir y
Beccaria, 2001).
Estas condiciones van a ir ampliando la brecha entre las capacidades
de gestin y la baja institucionalizacin de las funciones, por un lado, y
la centralidad que adquieren los municipios de hecho como actores de
los conflictos que se desatan en el Gran Buenos Aires, por el otro. La
crisis de los hospitales en distintos partidos del Gran Buenos Aires es
expresin de este fenmeno y en algunos casos, los conflictos en los
hospitales municipales concluyeron con intervenciones provinciales para
la regularizacin de la prestacin de los servicios (Clarn, 8/7/95);
reasumiendo la provincia funciones descentralizadas o desconcentradas
segn el caso pocos aos antes. Esta brecha entre las competencias y
capacidades de gestin y las caractersticas de los conflictos de los cua-

168

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

les son protagonistas principales, termina siendo ocupada por estrategias locales muy diversas, orientadas en distintos sentidos y de distinta
naturaleza.
En anlisis realizado hasta aqu muestra que si bien pueden identificarse un conjunto de condiciones generales que regulan los marcos de
actuacin de los actores locales (divisin de los municipios, iniciativas
por el cambio en el modelo de gestin, restricciones para la elaboracin
de los presupuestos, ajustes en el personal), los resultados han sido
muy diversos en cada uno de los municipios dando lugar a una fuerte
autonomizacin de las estrategias que van dando distinta forma y contenido a las iniciativas para cada uno de los sectores de polticas.
El problema del financiamiento define lmites diferentes en los distintos casos: tanto en relacin con los niveles de autonoma derivados
de la disponibilidad de recursos propios en relacin con los provinciales y tambin con los gastos y en relacin con la propia inflexibilidad
del gasto.
Bajo un marco regulatorio que les es comn, esta heterogeneidad
est particularmente relacionada con las condiciones socioeconmicas
de la poblacin de cada partido; esto significa que los municipios que
se enfrentan con una problemtica social ms crtica tienen mrgenes
ms acotados (al menos desde lo financiero) para generar polticas
locales.
Sin embargo, el comportamiento de otros indicadores muestra la
complejidad del fenmeno exigiendo as indagar aspectos relacionados
con las dimensiones de la organizacin resultado de la transferencia de
servicios, el desarrollo histrico de la estructura municipal, la asuncin
de nuevos programas y su exigencia de contraparte y las estrategias de
legitimacin poltica adoptadas por los distintos gobierno locales muy
asociadas a las culturas polticas locales y los entramados de intereses en
que ellas se constituyen.

169

Luciano Andrenacci

Explicitando las diferencias: capacidad institucional en la


gestin del desempleo y la salud
Las capacidades institucionales del nivel local
Si bien el concepto de rgimen local de implementacin nos permite
reconocer aquellos procesos comunes a los municipios del Gran Buenos Aires, los resultados no parecen ser homogneos y derivan en un
proceso de autonomizacin de los espacios de gestin locales. A este
fenmeno, se suma tambin otro que se relaciona con las caractersticas
institucionales que contribuye an ms con la heterogeneizacin de los
espacios de gestin local en el Gran Buenos Aires; nos referimos al
desarrollo de sus capacidades institucionales que es bastante desigual y
configura en cada caso una matriz diferente en la cual estas estrategias
se organizan y cobran cuerpo en la gestin de los programas.
Aunque las propuestas de organizacin de los programas explicitan
claramente en la mayor parte de los casos las funciones a desempear
por el nivel municipal (las que se formalizan en los convenios suscriptos
por los municipios con las provincias y la nacin), el alcance en el
ejercicio de estas funciones descentralizadas depende tambin de las
capacidades institucionales de cada uno de los municipios. Del conjunto de las dimensiones sealadas por la bibliografa rescatamos aqu
las que consideramos reconocen la particularidad local antes aludida.
Estas son: las relaciones interinstitucionales, la organizacin interna,
los recursos fsicos y humanos y capacidades individuales199:
-

Las relaciones interinstitucionales se refieren a la dinmica concreta


que se genera en torno a las relaciones que mantiene el gobierno
local con los distintos actores involucrados en el proceso de gestin de las polticas. Las diferencias de uno a otro municipio se

199
Excluimos aqu a las reglas de juego por considerar estar comprendidas en las condiciones ms generales que afectan al conjunto y que se rescatan con el concepto de rgimen
local de implementacin. Ver TOBELEM, A.: Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad
Institucional (SADCI); Manual de Operaciones, Divisin de Administracin del Sector Pblico, Departamento Tcnico, Regin Amrica Latina y Caribe, Banco Mundial, Washington DC, 1993.

170

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

200

refieren a: la dispersin institucional de efectores de polticas


destinados a una misma poblacin objetivo; las contradicciones
internas entre reas con competencias parecidas (Sec. Salud y
Accin Social en polticas orientadas a materno infancia, por ejemplo); la competencia y/o cooperacin entre ONGs por el acceso a
los recursos de las agencias de financiamiento; la competencia y/
o cooperacin entre los distintos gobiernos municipales en pos
de la obtencin de recursos.
La organizacin interna de los municipios, por otra parte, se refiere
a que los modos en que se organiza la institucin. Las diferencias
entre los municipios se refieren a las formas de organizacin ms
o menos adecuadas para alcanzar polticas sociales locales integrales e integradas; las distintas modalidades de gestin que favorecen ms o menos la participacin de los sujetos de las polticas.
En tercer lugar, los recursos fsicos y humanos aluden no slo a la
cantidad de recursos sino tambin a su origen y a los mecanismos
establecidos para la obtencin y asignacin. Las diferencias entre
municipios se refieren bsicamente a la capacidad de captacin
de recursos por la va de la formulacin de proyectos y a las
caractersticas socioeconmicas de su poblacin, es decir, a su
capacidad tributaria.
Por ltimo, las capacidades individuales refieren a las posibilidades
de motivar al personal, a los conocimientos y las habilidades necesarias para protagonizar y reorientar los programas sociales. Las
diferencias entre municipios se refieren a: las capacidades de los
agentes municipales para promover procesos de participacin
generando la estructura institucional adecuada; las capacidades
de los miembros de las ONGs y de los municipios para gestionar
proyectos; las capacidades de los municipios para gestionar procesos complejos de gestin orientndolos hacia la integralidad y
tambin las capacidades de los legislativos municipales y de los
partidos polticos para legislar y producir lineamientos de polticas en relacin a las demandas locales200.

CHIARA, 2000 op. cit.

171

Luciano Andrenacci

La hiptesis que gua este trabajo es que ms all de los intentos por
descentralizar los programas sociales, la posibilidad de que stos contribuyan o no con la conformacin de una poltica social local y sean apropiados por los actores locales depender del desarrollo diferencial de las
capacidades en sus distintas dimensiones y no slo en una de ellas.

La gestin local de la poltica social: las marcas de una


experiencia
Como se mencionaba anteriormente, el periodo que se abre en 1995
est dominado por la consolidacin del ejercicio de un conjunto de
funciones por parte de los municipios bsicamente derivadas de la descentralizacin de las polticas sociales. Este proceso fue dndose a travs de la transferencia de servicios antes bajo la orbita de la nacin o la
provincia, la creacin de otros nuevos en aspectos poco o mal atendidos
por el gobierno provincial y por medio de la implementacin de distinto tipo de programas sociales, en su mayora de corte asistencial.
A fin de analizar el modo como se han ido dando esos procesos,
resulta relevante entonces reflexionar en torno a los procesos de
implementacin de dos programas (PROMIN y TRABAJAR) intentando
echar luz sobre cmo se articularon en una poltica local. Si bien ambos
programas y sus sectores respectivos (salud y empleo) presentan gran
riqueza para analizar pormenorizadamente las intervenciones y sus particulares relaciones201 , realizaremos aqu referencias muy generales en
funcin de captar grandes fenmenos y lneas de anlisis en relacin
con el caso de estudio.
Entramos aqu a la cuestin de la gestin por dos vas. En primer
lugar, concibiendo a la gestin como el conjunto de procesos a travs de
los cuales se articulan recursos que permiten producir satisfactores orientados a hacer posible la reproduccin de la vida de la poblacin en un
determinado territorio; y por otra parte, abordando tambin a la gestin
como lugar privilegiado donde se constituye la demanda, mirada que nos
permite abordar los aspectos polticos de la misma.

201

El anlisis particular de la implementacin y sus articulaciones para cada programa en


CHIARA, M. y DI VIRGILIO, M.M.: Lo local como espacio de gestin: avatares de dos programas
sociales en un municipio del Conurbano Bonaerense; Los Polvorines, UNGS, en prensa.

172

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Desde la primera dimensin, la gestin local es vista como aquellos procesos orientados a articular (utilizar, coordinar, organizar y
asignar) recursos (humanos, financieros, tcnicos, organizacionales y
polticos) que permitan producir satisfactores orientados a hacer posible la reproduccin de la vida de la poblacin (a travs de los bienes
de consumo individual y colectivo).202
La segunda dimensin del concepto nos exige atender las prcticas administrativas y tcnicas referidas a las relaciones que se establecen con la poblacin en el aprovisionamiento de los servicios203 . Si bien
esta investigacin se limita a indagar en los aspectos intraburocrticos,
las formas de articulacin de los procesos con los sectores de polticas
se analizan en rrelacin
elacin a los modos de legitimacin de las inter
venintervenciones.
Estos programas se desarrollaron en el municipio estudiado desde
1995, el PROMIN, y desde 1998, el TRABAJAR. Aunque no son los
nicos programas con financiamiento externo de cuya implementacin
el municipio se ha hecho cargo, la centralidad que han tenido en la
configuracin de los distintos sectores los hacen expresivos de los procesos de articulacin transversal a travs de los cuales se han modelado
las polticas locales.
Tal como se ha hecho referencia, ambos programas estn financiados
por el Banco Mundial y por contrapartes del presupuesto nacional; el
PROMIN prev contraparte de los presupuestos provinciales y tambin
municipales (en el caso de los proyectos desarrollados en la Provincia
de Buenos Aires). La forma de organizacin de la gestin articula en
cascada Unidades Ejecutoras ad hoc en los distintos niveles. Estas unidades estn formadas por equipos profesionales remunerados con recursos del proyecto o a modo de aporte de la contraparte municipal o
provincial ocupados exclusivamente (al menos en la formulacin de las
propuestas de organizacin de los mismos) de las actividades previstas
en el programa.

202
Recuperamos aqu el concepto de gestin urbana en la mirada de las polticas sociales
(Herzer, Pirez, Rodrguez, 1994).
203
COULOMB, R.: La participacin de la poblacin en la gestin de los servicios urbanos:
privatizacin o socializacin?; en AZUELA, A. y DUHAU, E (Coord.): Gestin urbana y
cambio institucional; Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico, 1993, pp. 17-31.

173

Luciano Andrenacci

La relacin entre los procesos derivados de estos programas con el


conjunto de la estructura y polticas locales de cada sector en el caso
estudiado, muestra ciertos atributos que permiten hablar de procesos de
gestin local a los cuales dichos programas parecen contribuir de algn
modo. Esta contribucin depende de distintas condiciones institucionales
que facilitan el desarrollo de las potencialidades de los programas, en
tanto orientaciones de polticas que modelan la demanda local y tambin en
tanto recursos que se articulan la gestin.
Es de destacar que el caso estudiado presenta condiciones crticas en
trminos de sus niveles de autonoma financiera, altos porcentajes de
poblacin NBI y una alta tasa de desempleo con sus consecuencias en la
presin sobre los programas de empleo y de salud. Sin embargo, estos
lmites para el desarrollo de polticas propias intentan ser superados
desarrollando competencias en torno a tres aspectos de la capacidad
institucional, la del desarrollo de capacidades individuales, de las formas de organizacin y de las relaciones interinstitucionales204. En clave
de este anlisis, dichas capacidades se manifiestan en tres aspectos: la
adecuacin de la organizacin municipal para articular recursos, el esfuerzo por articular los programas en el contexto de una poltica local y
la capacidad para replantear la forma de relacin con los niveles
supralocales.
a) La adecuacin de la organizacin municipal para articular recursos:
Un primer aspecto que llama la atencin en la gestin de ambos
programas es la articulacin lograda con el conjunto de la estructura municipal.
El PROMIN constituy una Unidad Ejecutora que, sin transgredir con
las exigencias establecidas en los compromisos originales, queda conformada de modo tal de aportar recursos adicionales, acoplndose a la
estructura existente y potenciando los recursos organizacionales existentes como es el caso de participacin de las reas de la Secretara de
Hacienda para lo relativo a la ejecucin de fondos del programa. Esto
parece haber contribuido con la sustentabilidad, al menos del recurso
humano capacitado en el proceso de la gestin en tanto parte de los
responsables de componente permanecieron en las reas del municipio
una vez retirado el proyecto.

204

TOBELEM, op. cit.

174

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

En el caso del TRABAJAR, la gestin del programa presenta en este


caso dos particularidades. Un primer aspecto a destacar es que el municipio se haya hecho responsable de la gestin del programa, ya que en el
resto de las jurisdicciones y tal como se normatiza en su diseo, los
municipios estn solo habilitados para gestionar proyectos en pie de
igualdad con las organizaciones sociales. Esto est hablando de dos cuestiones: en primer lugar, la orientacin decidida del municipio por convertirse en agencia de las intervenciones sociales de distinto origen, ms all
de los costos que esto signifique; en segundo lugar, de cierta capacidad
de captacin de recursos y de negociacin poltica con el gobierno nacional. Probablemente el esfuerzo por autonomizar estrategias en el plano poltico est fuertemente condicionado por las fuertes limitaciones
de su autonoma en los recursos ya aludidas.
Esto signific que el municipio generara distintos dispositivos
institucionales, una UEM (Unidad Ejecutora Municipal) para el PROMIN
ms integrada a Salud y Hacienda, y una Unidad Ejecutora de Programas de Empleo integradora de distintos programas/recurso, tales como el
TRABAJAR y el BARRIOS BONAERENSES.
La posibilidad de que este municipio desarrolle e intente consolidar
dispositivos institucionales propios da cuenta de un atributo que parece central para la organizacin y sostenimiento de estas estrategias, la
existencia de un recurso humano profesional muy calificado en las distintas reas e integrado a la gestin que se inicia a principios de 1995.
Este proceso sin embargo, est acompaado de distintos fenmenos,
que tensionan muchas veces con los imperativos de las polticas de ajuste
hacia los municipios que analizamos ms arriba; estos fenmenos son:
i. La necesaria ampliacin de las estructuras y plantas de personal
para el fortalecimiento de las estructuras de ejecucin en cada
uno de los sectores que contribuyen con hacer ms inflexible el
gasto, como consecuencia de esta estrategia.
ii. El incremento presupuestario resultante tanto de los aportes de
contraparte que estos programas implican el PROMIN implic
un incremento en el presupuesto en Atencin Primaria de un
milln de pesos y el TRABAJAR implic un incremento aproximado de un milln y medio de pesos.

175

Luciano Andrenacci

A estos dos fenmenos, deben sumarse otros dos, uno relativo a la


forma de organizacin interna, y otro a las relaciones interjurisdiccionales. Con
relacin al primero, un aspecto a destacar son los tiempos de aprendizaje invertidos en funcin de adaptar la estructura pre existente al desarrollo de programas que, muchas veces, estn regulados por otras reglas
de juego, inclusive para la movilizacin de recursos financieros.
En relacin con el segundo, resulta claro que esta estrategia genera
tambin tensiones con los niveles supralocales, en funcin de extremar
la flexibilidad de los aspectos normativos de cada uno de los programas. En algunos casos, esta tensin es explcita (intentando modificar
las pautas de asignacin de recursos focalizados) pero en la mayor parte
de los casos es implcita, o bien via acuerdos informales o aprovechando cierta opacidad de la implementacin para la reasignacin de algunos recursos.
La viabilidad del funcionamiento de estos dispositivos parece haber
estado estrechamente relacionada con el perfil de los Coordinadores, su
formacin tcnica, su trayectoria poltica y su relacin directa desde un
punto de vista poltico-institucional con el Intendente Municipal.
b) La articulacin de los programas en una poltica local:
Una cuestin a destacar y que llama una vez ms la atencin acerca
de las limitaciones de los modelos tradicionales de planificacin, es que
no parece haber sido necesario modificar la normativa de los programas
en funcin de flexibilizar su articulacin en una poltica local; es muy
probable que esto se relacione directamente con las caractersticas normativas que tienen los programas. Sin embargo, y apelando a las potencialidades que tiene la gestin como lugar de constitucin de la demanda y a los mrgenes de flexibilidad que se dan en la prctica en ambos
casos, parece que fueron aprovechados fuertemente para consolidar una
poltica local para los distintos sectores. Los diseos de la organizacin
de los programas explicitan las funciones a desempear por el nivel
municipal que se formalizan en los convenios suscriptos por los municipios con las provincias y la nacin. No obstante esto, el alcance en el
ejercicio de estas funciones descentralizadas depende tambin de las
capacidades institucionales de cada uno de los municipios.
La asignacin de recursos es sin duda uno de los aportes fundamentales que representan estos programas, sumamente valiosa para un mu-

176

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

nicipio con escasa capacidad de movilizar recursos propios. Tanto en


los recursos que aportan (en inversiones en la construccin de la infraestructura de los dos tercios de los efectores del primer nivel en el caso
del PROMIN, por citar solo algunos aportes, y en subsidios para desocupados el TRABAJAR) como en los recursos municipales,
organizacionales y presupuestarios, que movilizan.
Sin embargo, la disponibilidad de dichos recursos no garantiza su
apropiacin; en el caso estudiado los programas contribuyen a la conformacin de una poltica social local en la medida en que se articulan en el
marco de un discurso y estrategias ms amplios como es el del Plan de Gobierno del Intendente Municipal que asumi en 1995. Y es en ese marco
en el cual se legitiman.
Desde esta perspectiva, puede explicarse que la gestin del TRABAJAR en el municipio estudiado no haya desarrollado una base de participacin en proyectos de organizaciones barriales, sino que haya apostado a la ampliacin de la capacidad de construccin de obra (caminos,
plazas, viviendas, etc.) y prestacin de servicios (agentes comunitarios
de salud, por ejemplo) de la gestin del gobierno municipal.
En la misma lnea, pueden comprenderse los esfuerzos por universalizar algunos recursos aportados por el PROMIN como el desarrollo
de un sistema generalizado a todos los centros de recoleccin descentralizada de muestras de laboratorio, o de aplicacin del sistema de
informacin del proyecto. La universalizacin de la asignacin de algunos recursos, en este caso, parece poder explicarse hasta lo que se ha
podido indagar en que la instancia de acumulacin es el conjunto de la
gestin del Intendente Municipal y no la dinmica del programa, su
imagen pblica y los equipos tcnicos y polticos que lo sostienen en las
distintas instancias (municipal, provincial y nacional).
c) La redefinicin de las relaciones interinstitucionales:
Sin dudas, las tareas a cargo del municipio a partir del programa
implican el desarrollo de funciones nuevas y una forma diferente de
vincularse con los niveles supralocales.
En lo relativo a la captacin de recursos, hasta el momento muy signada
por una lgica estrictamente poltica205, los cambios son importantes
205

Se hace referencia aqu a la dinmica desarrollada en torno a la gestin del Fondo de


Conurbano (Danani, Chiara, Filc, 1997).

177

Luciano Andrenacci

tanto en las lgicas que se ponen en juego en la demanda como en los


actores que adquieren relevancia. En relacin con el primer aspecto, la
gestin por proyecto y los recursos asociados al mismo imponen una
lgica que, sumada a la poltica, exigen una argumentacin tcnica para
cada una de los requerimientos de reformulacin del proyecto inicial.
Este aspecto se relaciona tambin con la segunda observacin, relativa a
los actores; la implementacin del programa tiene como consecuencia
la jerarquizacin de un perfil de funcionario capaz de decodificar la
demanda local en la clave de las instituciones financiadoras; los
interlocutores en los niveles supralocales son tambin diferentes, ms
profesionalizados y con una lgica de actuacin ms normativa.
Otro cambio refiere a la divisin del trabajo206 dentro del Estado. La
gestin de estos programas alude a una distribucin de las funciones de
planeamiento, financiacin y control en el nivel nacional, y de gestin
en el nivel local. El nivel provincial y regional, es visto desde lo local
como un espacio intermedio entre la adecuacin del programa a la demanda y de aplicacin de la normativa establecida en el programa marco. Dada esta divisin del trabajo, resulta conflictiva la mediacin que
necesariamente debe realizarse en el nivel local entre la demanda de la
poblacin y los aspectos tcnicos de la oferta. La gestin es un contnuo
en el cual se formula-implementa-redefine (Subirats, 1989) en todo
momento.

Conclusiones
El presente trabajo se propuso contribuir a un anlisis cualitativo de
las condiciones generadas durante la dcada de los 90 para la adecuacin y la produccin de polticas sociales en el nivel local. A partir del
anlisis de la implementacin del PROMIN y el TRABAJAR en un municipio del Gran Buenos Aires es posible reflexionar sobre las relaciones que se establecen entre las condiciones que imponen, por un lado,
el contexto macroeconmico y los lineamientos de poltica que emanan
de los programas sociales con financiamiento externo y, por el otro, las

206

OSZLAK, O.: Estado y sociedad: nuevas reglas de juego?; en Reforma y Democracia.


Revista del CLAD; Caracas, 1997, pp. 7-59.

178

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

condiciones locales de implementacin y la posibilidad de gestionarlos


localmente de forma articulada con otras intervenciones.
En lneas generales, se puede observar que los programas sufren una
serie de cambios entre su diseo original y su implementacin en el
nivel local. Sin embargo, la dimensin de dichos cambios, en un contexto comn signado por altos ndices de desempleo, un marco
regulatorio comn y una tendencia hacia la inflexibilidad del gasto, es
una funcin compleja de las capacidades institucionales que ponen en
juego los municipios en ese proceso. El municipio estudiado presenta
condiciones estructurales en trminos de sus niveles de autonoma
financiera (relacin entre el gasto y los recursos propios), altos porcentajes de poblacin NBI y una alta tasa de desempleo con sus consecuencias en la presin sobre los programas de empleo y de salud que, en
apariencia, resultan poco favorables para la adecuacin y la produccin
de polticas sociales en el nivel local. Sin embargo, estos lmites intentan ser superados desarrollando competencias que le permiten apropiarse de los programas e integrarlos en el diseo general de su poltica.
El anlisis del caso pone de manifiesto que la brecha que se abre
entre las condiciones del contexto supralocal y la propuesta de gestin
descentralizada y desconcentrada de los programas sociales, da lugar a
espacios locales de gestin, en los cuales se ponen en juego diferentes estrategias a fin de zanjar las diferencias. En dichos espacios el gobierno local
intenta conciliar la dinmica institucional guiada por la lgica finesmedios, que proponen los programas como el PROMIN y el TRABAJAR,
con la lgica de acumulacin y legitimacin poltica propia del nivel
municipal, cuya agenda en la segunda parte de la dcada est dominada por las cuestiones derivadas de las consecuencias negativas del
ajuste estructural en las condiciones de reproduccin de la vida de la
poblacin. A travs de estos programas, el gobierno local genera polticas y poltica a travs de intervenciones sociales en el marco de la
gestin del TRABAJAR y del PROMIN.
En dichos espacios, tambin, debe resolver las tensiones que se plantean en relacin con las capacidades de financiamiento que tiene el
municipio. Algunos problemas en este sentido aparecen con la inclusin en el presupuesto de la contraparte municipal y la designacin de
recurso humano adecuado para llevar adelante el gerenciamiento del
proyecto y las reformas implicadas. Tal como se mencionaba anteriormente, este municipio presenta una estructura del gasto que es muy

179

Luciano Andrenacci

poco flexible; sin embargo, esto no le quita autonoma a la hora de


generar polticas. Su estrategia ha sido captar recursos externos a travs
de programas como el TRABAJAR y el PROMIN y comprometer los recursos propios para la convocatoria de recursos humanos especializados y la provisin de insumos para su sostenimiento.
El desarrollo de capacidad institucional le ha permitido adoptar sin
demasiadas dificultades el rol de presentador y ejecutor de proyectos, manteniendo en los niveles supranacionales el de financiador y evaluador de
propuestas. Por ejemplo, la gestin del TRABAJAR implic la formacin
de un equipo de organizacin nutrido con incorporaciones de distintas
reas del Municipio con el fin de formular propuestas que recogen iniciativas diversas. Este equipo que se localiza en la Unidad Ejecutora de
Programas de Empleo es el que tiene a su cargo la gestin de los beneficiarios y de los insumos necesarios para el desarrollo de los proyectos.
Asimismo, trabaja en la formulacin de nuevos proyectos y el seguimiento de los mismos. Esta necesidad de desarrollar competencias en la
formulacin y el gerenciamiento de los proyectos impuso una fuerte
lgica de articulacin con el resto de las reas de la municipalidad a fin
de definir los nuevos proyectos, plantear cules son las obras prioritarias y organizar un esquema de seguimiento para licitar, renovar la nmina de beneficiarios, etc.
Este ejemplo, pone de relieve, tambin, las transformaciones que la
gestin de este tipo de programas impone en las relaciones
intraisntitucionales; transformaciones que slo son posibles si existe una
marcada orientacin a articular las polticas en un Plan de Gobierno en
el cual domina la lgica de la poltica entendida como la profundizacin
de la capacidad autnoma de los actores por sobre la del mercado.

180

La evaluacin de polticas sociales


en la Argentina: reflexiones sobre
el conflicto y la par
ticipacin207
participacin
Susana Hintze208

Introduccin
La preocupacin por el tema de la evaluacin ha ido adquiriendo
cada vez ms relevancia en las ltimas dos dcadas en Amrica Latina y
aparece con diferentes variantes- en la agenda de las Reformas del
Estado ligada al inters por la responsabilizacin y la rendicin de cuentas
en el mbito pblico. En trminos de Crozier: la evaluacin de los
resultados de la accin administrativa y de las polticas pblicas es uno
de los puntos centrales de la renovacin del servicio pblico. La evaluacin es un concepto nuevo que se distingue del control. Las inspecciones consisten en general en verificar la conformidad de los actos con lo
que se espera. De ahora en adelante, lo que parecera esencial es la
evaluacin de los resultados. El objetivo buscado rara vez se logra. Algunas veces el resultado se acerca un poco, algunas es contrario al objetivo buscado209.
La reflexin sobre la evaluacin constituye sin duda el mejor medio
para renovar un sistema administrativo. Para mejorar la preparacin de
las decisiones se requiere evaluar las acciones precedentes. Esto ofrece
adems la ventaja de motivar a los funcionarios pues lo que ms falta en

207

Este texto est basado en la ponencia presentada en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica Buenos Aires, Argentina. Noviembre 2001.
Retoma cuestiones tratadas en mi trabajo La evaluacin de polticas sociales como herramienta de
gestin; en Revista Foro, Bogot, 2000.

208

Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (shintze@ungs.edu.ar).


CROZIER, M.: El cambio en las organizaciones pblicas; en Revista Gestin y Poltica
Pblica, vol. I, n 1, Mxico, 1992.

209

Luciano Andrenacci

los conjuntos que han pasado a ser demasiado complejos es el sentido


de la accin de cada uno.
Paulatinamente se ha desarrollado en nuestro pas un discurso sobre
la evaluacin de polticas y programas sociales210, que reconoce la importancia y la necesidad de llevar a cabo evaluaciones que permitan
conocer el funcionamiento y los efectos de estos programas. En muchos
casos a consecuencia de la presin de los organismos tcnicos y de
financiamiento internacionales o del conocimiento adquirido sobre experiencias de evaluacin en otros pases- aparece elevada al rango de
solucin de todos los problemas que aquejan a las polticas sociales. En
los ltimos aos encuentra espacio en encuentros polticos y acadmicos y aumenta el nmero de artculos sobre el tema. Se observa adems
una expansin de la oferta de cursos, seminarios y talleres sobre evaluacin de programas sociales destinados a funcionarios y cuadros profesionales y tcnicos de la administracin pblica, que forman parte tambin de la currcula de los posgrados en Polticas Sociales, Gestin y
Administracin Pblica.
Aunque se encuentran antecedentes tan importantes como aislados,
el tema se instala en los 90, aunque parece haber perdido impulso en el
nuevo siglo211 . Contribuye a explicar esta coyuntura el intento, fracasado en la prctica, del gobierno de la Alianza de innovar respecto de las
polticas sociales del menemismo, y la situacin de inestabilidad poltica que enfrenta la Argentina intensificada desde diciembre del 2001en la cual la gestin de las polticas sociales no va ms all de pretender
apagar incendios en el medio de una emergencia social extrema. No
sera de extraar, sin embargo, que lo recobre si se activan las polticas
pblicas y se intensifica el financiamiento externo a proyectos sociales.
Este artculo se propone plantear algunas hiptesis sobre las experiencias de evaluacin de programas sociales en la Argentina y sus alternativas
futuras. Son hiptesis en el ms estricto sentido del trmino: se basan en
mi propia experiencia, en la de colegas argentinos y de Amrica Latina
que han trabajado en evaluaciones y en la literatura sobre el tema. Clara210

Reconociendo la diferencia entre estos trminos, para agilizar la lectura, se utiliza de


manera indistinta los trminos evaluacin de polticas, programas y/o proyectos sociales.
211
En el Resumen Ejecutivo de la Memoria Institucional abril-diciembre 2002 del Consejo
Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales no aparece ninguna referencia al tema de
la evaluacin. En la Memoria la referencia ms importante remite al SIEMPRO. Sobre las
evaluaciones llevadas a cabo por este organismo, ver ms adelante.

182

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

mente no son resultado de una evaluacin de las evaluaciones llevadas


a cabo hasta ahora en el pas, tarea que todava no ha sido emprendida.
Se postula que el peso que la evaluacin ha ido paulatinamente
adquiriendo en el discurso de los polticos y los tcnicos, guarda poca
relacin con la magnitud, calidad y recursos puestos en juego en este
campo en la Argentina y sobre todo, con su utilizacin como herramienta de gestin.
Si el xito o fracaso de una evaluacin pasa por su capacidad de incidir
sobre las decisiones poltico-tcnicas de transformacin de un programa212 , se
sostiene la hiptesis de que la mayor parte de las evaluaciones realizadas hasta ahora en la Argentina han fracasado; que ello se debe a las
caractersticas que han asumido y que esto seguir ocurriendo mientras
no se modifique el sentido de los procesos de evaluacin a travs de su efectiva conversin en prcticas sistemticas, endgenas y autorreguladas213
de evaluacin; esto es, en verdaderas herramientas de gestin.

Desarrollo y modalidades de la evaluacin de programas


sociales en la Argentina
Algunos pocos hitos son importantes para entender la historia del
desarrollo de la evaluacin de programas sociales en nuestro pas.
En 1985 el Centro Interamericano para el Desarrollo Social (CIDES/
OEA) llev a cabo una evaluacin nacional (exceptuando Capital Federal) de los comedores escolares, dependientes en ese momento del Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin. La Evaluacin de los
impactos nutricionales y educacionales y anlisis costo-efectividad del
Programa de Promocin Social Nutricional se bas en un diseo cuasi
experimental que contrast escuelas y alumnos que participaban en el
PPN (grupo experimental) con un grupo de comparacin conformado
por escuelas y nios no participantes con caractersticas de localizacin

212

En esta lnea argumental, una medida del xito de la evaluacin refiere a su uso
instrumental, o por lo menos, interactivo en la terminologa de Vedung, segn se desarrolla
ms adelante. Vase VEDUNG, E.: Evaluacin de polticas pblicas y programas; Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1997.
213

Sobre estos dos ltimos conceptos desarrollados para la evaluacin de la educacin


superior, ver Ezcurra, 1998.

183

Luciano Andrenacci

geogrfica y socioeconmicas equivalentes. Constitua un estudio en dos


partes del cual slo se llev a cabo el primero214.
El estudio, slido ejemplo de la metodologa cuantitativa clsica de
evaluacin de impacto, que mostr los serios problemas de los que adoleca (y todava adolece) el servicio alimentario escolar en las distintas
jurisdicciones del pas, tuvo escaso efecto en trminos de aportar a su
mejoramiento. Medido por el criterio de xito sealado ms arriba, en
todo caso su mayor logro se contabiliza en el campo de lo pedaggico:
generaciones de estudiantes han utilizado como bibliografa las diversas
versiones que circulan del informe.215
En la dcada del 90 se generan -y en general se mantienen- los
siguientes tipos de evaluaciones de polticas sociales:
Las evaluaciones referidas a proyectos con racionalidad evaluativa explcita que corresponden, en general, a los nuevos proyectos con
financiamiento externo. Bsicamente son evaluaciones ex-ante destinadas a establecer la factibilidad de proyecto. A lo largo de la implementacin,
solan limitarse al seguimiento de la ejecucin en trminos de cumplimiento de los desembolsos programados (y en el mejor de los casos al
monitoreo de metas). Por otra parte, cuando en la formulacin se previeron evaluaciones de impacto, fue usual que no se realizaran.
Las que comprenden programas tradicionales o histricos (generalmente
polticas universales de salud o educacin). La evaluacin estaba relacionada a la obtencin de prstamos para reformas del sector y a las
nuevas tendencias en gestin de polticas sociales (los operativos de
evaluacin de la calidad de la educacin son el ejemplo ms relevante).
En otros casos estuvieron ligadas a intentos de reformulacin de programas focalizados, frecuentemente como consecuencia de los tipos de eva214

El estudio cont con financiamiento y apoyo tcnico de la OPS. Los resultados del
informe (cinco tomos) fueron divulgados por este organismo en VINOCOUR, P.: Metodologa de la investigacin evaluativa; en Evaluacin de un Programa de Alimentacin Escolar: el
caso argentino, OPS-OMS, 1990. Es probable, sin embargo, que su mayor difusin en el pas
y Amrica Latina provenga de su incorporacin como anexo en COHEN, E. y FRANCO, R.:
Evaluacin de proyectos sociales; Siglo XXI, Madrid, 1993.
215
Un ejemplo: dos aos despus de haberse realizado el relevamiento, buscando informacin para una investigacin acadmica, se tom contacto con el personal de la dependencia ejecutora del programa en la Provincia de Buenos Aires, el cual no conoca el
estudio y menos sus resultados. Este ejemplo, a otros niveles, es extrapolable a la experiencia de evaluacin de los comedores escolares realizada en 1993-94 en la misma provincia
en el marco del Programa Materno Infantil y Nutricin/PROMIN. HINTZE, S. y
CICCOCIOPPO, L.: Servicio Alimentario Escolar. Diagnstico y Propuestas; en Cuadernos
de Economa n 5, La Plata, Ministerio de Economa de la Pcia. de Buenos Aires, 1995.

184

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

luaciones mencionados. Un ejemplo de esta clase lo constituyen los estudios de comedores escolares que realizaban las provincias que accedan al Programa Materno Infantil y Nutricin /PROMIN216 , posiblemente la poltica asistencial nacional de mayor peso del gobierno menemista.
En esta lnea un momento relevante fue la creacin en 1995, con
financiamiento del Banco Mundial, del Sistema de Informacin, Monitoreo
y Evaluacin de Programas Sociales (SIEMPRO)217 en la entonces existente Secretara de Desarrollo Social. El SIEMPRO es el primer intento nacional de generar una estructura institucional dedicada al tema, aunque orientada a programas focalizados. De acuerdo con la modalidad tpica de
gestin de programa sociales con financiamiento externo, est organizado
a nivel nacional a travs de Unidad Ejecutora Central (UEC) y Unidades
Ejecutoras Provinciales (UEPs) en veinte provincias en la actualidad218.
216

Los comedores escolares, si bien no forman parte de ste, abarcan el grupo etareo
posterior al cubierto por el PROMIN y constituyen las intervenciones que deberan continuar en el tiempo las de dicho programa en materia de asistencia alimentaria.
217
El SIEMPRO fue concebido como un instrumento de fortalecimiento de las reas
sociales, a nivel nacional y provincial, y de apuntalamiento de la Secretara de Desarrollo
Social por entonces de reciente creacin que dependa de la Presidencia de la Nacin
y tena la responsabilidad de coordinar el Gabinete Social, como as tambin de ejecutar,
financiar o apoyar tcnicamente programas sociales focalizados (NEIROTTI, N.: La funcin de evaluacin de programas sociales en Chile, Brasil y Argentina; VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Buenos Aires,
Argentina, 5 al 9 de noviembre de 2001). Con el gobierno de la Alianza pasa a depender
de la Secretara de Tercera Edad y Accin Social (Ministerio de Desarrollo Social y Medio
Ambiente) y en la actualidad lo hace del Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas
Sociales de la Presidencia de la Nacin y cuenta con fondos del BM y el BID.
218
La UEC est compuesta por las Areas de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales,
SISFAM (Sistema de identificacin y seleccin de familias beneficiarias de programas y
servicios sociales), Informacin Social, Provincias, Unidad de Supervisin e Informtica. El
SIEMPRO genera informacin sobre: SISFAM, Encuesta de Condiciones de Vida, la Biblioteca
de Informacin Social Interactiva (BISI), el Sistema integrado de monitoreo de programas
sociales nacionales, evaluacin de programas sociales y georeferenciamiento. Los productos
elaborados por las UEPs son guas de programas sociales provinciales e informacin bsica
de monitoreo de programas sociales provinciales y nacionales con ejecucin provincial.
El rea de Evaluacin y Monitoreo de Programas Sociales postula la necesidad de reconocer la especificidad de lo social en el campo de la evaluacin y monitoreo y al respecto
propone: i) La centralidad, autonoma y especificidad de la evaluacin social a partir de
la complejidad, multicausalidad y heterogeneidad de lo social, por contraste con las
habituales evaluaciones de inversiones fsicas con criterios estrictamente econmicos;
ii)Superar las concepciones tradicionales de evaluaciones originadas en metodologas de
costo beneficio y en la lgica de la reduccin del gasto social y el ajuste presupuestario; iii)
Ser capaz de dar cuenta de los efectos sociales de las polticas econmicas y de otras
inversiones pblicas y privadas (www.siempro.gov.ar, mayo de 2003).

185

Luciano Andrenacci

Entre 1996/99 el SIEMPRO llev a cabo seis evaluaciones de programas sociales: Programa Trabajar I y II, programas alimentarios PRANI y
ASOMA, Programa Social Agropecuario (PSA), Fondo Participativo de
Inversin Social (FOPAR) y el monitoreo de programas y servicios sociales desde la perspectiva de los beneficiarios y actores sociales en Misiones. En el 2000/2001 se elaboran las lneas de base de los programas de
Atencin a Grupos Vulnerables (PGVA) y de Atencin a Nios y Adolescentes en Riesgo (PROAME II), evaluaciones de resultados de medio
tiempo de componentes del PGVA, el marco de referencia de una investigacin evaluativa de programas de desarrollo infantil en la provincia
de La Pampa y la evaluacin del FIDES/Mendoza219.
Si en trminos comparativos con la dcada anterior y el escaso desarrollo que ha tenido la evaluacin en la Argentina hubo en los 90
un auge evaluador ste se debi a la relevancia que tomaron las intervenciones sociales apoyadas con financiamiento externo y la presin
por el incremento de la eficiencia ligada al inters por la racionalizacin
del gasto social. Como notas distintivas se podra sealar:

219

La necesidad de la evaluacin es promovida desde niveles


supranacionales (en general los organismos multinacionales de
financiamiento preocupados por el destino y utilizacin de sus
prstamos).
No hay demanda de evaluacin desde los involucrados (los propios agentes institucionales, los sujetos de derecho de las polticas, organizaciones de la sociedad civil, legisladores, polticos,
etc.), ni es reclamada como un mecanismo de transparencia y
responsabilizacin social. Se puede considerar un antecedente
de lo aqu sealado aunque no refiera expresamente a la evaluacin- a los reclamos, crticas y demandas surgidas en los ltimos
aos en asambleas populares y grupos de piqueteros respecto del
funcionamiento de los programas sociales.

Informacin tomada de la pgina web del SIEMPRO. No se registran evaluaciones en el


2002/2003. La revisin de las actividades de las veinte UEP, muestra actividades de este
tipo solamente en la Provincia de Buenos Aires (elaboracin de trminos de referencia,
contratacin de evaluadores y supervisin de resultados de programas alimentarios provinciales).

186

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

En las experiencias de evaluacin del primer tipo (los proyectos


con racionalidad evaluativa explcita) la evaluacin queda acotada a los criterios econmicos de control del desembolso.
En los restantes tipos mencionados, la evaluacin aparece divorciada de la lgica con que los programas fueron diseados y se
han ido reconstruyendo a lo largo de los aos. De hecho cualquier intento de evaluacin en estos casos debe comenzar por
generar la informacin mnima de partida, por lo cual la produccin y uso de la informacin pasa a conformar un problema
central de la evaluacin.
Los sujetos de derecho de los programas y polticas, legtimos
destinatarios de las intervenciones pblicas no son incorporados
de manera sustantiva a los procesos de evaluacin (o lo son, en
todo caso, como informantes).

De este modo se podra decir que la externalidad de la evaluacin


marca lo caracterstico del periodo. Externalidad que se expresa en los
tres planos recin sealados, a los que se agrega un cuarto: los responsables de la realizacin de las evaluaciones son, en altsima proporcin,
expertos externos. 220
Cabe hacer todava otra salvedad. En la segunda mitad de la dcada
y al comps de los procesos de reforma de los estados provinciales (intento de extender el ajuste estructural ms all de la administracin
central) los responsables polticos y tcnicos de los organismos pblicos
nacionales y provinciales reafirman la necesidad de evaluar los programas sociales como un mecanismo para racionalizar el gasto y aumentar
la eficiencia en el uso de los recursos.
La externalidad de los procesos de evaluacin, si bien continu
en sus rasgos bsicos, cambi en algunos aspectos: aunque se mantiene
la externalidad respecto de la lgica de los programas tradicionales y el
papel de la poblacin destinataria, la evaluacin empez a aparecer

220

Todas las evaluaciones reseadas en la pgina web del SIEMPRO son evaluaciones
externas. Igual criterio se aplic para los estudios sobre comedores escolares en las provincias llevadas a cabo por el Programa Materno Infantil y Nutricional/PROMIN desde 1993
en adelante.

187

Luciano Andrenacci

como una demanda en mayor medida endgena a las administraciones,


aunque todava a un nivel alto (gobernadores, ministros nacionales y
provinciales).
Tambin se observa un cambio respecto de los evaluadores. En los
casos de proyectos sin financiamiento externo, se comenz a depositar
la demanda de evaluacin en los propios equipos tcnicos. Proceso que
usualmente no fue acompaado de recursos humanos ni materiales, ni
de capacitacin y tampoco de cambio en los sistemas de informacin.
Esto est produciendo, en muchos casos, una situacin de rechazo en
los niveles medios de gestin de los programas: a sus mltiples actividades se le agrega tener que evaluar221. En muchos casos se les pide adems incluir el punto de vista de los beneficiarios, que en general es entendido como consulta: en esa lnea en algunos organismos pblicos se
extendi el uso de encuestas de satisfaccin de los beneficiarios/usuarios.
A su vez, la presin hacia la evaluacin suele insertarse en situaciones de escaso margen de libertad para los que deben evaluar, por lo
cual los involucrados temen a las consecuencias si manifiestan lo que
efectivamente piensan o detectan a travs del proceso de evaluacin.
Esto redunda, en el mejor de los casos, en evaluaciones no comprometidas, formales o burocrticas, donde lo que se dice es lo que ya se sabe.
En muchos otros (en un tpico uso legitimador) se las implementa
simplemente como prctica justificatoria de lo que se est haciendo.

Los acuerdos sobre la evaluacin


Una somera descripcin del estado del arte sobre la evaluacin (abarcando la bibliografa acadmica, los informes tcnicos y las exposiciones de los propios evaluadores) permite recuperar en el corpus discursivo
constituido hasta el momento un deber ser de la evaluacin que se ha
convertido casi en la expresin polticamente correcta del discurso

221
Es usual encontrarlos en cursos y talleres con angustia y preocupacin buscando
respuestas que permitan resolver las demandas con relativa rapidez.

188

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

sobre la evaluacin222. Asumiendo que, de todos modos estas virtudes


estn ausentes en la mayor parte de la evaluaciones que se realizan, se
pueden mencionar los siguientes acuerdos:

La evaluacin es una herramienta para reformar polticas y un


mecanismo de mejoramiento y transformacin de los programas
sociales, en ese sentido debe detectar tanto lo que funciona imperfectamente como destacar lo que marcha bien.
No puede ser considerada como un fin en s mismo, sino un
instrumento para el desarrollo de programas y proyectos sociales:
configura un insumo para la toma de decisiones sobre polticas y
asignacin de recursos.
Para lograrlo debe ser desmitificada de los contenidos que le han
sido atribuidos y del uso que se le ha dado en muchos casos
(panacea para todos los problemas; carcter amenazante; instrumento de control poltico y de distribucin de premios y castigos; mecanismo de racionalizacin del gasto, etc.).
Constituye un tipo particular de investigacin social que demanda de amplitud y flexibilidad metodolgica y tcnica y debe generar informacin confiable y adecuada a la gestin.
La evaluacin es un proceso de aprendizaje a travs del cual es
posible resolver en conjunto los problemas que afrontan los programas sociales.223

222

El siguiente es un buen ejemplo de este discurso: La Gestin Pblica Orientada a


Resultados significa fortalecer la funcin de la evaluacin en el Estado, reconociendo la
centralidad, la autonoma y la especificidad de la evaluacin de lo social; superando las
concepciones tradicionales de evaluacin originadas en las metodologas de costo-beneficio y en la lgica de reduccin del gasto social y del ajuste presupuestario, y asumiendo que
las evaluaciones en el rea social, en cambio, parten de valorar en qu medida los programas sociales potencian a sus beneficiarios mediante la generacin de formacin de capacidades que quedan incorporadas en el capital humano y social. La Gestin Pblica
Orientada a Resultados significa instalar la evaluacin y el monitoreo en la accin misma de
los programas, para constituirse en un proceso de aprendizaje que permita mejorar su
gestin y resultados, y convertirse en un elemento de reflexin y capacitacin, que fomente
la cultura y rutinas de la autoevaluacin y, por el otro lado, instale como elemento constitutivo de la evaluacin la perspectiva de los beneficiarios. En SISTEMA DE INFORMACIN, MONITOREO Y EVALUACIN DE PROGRAMAS SOCIALES (SIEMPRO)/UNESCO:
Gestin Integral de Programas Sociales Orientada a Resultados. Manual Metodolgico para la
Planificacin y Evaluacin de Programas Sociales; FCE UNESCO, Buenos Aires, 1999.
223
Ver, entre otros, SUBIRATS, J.: Los instrumentos de polticas, el debate pblico y el proceso
de evaluacin; en Revista Gestin y Poltica Pblica, vol. IV, n 1, Mxico, 1995; y NIREMBERG,
O.; BRAWERMAN, J. y RUIZ, V.: Evaluar para la transformacin; Paids, Buenos Aires, 2000.

189

Luciano Andrenacci

Requiere ser institucionalizada a travs de una cultura de la evaluacin y constituirse en una herramienta de la gestin integral
de las polticas sociales.

Historizar el corpus discursivo sobre la evaluacin, muestra que este


pensamiento polticamente correcto se ha construido a lo largo de las
ltimas dcadas en las cuales los paradigmas tradicionales o clsicos
han sido discutidos por los paradigmas alternativos o pluralistas.
Una sntesis de las principales diferencias entre ambos abarca los siguientes aspectos:
a) En trminos de su orientacin general, los paradigmas tradicionales aparecen ligados al positivismo, a la racionalidad organizativa
y tcnica y a la neutralidad valorativa. Los paradigmas alternativos se nutren de vertientes fenomenolgicas e incorporan al anlisis el papel de los valores y la perspectiva del actor.
b) En lo que hace al rol del evaluador
evaluador, en el primer caso ste es visto
como el depositario de saberes tcnicos y responsable del rigor
cientfico224. Para los paradigmas alternativos se acerca ms a un
mediador o negociador con capacidad de gestin poltica, que
promueve la discusin inmerso en el propio programa.
c) En cuanto a las caractersticas metodolgicas, los paradigmas
tradicionales importaron del anlisis econmico los modelos de
costo-beneficio, los que transitaron despus a los de costo-efectividad. Frente a ellos los alternativos se interesan ms por el estudio de las necesidades sociales y la perspectiva de los beneficiarios. En lo que respecta al tipo de diseo, las tcnicas y la
informacin utilizada, los paradigmas tradicionales desarrollan
modelos bastante complejos de tipo experimental o cuasi experimental apoyados en tcnicas estandarizadas de produccin de
informacin cuantitativa de base probabilstica que requiere para
su anlisis de procedimientos estadsticos. Los paradigmas alter224

Los tcnicos planificadores, evaluadores- tienen por tarea maximizar la eficiencia y


eficacia en la consecucin de los fines polticamente establecidos,... cuando la ideologa
del planificador no coincide con la predominante en la organizacin o gobierno para los
que trabaja tiene que recurrir a la distincin weberiana entre el poltico y el cientfico,
desempeando su papel institucional como cientfico (o como planificador-tcnicoevaluador) y buscando otros espacios sociales para satisfacer su necesidad de actuacin
poltica. Ver COHEN y FRANCO (op. cit.).

190

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

nativos en oposicin -en algunos casos en explcito rechazo a


stos- se inclinan por diseos eclcticos especficamente definidos en funcin de las caractersticas de los programas a evaluar,
con informacin cuali-cuantitativa generada por encuestas, entrevistas, observacin y estudios de caso.
d) En lo que refiere a los resultados de la evaluacin
evaluacin, los paradigmas
tradicionales parten de objetivos y metas y analizan procesos e
impactos. Los estudios enmarcados en este enfoque presentan
una fuerte preocupacin por la calidad tcnica de las evaluaciones, la validez de los resultados y la rigurosidad metodolgica.
Los alternativos se preocupan ms por relacionar efectos con procesos y resultan mucho ms pragmticos en trminos de proveer
respuestas concretas a necesidades inmediatas de gestin.
La aplicacin de ambos paradigmas ha mostrado fortalezas y debilidades y, a pesar del camino recorrido, an se est lejos de contar con
enfoques, metodologas e instrumentos que operen como sntesis
superadoras (si esto fuera posible o deseable). Sin embargo, por bastante tiempo es esperable que los acuerdos del discurso polticamente
correcto sobre la evaluacin configuren un punto de apoyo fuerte desde los cuales continuar el debate.

Los problemas y el uso de las evaluaciones


La pregunta es por qu, si como fruto de aos de trabajos y reflexin
sobre la evaluacin se han arribado a tales acuerdos (por lo menos
discursivos), se siguen realizando tan pocas evaluaciones en nuestros pases y por qu se utilizan tan poco sus resultados. Esta es una cuestin sobre
la cual la bibliografa sobre la evaluacin se ha detenido largamente225.
225

..la no utilizacin, o infrautilizacin de la evaluacin, es un lamento constantemente


repetido, quiz ms en la bibliografa norteamericana sobre temas de evaluacin que en la
canadiense y en la de Europa Occidental. Los responsables de de la adopcin de las
decisiones encargan y financian evaluaciones, pero apenas se preocupan, o no se preocupan en absoluto, de los informes resultantes. De vez en cuando se resuelven las cuestiones
antes de que se ultimen las evaluaciones. Se suprimen programas que las evaluaciones han
considerado eficaces, mientras que se mantienen, e incluso amplan, programas que las
evaluaciones han considerado ineficaces. Se ignoran flagrantemente las evaluaciones
(VEDUNG, op. cit.).

191

Luciano Andrenacci

Una forma optimista de encarar el problema es considerar que de


algn modo finalmente las evaluaciones son utilizadas. En Vedung se
encuentra un ejemplo de esta perspectiva. Este autor observa el problema a la luz de varias dcadas de amplias y diversas experiencias de
evaluacin en los pases del capitalismo avanzado y apoyndose en trabajos de Weiss226 plantea los siguientes usos de la evaluacin: (a) un uso
instrumental, en el cual los hallazgos de la evaluacin se utilizan como
medios para alcanzar los objetivos fijados por el programa. (b) Un uso
conceptual, en el cual los polticos y destinatarios de la evaluacin han
tomado conocimiento de ella y aunque no se cumplan las recomendaciones ni se haya transformado en accin, todo el procedimiento ha
generado informacin, contribuido a un examen del programa, sus
mritos y limitaciones. Ha funcionado, en trminos de Weiss, como un
modelo de ilustracin sobre el programa. (c) Un uso interactivo de la
evaluacin (Weiss) en la cual los resultados de sta es utilizada por los
funcionarios interactuando con otro conjunto de datos basados en el
sentido comn, la intuicin y las propias experiencias de primera mano
de los destinatarios de la evaluacin. (d) Un uso legitimador, en el cual se
recurre a la evaluacin para justificar posiciones basadas en consideraciones como la ideologa poltica, las expectativas electorales, la persecucin de determinados fines polticos, el posicionamiento en citaciones de conflicto y luchas polticas. (e) Un uso tctico, en el cual la evaluacin sirve para ganar tiempo y eludir responsabilidades. Lo importante aqu no son los resultados de la evaluacin sino el proceso en
marcha, que en muchos casos puede parar las crticas y evitar debates a
la espera de que el proceso de complete227 .
Las versiones latinoamericanas que se describen a continuacin
focalizan en las causas y en la responsabilidad de los propios procesos
evaluativos en su escasa utilizacin. En orden cronolgico, las siguientes son algunas respuestas ms complementarias que excluyentes- que
se han desarrollado a lo largo de los aos.

226

WEISS, C.H.: Using Social research in Public Policy Making, Lexington, Heath, 1977.
VEDUNG (op. cit.) relaciona estos usos con distintos modelos. Los usos a), b) y c) se
basan en un modelo de organizacin racional; los usos legitimador y tctico en modelos de
la poltica como lucha por el poder. En su opinin la aplicacin instrumental, as como la
interactiva y de ilustracin constituyen ejemplos de utilizaciones razonables de la evaluacin.

227

192

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

En la dcada de los 80 Robirosa228 pona el acento en la inadecuacin de los instrumentos de evaluacin disponibles y utilizados respecto de las necesidades concretas de los tomadores de decisin. Marcaba
la factibilidad, pertinencia, comunicabilidad, credibilidad y oportunidad como las condiciones fundamentales que deberan cumplir las evaluaciones para constituirse en instrumentos de la gestin, condiciones
que, a su criterio, no cumplan las evaluaciones que se realizaban en la
regin en aquel momento.
Por su parte Sulbrandt229 refirindose a lo que denomina formas
tradicionales de evaluacin predominantes en el campo -entre las que
incluye la evaluacin de metas, la de impactos y la de procesos-, indicaba las siguientes crticas de las que han sido objeto: la falta de resultados
concluyentes, la oportunidad (las conclusiones no se producen a tiempo para ayudar en la toma de decisiones) y el escaso grado de relevancia
y utilidad alcanzado.
Al analizar la situacin de los sistemas de evaluacin y monitoreo,
con los cuales formalmente cuentan los fondos de inversin social en
Amrica Latina, Martnez230 indica es fcil observar que en muchos
casos estos sistemas no operan en la realidad o lo hacen de manera
inorgnica o discontinuada. A su vez, cuando se realizan las actividades
de monitoreo y evaluacin, por distintos motivos, suelen hacerse con
fines ms burocrticos como responder a los requerimientos de las
instituciones financieras- que de gestin, esto es, orientados a maximizar
el impacto y la eficiencia de los fondos a travs del conocimiento y las
acciones correctivas que de ellos derivan. En otros casos, los diseos de
los programas y proyectos se realizan de forma desarticulada de las
metodologas utilizadas para su monitoreo y evaluacin.
En los resmenes ejecutivos de las seis evaluaciones iniciales realizadas por el SIEMPRO se describen algunos problemas indicativos de la

228
ROBIROSA, M.: Evaluacin en Amrica Latina y el Caribe: experiencias concretas; UNESCO,
Paris, 1986.
229
SULBRANDT, J.: La evaluacin de los programas sociales, una perspectiva crtica de los
modelos usuales; en KLIKSBERG, B. (compilador): Pobreza. Un tema impostergable; CLADFCE-PNUD, Caracas, 1993.
230
MARTNEZ, R.: Sistema integrado de formulacin, evaluacin y monitoreo de proyectos para
los fondos de inversin social; Divisin de Desarrollo Social, CEPAL, 1998.

193

Luciano Andrenacci

situacin de la evaluacin en el pas. Aparecen entre otros: no disponibilidad de informacin sistematizada y de actividades de seguimiento
peridicas, no aplicacin de los resultados de estudios puntuales de
impacto, inexistencia de pautas de seguimiento de los componentes
(evaluacin del PRANI, 1998); falencias en los sistemas de informacin
y dificultades en la capacidad de control y seguimiento (ASOMA, 1996);
falta de especificacin de las funciones relativas al seguimiento y evaluacin de componentes (Plan Social Agropecuario, 1997).
Ms recientemente Nirenberg et.al. (2000), ponen el nfasis en otra
perspectiva: la resistencia al cambio explica que la evaluacin siga siendo todava una actividad poco frecuente, cuyos resultados y recomendaciones se utilizan muy raramente. Para las autoras, en tanto el proceso evaluativo implica transformacin, la posibilidad de cambiar la forma en que se vena trabajando produce oposicin o al menos renuencia y entonces, siempre que se puede, se aplaza para otro momento la
actividad evaluativa.
A continuacin se presenta otro ngulo de enfoque, que sin desconocer la entidad de las explicaciones reseadas, pone el acento en lo
que se considera una de las caractersticas centrales de la evaluacin y la
analiza en relacin con la situacin Argentina.

Sobre la naturaleza conflictiva de los procesos de evaluacin


Hay que partir de reconocer que las instituciones y los sujetos y
conviven/convivimos con la evaluacin. En tanto sujetos con capacidad
crtica nos autoevaluamos constantemente y a largo de la vida somos
permanentemente sometidos a evaluaciones, que en general son
percibidas como acontecimientos traumticos ms que como instancias
de aprendizaje (exmenes en la educacin primaria, secundaria y superior, evaluacin de tesis, entrevistas de seleccin o concursos para acceder a posiciones laborales, etc.). La evaluacin efectuada por los otrossomete a juicio, le atribuye un valor la produccin, pondera experiencias y capacidades y en ese sentido confronta a los sujetos con su propia
perspectiva sobre lo que son y lo que han realizado.
Para extrapolar la experiencia de los sujetos sociales a los comportamientos institucionales, interesa utilizar esta idea de confrontacin para
ligarla a la de conflicto. Lo que hace tan difcil aceptar las evaluaciones
194

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

es que constituyen momentos en que se expresan, y en algunos casos se


condensan, una situacin de tensin producto del conflicto que desatan.
Evaluar un proyecto o programa social implica asumir una posicin,
tomar partido respecto de lo que es adecuado o inadecuado: hacer pblico (al nivel que sea) un juicio de valor. La evaluacin instala una
reflexin sobre lo que est bien o est mal, sobre lo que debe cambiar o
mantenerse, lo necesario y lo innecesario. Instala un campo de disputa
legtimo231 - por el sentido de las acciones a seguir. Las tendencias a la
reproduccin del programa tal como se viene implentando se enfrentan
a las del cambio y esto resulta controversial.
Con cules criterios se valora un programa? Cmo se resuelve la
discusin entre las perspectivas opuestas y hasta antagnicas que seguramente aparecern en un tema tan complejo como los problemas sociales a los cuales debe dar respuesta el programa evaluado; quines son
los actores relevantes (es decir, con capacidad de incidir dentro de una
determinada correlacin de fuerzas), quines deben ser los favorecidos
por recursos escasos, cules necesidades son ms crticas que otras, etc.
La enumeracin de posibilidades de confrontacin podra continuar extensamente y marcando aspectos diferentes segn la perspectiva
terico-ideolgica segn la cual se las enfoque. Lo que interesa remarcar, sin embargo, no es el espectro que abarca sino su naturaleza, su
carcter constitutivo de los procesos de evaluacin: el hecho de que
stos instalan potencialmente un estado de conflicto, expresado como
contradiccin, oposicin o enfrentamiento de valores, concepciones,
intereses o actitudes.
En los paradigmas tradicionales el conflicto en la evaluacin es reconocido sin que constituya un tema central del anlisis. La bibliografa
registra un aspecto que si bien es enunciado, suele no aparecer poste-

231

Sobre las disputas no legtimas, ver ms adelante.

195

Luciano Andrenacci

riormente entramado en los anlisis: la relacin de la evaluacin con el


poder232.
Es un eje analtico relevante en cambio en los enfoques pluralistas o
alternativos. Como seala Subirats las polticas pblicas son inevitablemente el sujeto de la disputa poltica tanto desde el punto de vista de
sus orientaciones y valores como de los instrumentos en que se sostienen, lo cual explica la dificultad para lograr una separacin estricta
entre las evaluaciones y la poltica. Y encuentra como mayor problema,
no el de reducir el contenido poltico de las evaluaciones, sino como
evitar reducir el proceso de evaluacin a un mero ritual destinado a
ratificar o atacar una poltica particular.
A su vez Ballart233 considera que la evaluacin pluralista representa
el reconocimiento de la naturaleza poltica de la evaluacin. A diferencia de los paradigmas tradicionales, rechaza la idea de evaluacin imparcial y objetiva de los resultados y ponen el acento en la importancia
de los valores, intereses y opiniones de los actores intervinientes.
En un intento de avanzar en la reflexin sobre el conflicto en la
evaluacin de polticas sociales en la Argentina, se reconocen por lo
menos tres instancias generadoras de conflicto:

232

La investigacin de evaluacin es, de hecho, una actividad poltica, un insumo que


alimenta al complejo mosaico del cual emergen decisiones sobre polticas y asignaciones
de (recursos) para la planificacin, diseo implementacin y seguimiento de programas
dirigidos al mejoramiento de la condicin humana (FREEMAN, H.E.: The present status of
evaluation research; UNESCO, 1980; citado por ROBIROSA, op. cit.). Lo caracterstico de la
evaluacin es que constituye una investigacin social encajada en un contexto de poder y
poltica. Esto significa al menos dos cosas: la evaluacin debe centrarse en cuestiones
relativas a la aplicacin de polticas y programas, es decir, debe tener inters prctico; y
segundo, si se hace bien, sugerir cambios que pueden amenazar alguna porcin de
quienes estn relacionados con el proyecto evaluado, lo que obviamente har que stos
resistan su realizacin. (COHEN y FRANCO, op. cit.). Estos autores distinguen el conflicto
o puntos de friccin proveniente de las diferentes racionalidades de los actores que
intervienen en la evaluacin (polticos, burcratas y tcnicos y eventualmente, la poblacin objetivo que podra convertirse en un grupo de presin que influya sobre las
decisiones o sea consultada); conflictos de funciones que se producen dadas las diferentes racionalidades implicadas en el proceso de decisin, diseo e implementacin de los
proyectos, conflictos entre los tiempos polticos y los tiempos tcnicos.
233
BALLART, X.: Cmo evaluar programas y servicios pblicos? Aproximacin sistemtica y
estudios de caso; Ministerio para las Administraciones Pblicas, Madrid, 1992.

196

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Primero, el contexto de las polticas sociales. Este es un nivel de


anlisis macro que parte de considerar, en la relacin entre evaluacin y
poltica, la forma en que la evaluacin se ha institucionalizado en el
pas, de acuerdo con lo desarrollado en las pginas anteriores.
Como ya se seal, al igual que ocurri en la mayora de pases de la
regin bajo polticas de ajuste estructural, la evaluacin en la Argentina
es producto de una presin exgena, resultado del fuerte peso del
financiamiento externo destinado a las polticas sociales, la preocupacin por la racionalizacin del gasto social y la consiguiente necesidad
de incrementar la eficiencia. Las evaluaciones han constituido en general episodios, momentos de corte en que los programas son puestos
bajo la lupa y sometidos a indagacin ms o menos detallada, lo cual se
corresponde con una concepcin etapista de la evaluacin234, criticada desde los enfoques que la ven integrada a un proceso continuo apoyada por el monitoreo o seguimiento de las intervenciones.
En segundo lugar, el funcionamiento de las polticas sociales. Ciertas prcticas polticas que forman parte de la operacin de las polticas
sociales entran en colisin con la evaluacin y mucho ms con aquella
que responda a los preceptos del discurso polticamente correcto que
reseamos.
Por un lado, las prcticas clientelares en la implementacin de los
programas sociales constituyen un elemento que resulta central a la hora
de explicar la dificultad para generar disposicin hacia la evaluacin en
programas sociales. (Halpern, 2000) Tales prcticas han sido trabajadas
tericamente, descriptas y analizadas en investigaciones empricas. Son
reconocidas (como ilegales e ilegtimas) y frecuentemente denunciadas
en medios periodsticos. Es prcticamente imposible no detectarlas en
evaluaciones que realicen estudios a nivel de efectores y beneficiarios235.

234
Ver el esquema del ciclo de los proyectos en BAUN, W.C.: El ciclo de los proyectos; BID,
Washington DC, 1996. El BID reedita peridicamente este trabajo, cuya primera edicin es
de 1978. Para la posicin opuesta, ver SIEMPRO/UNESCO (op. cit.).
235
El Monitoreo de Programas y Servicios Sociales llevado a cabo en las ciudades de
Posadas y San Javier en la Provincia de Misiones por IBOPE en el 2001, expresa entre los
principales problemas de acceso a los programas sociales la poblacin ha mencionado la
existencia de redes clientelares que, guiadas por interese polticos, condicionan las posibilidades de accesoEstas prcticas fueron mencionadas principalmente en los `Planes
Trabajar y en aquellos programas orientados a la entrega de alimentos.
(www.siempro.gov.ar).

197

Luciano Andrenacci

Pero hay otro aspecto del funcionamiento de los programas contradictorio con la evaluacin. Si bien las evaluaciones, el control de gestin y la auditora tienen objetivos distintos, de hecho son cada vez ms
cercanas las fronteras entre una y otras236. Las evaluaciones y monitoreos
registran inexactitudes e inconsistencias en los datos, destacan responsabilidades e irresponsabilidades, comparan precios testigos de los
insumos con precios pagados por stos; sin plantearlo como finalidad
de los estudios, pueden dar pistas sobre procesos digitados o manipulacin de procedimientos.
Bsicamente las evaluaciones bien hechas generan informacin relevante. Y ya sea en la ms pura tradicin weberiana sobre la burocracia o
las modernas corrientes de anlisis, la informacin es poder. Esto explica por que tantos estudios evaluativos no pasan nunca a la fase de la
divulgacin, ni circulan dentro de las mismas instituciones evaluadas y
las conclusiones ms significativas, en muchos casos, terminan en informes confidenciales para ministros o secretarios. Esto es no alcanzan ni
siquiera al nivel de uso conceptual o interactivo, segn lo explicitado ms
arriba.
Finalmente, laa situacin de los actores de las polticas sociales es
un elemento a tener en cuenta en el anlisis del conflicto..
La posicin de los actores se pone en juego en una evaluacin y eso
constituye una fuente potencial de conflicto. La realizacin de una evaluacin somete a indagacin las acciones institucionales y a sus responsables y ejecutores a todos los niveles, quienes pueden sentir que es
afectable su posicin poltica, su autoridad, su influencia, su cargo, su
medio de vida, su prestigio: sus intereses y valores materiales y simbli-

236

El control consiste en un nuevo tipo de informacin que resulta de la comparacin


entre patrones tcnicos y datos de la realidad, de manera tal que estos datos puedan ser
interpretados como estados particulares dentro del esquema en que se encuentra el patrn. La evaluacin incluye algo ms que el control: implica, adems, juicios de valor
explcitos o implcitos. Si controlar es comparar informaciones de la realidad contra
patrones de referencia tcnicos, evaluar es comparar tales informaciones contra patrones de
referencia valorativos. Las evaluaciones dicen cosas tales como si algo es bueno o malo, si
sirve o no sirve, si responde o no a las expectativas, mientras que los controles hacen
referencia al estado de determinadas caractersticas de lo que se controla. (Hintze, J.
2001).

198

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

cos.237 Pueden percibir, la contradiccin entre el inters social (mejorar


las intervenciones) con los intereses de preservacin individual. En
definitiva desde un ministro a un agente a nivel de la calle, la evaluacin puede ser vivida como una amenaza para el poder y la propia
supervivencia como actores institucionales.
Para el anlisis del conflicto intrainstitucional que genera un proceso de evaluacin de una poltica o programa, puede ser til recurrir a la
teora del anlisis relacional, para la cual los cambios en las conexiones
entre actores potenciales conforman las identidades sociales, las definiciones compartidas de lo que es posible y deseable, los costes y los
beneficios colectivos de la accin conjunta y los compromisos mutuos;
en definitiva los actores moldean la confrontacinTodo conflicto implica afirmaciones de identidad al igual que el desarrollo de intereses
colectivos238 .
Las relaciones de poder se ponen en acto de muchas maneras en un
programa social. Sin abrir juicio sobre los efectos positivos o negativos
que tienen sobre los programas, se podran plantear a ttulo ejemplo
algunos pocos casos. Cada uno de los agentes institucionales involucrados
en la gestin de un programa acta en espacios de poder y detenta
cuotas de poder: desde aquellos que tienen capacidad de incidir sobre
los objetivos y contenidos del programa (o quienes sern los proveedores invitados a un concurso de precios) hasta el personal encargado de
la ejecucin que define en el barrio o en el centro de salud quienes
pueden acceder a una caja de alimentos y son, en ltima instancia, los
que operativizan en la prctica cotidiana complejos criterios tcnicos de
focalizacin.
Si el conflicto y el poder son aspectos centrales de todo proceso de
evaluacin y la externalidad que hasta ahora ha caracterizado a las eva-

237

Un ejemplo de respuesta frente a la evaluacin es la actitud hace unos aos atrs por
directores de escuelas privadas (en Olivos, Pcia de Buenos Aires y en San Luis) que
ofrecieron a los alumnos machetes y apuntes con los resultados de las pruebas correspondientes a la Segunda Evaluacin Nacional de Finalizacin del Nivel Secundario a
efectos de mejorar el rendimiento del colegio (El escndalo de los machetes. Intervienen
el colegio de Olivos y San Luis. Por la evaluacin investigan a dos colegios, artculos de
Clarn, 21 y 22 de noviembre de 1998, respectivamente).
238
TILLY, Ch.: Conflicto poltico y cambio social; en IBARRA, P. y TEJERINA B. (editores):
Los movimientos sociales. Transformaciones polticas y cambio cultural; Editorial Trotta, Madrid, 1998.

199

Luciano Andrenacci

luaciones realizadas en la Argentina ha contribuido a agudizar el conflicto, cules son los mecanismos que haran posible convertir las evaluaciones de programas sociales en prcticas diferentes a las desarrolladas, en general, hasta el momento?

Conflicto, democracia institucional y participacin en la evaluacin


Entre una sociologa del conflicto, que lo considera como un elemento bsico de la organizacin social, como la gnesis del cambio y la
transformacin, y la sociologa del orden que explora ms sus vetas
desintegradoras y antifuncionales, se considera el conflicto como un
aspecto tan inneludible como constructivo de las relaciones sociales. La
evaluacin debe asumir explcitamente la posibilidad de conflicto y lidiar con l si se pretende construir consensos.
Incorporar el poder, el conflicto o las opciones en el estudio de la
administracin pblica no supone simplemente aceptar su existencia,
sino que reclama su inclusin en las propias estructuras administrativas. Adems en el marco de un sistema poltico democrtico, ya que, de
otro modo, convierte los conflictos y las luchas de poder en una pelea
donde las fuerzas son desiguales y donde, por lo tanto, tienden a ganar
siempre los mismos.. Si la administracin pblica no es un mero instrumento ejecutor sino que tambin es un espacio de conflicto poltico,
entonces la gestin pblica debe incorporar esta dimensin en su quehacer diario; y, por otro lado; si nos situamos en un entorno democrtico, esta incorporacin no puede improvisarse sino que debe dar expresin a los valores democrticos del sistema poltico donde se ubica239.
Cmo se democratiza la evaluacin? Primera (obvia) respuesta, con
polticas efectivamente participativas en su concepcin y gestin240. Se239

BRUGU, Q.: La dimensin democrtica de la nueva gestin pblica; en Gestin y


Anlisis de Polticas Pblicas, nmero 5-6; Madrid, 1996.
240
si se considera a las polticas como construccin social basada en una genuina
demanda colectiva, el concepto de participacin debera referirse a la intervencin sistemtica y autogestionaria de los sectores populares en los programas sociales. Esto es, no
como destinatarios de una oferta sino como gestores colectivos de una demanda por
bienes y servicios que los incluya tanto en el diagnstico de los problemas que el programa
apunta a resolver, en la definicin de sus objetivos y los componentes de las prestaciones,
como en la gestin y la evaluacin de sus resultados a partir de efectivos mecanismos de
control social; HINTZE, S.: Problemticas, enfoques y tcnicas en el estudio de las
polticas sociales; en HINTZE, S.: Polticas sociales. Contribucin al debate terico-metodolgico;
CEA-CBC, Buenos Aires, 1996.

200

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

gunda respuesta, construyendo consensos en las prcticas de evaluacin sobre la base de la participacin. Los siguientes se proponen como
algunos caminos posibles para avanzar en la construccin de una cultura participativa de la evaluacin241.
1) Desde el punto de vista de la investigacin evaluativa, sta no
debera ser un tema reservado a un grupo restringido (funcionarios,
tcnicos, evaluadores ms o menos especializados) sino constituir una
prctica cotidiana realizada de manera sistemtica por el conjunto de
los actores que a distintos niveles participan en un programa o poltica.
De hecho los actores involucrados, de manera intuitiva o con mayor
o menor grado de reflexin, permanentemente evalan la marcha del
programa. Desde sus visiones particulares perciben los problemas y elaboran alternativas posibles de correccin que, en muchos casos, se corresponden con aproximaciones especficas a algunos aspectos del programa con el cual tienen contacto y que no lo abarcan en su totalidad.
Reelaborados en un proceso conjunto de evaluacin, la incorporacin
de estos saberes que resultan de la prctica de intervencin o de la
experiencia de ser beneficiarios242 permitira: a) detectar problemas;
b) elaborar colectivamente propuestas de mejoramiento; c) definir mecanismos de monitoreo que permitan un seguimiento efectivo de lo que
funciona bien y de lo que lo que se hace mal.
En el marco de una institucin que somete a evaluacin un programa social (o algunos aspectos y/o componentes de ste) el desarrollo
consciente de las capacidades colectivas de evaluacin constituye un
primer paso -posiblemente condicin necesaria pero no suficiente- para
avanzar hacia un mayor involucramiento del conjunto de los actores
institucionales y los sujetos de derecho del programa en el control de
las decisiones de mejoramiento.

241

En otro trabajo relaciono metodolgicamente estos aspectos con los principios de la


investigacin accin o investigacin participativa. Ver HINTZE, S.: La evaluacin como
herramienta de gestin; en Revista Foro, Bogot, 2000.
242
Por ejemplo, es usual encontrar en quienes reciben alimentos en programas asistenciales,
una clara percepcin de cules son ms adecuados en relacin con sus hbitos alimentarios
y recursos para la preparacin (equipamiento para la coccin y conservacin), si bien como es esperable- las alternativas de reemplazo que suelen proponer no se correlacionan
con costos vs. aportes nutricionales, aspectos a considerar en programas de este tipo. Sobre
la necesidad de una visin de conjunto que permita captar la globalidad del programa ver
el punto ms adelante el punto 3.

201

Luciano Andrenacci

Con todas las salvedades del caso, es altamente probable, sin embargo, que procesos evaluativos de este tipo permitan un manejo
transaccional del conflicto y de las tensiones muy superior al tratamiento superficial y limitado (cuando es reconocido) que ste presenta
en la actualidad.
2) Desde el punto de vista de la devolucin de las evaluaciones,
como producto de la externalidad de los procesos de evaluacin reseados se observa un fuerte (y en muchos casos total) desconocimiento
de los resultados por parte de aquellos que deberan utilizarlos en la
toma de decisiones para la transformacin del programa y los que deberan implementarla a distintos niveles. No hay una utilizacin ni siquiera a nivel de ilustracin o conceptual de los procesos de evaluacin y
obviamente quienes deberan soportar o beneficiarse con los cambios,
en general ni se enteran de la existencia de tales procesos.
En evaluaciones realizadas por evaluadores externos, en las cuales
los agentes institucionales que intervienen en el programa operan bsicamente como informantes, es usual que los informes no circulen ni
sean discutidos243. Es usual tambin encontrar discrepancias de estos
actores con respecto al uso dado a la informacin, los procedimientos a
los que fue sometida y las conclusiones obtenidas de tales procesamientos
de los datos. En los casos en que los resultados intentan ser total o
parcialmente aplicados, esto contribuye a intensificar las tensiones. La
participacin en la investigacin evaluativa, la reflexin y discusin crtica de sus conclusiones y propuestas de cambio contribuira a una apropiacin colectiva de los resultados y a su efectiva puesta en prctica.
3) Sobre la interaccin entre evaluadores internos y externos. En
un proceso de evaluacin compartido, los actores involucrados en el programa participando como evaluadores internos y los evaluadores externos definiran los alcances y el sentido de la tarea a realizar incluyendo
el grado de involucramiento y responsabilidad de cada uno de ellos en
el proceso, manteniendo y haciendo explcito la especificidad de sus
respectivas intervenciones 244. En este marco, la incorporacin de

243

Es de prctica que los informes se entreguen a quien solicit la evaluacin y que a lo


sumo los resultados sean expuestos frente a los niveles altos de responsabilidad del programa y los decisores polticos.
244
Esto es an ms necesario en evaluaciones con amplia participacin, aquellas en que
intervienen los agentes institucionales y los sujetos de derecho de las polticas.

202

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

evaluadores externos debera ser autorregulada desde las propias demandas de la gestin.
El evaluador externo aquel que no es integrante del programa ni
participa en su gestin- suele ser necesario no slo por experticia (terica, metodolgica, tcnica, respecto de experiencias similares, etc.) y
tambin por su mayor245 posibilidad de distanciamiento respecto a los
valores, intereses, presiones polticas, conflictos y tensiones puestas en
juego en la evaluacin. Los problemas de capacidad institucional de los
niveles subnacionales seguramente harn necesario seguir recurriendo
a ellos en el corto y el mediano plazo.
Esto debera favorecer el desarrollo de visiones de conjunto que partiendo de problematizaciones particulares del programa y sus efectos
permitan verlo como totalidad inmersa en un contexto especfico que
acta como condicionante o facilitador de procesos de cambio (por
ejemplo, las caractersticas de las polticas sociales en un determinado
momento histrico-social, las relaciones de poder entre grupos intra y
extrainstitucionales, los intereses poltico-partidarios que condicionan
la implementacin, la situacin econmica, financiera y jurdica en que
se inscribe el accionar del programa, etc.).
En ese sentido no constituira un simple mediador o negociador
como en los paradigmas alternativos (si bien puede cumplir ese rol)
sino, tambin un favorecedor/impulsor de dinmicas autogestionarias
de evaluacin definidas y promovidas dentro del programa como una
herramienta ms de la gestin diaria246. A la vez una sistemtica transferencia de conocimientos y experiencia y el desarrollo de las capacidades institucionales, debera redundar en una cada vez menor demanda

245

Esto no supone desconocer el tema (ya relevado por la bibliografa sobre evaluacin)
acerca de la incidencia sobre los evaluadores externos de quienes pagan la evaluacin, ni
atribuirles neutralidad valorativa. Frente al mito de la objetividad y la neutralidad, es
necesario reivindicar la subjetividad y la emocin como inherentes al quehacer cientfico, reconocer la naturaleza ideolgica de las ciencias sociales admitiendo que si bien la
ideologa no puede evitarse, deben controlarse sus efectos. Ver CORAGGIO, J. L. y TORRES, R. M.: Lo participativo no quita lo cientfico (y viceversa); Mimeo, Quito, 1987.
246
En la lnea de Niremberg et. al. (2000): ..se est pensando al rol del evaluador como
facilitador, como un papel importante cuando acompaa los procesos, entrando y saliendo
de ellos, conservando la posibilidad de una mirada con suficiente distancia aunque
involucrada, desencadenando procesos de reflexin. involucrando a todos los actores
posibles en espacios de debate

203

Luciano Andrenacci

de recursos externos, mantenindose solo en aspectos puntuales que


requieran altos niveles de experticia.
Una digresin final. En el campo de la evaluacin de polticas sociales, es constante el reclamo sobre la importancia de generar/interiorizar/
difundir una cultura de la evaluacin247. Sin embargo a esta altura del
debate esto se asemeja ms a la formulacin de una expresin de deseos
que a una discusin tericamente fundamentada. Hay distintas formas
de entender la cultura. Durante mucho tiempo fue predominante la
concepcin de la antropologa clsica, en la cual prevalece un tono
descriptivo de la cultura que procura enumerar sus diversos contenidos
objetivos..: el conjunto de hbitos, costumbres y creencias y el conjunto de
artefactos248. Frente a ello muchos antroplogos y socilogos definen
hoy a la cultura como el mbito de produccin, circulacin y consumo de
significaciones249.
Tal vez la evaluacin en la Argentina se encuentra todava en una
etapa descriptiva, preocupada ms bien por rastrear las creencias y registrar los artefactos. Para aportar a la construccin de una cultura de la
evaluacin parece necesario producir nuevas significaciones,
(re)construir el discurso y la prctica de la evaluacin, a partir de una
modificacin del sentido de los procesos de evaluacin. Para ello se est reafirmando, al igual que muchos en este momento, la necesidad de superar la externalidad de la evaluacin y los episodios evaluativos como
momentos de corte, para pasar a polticas y programas apoyados en
procesos sistemticos de evaluacin que no eludan el conflicto sino que
lo procesen en el cambio.

247

Por ejemplo: Fomentar la cultura de la evaluacin es hacer no slo que la evaluacin


sea importante, sino imprescindible para mejorar los resultados e impactos de los programas sociales (www.siempro.gov.ar, mayo 2003).
248
MONTERO, P.: Reflexiones sobre una antropologa de las sociedades complejas; en
Revista Iztapalapa, ao 11, n 24, Mxico, 1991.
249
GARCA CANCLINI, N.: Los estudios culturales de los 80 a los 90: perspectivas
antropolgicas y sociales en Amrica Latina; en dem.

204

De la marginalidad a la exclusin
social. Modos y condiciones de
vida en asentamientos urbanos
del Gran Buenos Aires
Ana Lourdes Surez*

Introduccin
Desde mediados de los setenta y marcadamente desde los 90 Argentina sufre lo que varios autores han definido como un proceso de fragmentacin social250 cuya dinmica atenta contra la integracin social e

CONICET-UNGS
Entre los trabajos que analizan la cuestin social argentina contempornea
caracterizndola como afectada por un proceso de fragmentacin ver a Murmis y Feldamn
(1993) Kliksberg (1999), Surez, AL (1998) Lvovich (2000), Merklen (2000), Svampa
(2001), Andrenacci (2001), Fournier-Soldano 2001). MURMIS, M. y FELDMAN, S.: La
heterogeneidad social de las pobrezas; en MINUJIN, A. (compilador): Cuesta abajo. Los
nuevos pobres: efectos de la crisis en la sociedad argentina; Buenos Aires, Losada-UNICEF, 1993;
KLIKSBERG, Bernardo: Inequidad y crecimiento. Nuevos hallazgos de investigacin; en
CARPIO, Jorge y NOVACOVSKY, Irene (compiladores): De Igual a igual. El desafo del estado
ante los nuevos problemas sociales, Buenos Aires, SIEMPRO/FLACSO, 1999; SUREZ, Ana
Lourdes: Profundizacin de la exclusin. Hogares de bajos ingresos del Gran Buenos
Aires; en Estudios del Trabajo Nro. 15, Primer Semestre de 1998; LVOVICH, Daniel:
Colgados de la soga. La experiencia del trnsito desde la clase media a la nueva pobreza
en la ciudad de Buenos Aires; en SVAMPA, Maristella (editora): Desde abajo. La transformacin de las identidades sociales; Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento,
2000; MERKLEN, Denis: Vivir en los mrgenes: la lgica del cazador. Notas sobre sociabilidad y cultura en los asentamientos del Gran Buenos Aires hacia los 90; en SVAMPA
(op. cit.); SVAMPA, Maristella: La integracin hacia arriba. Las nuevas urbanizaciones
privadas: entre las nuevas formas de sociabilidad y de ciudadana; Trabajo preparado para
el Encuentro Anual de Investigacin del Area de Sociologa del Instituto de Ciencias de la UNGS;
Los Polvorines, 8 de noviembre de 2001; y FOURNIER, Marisa y SOLDANO, Daniela: Los
espacios en insularizacin en el conurbano bonaerense: una mirada al lugar de las
manzaneras; en III Jornada Anual de Investigacin en la UNGS, Los Polvorines, 29 de noviembre de 2001.
250

Luciano Andrenacci

incrementa la marginacin social. La imposibilidad de instituciones como


el mercado de trabajo y el estado de brindar reaseguros aumentan la
vulnerabilidad y la inestabilidad. Crecientes sectores de pobres urbanos
si bien no experimentan an la exclusin, comienzan a padecer una
situacin impensada hace dos dcadas: el aislamiento.
Cules son los procesos que dan cuenta del aislamiento? Por un
lado la fragmentacin en esferas de integracin progresivamente diferenciadas tiene correlatos socioespaciales que se manifiestan como prdida de la unidad fsica de la propia ciudad251. El continuum urbano
del Gran Buenos Aires es, por su concentracin demogrfica y por su
estructura social, el escenario principal de este proceso. Se va conformando all una nueva periferia en la que franjas de los ganadores y de
los perdedores del resquebrajamiento social van ocupando espacios
segregados entre s. La notable expansin de barrios privados y countries,
y el importante aumento de barrios precarios dan cuenta de este proceso252. Se acentan as los contrastes sociales aumentando la visibilidad
de las distancias sociales253.
Los habitantes de barrios precarios se van aislando del resto de la
sociedad, no slo a consecuencia de la segmentacin residencial, sino
como fruto del creciente decrecimiento del intercambio social fuera del
mbito del rea marginal. Sus habitantes presentan crecientes problemas en el acceso al empleo y al consumo. Presentan a su vez dificultades
en la obtencin de servicios que garanticen integracin social, especialmente una educacin de calidad. Este proceso, que Fournier y Soldano
denominan de insularizacin es un signo de solidificacin de las esferas de integracin fragmentada254.

251

ANDRENACCI, Luciano; Desigualdad social, fragmentacin espacial: la cuestin social contempornea en Buenos Aires, Buenos Aires, 2001 (indito), p. 13.
252
No existen datos actualizados sobre la cantidad de asentamientos precarios en el Gran
Buenos Aires. Datos relevados por el PROHA (1990) para el perodo comprendido entre
1978 y 1989, indican que fueron ocupadas aproximadamente unas 1300 manzanas en el
Conurbano bonaerense, dando origen a 101 asentamientos con una poblacin estimada
de 173000 personas.
253
Ver SVAMPA (2001), op. cit.
254
ANDRENACCI (2001), op. cit.

206

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La segmentacin social y espacial, va acompaada de una segmentacin de los servicios y de mbitos comunes de interaccin entre clases
sociales. El aumento en diferenciales de calidad en cuanto a infraestructura de servicios, educacin, salud, transporte, seguridad pblica y
espacios de esparcimiento y recreacin incide directamente en la
profundizacin de disparidades entre barrios socialmente homogneos.
Se trata de procesos que se retroalimentan. La creciente fragmentacin y
desigualdad social genera la conformacin de segmentacin en los servicios. A su vez el aislamiento incrementa la segregacin en los servicios
de esparcimiento, de salud y de educacin. Las consecuencias son un
creciente aislamiento de los pobres urbanos, reduciendo sus posibilidades de una insercin estable y no precario en el mercado de trabajo.
El presente trabajo se concentra en los sectores ms perjudicados
por el proceso de fragmentacin social recin descrito. Ilustra las consecuencias de su creciente aislamiento residencial y social. Para ello describe y analiza las condiciones y modos de vida de residentes en barrios
marginados del Conurbano Bonaerense. Las principales preguntas que
guan el anlisis son Cmo viven los hogares residentes en reas urbanas marginales? Cmo obtienen los recursos que les permiten sobrevivir? Cules son los circuitos que les permiten cubrir sus necesidades, o
sea acceder a la alimentacin, salud, educacin, ingresos, etc.? Qu
tipo de relaciones sociales entablan entre s dichos hogares, y qu relaciones entablan con actores fuera de los asentamientos? Cmo la residencia en asentamientos precarios afecta la construccin de capital social y cultural?
Las preguntas de fondo que guan el trabajo son Qu implica
vivir en asentamientos precarios y cules son los mecanismos sociales
que se activan para afrontar el aislamiento social en el que se van
sumergiendo crecientes capas de pobres urbanos? Para abordar las
preguntas se analizan diversos indicadores que dan cuenta de las
consecuencias, en trminos de estratificacin social y de condiciones
de vida, de los procesos de fragmentacin social, desafiliacin laboral, segregacin residencial y segmentacin en la calidad de los servicios que han venido reconfigurando la economa argentina en las
ltimas dcadas.
La principal fuente de datos es la Encuesta de Economa Popular Urbana EPU diseada en el Instituto del Conurbano de la
UNGS 255. La EPU fue aplicada a mediados del 2001 a 100 unidades

207

Luciano Andrenacci

domsticas seleccionadas al azar residentes en cuatro asentamientos precarios del Noroeste del Conurbano Bonaerense256. El anlisis se basa tambin en datos de la Encuesta Permanente de Hogares- EPH- de la onda
de octubre 2001 del Aglomerado del Gran Buenos Aires257 .
La preocupacin que gua el anlisis es comprender las consecuencias del creciente aislamiento respecto a otros grupos sociales en que
amplios sectores carenciados se ven forzados a vivir, y cmo dicho aislamiento afecta la obtencin y utilizacin de los recursos disponibles. El
anlisis pretende contribuir al debate sobre la relacin entre
marginalidad, estrategias de supervivencia y capital social, y cmo ste
contribuye a afrontar y a superar (o no) la pobreza en la que estn
sumergidos amplios sectores. Creemos que un anlisis de este tipo es
importante porque permite comprender algunas de los efectos sociales

255

La EPU fue diseada en 1997 por el Instituto del Conurbano de la UNGS. Con el
objetivo de relevar las estrategias econmicas de las unidades domsticas del rea de
referencia de la Universidad (Ver KOHAN, Gustavo y FOURNIER, Marisa: La situacin social
local: la insercin laboral de los hogares de 4 partidos de la Regin Metropolitana de Buenos Aires;
Buenos Aires, Instituto del Conurbano Universidad Nacional de General Sarmiento,
1998. La EPU apunt a relevar tanto los recursos obtenidos por medio del mercado
(abastecimiento, insercin laboral, etc. que constituyen aspectos que tambin releva la
EPH-), como aquellos a los que se accede o se producen por otras vas. Recogi informacin sobre diversas reas de la vida y el consumo cotidiano relevantes para el nivel de vida
de la unidad domstica: alimentacin y vestido, salud, vivienda y equipamiento domstico,
educacin y recreacin; se recogi informacin sobre las fuentes de recursos (monetarios
y no-monetarios) de la unidad domstica y sobre su origen, y sobre la organizacin del
presupuesto. Para el presente trabajo, se recurri al cuestionario de la EPU efectundole
algunas pequeas modificaciones tendientes a introducir mayor cantidad de tems con
preguntas abiertas. Entre stos figuran tems dirigidos a relevar el uso del tiempo no
dedicado al trabajo remunerado y las actividades recreativas; se incorporaron tambin
tems dirigidos a detectar las trayectorias educativas y laborales de los miembros del hogar.
La informacin recabada a travs de preguntas abiertas permiti incorporar una dimensin
cualitativa al anlisis de los datos.

256

La aplicacin del cuestionario cont con la eficiente colaboracin de cuatro estudiantes


de Poltica Social de la Universidad Nacional de General Sarmiento: Griselda Meng, Silvia
Gmez, Raquel Arvalo y Silvia Snchez. Griselda Meng contribuy tambin en las tareas
de codificacin e ingreso de datos.
257
Desde la recoleccin y anlisis de los datos al presente transcurrieron tres aos. Para el
presente contamos con datos de la EPH para el GBA de las variables que utilizamos para el
anlisis. Sin embargo no existen datos actualizados para la poblacin en asentamientos.
Por dicho motivo los datos y el anlisis que presentamos corresponden al 2001.

208

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

ms negativos de la creciente fragmentacin social, y los mecanismos


que nutren y sostienen la pobreza urbana marginal contempornea.
Comprender adecuadamente los mecanismos relacionales que se
ponen en juego en situaciones de creciente segregacin, es de vital importancia para el diseo adecuado de polticas pblicas tendientes a la
integracin de estos sectores. Antes de presentar el anlisis de los datos,
me detendr en una breve presentacin del debate actual de la relacin
entre marginalidad, capital social y estrategias de sobrevivencia.

El aislamiento social y su incidencia sobre la conformacin


del capital social de los pobres urbanos
Cules son las consecuencias sociales de los procesos que sustentan
el aislamiento de los pobres marginales? Algunos autores sealan que
las consecuencias son negativas, ya que el aislamiento contribuye al agotamiento del portafolio de activos de los pobres en la medida que
afecta su capacidad de acumulacin de capital social258. Se contrapone
a esta visin otra que afirma que la marginacin aumenta las redes sociales y los vnculos de solidaridad entre los afectados. Esta visin rescata el valor de estos lazos como capital social259.

258
Esta posicin es sostenida entre otros, por CASTEL, Robert: La metamorfosis de la cuestin
social. Una crnica del salariado; Mxico, Paids, 1995; y por la corriente estructuralista en
EEUU, entre otros por WILSON, William Julius, (editor): The Ghetto Underclass; London,
Sage, 1993; y por MASSEY, D.: The age of extremes: concentrated affluence and poverty in
the twenty-first century; en Demography, vol. 33, n 4, noviembre de 1996. En Amrica
Latina aparece claramente en los trabajos de KAZTMAN, Rubn: Marginalidad e integracin social en Uruguay; en CARPIO y NOVAKOVSKY (op. cit.); y Seducidos y abandonados: El aislamiento social de los pobres urbanos; en Revista de la CEPAL, diciembre de
2001; y el trabajo de MERKLEN (op. cit.).
259

Varios de los trabajos interesados en las estrategias de supervivencia de sectores populares en Amrica Latina, responden a esta visin. Ver, entre otros, LOMNITZ, Larissa: Como
sobreviven los marginados; Mxico, Siglo XXI, 1991; CARIOLA, Cecilia (coord.): Sobrevivir
en la pobreza: el fin de una ilusin; CENDES - Editorial Nueva Sociedad; Caracas, 1992;
ESPINOZA, Vctor: Dinmica reticular de la desigualdad social de la pobreza de Santiago
de Chile en los 90, 1999 (mimeo); y GONZLEZ DE LA ROCHA, Mercedes: La nueva
soledad urbana: vulnerabilidad y agotamiento de recursos, Paper presentado en el Congreso Internacional de la Latin American Studies Association; Dallas, marzo 2003.

209

Luciano Andrenacci

Ambos enfoques conciben en forma similar al capital social. Este


representa la aptitud de los actores para asegurarse beneficios en virtud
de la pertenencia a redes u otras estructuras sociales260. La diferencia
entre los dos enfoques radica en la posibilidad que le atribuyen a los
pobres urbanos de incrementar su capital social en situaciones de creciente marginacin, y el potencial de dicho capital para afrontar y superar la marginacin.
Para los autores que consideran que los pobres marginales ven deteriorado su capital social, la prdida de contacto cotidiano entre personas de distinta condicin socioeconmica y la fragilidad relacional entre los pobres marginados son la principal explicacin. Los residentes
en reas marginadas al participar en circuitos sociales coincidentes unos
con otros refuerzan su aislamiento empobreciendo su experiencia de
identidad con la sociedad global261.
Kaztman esgrime tres razones por las cuales el capital social se deteriora en situaciones de marginalidad social. En primer lugar, el aislamiento reduce las oportunidades de movilizar en beneficio propio la
voluntad de personas que estn en condiciones de proveer trabajos o
informacin y contactos sobre empleos 262. En segundo lugar, la
marginalidad social reduce la exposicin a modelos de rol, debilitando
el atractivo de los canales legtimos de movilidad social como vas para
satisfacer las aspiraciones de consumo de los pobres. En tercer lugar, se
restringen las ocasiones que permiten compartir con otras clases el tipo
de experiencias cotidianas que alimentan y preservan la creencia en un
destino colectivo comn, y sobre las que descansan los sentimientos de
ciudadana263.

260

Para una presentacin sobre los diferentes enfoques y definiciones en torno al capital
social ver PORTES, Alejandro: Capital social: sus orgenes y aplicaciones en la sociologa
moderna; en CARPIO y NOVAKOVSKY (op. cit.), p. 248. La definicin citada de l en el
texto, es la que Portes afirma que goza en la actualidad de creciente consenso en la
literatura.
261
MERKLEN (op. cit.), p. 215.
262
Kaztman seala que los recursos que circulan por las redes al interior de los vecindarios
segregados tienden a ser poco efectivos y redundantes. Se hace necesario tener vnculos y
relaciones con personas fuera de los barrios marginados aumentar la probabilidad de
obtener acceso a informacin y recursos ms beneficiosos (op. cit., p. 19).
263
Idem.

210

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Desde esta perspectiva se sostiene que el creciente aislamiento y el


debilitamiento de las redes y los lazos sociales entre los sectores marginados, favorecen la conformacin de una subcultura que va dando
sustento a los elementos ms disruptivos de la pobreza. Favorece esta
tendencia el hecho que los hogares que cuentan con recursos para alejarse de esos vecindarios lo hacen, dejando en el lugar una poblacin
residual, crecientemente precarizada y crecientemente distanciada de
las personas que renen los rasgos mnimos para tener xito en la sociedad contempornea. Se institucionalizan as actividades ilegales y
delictivas. Segn Kaztman, an cuando en lo abstracto la comunidad
local rechace estos comportamientos, en los hechos, la experiencia compartida de las penurias que impone la sobrevivencia cotidiana en esas
condiciones genera a travs de una mayor comprensin de sus causasuna mayor tolerancia a esas desviaciones.
En contraposicin a esta visin, otro enfoque confa en el mantenimiento de lazos en sectores populares y considera el valor de estos como
capital social. Desde esta perspectiva se enfatiza que en contextos de
marginalidad, las redes sociales se fortalecen convirtindose en un recurso indispensable para sobrevivir. Aquellas redes caracterizadas por
la reciprocidad actan como una estructura colectiva protectora diseada para la sobrevivencia social y econmica de los marginados264. Se
enfatiza tambin que tanto al interior de los hogares como entre los
hogares se movilizan recursos para alcanzar la reproduccin en las mejores condiciones posibles. Es una perspectiva que enfatiza la capacidad de accin y protagonismo en contextos de marginalidad social. Este
abordaje reacciona contra un estructuralismo basado en leyes inexorables, proveyendo una explicacin alternativa del cambio social. Enfatiza
que, a pesar de las restricciones estructurales, es posible hacer opciones, y que estas tienen un sentido en el proceso de reproduccin.
El planteo terico del presente trabajo no parte ni de una visin que
da por establecido el aislamiento y el deterioro del capital social de los
sectores desfavorecidos, ni de una visin que postula la capacidad
restauradora y la vitalidad de los lazos sociales primarios. El anlisis,
sin embargo, refuerza la primera visin. Si la tendencia al aislamiento
no se revierte, la marginalidad social, pasar pronto a ser exclusin

264

Ver LOMNITZ (op. cit.).

211

Luciano Andrenacci

social. En dicho marco, el capital social de los excluidos se ver seriamente afectado y de ser un recurso que ayuda a sobrevivir, pasar a
ser un recurso que los excluye an ms.

Caractersticas sociodemogrficas y laborales de los hogares


en asentamientos urbanos marginales
La comparacin sociodemogrfica y laboral de los hogares asentados
en reas urbanas marginales del Conurbano Bonaerense con el total de
hogares del Conurbano, permite describir la gravedad de la situacin
social laboral que dichos hogares estn atravesando. El anlisis que se
presenta a continuacin, se basa en datos procesados de la EPU efectuada a mediados del 2001, y en datos de la ltima onda de la EPH, efectuada en octubre 2001265. Como ya comentamos, el 2001 es el ltimo
ao para el cual tenemos datos tanto para el conjunto del Gran Buenos
Aires como especficamente para la poblacin en asentamientos. Relevamos informacin a travs de un cuestionario semi-estructurado a lo
largo del 2001.
Cabe destacar que la fuerte incidencia de la pobreza tanto por LP
como por NBI enmarca el contexto adverso en que los hogares en
asentamientos precarios orquestan su subsistencia y limita sus posibilidades de superar la marginacin. En octubre del 2001 segn datos de
la EPH- uno de cada tres hogares estaba bajo la lnea de pobreza en el
Conurbano Bonaerense, afectando as al 43,2% de la poblacin del
rea. El constante incremento de la pobreza en la ltima dcada afect
en forma especial a los hogares ms marginados, 85,4% no superaba la
lnea de pobreza en el 2001, y la mitad de stos no contaba con ingresos suficientes para adquirir una canasta bsica de alimentos (Cuadro

265

Las dos muestras, la que utiliza la EPH y la de los 100 hogares en asentamientos, se
basan en un muestreo al azar, y son representativas. Los veinticinco hogares seleccionados
al azar en cada uno de los asentamientos permite extraer generalizaciones para el conjunto
de los hogares de dichos asentamientos.
Es de destacar por lo tanto, que las comparaciones que se efectan entre las poblaciones de
asentamientos y la del conjunto del Conurbano no son generalizables para el conjunto de
los asentamientos del Conurbano Bonaerense, sino para los cuatro seleccionados del
Noroeste del Gran Buenos Aires.

212

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

1). Casi todos los hogares en reas marginales no cubren sus necesidades bsicas266.

Estructura de los hogares


El tamao promedio de los hogares en asentamientos marginados
urbanos es de 5,9 personas, aproximadamente 2,25 personas ms que
los hogares del total del Conurbano Bonaerense. El fuerte peso de la
poblacin infantil267 es el responsable de la diferencia registrada entre
los hogares en asentamientos urbanos y el total de hogares del Conurbano.
En el primer caso el promedio es de 2,9 nios por hogar, y en el segundo de 0,94; es decir que hay dos nios ms por hogar en aquellos que
estn en asentamientos. Tambin la poblacin adolescente (14 a 19 aos),
aunque en menor medida, contribuye a incrementar el tamao promedio de los hogares marginados; hay, en promedio 0,3 adolescentes ms
en los hogares en asentamientos respecto a los del total del Conurbano.
De lo recin descripto se deduce que la cantidad de nios por adulto es
mayor en los hogares pobres; hay de hecho 1,75 nio por adulto, mientras que en el total de los hogares del Conurbano la cifra es slo de 0,60
(Cuadro 2).

Participacin en el mercado de trabajo


La tasa de actividad de la poblacin de 14 aos y ms en asentamientos
precarios es un poco ms elevada que la del total del Conurbano Bonaerense (65,5 y 56,6 respectivamente). La propensin a trabajar en ambas
poblaciones es, por lo tanto, elevada. Analizando las tasas por sexo, se
observa que mientras que en los varones en asentamientos y en el total

266

El fuerte peso de este indicador en reas marginadas, sigue una tendencia contraria a la
del conjunto del Aglomerado urbano, donde en la ltima dcada tendi a bajar. Esto es
dable esperar ya que tres de los 5 indicadores de NBI se construyen con indicadores del
hbitat. Resulta interesante destacar, sin embargo, la fuerte incidencia del indicador de
capacidad de subsistencia. Casi un cuarto de los hogares en asentamientos tiene cuatro o
ms miembros por miembro ocupado y su jefe tiene escasos niveles de instruccin.
267
Se considera poblacin infantil a aquella menor de 14 aos. Adolescentes es la poblacin entre 14 y 19 aos. Jvenes son aquellos entre 20-24 aos. Adultos poseen entre 25
y 64 aos. Finalmente la poblacin anciana es aquella que posee ms de 64 aos.

213

Luciano Andrenacci

del GBA los valores son similares (alrededor del 75% en ambos casos),
en las mujeres, aquellas en asentamientos urbanos tienen una tasa de
actividad casi 13 puntos por encima de las de las mujeres del total del
GBA (53,9 y 41 respectivamente), o sea que participan ms en el mercado de trabajo que las mujeres del total del Conurbano Bonaerense (Cuadro 3). La diferencia resulta interesante de destacar. Factores que en
general inhiben la mayor participacin en el mercado de trabajo de las
mujeres con escasos ingresos como la maternidad ms temprana, la
mayor fecundidad, el costo del cuidado de los hijos, as como factores
vinculados al desaliento en la bsqueda de una insercin laboral- no
parece que en la actualidad constituyan barreras para participar en el
mercado laboral. Dado que la EPH no releva aspectos que permitan
abordar los factores mencionados, un anlisis que los contemple excede
las posibilidades del presente estudio.
El anlisis de la participacin en el mercado de trabajo segn la
posicin en el hogar, en lnea con el anlisis por sexo, muestra la mayor
participacin en el mercado de trabajo de cnyuges en asentamientos
respecto al total de cnyuges del Conurbano. Hay alrededor de 20 puntos porcentuales de diferencia entre las tasas de actividad de las cnyuges de una y otra poblacin. La tasa de actividad de otros miembros del
hogar (ni hijos, ni cnyuges), es tambin levemente superior en la poblacin en asentamientos (Cuadro 3). Es posible concluir, por lo tanto,
que los hogares en asentamientos tienden ms que el conjunto de los
hogares del GBA, a insertar a ms de un miembro del hogar en el mercado de trabajo. En otras palabras: la participacin del jefe de hogar en
el mercado de trabajo, tiende a estar ms acompaada por la de otros
miembros del hogar entre los hogares en asentamientos que en el conjunto de los hogares del GBA.
La desocupacin268 caracteriza en forma considerablemente mayor a
la poblacin en hogares pobres en asentamientos urbanos. El 37,6 por
ciento de la poblacin econmicamente activa mayor de 13 aos en
asentamientos urbanos no encuentra trabajo, mientras que en dicha

268

Corresponde a la desocupacin abierta tal como la define el INDEC. Son aquellas


personas que buscan activamente empleo. Se excluye a aquellos que mientras lo buscan
realizan trabajos transitorios, muy precarios, y/o involuntariamente por debajo de una
jornada normal de trabajo. Ver INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA Y CENSOS
(INDEC): Anuario Estadstico de la Repblica Argentina, Buenos Aires, 1999.

214

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

situacin se encuentra el 21,2 por ciento del total de los hogares del
Conurbano269. Las tasas de desocupacin ascienden a valores particularmente elevados en la poblacin joven y entre las cnyuges (45,5 y 45,8
respectivamente). En los cnyuges la brecha con el total de la poblacin
del Conurbano alcanza 30,5 de diferencia porcentual. Un valor similar
registra la brecha entre las tasas de desocupacin de las mujeres en
asentamientos y la del conjunto del GBA.
Considerando la estructura de hogares, en asentamientos urbanos y
en el conjunto de los hogares del Conurbano el promedio de personas
ocupadas es similar (1,29 y 1,21 respectivamente). El promedio de desocupados, en cambio, es mayor entre los hogares ms carenciados; hay
en promedio 0,75 desocupados por hogar, o sea que cada cuatro hogares tres poseen una persona que no logra insertarse en el mercado de
trabajo. En cambio en el total de los hogares del GBA aproximadamente
uno de cada cuatro hogares poseen un miembro desocupado. Al igual
que con el promedio de ocupados, no se observan diferencias en el
promedio de perceptores de ingreso monetario entre los hogares en
asentamientos y el conjunto de los hogares del Conurbano Bonaerense.
Considerando el mayor promedio de personas que los hogares en
asentamientos poseen, se deduce que los hogares carenciados, pese a
tener igual cantidad de perceptores de ingresos que el conjunto de los
hogares del GBA, deben mantener en promedio a mayor cantidad de
personas. Efectivamente la relacin entre el total de miembros del hogar
y perceptores de ingresos es de 3,90 personas en los hogares en
asentamientos y 2,6 en el conjunto de los hogares del Conurbano. En
otras palabras hay 1,3 personas ms por perceptor de ingresos en los
hogares en asentamientos respecto al conjunto de los hogares del
Conurbano (Cuadro 2).

269

De todas las variables consideradas en el anlisis que se efecta en este trabajo, la


desocupacin es la que mayores cambios registr en los ltimos tres aos. La tasa de
desocupacin tendi a bajar en las ltimas mediciones. En el Primer y Segundo semestre
del 2003 sus valores para el Conurbano Bonaerense eran 21,8% y 18,2% respectivamente;
y en el Primer semestre del 2004 descendi a 16,4. Ver INDEC: Mercado de Trabajo.
Principales indicadores; Buenos Aires, 2004. Como no contamos con datos especficos
para la poblacin en asentamientos urbanos, no podemos analizar si hubieron cambios
relevantes en las brechas entre ambas poblaciones.

215

Luciano Andrenacci

Puede concluirse que la mayor propensin a participar en el mercado de trabajo de la poblacin en asentamientos urbanos no implica mayores inserciones en el mercado de trabajo. Dicha poblacin
encuentra obstculos para lograr efectivamente insertarse. Los hogares en asentamientos urbanos, a su vez, ven frustrada su necesidad
de enviar ms de un miembro a generar ingresos por medio del trabajo.

Insercin laboral de los miembros del hogar


Las tasas de actividad y de empleo de la poblacin objeto de estudio
indican que una proporcin importante de la poblacin mayor de 14
aos, est inserta en el mercado de trabajo. Cmo es su insercin laboral? Un anlisis de este aspecto permite comprender aspectos centrales
de la marginacin en que est inmersa gran parte de la poblacin residente en asentamientos urbanos.
El anlisis de la categora ocupacional indica que casi la mitad del
conjunto de los ocupados en asentamientos urbanos precarios se desempea como cuenta propia. La cifra ms que duplica al porcentaje de
cuentapropistas del total del Conurbano Bonaerense. De los que se insertan como asalariados, slo un tercio percibe alguno o todos los beneficios sociales (Cuadro 4).
La inestabilidad laboral est sobrerrepresentada entre ocupados en
asentamientos urbanos. Menos de un tercio posee un trabajo de carcter
permanente. Los restantes ocupados se desempean en changas, trabajos temporarios, o en trabajos de duracin desconocida. En cambio, el
83,6 por ciento de los ocupados del total del Conurbano posee una
ocupacin permanente (Cuadro 4). La inestabilidad laboral incide en
la alta vulnerabilidad de la poblacin objeto de estudio. Se trata de una
poblacin con altos porcentajes de desocupados como ya analizamos, y los que logran insertarse en el mercado de trabajo, lo hacen en forma
muy endeble. Es de destacar que gran parte de los que poseen una
insercin precaria e inestable, estn activamente buscando empleo. La
ocupacin que desempean adquiere as el carcter de un rebusque
que permite generar ingresos para sobrevivir. Estos ocupados en general
se definen como desocupados.
La precaria insercin laboral va acompaada con la percepcin de
muy bajos ingresos. En promedio los ocupados en asentamientos urba-

216

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

nos reciben una retribucin salarial270 de $256,51 mensuales. Para el


conjunto de los ocupados del GBA la media de ingresos ocupacionales
es de $563.
Resumiendo, la insercin laboral de los ocupados en asentamientos
urbanos permite concluir que se caracteriza por mayores niveles de precariedad e inestabilidad que la del total del grupo de ocupados del
rea. La mayor presencia de cuentapropistas, de empleados en changas,
de carentes de proteccin laboral alguna, la menor estabilidad laboral, y
los menores ingresos percibidos, lo indican claramente. La precaria insercin laboral creemos que es la base del alto grado de vulnerabilidad
de los hogares en asentamientos precarios.

Nivel de instruccin y asistencia escolar


La situacin de desventaja en la que se encuentran los miembros de
hogares en asentamientos se observa tambin considerando el mximo
nivel educativo alcanzado por la poblacin mayor de 13 aos: casi tres
cuartos no accedieron al nivel secundario. En dicha situacin se encuentra slo poco menos de la mitad de la poblacin total del Conurbano
(Cuadro 5). El hecho de ser la poblacin pobre ms joven, hace estas
diferencias an ms significativas debido a la expansin del sistema
educativo. Entre los adolescentes pobres, cuatro de cada diez abandon
la escuela; prcticamente ningn joven est en el sistema educativo formal. En el conjunto del Conurbano Bonaerense slo dos de cada diez
adolescentes dejaron la escuela, y casi un tercio de los jvenes est recibiendo educacin.
Se puede concluir que la poblacin en asentamientos urbanos se
encuentra atrapada en un crculo que, en el contexto actual del mercado de trabajo, aumenta su marginacin. Tienen una alta propensin a
insertarse en el mercado de trabajo, que se ve altamente frustrada por
las barreras que el mercado de trabajo impone. Los niveles educativos
que poseen no los ayudan a superar los obstculos.

270

Se consideran slo a los ocupados con ingresos monetarios.

217

Luciano Andrenacci

Condiciones y modos de vida de las unidades domsticas de


reas urbanas marginales
La alta vulnerabilidad social y la frgil o precaria insercin laboral
de hogares en asentamientos precarios recien descripta hace que adquieran relevancia las preguntas acerca de cmo concretamente estos
hogares obtienen los recursos que les permiten reproducirse, y cules
son los mecanismos que facilitan o dificultan la reproduccin cotidiana
de hogares marginados. Dentro de dichas preguntas se enmarca el anlisis que presentamos a continuacin.
En base a los datos que recogimos utilizando la EPU efectuamos un
anlisis tendiente a diagnosticar y describir algunas de las dimensiones
vinculadas a la reproduccin cotidiana de los hogares271. Analizamos
primero los circuitos a travs de los cuales los hogares satisfacen sus
necesidades de alimentacin, educativas y de esparcimiento. Analizamos tambin el peso de los programas de asistencia social en la obtencin de recursos de estos hogares. Se analiza luego la relevancia y el
significado que adquieren las redes informales que les sirven de sostn.
Nos centramos por lo tanto en aspectos no vinculados con el mundo
mercantil, pero de vital importancia para comprender la reproduccin de los hogares marginados. Interesa destacar que creemos que el
trabajo es el recurso ms importante de los pobres urbanos. Su ausencia y fuerte deterioro, conjuntamente con las polticas neoliberales de
la ltima dcada, han influido fuertemente en el uso que las unidades
domsticas hacen de sus recursos no vinculados directamente al mundo laboral.

Circuitos de satisfaccin de necesidades bsicas. Vivir atrapados


en barrios marginales
Los circuitos de satisfaccin de necesidades incluyen una diversidad
de unidades, agentes, procesos, prcticas, flujos e intercambios que
configuran sistemas ms o menos lbiles. En esta lnea, estos circuitos
pueden ser tratados como modelos socio-organizativos272. A travs de
271

El anlisis se basa en los datos aportados por el trabajo de campo efectuado en el 2001.
BORSOTTI, Carlos: La organizacin social de la reproduccin de los agentes sociales, las
unidades familiares y sus estrategias; en Demografa y Economa; El Colegio de Mxico, 1981.

272

218

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

estos circuitos se canaliza la demanda total de los distintos sectores sociales por cada clase de bien o servicio (alimentacin, salud, vestuario,
vivienda, etc...). Centramos el anlisis en los siguientes aspectos: el acceso a la alimentacin, y a la educacin. Se har luego una breve descripcin del uso del tiempo libre.

Acceso a la alimentacin
La forma en que los hogares encuestados acceden a los bienes con
los que se alimentan es variada. Del anlisis de la EPU, se evidencian las
siguientes vas de acceso de los hogares a su comida diaria: comprndola en comercios, a travs de la ayuda social que reciben, a travs del club
del trueque, producindola en su casa, a cambio de algn servicio, o
pidiendo sobras en los comercios cercanos. Las dos primeras son las
ms extendidas.
En todos los hogares el principal y, en varios casos, el nico gasto es
en la comida. El gasto para tal efecto se realiza en comercios. Todos los
hogares recurren con diversa frecuencia a comercios ubicados en los
asentamientos o en sus inmediaciones. La gran cantidad de comercios
que venden productos alimenticios ubicados en los propios
asentamientos, facilita mucho la tarea273. Aproximadamente un cuarto
de los hogares entrevistados realiza sus compras exclusivamente en los
asentamientos o en reas lindantes.
Al preguntar sobre la conveniencia de comprar en los mismos, llam
la atencin que contrariamente a lo esperado, se comentaba que suelen
vender ms caro. Las ventajas radican en que son de fcil acceso, y en
que ofrecen facilidades muy convenientes para los pobladores de
asentamientos. Suelen vender por fiado; tambin son comunes las ventas
fragmentadas (un huevo, 1/4 kg. de harina, 100 gr. de azcar, etc.). Se
trata de facilidades impensadas en comercios fuera del rea marginal.
Considerando la precariedad e inestabilidad de los ingresos, es com-

273

Llam la atencin la aparente desproporcionada cantidad de comercios que hay en los


asentamientos. Se trata en general de pequeos locales (en varios casos kioskitos) en los
que se pueden adquirir bienes de diversos ramos: productos de almacn, comidas hechas,
artculos de limpieza, bazar, etc. Incluso en cada pasillo de la villa existe al menos uno de
estos comercios.

219

Luciano Andrenacci

prensible que efectuar las compras en comercios de los asentamientos


resulte conveniente.
Algunos hogares adems de comprar sus alimentos en los comercios
de los asentamientos, recurren peridicamente a supermercados chicos
relativamente cercanos a sus hogares. Los entrevistados manifiestan que
all encuentran mejores precios, pero la distancia y la falta de un mnimo de efectivo que justifique llegar a los mismos, dificulta hacer compras muy frecuentes all. Ambas dificultades dejan, de hecho, a un
grupo importante de hogares fuera del acceso a esta alternativa.
Aproximadamente un quinto de los hogares encuestados, adems
de utilizar comercios de los asentamientos y supermercados medianos,
accede con cierta periodicidad a hipermercados. Las ventajas son importantes: mejores precios y ofertas. Las dificultades son tambin de
peso: la lejana, y la falta de efectivo, tickets o tarjetas de crdito. Adems los hipermercados no ofrecen el servicio a domicilio, ya que se
niegan a entrar en los asentamientos. Un entrevistado comentaba: tratamos de ir a Carrefour cada mes o dos (tiene buenas ofertas...), claro
que tens que ir con por lo menos $20; cuando los juntamos vamos,
sino compramos por ac... Vamos caminando lo que lleva unos 40
minutos- y tenemos que volver en rems-. Entre los hogares entrevistados, slo un 10% posee algn vehculo. Son mayormente estos hogares
los que recurren a los hipermercados.
Es de destacar que la compra de comida se resuelve en el mbito de
cada hogar. Cada uno instrumenta su propia estrategia para comprarla
de acuerdo a sus posibilidades. Ningn hogar manifest estar involucrado
en acciones de tipo comunitarias para el abastecimiento de alimentos.
La ayuda social recibida, sobre la que luego ampliaremos, es una va
de acceso a alimentos de creciente importancia para estos sectores. La
ayuda social que recibe la mayora de los hogares beneficiarios de algn
programa de ayuda (que son el 85% de hogares encuestados) consiste
en la recepcin peridica de algn tipo de alimento.
Las escuelas y guardaras pblicas son otra va de acceso a la comida.
All reciben al menos una ingesta diaria 8 de cada 10 nios entre 5 y 14
aos que asisten a la escuela. Se trata de un beneficio de relevancia y un
paliativo para las familias que de esta forma al menos aseguran una
buena comida al da para sus hijos. Esta va de acceso a la comida,
beneficia tambin al personal que ayuda en los comedores. Entre los
entrevistados cuatro hogares tienen a algn miembro trabajando en for-

220

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

ma paga o voluntaria en un comedor escolar. Estos entrevistados comentaban que regularmente se llevan raciones de comida a sus hogares.
Una entrevistada, madre cuidadora en una guardera, comentaba: hasta hace tres meses me pagaban 160$ mensuales; ahora ya no me pagan
por trabajar en la guardera... Yo vengo igual, porque al menos traigo
algo de comer a mi casa... la comida que sobra nos la repartimos entre
las madres cuidadoras y as tengo comida para la noche.
El club del trueque aparece como otra alternativa para acceder a
bienes alimentarios. En cuatro hogares encuestados, algn miembro
dedica gran parte de su semana a dicha actividad. Esta alternativa aparece vinculada tambin a la de la produccin de bienes en el hogar.
Uno de cada diez hogares produce algo en su casa para su consumo. De
estos hogares algunos truecan el excedente en el club del trueque.
El cultivo de huertas y el cuidado de animales de corral, aparece
tambin como otra va de acceso a alimentos. Uno de cada diez hogares
posee una huerta y/o un corral en su predio. Algunos entrevistados
comentaban que pensaron en la posibilidad de tenerlo, pero dificultades vinculadas con las inundaciones, falta de espacio, etc., se lo hacan
inviable.
En algunos hogares el acceso a la comida es fruto de un trueque
informal por un servicio brindado. Entre estos servicios los ms comunes son el servicio domstico, y el cuidado de nios. En general estos
arreglos se dan entre familiares. El caso ms extremo de esta modalidad
lo constituye una entrevistada de 58 aos que vive sola. Su ranchito tiene
dos habitaciones. Desde hace varios aos alquila una de las habitaciones. El precio del alquiler es una racin diaria de comida. Esta entrevistada manifiesta que a pesar que hace varios aos que no percibe ingreso
monetario alguno, tiene garantizada de esta forma su subsistencia.
Finalmente, otro recurso para obtener alimentos, es recurrir en forma peridica a comercios de la zona en busca de sobras. Varios hogares
combinan este recurso con alguna de las otras vas de acceder a los
alimentos.

Acceso a la educacin
Respecto al acceso a la educacin, los nios entre 5 y 14 aos o sea
en edad de asistir al preescolar o a alguno de los 3 ciclos del EGB- van
en un 91,2% a escuelas pblicas ubicadas en los asentamientos o en sus

221

Luciano Andrenacci

inmediaciones. El 8,8% que concurre a establecimiento privado lo hace


en su mayora a establecimientos muy cercanos a los asentamientos274.
Concurren durante cuatro horas diarias, en las que adems de estudiar,
como ya se coment, se les da el almuerzo y el desayuno o la merienda
segn sea el turno.
Esta poblacin accede por lo tanto a establecimientos educativos
ubicados en los peores segmentos del circuito. Reciben una educacin
de baja calidad, que difcilmente podrn compensar en los niveles educativos siguientes. Los entrevistados son conscientes de ello; uno comentaba: La 79 es muy mala, no le ensean nada a los chicos, pero
apenas abri hace tres aos, se llen... Yo tambin los mand ah, me
queda a cinco cuadras de casa y ya pueden ir solitos....
La segmentacin educativa, como afirma Kliksberg, es una de las
llagas ms severas que afecta a las sociedades latinoamericanas. En la
Argentina donde la educacin pblica tuvo un importante papel
integrador, la creciente consolidacin de circuitos educativos, introduce importantes grietas sociales. La formacin de capital humano es actualmente un activo decisivo en los mercados de trabajo. Por lo tanto las
desigualdades en la posibilidad tanto de acceder a mnimos niveles de
educacin, como de recibir una educacin de calidad tiene consecuencias severas. Existen ya numerosos trabajos focalizados en sectores marginados argentinos que analizan dichas consecuencias mostrando la relacin que existe entre una educacin escasa o de mala calidad e
inserciones precarias en el mercado laboral275.

274

En una de las villas escogidas hay un establecimiento privado con una fuerte subvencin
estatal al que concurren nios de la villa, que en su mayor parte lo hacen con becas que
otorga el establecimiento.
275
GALLART, M. A.; JACINTO, C. y SUREZ, A. L.: Adolescencia, pobreza y formacin
para el trabajo en KONTERLINK, I. y JACINTO, C.: Adolescencia, Pobreza, Educacin y
Trabajo. El desafo es hoy: Buenos Aires, Editorial Losada, UNICEF y Red latinoamericana de
Educacin y Trabajo, 1996; JACINTO, Claudia: Formacin profesional y empleabilidad
de jvenes de bajos niveles educativos. Una articulacin posible?; en GALLART, M. A
(compiladora): La Formacin para el trabajo en el final del siglo: entre la reconversin productiva
y la exclusin social; Buenos Aires, CIID-CENEP/OREALC-UNESCO, 1995; y MORENO, M.,
SUREZ, A.L. y BINSTOCK: La realidad de los jvenes urbanos pobres. Elementos para
una poltica de capacitacin; Ponencia presentada en el Tercer Seminario de la Red
Latinoamericana de Educacin y Trabajo CIID-CENEP La educacin y el trabajo frente a los
desafos del siglo XXI, Buenos Aires, 1994.

222

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La cercana es un aspecto de relevancia en la decisin de la escuela de los chicos. En los pocos hogares que optaron por enviar a sus
hijos a escuelas de mejor nivel aparece el tema de la distancia como
un fuerte obstculo. Una entrevistada comentaba: Mientras podamos vamos a seguir mandando a los chicos a la Mitre escuela pblica de San Miguel es mucho mejor que lo que hay ac. Pero para
llegar hay que atravesar la zona de quintas. En verano los llevo caminando, pero en invierno se me congelan los chicos. Colectivos no
hay... Hice una arreglo con un remisero y por 40$, me los lleva y trae
todos los das.
La nica actividad extraescolar brindada por las escuelas es el comedor donde dan de comer a los chicos. No existen gabinetes
psicopedaggicos; a lo sumo hay una asistente social, cuya principal
tarea es visitar las familias de los nios que faltan mucho a la escuela.
Podra afirmarse, en sntesis que son escuelas muy poco contenedoras
de los nios.
Respecto al acceso al nivel medio (actual polimodal), en el apartado
anterior, al analizar el nivel educativo alcanzado por la poblacin de
ms de 14 aos, se constat que es un nivel al que asistieron o asisten
pocos entrevistados. Slo la mitad de los jvenes entre 15 y 17 aos
estn actualmente asistiendo a la escuela de los cuales algunos son
repitentes que an estn en el EGB. Los que abandonaron, un grupo
ms numeroso lo hizo al terminar 7mo.ao del EGB (42.2%). Los datos
requieren un mayor anlisis, pero en forma preliminar puede afirmarse
que la clsica escolaridad primaria (hasta 7mo.ao y tal vez la tendencia sea hasta la finalizacin del segundo ciclo del EGB) marca un punto de inflexin entre los habitantes de reas urbanas marginales. En
efecto, entre los que han logrado completar los dos primeros ciclos del
EGB, pocos comienzan el 3er.ciclo, y de estos muy pocos acceden al
polimodal.
Puede afirmarse que el cursado de los primeros aos del EGB est
acompaado del apoyo familiar necesario que lo posibilita. Pero luego,
pese a no haber finalizado el EGB, la presin familiar se dirige a que los
jvenes sean generadores de ingresos para el hogar. Se les acab la
moratoria, la etapa de preparacin, ya que deben ahora contribuir efectivamente con el hogar, aportando ingresos para el sostn de ste.
La situacin mencionada es decisiva en el hecho que estos jvenes
tiendan a visualizar el nivel polimodal de enseanza como algo que no

223

Luciano Andrenacci

es para ellos, que no les corresponde. De hecho es impensable dedicar


cinco horas diarias promedio a su propia formacin. Perciben tanto
ellos como sus padres que es conveniente y necesario finalizar el nivel
medio, que competiran mejor en el mercado de trabajo si lo tuvieran,
pero saben que su acceso es dificultoso cuando no imposible; por lo
que la escuela secundaria se reduce slo a una aspiracin de deseo;
saben que es algo que resulta inalcanzable.
Las dificultades que los jvenes y sus padres perciben en la prosecucin de estudios son atribuidas a factores externos al sistema educativo,
con varias referencias a limitaciones en las capacidades intelectuales, a
la sobreedad o a limitaciones de ndole econmica. Es interesante destacar el primer factor mencionado; de hecho, varios entrevistados tienden a autoculparse o a culpar a sus hijos del abandono escolar; son
frecuentes frases como estas: no puedo hacer la secundaria, no me da;
es un chico que no est hecho para estudiar.... Este hecho llama la
atencin, ya que indagando sus trayectorias personales, se constatan
fuertes presiones familiares por la generacin de ingresos; sin embargo,
pareciera que el proceso de la decisin se asume como individual, cargando as con el peso de la decisin.
Cabe destacar que muy probablemente influye en la no prosecucin
de estudios secundarios, el hecho que la oferta de estudios medios es
ms escasa que la oferta para EGB; los establecimientos estn ms distantes (contrariamente a los de nivel primario) de las zonas marginales
en las que estos jvenes residen. El mbito geogrfico en el cual esta
poblacin se mueven suele ser muy acotado; se privilegia de hecho aquello a lo que se puede acceder rpidamente y que se encuentre cercano a
la vivienda.

Esparcimiento y uso del tiempo no dedicado a actividades laborales o educativas


Uno de los aspectos relevados directa o indirectamente por el cuestionario de la EPU fue el relacionado con el uso del tiempo libre. Se
entiende por tiempo libre aquel no insumido ya sea por tareas laborales o, en el caso de nios y adolescentes, el de la asistencia a establecimientos escolares.
En el caso de las mujeres, especialmente a partir de los 12 aos, las
tareas domsticas insumen gran parte del tiempo de cada da. Son ta-

224

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

reas muy poco compartidas por los varones, es ms, aparecen como las
tareas que deben realizar las mujeres. En lneas generales, pareciera
que la mentalidad dominante en la poblacin entrevistada es que el
mbito especfico de la mujer es el domstico. Dicha mentalidad influye en el hecho que se privilegien las ocupaciones con base en el hogar
para la ama de casa u ocupaciones flexibles como el servicio domstico, que permiten articular el rol productivo con el reproductivo.
En el caso de los nios, llam la atencin que en varios hogares
comentaban que las nias permanecen todo el da en la casa, mientras
que los varones juegan algunas horas diarias en la calle con otros nenes. El comentario general es que el barrio o la calle es peligroso...,
como afirmando que no es un mbito para las mujeres.
Respecto a los adolescentes y jvenes que no asisten a la escuela,
algunos trabajan. Aquellos que no estn insertos en el mercado laboral
o que efectan ocasionalmente changas, pasan largas horas en la calle,
especialmente los varones. Las mujeres, en cambio, tienen fuertes demandas domsticas que absorben gran parte del tiempo.
Aproximadamente un tercio de la poblacin encuestada mayor de 10
aos, participa en algn tipo de asociacin. La agrupacin o grupo en el
que participan en el 71,3% de los casos queda dentro del barrio. Son en
la mayora de los casos asociaciones relacionadas con el ftbol (al que
participan los varones), o son iglesias especialmente evanglicas.
En casi todos los hogares afirmaron que pasan el fin de semana en el
asentamiento. Sea en las actividades propuestas por las asociaciones
arriba mencionadas, dentro de sus casas, o visitando a algn pariente o
amigo del barrio. Los escasos ingresos que poseen dificulta mucho la
realizacin de cualquier actividad fuera del barrio. Una entrevistada
comentaba: Cada vez que voy a visitar a mi hermana -que vive en otro
partido del Gran Buenos Aires- tengo que tomar dos colectivos... es
mucha plata, no se puede, ya casi ni voy... Ella a veces viene. Es muy
caro viajar, cuando tenemos unos pesos, los usa Juan su marido para
salir a buscar trabajo....
Adems del condicionamiento econmico, aparece con mucha fuerza el problema de la seguridad. Llam la atencin la cantidad de entrevistados que manifestaron que no pueden dejar la casa vaca ya que
temen que entren a robar. Varios declararon que en el ltimo ao fueron vctimas de algn asalto, perpetuado en general por vecinos del
barrio. Afirman que han surgido varias bandas delictivas dentro del

225

Luciano Andrenacci

asentamiento, en muchos casos vinculadas a la droga. En general los


entrevistados afirmaban no tener interaccin con los habitantes del asentamiento, salvo con los parientes del lugar.
A modo de conclusin interesa destacar que los circuitos de satisfaccin de necesidades a travs de los cuales los hogares en sectores marginados acceden a los diversos bienes, ubica a los hogares pobres en una
situacin an ms desventajosa respecto al resto de la sociedad. La inmersin en dichos circuitos dificulta enormemente sus posibilidades
de salir de la pobreza en la que estn atrapados. Logran diariamente
alimentarse, pero en forma ms cara que quien posee ingresos fijos y
tiene acceso a comercios con mejores precios. Acceden a la educacin,
pero a la de los peores segmentos del sistema educativo. Se trata, por lo
tanto de una educacin de baja calidad que los hace poco competitivos
en el mercado de trabajo y dificulta la continuidad en los niveles superiores del sistema educativo. El tiempo dedicado a la recreacin o esparcimiento, lo pasan crecientemente dentro del barrio, o incluso dentro
de sus casas ya que estn crecientemente desprotegidas de ser asaltadas
por los mismos vecinos.
En sntesis, se trata de una poblacin que parte de una situacin
inicial desventajosa de la que difcilmente puedan salir dado el deficiente capital social y cultural que los circuitos en los que se mueven les
permiten acumular. Viven adems inmersos en un presente constante
teido de la necesidad de sobrevivir, que impide ampliar horizontes y
planificar o invertir en alternativas mejores que las conocidas.

Pobr
eza y A
yuda social a travs de polticas pblicas de
Pobreza
Ayuda
asistencia276
El alcance y la cobertura de las polticas sociales de asistencia peridica es muy amplia en la poblacin entrevistada, lo cual es esperable
tratndose de barrios bajos planes debido al elevado porcentaje de
hogares con Necesidades Bsicas Insatisfechas y de alto riesgo. El 85,7%

276

A la luz del estallido social y los acontecimientos de la crisis institucional y econmica


que signa el escenario desde fines del 2001, se ha visto alterada de manera desigual la
implementacin de los distintos programas. Es necesario, por lo tanto, advertir que lo que
se analiza en esta parte, refiere, en gran medida, a un pasado reciente y a un escenario en
franca y acelerada mutacin.

226

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

de los hogares recibe algn tipo de asistencia en forma peridica 277. La


ayuda social consiste en la recepcin de programas de asistencia material directa diseados a nivel provincial (Plan Vida, Comadres y Plan
Asoma) 278, o a nivel municipal o local (bolsas de mercadera, verdura,
etc. que se distribuyen en forma semanal o mensual). La ayuda consiste
tambin en programas de empleo temporario (Plan Trabajar, y Barrios
Bonaerenses) 279.
Los hogares que no perciben ningn tipo de asistencia social (14,3%)
no difieren de aquellos que s la reciben en cuanto a indicadores de NBI
o de ingreso. El promedio de ingresos mensuales de los hogares que
reciben y que no perciben programas asistenciales es incluso ligeramente superior entre los primeros -398$ y 391$ respectivamente-. La princi-

277

En los cuatro barrios escogidos estaban vigentes en el 2001 programas vinculados con
la provisin de servicios de infraestructura. En dos de los barrios se estaba desarrollando
asimismo un programa tendiente a lograr la regularizacin dominial. En este trabajo no se
analiza el impacto de ninguno de estos ltimos dos tipo de programas. Analizaremos
solamente aquellos vinculados a la provisin de asistencia material directa, y a los programas de empleo temporarios. Tampoco nos detendremos en el impacto del PROMIN (programa inserto en la lgica de cambio global descentralizante del sistema de salud que
focaliza tanto la asistencia alimentaria como ciertas prestaciones del primer nivel de atencin). Dicho programa tiene una fuerte presencia en uno de los asentamientos escogidos.

278

El Plan Vida es un programa provincial de accin directa focalizado en la pobreza


estructural que se implementa desde 1995. Aborda temas institucionales, comunitarios, de
asistencia alimentaria y salud. Uno de sus principales objetivos es la disminucin de la
morbilidad infantil y la promocin del cuidado materno infantil. Este plan define a sus
beneficiarios en funcin de la localizacin de hogares en radios censales con ms de un 40
% de NBI, la presencia de nios entre 0 y 5 aos y/o de mujeres embarazadas y /o nodrizas.
Se implementa a travs de la articulacin entre en nivel, provincial, municipal y las
manzaneras (ANDRENACCI, Luciano; NEUFELD, Mara Rosa y RAGGIO, Liliana: Elementos para un anlisis de los programas sociales desde la perspectiva de los receptores.
Los programas VIDA, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses en los Municipios de Jos
C. Paz, Malvinas Argentinas, Moreno y San Miguel; Universidad Nacional de Gral. Sarmiento, 2000. El Plan Comadres consiste en la deteccin y acompaamiento de las embarazadas con el objeto de atender a los controles previos al parto. A las embarazadas se les
entrega asimismo un moiss, ropa y paales para recibir al recin nacido. El Plan Asoma
consiste en una asistencia alimentaria mensual a personas mayores de 60 aos que no
perciben jubilacin, pensin o poseen algn otro tipo de cobertura asistencial.
279
El Programa Trabajar es administrado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Su
objetivo central es mejorar el impacto de ayuda econmica en los hogares ms pobres y
fortalecer la pertinencia y la calidad de las obras de infraestructura social que se generan a
travs del programa. En la mayor parte de sus aspectos operativos, el Programa Barrios
Bonaerenses es una adaptacin provincial del Programa Trabajar.

227

Luciano Andrenacci

pal diferencia entre hogares con beneficiarios y sin beneficiarios la constituye la presencia o no de miembros del hogar con caractersticas requeridas por alguno de los programas.
De los hogares beneficiados con programas sociales, tres cuartas partes tienen al menos un miembro con el Plan Vida (Cuadro 6). Dichos
hogares constituyen la totalidad de los hogares que tienen miembros
hasta 6 aos de edad. En otras palabras, todos los hogares encuestados
con al menos un nio hasta 6 aos, recibe el Plan Vida. La total cobertura del Plan Vida en los hogares entrevistados es un indicador del
grado de universalidad del beneficio enfatizado desde la administracin provincial. Asimismo, como luego se analizar, las condiciones de
acceso a este programa son relativamente fciles. Son gestiones a nivel
barrial en general con la manzanera correspondiente. El Plan Comadres
lo reciben cuatro hogares, uno en cada uno de los asentamientos escogidos. El Plan no cubre a la totalidad de la poblacin objetivo.
El Plan Asoma, lo recibe el 11,9% de los hogares encuestados beneficiados con algn programa de ayuda social (Cuadro 6). Si bien la cobertura es alta, no abarca a toda la poblacin objetivo como en caso del
Plan Vida: de los 12 hogares entrevistados con algn miembro mayor de
60 aos, tres no estn recibiendo el beneficio. Algunos de los entrevistados manifiestan algunas dificultades en el acceso al mismo. Las dificultades varan segn el barrio.
El 46.5% de los hogares con algn beneficio, percibe alguna ayuda
social peridica a travs de programas locales. La ayuda llega a travs de
Critas, como en el caso del asentamiento Barrufaldi, o directamente de
la municipalidad, como en los otros tres barrios. Uno de los programas
de mayor incidencia local, es uno orquestado en uno de los asentamientos
escogidos. La ayuda consiste en la recepcin de una bolsa semanal de
15kg. de verdura. A cambio del beneficio, los beneficiarios pagan 2$
por bolsa. La mitad de los hogares entrevistados en dicho asentamientos
participan del programa. Si bien es el nico programa que exige un
pequeo pago monetario a cambio, su amplia cobertura se debe en parte a la eficacia con que funciona.
Adems de la ayuda material peridica recibida a lo largo de todo el
ao por la mayora de los hogares encuestados, un tercio de los hogares,
recibi algn tipo de ayuda material puntual. En la mayora de los casos
se trata de zapatillas y/o guardapolvos distribuidos en las escuelas pblicas para los estudiantes, remedios, y frazadas y/o colchones luego de

228

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

una inundacin. Dos hogares mencionaron el beneficio del plan de


documentacin gratuito para sus hijos. Son ayudas puntuales positivamente valuadas por los beneficiarios. Sin embargo algunos entrevistados mencionaron que priman criterios arbitrarios en la distribucin de
algunos de estas ayudas (especialmente en la entrega de zapatillas y
guardapolvos por parte de las escuelas).
Una quinta parte de los 84 hogares que perciben algn tipo de ayuda social peridica, tienen a algn miembro beneficiario de un programa de empleo temporario (Cuadro 6). La mayora tiene el Plan Trabajar (13
hogares), y 6 perciben el beneficio del Plan Barrios Bonaerenses. De los
19 hogares beneficiarios, 11 tienen al jefe del hogar percibiendo el beneficio, y los nueve restantes al cnyuge. Cabe destacar asimismo que 5
hogares tuvieron miembros con el beneficio, y que debido a diversas
circunstancias ya no cuentan con el mismo.

Acceso a los programas. Estrategias para la obtencin del beneficio


La obtencin de los beneficios en todos los casos se enmarca dentro
del tramado de relaciones y gestiones a nivel barrial. O sea, es bsicamente a travs de vnculos locales que los hogares se enteran de la existencia del plan y acceden al mismo. A partir del giro de la poltica social
hacia una instancia focalizada, la asistencia del estado se hace presente
a nivel local, a travs de mediadores locales, quienes adquieren particular relevancia en la obtencin y distribucin de los recursos de la poltica social.
Cuando el plan tiene un alcance universal para la poblacin objetivo (como en el caso del Plan Vida), las gestiones locales adquieren un
carcter ms transparente. Al contrario, cuando el recurso es escaso y
pueden acceder al mismo slo algunos hogares, el acceso adquiere pautas de clientelismo y acomodo. Este es el caso en gran parte de los Planes
de empleo temporario, y de algunos planes locales. Cualquiera sea la
forma en que se enteren del beneficio, el acceso al mismo, est
intermediado en la gran mayora de los casos por gestiones que deben
efectuar con personas del lugar a los que el estado abiertamente o no
deleg la funcin de gestionar la inscripcin. Estas personas son en su
mayora manzaneras o punteros polticos.
El Plan Vida es el programa que presenta, en trminos relativos, las
condiciones de acceso al beneficio ms fciles y transparentes. Son ges-

229

Luciano Andrenacci

tiones a nivel barrial en general con la manzanera correspondiente. Los


entrevistados no manifestaron mayores inconvenientes en el acceso al
beneficio. Varios hogares accedieron al plan contactndose directamente con la manzanera correspondiente. Otros lo hicieron luego que el
barrio fuera censado por asistentes sociales o las propias manzaneras. La
recepcin del paquete alimentario se constituye en un derecho para
aquellos que se enmarcan dentro de los criterios previamente estipulados por el Estado. Las trabajadoras vecinales deben entregar el paquete
alimentario a todos los nios de 0 a 5 aos y mujeres embarazadas por
igual.. En un barrio bajo planes las vecinas saben que la trabajadora
vecinal tiene la obligacin de entregar la racin diariamente. En este
marco la manzanera encuentra mayores dificultades para asignar recursos desde criterios ligados a la amistad, la lealtad o la proximidad. Es de
destacar, sin embargo, que tener una buena relacin con la manzanera
es un aspecto relevante que las madres de los beneficiarios tratan de
construir ya que la administracin del plan deja un pequeo margen
para la arbitrariedad. Tener una buena relacin con la manzanera, por
ejemplo, posibilita en algunos casos la obtencin de raciones extras,
flexibilidad en los horarios para buscar la mercadera, etc. Uno de los
hogares que en la actualidad no es beneficiario de ningn programa de
asistencia, recibe ocasionalmente raciones del Plan para uno de los miembros que tuvo el beneficio hasta hace un ao en que por la edad no le
corresponda tenerlo ms. La madre del ex-beneficiario comentaba: Ella
la manzanera- sabe que no tengo para darle de comer a Daro, y cuando le sobra, me pasa alguna racin... Yo a veces (a cambio) le miro a los
chicos... Otra ex-beneficiaria, por el contrario comentaba:Mi hijo menor
cumpli 6 aos en un mal momento. Pero igual me sacaron el Plan.
Vctor -su marido- estaba operado... no tena plata... no saba qu darles de comer a mis hijos... fue terrible... La manzanera se port mal
porque igual me sac el plan... Yo fui a hablar con el encargado del
Plan. El dio orden de que siguiera, pero la manzanera no me dio ms
leche... Por suerte fui a otra manzanera del barrio, y ella me sigue dando leche cada tanto.. No todos los das... cada tanto... Todo lo hacemos
a escondidas de la manzanera que me toca a mi... Mi manzanera era
prepotente...
En el acceso al Plan Asoma, cuya cobertura debera ser universal para
la poblacin de la tercera edad con NBI, varios entrevistados manifestaron encontrar dificultades. El plan no contempla la figura de un refe-

230

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

rente barrial que gestione el plan. Cada barrio orquesta su forma de


lograr que las personas que califican obtengan el beneficio. En dos de
los barrios, los interesados deben acercarse por sus medios a la municipalidad, y ah, como expres uno de los beneficiados nunca sabs si te
van a recibir... yo fui varias veces... y esper un montn hasta que al
final me lo dieron. Una vez que tienen el beneficio, el acceso mensual
a la caja vara tambin por barrio segn el grado y tipo de organizacin
local.
El acceso a los planes de ayuda social de ejecucin local, est teido
en muchos casos por la orquestacin de estrategias que suponen prestarse al clientelismo o aceptar pautas de acomodo. El caso extremo lo
constituye el acceso a una bolsa mensual de mercadera que se reparte
en un comedor de villa Hidalgo. Para obtener el beneficio es requisito
afiliarse al partido poltico del puntero poltico que gestiona el beneficio en el municipio. Todos los beneficiarios de dicho plan comentaron
lo arbitrario del requisito, pero admiten haberse afiliado y apoyar al
partido para recibir la mercadera.
Varios de los hogares que no perciben asistencia alguna por alguno
de estos programas locales o municipales, sealan que conocen la existencia de los mismos, pero comentaron que no lo reciben porque no
saben lo que tienen que hacer para acceder al beneficio. O sea carecen
de los vnculos o redes sociales que les facilitaran el acceso a los
mismos.
En el acceso a los programas de empleo temporal adquieren particular
importancia los contactos y lazos personales. En la mayora de los casos
el acceso est vinculado a relaciones personales polticas. La mitad de
los beneficiarios entrevistados manifestaron que obtuvieron el beneficio
gracias a la intervencin de un puntero poltico, o de un conocido en la
municipalidad. La permanencia en el programa depende en parte de
concesiones polticas. Un beneficiario coment: Nos usan polticamente, nos hacen ir a los actos polticos... No se puede decir que no
porque nos sacan el beneficio. Otro de los entrevistados manifest que
los primeros meses del beneficio, un concejal se quedaba con parte de
su dinero. Un ex-beneficiario coment la misma situacin, slo que el
haber protestado por dicha irregularidad redund en que perdiera el
beneficio.

231

Luciano Andrenacci

Valoracin y percepcin de la ayuda recibida


La incertidumbre es una nota distintiva que atraviesa la percepcin
que los beneficiarios de todos los programas en cuestin tienen. Si bien
tienen el programa muchos temen que el mismo, cualquiera sea, puede
cortarse en cualquier momento. Saben asimismo que la cantidad y calidad de la mercadera recibida en el caso de los que reciben ayuda
material directa no es constante; o que el subsidio recibido a cambio
del empleo temporario puede no renovarse como previsto, o repentinamente bajar.
La mayora de las madres de los beneficiarios del Plan Vida (66,6%),
valor positivamente el programa, argumentado que les garantiza una
parte relevante de la alimentacin diaria de sus hijos. Muchos argumentan que es una ayuda, y que con ella alimentan no slo a sus hijos
pequeos, sino que se alimenta todo el hogar. Varios respondentes manifestaron sin embargo problemas en la calidad y la cantidad de las
raciones. Algunos manifiestan que en los ltimos meses ya no entregaban ms huevos y a veces faltaban los cereales. Comentarios como los
transcriptos a continuacin son frecuentes: La calidad no es buena y
ahora viene menos variedad. Menos huevos y mas fideos. Nos llenan
de fideos... Otra madre deca: La leche viene pinchada y es poca
cantidad
La incertidumbre en lo que diariamente o semanalmente los beneficiarios reciben redunda en que se visualice al programa como una estrategia para alimentar a sus hijos poco confiable. Algunos entrevistados
incluso manifestaron temor a que el programa finalice abruptamente.
Al igual que con los beneficiarios del Plan Vida, la mayora de los
beneficiarios del Plan Asoma, valora positivamente la ayuda. Algunos
manifiestan que en el ltimo ao hubieron irregularidades en las mercaderas recibidas y con la frecuencia con se reciba. Algunos manifestaron que suspendieron el beneficio por un par de meses sin avisarles
previamente.
Los contratos de empleo de los beneficiarios de planes de empleo
temporario se renuevan cada tres o cuatro meses, lo que da una cuota
de alta inestabilidad al empleo. Sin embargo todos los beneficiarios salvo dos, tienen el beneficio hace ms de un ao. Perciben sin embargo
que lo pueden perder en cualquier momento ya que en general las
renovaciones son arbitrarias. Perciben asimismo que el empleo temporario

232

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

no favorece la obtencin futura de empleo, por lo que lo conciben como


una intervencin asistencialista temporaria que no redunda en una promocin social. Sin embargo los receptores de estos planes de empleo,
perciben que los planes de empleo temporario, pese a las deficiencias
que presentan, son programas acertados.
La poblacin entrevistada en general, manifiest un fuerte apoyo
por los programas de empleo temporario. Como expres un entrevistado: Si funcionaran bien, son la mejor salida... otra entrevistada comentaba: (darnos de comer) es como burlarse de la gente. Tendramos
que tener trabajo para comer lo que queremos...
Un estudio reciente (mayo 2001) sobre beneficiarios de los Programas Vida, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses, en los municipios
de Moreno, Jos C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel, conclua
asimismo que los beneficiarios del plan Trabajar enfatizan la necesidad
de la dignificacin del trabajo y sealan a los programas de empleo
como la mejor poltica 280. Estudios anteriores sobre beneficiarios de programas sociales281 ya haban demostrado la prioridad que los beneficiarios otorgan a los programas de empleo por sobre los programas
asistenciales.

Relaciones horizontales entre las unidades domsticas. Redes


infor
males ter
ritoriales
territoriales
informales
Las redes de intercambio que establecen las unidades domsticas
entre s adquieren particular importancia en la supervivencia y reproduccin de los sectores carenciados. El intercambio en las redes no est
signado por una lgica mercantil, y adquiere en general una fuerte dimensin territorial. Constituyen as uno de los sostenes principales con
que cuentan las unidades domsticas para orquestar sus supervivencia.
El intercambio que establecen las unidades domsticas puede ser
1.regular, en cuyo caso se tratan de transferencias peridicas282, o 2.

280

Vese ANDRENACCI, NEUFELD y RAGGIO (op. cit.).


LUMI, S.; GOLBERT, L. y TENTI FANFANI, E.: La Mano Izquierda del Estado. La asistencia
social segn los usuarios; Mio y Dvila editores/CIEPP, Buenos Aires, 1992.
282
Las transferencias regulares entre unidades domsticas son aquellas que se realizan con
cierta periodicidad. Los bienes y servicios que all circulan, forman parte, por lo tanto, de
los recursos con los que cuentan regularmente las unidades domsticas. Forman parte, de
alguna manera, de su presupuesto mensual.
281

233

Luciano Andrenacci

irregular, vale decir realizarse en forma circunstancial. La EPU relev


ambos tipos de intercambios. Su anlisis se describe a continuacin.

Ayudas regulares recibidas o brindadas


Una de las dimensiones de las redes informales la constituyen las
transferencias regulares que mantienen las unidades domsticas con otras
unidades. Estas trasferencias peridicas pueden ser de tipo monetario,
alimentario, en el cuidado de nios, etc.
En el caso de los cuatro asentamientos escogidos la EPU refleja la
extensin de este tipo de relaciones: el 78,4 % de los hogares est vinculado con otro en una relacin de transferencia que se efecta en forma
regular (Cuadro 7). La EPU realizada en 1997 arrojaba un valor de 45%
para dicho aspecto. El mayor peso de las relaciones de transferencia en
la poblacin objeto del presente estudio, indica la gran relevancia que
las mismas adquieren en los sectores ms carenciados. Podra hipotetizarse
que el peso de las relaciones de transferencia crece a medida que aumenta la pobreza y la marginalidad, y a medida por lo tanto que las
relaciones mercantiles se debilitan.
Las relaciones de transferencia tanto positivas (reciben ayudas) como
negativas (brindan ayudas), se dan con mayor frecuencia en hogares en
los que algn miembro tiene hijos fuera del mismo. Aproximadamente
la mitad de los hogares encuestados tienen a algn hijo fuera del hogar.
De dichos hogares, la mitad manifiesta tener algn tipo de transferencia
peridica con sus hijos (Cuadro 8). Los hogares en los que algn miembro tiene a sus padres conformado otro hogar constituyen el 69,4%; de
estos hogares poco ms de la mitad estn involucrados en trasferencias
positivas o negativas con dichos padres (Cuadro 9). Las relaciones de
transferencia son relevantes tambin entre los hogares y otros familiares
(no hijos ni padres) o no parientes, que viven fuera del hogar. Aproximadamente un tercio de los hogares encuestados manifiesta estar
involucrado en redes informales de ayuda o dependencia en los que no
estn involucrados hijos o padres viviendo fuera del hogar.

Recurrencia no regular a las redes informales


Las redes sociales informales en las que la poblacin carenciada estn inmersas, sustentan o tien de alguna forma decisiones relevantes
tomadas por miembros de las unidades domsticas. La eleccin del ba234

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

rrio para vivir, de la escuela para los hijos, el empleo, etc., se apoya en
gran parte en informacin o en apoyo brindado a travs de las redes
informales. Cabe destacar que dichas elecciones estn fuertemente condicionadas por las condiciones de acceso a los bienes y servicios que
tienen los sectores carenciados. Lo que se quiere remarcar es que dentro
de dicho contexto de carencia, las redes sociales aparecen como una de
las instituciones de la pobreza283 que sustentan las acciones de los individuos y la forma en que los mismos satisfacen sus necesidades.
Algunas cifras de la EPU realizada en el 2001 ilustran el peso de las
redes sociales. Casi nueve de cada 10 hogares entrevistados tomaron
conocimiento de la posibilidad de vivir en el barrio a travs de familiares o vecinos. Otras vas de informacin ms ligadas al mercado de vivienda (diarios, inmobiliarias, etc.), no tuvieron peso como fuente de
informacin. A su vez, casi tres cuartas partes afirmaron que antes de
instalarse en el barrio tenan ya familiares o conocidos viviendo en el
asentamiento. Se puede inferir por lo tanto que la mayor parte de los
hogares se instalaron en un barrio donde ya podan contar efectiva o
potencialmente con una red informal de ayuda. A la hora de construir
su casa, poco ms de un cuarto de los hogares, cont con ayuda concreta de amigos o familiares (Cuadros 10, 11 y 12).
Los lazos sociales tambin juegan un importante rol en el acceso a
empleos. En las ltimas dcadas diversas investigaciones han mostrado
cmo influyen los diversos tipos de vnculos personales284 y cmo operan
las redes sociales en la obtencin y desempeo en las diversas ocupaciones.
Los datos arrojados por la EPU 2001, muestran que el 64,6% de los
entrevistados ocupados consigui su empleo luego de haber consultado
a parientes o a amigos. Son muy pocos aquellos que obtuvieron su empleo gracias a la bsqueda del mismo en el mercado abierto presentndose a los lugares demandantes de mano de obra, a travs de los clasificados del diario, etc. (Cuadro 13). Igual situacin se verifica entre los
entrevistados desocupados. Ante la pregunta de cmo haban buscado
trabajo la ltima semana, tres cuartas partes afirmaron que lo hicieron
consultando a parientes o a amigos (Cuadro 14).
283
DOHAN, Daniel: The Price of Poverty: Money, Work, and Culture in the Mexican-American
Barrio; University of California Press, 2001.
284
Granovetter tuvo una fuerte influencia en la literatura sobre la influencia de los diversos
tipos de vnculos en la obtencin de empleos. Ver GRANOVETTER, Mark: The Strength of
Weak Ties; en American Journal of Sociology n 78, 1973: pp. 1360-1380.

235

Luciano Andrenacci

Qu significa concretamente que la bsqueda y obtencin de empleo se base en las redes sociales? En primer lugar, que los lazos sociales
son un recurso relevante, casi indispensable, para acceder a un mercado de trabajo excluyente y actualmente en achicamiento. Desde otra
perspectiva, puede argumentarse que esta forma de acceder al mercado
de trabajo es un aspecto crucial en la reproduccin de la pobreza. Las
redes sociales de intercambio, son en general horizontales285, o sea los
familiares o conocidos que facilitan el acceso al empleo, estn sumidos
en la misma situacin de carencia y vulnerabilidad, desempendose
en ocupaciones marginales. La informacin u oportunidades laborales
que se brindan a travs de este tipo de relaciones en el caso de poblaciones marginales, no brindan por lo tanto, oportunidades que ayuden a
salir de la marginalidad. En nuestra muestra las ocupaciones ms representativa son el servicio domstico (12% de los entrevistados ocupados), cartoneo (10%), operario cuenta propia o asalariado en la construccin (15%). Los ocupados que se desempean en dichas ocupaciones manifiestan que las redes sociales fueron relevantes para la obtencin del trabajo. Aquellos que realizan changas o rebusques informales
(13% de los ocupados), los que se desempean como ayuda familiar no
remunerada, los que trabajan en emprendimientos familiares, en su
mayora obtuvieron el empleo por el apoyo de las redes sociales.
Las relaciones personales y las redes sociales constituyen, en resumen, un importante recurso para los pobladores de reas marginales.
Son instrumentos que les permiten sobrevivir, sin embargo el tipo de
lazos que entablan difcilmente les posibilita superar la situacin de
marginalidad.

Acciones comunitarias
La accin conjunta de las unidades domsticas dirigidas a solucionar
problemas barriales comunes, es una de las dimensiones de las estrategias de supervivencia de los hogares, ya que implican la utilizacin de
285

Las redes sociales horizontales se estructuran no obstante en el marco de relaciones de


poder y desigualdad. Ver LVAREZ, Sonia: Pobreza autogestionada; en Solidaridad desde
el poder?; Revista Encrucijadas de la Universidad de Buenos Aires, n 14, Buenos Aires,
UBA, diciembre de 2001.

236

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

recursos para lograr mejores condiciones de vida. Son acciones que


involucran relaciones horizontales entre vecinos, y verticales con los agentes pblicos o privados que se visualizan como brindando la solucin.
Las unidades domsticas de los cuatro asentamientos escogidos, enfrentan numerosos problemas relacionados con el barrio que afecta directamente su vida cotidiana. Los problemas relacionados con insuficiente infraestructura adquieren particular relevancia en la percepcin
de los entrevistados. Calles en mal estado, inundaciones, insuficiente
alumbrado pblico y falta de agua potable (mencionados por el 67%,
57%, 44% y 39% de los hogares respectivamente) son los problemas ms
acuciantes. Siete de cada 10 hogares tambin identificaron la contaminacin ambiental como un serio problema. Adems de los problemas
de mala infraestructura, la falta seguridad es percibida como una fuerte
amenaza. El 68% de los hogares mencion el problema de la inseguridad, y 61% que en el barrio hay robos frecuentes (Cuadro 15). La presencia de patotas, de drogadictos, la ausencia de patrullaje policial, son
temas recurrentes en las respuesta a preguntas abiertas de la EPU.
Ante los problemas mencionados arriba los respondentes perciben
que ni el gobierno provincial ni las autoridades municipales brindan
ningn tipo de solucin. Nueve de cada diez hogares encuestados afirmaron que perciben que dichos gobiernos no hacen nada por los problemas de sus barrios. La iniciativa de los propios vecinos y las acciones
comunitarias fueron, en cambio, la forma de enfrentar los problemas.
En un tercio de los hogares algn miembro particip recientemente en
reuniones entre vecinos para reclamar por algn problema o darle solucin ellos mismos 286. Son en general reuniones convocadas por algn
referente poltico del barrio, la sociedad de fomento del barrio, alguna
iglesia, o en forma espontnea por los propios vecinos. Esta ltima for-

286

El grado de participacn es mayor que el registrado por la EPU en 1997 para el conjunto
de los hogares de Noroeste del GBA. Slo un quinto de los hogares del rea de referencia de
la EPU 1997 particip en reuniones con vecinos. El dato permite conjeturar (aunque en
forma preliminar), que los sectores marginados tienen una tendencia mayor que los no
marginados a enfrentar sus problemas en forma conjunta con otras unidades domsticas
que comparten los problemas. Sin embargo, es necesario considerar que tal vez haya otros
aspectos que influyen en la mayor participacin: uno de ellos puede ser que los problemas
barriales que enfrentan los sectores carenciados son ms acuciantes que lo que enfrentan los
menos marginados; otro aspecto que puede influir, es que las soluciones que los organismos
pblicos y privados estn dispuestos a brindan a dichos problemas son muy escasos.

237

Luciano Andrenacci

ma es la ms usual, por lo que puede inferirse que la organizacin


autnoma entre unidades domsticas para enfrentar los problemas del
barrio es una dimensin relevante de sus estrategias de supervivencia.
Las veces que se reunieron, la accin conjunta que ms realizaron fue
juntar firmas, en menor medida redactaron un petitorio, o resolvieron
el problema trabajando entre los vecinos. Es de destacar que en algunos
casos no llegaron a disear ninguna accin conjunta, solo hablaron
entre ellos.
Fueron efectivas las reuniones entre los vecinos? Es difcil responder a la pregunta con los datos de la EPU. Con dichos datos slo puede
evaluarse la percepcin de los vecinos participantes. Dos tercios evala
que fue til reunirse con los vecinos. Entre stos algunos afirman que
gracias a las reuniones lograron resolver algn problema concreto (asfalto de una calle, mayor alumbrado, etc.). Otros afirman que aunque
an no hayan conseguido nada, fue positivo el hecho de reunirse y
hablar entre ellos. Un entrevistado coment: Nos hicimos amigos pero
no solucionamos nada. Los respondentes que afirman que no fue til
reunirse expresan dos tipos de argumentos: algunos dicen que no llegaron a concretar nada en la reunin, en algunos casos eso se debe a que
son slo unos pocos vecinos los que participan activamente. Otro grupo
con opiniones negativas respecto a la efectividad de las reuniones, afirman que lograron cosas pero los logros duraron poco. Un respondente
afirma: Logramos por nuestra cuenta poner focos de luz en la cuadra.
Al poco tiempo los drogados del barrio-los reventaron; otro entrevistado coment: Logramos que vinieran a patrullar. Pero dur muy poco.
Como reflexin final cabe preguntarse hasta qu punto logran las
comunidades barriales tener suficiente poder para resolver sus problemas ms urgentes; y ser as eficaces para resolver sus problemas. En el
marco de una creciente ausencia del Estado, de crecientes desigualdades sociales, y de mayor concentracin de la riqueza y del poder y
ruptura de los lazos sociales, el desafo que enfrentan los hogares marginados es muy grande. Su activa participacin comunitaria y
protagonismo, en dicho contexto, tal vez sea ms una fuente de frustracin que de una mejora sustantiva en la calidad de los servicios sociales
para la comunidad.

238

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

A modo de conclusin. Asentamientos precarios: un tejido


social que se va fisurando
En el contexto actual del pas la poblacin en asentamientos urbanos del Conurbano Bonaerense se encuentra atrapada en un crculo
que aumenta su marginalidad y los est llevando a la exclusin. La
vulnerabilidad y la inestabilidad marcan y tien las estrategias de reproduccin, son componentes del da a da. La inestabilidad se expresa en
la vida cotidiana pero tiene su origen en la forma de las instituciones
que organizan la cohesin social. Las condiciones de vida y la reproduccin de los hogares en asentamientos urbanos estn signadas por la
bsqueda del espacio dejado vacante por instituciones que no logran
garantizar la integracin social (el estado, el empleo, la educacin, por
ejemplo).
En la historia reciente de muchos de los miembros de los hogares en
asentamientos urbanos sobre todo de los ms jvenes hay muy escasa o directamente no hay una experiencia de integracin estable en el
mbito institucional. En el presente tampoco hay seales que les permitan vislumbrar un futuro que les abra las puertas a la integracin en la
sociedad. Estos sectores, por lo tanto han debido y deben aprender a
vivir en los mrgenes a riesgo de perecer o de quedar excluidos para
siempre. En primera instancia han debido redefinir el mundo exterior
a fin de establecer una nueva manera de relacionarse con l. Este distanciamiento del habitus planteada por la redefinicin del contexto exterior, los ha llevado a la realizacin de nuevas categorizaciones. Se
establecen as una nueva relacin con los elementos de la actividad
cotidiana287.
Las barreras que impone el mercado de trabajo y la frgil respuesta
del estado que hacen cada vez ms dbil la integracin social de sectores
carenciados aumentado su vulnerabilidad social, hace que adquiera
particular relevancia la pregunta sobre cmo concretamente se reproducen y sobreviven los sectores que viven en la marginalidad, y cules
son los mecanismos que ayudan o obstaculizan su reproduccin.

287

KESSLER, Gabriel: Redefinicin del mundo social en tiempos de cambio. Una tipologa
para la experiencia de empobrecimiento; en SVAMPA (2000, op. cit.).

239

Luciano Andrenacci

El mercado de trabajo sigue siendo una alternativa. Los miembros de


los hogares en estudio encuentran crecientemente oportunidades slo
en los mrgenes del mismo. Son oportunidades ms bien creadas por
ellos, con caractersticas de rebusque que esconden el desempleo en el
que realmente se encuentran. Para la gran mayora de los hogares, la
informalidad de la economa, an les ofrece espacios pequeos en los
que pueden encontrar de qu vivir. El deterioro en el mercado de trabajo, es uno de los pilares, creemos, del fuerte deterioro que estn sufriendo los restantes recursos con los que las unidades domsticas afrontan su reproduccin. Creemos que el anlisis presentado brinda elementos para afirmar que la ausencia del trabajo remunerado con cierta
estabilidad no es uno ms dentro de una gama amplia de recursos sino
el recurso ms importante e insustituible para frenar el proceso de exclusin social. Su ausencia produce el deterioro de los otros recursos
con los que cuentan los hogares.
Las polticas pblicas de asistencia han adquirido una relevancia
creciente para los hogares. La falta de ingresos estables hace que los
bienes materiales necesarios para la subsistencia, provengan
crecientemente de alguno de los programas de asistencia. Estas polticas
sociales son crecientemente aceptadas como tabla de salvacin. Sin
embargo, son tambin sufridas como evidencia de la desaparicin de
horizonte de posibilidades y de autonoma y movilidad social ascendente288. La creciente selectividad de la poblacin a la cual se dirigen las
intervenciones pblicas, implican por el lado de los hogares, la
implementacin de variados mecanismos para acceder al beneficio y
mantenerlo. Esta situacin va resquebrajando y fragmentando la solidaridad entre los beneficiarios, quienes paulatinamente pasan a ser
competidores por un mismo recurso que se percibe como escaso y de
duracin inestable. El clientelismo, la construccin de relaciones basadas en el inters, y la desconfianza van paulatinamente tiendo el tejido social implicado en la obtencin y mantenimiento de los beneficios.
De ah que el carcter focalizado y selectivo de la poltica social
asistencialista contribuya a aumentar la segmentacin social de los beneficiarios.
El soporte para la integracin social de los hogares en asentamientos
marginales, proviene crecientemente de las relaciones familiares y de

288

Vese ANDRENACCI, NEUFELD y RAGGIO (op. cit.).

240

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

vecinazgo. El asentamiento se torna crecientemente un mbito de integracin social, un grupo organizado que construye lazos a la vez de
tipo comunitario y con la sociedad global. Son eficaces estos lazos?
Qu tipo de soporte le brindan a los hogares? Estos lazos brindan la
posibilidad de afrontar adecuadamente la marginacin? Estas son las
preguntas que creemos importan a la hora de analizar el rol de los
vnculos y redes sociales en poblaciones marginales.
Del anlisis efectuado surge que las redes sociales informales en las
que la poblacin carenciada est inmersa, sustentan o tien de alguna
forma decisiones relevantes tomadas por miembros de las unidades domsticas. La eleccin del barrio para vivir, de la escuela para los hijos, el
empleo, etc., se apoya en gran parte en informacin o en apoyo brindado a travs de las redes informales. Las redes sociales aparecen como
una de las instituciones de la pobreza que sustentan las acciones de los
individuos y la forma en que los mismos satisfacen sus necesidades.
Pero pese a que los lazos sociales son un recurso relevante, casi indispensable, para acceder a un mercado de trabajo excluyente y actualmente en achicamiento, son a su vez un pilar del creciente aislamiento
social en el que estn inmersos. La informacin u oportunidades laborales que se brindan a travs de este tipo de relaciones en el caso de
poblaciones marginales, no brindan oportunidades que ayuden a salir
de la marginalidad. Son por lo tanto lazos que tienden a reforzar el
aislamiento de los marginados.
Las relaciones personales y las redes sociales van moldeando el capital social que los hogares acumulan. Gracias al cmulo y la calidad de
dicho capital las unidades domsticas logran satisfacer necesidades que
otras vas especialmente el mercado- no les posibilitan. Sin embargo, si
bien los vnculos primarios sirven para mitigar las situaciones de vulnerabilidad, es cuestionable su utilidad para resolver problemas de desigualdad y condiciones estructurales de inequidad. Por lo tanto es de
vital importancia analizar la dinmica y constitucin de dicho capital
para comprender la reproduccin de la pobreza y vulnerabilidad de los
sectores carenciados. Los sistemas sociales de apoyo, como afirma Gonzlez
de la Rocha (op. cit.) no son recursos inagotables. Su deterioro socava
los lazos de solidariedad existente entre los pobres urbanos.
La percepcin de creciente inseguridad es tal vez un indicador del
deterioro en los sistemas sociales de apoyo que caracterizaban a los sectores marginados. Estos sectores perciben que estn crecientemente

241

Luciano Andrenacci

desprotegidos, y que el peligro proviene de sus propios vecinos quienes


a falta de trabajo se han convertido en delincuentes. Una de las consecuencias de ello es que el modo de vida pobre pero digno de estas
poblaciones va adquiriendo nuevas formas. Se van rompiendo las normas bsicas de convivencia dentro de barrios precarios. Queda por analizar ms a fondo las variables que posiblemente estn vinculadas a la
percepcin de inseguridad, entre ellas el descontento y la desesperanza
asociadas con la falta de oportunidades. El aumento de la violencia, el
abandono de la familia, del suicidio y del abuso de drogas, son todos
aspectos que seguramente estn vinculados a la desesperanza y a la falta
de oportunidades y horizontes. Los efectos repercuten directamente sobre
el bienestar y el capital humano y se transfieren a la generacin ms
joven que se socializan en un ambiente negativo.
Las acciones de los hogares en forma conjunta con otros hogares del
asentamiento son de relevancia y son una dimensin importante de sus
estrategias de supervivencia. Las comunidades barriales intentan resolver en forma conjunta sus problemas ms urgentes. Con el objetivo de
mejorar la calidad de los servicios sociales, logran un cierto protagonismo
y una cierta apropiacin de sus beneficios. Sin embargo, en el marco de
la creciente ausencia del Estado, de crecientes desigualdades sociales, y
de mayor concentracin de la riqueza y del poder, y ruptura de los lazos
sociales, son cada vez ms ineficientes sus acciones en trminos de lograr mejoras significativas para los barrios.
El acceso a los diversos bienes por parte de la poblacin en estudio
se ve obviamente obstaculizado por los escasos ingresos que se generan
en los hogares. Se trata, en la gran mayora de los casos, de ingresos que
adems de escasos, son fluctuantes y vulnerables. A esto se suma el
hecho de habitar en zonas ecolgicamente marginadas. Ambas circunstancias confluyen en que los circuitos de satisfaccin de necesidades
ubique a los hogares pobres en una situacin an ms desventajosa
respecto al resto de la sociedad, dificultando enormemente la posibilidad de salir de la pobreza en la que estn inmersos. Los circuitos sociales de los que participan los habitantes son coincidentes unos con otros
y pocas veces tienen el sentimiento de pertenecer a otros sectores sociales, lo cual empobrece su experiencia de identidad con la sociedad
global.
Los hogares en asentamientos marginales logran diariamente alimentarse, pero en forma ms cara que quien posee ingresos fijos y tiene

242

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

acceso a comercios con mejores precios. Acceden a la educacin, pero a


la de los peores segmentos del sistema educativo. Se trata, por lo tanto
de una educacin de baja calidad que los hace poco competitivos en el
mercado de trabajo y dificulta la continuidad en los niveles superiores
del sistema educativo. El tiempo dedicado a la recreacin o esparcimiento, lo pasan crecientemente dentro del barrio.
Las vidas de estos sectores, en conclusin, son inestables principalmente debido a su dbil integracin al empleo y a la educacin, pero
tambin debido a la fragilidad de la mayor parte de los vnculos
institucionales en los que participan, y al tipo de recursos que los vnculos y redes sociales en los que estn inmersos les permiten obtener.
Viven inmersos en un presente constante teido de la necesidad de
sobrevivir, que impide ampliar horizontes y planificar o invertir en
alternativas mejores que las conocidas. Sobreviven gracias a los lazos
sociales horizontales y verticales que construyen, pero no son el tipo de
vnculos que les permiten salir de la marginacin. Si no se modifican
otras condiciones ms estructurales, los vnculos no mercantiles slo
podrn complementar o parchar las carencias de derechos de acceso o
la escasez de ingresos monetarios. La vida en los asentamientos, en el
contexto actual, se torna un camino sin salida; un camino que puede
llevar en poco tiempo a la exclusin.
El anlisis presentado sugiere la necesidad de ampliar los marcos de
interpretacin sobre la pobreza urbana incorporando enfoques que permitan comprender las profundas transformaciones que afectan el tejido
social de la ciudad. Creemos que para comprender el progresivo endurecimiento y la persistencia de la pobreza es necesario identificar y comprender cmo operan los mecanismos que realimentan el aislamiento
social de los residentes en los barrios ms desventajados.

243

244

38,0

H acinam iento
Presencia de nio que no
concurre a la escuela
Capacidad de subsistencia

45,6

86,9

Personas

(*)El11% porloshogaresno declar ingresos(abarca al11.9% de la poblacin),porlo que se excluyeron


delclculo de LP. Elporcentage incluye a hogaresque no declararon ingresosy a aquellosque porla gran
inestabilidad y fluctuacin de losingresos,fue im posible im putarle un m onto de ingresoscorrespondiente al
m esanterior.
FUEN TE:elaboracin propia en base a la poblacin encuestada

22,7

4,0

95,0

Vivienda inconveniente

96,9

N BI
86,0

41,6

Lnea de Indigencia

Bao sin arrastre de agua

85,4

Lnea de Pobreza (*)

H ogar

Incidencia de la pobreza: porcentaje de hogares y de personas por debajo de la lnea de pobreza, y con NBI.
Hogares encuestados en Asentamientos. 2001

Cuadro 1

Anexo de cuadros

Luciano Andrenacci

PRO M EDIO PO R H O GAR


Poblacin
Personas
Pobl.m enorde 14a.
Pobl.entre 14-19a.
Pobl.entre 20-24a.
Pobl.entre 25-64a
Pobl.m ayorde 64a.
RELACIO N DE DEPEN DEN CIA
M enoresde 14a.poradulto
(adulto:25-64)
3.65
0.94
0.42
0.33
1.62
0.35

0.60

1.75

Conurbano
(EPH )

5.90
2.90
0.71
0.31
1.85
0.13

Asentam ientos
(EPU)

Promedio de personas por hogar por grupo de edad. Promedio de ocupados, desocupados, inactivos y perceptores de ingreso por hogar. Relacin de dependencia. Personas por activo y por perceptor de ingreso. Residentes en
asentamientos y CBA. 2001

Cuadro 2

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

245

246

3.85
2.05
1.29
0.75
1.38
3.48
3.90

2.11
1.60
1.21
0.33
1.37
2.60
2.60

TE:Tabuladospropiosen base a la EPU 2001 y en base a la EPH de la onda octubre 2001.Aglom erado
ran BuenosAires

PRO M EDIO PO R H O GAR


Inactivos
Activos
O cupados
Desocupados
Preceptoresde ingreso
Personasporactivo
Personasporperceptorde ingreso

Luciano Andrenacci

31.0
78.6
80.4

65.0
(296)

77.8
53.9

PO BLACI N DE
14 A O S Y M AS

Sexo
Varones
M ujeres

34.8
(586)

G RUPO DE EDAD
14-19a.
20-24a.
25-64a.

PO BLACI N TO TAL

73.6
41.0

56.6
(6659)

20.3
69.1
73.1

42.1
(8955)

TASAS DE ACTIVIDAD
AsentaConurbano
m ientos

30.4
47.6

37.6
(194)

36.4
45.5
37.2

36.8
(204)

21.6
20.6

21.2
(3767)

37.5
32.0
18.1

21.2
(3772)

TASAS DE DESO CUPACIO N


AsentaConurbano
m ientos

Tasas de actividad y de desocupacin de la poblacin total y de la poblacin de 14 aos y ms por grupo de edad
y sexo. Asentamientos y Conurbano Bonaerense

Cuadro 3

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

247

Posicion en elhogar
Jefe
Cnyuge
H ijo
Restantesm iem bros

91.0
61.5
45.0
50.0

74.0
40.2
51.8
44.9

29.7
45.8
41.7
47.4

16.9
15.3
30.2
30.5

Luciano Andrenacci

248

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Cuadro 4
Distribucin porcentual de la poblacin ocupada por categora ocupacional, tipo de ocupacin, antigedad en la ocupacin, beneficios
sociales y horas trabajadas en la semana. Promedio del ingreso de la
ocupacin principal. Asentamientos y CBA
Asentam ientos

Conurbano

Patrn

0.8

3.5

Cta.propia

48.4

23.8

Asalariado

39.1

72.0

Trabj.fliar.

11.7
100.0
(128)

0.7
100.0
(2973)

Perm anente 289

29.4

83.6

Un trabajo tem porario

15.7

3.7

Una changa

40.2

De duracin desconocida (inestable)

14.7

2.3
10.4

Total

100.0
(102)

100.0
(2966)

H asta 1 ao

26.0

22.9

1 a 5 a.

41.7

39.4

M sde 5a.

32.3
100.0
(96)

37.7
100.0
(2953)

C ATEGO RA O CUPACIO N AL

Total
TIPO DE O CUPACI N

AN TIGEDAD EN LA O CUPACI N

Total

289

Incluimos la variable, pero seguramente las categoras presentan problemas. Es llamativo que ms del 80% de la PEA del Conurbano tenga trabajo de tipo permanente.

249

Luciano Andrenacci

BEN EFICIO N S SO CIALES (*)


Sin beneficios

64.6

40.5

Algunosbeneficios

12.5

8.1

Todoslosbenef

22.9
100.0
(48)

51.3
100.0
(748)

H asta 19hs.

12.8

17.7

Entre 20 y 29

12.8

12.2

Entre 30 y 40

23.9

13.6

41 y m s

50.5
100.0
(109)

56.6
100
(2537)

256.51

563.8

Total
H S TRABAJADAS EN LA SEM AN A

Total
PRO M EDIO DEL IN GRESO DE LA
O CUPACI N PPAL.(**)

* Essolo para asalariados


** Se excluyen a losocupadosque no perciben ingreso m onetario alguno
FUEN TE:idem cuadro 2

250

FUEN TE:idem cuadro 2

Total

Sin instruccin
Prim .incom pleta
Prim .com pleta
Sec.incom pleta
Sec.com pleta
Terciario incom .y m s

Asentam ientos
(EPU)
3.1
29.6
42.5
21.8
1.7
1.3
100.0
(294)

Conurbano
(EPH )
1.2
11.6
31.2
26.2
14.9
15.0
100.0
(6659)

Distribucin porcentual de la poblacin de 14 aos y ms por mximo nivel educativo alcanzado Poblacin en
asentamientos y en el CBA. 2001

Cuadro 5

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

251

252

4
19
10
38

Algun m iem bro recibe el


Plan Com adres

Algn m iem bro recibe un


Plan de em pleo tem porario

Algn m iem bro tiene


elPlan Asom a

Algn m iem bro recibe


algn otro beneficio socialde
alcance local

290

Todos los cuadros que siguen tienen la misma fuente.

Fuente:Elaboracin propia en base a la EPU 2001 290

63

Algn m iem bro recibe el


Plan Vida

45.2

11.9

22.6

4.8

75.0

Distribucin de los hogares con algn beneficiario de planes de asistencia social, segn reciban el Plan Vida,
algn P. de empleo, el Plan Asoma y/o algn otro plan social.

Cuadro 6

Luciano Andrenacci

21
3
100

No
Sin dato

TO TAL

100.0

21.0
3.0

76.0

1.0
100.0

100

N o contesta

48.0
99.0

48
99

No
Total

51.0

51

Si

Tiene hijosafuera delhogar

No
Total

Si

25
51

26

49.0
100.0

51.0

Recibe ayuda o depende de alguno de


esoshijos
%

Hogares segn algn miembro tenga hijos viviendo fuera de la casa

Cuadro 8

76

Si,hay alm enosuna transf.

Distribucin de los hogares segn la presencia de relaciones de transferencia

Ccuadro 7

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

253

254

100.0

100

Total

1
2
79
10
92

M unicipalidad

Inm obiliarios
A travsde un fliar.o vecino

O trosform as
Total

10.9
100.0

2.2
85.9

1.1

68

38
30
100.0

56.0
44.0

Recibe o depende de esospadres


Si
No

Forma en que se enteraron que podan vivir en el barrio

Cuadro 10

98.0
2.0

98
2

Total
N o contesta

68.0
30.0

68
30

Si
No

Tiene padresafuera de la casa

Hogares segn algn miembro tenga padres viviendo fuera de la casa

Cuadro 9

Luciano Andrenacci

56
7
2
6
95

Lo hicieron solosy conocan a un fliar.o am igo

Le ofrecieron ellote
O tros

Conocan un fliar.o am igo y le ofrecieron ellote


Total
(100)

Lo hicieron con otrasfam ilias

17

Lo hicieron solos,sin conocera nadie

Cuando se instalaron en el barrio... Hogares encuestados

Cuadro 11

6.3
100.0

7.4
2.1

58.9

7.4

17.9

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

255

256

5
1
19
38
63
37
100

Con la ayuda de un albailexperto

Con m ano de obra contratada


Con la ayuda de vecinoso fliares.

Solo

Total

Sin dato
Total

37.0
100.0

63.0

38.0

1.0
19.0

5.0

100.0

60.3

1.6
30.2

7.9

Valid Percent

Hogares distribuidos segn como fue construida o es construida la vivienda

Cuadro 12

Luciano Andrenacci

9
2
2
51
3
1
11
79

Se present en fbrica,com ercios,oficinas,etc.

Puso o contest avisosen losdiarios

Se anot en alguna bolsa de trabajo,registro o lista

Consult a parienteso am igos


H izo gestionespara ponerse porsu cuenta

H izo cursosde capacitacin


Busc alguna otra form a

Total

Poblacin ocupada mayor de 9 a. segn cmo consigui su trabajo

Cuadro 13

100.0

1.3
13.9

64.6
3.8

2.5

2.5

11.4

%
Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

257

258

H izo cursosde capacitacin porsu cuenta


Totalde personasque buscaron trabajo la ltim a
sem ana
24

4.2
29.2

75.0
4.2

18
1
1
7

20.8

Busco en avisosde diariospero no se


Presento nirespondi

0.0
0.0

Puso o contesto avisosen losdiarios


Coloco cartelesen lugrespblicos
Se anot en una bolsa de trabajo,registro
o lista
Consulto a parienteso a am igos
H izo gestionespara ponerse porsu cuenta

29.2

Se present en fbricas,com ercios,etc

Poblacin desocupada segn forma en que busc trabajo en la ltima semana

Cuadro 14

Luciano Andrenacci

70.0
47.0
61.0
57.0
40.0
39.0
67.0
22.0
44.0
11.0
12.0

En elbarrio hay contam inacin am biental

En elbarrio hay patotas

En elbarrio hay robosrepetidos


En elbarrio hay inundaciones

En elbarrio faltan parqueso plazas

En elbarrio falta agua potable

En elbarrio hay callescon bacheso en m alestado

En elbarrio eltransporte pblico esinsuficiente


En elbarrio elalum brado pblico esinsuficiente

En elbarrio hay calles,avenidas,rutasde dificilcruce peatonal

O tros

68.0

Elbarrio esinseguro para andarde noche

Problemas del barrio que los miembros de los hogares perciben de peso

Cuadro 15

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

259

La Argentina de pie y en paz:


acerca del Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados y del modelo
de poltica social de la Argentina
contempornea
Luciano Andrenacci, Lidia Ikei, Elina Mecle y
Alejandro Corvaln291

Introduccin
El presente trabajo propone un conjunto de reflexiones acerca del
polmico e ineludible Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (en
adelante, el Plan). Aunque pblicamente se present como un programa de empleo destinado a garantizar un nuevo derecho a la inclusin
social, se trata, esencialmente, de un programa de subsidios monetarios
a jefes de hogar sin empleo formal, con contrapartidas en forma de
empleo y/o capacitacin. En las caractersticas de su ciclo de
implementacin el Plan incorpor lo mejor de la experiencia de
desconcentracin y gestin asociada de sus antecesores, privilegiando la
construccin de mbitos de concertacin local con carga de planificacin y supervisin. La rapidez y el rango que adquiri su distribucin,
la grave coyuntura socioeconmica de su aplicacin, su carcter de nica alternativa de ingreso monetario para millones de personas, la enorme diversidad de organizaciones e instituciones ejecutoras, todos esos

291

Este trabajo proviene de la discusin conjunta, la ampliacin y la reescritura de las


monografas de aprobacin presentadas por Lidia Ikei, Elina Mecle y Alejandro Corvaln
en la asignatura Teora de la Poltica Social, dictada por Luciano Andrenacci en la Maestra
en Poltica Social de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.

Luciano Andrenacci

elementos contribuyeron a transformarlo en un smbolo de la ms grave


crisis socioeconmica de la Argentina contempornea.
En efecto, con un indito nmero de alrededor de dos millones de
receptores directos, slo comparable en su masividad al legendario Plan
Alimentario Nacional de los 80 (su antecesor ms masivo, el Plan Trabajar, nunca sobrepas el medio milln de receptores), el Plan se transform en la columna vertebral de la poltica social argentina durante la
etapa ms profunda de la dramtica crisis de 1998-2003. Su estrategia
meditica (una Argentina de pie y en paz) y sus tribulaciones
organizativas ponen en perspectiva el corazn de sus dilemas como
poltica pblica. Indirectamente, echan luz sobre la catstrofe hacia la
cual las polticas sociales y econmicas de las dcadas del 80 y el 90
arrojaron a la repblica a la degradacin socioeconmica masiva; la
destruccin de las capacidades y de los mrgenes de opcin de la regulacin estatal.
Aunque los trabajos disponibles acerca del Plan, a la fecha de cierre
de este captulo, no son muchos, existe ya un conjunto de hiptesis
relevantes en el debate. Oficialmente (Sistema de Informacin, Monitoreo
y Evaluacin de Programas Sociales SIEMPRO- y Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social MTESS-), el Plan fue presentado292 por el
SIEMPRO como un apropiado, renovado y fructfero esfuerzo del Estado Nacional por transferir recursos a la poblacin ms pobre del pas.
An reconociendo la degradacin del presupuesto pblico social frente
al impacto inflacionario, los cuadros analticos de gasto pblico que
acompaan la informacin del programa muestran el sostn de los recursos en gasto focalizado. Asimismo, se evala positivamente la incidencia del Plan en los indicadores de pobreza, en las tasas de empleo y
desempleo, en los ingresos de los hogares pobreza y en las brechas de
ingresos del pas. El MTESS lo present, por su parte, como la materializacin del imperativo de creacin de un derecho de los hogares, frente al Estado Nacional, a la inclusin social.
Otros trabajos discuten aspectos especficos del Plan. En un ensayo
de evaluacin de los primeros indicios de su estrategia de cobertura,
Viviana Durn293 ya notaba un elemento clave del programa: su ambi-

292

Ver www.siempro.gov.ar y www.trabajo.gov.ar.


DURN, Viviana: La cobertura del programa jefes de hogar: una visin preliminar;
Buenos Aires, diciembre de 2002 (indito).

293

262

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

gua focalizacin. Como sugiere la autora del informe, cierto grado de


ausencia de precisin respecto a la poblacin objetivo del programa
dificulta su evaluacin, anlisis de impacto y conlleva a adoptar diferentes hiptesis en cuanto a su poblacin objetivo (Durn: 49). Aunque la normativa establece como poblacin-objetivo a los hogares con
jefes desocupados; y dentro de ese universo privilegia aquellos hogares
con hijos menores, discapacitados o mujeres en estado de gravidez, la
imposibilidad de controlar en la prctica algunas de sus condiciones de
elegibilidad -en particular, el trabajo informal- determina que necesariamente se produzcan filtraciones al Programa, que posiblemente fueron previstas y admitidas como inevitables al momento del diseo e
implementacin del Programa (Durn: 4). Esas filtraciones, Durn las
estima en alrededor de un milln y medio de receptores, sobre los
550.000 que, cruzando los datos de la EPH con la normativa, deberan
conformar el universo de beneficiarios potenciales. Sugeriremos aqu
que sera un error evaluar semejante margen de diferencia como una
filtracin. Se trata, ms bien, de una estrategia implcita de las instituciones responsables (tanto las diseadoras y ejecutoras como las supervisoras) respecto de la propia crisis.
La Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)294, a
pedido del SIEMPRO-CENOC, realiz una evaluacin de los resultados
de las estrategias participativas que incluye el Plan. El estudio resalta el
impacto en trminos de urgencias y tensiones que el Plan y la emergencia social tuvieron, particularmente, en municipios y organizaciones
sociales locales. A un proceso de surgimiento, a lo largo de los 90, de
instancias asociativas de planificacin del desarrollo local, el Plan le
superpone casi dos mil Consejos Consultivos Locales encargados de
cogestionar y supervisar su implementacin. A partir de una muestra de
grupos focales en provincias y localidades seleccionadas, complementada con entrevistas a informantes clave, el estudio resalta los dos principales logros relativos: la mayor transparencia en la gestin del Plan y la
apertura de espacios participativos en el nivel local. Asimismo, el trabajo muestra cmo los principales dficits-desafos aparecen en torno a la

294

ARROYO, Daniel (coordinador): Evaluacin de los niveles de participacin de las


organizaciones de la sociedad civil en los consejos consultivos y la capacidad de aprovechamiento de los recursos locales; Buenos Aires, FLACSO, abril de 2003.

263

Luciano Andrenacci

capacidad de convocatoria de otros actores (en particular las empresas


privadas), el fortalecimiento de los propios actores y las instancias
asociativas en su organizacin y operatividad.
Tres trabajos abordan, por su parte, la caracterizacin general del
Plan. En una publicacin peridica reciente, Enrique Deibe y Luis Castillo Marn295 inscriben al Plan, a pesar de la referencia oficial a un derecho familiar a la inclusin social, en el contexto de estrategias de aplicacin de polticas de empleo pensadas como asignaciones transitorias
hacia los desocupados ms pobres y de ms bajas calificaciones, con
efectos indirectos en trminos de obras de infraestructura social y asistencia comunitaria. Las tensiones que su estrategia de focalizacin supuso, respecto de la gravedad de las necesidades; y las tensiones que las
modalidades de gestin asociada representaron, en el contexto social y
poltico prevaleciente, abren para Deibe y Castillo Marn un amplio
margen de duda acerca del resultado del Plan.
En un abarcativo anlisis que hicieron Emilia Roca y sus compaeros296, que profundiza las sugerencias que hiciera Alfredo Monza297 sobre la coyuntura laboral argentina, se muestra de qu modo el Plan
constituye tanto una estrategia de alivio a la coyuntura de deterioro del
empleo y aumento de la pobreza como una estrategia de expansin de
la demanda agregada. Haciendo hincapi en un pormenorizado anlisis de la Encuesta de Evaluacin del Plan realizada por la Secretara de
Empleo entre septiembre y octubre de 2002, los autores postulan que el
Plan rompe con la lgica de intervenciones focalizadas en situaciones
socioeconmicas coyunturales, polticas focalizadas de salvataje que
habran caracterizado a la poltica asistencial de los 90. El Plan se inscribira ms bien en la lnea de distribuciones de ingreso, de carcter
universalizante, independientes al ejercicio de trabajo remunerado.

295

DEIBE, Enrique y CASTILLO MARN, Luis: Polticas sociales en Argentina. Derecho de


inclusin familiar: el Programa Jefes de Hogar; en Socilis (Revista Latinoamericana de
Polticas Sociales); Rosario, 2003.
296
ROCA, Emilia; CAPPELLETTI, Beatriz; LANGIERI, Marcelo; MUSCOLINO, Mnica y
SOTO, Clarisa: Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados: poltica de empleo o poltica
social?; en 6 Congreso Nacional de Estudios del Trabajo de la Asociacin Argentina de
Especialistas en Estudios del Trabajo (ASET); Buenos Aires, agosto de 2003.
297
MONZA, Alfredo: Los dilemas de la poltica de empleo en la coyuntura argentina
actual; Buenos Aires, CIEPP-OSDE, 2002.

264

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Pautassi, Rossi y Campos298 discuten crticamente, por su parte, el


carcter de garanta de derecho que el Plan representa. El trabajo resalta
el esfuerzo masivo que el Plan constituye, respecto de sus antecesores,
ponindolo en relacin con la necesidad de apaciguar un conflicto social de dimensiones inditas. Analizndolo a la luz de estndares capaces de definir un derecho social (parmetros constitucionales, del derecho internacional de los derechos humanos, principios de igualdad y
prohibicin de discriminacin, de razonabilidad y de transparencia y
mnimos de proteccin), los autores concluyen que en modo alguno
los beneficios asignados alcanzan para definir el reconocimiento de un
autntico derecho social [limitndose] a distribuir beneficios asistenciales
precarios, que no alcanzan a cubrir las necesidades mnimas de la poblacin en situacin de indigencia (Pautassi, Rossi y Campos: 3).
Otros trabajos crticos de Esther Levy y Claudio Lozano para la Central de los Trabajadores Argentinos299 presentan opiniones similares al
trabajo de Pautassi, Rossi y Campos, resaltando las diferencias entre la
propuesta original de la organizacin de un seguro de ingresos, respecto del carcter de estrategia de reparacin coyuntural del Plan. Un trabajo crtico del Centro de Estudios Macroeconmicos Argentinos
(CEMA)300, reconoce la importancia del Plan en la emergencia social,
pero llama la atencin a la multiplicidad de problemas de ejecucin
que provienen de la asignacin, control y manipulaciones polticas causadas por las intermediaciones operativas del Plan.
El estudio aqu presentado no pretende ser exhaustivo, ni mucho
menos una evaluacin del Plan en cuestin. Describe globalmente al
programa, en su contexto y caractersticas; con el objeto de poner en
debate su carcter ineludible de herramienta clave (quizs herramienta
nica) de poltica social durante la etapa ms grave de la crisis. En

298

PAUTASSI, Laura; ROSSI, Julieta y CAMPOS, Luis: Plan Jefes y Jefas: derecho social o
beneficio sin derechos?; Buenos Aires, Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), mayo
de 2003.
299
LEVY, Esther: Desempleo, pobreza y formacin en la Argentina. Algunas consideraciones; Buenos Aires, CTA, octubre de 2002; y LOZANO, Claudio: Acerca del Programa
Nacional para Jefes y Jefas de Hogar sin empleo; Buenos Aires, CTA, abril de 2002.
300
LOPEZ ZADICOFF, Pablo D. y PAZ, Jorge A.: El Programa Jefes de Hogar. Elegibilidad,
participacin y trabajo; Documento de trabajo 242, Buenos Aires, Universidad del CEMA,
2003.

265

Luciano Andrenacci

primer lugar realizamos una somera descripcin del contexto de aparicin del Plan. En segundo lugar mostramos las caractersticas de su
diseo y, con la informacin de fuentes secundarias de la que disponemos, de sus modos de implementacin. Finalmente, intentamos participar en el debate de su significado desde el punto de vista de las estrategias de poltica asistencial, desde el punto de vista de sus objetivos
explcitos (la reduccin de la pobreza y de la desigualdad) e implcitos
(la contencin del conflicto social), y desde el punto de vista del modelo de poltica social de la Argentina contempornea.

El contexto del programa


Como se sabe, la persistente crisis argentina (1998-2003) provoc
un exponencial crecimiento de los problemas socioeconmicos de la
poblacin. Como sealan, de diferente modo, Alfredo Monza y Emilia
Roca et altrii, este deterioro est fuertemente asociado a las caractersticas
del empleo disponible; en particular a la creciente incidencia de la
precariedad, la irregularidad y los bajos ingresos del empleo, al aumento del desempleo y el subempleo abiertos, a la multiplicacin de la
informalidad; y a la pauperizacin proveniente del cuentapropismo de
bajos ingresos.

266

37,4
2,6
5,2
18,7
73,1
6,2

Tasa de em pleo

Tasa de desem pleo

Tasa de subem pleo horario

Tasa de em pleo no registrado (sobre eltotal


de asalariados)

Evolucin delsalario m edio real


(1970=100)

Prom edio de poblacin bajo la lnea de


pobreza (Gran BuenosAires)

Fuente:RO CA y otros(op.cit.).

38,4

Tasa de actividad

1980

19,1

54

29,3

8,3

6,5

37

39,5

1991

24,5

54

38,1

15,6

17,4

35,2

42,5

2001

Indicadores seleccionados de trabajo, ingresos y pobreza en Argentina (1980-2002)

40

40,3

40,7

19,3

19,7

34,1

42,4

2002

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

267

Luciano Andrenacci

Es en este contexto, agravado por una persistente crisis de


representatividad poltica y de legitimidad de polticas pblicas, que
aparece la decisin de asistir con un subsidio de $150 a 1.500.000 desocupados en una primera etapa (hasta mayo 2002), para llegar a aproximadamente a dos millones a fin de ese ao. Aunque los instrumentos
jurdicos iniciales del Plan provienen de la breve presidencia de Adolfo
Rodrguez Sa, reemplazante del renunciante Fernando De la Ra; es
durante la administracin interina de Eduardo Duhalde que el Programa adquiere forma definitiva.
El Estado lo reconoce, en su creacin, como el producto especfico de
la recientemente convocada Mesa de Dilogo Argentino, un foro inaugurado en enero de 2002 con el objetivo de recrear consenso bsico entre
organizaciones sociales, polticas y empresariales, coordinado por organizaciones religiosas, con participacin del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD). Durante el 2001, un amplio debate
social acerca de la necesidad de crear un modo pblico de garantizar
ingresos mnimos en el contexto de la catstrofe social, haba llevado a la
aparicin de una propuesta de seguro universal, defendida por el espontneo Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO). Conformado
por organizaciones civiles, polticas, sindicales y comunitarias, el FRENAPO
haba conseguido, en diciembre de 2001, ms de tres millones de firmas
para respaldar su propuesta de un seguro de empleo y formacin para
jefes de hogar desocupados de $380, ms una asignacin por hijo hasta
fin de edad escolar de $60; y personas mayores sin jubilacin de $150.
El Plan, en su formulacin definitiva, termin siendo un nuevo programa de subsidios monetarios a cambio de trabajo. Pese a ser presentado como una herramienta de concentracin y racionalizacin de programas similares, no implic la clausura completa de los antecesores, el
Programa Trabajar y el Servicios Comunitarios (alrededor de 500.000
receptores en 2002) y el Programa de Emergencia Laboral (alrededor de
300.000 receptores a fines de 2002). Su tamao, sin embargo, rpidamente eclips a los dems programas. De acuerdo a la informacin disponible en el Ministerio de Trabajo (hasta febrero de 2004), el mes tope
en cantidad de prestaciones en 2002 fue diciembre, con 2.116.000. En
2003 fue mayo, con 1.992.497 receptores y un costo de casi 300 millones de pesos. En febrero de 2004, el MTESS registra 1.792.030 receptores. El total de gastos en conceptos del plan, en 2002, ascendi a 2.250
millones de pesos; mientras que al cabo de la primera mitad de 2003,
ascenda a 1.760 millones de pesos.
268

269
-

250

500

750

1.000

1.250

1.500

1.750

2.000

2.250

2.500

Fuente: SIEMPRO.

Pr ogra mas d e Em pleo y Cap acitacin

1.229

20
180
339
1.104
1.679

Plan Je fes

1.830

Ju l-02

2.038

Oct-0 2

2.020

Sep -0 2

2.116

Evolucin de los programas de empleo y capacitacin en 2002 (en miles de receptores)

Pro med io 19 94

Pro med io 1995

Pro med io 1996

Pro med io 19 97

Prome dio 1998

Pro med io 19 99

Prome dio 2000

Pro med io 2001

Pro med io 20 02

En e-02

Feb -0 2

Mar-02

Ab r-02

May-0 2

Jun -02

1.851

Ago -0 2

2.053

No v-0 2

Dic-0 2

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

270

Fuente: SIEMPRO

PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR


APORTE DEL BANCO MUNDIAL PARA PROGRAMAS DE EMPLEO
ASISTENCIA FINANCIERA PARA EL GASTO SOCIAL PROVINCIAL
(FONDO DEL CONURBANO Y OTROS)
TRANSFERENCIAS AL PAMI PARA PROGRAMAS SOCIALES
(PROBIENESTAR, SUBSIDIOS ECONOMICOS, GERIATRICOS, ETC.)
PROGRAMA FAMILIAS POR LA INCLUSION SOCIAL
PROGRAMA REMEDIAR - MEDICAMENTOS GENERICOS PARA
ATENCION PRIMARIA DE LA SALUD (PROAPS)
ASISTENCIA PARA MEDICAMENTOS Y REACTIVOS SIDA
PROGRAMA DE EMERGENCIA ALIMENTARIA (PEA)
PROGRAMA FEDERAL DE SALUD (PROFE) - ATENCION MEDICA A
LOS BENEFICIARIOS DE PENSIONES NO CONTRIBUTIVAS
PROGRAMA MEJORAMIENTO DE BARRIOS (PROMEBA)
PROVISION DE MEDICAMENTOS E INSUMOS DE USO
FONDO PARTICIPATIVO DE INVERSION SOCIAL (FOPAR) PROYECTOS DE PRESTACIONES ALIMENTARIAS COMUNITARIAS

PROGRAMA

3.055.357.235
636.693.660
1.444.700.000
447.108.975
227.516.451
157.848.660
123.817.918
392.801.156
205.105.917
66.686.701
54.208.000
53.318.850

198.999.785
69.758.286
7.315.795
2.672.072
272.081.598
144.032.527
6.028.948
10.000.000
16.479.902

CREDITO
INICIAL 2003

2.248.203.627
10.026.360
1.079.487.215

DEVENGADO
2002

60.657.753
44.208.000
36.838.948

121.145.846
120.719.558
61.073.390

157.758.165
150.532.865

248.109.190

807.153.608
626.667.300
365.212.785

DIFERENCIA
2003 - 2002

Evolucin de los fondos para principales programas sociales 2002-2003 (en $2002)

Luciano Andrenacci

574.434

M ayo de 2002

Fuente:Inform esde Jefatura de Gabinete de M inistros.

Variacin respecto delperodo


anterior

Totalpas

M es

247%

1.990.735

M ayo de 2003

-11%

1.762.786

M ayo de 2004

Evolucin del nmero de liquidaciones del Programa Jefes y Jefas de Hogar de mayo de 2002 a mayo de
2004

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

271

Luciano Andrenacci

El diseo y su mar
co nor
mativo
marco
normativo
El Plan Jefes y Jefas de Hogar desocupados no se desarroll
linealmente. Inaugurado como una medida coyuntural de plazo fijo
(originalmente, hasta el ltimo da del ao 2002), el Plan fue extendido por el Decreto 39 del 2003 a ese ao y, todo hace suponer,
continuar tambin durante el 2004. Tanto su diseo, como el marco
jurdico que lo regula y su proceso de implementacin, muestran el
dramatismo de la coyuntura y la urgencia por desarrollar paliativos
inmediatos a los inditos niveles de degradacin socioeconmica a
los que estaba llegando el pas. Asimismo, puesto que su
financiamiento no estaba garantizado en el momento de su lanzamiento301, el Plan ocupaba el extrao lugar de ser una iniciativa nacional en poltica asistencial, que tarde o temprano habra de someterse al juicio de los organismos internacionales para asegurar su
sostenibilidad econmica.

Los objetivos
La normativa es profusa y compleja; y est atravesada, adems, por
etapas de reforma de las reas ministeriales del Estado en las que estaba inserto, de manera que cambiaron nombres, funciones y competencias de organismos involucrados. Es pues necesario abstraer de
Decretos, Resoluciones y Anexos, promulgados en distintos momentos, con marchas y contra marchas, el espritu y la forma final que
adopt.
Una primera lectura analtica del Plan se puede hacer a travs de los
discursos y la informacin vertida en los dos decretos presidenciales
que fueron sus fundadores jurdicos. Las fechas de los mismos permiten observar la cercana del Plan con los sucesos acontecidos en la socie-

301

El Decreto 165 sealaba ambiguamente que se atender con crditos que se asignen en
el presupuesto nacional y se ejecutar en etapas progresivas, de acuerdo a los fondos disponibles y a los distintos sectores sociales a abarcar segn se prevea por va reglamentaria.

272

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

dad argentina el 19 y 20 de diciembre del 2001302. El primer decreto es


el 165/2002; y declara la emergencia ocupacional. El segundo decreto
es el 565/2002303, que recrea el plan, la diferencia entre los mismos da
cuenta de algunos sucesos polticos que variaron en el trimestre que
separa a uno y otro, como cambio de autoridades en el Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, pujas ministeriales sobre la potestad del Plan, o variaciones de los discursos que los fundamentan.

302

Renuncia el presidente Fernando de la Ra en un marco de graves conflictos sociales;


asume y renuncia en slo una semana el presidente Adolfo Rodrguez Sa; y finalmente el
Congreso de la Nacin designa presidente interino a Eduardo Duhalde.
303
Ambos decretos se encontraban en la pgina Web del Ministerio de Trabajo,
www.trabajo.gov.ar Sin embargo el decreto 165/2002 fue sacado de dicha pgina aproximadamente en junio de este ao.

273

274

M inisterio de Trabajo,Em pleo y Seguridad


Social
Artculo 2 y 5 referido alperfilde las
personassin m odificaciones.Supresin de
losartculos5 y 6.

M inisterio de Desarrollo Socialy M edio


Am biente (artculo 8)

M inisterio de Trabajo y Form acin de


RecursosH um anos

Artculo 2 y 10 referido alperfilde las


personas/artculo 5 y 6 referido a la
distribucin de losfondos

Sin m encin

Autoridad de
aplicacin

O rganism o que
instrum enta elPlan

Focalizacin

Extensin a otros
grupos
poblacionales

Fuente:Elaboracin propia en base a piezasde legislacin nacional.

M ontosdelsubsidio
Artculo 9:m onto oscilante entre $100 y
y tiem posde
$200 portresm eses.
duracin

Creacin delplan com o garanta alDerecho


Fam iliardeInclusin Social

Declararla em ergencia ocupacionaly en


este m arco crearelplan para darrespuesta
a dicha em ergencia

Sentido deldecreto

Artculo 4:Define una sum a m ensualde


$150.N o se cita explcitam ente la duracin
en ningn artculo.

Artculo 2 y 5 citan la posibilidad de


extenderelsubsidio a jvenesy m ayoresde
60 aos

M inisterio de Trabajo,Em pleo y Seguridad


Social(artculo 14)

Decreto 565/2002 del3 de abrildel2002

Decreto 165/2002 del22 de enero del2002

Variables

Los decretos fundadores del Plan en perspectiva comparada

Luciano Andrenacci

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Glosando sus instrumentos jurdicos se puede obtener una mirada


global sobre las caractersticas originales del Plan. Resulta bastante visible la combinacin de elementos provenientes del debate acerca del
derecho a la inclusin; con elementos provenientes de la experiencia
de los planes de subsidio monetario a cambio de trabajo (el Plan Trabajar, sus antecesores y sucesores nacionales, y sus paralelos provinciales).
Tambin es evidente la perplejidad de polticos y tcnicos; y la escasez
de herramientas serias y recursos suficientes para hacer frente a las caractersticas de la coyuntura.
El Plan propendera al mismo tiempo a la proteccin integral de la
familia y asegurar la concurrencia escolar de los hijos; la incorporacin de los jefes o jefas de hogar desocupados a la educacin formal y
su participacin en cursos de capacitacin que coadyuven a su futura
reinsercin laboral; la participacin en proyectos productivos de impacto ponderable como beneficios comunitarios; la superacin de la
situacin de desproteccin de hogares cuyos jefes se encuentran desocupados (Decreto 165). Respecto de las grandes lneas indicadoras de
la modalidad de ejecucin, se seala que el Plan deber operar de
manera descentralizada y con activa participacin de los actores sociales
de cada una de las jurisdicciones.

La focalizacin
Como todos los instrumentos de poltica asistencial argentina de la
ltima dcada, por iniciativa de las propias instituciones de poltica
social o como efecto de la negociacin del financiamiento con organismos multilaterales, el Plan hace explcitas sus estrategias de focalizacin.
Los receptores o destinatarios, denominados beneficiarios, son Jefes y
Jefas de Hogar, entendindose por tales a quienes aportan ingresos monetarios en el hogar y/o a quienes son propietarios de la vivienda. Segn
el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), el jefe de hogar
adquiere este estatus en virtud de que la persona que responde a la
encuesta o al censo lo designa o se designa como tal304.

304

SIEMPRO: Situacin de los jefes de hogar en las regiones geogrficas del pas. Serie
informes de situacin social cuadernillo n 4 Buenos Aires, septiembre de 2000; pg. 6.

275

Luciano Andrenacci

El Plan est destinado a jefas y jefes de hogar que acrediten su calidad de desocupados (declaracin jurada, chequeada en los registros
del Administracin Nacional del Seguro Social, ANSeS) y su residencia
permanente en la Argentina (a travs de la posesin de un Documento
Nacional de Identidad). Tienen prioridad aquellos en cuyos hogares
habiten hijos de hasta 18 aos de edad, discapacitados de cualquier
edad, u hogares donde la jefa de hogar o la cnyuge, concubina o
cohabitante del jefe de hogar se hallen en estado de gravidez (todo
acreditable por partidas de nacimiento, certificados de escolaridad y
controles sanitarios, sustituible momentneamente por informes certificados por autoridad pblica provincial). Estn explcitamente excluidos los padres y madres menores de edad; y los desocupados incluidos
en otros programa sociales, o que reciban prestaciones de cualquier
naturaleza (previsionales, seguros de desempleo, pensiones no contributivas, etc.).
Rpidamente, sin embargo, una focalizacin calcada de la experiencia reciente hace patentes sus lmites frente a la gravedad de la coyuntura. A partir del Decreto 565 se ampla la cobertura incluyendo a dos
categoras hasta entonces objeto de focalizacin de otros programas de
empleo y subsidios monetarios: los desocupados/as jvenes, mayores de
18 aos sin hijos (habitualmente destinatarios de programas de capacitacin y pasantas); y los mayores de 60 aos sin prestacin previsional
(tericamente cubiertos por jubilaciones mnimas). El mismo decreto
permite que el cobro de los beneficios que se acuerden en el marco del
Programa Jefes de Hogar ser compatible con la percepcin por parte de
alguno de los integrantes del grupo familiar, de becas estudiantiles o
transferencias de otro programa social por montos menores al de aqullos o ayuda alimentaria. Por la Resolucin del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (MTESS) n 312, del 16 de abril de 2002, se
limita finalmente la incompatibilidad del Plan a los que fueren beneficiarios de otro Programa de Empleo, no de cualquier programa social.
Lo que este juego de resoluciones y decretos aparentemente tcnicos
muestra es la presin hacia una universalidad ponderada que la coyuntura, mucho ms que la voluntad poltica y tcnica, imprimen al
Programa. Viviana Durn, en su evaluacin aproximativa de la primera
etapa de focalizacin, describe las modalidades que adquiere eso que
proponemos llamar universalidad ponderada.

276

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

En primer lugar, la autora seala el contraste significativo entre la


conformacin del hogar potencial y el efectivo, an teniendo en cuenta
el sesgo relativo que en la cuantificacin de hogares potenciales pueden
tener las caractersticas de la propia medicin de la EPH (su carcter
exclusivamente urbano y geogrficamente selectivo). La poblacin que
efectivamente recibe el plan triplicara a la prevista; y la duplicara si se
tiene en cuenta un generoso margen de errores de inclusin. Un cuarto
de los receptores, por su parte, sera beneficiario de algn otro programa asistencial.
La poblacin-objetivo del programa debera estar constituida por
hogares con un jefe varn, cnyuge y 2 hijos; un 25% de los hogares no
tendran cnyuges y otro 25% contara con jefas mujeres. La poblacin
efectiva estaba compuesta en noviembre de 2002 (mes de estabilizacin
del programa) por hogares de apenas 1 hijo promedio; un alto porcentaje de hogares carece de cnyuge; las mujeres jefas superan el 50%; y
alrededor del 20% de los hijos son beneficiarios en dos hogares, lo cual
mostrara un alto ndice de particin de hogares (Durn: 47-48).
Otro elemento clave es la ambigedad respecto del carcter de desocupado que implica el enorme crecimiento del empleo informal en los
ltimos aos. Durn aventura que, entre otras cosas, la mayor participacin de las mujeres puede estar provocada por la necesidad de ocultamiento de la condicin ocupacional del jefe. Concretamente, slo un
2% de los receptores tiene registro de empleo formal, aunque este porcentaje es mucho ms alto en determinadas provincias, las mismas que
presentan inusualmente altos niveles de cobertura respecto de la poblacin total verificados en algunas provincias (Catamarca, Formosa, Jujuy,
Salta y Chaco; en menor medida en La Rioja, San Juan y Santiago del
Estero).
Los indicios aumentan la necesidad de entender la lgica del programa desde su no focalizacin implcita; o, lo que es lo mismo, de la
universalidad ponderada que se constituy en su prctica. Es ineludible reconocer que tanto por la deliberada ambigedad de su normativa,
como por la rapidez de su masificacin, como por la flexibilidad de su
implementacin y de los controles, como por la gravedad de la coyuntura socioeconmica, el programa se transform en la herramienta principal de instituciones pblicas y privadas y de la poblacin para hacer
frente a la prdida o la inexistencia de ingresos monetarios.

277

Luciano Andrenacci

La lgica de las prestaciones y las


contraprestaciones
Cruzado por las as llamadas estrategias de workfare y de desarrollo
social en poltica asistencial, caras a la poltica social de los 90305, legitimado al pblico como un programa de empleo masivo, el Plan se
formul como un sistema de subsidios monetarios o prestaciones que
exigen contraprestaciones del receptor, en forma de compromiso de
capacitacin y/o calificacin; o en forma de trabajo en iniciativas de
impacto social o comunitario. Ese doble objetivo se basa en hiptesis
explcitas o implcitas respecto de la dinmica de la pobreza y el desempleo, como funciones complejas de la demanda en el mercado de trabajo y de los problemas actitudinales y comportamientales de las culturas de la pobreza306.
El Plan prev una ayuda econmica no remunerativa consistente
en una suma de dinero que en principio oscilaba entre $100,00 y $200,00
mensuales (entre U$S 30,00 y 70,00) y termin fijndose en $150,00
(U$S 50,00), cancelados en pesos correintes o en Bonos del Estado
Nacional (LECOP)307. La estrategia de determinacin de los montos no
vari respecto de la empleada en los programas previos: la prestacin
monetaria deba colocarse en algn lugar entre el 50 y el 100% del
monto equivalente al salario mnimo horario ($1,00 o U$S 0,30), para
evitar la desaparicin de los incentivos al empleo. Pese a que el debate
pblico acerca del seguro de inclusin social haba insistido en la necesidad de determinar los montos de acuerdo a los costos de la canasta de
bienes bsicos, por dificultades de financiamiento o indecisin tcnicoideolgica (o una combinacin entre ambas), el monto termin siendo
similar al de la ltima etapa de los programas Trabajar y Emergencia

305

Ver, en este mismo volumen, el captulo de Soldano y Andrenacci; y el de lvarez.


Ver, en este mismo volumen, el captulo de lvarez; y tambin LO VUOLO, Rubn;
BARBEITO, Alberto; PAUTASSI, Laura y RODRGUEZ, Corina: La pobreza de la poltica
contra la pobreza; Buenos Aires - Madrid, Mio y Dvila-CIEPP, 1999.
307
Los LECOP (Letras de Cancelacin de Obligaciones Pblicas) se transformaron en
2002, juntos con los bonos equivalentes producidos por varias administraciones provinciales, en un circulante paralelo al peso corriente. Consecuencia de la crisis financiera del
Estado Nacional, sujetos a fluctuaciones de su precio real respecto de su precio nominal,
estos bonos han dejado de emitirse durante el ao 2003.
306

278

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Laboral. Las actividades que esos montos retribuyen o subsidian, por su


parte deben ser de no menos de 4 horas diarias y no ms de 6.
Las contraprestaciones provienen de proyectos aceptados segn una
diversidad de criterios que reflejan tanto las buenas prcticas de los
90, como la creciente perplejidad tcnica y flexibilidad poltica frente a
la desocupacin y la pobreza. Se aceptan proyectos que propicien la
incorporacin de los jefes o jefas de hogar desocupados a la educacin
formal o su participacin en cursos de capacitacin que coadyuven a su
futura reinsercin laboral, en el marco de los criterios de elegibilidad.
Asimismo, los proyectos deben constituirse en programas de formacin profesional y capacitacin orientados a aquellas actividades productivas de mayor dinamismo, como as tambin a las que promuevan
el desarrollo y bienestar de la comunidad, de modo tal que permitan
una ms rpida reinsercin laboral de los titulares. Los proyectos, finalmente, podrn prever el cumplimiento de actividades conducentes
a mejorar las posibilidades de empleo de los beneficiarios o para el
desarrollo de actividades productivas de impacto ponderable como beneficios comunitarios. Los Consejos Locales evalan y seleccionan los
proyectos, para luego elevarlos a los Consejos Provinciales, que a su vez
los dirigen al MTESS.
La lgica de urgencia que conllev el programa condujo a flexibilizar
tanto los criterios de aceptacin de los organismos ejecutores como los
criterios de determinacin (incluso de lisa y llana exigencia) de las
contraprestaciones. A partir de junio de 2002 crece en intensidad el
proceso de regularizar las contraprestaciones, poniendo en tensin a
todo el sistema. Segn la Resolucin del MDSMA n 312, el alta de
beneficiarios considera tres componentes: 1) el comunitario con dos
aperturas, el propiamente dicho con actividades de servicio y de infraestructura y el comunitario-productivo relativo a microemprendimientos;
2) la capacitacin en oficios determinados y las terminalidades, entendindose la finalizacin del ciclo escolar primario o medio; y 3) el componente productivo, referido a la prestacin de trabajo a pequeas y
medianas empresas urbanas como rurales.
Para el componente productivo, el MTESS lleva un Registro de
Empleadores en el que se inscriben las empresas, instituciones pblicas
y privadas que tengan inters en incorporar a los desocupados del programa mediante la realizacin de convenios a nivel nacional, provincial
o municipal. Estos convenios, con una duracin prevista de 6 meses,

279

Luciano Andrenacci

contemplarn el pago de un complemento del beneficio a cargo del


empleador que, adems, deber abonar las contribuciones patronales
sobre ese monto, permitiendo de esta manera alcanzar como mnimo la
retribucin pactada en el Convenio Colectivo de trabajo respectivo308.

Actores e instituciones de la implementacin


El complejo institucional necesario para llevar adelante una iniciativa de dimensiones semejantes deba responder al mismo tiempo a imperativos de urgencia en la implementacin, como a imperativos que
recuperaban la experiencia de los 90 en materia de clivajes polticoinstitucionales de la poltica asistencial309. En primer lugar, el Plan deba funcionar de manera descentralizada, entendiendo por esto la
desconcentracin de las decisiones de su ejecucin. La poltica asistencial
argentina en los 90 devino en un conjunto de herramientas clave de
legitimacin poltica para gobiernos locales y provinciales, a pesar de la
presin de recursos y capacidades que signific310 . Este Plan, en esa
coyuntura socioeconmica (y fundamentalmente poltica), no poda
romper esa lgica. En segundo lugar, el Plan tena que dar cuenta de la
fuerte sensibilidad pblica respecto de evitar que la implementacin
respondiera a criterios partidistas o clientelares (acusacin que
sistemticamente haban recibido los programas antecesores). En tercer
lugar, el Plan incorporaba la creciente certeza tcnico-poltica acerca de
la necesidad de combinar esfuerzos de poltica asistencial, reduciendo
la fragmentacin y la concurrencia entre agencias. Esta idea se plasmara en 2003 en la reorganizacin completa del Ministerio de Desarrollo
Social y Medio Ambiente (MDSMA) en torno a conjuntos estratgicos
de programas, rompiendo la lgica aditiva y fragmentaria que lo haba
caracterizado en los 90.
Las autoridades directamente responsables del Plan fueron, de tal
modo, dos ministerios nacionales: el MDSMA lugar de concentracin

308

Decreto 565.
Ver REPETTO, Fabin: Gestin pblica y desarrollo social en los noventa. Las trayectorias de
Argentina y Chile; Buenos Aires, Prometeo, 2002; y, en este mismo volumen, el captulo de
Repetto y Andrenacci.
310
Ver, en este mismo volumen, el captulo de Chiara y Di Virgilio.
309

280

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

del grueso de los programas asistenciales y el MTESS lugar de concentracin de los programas de subsidio monetario a cambio de trabajo con facultades especficas otorgadas al Secretario de Empleo. Estos
ministerios, segn el Decreto 165, aplicarn el Plan, quedando facultados
para dictar normas complementarias, aclaratorias y de aplicacin, en el
mbito de sus respectivas competencias. El Secretario de Empleo, por
su parte, est facultado para realizar cualquier modificacin, adecuacin, interpretacin o aclaracin en los Convenios para la implementacin
del Plan, en relacin directa con las autoridades provinciales y municipales correspondientes.
Dado el carcter desconcentrado de la ejecucin en provincias y
municipios, y la forma de adjudicacin por proyectos, se cre asimismo
la instancia de los Consejos Consultivos Locales. Segn la normativa
(Resoluciones n 91 del MDSMA y n284 del MTESS), estos consejos
debern establecer los criterios de elegibilidad para la presentacin de
los proyectos, velar por el cumplimiento de los criterios de accesibilidad de los beneficiarios y controlar y monitorear el desarrollo y ejecucin de los proyectos. Los Consejos Municipales o Comunales sern
los encargados de seleccionar los proyectos que le fueran presentados a
su consideracin por las autorizadas ejecutoras.
Asimismo, se estableci el carcter de ejecutores a los organismos
pblicos o privados sin fines de lucro que quieran participar en el Programa. Tericamente habilitados en ese carcter por el Consejo Consultivo Local de la jurisdiccin correspondiente, esta disposicin se probara
particularmente a la hora de extender la calidad de ejecutoras a organizaciones de muy diverso tipo, en la carrera hacia la urgente masificacin
del Plan. En 2003, por ejemplo, sobre los alrededor de 90.000 receptores
del Plan que registraba el partido de La Matanza (es decir uno de cada 15
habitantes, aproximadamente), ms de 40.000 estaban administrados por
organizaciones que negociaban directamente con el MTESS.
Como organismos de control, un Consejo Nacional de Administracin, Ejecucin y Control311 (CONAYEC, Decreto 565) fue creado para

311

El CONAYEC est tericamente conformado por 3 representantes de cada uno de los


siguientes sectores: a) Organizaciones de empleadores; b) Organizaciones sindicales de los
trabajadores; c) Organizaciones no gubernamentales; d) Instituciones confesionales y e)
Representantes del Gobierno Nacional. Todos son designados a propuesta de los sectores
involucrados y sin retribucin monetaria.

281

Luciano Andrenacci

desarrollar, evaluar y adoptar las polticas de implementacin; efectuar


el seguimiento de los recursos del programa ante el Ministerio de Economa; supervisar las estregias de contraprestacin exigidas a los receptores; implementar mecanismos de evaluacin (a travs de universidades nacionales y/o de organismos de control de derecho pblico nacionales o provinciales). Una Coordinacin de Control de Denuncias se
instituy como dependencia directa del Ministro de Trabajo; con la
finalidad tomar conocimiento y evaluar los cursos de accin adoptados
por las reas competentes de la jurisdiccin, ante toda denuncia
recepcionada en el mbito de esta cartera (...) a fin de velar por el
estricto cumplimiento de los objetivos all previstos312.
Las Gerencias de Empleo y Capacitacin Laboral (GECAL), instancias del MTESS en cada una de las jurisdicciones provinciales, son responsables de mantener y actualizar el Registro de Beneficiarios. Un Registro Nacional de Beneficiarios de Planes Sociales, desarrollado por el
ANSeS, debe tericamente servir como mbito de control de la adjudicacin del Plan.
Recin en julio de 2002 se reglamentaron las modalidades de fiscalizacin, supervisin y seguimiento de inscripciones y contraprestaciones
por Resolucin Conjunta de las Secretara de Trabajo (n 153) y de
Empleo (n 101) del MTESS. La modalidad que se escogi fue el sistema
de muestras, priorizando las actividades/proyectos con mayor concentracin de beneficiarios; los municipios con mayor concentracin de
beneficiarios; y los criterios de distribucin regional o departamental de
cada provincia313. Las ya desbordadas dependencias regionales del MTESS
quedaron a cargo de efectuar la supervisin.
A partir de los Informes elaborados en 2002 por la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN314) se observa una cantidad de inconvenientes en la fase de implementacin. Algunos provienen simplemente de la

312

Resolucin del MTESS n 316, del 18 de abril de 2002.


Las causales de denuncia que se especifican son: no inicio de las actividades; paralizacin no justificada de las actividades; desarrollo discontinuo del proyecto; ausencia total o
mayor al 40% de los beneficiarios dados de alta; beneficiarios desarrollando actividades no
asignadas por el organismo ejecutor; ausencia de la documentacin exigida que respalde la
condicin de los beneficiarios.
314
Auditora de los Controles Informticos en el Procesamiento del Programa de Jefes de
Hogar (agosto de 2002) e Informe sobre el funcionamiento de los Consejos Consultivos
(septiembre de 2002).
313

282

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

tensin entre lentitud y burocrtica y urgencia-masividad del Plan. Otros


son la manifestacin en el Plan de clsicos conflictos entre
patrimonialismos polticos y clientelismos partidistas diversos, propios
de la asistencializacin de la poltica social argentina de los 90. Otros
acusan los dilemas de un sistema de focalizacin incapaz de dar cuenta
de la problemtica a la cual est tericamente dirigido.
Todo el proceso de distribucin masiva y rpida, mezcla de urgencia
e irresponsabilidad, de los inicios del Plan (febrero-abril de 2002), generaron una importante cantidad de irregularidades (tcnicas y polticas) difciles de resolver: beneficiarios sin comprobantes de inscricpin;
sin documentacin respaldatoria; y procesos de seleccin no acreditables.
El corte de inscripcin de postulantes dispuesto por el MTESS a partir
del 17 de mayo de 2002 dej adentro a beneficiarios de hecho y dej
afuera a potenciales beneficiarios de derecho. La administracin de la
informacin referente al programa se centra en bases de datos que son
desagregadas a nivel jurisdiccional y luego centralizadas nacionalmente.
En algunas jurisdicciones existi duplicidad o multiplicidad de estructuras informticas, as como fuertes conflictos entre agencias y niveles
por la imposicin de las bases de datos oficiales.
El carcter interinstitucional e interniveles de gobierno del Plan demanda una densidad y calidad en la trama de actores, su capital social
y sus parmetros institucionales que estuvo muy por encima de las capacidades institucionales existentes en gestin de poltica social en la
Argentina, sobre todo en un contexto semejante. Esto se reflej en el
funcionamiento del Plan. Las instituciones que conforman los Consejos
Consultivos Provinciales, en muchas jurisdicciones, no resultaron suficientes, o suficientemente representativas, o incluso directamente no se
realizaron convocatorias abiertas para conformar los mismos.

283

284

Fuente: SIEMPRO.

Gob ier no
Mu nicipa l
30,0%

Gob ier no
Provincial
16,6%

Gob ie rno Nacional


0,8%

O rganism os
Em pr esa riales
7,4%

CONSEJOS PROVINCIALES

Se ctor p riva do

Se ctor p b lico

O NG
27,5%

Organ ismos
Traba jad ores
4,4%

O rga nism os
Con fesion ale s
13,3%

Gobie rn o
Provin cial
28,3%

Gobierno Nacion al
3,0%

Gob ierno
Mu nicipa l
4,0%

Organ ismos
Emp re sariale s
12,8%

O NG
22,8%

O rga nism os
Trab aja dore s
17,0%

Se ctor privad o

Se ctor p blico

O rgan ism os
Confesion ale s
12,0%

CONSEJOS MUNICIPALES

Composicin de los Consejos Provinciales y Municipales a principios de 2003

Luciano Andrenacci

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La comunicacin entre los Consejos Municipales, Provinciales y el


CONAEyC es parcial, asistemtica; y en muchos casos estrictamente formal. Seriamente limitado en su carcter diagnstico y planificador, el
carcter prctico de control y coejecucin que recay en los consejos315
tension, por ltimo, su relacin con los municipios ejecutores, en
situaciones de polarizacin a favor o en contra de los modos municipales de la implementacin. La participacin de organizaciones comunitarias con administracin propia de planes tambin gener dificultades en las funciones del Consejo.
El sntoma ms claro de la tensin entre estrategia de focalizacin y
dimensin de la catstrofe socioeconmica de la Argentina, reflejado
por el Plan, fue el alto porcentaje de beneficiarios no afectados a procesos de contraprestacin. El nmero estimado (que se aproximaba al
40% segn fuentes no oficiales a mediados del 2002) ha ido disminuyendo en paralelo con el enorme esfuerzo de fiscalizacin del Estado
nacional. Este sntoma inaceptable para los tcnicos, lgico para los
polticos, interesante para los acadmicos revisti varias dimensiones,
que demandaran un estudio ms exhaustivo que el que hacemos aqu.
Basta sealar que el imperativo de distribucin masiva apunt a desactivar
potenciales estallidos en algunas zonas, convirti a organizaciones muy
diversas en organismos ejecutores en otras, incluso en algunas jurisdicciones se detect insuficiente capacidad relativa de generacin y aprobacin de proyectos que incorporaran beneficiarios a contraprestaciones.

La distribucin interjurisdiccional
Los decretos organizadores anuncian que el Poder Ejecutivo Nacional
distribuir los fondos disponibles entre las jurisdicciones, segn el coeficiente resultante de la relacin habida entre los porcentajes de los fondos
coparticipables que se le asignan, y el ndice del nivel de pobreza elaborado
por el INDEC, tomndose dichos valores en una relacin de un 60% y un
40% respectivamente. Debajo de la jursidiccin provincial, la distribucin
geogrfica caera en manos de los Consejos Provinciales. Se trata del modelo de tecnificacin de la distribucin interjurisdiccional de los recursos
tendientes a obtener un ptimo objetivo, naturalemente apoltico.
315

Ver, al respecto, Deibe y Castillo Marn.

285

286

560.726
3.098.661
3.090.803

N euqun

Santa Fe
Crdoba

Entre Ros
Chubut

1.113.438
448.028

604.002
951.795

1.607.618
1.067.347

M endoza
Salta

Jujuy
Chaco

995.326
921.933

14.214.701

3.046.662
115.538

44,1
28,7

56,4
53,7

36,5
36,3

35,2

35,9
47,9

52,8
56,4

38,1

10,9
23,7

% Poblacin por
Poblacin total debajo de la lnea
de pobreza

M isiones
Corrientes

BuenosAires

Ciudad de BuenosAires
Tierra delFuego

Provincia

5,0
1,4

2,9
5,1

9,2
9,1

1,5

4,3
3,9

3,4
3,8

19,7

0,0
1,0

Porcentajes
Coparticipacion

Distribucin de los fondos del Plan entre jurisdicciones (2002)

4,4
1,2

2,7
4,5

8,8
8,7

1,5

4,2
3,8

3,5
3,8

27,4

1,0
0,7

IndicadorCom binado
de Pobreza (Pobreza y
Coparticipacin)

Luciano Andrenacci

280.198
306.113
318.147

618.486
206.897
37.031.795

La Rioja
La Pam pa
Catam arca

Rio N egro
Santa Cruz
Total

Fuente:Elaboracin propia en base a SIEM PRO .

578.504
363.345

San Juan
San Luis

725.993
1.293.349
504.185

Tucum n
Form osa

Santiago delEstero

31,9
20,8
37,6

40,1
30,3
39,4

41,2
38,8

45,1
57,8

48,0

2,6
1,4
100,00

2,1
1,9
2,8

3,5
2,3

4,9
3,7

4,2

1,9
0,9
100,0

1,6
1,4
2,1

2,8
1,8

4,6
3,1

3,6

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

287

Luciano Andrenacci

Tomar como variable la coparticipacin federal de impuestos, como


premisa para distribuir los fondos destinados al Plan, asignndoles un
60% de importancia en la construccin del coeficiente, implica basarse
y convalidar un rgimen de distribucin federal que se ampara en la
ley 23.548/88 y en los pactos fiscales en los cuales las variables polticas,
como negociaciones sectoriales entre gobierno nacional y provincial o la
representacin de las provincias en el Congreso Nacional, determinan
el porcentaje coparticipable. La dimensin supuestamente tcnica de
los coeficientes encubre, lgicamente, tensiones polticas que naturalmente anteceden o se sobreponen a las necesidades sociales objetivas
de la poblacin.

El Plan, su financiamiento y la distribucin del


ingreso
Una de las fundamentaciones del Plan, incorporada en los
considerandos del decreto 565, enuncia que el Estado Nacional toma
las recomendaciones formuladas en la Mesa de Dilogo Argentino que
sealaron como uno de los principales problemas que enfrenta el pas,
el del carcter regresivo de la distribucin del ingreso y que por lo
tanto, es importante promover una transferencia de recursos entre quienes disponen de mejores ingresos, hacia los sectores sociales que menos
tienen, para contribuir a una mayor equidad y promover un desarrollo
econmico social sustentable.
El Plan no vara en sus modos de financiamiento, sin embargo, respecto del resto del gasto pblico social argentino; mucho menos del
gasto en programas sociales. Segn cifras del Ministerio de Trabajo, el
gasto social focalizado del ao 2002 estuvo en aproximadamente 6.000
millones de pesos: el 1,7 del PBI, implicando ello aproximadamente un
promedio de 1.405$ anuales por hogar pobre anual. Sobre este gasto
total, el Gobierno Nacional destin 4.224 millones de pesos para subsidios directos a los hogares. El 87% correspondi a asistencia monetaria
y el 13% restante a transferencias en especie. Entre los primeros se destaca la financiamiento del Plan y de otros programas de empleo que
absorbieron dos tercios de las transferencias monetarias- y entre los se-

288

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

gundos el Programa de Emergencia Alimentaria, que concentr la mitad


de las transferencias en especie.
El costo original del programa fue calculado en dos millones y medio de pesos. En 2003, de los aproximadamente tres millones que estara insumiendo, ms de seiscientos millones provinieron de un prstamo del Banco Mundial. An suponiendo que el Plan contine absorbiendo la mayor parte de los recursos disponibles para programas de
empleo, el porcentaje del PBI que representa (menos de un 1%) es
demasiado bajo como para esperar que tenga impacto en las brechas de
ingreso o los coeficientes de Gini.
El impacto que el Plan tiene sobre las cifras de desocupacin abierta
de la EPH no es desdeable. Segn Roca et altrii ese impacto poda ser
cuantificado en 2002 del modo que sigue: del universo de cuatro jurisdicciones encuestadas, un 25% de los hogares con beneficiarios alcanzaran, gracias al Plan, el umbral alimentario de la canasta bsica; mientras que un 3% de hogares alcanzaran el umbral de la canasta de bienes. El SIEMPRO, por su parte, presenta los siguientes cuadros:

Evolucin de la pobreza y la indigencia en Argentina


(1974-2002)
Pobreza GBA

Pobreza Total aglomerados

Indigencia GBA

Indigencia Total aglomerados

70,0

60,0

47,3

50,0

40,0
33,7

32,3

28,7

30,0

31,9
29,5 30,1 30,6

38,5
32,8

35,4

28,9
19,1

20,0

17,7

27,9
26,7
21,5
26,0 25,9
24,8
17,8 16,8 19,0

20,6
16,5

14,9

13,8

12,7
10,7

8,3

10,0
4,7

5,4

6,6

6,2

5,0

3,0 3,2

3,6 3,5

2,1 1,8

7,6
4,4

3,5

9,3

6,3 7,5

7,9

8,5 8,3

9,6

6,4

6,9 6,7

7,7

12,2

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1980

1974

0,0

Fuente: SIEMPRO
289

290

65,0

Fuente: SIEMPRO.

0,0

0,0

Poblacin pobre

20,0

20,0

60,0

80,0

100,0

40,0

Poblacin indigente

77,5

99,5 97,2

40,0

60,0

80,0

100,0

Impacto del Plan en la pobreza (2002)

61,0

Hogares Indigentes

75,8

95,3

Hogares Pobres

98,3

Luciano Andrenacci

-20

-15

-10

-5

10

15

20

Tasa de var. del IPCF medio total


Tasa de desempleo total

Fuente: SIEMPRO

May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct May Oct
95 95 96 96 97 97 98 98 99 99 00 00 01 01 02 02

Tasa de var. del IPCF medio del 30% ms bajo


Tasa de desempleo del 30% ms bajo

Evolucin del desempleo abierto (1995-2002)

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

291

292

17,8

Total urbano

23,6

Fuente: SIEMPRO

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

18,9

GBA

23,9

14,2 13,9

Sin plan

Ciudad de Buenos
Aires

Impacto del Plan en la tasa de desempleo

21,0

Partidos del
Conurbano

27,4

Con plan

Luciano Andrenacci

293
0,409

GBA

0,441

0,509

Total aglomerados

Fuente: SIEMPRO

0,32

0,37

0,42

0,47

0,52

0,57

Oct 87

Oct 88

Oct 89

Oct 90

0,422

Oct 91

Oct 92

0,448

Oct 93

0,449

0,470

Oct 94

Oct 95

0,495

Oct 96

Evolucin de la distribucin del ingreso 1974-2002

Oct 86
May 87

May 88

May 89

May 90

May 91

May 92

May 93

May 94

May 95

May 96

0,472

May 97
Oct 97

0,504

May 98
Oct 98

0,480

Oct 99

0,509

0,531

Oct 00

0,495

May 99

May 00

May 01

0,551

Oct 01
May 02
Oct 02

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Luciano Andrenacci

Ese impacto sobre las situaciones de pobreza por ingresos, claro est,
no puede ser de ningn modo confundido con su impacto en trminos
de reduccin de las desigualdades o de (re)distribucin del ingreso.
Respecto de la proveniencia de los fondos, como cita el decreto 450/
2002 (en el cual se instruye a la Secretara de Hacienda del Ministerio
de Economa a que elabore un programa mensual de caja que priorice
los conceptos de gastos del Plan) el financiamiento de ste se nutri en
su primera etapa del Tesoro Nacional, con fondos del sistema tributario. No se produjeron todava, sin embargo, cambios significativos en la
base y los modos tributarios que permitan identificar un proceso de
cambio capaz de reducir el sesgo regresivo del sistema fiscal argentino,
que como se sabe, est asentado sobre impuestos indirectos que gravan
principalmente el consumo interno.
El pasaje, en la segunda etapa del Plan, al cofinanciamiento con
fondos provenientes de organismos multilaterales (U$S 636 millones en
2002) tampoco cambia esta situacin, puesto que los gastos pasan a
revistar en capitales e intereses de deuda externa. Haciendo una comparacin simple con el fuerte (y desordenado) shock redistributivo de
tipo regresivo efectuado por la va de las medidas contemporneas de
pesificacin-devaluacin316, el Plan no parece ser un instrumento relevante de redistribucin progresiva del ingreso.

316

Ver E. Basualdo; M. Schorr y C. Lozano: La transferencia de recursos a la cpula econmica


durante la administracin Duhalde. El nuevo plan social del gobierno; Buenos Aires, marzo de
2002 (www.cta.org.ar).

294

millones de pesos

1997

1998

1999

Gasto Social Focalizado

Fuente: SIEMPRO

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

50.000

Ao

2000

2001

Gasto Social

2002

2003

Gasto Total

Evolucin del gasto pblico, el gasto social y el gasto social focalizado 1997-2003

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

295

Luciano Andrenacci

Reflexiones finales
Como se anunciara al principio, el objetivo de este trabajo es brindar una descripcin general del Plan; y ensayar un punteo de los problemas principales inherentes a su existencia y su inocultable importancia. A manera de reflexin final, sealamos un aspecto central de lo
que constituir alguna vez, probablemente, una crtica del programa en
perspectiva histrica.
Ms all de las dificultades operativas inherentes a una estrategia de
focalizacin que demasiado pronto descubre la universalidad de los
problemas sobre los cuales pretende intervenir, el Plan tuvo un xito
relativo como paliativo coyuntural de las necesidades bsicas y como
estrategia de contencin parcial de una protesta social susceptible de
transformarse en estallido. Desde un punto de vista poltico-ideolgico,
esto puede ser considerado positivo o negativo; desde un punto de vista
de reconstruccin de la coyuntura poltica y social, el (an si precario)
equilibrio social que el Plan contribuye a obtener es probablemente innegable.
Ello no obsta, sin embargo, para que la opcin elegida por el Estado
argentino para restaurar legitimidad una poltica social de
cuasiuniversalizacin de estrategias asistenciales tenga fuertes consecuencias en trminos de modelos de poltica social.
En primer lugar, la propia focalizacin elegida repite los errores estratgicos y la concepcin sesgada y limitada de los problemas sociales,
tpica de la cosmovisin de los aos 90. La identificacin de problemas
sociales con pobreza (y su aislamiento segn los criterios estadsticos de
poblacin con Necesidades Bsicas Insatisfechas y por debajo de la Lnea de Pobreza) falla en reconocer el carcter dinmico y complejo de la
degradacin socioeconmica que sufre la Argentina. A pesar de las incursiones discursivas de textos tcnicos y oficiales en concepciones ms
comprehensivas, como la de vulnerabilidad, las estrategias prcticas siguen insistiendo en un combate contra la pobreza entendido como
intervenciones focalizadas y compensatorias.
Esta concepcin sobre la forma de intervencin temporaria, de emergencia social, sobre grupos considerados de riesgo, es contrastada
por la misma gravedad de la situacin sobre la que se interviene. En el
Jefes y Jefas, lo interesante y terrible al mismo tiempo, es que la comple-

296

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

jidad de la situacin de la poblacin-objeto arrastra a la poltica


asistencial a una desfocalizacin forzosa.
La desfocalizacin forzosa no obsta, sin embargo, para que uno de
los efectos que tiene este tipo de polticas en los beneficiarios, la
estigmatizacin, siga haciendo estragos en la antigua representacin de
homogeneidad que caracteriz una vez a la Argentina del siglo XX. La
desfocalizacin forzosa no represent, por lo dems, una universalizacin del beneficio a todas las familias argentinas, como constaba en el
Decreto 565 como recomendacin de la Mesa de Dilogo Argentino
sobre la cual se constitua el Plan.
Se podra argumentar que, en sus formas, el Plan intenta romper
con tradiciones asistenciales incorporando una lgica de recreacin de
capacidades y de empoderamiento de receptores de polticas317. Se
inscribe ello en una nocin antropolgica por la cual la participacin y
el esfuerzo individual son factores importantes para que estos sectores
excluidos puedan salir por ellos mismos de su propia situacin, aplicando al mismo tiempo el criterio de mrito como una eficaz manera de
lograr que cada beneficiario o grupo de beneficiarios se reconstruya a s
mismo como agente en el mercado de trabajo o de ocupaciones.
Pero es la estructura misma de opciones que ofrece el tejido econmico318 la que hace a esta perspectiva ilusoria, o peligrosamente hipcrita. Al renunciar a intervenir sobre el motor productor de desigualdad y degradacin social el mercado de trabajo del singular capitalismo argentino la poltica social slo puede pretender eso que puede ser
considerado el logro relativo del Jefes y Jefas, a saber, una serie de paliativos coyunturales absolutamente necesarios a la necesidad extrema, sin
efectos redistributivos o con efectos distributivos regresivos319 ; y con
fuertes efectos indirectos en trminos de neutralizacin del conflicto
social, o de transferencia de ese conflicto de la esfera de los arreglos
macroeconmicos a la esfera de los arreglos compensatorios de la poltica asistencial.

317

Ver, a ese respecto, el captulo de lvarez en este volumen.


Ver, en este volumen, el trabajo de Abramovich y Federico.
319
Como agudamente sealan Pautassi, Rossi y Campos (op. cit., pg. 33), el Plan interviene en el mercado de trabajo fijando un piso de ingreso mnimo inferior al del salario
mnimo formal; al mismo tiempo que garantiza una distribucin circular de lo invertido
de nuevo hacia el Estado a travs de la estructura fiscal que regula el consumo interno.
318

297

Luciano Andrenacci

Durante el ltimo ao, el Estado argentino ha variado notablemente


su discurso de diagnstico y, tendencialmente, su prctica frente a la
cuestin social de la Argentina de los 90. En lneas generales, el gobierno justicialista del perodo 1989-1999 y la mayora de las fuerzas polticas y sociales del pas atribuan carcter coyuntural a la degradacin
socioeconmica y aguardaban los efectos mecnicos del mercado sobre
ella. El gobierno de que lo sucedi mantena una delicada ambigedad
entre un discurso crtico y un mantenimiento estricto de los instrumentos de poltica econmica y social de su antecesor, aunque una buena
parte de las fuerzas polticas y sociales comenzaban a percibir los lmites
de la estrategia de los 90.
En el discurso del gobierno actual hay una ms creble caracterizacin de la complejidad de los problemas sociales; un principio de abandono de la desconcertante insistencia de los gobiernos anteriores en los
automatismos del mercado; y un principio de cambio en los sistemas de
poltica pblica (econmica y social).
En tal sentido, tres elementos habilitan a un cauto optimismo respecto, al menos, del advenimiento de un punto de inflexin. En primer lugar, la recuperacin de niveles de crecimiento econmico y la
bsqueda de intentos de interrogar los problemas de desigualdad en la
distribucin de los frutos de ese crecimiento es una novedad en la Argentina de los ltimos aos. Es este un cambio de tendencia
macroeconmica acompaado de un cambio de discurso pblico sobre
la cuestin social, cuyos impactos reales quedan a relevar en el futuro
prximo.
En segundo lugar, un principio de crtica y reestructuracin de la
poltica social se ha comenzado a relevar en el perodo actual. El Plan
Integral para la Promocin del Empleo, creado por la Resolucin 256/
03 del Ministerio de Trabajo, coloca la problemtica en un lugar apropiado a la evidencia disponible, al tratar a la calidad del empleo en el
mismo plano que la cantidad del empleo, poniendo nfasis en la relacin entre crecimiento del producto, incremento de la productividad, y
aumento de la cantidad y calidad del empleo (art. 1). El establecimiento
de estrategias de desarrollo geogrficas y sectoriales basadas en asistencia pblica a cambio de objetivos en trminos de calidad y cantidad de
empleo que propone quedar por ser evaluado segn la masividad y
efectividad de las intervenciones.

298

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

El proyecto de Ley de Ordenamiento Laboral, al cierre de este captulo (febrero de 2004) en el orden del da del Senado de la Nacin,
tambin reconoce el origen laboral de la degradacin socioeconmica
contempornea. Ms all de su atribulado origen en el inslito acto de
corrupcin parlamentaria colectiva de la legislacin laboral reciente, el
proyecto revisa los aspectos ms evidentemente proclives a la precarizacin
de las leyes laborales de los aos 90. Su complementacin con el Plan
de Regularizacin del Trabajo del Ministerio de Trabajo parece interrogar adecuadamente el crculo vicioso clave de la precarizacin del empleo formal y del crecimiento del empleo no registrado. El xito de este
cambio de eje es slo analizable en el largo plazo. Por lo pronto, luego
de varios aos de proporcin inversa, en 2004 ha crecido ms rpidamente el empleo formal que el informal.
En tercer lugar, una serie de cambios en la organizacin del complejo de programas asistenciales que conduce el Ministerio de Desarrollo
Social permite anticipar una ms adecuada gestin y unos objetivos ms
estratgicos de las polticas a grupos y sujetos de riesgo. La construccin
de tres principios de coordinacin de programas sociales (seguridad
alimentaria, economa social y desarrollo familiar) lleva implcito el
objetivo de romper con la sorprendente lgica de multiplicacin de
programas focalizados que haba dominado a la poltica asistencial de
los 90. Hasta qu punto esos tres principios logran articular efectivamente las intervenciones y trascender los lmites interministeriales e
interjurisdiccionales es una tarea larga, cuyos frutos podremos evaluar
slo en el mediano plazo.
El resultado ms concreto de estos ltimos cambios no ha sido hasta
ahora, sin embargo, una reorganizacin efectiva del complejo de programas sociales320, sino la aparicin en la segunda mitad de 2003 de un
programa nuevo, que incorpora una visin ms amplia de la problemtica social, por la cual la esfera econmica es percibida como vital en el

320

Aunque es esto materia de discusin, la integracin en tres ejes ha creado ms bien tres
superintendencias de planes que agrupan bajo su supervisin a los programas sociales
del Ministerio de Desarrollo Social. Se trata de un avance de racionalidad estratgica, cuyo
xito depende, sin embargo, de la modificacin efectiva de la dinmica de los 56 programas. La visin oficial se puede consultar en el Informe de Ejecucin Presupuestaria 2004
del Ministerio de Desarrollo Social, disponible a enero de 2005 en http://
www.politicassociales.gov.ar/PDF/INFORME_%20DE_%20EJECUCION_2004.pdf.

299

Luciano Andrenacci

abordaje y solucin de las problemticas sociales; y con un objetivo de


construccin de capacidades ms que de reparacin coyuntural: es el
programa Manos a la Obra. Llamado Plan Nacional de Desarrollo
Local y Economa Social, el nuevo programa propone financiar proyectos productivos que favorezcan la reintegracin a la actividad econmica de los sujetos receptores a partir de sus capitales humano, social y
econmico, con una perspectiva de desarrollo local y una gestin conjunta entre Nacin, Gobiernos provinciales y municipales.
Cuatro lneas de apoyo a proyectos comprende el nuevo Plan: (1)
para Emprendimientos Productivos Asociativos (apoyo a grupos orientados a
la produccin para autoconsumo y/o comercializacin en el mercado,
avalados por municipios y ONGs, en forma de financiamiento a la compra de insumos, herramientas y maquinarias); (2) Fondos Solidarios para
el Desarrollo (lneas de crdito y micro crdito destinados a crear fondos
locales capaces de financiar grupos de microempresas y/o pequeos
productores); (3) Cadenas Productivas (subsidios para proyectos orientados a constituir y/o consolidar encadenamientos productivos horizontales o verticales); y (4) Servicios a la Produccin (financiamiento a proyectos que brinden servicios a empresas que ya estn en marcha).
Hacia fines de 2004, el Plan estaba financiando unos 27.000 proyectos en todo el pas, 170 fondos de crdito, unos 21.000 crditos y alrededor de 350.000 beneficiarios321. Ms all de su presentacin formal,
la pretensin central del nuevo Plan parece ser el gradual reemplazo de
un principio reparatorio, representado por el Jefes y Jefas de Hogar, por
un principio de construccin asociada de mediano y largo plazo, del
cual el arma central sera el Manos a la Obra. El hecho de que beneficiarios del primero puedan tomar parte de iniciativas del segundo, aspecto
poco comn en los programas sociales argentinos, as lo indicara. Un
aspecto problemtico, sin embargo, parece ser precisamente el conflicto
que suscita, a nivel de distritos de ejecucin, el potencial reemplazo de
un instrumento que tiene externalidades electorales rpidas por otro
que hace hincapi en una visin de largo plazo, naturalmente menos
poderoso en trminos de rdito electoral.

321

La informacin est disponible en http://www.desarrollosocial.gov.ar/deslocal/PRESENTACION MANOS A LA OBRA_version Web.zip.

300

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

A mediados de 2004, un ao despus de la puesta en marcha del


Manos a la Obra, el nmero de beneficiarios del Jefes y Jefas sigue siendo alto, habindose reducido sus liquidaciones en slo un 10% respecto de su pico a mediados de 2003. Esto permitira inferir que no habra
proceso de reemplazo sino ms bien de complementacin de estrategias
reparatoria y constructiva. El lugar que siga ocupando el Plan Jefes y
Jefas de Hogas Desocupados (o sus eventuales metamorfosis) en el complejo de polticas sociales de nuestro pas ser indudablemente una
clave en la evaluacin de la profundidad y la sostenibilidad de este
principio de cambio que se puede apreciar en la poltica asistencial
argentina.

301

Los programas de emergencia


ocupacional y las organizaciones
de desocupados: una relacin
conflictiva322
Mariana Barattini323

I ntroduccin
El presente trabajo es una aproximacin a un campo de problemas
relevante para la poltica social contempornea: el que se despliega entre una trama de organizaciones sociales de creciente importancia poltica; y el conjunto de programas de emergencia ocupacional, ncleo de
la nueva poltica asistencial argentina. En este trabajo se abordar la
relacin entre dos programas de emergencia ocupacional el Plan Trabajar y el Plan Barrios Bonaerenses y las organizaciones de trabajadores
desocupados, en dos perodos: el gobierno del Partido Justicialista, segunda presidencia de Carlos Menem (1995-1999) y el gobierno de la
Alianza entre la Unin Cvica Radical y el Frente Pas Solidario, presidencia de Fernando De La Ra (1999-2001).
322

La informacin necesaria para realizar este trabajo, surge de entrevistas realizadas en el


marco de una investigacin mayor en la cual he participado, llamada Las nuevas
movilizaciones sociales. La experiencia de las organizaciones de desocupados, junto a un
equipo compuesto por Maristella Svampa y Sebastin Pereyra en el Instituto de Ciencias de
la Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (UNGS). Vase SVAMPA, M. y PEREYRA S.:
Entre la ruta y el barrio: la experiencia de las organizaciones piqueteras; Buenos Aires, Biblos,
2003. Cabe destacar que en este artculo se retoman algunos lineamientos discutidos en
dicha investigacin y que fueron fundamentales para su realizacin. A su vez, este captulo
se basa en mi memoria de Licenciatura en Poltica Social, Los programas de emergencia
ocupacional, las organizaciones de desocupados y el Estado: una relacin conflictiva;
dirigida por Luciano Andrenacci y defendida en diciembre de 2002 en el Instituto del
Conurbano de la UNGS.
323
Universidad Nacional de General Sarmiento (mbaratti@ungs.edu.ar).

Luciano Andrenacci

Los graves problemas de desocupacin y precariedad laboral de los


aos 90 fueron el motor del surgimiento de un conjunto de organizaciones locales y federaciones regionales y hasta nacionales de trabajadores desempleados en adelante organizaciones de trabajadores desocupados
(OTD) que fueron ocupando un rol crecientemente central en el escenario poltico de la crisis Argentina. Reemplazaron, hasta cierto punto,
el lugar de interlocutor principal que solan tener las organizaciones
sindicales respecto de asuntos sociales y mantuvieron una relacin
tan tensa como ambigua con el Estado nacional, hecha de protestas,
movilizaciones y acuerdos parciales.
En ausencia de estrategias de creacin masiva de ocupacin formal,
los gobiernos argentinos de la segunda mitad de los 90 lanzaron, por su
parte, una serie de polticas activas de empleo programas de subsidios monetarios a cambio de trabajo en proyectos de inters pblico o
social, en adelante programas de emergencia ocupacional destinados a contener, al menos parcialmente, a aquellos que quedaban excluidos del
mercado de trabajo324.
Los planes Trabajar (del Estado nacional) y Barrios Bonaerenses (de
la provincia de Buenos Aires) han sido instrumentos caractersticos de
estas estrategias. Si bien este tipo de programas se implementan efectivamente desde el ao 1996, sus orgenes pueden ser rastreados en la ley
n 24.013 o Nueva Ley de Empleo, sancionada en 1991, que signific
un cambio en el modo en que el Estado intervena en la relacin capital-trabajo. A partir de esta ley el Estado reconoca la emergencia laboral
y planteaba una doble estrategia: la flexibilizacin del contrato de trabajo formal y la creacin de nuevas modalidades de contratacin, destinadas a facilitar la entrada y salida del mercado de trabajo; y el desarrollo de polticas activas de empleo, medidas de fomento directo a la
creacin de empleo que no haban sido utilizadas tradicionalmente por
el Estado argentino.

324

Una caracterstica central de la poltica pblica en la Argentina de los 90 fue la


combinatoria de estrategias macroeconmicas de ajuste estructural y de polticas sociales
de compensacin y contencin. Ver ANDRENACCI, L.: Algunas reflexiones en torno a la
cuestin social y la asistencializacin de la intervencin social del Estado en la Argentina
contempornea; en ANDRENACCI, L.: Cuestin Social y poltica social en el Gran Buenos
Aires; Buenos Aires, Ediciones al Margen - UNGS, 2002; y CORAGGIO, J. L.: Poltica social
y economa del trabajo. Alternativas a la poltica neoliberal para la ciudad; Buenos Aires, UNGS
- Mio y Dvila editores, 1999.

304

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La evolucin de la desocupacin abierta, la subocupacin, el


sobreempleo, la precariedad contractual y la informalidad325 mostraron
la insuficiencia (o el resultado ambiguo) de la primera estrategia, as
como la creciente dependencia del Estado respecto de la segunda estrategia. Los dos gobiernos nacionales (y sus contrapartes provinciales) de
la segunda mitad de los 90 terminaron constituyendo a estos programas
en poco menos que el centro de sus respectivas polticas sociales, incorporando adems al Estado municipal y a las organizaciones comunitarias locales como corresponsables principales de su implementacin.
Este artculo se centra en los modos de implementacin de los programas de emergencia ocupacional, el Plan Barrios Bonaerenses y el Plan
Trabajar, dada la importancia en cantidad de beneficiarios y la persistencia en el tiempo de ambos, tanto en el segundo perodo de gobierno
de Menem como en el gobierno de De La Ra. El estudio de estos modos
de implementacin y la relacin entre el Estado, las organizaciones de
desocupados y los programas, analizados en dos perodos diferentes,
tiene como fin realizar un aporte al anlisis del lugar que hoy ocupan
estas organizaciones dentro de dicha relacin y del nuevo carcter que
adquieren los programas para las mismas. Para ello, se tendr en cuenta
la mirada de las propias organizaciones de desocupados, que dar cuenta
de su percepcin antes y despus del cambio de gobierno.
Una de las cuestiones importantes a sealar es que el sentido que las
organizaciones de trabajadores desocupados le dan a los subsidios del
Estado, en este caso al plan Barrios Bonaerenses y al Plan Trabajar, est
muy ligado a sus formas de construccin tanto en el campo polticoideolgico, como en el econmico-social. Estos campos pueden traducirse
en el juego que se plantea entre, por un lado, la proyeccin poltica, y
por el otro, la accin reivindicativa. La conjuncin de estos dos factores
y el grado de importancia que se le da a uno y a otro, determinan en
gran medida el tipo de organizacin y su lgica de funcionamiento: la
forma de construccin de las organizaciones.

325

Ver BECCARIA, L.: Empleo, remuneraciones y diferenciacin social en el ltimo cuarto


del siglo XX; en BECCARIA, L. y otros: Sociedad y Sociabilidad en la Argentina de los 90;
Buenos Aires, Editorial Biblos - UNGS, 2002.

305

Luciano Andrenacci

Las organizaciones de desocupados, que comienzan a reclamar programas de emergencia ocupacional en 1997, resignifican en gran parte
algunas de las caractersticas de las polticas sociales de los 90: el trabajo tomado como una carencia a asistir; la lgica clientelar en la gestin
de los planes; y la importancia de lo local. Se puede decir que estas
organizaciones realizan la critica de cmo es tomado el trabajo propiamente dicho en estos programas, reintroduciendo la nocin de derechos a partir de tematizar el significado de ser (o haber dejado de ser)
un trabajador. Los planes se utilizan tambin como medio para la
organizacin y no como un fin en s mismo, reclamando trabajo genuino y no esa migaja del Estado. Cuestionan fuertemente, por ltimo, el
rol de los municipios en la gestin directa de los programas y la lgica
clientelar con que se manejan los recursos del Estado.
Como sostiene Marcela Woods, la accin llevada adelante por los
punteros polticos pretende la espacializacin de lo poltico, fijar el
conflicto en el espacio barrial. A su vez, con la modalidad de
implementacin de los planes a travs de la red punteril, el municipio
pretende acentuar la escisin centro-barrios manteniendo los espacios
de interaccin conflictiva atomizados y lejos del centro y de las instituciones326. Se podra sostener que las organizaciones de desocupados
intentan reformular esa lgica, articulando cuestiones meramente
reivindicativas con una proyeccin poltica ms general. As, el conflicto traspasa las fronteras barriales dirigindose al centro de poder nacional, cuestionando y deslegitimando a los gobernantes, al poder instituido. La accin directa hacia organismos nacionales, como los Ministerios
de Trabajo o de Desarrollo Social, implica una ruptura con las esferas
municipales, introduciendo otra lgica en los mecanismos de negociacin. Los espacios de interaccin conflictiva se trasladan a la Capital:
sitiar la Capital, cortando puentes y rutas, es un cuestionamiento directo al Estado Nacional, desconociendo y salteando mediaciones provinciales y municipales.
Por otra parte, y retomando a Grassi, los planes y programas sociales no son una mera respuesta estatal a problemas sociales de actores
diversos, tanto en el sentido de que una poltica es resultado de dispu-

326

WOODS, M.: Redes Clientelares en el Conurbano Bonaerense: usos del espacio y


formas de estructuracin del poder local; en Terceras Jornadas Internacionales Estado y
Sociedad: la reconstruccin de la esfera pblica; Buenos Aires, CEA - UBA, 1998.

306

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

tas y reinterpretaciones y es, en s, ms un proceso que un plan; como


que stos son parte activa de la construccin del problema y de los
actores. (...) la fragmentacin de la poltica social ha sido la forma estatal de constitucin de la cuestin social327; en ella tambin se establecieron nexos de extrema labilidad entre pobreza y condiciones de trabajo y la asistencia social a la pobreza y al desempleo marc el sentido
general de la misma328. Los programas de emergencia ocupacional responden a esta lgica de fragmentacin de la poltica social, fueron la
respuesta estatal a una situacin marcada por el debilitamiento de las
intervenciones del Estado en la relacin capital/trabajo y al desplazamiento del trabajo como principal vector de integracin social (Castel,
1997).
Las organizaciones de desocupados reintroducen la nocin de trabajo genuino en sus demandas, cuestionando as la forma estatal de
constitucin de la cuestin social. La asistencia a la pobreza y al desempleo a travs de determinadas polticas sociales tomaban al desempleo
como cuestin social, pero desde una perspectiva coyuntural y pretendiendo una salida individual a esa condicin. La existencia de un colectivo reformula ese modelo: el desempleo es estructural, los programas de emergencia ocupacional son un paliativo de la situacin y no
introducen la nocin de trabajo genuino en sus objetivos. Si la poltica
social es el resultado de un proceso marcado por disputas y
reinterpretaciones de actores diversos, es insostenible seguir pensando
que los planes de emergencia ocupacional pueden constituirse en una
respuesta a una situacin de crisis, hecho que es percibido por las organizaciones de desocupados, que terminan por cuestionar no slo el
tipo de intervencin social del Estado, sino al Estado mismo.

327

DANANI, C.: Algunas precisiones sobre la poltica social como campo de estudio y la
nocin de poblacin objeto; en HINTZE, S. (org.): Polticas sociales: contribucin al debate
terico metodolgico, Buenos Aires, CEA/UBA, 1996.
328
GRASSI, E.: Poltica y problemas sociales en el proceso de construccin del Estado neoliberal
asistencialista (1990-1998). Aportes a la antropologa poltica en la Argentina, Buenos Aires, Tesis
doctoral, UBA, 1999.

307

Luciano Andrenacci

La asistencializacin de la poltica social


La ley de empleo n 24.013, sancionada en 1991, entiende por poltica de empleo a aquellas acciones de prevencin y sancin del empleo
no registrado, de los servicios de empleo, de su promocin y defensa,
de proteccin a los trabajadores desempleados, y de formacin y orientacin profesional para el empleo. Esta ley reform la ley 20.744 de
Contrato de Trabajo (1974) y permiti, como ya se mencion, la creacin de nuevas modalidades de contratacin. Retomando a Grassi, las
polticas de asistencia social a la desocupacin tematizaron el trabajo
como carencia, rasgo que las identifica directamente como polticas
asistencialistas. Esta autora adems sostiene que a la connotacin
derivada del trabajo como carencia se agrega el hecho de que los planes
y programas sociales incluidos en ese rubro (polticas de generacin de
empleo) no han tenido ex profeso- ninguna incidencia en el mercado
de trabajo, cuyo funcionamiento se esperaba no alterar polticamente.
A su vez, Andrenacci sostiene que como tendencia general, el aspecto
asistencial de las polticas sociales ha pasado a ser el mbito fundamental de las nuevas formas de intervencin social del Estado argentino.
Segn este autor, el Estado opt por multiplicar y sistematizar el uso de
programas asistenciales, dentro de los cuales se encuentran los programas de emergencia ocupacional y la centralidad que stos han adquirido, llevaron a asimilar en diferentes mbitos a la poltica social con
polticas o programas asistenciales329.
De esta manera, si este tipo de programas de emergencia ocupacional no tienen incidencia directa en el mercado de trabajo formal y adems adquieren la caracterstica de ser asistenciales, se podran traer a
cuenta la escisin implcita y explcita entre la poltica social y la poltica econmica, adems de seguir sosteniendo que estos programas actan ms como paliativo que como un mecanismo tendiente a dinamizar
el mercado de trabajo. Coraggio sostiene que la poltica social suele ser
definida como el conjunto de medidas e instituciones cuyo objetivo es
el bienestar de la poblacin330, y que la poltica econmica suele presen329

ANDRENACCI, op. cit.


LAURELL, A.,C.: Para pensar una poltica social alternativa, en Carlos VILAS (coord.):
Estado y polticas sociales despus del ajuste. Debates y alternativas, Mxico, Nueva Sociedad,
UNAM, 1995: p. 177.

330

308

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

tarse como centrada en otro objeto: el crecimiento, el lucro o la acumulacin de capital. Esta diferenciacin desecha el hecho de que los procesos econmicos producen efectos y estructuras sociales, en tanto transforman o desarrollan organizaciones, clases y relaciones sociales331. A
su vez sostiene que la actual oposicin cruda entre lo social y lo econmico es una clara regresin a pocas prekeynesianas y contribuye a justificar el debilitamiento del papel del Estado. Es comprensible, en tal
contexto, el renacer del discurso sobre las responsabilidades de la sociedad civil, los valores de la filantropa y la beneficencia.
Una de las caractersticas de los programas de emergencia ocupacional implementados por el Estado en los 90 es que incorporan al mbito
local en el modo de gestionarlas. Eso puede entenderse como un desplazamiento del Estado Nacional en el tratamiento directo de la cuestin del desempleo introduciendo al nivel local en la implementacin
de los programas. Hubo una transferencia de responsabilidades que no
fue acompaada por una transferencia de los recursos necesarios para
la gestin (recursos humanos calificados, equipos tcnicos, dinero, etc.),
lo que llev a que estos mbitos locales reformulen ciertos lineamientos
en virtud de adaptar los requerimientos de los programas a sus capacidades.
Los procesos de descentralizacin y la importancia de lo local en la
implementacin de las polticas pblicas tienen su antecedente. Antes
de la crisis hiperinflacionaria de 1989, el Estado nacional deja de estar
en el centro de la escena ante la incorporacin de un nuevo actor en el
juego de la gestin pblica: los municipios. La reforma del rgimen de
coparticipacin municipal en la provincia de Buenos Aires (1987-1988)
con el objetivo de aumentar, aunque no en todo sentido, la autonoma
municipal con un incremento de la masa de recursos fiscales
coparticipables hacia los municipios, fue la manifestacin ms visible
de este proceso332 y la reforma de la Constitucin de 1994 finalmente la
que puso a los municipios en el centro de la cuestin.

331

CORAGGIO, op. cit.


CHIARA, M.: El Nivel Local de Implementacin de Polticas Sociales: Caractersticas y
Problemas. Algunas reflexiones en torno a los municipios del Conurbano Bonaerense;
ponencia presentada en la jornada Pobres, pobreza y exclusin social, Buenos Aires, UBA/
CEIL-Conicet, 25 al 27 de agosto de 1999.

332

309

Luciano Andrenacci

Este proceso implic un cambio en el modo de intervencin del


Estado sobre la sociedad, ya que histricamente las polticas sociales
fueron parte de una concepcin centralista, que supuso un Estado con
un fuerte aparato central dedicado a elaborar y conducir las polticas
sociales. Los intentos de descentralizacin poltico-administrativa pueden ser considerados como una condicin para un rescate de lo local,
en donde se puede suponer que a mayor autonoma se debe corresponder una mayor dinmica local y por lo tanto, la emergencia de una
nueva capacidad de respuesta a la demanda social. Sin embargo, frecuentemente las polticas sociales han sido objeto de descentralizacin
pero no fueron acompaadas por las transferencias de recursos y de
competencias correspondientes. En Amrica Latina, los municipios no
estn preparados ni poseen los recursos necesarios para hacerse cargo
de estas nuevas responsabilidades333.
Teniendo en cuenta la importancia de lo local en la implementacin
de las polticas sociales, algunos autores sostienen en relacin a los programas de empleo transitorio, que (...) los municipios siempre han
tenido roles de absorcin de empleo ligados a coyunturas especiales o a
las prcticas polticas de clientelismo partidario (..). Los programas Barrios Bonaerenses y Trabajar se asientan sobre esa lgica preexistente, la
modifican y potencian su impacto. Los programas han creado una opcin alternativa de menor costo a la obra pblica municipal, han impulsado la interaccin (muchas veces competitiva e incluso conflictiva)
entre organizaciones comunitarias y municipios; y han potenciado tambin el men de recursos de acumulacin poltica local334. En este
contexto, la aparicin en escena de las organizaciones de desocupados
como gestoras de programas de emergencia ocupacional, quienes intentan darles un nuevo carcter, reapropindose en cierto sentido del producto de la contraprestacin y otorgndole un nuevo valor al trabajo,
introducen una variable clave en el anlisis de la implementacin de las
polticas sociales.

333

AROCENA, J.: La localizacin de las polticas sociales, en PEALVA, S. y ROFMAN,


A.: Desempleo estructural, pobreza y precariedad, Buenos Aires, Nueva Visin, 1996.
334
ANDRENACCI, L., NEUFELD, M., RAGGIO, L.: Elementos para un anlisis de programas sociales desde la perspectiva de los receptores, Buenos Aires, ICO-UNGS, 2001.

310

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Las organizaciones de desocupados como nuevos


actores sociales
La poltica neoliberal implementada en nuestro pas desde mediados de los 70 y potenciada a partir de decisiones macroeconmicas de
principios de los 90, no significaron slo un cambio en el modelo de
desarrollo de posguerra, sino tambin un quiebre en el modo en que
hasta ahora se entenda a la sociedad, que fue paulatino, doloroso y
quizs demasiado tardo. La desocupacin fue consecuencia de un proceso complejo que fue dando lugar a una sociedad con lazos frgiles y
sin un proyecto poltico representativo. El Estado en ese contexto fue y
es incapaz de contener a una gran masa de poblacin que iba y que
sigue quedando sucesivamente excluida de las nuevas reglas de juego.
Fue en ese marco que a mediados de la dcada del 90 se produce un
reacomodamiento del entramado de actores de la sociedad civil, impulsado por los niveles de desocupacin existentes; nuevos actores que
reintroducen la nocin de derechos como base para la organizacin y la
lucha y que cuestionan adems el poder instituido con nuevas
metodologas y formas de accin.
El movimiento piquetero como tal, se presenta como un colectivo
que reclama al Estado cuestiones que hacen no slo a la supervivencia, no es slo un reclamo reivindicativo, sino que hay una apelacin
constante a los derechos, como la salud, la educacin y principalmente
la alimentacin, reintroduciendo la cuestin poltica a su accionar. El
colectivo, da cuenta de la existencia de nuevas formas de sociabilidad y
la participacin en esquemas simblicos que determinan una pertenencia y que llevan a situar a ese colectivo en oposicin a otro/s. En ese
sentido, se recrea una identidad, que en este caso tiene que ver con el
reconocimiento de las diferencias y con situarse en la condicin de
oprimidos. El otro, el enemigo, es el gobierno, el responsable de la
creacin de esas desigualdades. Esa nueva identidad, adems esta impregnada por trminos como el de resistencia, lucha, justicia, dignidad, e intenta contrarrestar el proceso de individualizacin que caracteriz las dcadas anteriores, tendiendo a la reconstruccin de un nuevo tipo de lazo social signado por otros valores y modos de participacin, como pueden serlo la dinmica asamblearia y el carcter autogestivo
de sus prcticas.

311

Luciano Andrenacci

El movimiento piquetero tiene como antecedentes las experiencias


de largos cortes de ruta en las provincias de Neuquen, Salta, Jujuy e
incluso en el Conurbano Bonaerense a partir del 96, hechos que introducen nuevas formas no institucionales o no convencionales de participacin poltica, cuestionando directamente el orden social y econmico vigente335. Como bien seala el Colectivo Situaciones336 La lucha
piquetera nace por fuera de las instituciones polticas y sociales tradicionales. Su autonoma y su novedad se encuentran relacionadas con el
desprestigio de las organizaciones polticas tradicionales como producto de su incapacidad para reformular las condiciones de dominacin
del llamado capitalismo tardo o para producir modificaciones tendientes
a mejorar las condiciones de existencia de enormes capas de la poblacin. (...) Los piquetes son una modalidad de lucha que agrupa a quienes fueron expulsados de los centros fabriles: desocupados que buscan
resolver problemas ligados a su propia existencia, reorganizndose
territorialmente en amplias zonas en las que la batalla ms dura es contra la disolucin del lazo social (Colectivo situaciones y MTD Solano,
2002).
La aparicin en escena de estos nuevos actores, que parte primeramente de la necesidad de satisfacer los derechos bsicos, se dio a partir
de que muchas organizaciones, nuevas o con cierta trayectoria de lucha,
empezaran a participar ms activamente en el campo social, cada una
con su forma particular de funcionamiento y de construccin. Muchas
organizaciones intentar conjugar la cuestin reivindicativa, ligada a la
satisfaccin de derechos bsicos; con la cuestin poltica, que tiene que
ver justamente con un proyecto de sociedad a futuro, la idea de cambiar las cosas: doble poder, contra poder, gobierno de unidad popular,
la toma del Estado en su concepcin ms tradicional, formas de construccin territorial alternativas, etc.

335

Vase SCHUSTER, F.L. y PEREYRA,S.: Transformaciones de la protesta social en Argentina: balance y perspectivas de una forma de accin poltica, en GIARRACA, N. Y AAVV:
Protesta social en Argentina. Transformaciones econmicas y crisis social en el interior del pas,
Editorial Alianza, 2001; y SVAMPA M.: Las nuevas dimensiones de las protestas sociales,
En revista El Rodaballo, Buenos Aires, 2002.
336
El Colectivo Situaciones es un grupo de jvenes intelectuales que han desarrollado una
relacin privilegiado con el MTD de Solano, en base a una concepcin poltica ligada a las
teoras del contrapoder y la emergencia de una sociedad paralela.

312

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Este trabajo va a estar centrado en aquellas organizaciones que intentar una articulacin entre lo reivindicativo y lo poltico, que su accionar supone una superacin a la cuestin asistencial y clientelar, organizaciones que se proyectan polticamente a futuro y que intentan
constantemente modificar ciertos valores democrticos que hoy se cuestionan. La democracia directa aparece como esa instancia superadora,
escuchar la voz de todos, todo se decide en asamblea, son las bases
las que deciden. Esta apertura al juego poltico dentro de la organizacin adquiere caractersticas diferentes que tienen que ver con la relacin que se establece entre los referentes principales y la gente comn,
la que esta en los barrios llevando adelante la tarea concreta del trabajo
en cuadrillas o los que participan en algn proyecto o
microemprendimiento autogestionario. Lo cierto es que mucha gente
que antes le escapaba a la poltica, hoy alza su voz, debate, defiende
sus posturas o no, pero adquiere una prctica participativa por la dinmica planteada por este tipo de organizaciones: plenarios, asambleas en
los barrios, asambleas de los referentes, asambleas espontneas, etc.,
espacios en donde la gente delibera y decide sobre su accionar futuro.
Esa prctica participativa, como ya se dijo, muchas veces es influenciada
por ciertos lineamientos de los lderes o referentes, pero existe, se
ejercita y se naturaliza como un aspecto ms de la vida cotidiana.

La significacin de los planes sociales. Dos estudios


de caso: La CCC (Cor
riente Clasista y Combativa)
(Corriente
y los MTD (Movimiento de T
rabajador e s
Trabajador
Desocupados)
Se han tomado para realizar este anlisis dos corrientes identificables
en el universo de organizaciones de trabajadores desocupados: la Corriente Clasista y Combativa (CCC) y dos movimientos de trabajadores
desocupados (MTDs), pertenecientes a la Coordinadora Anbal Vern.
La CCC fue una de las organizaciones que comenz directamente a
gestionar los planes durante la segunda presidencia de Menem y que en
los ltimos aos ha alcanzado un desarrollo considerable en cuanto al
nmero de participantes. Aunque tiene alcance nacional, su centro de
accin se encuentra en el municipio bonaerense de La Matanza, lugar
313

Luciano Andrenacci

seleccionado para la realizacin de las entrevistas. Los dos MTD, por su


parte, comienzan a gestionar los planes en el segundo perodo y su
estrategia de desarrollo estuvo basada en lo que denominaremos consolidacin del trabajo territorial, como alternativa a la constitucin de
organizaciones masivas. La Coordinadora Anbal Vern esta compuesta
por una serie de organizaciones de desocupados de la zona sur del
Gran Buenos Aires, entre las cuales se han elegido dos, por ser ambas
muy diferentes entre s, tener cierta trayectoria de lucha, y ser relativamente importantes dentro de la Coordinadora, el MTD de Florencio
Varela y el MTD de Francisco Solano.

MTD Solano
En el caso del MTD Solano, teniendo en cuenta la importancia del
desarrollo territorial, la idea de comunidad y la necesidad de incorporar nuevos valores en la vida cotidiana, la resignificacin de los planes
de empleo adquiere una importancia peculiar. Si bien, su principal
reclamo es el trabajo digno, los planes aparecen como una limosna
que da el Estado, pero que son tomados como una herramienta para
poder organizarse. Esa organizacin no implica una lucha centrada en
los planes, con lo cual aparece la necesidad de resignificarlos como una
forma de no depender ms de ellos, como una forma de materializar el
trabajo en el desarrollo comunitario y la revalorizacin del trabajo. La
utilizacin de los planes para el desarrollo de proyectos productivos es
una forma de lograr esos objetivos:
nosotros despus veamos la necesidad de que si se cortan esos planes tratar de
salir adelante con estas panaderas, con estas cosas, que todava no tenemos las
herramientas necesarias, pero s dndoles una vuelta de rosca a estos talleres dijimos que era un buen mbito como para empezar a cambiar los significados del
trabajo, el significado social de esto (...) que los compaeros tengan conciencia que
se hace un trabajo social. Resignificar el trabajo con respecto al mbito laboral, cmo
vamos a producir y no tenemos a nadie que nos mande, todas esas preguntas que se
fueron dando. Es tratar de generar responsabilidades desde el compromiso337 .

337

Hombre, militante MTD Solano

314

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Como comenta el Colectivo Situaciones Hay que tener en cuenta 3


niveles con respecto a los subsidios estatales: en primer lugar, los subsidios tienen que ver con la subsistencia, pues en la mayora de los casos,
los 150$ del plan constituyen el nico ingreso de las familias. En este
sentido se dijo que sin los planes, seguramente habra mucha menos
gente en el movimiento. En un segundo nivel aparece el aporte solidario que los miembros hacen para sostener al movimiento. Aqu ya aparece un primer elemento de solidaridad. El porcentaje de los aportantes
es muy alto: el 90% de los que reciben un subsidio aporta 10 pesos al
movimiento. Habra un tercer nivel en el que se est empezando a trabajar y que consiste en trasformar el trabajo solidario que se hace para
justificar ante el gobierno los planes, en emprendimientos productivos autnomos. Se reconoci que en este punto existen trabas importantes y que a su vez, es un desafo fundamental para el movimiento en
su lucha por lograr una real autonoma del Estado (Colectivo Situaciones y MTD Solano, 2002).
El aporte que realizan las personas que participan del movimiento,
en este caso es de $10, es solidario, y se utiliza tambin en pos del
desarrollo territorial
mantenemos una farmacia que los compaeros vienen a buscar el remedio
todos los meses, tenemos comedores, tenemos compaeros trabajando a full con
respecto al rea de administracin que estn todos los das, (...) compramos
computadoras, tenemos otros compaeros que estn en otras reas como las de
panadera que estamos bancando la harina nosotros y los insumos para que el pan
salga al costo, hay un montn de cosas que se hacen con este dinero338 .
En el MTD Solano existen reas de trabajo que convoca cada una a
diferentes miembros de la organizacin. Hay un rea denominada Talleres Productivos desde donde se coordinan todos los talleres que se
realizan, otra de Salud que sostiene un botiqun comunitario y realiza
talleres sobre prevencin. y que hace talleres sobre prevencin, adems
de un rea de capacitacin en la cual los compaeros hacen educacin popular.

338

Hombre, referente MTD Solano

315

Luciano Andrenacci

MTD V
ar
ela
Var
arela
En el caso del MTD Varela y teniendo en cuenta su proyeccin poltica, el plan aparece en si mismo como una victoria y su materializacin sigue ms una lnea centrada en el tema alimentario y en el mejoramiento barrial. Lo importante es que esas actividades, los comedores y
la obra pblica, tienen un proyecto, un sentido, que supera el
asistencialismo puro, introduciendo la importancia de la lucha que
permiti la victoria: la gente tiene que luchar, esa persona que manda
al chico a comer, nosotros le tenemos que decir loco, tu pibe come
porque a nosotros nos mataron a 3 compaeros ya. Tomar conciencia
de que el plan es fruto de la lucha es el objetivo principal, romper con
la idea de que son receptores y que slo tienen que tomar los frutos de
esa lucha:
algunos hicieron hasta reuniones de padres de los comedores para explicarles
cmo se consegua la mercadera, la idea era que se hagan reuniones por lo menos
quincenales, o una vez por mes, que entiendan de dnde sale esa mercadera.
Venan a buscar el tupper, venan a morfar al comedor, porque ah est la clave del
asistencialismo, el padre te manda al pibe, por ah le da vergenza, a buscar el
tupper y comen, a costilla de la lucha339.
Igualmente la toma de conciencia tiene sus limitaciones, por lo que
tambin se recurre a exigencias en el cumplimiento de la contraprestacin
se le dice a todos los que estn ah, loco tiene que estar la gente comiendo
porque despus nos van a caer las inspecciones, aunque no nos caigan, entonces
nosotros pedimos comedores, si vos tens el plan y ests trabajando en un comedor,
estate atento porque puede venir la televisin, porque nos pueden hacer una campaa en contra, que eso s es real y ac tiene que haber gente comiendo, si vos presents
que le das de comer a 80 tipos y nosotros vamos y presentamos al gobierno y te
bajan la mercadera por 80, tiene que haber 80 sentados comiendo ac.
A diferencia de Solano, el MTD Varela no tiene una apuesta fuerte
en el desarrollo de proyectos productivos que se sustenten en el tiempo

339

Mujer, militante MTD Varela

316

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

como una forma de desarrollo econmico a nivel territorial. Sin embargo, en uno de los barrios, funciona un taller de herrera, en donde
fabrican las herramientas con el logo MTD que son utilizadas despus
en los proyectos. Argumentan que con la microempresa, lo cooperativo
y la auto produccin, no se pueden solucionar los problemas estructurales de la poblacin:
(...) ac no vamos resolver el problema de la desocupacin generando
microemprendimientos, yendo a competir con Carrefour o con Cargill, o sea, vos
pods generar el microemprendimiento como un paliativo alternativo a esta situacin, y encontrndole una salida a la gente y poder organizarla y generar conciencia, generar recursos propios para la organizacin, pero creer que esa va a ser la
salida es errarle estratgicamente para nosotros340.
Como ya se haba mencionado, la apuesta territorial aparece como
un medio para objetivos polticos ms generales: la lucha por un gobierno de los trabajadores. En esa lnea, la salida es la socializacin de la
produccin:
si ac producimos alimento para 300 millones de personas en este pas, vivimos 35 millones y el 80% est cagado de hambre, tenemos petrleo a cagarnos,
cereales de todo tipo, variedad de clima de todo el mundo, la tenemos ac, tenemos
minerales, uranio hay una montaa en Mosconi, qu se yo, tens capacidad intelectual en la gente, en el pueblo, profesionales341.
La experiencia que se est desarrollando en los barrios es un paso
para ese objetivo ms general, la bsqueda de lo colectivo, la cuestin
de la socializacin, es cuestin de que el da de maana se pueda
agarrar la verdadera fuente de produccin del pas y aplicarlo de esa
manera, de socializar la produccin.

340
341

Hombre, referente MTD Varela


Hombre, referente MTD Varela

317

Luciano Andrenacci

La CCC
En el caso de la CCC, sta comenz a gestionar planes de empleo en
el gobierno de Menem y la lgica de implementacin fue la misma que
primaba en el municipio: se organizaban cuadrillas de trabajo y se
priorizaba la obra pblica, situacin que generaba una competencia
entre la organizacin y las cuadrillas municipales por el territorio en
donde accionar. Se parte de la necesidad, se construye sobre ese concepto. En ese sentido, el plan constituye para las bases muchas veces
un fin en si mismo, la subsistencia. La lucha es lo que dignifica, arrancarle al Estado lo que les pertenece. La contraprestacin es para los
receptores muchas veces un puesto de trabajo.
Cuando se piensa en la significacin de los planes, hay que traer a
cuenta, por un lado, la cultura ligada al mundo de la fbrica impregnada en gran parte de los dirigentes principales y en las bases, y por el
otro, la gran cantidad de gente, principalmente jvenes y mujeres que
no han incursionado nunca por el mundo del trabajo. Esto establece
una diferencia fundamental a la hora de ver que representa el plan para
unos y otros. A su vez, el grado de masividad y la resignificacin de la
lnea principal en cada barrio, complica an ms el panorama. En trminos generales, la historia de la CCC, ligada a la cuestin sindical,
tiene como lnea principal la reapertura de las fbricas en manos de los
trabajadores y los planes representan solo un medio para la organizacin. Es interesante traer a cuenta algunos elementos que aclaren cul
es la significacin de los programas de emergencia ocupacional. En un
documento de la Corriente se aclara:
la lucha es por comida, y no para hasta conseguir la ocupacin plena; por eso
los programas unen indisolublemente estos dos temas: comida y reapertura de la
fbrica. La gran aspiracin de todos los que fueron obreros es volver a trabajar en
su oficio y en su fbrica, y la gran aspiracin de muchas mujeres y jvenes que
hacen en estos planes su primer experiencia de trabajo tambin es incorporarse a la
industria
Se podra sostener que los planes aparecen como una forma de articular la cuestin reivindicativa y la cuestin poltica, aparecen en el
centro de la necesidad de subsistir y el derecho a trabajar. En el mismo artculo, se sugiere una propuesta concreta para empezar a ligar el
318

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

mundo del trabajo con las acciones de las organizaciones de desocupados con una fuerte intervencin del Estado:
es muy importante que las organizaciones de desocupados, populares y sindicales propongan planes para formar cuadrillas, que sean productivas, atendiendo
las necesidades populares. Por ejemplo, se podran armar cuadrillas para hacer
hornos de ladrillos, y el gobierno obligar a Acindar a producir hierros reactivando
la planta de la Tablada y entregarlos a menor precio, obligar tambin a Fortabat a
dar el cemento, y armar con estas cuadrillas proyectos de viviendas.
Estas propuestas provienen de la lnea central de la organizacin,
pero en los barrios la realidad es muy distinta a la teora. Mucha gente
no realiza el aporte necesario para que la organizacin se sostenga o
cobra el plan y no hace la contraprestacin. Esa actitud es condenada
por la Corriente porque se la mentaliz a la gente, que esto es por
trabajo, y que si vos entrs ac es para trabajar. La explicacin que se
encuentra para ciertas actitudes que no van con la lnea del movimiento
tiene que ver con la historia del clientelismo en el barrio:
Ellos vienen de la poca de los punteros polticos, te lo gans y no vayas a
trabajar, ven, nosotros le llamamos los oquis, estn para cobrar, pero al compaero hay que convencerlo que con la lucha esto se logra todo, sino no vamos a tener
nada342.
La CCC es la nica organizacin de desocupados que utiliza un
sistema de puntaje que establece quin es merecedor o no del plan. Este
sistema, que en el ltimo tiempo segn algunos entrevistados se flexibiliz,
tiene en cuenta la asistencia a las movilizaciones, el cumplimiento de
las tareas a contraprestar, la participacin en asambleas y la realizacin
del aporte. Quienes cumplan con estos puntos sern reales merecedores
del subsidio.
En cuento al tipo de proyectos que se priorizan, hay un claro nfasis
en la necesidad de resolver el problema del hambre: copas de leche,
ollas, huertas, distribucin de alimentos, etc., pero poco desarrollo en
el desarrollo de proyectos productivos. Por ejemplo, en la escuelita

342

Hombre, delegado barrial.

319

Luciano Andrenacci

del barrio Mara Elena hay mquinas y materias primas para la fabricacin de alpargatas, que no est funcionando debido a la imposibilidad
de sostener el costo de produccin:
la gente tiene voluntad de trabajar pero si no tiene la materia prima, es lo
mismo, porque nosotros nos autoabastecemos nosotros, nosotros nadie nos ayuda
y nosotros tenemos que sacar a veces del mismo barrio que los compaeros estn
aportando, pero llega un momento que no te da, entonces es como que se quedan
otra vez sin nada343.
La idea principal de la CCC es presentar proyectos para ir paliando
mejor la situacin y no generar actividades productivas que tomen un
carcter autogestivo como forma de dejar de depender de los planes y
otorgarle otro carcter a la contraprestacin. Esto justamente se relaciona con el proyecto poltico de la CCC y con el lugar que ocupa la estructura productiva de un pas como fuente para su desarrollo. El trabajo
digno es aquel ligado a la produccin, a la fbrica, y el desarrollo de
proyectos productivos aparece slo como paliativo coyuntural de la situacin de crisis que se vive. Este relato de un ex dirigente gremial que
hoy es referente barrial en la CCC reproduce este razonamiento:
yo creo que con la forma que estamos haciendo, por ms que hagamos produccin de panadera, produccin de pizza, produccin de todo esto, si la gente no
tiene para comprar, no hay trabajo que sea estable, no puede haber consumicin, ni
siquiera de comida, de ropa, de libros, de todo, es todo general. Tiene que haber
fuentes de trabajo, despus vos lo que hagas productivo que lo que te guste a vos,
que lo hagas como medio para salir de otra salida, bienvenido pero si no hay una
puesta en fbrica, la fbrica en produccin, sea la construccin, sea metalrgica,
sea plstico, sea lo textiles, si no hay fuentes de trabajo no se puede generalizar
nada, digamos hay una economa cero, porque estamos muertos, no hay salida,
est el pas parado, paralizado344.

343
344

Hombre, equipo tcnico central.


Hombre, delegado barrial.

320

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

La rrelacin
elacin con los gobier
nos y con los difer
entes
gobiernos
diferentes
niveles del Estado en tor no a los planes de
emergencia ocupacional.
El gobierno de Carlos Menem utiliz principalmente la aceitada red
clientelar del Partido Justicialista para distribuir los planes, otorgndole
un rol ms preponderante a provincias y municipios en la gestin e
implementacin de los proyectos que implicaban los programas. El gobierno de Fernando De La Ra, por su parte, contaba con una red
clientelar menos extensa y consolidada que la de su antecesor; y apost
al desmantelamiento de los modos en que los programas se venan
implementando, fomentando a aquellas organizaciones de desocupados de menor desarrollo que ya venan actuando de una manera dispersa y no coordinada345. Las organizaciones de mayor tamao que haban
logrado gestionar directamente los planes en el primer perodo, continuaron con esa prctica y el cambio de gobierno no signific una ruptura346, pero s la existencia de conflictos con el nuevo gobierno en
trminos de la defensa del lugar que se haban ganado.
En el perodo 1995-99, durante el gobierno justicialista, los planes
Trabajar y Barrios Bonaerenses eran gestionados en su mayora por los
municipios, generalmente a travs de la conformacin de cuadrillas de
trabajadores locales para tareas de infraestructura social, cuyos jefes
eran muchas veces punteros polticos. Las organizaciones de menor tamao que haban adquirido los planes a partir de la accin directa,

345

No parece haber sido sta, sin embargo, una decisin estratgica de la Alianza. sta,
cuando asume en el gobierno en 1999, se encontr con un nuevo entramado de actores
que reclamaban participacin en la gestin de los planes que formalmente se venan
implementando desde los niveles municipales. La accin directa de las organizaciones de
desocupados a das de asumir la Alianza, puede determinar que ms que una decisin
estratgica, fue una respuesta dada por la coyuntura conflictiva de ese momento. Como
coment un referente de un MTD: tenamos una relacin directa con el Ministerio de
Trabajo de Nacin, porque a los dos das que hicieron la asuncin nosotros caemos con
una marcha, ni siquiera tenan los papeles ordenados, no entendan nada los tipos y desde
ah entablaron un dilogo con nosotros.
346
Es necesario tener en cuenta que las organizaciones de desocupados empezaron a
actuar en el Gran Buenos Aires, imitando las experiencias de accin directa de organizaciones del interior, entre los aos 1996 y 97.

321

Luciano Andrenacci

tendan a ser absorbidas por esa red clientelar, trabajaban para el municipio y a veces en barrios que no eran los propios. Las organizaciones
ms grandes lograron coexistir con la red punteril actuando como una
municipalidad paralela en la gestin de los planes.
Esta situacin se modifica durante el gobierno de la Alianza, momento en el que las organizaciones chicas consiguen empezar a gestionar directamente planes Trabajar, decisin quizs impulsada por la accin directa de las organizaciones. stas ahora deban legalizar su condicin, convirtindose en organizaciones no gubernamentales con
personera jurdica, capaces de presentar proyectos para ponerlos en
prctica tras su aprobacin por el Ministerio de Trabajo de Nacin. Ese
cambio en el modo de implementacin modific las reglas del juego en
el manejo de los planes y el entramado de actores ligados a la gestin.
Durante el segundo perodo analizado (1999-2001), la estructura
punteril justicialista continu desarrollando sus prcticas en los barrios, pero desde un lugar quiz ms pasivo al de los aos dorados del
gobierno de Menem. Las organizaciones de desocupados ms pequeas,
gestionando directamente los planes, lograron constituirse en actores
autnomos con poder de convocatoria y presin, utilizando como herramienta de accin directa el piquete347. Las organizaciones de mayor
envergadura y con historia en el manejo de los planes, continuaron
con las mismas prcticas que en el primer perodo348, diferencindose
en muchos aspectos de las organizaciones que lograron consolidarse en
el gobierno de De La Ra.
Este apartado tiene como finalidad ver la relacin de las dos corrientes seleccionadas con los niveles del Estado en uno y otro gobierno,
indagando acerca de su posicionamiento frente a los planes y en los
conflictos que se generaron al entrar en escena como nuevos gestores
de polticas sociales. Anteriormente se marc, por un lado, un quiebre

347

El piquete es una nueva modalidad de protesta y hace referencia principalmente a los


cortes de ruta, experiencia inaugurada por el cutralcazo en 1996. La idea fundamental del
mismo, es impedir la circulacin de mercancas como forma de parar al pas. Se puede
hacer entonces un paralelismo con el sentido de las huelgas en las fbricas, pero hoy los
desocupados estn afuera y sus reclamos adquieren visibilidad y otro significado.
348
Si bien hay continuidad en lo que es la implementacin de los planes, la diferencia
radica en que aparece como instancia central del gobierno el nivel nacional. La relacin
entre las organizaciones con trayectoria y el Ministerio de Trabajo de Nacin, implica otro
tipo de negociacin, salteando las instancias municipales y provinciales.

322

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

entre un gobierno y otro en el caso de las organizaciones de menor


tamao, como los MTD, Varela y Solano, y por el otro, la existencia de
continuidad entre gobiernos en el caso de la CCC. Estas afirmaciones
pueden sostenerse en cuanto a la gestin directa de los planes y al grado
de crecimiento y consolidacin que ello implic. En el caso de los MTD
el cambio de gobierno signific un quiebre que los posicion en otro
lugar, debido a que se transformaron paulatinamente en actores autnomos con poder de convocatoria y presin. La posibilidad de gestionar directamente los planes en el gobierno de De La Ra, les permiti
consolidar el trabajo que venan desarrollando en los barrios en el gobierno anterior y darle un marco organizativo a ese trabajo. Como ya se
ha dicho, la resignificacin de los Planes que fueron orientados principalmente hacia el desarrollo de proyectos productivos, el hecho de poder coexistir conflictivamente con la red punteril justicialista y la defensa de su autonoma, hicieron que estas organizaciones pudieran desarrollarse en el gobierno de la Alianza.
Para la CCC, el cambio de gobierno no signific un quiebre en cuanto al tipo de trabajo que se vena desarrollando, hubo una especie de
continuidad en el sentido de que desarrollaron las mismas prcticas
en ambos perodos. Se sostuvo antes que la CCC gestionaba los planes
durante el gobierno de Menem, coexistan con la red punteril justicialista
y reprodujo la misma lgica municipal en la implementacin de los
planes (obra pblica, cuadrillas)349, prctica que continuaron desarrollando durante el segundo perodo.
Se puede sostener a travs de la informacin recolectada en las entrevistas y en algunos documentos que sintetizan la historia de estas
organizaciones, que estas afirmaciones se corroboran, pero habra que
complejizarlas para poder entender cul fue el motivo que permiti a la
CCC gestionar los planes en el gobierno de Menem y que los MTD no lo
pudieran hacer hasta el gobierno de la Alianza, y adems por qu ambos tipos de organizaciones le imprimieron un carcter distinto a los
planes, en cuanto a su gestin e implementacin. Para ello habra que

349

En relacin al tipo de proyectos que llev adelante la CCC, podra sostenerse que se
siguieron los lineamientos del programa en cuanto a las tipologas de proyectos. A su vez,
eso provocaba que en los barrios exista una disputa con los punteros por los espacios en
donde cada uno tena que trabajar, hecho que provoc enfrentamientos, como ya se ha
dicho, a pesar de la legitimacin que tena la organizacin como gestora del programa.

323

Luciano Andrenacci

revisar un poco la historia de ambos tipos de organizaciones, y su relacin con los dos gobiernos en lo que se refiere a los planes de emergencia ocupacional.

Primer perodo: el gobier


no de Menem
gobierno
Una de las cuestiones que unen en cierto punto a ambos tipos de
organizaciones, es que en el primer perodo la relacin con el Estado se
estableca a travs de las instancias municipales y provinciales. Esto se
debe en gran parte, a que el programa que apareca en el centro de la
escena era el Plan Barrios Bonaerenses que se lanza en julio del 97, que
estaba financiado por el gobierno provincial y cuya modalidad de ejecucin estuvo casi monopolizada por los municipios, que actuaban como
contrapartes, presentando proyectos y preseleccionando a los beneficiarios para el inicio de las tareas350.
Lo que sucedi en la mayora de los municipios del Conurbano
Bonaerense, fue que la instancia municipal se encarg de convocar a las
organizaciones vecinales y a las manzaneras a realizar la tarea de censo
de hogares sin ingresos, preseleccionando luego a los beneficiarios que
iban a participar de los distintos proyectos por barrio. Los municipios
adems, crearon la figura del coordinador social que acompaaba al
coordinador tcnico (que s esta previsto por el plan), en la supervisin
de las cuadrillas de trabajo351 . Puede verse que la misma organizacin
que se requera para la implementacin del programa supona un en-

350

El Plan Barrios Bonaerenses se lanza en julio del 97 para implementarse en el conurbano


bonaerense para paliar el desempleo y esta destinado a familias sin ingresos. Esta financiado por el gobierno provincial, siendo el instituto provincial de empleo (IPE) la unidad
ejecutora. La modalidad de ejecucin consiste en convocar a entidades intermedias a la
presentacin de proyectos de mejoramiento urbano ante el IPE o en las intendencias de sus
distritos y tambin los municipios pueden constituirse en contrapartes del plan. La
preseleccin de beneficiarios la realiza la institucin o el municipio patrocinante, pero la
seleccin definitiva, el armado de cuadrillas y eleccin del coordinador de cuadrilla lo
realiza un equipo del IPE. Los proyectos deben durar 6 meses, pero los trabajadores
pueden permanecer hasta 2 aos como beneficiarios. Se arman cuadrillas de 10 trabajadores, que cobran un salario de $200, con un plus de $150 para el coordinador de la
cuadrilla. (Woods, op. cit.)
351
Idem.

324

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

tramado nuevo de actores en cada barrio. Ahora bien, a la hora de


comparar a la CCC en la Matanza y a los MTD en zona sur, hay que
tener en cuenta que la CCC ya vena con un trabajo barrial previo a la
implementacin del programa, ya estaba consolidado un entramado de
actores que actuaban en virtud de solucionar las problemticas del barrio, en donde las negociaciones con la instancia municipal adems
estaban por dems aceitadas. Que la CCC haya podido lograr la gestin
directa de los planes en el primer perodo tiene que ver justamente con
su historia y con la existencia previa de una organizacin semi-consolidada352, que ya disputaba adems en el terreno con la desprestigiada
red punteril del PJ:
ya la forma punteril que han tenido tradicionalmente tambin el partido
justicialista eso ya no va ms con la gente, porque la gente se ha hartado y se ha
cansado de que los usen, por lo tanto ellos van perdiendo terreno, porque antes
cmo era, la gente caa, venan y hacan un discurso de cmo iban a transformar
el barrio antes de que llegaran a ser funcionarios, cuando llegaban a ser funcionarios, ni siquiera se acordaban en el barrio en el que haban estado, por lo tanto ellos
fueron perdiendo terreno y cada vez pierden ms terreno353.
Igualmente hay que destacar que el trabajo de casi una dcada y el
desprestigio de los punteros polticos, no provocaron automticamente
y sin conflicto que la CCC gestione directamente el plan Barrios. Hicieron falta acciones directas para que se de esa situacin, como tomar el
municipio o la oficina de empleo:
el hecho de haber tomado la municipalidad en lo cual en ese momento estaba
peor ac el poder supremo, lo cual nos enfrentbamos con la patota de Pierri y con la
cana tambin dentro del municipio, y vieron nuestra fortaleza que estbamos dispuestos a todo, entonces dieron marcha atrs, despus tomamos la oficina que tiene
la municipalidad sobre los planes, en lo cual hemos dejado algunos regalitos inclusive
en esa toma que tuvimos de edificio, lo cual se asustaron tremendamente354.

352

Cabe aclarar que la consolidacin y la masificacin fue lograda en el gobierno de


Menem.
353
Hombre, referente principal.
354
Hombre, referente principal

325

Luciano Andrenacci

En el caso de los MTD, las primeras movilizaciones tenan como eje


la instancia municipal y en Varela y en Solano los planes que se lograron a travs de la accin directa eran Barrios Bonaerenses, pero no los
gestionaban directamente las organizaciones, sino que los municipios
lograron articular un nuevo entramado de actores en los barrios ligado
a la gestin del programa. La gente que perteneca al movimiento y
estaba en una cuadrilla municipal reciba constantemente amenazas,
desestimulando muchas veces la participacin de la gente en los MTD.
Como comenta un entrevistado de Solano:
era la batalla constante con los punteros en los barrios, algunos de nosotros,
en el caso particular mo, en dos oportunidades con las patotas agredindonos,
golpendonos, porque era muy fuerte ese enfrentamiento con los punteros, nosotros planteamos la cuestin de que nos respeten. (...)cuando comenzaban los planes Barrios Bonaerenses que fuimos agredidos algunos de nosotros por los punteros, porque les hacamos mucho quilombo en los obradores, reclamando por ejemplo herramientas, los elementos para trabajar, las botas, los guantes, porque estos
hijos de puta los hacan trabajar a la gente metiendo la mano en la zanja, sin botas,
entonces nosotros hacamos paro, te sentaban as, hacamos sentadas, exigiendo
las herramientas, llamando a los medios, denuncindolos que nos queran hacer
trabajar sin herramientas y eso les generaba mucho quilombo a los tipos355.
En el caso de Varela, la lgica punteril actuaba de la misma forma:
represin, un hostigamiento del aparato del PJ y de la polica, sobre las bases,
impresionante, el comisario citando a personas, a la gente de los barrios, interrogndola, bueno, el apriete de los punteros, que vas a perder el plan, que esto que el
otro, pim, pum, pam.
Esta situacin, no gener la misma reaccin que en Solano, ya que
no se utiliz la lgica de la denuncia, sino que la idea fue la posibilidad
de gestionar directamente los planes, posibilidad que qued coartada
por la accin de los punteros:

355

Hombre, militante MTD Solano

326

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

se intent desde el vamos tambin en un momento querer arrebatar ese manejo y el municipio se puso duro y utiliz el ejercito de punteros, amedrentacin a la
gente, la amenaza de que si vas te doy la baja, si vas a la ruta te doy la baja356 .
La particularidad que se dio tanto en Varela como en Solano, fue
que ambas organizaciones iban creciendo a partir de sumar miembros
que anteriormente estaban adscriptos a organizaciones vecinales357 . Como
sostiene Woods, uno de los motivos de esta desercin fue que algunas
personas censadas por asociaciones vecinales que haban quedado fuera
del plan (en lista de espera) por la aplicacin del criterio de seleccin
de beneficiarios por la mayor carga de familia que exiga el municipio,
se inscribieron en los listados de aspirantes del MTD. El movimiento no
respetaba los criterios de seleccin impuestos por considerarlos injustos
(proponiendo a veces ms de un miembro por familia), y deca reclamar por todos los que luchan (los que acuden a las movilizaciones,
asambleas y cortes de ruta). De hecho, cuando algunas de estas personas ingresaron como beneficiarios por esta va, generaron una mayor
afluencia al movimiento. Esto trajo complicaciones con las organizaciones vecinales, debido a que supuestamente stas s aplicaron los criterios de seleccin y era para ellas una deformacin del programa. A su
vez, muchas manzaneras se han acercado a los MTD (distorsin del rol
asignado dentro de la red social creada por el gobierno provincial) interesadas en su forma de negociacin directa con el municipio. Cabe
aclarar, que en el caso de la CCC este pasaje de vecinos y manzaneras
hacia la organizacin de desocupados tambin fue una constante, como
comentaba un entrevistado de la CCC en relacin a las manzaneras:
nosotros le hemos dado una poltica, justamente cuando aparecieron las
manzaneras, en lo cual, cul era la poltica?, son compaeras nuestras, viven
igual que nosotros, sufren igual que nosotros, son vecinas nuestras, por lo tanto
cmo vamos a dar una poltica de ataque hacia ellas, sino que al contrario, una
poltica de que ellas tambin tomen esto en sus manos,(...) nosotros salimos a
denunciar, con las manzaneras inclusive, de cmo exigan la entrega de alimentos
para que vayan a apoyar358.
356

Hombre, referente MTD Varela


Al finalizar el gobierno de Menem, el MTD Varela tena aproximadamente trabajando
para el municipio a 400 personas y el MTD Solano a 120.
358
Hombre, referente principal
357

327

Luciano Andrenacci

El desencantamiento y las promesas incumplidas de los polticos


y de sus punteros provoc esa desercin y la posibilidad de visualizar
otra forma de hacer poltica, actuando como un colectivo y sintiendo
que la posibilidad de ser receptores del plan dependa ms de su lucha
que del favor de algunos. Como seala Woods en relacin a los MTD
estas prcticas y formas de movilizacin, sugerimos, parecen escapar o
intentar contestar justamente a ese encapsulamiento barrial del accionar social y a las relaciones personalizadas que desarrollan los punteros. Un relato de Solano que ejemplifica esta afirmacin:
La indignacin yo creo que fue lo que moviliz a muchsimos compaeros a venir
a la parroquia por una movilizacin que hubo porque resulta que los punteros eran los
seores feudales en el barrio y los sometan a ese tipo de prcticas, eso generaba
indignacin y nosotros tomamos esa indignacin y dijimos bueno se tiene que acabar
esa impunidad y ah empez el trabajo de canalizar esa rebelda, esa rebelin que la
persona por dentro senta que se le rompa algo no? Que a vos te digan bueno tens que
venir a planchar a lavar cuando la gente saba que eso tena que ser para la comunidad, bueno, entonces esa rebelda creo que se pudo canalizar a travs del MTD de una
manera positiva, bueno a esto dijimos le tenemos que poner fin, no puede ser359.

Segundo perodo: el gobier


no de De La Ra
gobierno
La instancia nacional no aparece como eje de negociaciones y enfrentamiento en ambos tipos de organizaciones hasta el gobierno de De
La Ra. All, la versin III del plan Trabajar aparece en escena, y las
negociaciones encuentran otro nivel estatal, siendo el Ministerio de Trabajo de Nacin el eje de las relaciones interjurisdiccionales.
Para ese entonces, la CCC ya tena cierta trayectoria en la gestin del
plan Barrios, estaban organizados, las cuadrillas trabajando en su territorio y un alto grado de consolidacin y desarrollo que los posicionaba en
un lugar ms importante frente al Estado. Como relatan miembros de la
unidad ejecutora del Plan Trabajar de Nacin360 : Hacia finales del 99
359

Hombre, referente MTD Solano


Estos datos surgen de una entrevista realizada a la Unidad Ejecutora Central del Plan
Trabajar en mayo del 2001, en el marco del proyecto de investigacin La implementacin
de las polticas sociales en el nivel local: transformaciones en la gestin e impactos en los
modos de vida de los sujetos receptores en municipios seleccionados del Conurbano
Bonaerense. Directoras: Mara Rosa Neufeld y Magdalena Chiara, ICO-UNGS.

360

328

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

empez a incrementarse fuertemente la ejecucin de los programas de


empleo, en funcin de una cierta retirada en el sentido de que no haba
ms partidas de Barrios Bonaerenses, y empez a ejecutar fuertemente el
Trabajar, pero en algunos municipios. (...) con la gran demanda va presin, que hay en el Ministerio de Trabajo, ah s se pas al otro lado: el
Ministerio no daba a basto a cubrir la demanda y la focalizacin contina
siendo mala en funcin de que se mueve mucho a nivel de presin y de
acuerdos interjurisdiccionales, Nacin - La Matanza es el acuerdo ms
claro que uno puede mencionar, que esto tambin distorsiona fuertemente la distribucin de la poblacin. (...) el caso de la Matanza lleva una
cantidad muy grande de proyectos que desestabiliza la distribucin acorde a la poblacin objetivo, que adems se vio agravada con la reduccin
de las partidas presupuestarias, entonces hay menos que repartir con ms
demanda. La lgica sigue siendo la misma, en el sentido de presentar
proyectos, por ah lo que est dejando de funcionar o empieza a funcionar ms imperfectamente es el tema de la evaluacin tcnica que en un
momento era ms estricta y que ahora, a partir de estas cuestiones, por
ejemplo en la Matanza, qu vas a evaluar tcnicamente cuando de algn
modo se sabe que esos proyectos muy posiblemente no se hagan, cuando
hay una negociacin de un cupo, La Matanza, se negocian 7500 cupos
que es muchsimo para gestionar, el Municipio, manejar 7500 personas...,
y muchos de estos proyectos, en forma optimista, no se van a hacer.
La Presin de la CCC desestabiliz los criterios tcnicos de
implementacin del programa, va presin se consiguieron los planes
que llevaron a esta organizacin a convertirse en una estructura masiva,
con un alto grado de organizacin y con el poder de negociar con los
tres niveles del Estado:
(...) nosotros 3 das despus que gan De La Ra nos hemos estado movilizando, hemos hecho una asamblea en Florida y Corrientes, cuando estaba el futuro gabinete reunido con De La Ra, hemos hecho una asamblea de 6000 compaeros en la propia city, 3 das despus de las elecciones361.
En contraposicin a la CCC, los MTD comienzan a gestionar directamente los planes Trabajar en el segundo perodo analizado, y si bien,
venan trabajando territorialmente, la consolidacin fue lograda en este

361

Hombre, referente principal CCC.

329

Luciano Andrenacci

perodo a partir del manejo directo de ese programa. Tuvieron que organizarse legalmente, presentndose como ONGs con personera jurdica. En ese momento la versin III del Trabajar tena como objetivo
reforzar la participacin de las organizaciones de la sociedad civil en la
gestin del programa. Como dijeron miembros de la Unidad Ejecutora
Central del Trabajar cuando se les pregunt acerca de la participacin
de las ONGs: al principio del Trabajar III, hubo una movida muy interesante para promover el desarrollo de las ONGs que tuvo relativo xito
en algunos lugares, pero en general no, hubo una intencin de promover ms la participacin de las ONGs, pero no fue una movida exitosa,
en algunos lugares fue mejor que en otros. Hay un problema que tiene
el programa, que de la otra parte exige una contraparte de dinero importante a veces, que generalmente en una sociedad civil no existe.
Es importante destacar que los MTD pese a que presentaron proyectos por la va formal, slo consiguieron los planes mediante la accin
directa:
(...) ni un solo plan lo hemos logrado sin cortar la ruta, ms all de presentar
los proyectos con un sello y todo eso, los cortes de ruta era lo que defina si nos
daban los planes362.
Desde el anlisis de los actores, el inters del nuevo gobierno estaba
centrado en desarticular la lgica de implementacin del plan a travs
de la red de punteros de PJ, como en el caso de Solano:
a donde nosotros crecimos bastante fue en el perodo de De La Ra, De la Ra
lo que, suponete ac en Quilmes que gan Gerons, gan la alianza, lo que hicieron
un plan sistemtico de tratar de desarticular el asistencialismo, el clientelismo
poltico
O en el caso de Varela, en donde el municipio segua en manos del PJ:
Con De La Ra estaban de punta, tenan el grifo cerrado, de los planes de
trabajo, Pereyra necesitaba que le bajaran, tena reclamos de sus punteros que le
bajaran planes ac al municipio, ni provincia le quera dar que era del PJ.

362

Hombre, referente MTD Solano.

330

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Lo cierto es que pese a las internas poltico partidarias, los MTD


comenzaron a gestionar los planes, hecho que les permiti crecer y consolidarse. El reconocimiento del trabajo que venan haciendo en el barrio, el afloje del apriete de los punteros y la resignificacin de los
planes, le dieron un carcter distinto a los MTD. No eran organizaciones masivas, tenan que adecuarse a las tareas administrativas y
organizativas que requera la gestin y darle un carcter distinto a la
lgica de implementacin de los planes como una forma de diferenciarse de las cuadrillas del municipio y para darle un carcter autnomo y
superador a su accionar. Si bien, fue el MTD de Solano el que le dio
nfasis a los proyectos productivos, en el caso de Varela existi un intento de diferenciar su tarea de la de los punteros, quizs otorgndole
un carcter social al tipo de proyectos que se presentaban (comedores,
huertas, ropero comunitario, etc.).
La relacin con el Estado de los MTD estuvo siempre impregnada de
una lgica confrontativa:
siempre estuvimos sacndole planes, siempre en un marco de unidad con la
gente que lucha, siempre en un marco de Unidad, cuando sala Varela, cuando
salamos nosotros, cuando sala que ya empezaba a esbozarse tambin lo que es
tambin la organizacin ahora de Lans, los chicos de Almirante Brown que ahora
estn trabajando en Almirante Brown tambin estaban con nosotros, y salamos
siempre en un marco de unidad363.
El MTD Solano cuando se le pregunta acerca de la relacin que
mantienen con el Estado a partir de los planes Trabajar comentan: Va
cambiando mucho, segn la poca, el Estado ejerce una presin u otra.
Si estamos en una poca electoral siempre te van a sobar el lomo. Ellos
juegan segn eso; y nosotros tambin. Por eso decimos: este est buenito
porque le conviene. Saqumosle todo lo que posamos, aprovechemos.
Esa es la relacin permanente, depende de la coyuntura. Igual siempre
la relacin es desde la vereda de enfrente. Aunque pensemos que en
determinado momento conviene pegarle a provincia porque estn
buenitos los muchachos. Pero eso no significa que estemos casados con
ellos. Depende de la tctica que tengamos. No vamos a salir a pegarles a

363

Hombre, referente MTD Solano.

331

Luciano Andrenacci

todos porque somos los ms malos, no es esa nuestra poltica. Pero


tampoco somos los conciliadores, los negociadores. Ni lo nico ni lo
otros. Simplemente saber medir los pasos, a quin pegarle y hacerlo en
el momento indicado. Lo que est claro es que hoy nosotros dependemo
demos de lo que le sacamos al estado para organizarnos (Colectivo
Situaciones y MTD Solano, 2002).
Esa confrontacin con la Alianza y el grado de organizacin que
iban adquiriendo, provoc el aumento en cantidad de planes durante
ese perodo, situacin que les permiti consolidarse, lograr autonoma
y crecer. Como dice el MTD Solano:
ah es en donde crecimos, pasamos de 200 a 500, de 500 llegamos a 800, y
ahora ms o menos hace 1 ao, ao y medio, que tenemos un promedio de 1500,
1200 personas364.
O Varela:
Y bueno, as empezamos, despus fueron 70, despus fueron 200, despus
fue la ruta, despus fueron 1000 y ya ah perdimos la cuenta, hablamos de 70, de
a 100, de a 1000, de a 1500365.
Es necesario remarcar que si el gobierno de De La Ra pretenda una
relacin funcional con las organizaciones y desarticular la red punteril
del PJ, el mismo devenir de las cosas produjo un efecto contrario. Estas
organizaciones no fueron funcionales al gobierno, crecieron y defendieron su autonoma. Lo que podra verse como consecuencias indeseadas
de la accin se sintetiza en el hecho de que fueron las organizaciones de
desocupados una vez consolidadas, las que ejercieron mayor presin al
gobierno y ste no pudo hacer nada para contrarrestar ese proceso. Las
organizaciones de desocupados eran nuevos actores, fortalecidos a
partir de la gestin directa de los planes y que desafiaban a ese mismo
gobierno que haba posibilitado su crecimiento.

364
365

Hombre, militante MTD Solano.


Hombre, referente MTD Varela.

332

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

A modo de conclusin
En trminos generales, el trabajo se centr en algunas de las repercusiones que ha tenido la desocupacin como cuestin social en la
dcada del 90. El modelo de sociedad salarial que marc gran parte del
siglo XX argentino pareci haberse agotado; y la necesidad de construccin de un nuevo modelo de sociedad provoca desconciertos y fracasos a la hora de emprender la tarea. Desde dnde, quines, cmo?.
Este trabajo intent echar luz sobre uno de los actores que ms cuestionan el modelo de sociedad vigente, ya sea negociando o confrontando,
pero que se posicionan frente al Estado reclamando por lo que se considera justo: comer, vivir, trabajar, pero dignamente.
Las polticas de emergencia ocupacional no dieron respuestas a esos
reclamos, apareciendo slo como un medio que permiti que estos actores pudieran organizarse y crecer en un corto perodo. La relacin de
estas organizaciones con el Estado en los dos perodos analizados fue
instrumental; y la lgica de esa relacin oscil constantemente, dependiendo de las luchas internas poltico-partidarias que se daban en la
conflictividad de cada coyuntura.
Se sostuvo que el sentido que las organizaciones de trabajadores desocupados le dieron a los subsidios del Estado, en este caso al plan
Barrios Bonaerenses y al Plan trabajar, estuvo muy ligado a sus formas
de construccin tanto en el campo poltico-ideolgico, como en el econmico-social. Estos campos, dijimos, pueden traducirse en el juego
que se plantea entre, por un lado, la proyeccin poltica, y por el otro,
la accin reivindicativa. La conjuncin de estos dos factores y el grado
de importancia que se le dio a uno y a otro, determinaron en gran
medida el tipo de organizacin y su lgica de funcionamiento. Esto es
lo que podramos llamar la forma de construccin de las organizaciones, que es en definitiva lo que las moldea, delimita su alcance territorial, su capacidad de accin y reaccin, su grado de masividad, el tipo
de relacin que se establece entre los referentes y las bases y la significacin de los planes del gobierno.
Podra decirse que estas formas de construccin estn ntimamente
relacionadas con el proyecto poltico de los referentes principales de las
organizaciones, quienes de una manera horizontalista o verticalista pretenden lograr la concientizacin de las bases en pos de ese proyecto.
Esto no implica necesariamente la existencia de una vanguardia y de
333

Luciano Andrenacci

una masa que responde, pero s de una lnea que se pretende trabajar
y desarrollar. Cmo se hace esa bajada, tiene que ver justamente con
cmo se plantea la relacin de los referentes principales con la gente
comn, con la gente de los barrios. Puede haber un respeto y cierta
confianza hacia el referente, que hace que se acepten con poca discusin los lineamientos de ste o estos; pueden llevarse los temas a una
discusin ms profunda o puede guiarse la discusin para acotar los
tiempos de decisin.
Lo cierto es que cuando una organizacin adquiere un grado de
masividad importante, la democracia directa, la participacin amplia,
el consenso, etc., encuentra trabas que influyen directamente en el nivel de conciencia de los miembros de la organizacin. Cuando sta se
torna masiva, la discusin poltica, el trabajo en la conciencia, queda
muchas veces reducido a unos pocos, a los referentes barriales y/o a los
militantes activos, y los receptores de los planes no adquieren la prctica participativa y deliberativa. Otras organizaciones insisten en esa forma de hacer poltica, pero dado el grado de masividad, las decisiones
son tardas, la forma de construccin es lenta y muchas veces la coyuntura los pasa por arriba.
En cuanto a la significacin de los planes, es relativamente claro que
no todos los que son receptores de los planes y que participan en estas
organizaciones reformulan el sentido de los mismos. Algunos establecen una relacin instrumental con la organizacin, otros establecen un
vnculo ms estrecho con ella y otros ni siquiera diferencian al puntero
de la organizacin. Ver al plan como un medio y no como un fin es una
cuestin que se plantea, pero que muchas veces no se trasmite (o porque no se logra o porque no se quiere) a los receptores.
En la discusin o en el discurso de los referentes ms importantes
aparece como una obviedad que el plan es una migaja del Estado, que
es un medio para la organizacin y para incorporar la lucha, en este
caso por el plan, como una prctica social reivindicativa que puede
trasladarse hacia otras demandas. Sin embargo, hay relatos de los receptores en donde el plan aparece como el fin ltimo y la organizacin
como la dadora de ese beneficio, de ese puesto de trabajo, como algunos incluso lo caracterizan. Esto reflejara un desfasaje entre, por un
lado, la pretensin de las organizaciones de superar la cuestin clientelar
o asistencial y la necesidad de generar conciencia en las bases; y por el

334

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

otro, la persistencia de la lgica clientelar en la distribucin de los planes, prctica que no es fcil resignificar.
Como ya se ha mencionado, el enfrentamiento con los punteros del
PJ fue una constante en las organizaciones analizadas. Si bien, hay diferencias en cuanto al tipo de relacin que se estableci con stos, el
rechazo al manejo clientelar de los planes y la necesidad de darle otro
carcter a la figura del receptor del plan, pone a estas organizaciones en
un lugar diferencial al de los municipios en la gestin de los planes.
En trminos generales, pese a su visin negativa de los programas de
emergencia ocupacional, las organizaciones, a travs de la gestin de los
mismos, lograron consolidarse y constituirse en actores con poder de
convocatoria y presin. Sin la gestin directa de los planes no hubieran
podido ocupar el lugar en el que hoy estn, ni organizarse, ni crecer.
Ms planes se conseguan por la accin directa: ms gente, ms organizacin y ms reconocimiento en el barrio. En este sentido los programas
de emergencia ocupacional adquieren un papel fundamental a la hora
de pensar en el desarrollo de las mismas.
As, como antes se sostuvo, las organizaciones de desocupados se
constituyeron en nuevos actores sociales con poder de convocatoria y
presin. Ni el gobierno de Menem ni el de De La Ra lograron frenar
ese proceso, pese a los sucesivos intentos366. El gobierno de Duhalde fue
el que tambin se fij esa meta, utilizando con ms fuerza el aparato
represivo, la universalizacin de los planes sociales y rearticulando la
red punteril que funciona en cada mbito barrial. Los intentos de coordinacin entre diferentes organizaciones que actan en el campo de lo
social, aparecen como una respuesta a esa poltica que intenta desarticular las luchas sociales y desafan la capacidad de estas organizaciones
de representar una alternativa.
A su vez, las organizaciones que fueron tomadas como objeto de
este estudio reformularon su forma de construccin. Se ha dicho que la

366

En los aos 1996 y 1997 tuvieron lugar las dos puebladas en Cutral C y Plaza Huincul
(Neuquen), que fueron fuertemente reprimidas (en la segunda pueblada, abril de 1997
muere Teresa Rodriguez). En 1997 tambin tuvieron lugar la represin en Moconi, Tartagal
y Jujuy. En el mismo ao en un corte de ruta en La Matanza la polica amenaz con reprimir
si no levantaban el corte. El 17 de diciembre de 1999 en una protesta en Corrientes
murieron dos personas. En puebladas en Salta entre los aos 2000 y 2001 han muerto 5
personas por la represin de gendarmera.

335

Luciano Andrenacci

articulacin entre la cuestin poltica y la accin reivindicativa influa


fuertemente en la forma de construccin de las organizaciones. Pues fue
justamente esa articulacin la que se ha modificado. La CCC, que se
caracterizaba por el nfasis en la cuestin poltica, opt por acentuar lo
que denominamos desarrollo territorial. En ese marco, la estrategia
fue resignificar los planes, otorgndoles quizs un carcter productivo
como forma de romper la dependencia con el Estado. En el caso del
MTD Solano, surgi la necesidad de darle ms nfasis a la formacin
poltica de los miembros de la organizacin, para darle un contenido al
trabajo territorial que se desarrollaba. Fue a partir de la represin del 26
de junio en el Puente Pueyrredn, en donde murieron Maximiliano
Kosteki y Daro Santilln, que decidieron concientizar de otra manera
a las bases, ya que hubo gran desercin de vecinos a partir del miedo
generado por esas muertes. El MTD Varela, por otra parte, decidi romper el aislamiento, articulando su accin con otras organizaciones y
otros sectores sociales, ya sea profesionales o estudiantes, o desarrollando lo que ellos llaman la lnea sindical, vinculndose con los trabajadores ocupados.
El gobierno de Duhalde y los medios de comunicacin intentaron
demonizar a estos actores, deslegitimando su accionar. Se magnific la
repercusin de la accin directa, del piquete, lo que genera malestar en
muchos sectores sociales, pero no se prest atencin a otras formas de
trabajo comunitario. La relacin con el Estado, segn el tipo de organizacin, oscil entre la confrontacin y la negociacin, por los ahora
Jefes y Jefas de Hogar, que al mismo tiempo siguen siendo fundamentales para el desarrollo y sostenimiento de estas organizaciones.
Observar el rol que jugaron las polticas sociales en la constitucin
de estos actores y cmo stos reformularon el significado de las mismas,
tuvo como finalidad complejizar el anlisis sobre las formas de intervencin social del Estado. Dentro de stas ltimas, el clientelismo poltico, el manejo discrecional de los recursos del Estado y el vaco poltico
de los programas de emergencia ocupacional, fueron los aspectos ms
subrayados por la crtica a la poltica social de la Argentina contempornea y este trabajo intent contribuir con el anlisis de una variable
ms: las organizaciones de desocupados como gestoras de polticas sociales, en la comprensin de un proceso complejo, conflictivo y an
inacabado.

336

Entre la hiperinflacin y la
devaluacin: saqueos y ollas
populares en la memoria y trama
organizativa de los sectores
populares del Gran Buenos Aires
(1989-2001)367
Mara Rosa Neufeld368 y Mara Cristina Cravino369

Introduccin
En este artculo nos interesa referirnos a una preocupacin que surgi a partir de las entrevistas que realizamos en los aos 2000 y 2001, en
el curso de nuestra investigacin370, con habitantes de asentamientos
del Conurbano Bonaerense. En las mismas, nuestros interlocutores hacan referencia recurrentemente a los saqueos y ollas populares ocurridos una dcada atrs en un contexto de hiperinflacin. Esto motiv
una serie de preguntas que intentamos responder: Porqu se evocaban
con tanta fuerza hechos que tuvieron una caracterstica notable: convirtieron a sujetos annimos en protagonistas de situaciones locales que no
se han olvidado, pero que al tiempo que sucedan en barrios puntuales,
367

Una primera versin de este captulo fue presentada como ponencia en la IV Reunin
de Antroplogos del MERCOSUR entre el 11 y 14 de noviembre del 2001 en Curitiba y
luego publicada en la Revista de Antropologa Vol. 44 N 2, del Departamento de Antropologa de la Faculdade de Filosofia, Letras e Ciencias Humanas de la Universidade de Sao
Paulo en diciembre de 2001.
368
Facultad de Filosofa y Letras, Universidad de Buenos Aires (mneufeld@ciudad.com.ar).
369
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional de Gral. Sarmiento (ccravino@ungs.edu.ar
y criscrav@hotmail.com).
370
Este artculo es producto de un trabajo de investigacin que se desarroll en el Area
Condiciones de Vida y Polticas Sociales del Instituto del Conurbano de la Universidad
Nacional de General Sarmiento.

Luciano Andrenacci

se repetan simultneamente en otros espacios, principalmente en las


importantes conurbaciones de Buenos Aires y Rosario371? De qu manera estos hechos constituyeron una experiencia formativa? Cmo vinculaban los habitantes de estos barrios su situacin actual caracterizada por porcentajes altsimos de desempleo y el retiro de los planes sociales por parte del Estado372 - con estos hechos que se construyen en los
relatos como un momento fundamental en la historia de sus barrios?
Qu relacin tienen las organizaciones sociales presentes con las formas de respuesta a la crisis de hiperinflacin de finales de los 80?.
Finalizamos con algunas reflexiones con el objeto de comparar con los
hechos similares ocurridos en diciembre del 2001, para lo cual realizamos algunas entrevistas adicionales y analizamos la informacin aportada por los medios de comunicacin impresa.
En la dcada del 80 en el rea Metropolitana de Buenos Aires emergi
un nuevo fenmeno que transform los procesos de urbanizacin de la
ciudad: las tomas de tierras o asentamientos. Estos mostraron nuevas
conflictividades en torno de la ocupacin del espacio urbano, producto
de las transformaciones estructurales del mercado y del Estado. A su
vez, dentro de ellos se construyeron tramas organizativas con el objeto
de intentar superar su condicin de ilegalidad en cuanto a la tenencia
de la tierra- y sus precarias condiciones de vida.
Buscando responder a los interrogantes formulados anteriormente,
analizamos entrevistas realizadas a pobladores de dos asentamientos de
la zona noroeste de Buenos Aires, especficamente de San Miguel y Jos
C. Paz, y las complementamos con datos hemerogrficos (diarios nacionales y locales)373. Estos dos distritos forman parte del aglomerado urbano denominado Gran Buenos Aires, conformado por la ciudad
homnima y 24 municipios que la rodean. Ambos barrios se encuentran ubicados a una distancia aproximada de 35 km del centro de la
Ciudad de Buenos Aires. Ellos, junto al actual distrito de Malvinas Argentinas, constituan hasta 1995 el Municipio de General Sarmiento.
San Miguel cuenta aproximadamente con 250.000 habitantes y Jos C.
Paz con 215.000 respectivamente374. Se trata de dos municipios con
371

Ver, por ejemplo, VVAA 1999.


Nos referimos a los ltimos meses del gobierno radical del Dr. Fernando De La Ra..
373
El archivo hemerogrfico de 1989-90 fue confeccionado por la estudiante Mara Rosa Silva.
374
Los datos estadsticos que aportan cifras desagregadas por municipios son los proporcionados por el Censo de Poblacin y Vivienda realizado por el INDEC (Instituto Nacional
de Estadsticas y Censos) de 1991.
372

338

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

caractersticas sociodemogrficas distintas: el primero alberga, particularmente en la localidad de Bella Vista, a sectores con niveles de ingreso
medio-alto, su centro est habitado por sectores medios, mientras que
en espacios perifricos (algunos de ellos a la vera del Ro Reconquista)
se asienta poblacin de escasos o escassimos recursos. El segundo, presenta una composicin ms homognea, contando con una porcin
minoritaria de sectores de condicin socioeconmica media en el centro de la ciudad y amplios sectores con poblacin de escasos recursos
prcticamente en todo el resto de su territorio.
En el Gran Buenos Aires, la crisis econmica actual (que tiene su
origen a mediados de la dcada del 90) afect de forma diferencial a los
distintos municipios, contndose los distritos analizados entre los que
presentaban los ndices ms acuciantes. A modo de ejemplo, podemos
mencionar que en mayo de 1997 mientras que el ndice de desocupacin para todo el Gran Buenos Aires era de 17,1%, en Jos C. Paz ascenda a 24,3% y en San Miguel al 21,4%375.
Los saqueos histricos ocuparon slo un perodo corto de tiempo: unos das de fines de mayo y principios de junio de 1989, y otros
en 1990. A simple vista pueden ser tomados como un episodio ms
de protesta, slo recordado por la magnitud (tuvieron lugar en casi
todos los grandes conglomerados urbanos del pas, aunque se manifestaron con particular fuerza en el Gran Rosario y el Gran Buenos
Aires) y por la conmocin y miedo que provocaron en el nimo de
todos.
Sin embargo, consideramos que fueron mucho ms que un episodio fugaz. Constituyeron un punto de quiebre en dos sentidos: por
un lado marcaron la antesala de la Reforma del Estado, ya que sta se
legitim con el argumento de la crisis a la que los saqueos contribuyeron como imagen fantasmagrica de la hiperinflacin. Por el otro, los
saqueos dejaron huellas que no quedaron slo en la memoria como
hechos singulares, sino que fueron el comienzo de la construccin de
toda una trama organizativa barrial tendiente a la resolucin de la
vida cotidiana. Cuando finalmente los ansiados vveres llegaron a los

375

Ver KOHAN, Gustavo y FOURNIER, Marisa: La situacin local. La insercin laboral de


cuatro partidos de la Regin Metropolitana de Buenos Aires; San Miguel, ICO/UNGS, 1998.

339

Luciano Andrenacci

barrios -producto de los saqueos o de los apresurados aportes de particulares y del Estado- se organizaron una multiplicidad de ollas populares. stas se recuerdan como el origen de comedores y guarderas actuales.
En el momento en que realizamos nuestro trabajo de campo (aos
2000 y 2001), a doce aos de los episodios, la poblacin en general no
tena el mismo registro de esta contracara de los saqueos -las ollas- que el
recuerdo que guardan sus partcipes. Concordamos con quienes sostienen que cada forma social viva es historia acumulada, rearticulada. Hacer inteligible el presente requiere buscar en el pasado el sentido de esas huellas376.
Concordantemente, Bosi (citado en el trabajo de James que reconstruye
los hechos del 17 y 18 de octubre de 1945) afirma que la memoria no es
nunca, pues, una evocacin pura y espontnea de los hechos o experiencias del
pasado, tal como realmente sucedieron o como originalmente se los vivenci: implica un proceso permanente de elaboracin y reeelaboracin de acontecimientos que
tuvieron importancia pblica y poltica, que siempre entraan (...) una lectura
social del pasado en los ojos del presente377.
Aunque no fue fcil seguir en los barrios los indicios de estas historias no escritas, hay pistas que permitieron establecer algunas conexiones: en primer lugar, la experiencia organizativa de las tomas de tierras.
En segundo lugar, el contenido contradictorio de los recuerdos de nuestros interlocutores, que remitieron a un momento de fuerte unidad en
el barrio y una situacin de gran desesperacin por la falta de medios
para la subsistencia. En tercer lugar, la forma en que pasado y presente
se unen para describir la situacin en los aos 2000 y 2001 de estos
barrios, concretndose en organizaciones que surgieron como respuesta
a la hiperinflacin y an hoy persisten.

376
EZPELETA, Justa, y ROCKWELL, Elsie: Escuela y clases subalternas, en Cuadernos
polticos N 37, Editorial Era, julio-septiembre 1983.
377
JAMES, Daniel: 17 y 18 de octubre de 1945: El peronismo, la protesta de masa y la
clase obrera argentina; en TORRE, Juan Carlos: El 17 de octubre del 45; Ariel, Barcelona,
1995, pp. 104-5

340

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Los saqueos desde la reconstruccin a partir de diarios y


entrevistas378
Revisando peridicos, buscando bibliografa, reconstruimos ese momento en que Rosario y el Conurbano Bonaerense (especialmente la
zona en que trabajamos) compartieron las primeras pginas de los diarios. Es interesante, inclusive, la posibilidad de confrontar los hechos
tanto como los anlisis, dado que existe una publicacin rosarina379 de
1999: A diez aos de los saqueos en Rosario crisis social, medios y
violencia en la que historiadores, antroplogos sociales, investigadores
en medios de comunicacin y periodistas reconstruan, a partir del registro hemerogrfico y entrevistas a participantes, los episodios de 1989
en esa ciudad. Al mismo tiempo, ensayaban distintas interpretaciones
que se inscriben en las lneas inauguradas por Rud, Hobsbawn y E.P.
Thompson.
Entre estos artculos, El Rosariazo del hambre de Nora Arias y Gloria Rodrguez380, permite contextualizar estos eventos, no slo en la escalada hiperinflacionaria que acompa a la finalizacin del gobierno
de Ral Alfonsn, sino en trminos internacionales, dado que a partir
de 1983 hubo antecedentes en Brasil, en San Pablo y Ro de Janeiro, as
como en Sudfrica, Guadalupe, Gran Bretaa y en el mismo ao 1989
cuatro meses atrs, el caracazo se haba cobrado 500 muertos en Venezuela381.

378

El corpus hemerogrfico con el que trabajamos est integrado por las ediciones de los
ltimos das de mayo y la primera quincena de junio de 1989 de Pgina 12 (de circulacin
nacional), del Peridico Pueblo (editado por la Unidad Popular, y de circulacin en el
entonces municipio de General Sarmiento), dos nmeros de junio y julio de 1989 de la
revista de la Asociacin Comercial y una serie de diez nmeros del diario local La Hoja
de San Miguel, editados en 1999 (a diez aos de los saqueos), as como artculos de 1989
de La Prensa, Crnica y Nacin.
379
Nos referimos a Crisis social, medios y violencia. A diez aos de los saqueos en Rosario,
V.V.A.A, CEHO, CECYT, CEA-CU, Universidad Nacional de Rosario, 1999.
380
Idem.
381
En ocasin de la presentacin de nuestra ponencia ante la IV Reunin de Antropologa,
Curitiba, Brasil noviembre de 2001, que antecede a este captulo, conocimos un anlisis de
los saqueos en la historia reciente de Fortaleza, en el estado de Cear, realizado por DE
CASTRO NEVES, Frederico: A Multidao e a Histria. Saques e outras acoes de massas no Cear;.
Relume Dumar, Rio de Janeiro, 2000.

341

Luciano Andrenacci

Por su parte, Edith Cmpora en otro de los artculos Una mirada


antropolgica hacia los saqueos (diez aos despus) los caracterizaba
como un episodio sociopoltico recortado temporo espacialmente, en el que es
posible visualizar la condensacin de situaciones de un contexto social, poltico y
econmico que lo trasciende. Episodio que puede ser analizado bajo la perspectiva
de drama social.
En el nuestro trabajo de campo, fuimos constatando cotidianamente
que los habitantes de los asentamientos conocan y estn estaban pendientes de las movilizaciones que, por razones similares, se realizan en
otros lugares del pas, a pesar de que estas personas, en gran medida
desocupados, pasan la casi totalidad de sus vidas en estos asentamientos
y zonas aledaas, y poseen slo recursos limitados de comunicacin
(radios y televisores de modelos obsoletos). Un entrevistado demostraba
su preocupacin: Se estn palpando situaciones como lo que est sucediendo
en Salta y estn todos a la expectativa que es lo que va a pasar en Salta, si en Salta
sale bien bueno se sabe ya que Jujuy habr agarrado la manija Jujuy, ahora est
Crdoba tambin, est Navarro, tambin y estn todos como quien dice, creando
de a poquito, poquito levanta viento a niveles sociales y se estn creando respuestas, pequeas respuestas pero dentro de las necesidades, es mucho. Y esperemos
que no llegue a estos sectores as como digo yo somos los ms marginados...
Sera ingenuo suponer que los diarios de la poca nos cuentan los
hechos. Sin embargo, es posible reconstruir a partir de esas pginas
en las que los ttulos van guiando nuestra mirada y nuestra comprensin, una serie de relaciones significativas, contrastables con los registros de campo. Srvannos de ejemplo los significativos ttulos de Pgina
12: Desde el abismo, La miniguerra civil, la guerra de los machetes, La
batalla de las gndolas (H.Verbitsky) (4 de junio de 1989).
En estos artculos es posible rastrear las categoras con las que los
periodistas reconstruyen y otorgan sentido a estos episodios. En algunos casos, hay un esfuerzo importante de conceptualizacin y anlisis,
que al tiempo que se producen los sucesos-, se aplica a contextualizar
el uso que se hace del trmino saqueo:En el principio fue el verbo saquear,
que de este lado de la frontera est relacionado con delincuencia, con hordas y con
gente de una raza diferente. Lo usan, por ejemplo, esos pequeos comerciantes que
en minutos vieron arruinados aos de esfuerzos...En otro escaln el verbo saquear es reiterado por los grandes comerciantes, la polica, los militares, los polticos, y hasta los izquierdistas. Algunos lo repudian, otros lo justifican Sergio
Ciancaglini, Pgina 12... Desde el abismo (4 de junio de 1989).

342

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Segn estos diarios, el 30 de mayo de 1989 se registraron hechos de


tensin en el Gran Buenos Aires, que incluyeron concentraciones de
vecinos y comerciantes que derivaron en el Municipio de La Matanza en
enfrentamientos con la polica. En San Miguel, la polica inform haber
detenido 268 personas por haber robado mercaderas en dos supermercados. Entre los detenidos figuraban 120 menores, y se destacaba que se
utilizaron vehculos incautados al transporte pblico de pasajeros para
transportar las mercaderas.
El da siguiente, (31 de mayo de 1989), en otra nota del mismo
diario, se considera que estos hechos pasaron a tomar la posta desplazando a Rosario en lo que hace a la gravedad de los disturbios que se iniciaron en el fin
de semana...se estimaba (Carlos lvarez, ministro de gobierno bonaerense) que un 80 por ciento de las personas que saquean supermercados tienen
un genuino problema social o directamente hambre, un 15 por ciento se compone
de activistas de distintos partidos polticos...y el cinco por ciento restante pertenece
a sectores que buscan la desestabilizacin del sistema (militantes de izquierda
y carapintadas)382.
En San Miguel se registraron cinco muertos, y unas 15 personas
heridas de consideracin383. Segn el ministro de gobierno, haban actuado bandas armadas que incluso portaban ametralladoras. Las responsabiliz
por el asesinato a mansalva de un colectivero que se neg a colaborar en los
saqueos... Aunque los hechos fueron aislados, tuvieron su epicentro en San Miguel, partido de General Sarmiento y Moreno... Los problemas ms graves se
registraron en General Sarmiento, donde muri un pequeo de nueve aos por un
disparo en la cabeza. Hay una franja de tres kilmetros donde ya no hay nada que
saquear! reconoci el intendente del partido, Eduardo Lpez, al tiempo que anunciaba la implementacin de comedores populares para que la gente no responda a
los activistas, que la llevan engaada.
Una integrante del equipo de investigacin, cuyo hogar se encontraba en esos aos muy cercano al centro de los episodios, recordaba que
ese extrao da, la geografa haba cambiado, como as tambin las relaciones

382

Durante los gobiernos de Ral Alfonsn y Carlos Menem, hubo alzamientos militares
cuyos protagonistas fueron denominados carapintadas, haciendo alusin a los camuflajes
blicos.
383
Mdicos del Hospital Larcade, de San Miguel; nos relataron aquellos momentos, afirmando que ese nosocomio se convirti en hospital de campaa, atendiendo a los heridos
en los enfrentamientos y saqueos.

343

Luciano Andrenacci

entre los vecinos de la cuadra. En la ruta, justo en la desembocadura de La Equidad, los dos mayoristas de alimentos tenan sus persianas a medio cerrar. Hombres
y mujeres salan en forma desordenada con paquetes de fideos, de harina y con
botellas. En el medio de la ruta, unos hombres quemaban las estanteras del local,
mientras otros, con sus torsos desnudos, las acercaban y las estrellaban contra el
asfalto.
Ya el da 2 de junio, los informes periodsticos (Pgina 12, 2/6/89)
podan apreciar que el clima de convulsin haba disminuido. Ahora,
el problema era el desabastecimiento, que lleg a afectar la distribucin
de alimentos gratuita iniciada, entre otros, por los municipios. A todo
esto, comenzaban a multiplicarse los comedores y ollas populares.
El gobierno haba declarado el estado de sitio; sin embargo, los habitantes de los barrios La Paz, Jos C. Paz y Vucetich de General Sarmiento
reclamaban an ayer mayor proteccin policial en horas de la noche, ya que de
madrugada no se puede salir a trabajar por los asaltos.
El accionar de la polica, en el momento siguiente (3/6/89) se concentraba en el intento de recuperacin de las mercaderas sustradas y
en la detencin de los supuestos culpables as como de los activistas.
En San Miguel (Pgina 12, 3/8/89) fueron secuestradas 400 botellas de vino,
600 gaseosas, jabn en polvo, fideos, 20 kilos de quesos y comestibles. En otros
lugares se secuestraban escopetas, revlveres, bombas molotov. Y se detuvo a un
grupo de once personas que los vecinos denunciaron por cobrarles proteccin.
Los saqueos haban generado un clima de miniguerra civil, titulaba
Pgina 12 el da 4 de junio. Ya no haba saqueos, ni quedaba mercadera
de la que apropiarse. Pero rumores persistentes aseveraban que unos
barrios avanzaran contra los otros. Ya el objetivo no sera incautar las
mercaderas de los comercios, sino las propiedades de los vecinos.
La prensa del momento, al igual que nuestros entrevistados, no tena
dudas acerca de quines idearon y fogonearon el miedo: Los distintos
uniformes de los ejrcitos fueron acordados con la polica para no confundirlos
a ustedes le decan a cada barrio con los que vengan a saquearlos. La hiptesis
funcionaba por un pequeo detalle: todos saban que ya no haba supermercados
ni comercios sin saquear, por lo que la amenaza se volva contra cada casa y cada
rancho. El origen del rumor es confuso. Se habla de activistas de partidos de
izquierda, pero un vocero policial admiti que nosotros no desmentimos el rumor
porque nos convena que cada uno se quedara en el barrio, cuidndolo, porque de
paso reducamos el riesgo de que salieran todos otra vez a saquear comercios.

344

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

El peridico conclua sealando que, finalmente, la miniguerra civil


se haba diluido, y destacaba el quiebre en lo cotidiano, las prdidas
materiales y humanas, y cmo las vivan los participantes: El rumor de la
guerra, sin embargo, fue lo suficientemente fuerte para que todos se quedasen en
las barricadas y en las esquinas para evitar sorpresas. El efecto perverso de esta
guardia fue que los hombres adems de no comer, no dorman... El otro efecto fue
que nadie iba a trabajar, perdiendo sus jornales. Sin dinero, sin comida, sin descanso, sin paz, los hombres de las barricadas disimularon sus armas por orden policial,
y se quedaron comentando el saldo de la semana: Tuvimos cuatro muertos solamente aqu, en San Miguel...
Recordaba nuestra colega: Da de rumores, de caos, de histeria colectiva.
Ahora se saba que los pobres, adems de existir (realmente) podan saquear y que
tambin tenan armas de fuego, como lo haba evidenciado la espontnea defensa
erigida en los barrios del fondo, donde segn se comentaba, un tipo sali con una
ametralladora montada sobre un trpode... A diferencia de los saqueos recientes
(ao 2001) no recuerdo que hubieran sido afectados comercios pequeos.
Los dos barrios a los que nos referimos haban surgido pocos aos
antes que los saqueos. Todos los entrevistados coincidan en evocar la
historia de constitucin de los asentamientos y sus primeras organizaciones, surgidas como comisiones internas o vecinales con diferencias en cada caso. Compartan objetivos, como abrir las calles y ubicar a
cada familia en su lote, lo cual implicaba realizar toda una secuencia de
acciones colectivas. Se recordaba con detalle la intensidad de las
interacciones y la divisin de tareas entre los vecinos con el fin de resolver su vida cotidiana en condiciones habitacionales extremadamente
precarias y encarar as su transformacin en barrio al estilo de los que
rodeaban a las tierras tomadas.
Como dijimos, los relatos acerca de lo ocurrido en los aos 89 y 90
surgen espontneamente en las entrevistas para explicar, comparar o
comprender el presente en los aos 2000 y 2001. Sin embargo, esta
reconstruccin realizada por los actores no tiene caractersticas homogneas o unidireccionales, por el contrario, presenta una elaboracin
del pasado que muestra sentidos contradictorios, casi dicotmicos.
En primer lugar, los hechos ocurridos en esos meses de 1989 y 1990
son presentados como un momento de confusin. Esto surge a partir
de la dispersin de los rumores, que luego analizaremos y de la sensacin de no saber quin era quin y qu suceda en el exterior del barrio
(que era vivido como un espacio de peligro). Estos recuerdos emergen a

345

Luciano Andrenacci

la memoria como vivencias de angustia y simultneamente, algo de aventura. Los interrogantes acerca de quines fueron los actores y por qu
intervinieron en la dispersin de estos rumores permanecen.
El tipo de recuerdo diferencia a quienes participaron de los saqueos,
es decir obtuvieron literalmente bienes por la fuerza de los comercios
en la zona de nuestro estudio, de los que vivan en los barrios sitiados
por el miedo y quienes vieron transcurrir las escenas delante de sus
ojos, pero desde el mbito protegido a medias de los barrios cercanos.
Por ltimo, los comerciantes (de quienes no nos ocuparemos en este
escrito), tampoco fueron homogneamente afectados e involucrados.
Un segundo aspecto en el que coincide el conjunto de relatos, es el
otorgamiento de un sentido positivo a esta etapa, que se recuerda como
el momento de la constr
uccin. Encontramos en primer lugar, la orgaconstruccin.
nizacin de las ollas, seguidas luego por los comedores, que en muchos
casos le dieron un sentido de trascendencia a las vidas de los protagonistas384. A su vez, el tiempo de los saqueos y las ollas es reconstruido
como un momento de unidad barrial
barrial, donde se dejaban de lado las
orientaciones polticas, las trayectorias laborales pasadas y las creencias
religiosas, etc., situacin similar a la vivida en los primeros meses de las
tomas de tierras.
Esta imagen contrasta con la imagen de fragmentacin con la que
nuestros entrevistados vivenciaban los barrios en el momento de nuestra
investigacin (2000-2001). En su mayora son las mismas personas que
vivieron la experiencia de unidad, pero que actualmente se encuentran
alejadas, peleadas o en bandos distintos, particularmente por participar de organizaciones polticas diferentes. A esto se suma que, en muchos casos, estas organizaciones que nacieron con las ollas ya forman
parte del entramado poltico local y giran en torno a sus clientelas.
El modo en que fueron presentados los hechos por nuestros entrevistados nos muestra cmo, a partir de los saqueos y las ollas, la vida
cotidiana se vio alterada para siempre en estos espacios barriales. Al
igual que en el momento inicial de la toma, deban unirse, pero esta
vez para enfrentarse a un enemigo no muy claro. Similarmente, con

384

Encontramos algunas semejanzas con lo planteado por Auyero respecto de los protagonistas de los cortes de ruta en Cutral-co y Plaza Huincul, que Gould denomina identidad
participativa. Ver AUYERO, Javier: La vida en un piquete. Biografa y protesta en el sur
argentino; en Apuntes de investigacin. Cecyp. Buenos Aires, 2002.

346

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

sus acciones se posicionaron en la zona gris que desdibuja la ilegalidad


en un terreno de cierta legitimidad. Primero, violando la propiedad
privada de los terrenos que ocuparon y luego apropindose de mercaderas por la fuerza. Las entrevistas nos permiten ver cmo en estos
actos cada sujeto aport su experiencia y creatividad385 con el objeto de
salir de la crisis que implicaba la falta absoluta de dinero y comida, y al
mismo tiempo defenderse de la supuesta llegada de hordas de los
barrios vecinos.
Nos propusimos respetar los tpicos que aparecen privilegiadamente en las entrevistas. Destaquemos que no hay en ellas secuencias da a
da. Ms bien, dominan tres ncleos comunes: los rumores de un ataque de barrio contra barrio, la experiencia del miedo y la formacin de
las ollas populares. Respetaremos, pues, esta estructuracin de sentidos. Sealemos, adems, que en los recuerdos estos sucesos son presentados fuera de toda matriz poltica. En un solo caso excepcional, un
vecino abord la cuestin de la supuesta presencia de agitadores, desmintindola. Esto nos permite contrastar los relatos de los entrevistados
con el discurso de las autoridades, que por los medios de comunicacin masivos culpabilizaron de los saqueos a agitadores y delincuentes (ver Iigo Carrera, 1995 y VVVA, 1999)386.

Los rumores: barrio contra barrio.


Como ya vimos a partir del registro hemerogrfico, en esos das los
rumores fueron tambin centro de la escena. La energa que demand
dispersarlos fue tan importante como la dedicada a la resolucin de la
alterada vida cotidiana387, que justamente perda el sentido de lo cotidia-

385

Las entrevistas son muy elocuentes en este sentido.


Nos parece interesante relacionarlo con las conclusiones arribadas por James cuando
afirma que El 17 de octubre no estaba manchado por ningn vnculo con la poltica
tradicional y con los intereses particulares. Dentro de este contexto, admitir algunos de los
hechos violentos y turbulentos acaecidos en esa jornada habra empaado la legitimidad y la
autenticidad del significado simblico que llegaron a tener. Ver JAMES, 1995 op. cit.: p. 106.
387
Hornstein afirmaba el trabajo habitual, hasta el ms calificado, parece improductivo. La
especulacin pasa a ser la nica forma de preservarse de la inflacin, nunca el trabajo. Lo cotidiano
es invadido por lo econmico. Todo argentino se ha convertido en un broke.; en HORNSTEIN,
Luis: Prctica psicoanaltica e historia; Paids, Buenos Aires, 1993: p. 230.
386

347

Luciano Andrenacci

no. En el contexto de la hiperinflacin permitieron en el que todo era


posible crecieron los rumores, sin embargo, stos parecen haber aparecido deliberadamente. Una sola chispa era suficiente para provocar el
incendio. Un entrevistado sintetiz la situacin como: En ese momento
lo nico que exista era la desconfianza.
A pesar del paso del tiempo, luego de ms de diez aos, nuestros
entrevistados resaltaron claramente el origen de los mismos. En primer
lugar, identificaron como policas a quienes sembraban los rumores:
Esto lo hizo el servicio de inteligencia que le orden a la polica que pasara por los
barrios y que dijeran que se quedaran en sus casas porque los otros barrios venan
saqueando las casas y quemando, violando y matando gente. Yo corr como loco
gritando las mujeres y los chicos adentro y los hombres afuera que vienen los de
los otros barrios, vienen a saquear, a violar a matar. No sabs casi me enfermo
casi me agarro un paro. (Jos, San Miguel)
El recuerdo de la organizacin de las barricadas y piquetes surgi,
aflorando nuevamente la angustia y aportando agudos detalles: Entonces en cada cuadra haba 8, 10 tipos388 armados, escopetas, pistolas, revolver,
machete, cuchillo, y fogonata. Mir lo que hice yo: me fui hasta Mitre (villa
cercana),.... haba una cinta a lo largo que cruzaba toda la calle, y estaba todo
oscuro, y me dicen quedate quieto, y yo les dije est bien no tiren, soy del Barrio
Las Calas, vine a hablar. Se me acercaron cuatro tipos y me apuntaron con un
revolver en la cabeza. Est bien flaco, no pasa nada, soy de Las Calas, yo vena a
ver si ustedes venan para el barrio de nosotros, yo soy del cuerpo de delegados,
No me dice, ustedes son los que se vienen para ac. No, le digo, nosotros
estamos quietos ah esperando que ustedes vengan, no nosotros estamos todos
quietos ac. Me dice el muchacho, mir para que no nos confundamos y no nos
matemos entre nosotros, pnganse una cinta blanca en el brazo y cuando vengan
para este lado digan XX blanco, y nosotros vamos a decir, blanco Mitre, entonces
sabemos que somos de esta zona, lo mismo va a decir Trujuy(otro barrio cercano).
Entonces ya fui con esa tranquilidad, al resto vos lo veas a todos con el brazalete
blanco, despus me fui a la otra punta, vena un patrullero con cuatro policas al
costado con itakas (ametralladoras) en la mano, yo me iba para la otra punta, y
veo que vienen los policas y retrocedo y les digo a la gente arrglense, y me meto
entre la gente y pasaron los vigilantes, porque no sabamos si eran vigilantes o qu,
porque andaban de civil, ni a los vigilantes les tenamos confianza, y saludaban.
(Jos, San Miguel).

388

En el lenguaje popular equivale a hombre.

348

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Esto es coincidente con los relatos que en su momento presentaba el


diario Pgina 12 del 4 de junio de 1989: Jos Mara, de 22 aos, fue uno de
los que en la Villa Mitre se sac la camisa, cuando ya no haba saqueos pero exista
el rumor de la invasin a la villa desde otras, como Primavera, Santa Brgida y
Vucetich. En las otras villas exista el mismo rumor pero al revs: los de Mitre
seran los invasores. Cada barrio arm barricadas para defenderse, manzana por
manzana. Toda esa zona rene unas 150.000 personas que el mircoles estaban
en pie de guerra unas contra otras. En Mitre se quitaron las camisas. En Primavera usaban vinchas blancas. En Vucetich un brazalete. En todos lados tenan cuchillos, machetes de medio metro de largo y una interesante dosis de escopetas y
pistolas.
Volviendo al relato de nuestro entrevistado, ste se hizo cargo de
informarles a todos que volva la calma: de ah me fui por todo el fondo,
fui a notificarles a todos, ya haba ms tranquilidad, me acuerdo que llev un fierro
grueso que yo le deca el amansa a locos tena una boca que pareca una escopeta
del 16 con una cadena, con eso yo haca que era una escopeta, no tena arma (Jos,
San Miguel). A partir de aqu, detallaba una serie de encuentros con
vecinos de barrios cercanos, cargados de gran tensin y miedo as como
momentos dramticos, por ejemplo, la atencin de un parto de una
mujer que no poda llegar al hospital a tiempo.
Las categoras utilizadas por los entrevistados son precisas: una de
ellas, guerra civil, coincidente con la utilizada por los medios de comunicacin. Los entrevistados nos dijeron:Te digo, que donde haba un solo
muerto esa noche, iba a ser una guerra civil. No s si pensaron en eso los vigilantes
(policas) (Jos, San Miguel). Otra vecina, utiliz palabra muy similares: No se arm una guerra civil esa vez porque Dios fue grande (Mnica, Jos
C. Paz).
Para Juana, de Jos C. Paz: ahora nos preguntamos quin era los que
venan, quines? Incluso por ejemplo unos paps que estaban en la esquina, a cinco
esquinas ms, estaban con una identificacin en el brazo como que eran de este
barrio, los mismos paps que cuidaban cada esquina, que se identificaban con la
cinta, era nuestra identificacin...Y ya vienen!Ya vienen!. Su afirmacin en
tiempo presente nos muestra que las dudas sobre lo sucedido en estos
das persisten, como si el relato oficial o el de los rumores no estuvieran
suficientemente aclarados, faltando quien dijera la verdad.
Una entrevistada de un barrio aledao a un asentamiento recordaba,
en particular el paso de automviles con la bandera argentina (qu
significado tena portar ese estandarte?) cuyos conductores decan den-

349

Luciano Andrenacci

tro de una hora va a venir el barrio tal, est viniendo. Esta mujer los asociaba
a terroristas389.
Merece resaltarse el sentido que tenan estos rumores: fijaban a cada
persona en su casa, con miedo al exterior, al vecino del barrio cercano,
slo confiando en la ayuda de quien viva en el propio. Esto permitira,
un mejor control390 de la poblacin por parte de las autoridades e impedira nuevos saqueos.

La experiencia del peligro


La vida diaria estaba totalmente trastocada, a tal punto que una vecina afirm: yo hice tantas cosas raras en ese tiempo391. Horstein seala:
Nadie sabe hoy cul es el lugar que tiene en la sociedad, pero lo que es ms grave
an, nadie sabe qu lugar tendr cuando el fenmeno cese. Cunde la desconfianza,
ya que las reglas del juego, tanto econmicas como sociales, cambian tan vertiginosamente que ms que reglas cambiantes,, son reglas ausentes. Se produce, en
muchos, un retorno a una modalidad de pensamiento mgico, consecuencia del
desvalimiento y el desamparo (1993 op. cit.: p. 230).
Los saqueos, sin duda, produjeron, un sentimiento generalizado de
miedo. Aquellos que habitaban los barrios del centro de la ciudad y los
de clase media teman la invasin de una masa humana hambrienta
que vendra a saquear (a esto hacen referencia los medios grficos). Sin
embargo, en las villas miseria y asentamientos del Conurbano Bonaerense, lo mismo en otras conurbaciones de las principales ciudades del
pas, el miedo tuvo consecuencias concretas y provoc acciones defensivas y ofensivas organizadas.

389

Nos deca: para poner a un pueblo a un barrio as con ese terror, seran terroristas
(Mnica, Jos C. Paz). Si bien llamativamente no aparecen en los relatos los activistas
(para confirmar o refutar los que afirmaron una y otra vez las autoridades y los medios de
comunicacin) esta entrevistada afirmaba que estas mismas personas (hablbamos con
mi marido) eran tipos que le iban dando armas a la gente.
390
Esta prctica de intentar fijar a los sujetos en el permetro de su barrio, nos sugiere
parecidos a la imagen de Foucault (1998) sobre los apestados prendidos a un reticulado
tctico meticuloso. Ver FOUCAULT, Michel: Vigilar y castigar. Editorial SSXXI., Mxico,
1998.
391
Como dice Horstein (op. cit.), la hiperinflacin ataca el ncleo de permanencia de la
vida.

350

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Cual si fuera un naufragio, las mujeres y los nios eran los ms


vulnerables y los hombres eran los responsables de la proteccin de
los distintos barrios. Los peridicos mostraron fotos refirindose a ejrcitos, que podan verse portando palos y cuchillos., al mismo tiempo
que policas fuertemente armados defendiendo a los supermercados.
Una entrevistada que particip directamente de los saqueos nos relat: Y despus, no s, nos escuendamos todos... Cada marido, no? haca la
guardia en las esquinas por los hijos, porque decan que la casa no era tan segura
y tenamos que correr... un da me refugi all, en una casa (), que era como una
linda casita, y que era como decir, de losa, era como reforzada y entonces nos
metamos todos ah... la seora nos permita...estuvimos tres das, tres noches as!
No dormamos, los paps y las mams... (Teresa, Jos C. Paz)
Los rumores apuntaban centralmente a aquellos que haban participado de los saqueos, tal como una vecina record. Esto llev inclusive a
situaciones tan extremas como la que nos coment la citada entrevistada: Yo ya estaba cavando un pozo atrs de mi casa para poner a mis hijos, del
miedo que me hacan dar!

La organizacin de las ollas populares


Esta segunda imagen, la de la construccin, rescata los recuerdos de
1989 como momentos en que se vivi la experiencia de la unidad, de la
construccin de organizaciones que apelando a la solidaridad, permitieron afrontar la crisis que provoc la hiperinflacin. As, las entrevistas
destilan cierta nostalgia, respecto del presente, que se vive signado por
la poltica. A su vez, los programas sociales modificaron la territorialidad y los actores barriales, generando mediadores en la asistencia, - que
presenta cierta continuidad con esos patticos momentos392.
La filiacin entre los saqueos, las ollas y los comedores que hoy se
observan en los barrios es explcita: El comedor comunitario fue creado a
partir de los saqueos, en ese entonces ya estaba creada la Capilla, y ah en la poca
de los saqueos vino un bajn, los comercios no tenan mercaderas existentes y
392

Ver CRAVINO, M.C.; FOURNIER, M.; NEUFELD, M.R. y SOLDANO, D.: Vida cotidiana
e implementacin de polticas sociales: receptores y mediadores en un barrio del Conurbano
Bonaerense; en ANDRENACCI, L. (coord..): Cuestin social y poltica social en el Gran
Buenos Aires; Buenos Aires, Ediciones Al Margen/ UNGS, 2002.

351

Luciano Andrenacci

nada por el estilo y nos vimos en la necesidad de crear una fuente de alimentacin,
organizar algo para poder dar de comer viene a ser a criaturas, gente, madres
embarazadas, madres solteras, familias en s pero pertenecientes a este barrio. Nos han
facilitado la Capilla para hacer una olla popular (Gonzalo y Teresa de Jos C. Paz).
La presencia de las ollas populares es el aspecto menos destacado
por los medios de comunicacin, sin embargo fue el de mayor impacto
en la vida cotidiana. Se obtenan los alimentos de diferentes formas393:
estaban los aportes de los que tenan algn ingreso, de los que haban
acopiado en los saqueos, pero mayoritariamente los municipios y comerciantes de la zona eran los que colaboraban. Gonzalo (Jos C. Paz)
nos dijo: los requeramos de la Municipalidad, de donaciones que haca la gente,
la gente aquella que haban participado muy directamente con los saqueos, viene a
ser, los que mayor parte se haban llevado venan y colaboraban a sabiendas de que
haba una necesidad unnime, viene a ser mayormente criaturas era los que se
intentaba asistir. Nos facilitaban harina, fideos, polenta, todo tipo de cosas para
poder armar algunas comidas. bamos a manguear a los comercios y nadie quera
dar nada, pero haba as algunos entre tantos recorridos que pegbamos, que
venan y nos daban.
Cada da haba que empezar de nuevo. Como un punto de quiebre,
a partir de ese momento, los municipios comenzaron a ser proveedores
de alimentos de forma continua y/o discrecional- en una situacin de
emergencia que devino en permanente394.
393

Un entrevistado nos mostr un minucioso registro de lo entregado, de lo comprado, de


quines reciban alimentados. Nadie poda prever como continuara la historia y si alguien
exigira rendicin de cuentas.
394
Prevt-Schapira afirma que La interrupcin del Plan Alimentario Nacional (PAN) en el
momento de mayor hiperinflacin (mayo de 1989) oblig al gobierno provincial y las
municipalidades a responsabilizarse de la asistencia alimentaria: ollas populares, comedores comunitarios, distribucin de vveres; en PREVT-SCHAPIRA, Marie-France: La consolidacin municipal en el Gran Buenos Aires: tensiones y ambiguedades; en Revista
Estudios Sociolgicos, Vol. XI, nm.33, Mxico, setiembre-diciembre de 1993: p. 790.
Seala M. Chiara que, si bien no se produjeron modificaciones en el status de los municipios del Conurbano, a partir de la hiperinflacin de 1989 se modificaron las condiciones
y las funciones que ejercieron, que hasta ese momento slo se concentraban en el primer
nivel de atencin de la salud y algunas actividades de cultura y deporte. Las procesos que
modificaron las condiciones principalmente son tres: la cada de los recursos, la consecuente rigidizacin del gasto a la baja y la ampliacin de las plantas en trminos agregados. En cuanto a las nuevas tareas posteriores a la hiperinflacin menciona el Bono
Solidario y el Plan Pas. Ver CHIARA, Magdalena: Las polticas sociales en el Gran Buenos
Aires en los noventa. Algunas reflexiones acerca del rgimen local de implementacin; en
Revista Quivera N 4, Ao 2, Mxico, 2002.

352

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

Las respuestas de los comerciantes395 no fueron homogneas respecto del perdn a los saqueadores o del apoyo a las ollas: Gonzalo, de
Jos C. Paz nos dijo: haba almaceneros que te miraban a la cara y ya por la
cara saban de dnde sos, de qu sector sos, de que te vean venir de que lado vens.
Vas ac a dos cuadras y si te vean salir de ac no te dan absolutamente...te bajaban
las persianas, la gente asustada por la circunstancia que haba pasado.
En algunos casos las ollas surgieron en lugares pblicos y en otros en
las mismas casas de quienes tenan la iniciativa: Un entrevistado nos
dijo: ...y se fue creando haciendo a los ponchazos, consiguiendo por intermedio
de la nacin o de la municipalidad de Gral. Sarmiento ollas, esas ollas de 100 litros,
las morochitas, las negritas les decamos nosotros porque daban asco como quedaban. Hacamos el desayuno, al medioda el almuerzo, a la tarde la merienda y a la
noche la cena. No era gran cosa lo que se daba y por eso mismo hacamos... le
brindbamos a la gente la posibilidad de poder comer al medioda y comer a la
noche porque aparte que las comidas no eran de suma alimentacin porque mezclbamos todo, dada la necesidad mezclbamos, hacamos un guiso y servan en
ollita que esto que el otro y despus mezclbamos todo, arroz, fideos para que
alcancen para todos, te digo que eran 2000 personas, 2000 bocas, que se
asistan(G., Jos C. Paz).
Las cifras de los asistentes eran importantes, pero los recuerdos de
ese momento destacaban la organizacin alcanzada para paliar la escasez de recursos. Gonzalo record: no tenamos cocina, no tenamos nada,
era todo a lea, nos hemos cansado, de sacar ampollas en las manos de hachar
rboles, no haba rboles ac, no haba quedado un rbol en pie, a pesar de saquear
los negocios hubo saqueo absoluto de rboles. Entrbamos a las casas,...entrbamos
mediante el permiso viene a ser, de los propietarios, no era una situacin creada por
diversin o por activismo diferente, no la gente vea de que... se pasaba y se vea que
los chicos comiendo en la vereda porque no daba abasto el espacio, los sentbamos
a todos en la vereda, en lo que era el patiecito que tiene la construccin de la Capilla,
y era todo un humero, en medio del humo de la lea porque cocinbamos ah
adentro, hacamos fuego ah adentro, y tambin mezclado con aquellos evacuados
porque ya habamos creado un grupo tan slido de trabajo, que ramos 20 y
ramos 20 para todo, viene a ser nos dividamos entre nosotros, ustedes se van a
encargar hoy de ir a hachar lea, de buscar lea hay que procurar para maana a
la maana, entonces se iban a la tarde.

395

En los municipios del noroeste del Conurbano, nuestras zona de estudio, los comerciantes elevaron cartas a las autoridades y demandaron indemnizaciones.

353

Luciano Andrenacci

La experiencia, en algunos casos dej una organizacin que deliberadamente no quiso ser desaprovechada, pero multiplicada en diferentes iniciativas396.

En los aos 2000 y 2001 el pasado se haca presente,


no slo en la memoria
Los medios de comunicacin mostraron a los saqueos de 1989-90
como un momento de protesta, con un inicio y con un fin. Sin embargo, las entrevistas destacaron la historia de constitucin y construccin
de cada uno de los barrios y su continuidad organizativa en los momentos de los saqueos y las ollas populares. La estructuracin de la trama de
organizaciones presentes en cada uno de ellos guarderas, comedores,
centros de atencin de Critas de la Iglesia Catlica y de otras iglesias- se
inscribe entonces, tanto en los momentos iniciales de la toma de tierras,
como en los dramticos hechos de los saqueos y las ollas de 1989.
Como dice Tilly397 (2000:10) la definicin acotada de accin colectiva debe ser relativizada teniendo en cuenta, entre otras cosas, que no
existen fronteras precisas entre lo que es rutina y lo que extraordinario;
que la accin muchas veces depende en parte de relaciones sociales preexistentes; que los actores de acciones colectivas participan de negociaciones e improvisaciones. Es decir, el repertorio no est totalmente prefijado de antemano. Si bien este autor se refiere exclusivamente a la historia europea, resulta til tomar su reflexin en relacin a que sus protagonistas consiguieron la mayora de sus acciones colectivas mediante instituciones y
prcticas que ellos mismos inventaron, tomaron prestadas, o adoptaron durante su
experiencia histrica...algunas de estas instituciones y prcticas emergieron de in-

396

Podemos citar la experiencia de Juan (San Miguel) Despus me preocup por hacer un
horno de pan, que lo hice ac en mi casa, un grupo de 10 familias. Eso nos ayudaba la
asociacin civil X, era una institucin que nos ayudaba.
397
Los historiadores sociales y los cientficos sociales generalmente reservan el trmino
accin colectiva para episodios que comprometen a participantes que no actan juntos
de modo rutinarios y/o que emplean medios de accin distintos que adoptan para la
interaccin cotidiana. En este sentido acotado, la accin colectiva se parece a lo que otros
analistas llaman protesta, rebelin o disturbio; en TILLY, Charles: Accin colectiva;
Secyp. Apuntes de investigacin, Ao IV, N 6, noviembre de 2000: p. 10.

354

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

tentos ms o menos deliberados por coordinar acciones colectivas, los sindicatos y


las asociaciones revolucionarias surgen de esa preocupacin. Sin embargo, muchas de ellas fueron un subproducto de la interaccin social rutinaria (...).
Los actores de estos asentamientos del Conurbano compartan la
experiencia de la constitucin del barrio como un hecho de construccin colectiva, donde conocieron la reciprocidad, y/o la organizacin
para la superacin de las adversas condiciones habitacionales, aunque
con dinmicas organizativas y vnculos con las instituciones de fuera
del barrio diferentes entre los dos casos analizados. Los partidos polticos tenan presencia, pero parecan estar en un segundo plano, a diferencia del presente en el que stos disputan o cruzan este entramado
organizativo.
Por esta razn, no coincidimos con las teorizaciones que presentan a
los saqueos y las ollas como respuestas espontneas de los habitantes
de los asentamientos y villas miseria del Conurbano. E. P. Thompson
con su concepto de economa moral de las masas se opone a las visiones economicistas o mecanicistas que asocian de forma directa hambre y
motn. Por el contrario, este proceso de la protesta aparece mediado por
la representacin de los sujetos involucrados en estos hechos. Destaca,
adems, la centralidad de la nocin de legitimidad sobre la base de
derechos cuyos lmites estn fijados cultural y socialmente:Es posible
detectar en casi toda accin de masas del siglo XVIII alguna nocin legitimante.
Con el concepto de legitimacin quiero decir el que los hombres y las mujeres que
constituan el tropel crean estar defendiendo derechos o costumbres tradicionales,
y, en general, que estaban apoyados por el amplio consenso popular era confirmado por una cierta tolerancia por parte de las autoridades, pero en la mayora de los
casos, el consenso es tan marcado y enrgico que anulaba las motivaciones de
temor o respeto398.
Claramente, en los aos 2000 y 2001 la imagen de los saqueos no
perteneca al pasado. Fue utilizada recurrentemente como metfora para
la descripcin de la gravedad de la situacin. Dos tramos de los relatos
de los entrevistados fueron elocuentes: Gonzalo (Jos C. Paz) nos dijo:
Ac por lo menos, no s si ustedes estn recorriendo los barrios de mayor necesidad, donde ms se esta creando este tipo de situaciones, que se comenta algo el tema
de las posibilidades que antes de las fiestas...(se refiere a la finalizacin del
ao 2000) y ya la gente ac es un revuelo, ac ya la gente hoy por hoy viene a ser

398

THOMPSON, E.P.: Costumbres en comn; Ed. Crtica, Barcelona, 1995.

355

Luciano Andrenacci

est palpando que algo se viene, algo se acarrea entre manos a niveles polticos,
viene a ser porque la subsistencia no le da a nadie para llenar la panza de nadie y
nada por el estilo. Raquel (Jos C. Paz) afirm ...es tal la desesperacin de la
gente por la falta de trabajo, por la miseria que hay que tenemos miedo de volver a
los saqueos, esto va a estallar, vamos a volver a los saqueos. Y seguidamente
separa esta afirmacin de toda posible connotacin poltica La gente dice
la poltica no est conmigo. Sintetiza diciendo: uno se siente mendigo de un
derecho... le pongo una curita a este cncer.
A medida que avanzaba el ao 2001, las semejanzas y vnculos entre
1989 y el presente permitan la aparicin de nuevos rumores, dando
vitalidad al fantasma de los saqueos y recreando los lmites de la legitimidad social. Sin embargo, en este caso los hechos se presentaban insertos dentro de una trama poltica local y provincial diferente. Tal es el
caso del que informaba un diario local del 27 de julio de 2001399, en su
nota denominada Ishi insiste que hubo saqueos400. Aqu podemos presumir que la polisemia de la palabra saqueos, que en este caso provino
de la jerga policial en relacin con actos de robo, permita un uso
resignificado, debido a que se constitua como condicin de posibilidad como saqueos en los trminos de lo ocurrido en 1989 y 1990.
El diario Clarn del 24 de junio de 2001 (pg. 8) retomaba esta
polmica acerca de cmo caracterizar a los hechos y afirmaba en el artculo titulado El saqueo que nunca se produjoque Clarn no encontr prueba
alguna de que efectivamente haya habido saqueos401. El deslizamiento de significado no fue casual. El mismo da del supuesto hecho se realiz un
piquete en una avenida cercana en protesta al deterioro de dicho acceso
- fundamental en la comunicacin dentro del municipio, donde abun-

399

Ya en mayo del 2000 hubo una serie de incidentes a partir de las afirmaciones de un
concejal del Frepaso del municipio de San Miguel. Dicho edil desminti y afirm que sus
palabras fueron malinterpretadas. (La Hoja, 31 de mayo 2001. Pag. 5).
400
Se afirma ...Mario Ishi dio una conferencia de prensa. Adems de explicar la dramtica
situacin econmico social del distrito, volvi al tema de los saqueos, que l mismo haba anunciado
que haba ocurrido en el distrito de junio. Quiero aclarar a los periodistas que hablaron y decirles
que si yo digo que hubo saqueos es porque los hubo y lo sostengo. Lo digo porque tengo documentacin
de la polica que me manda al municipio, donde dicen que a las 19 estaban saqueando en la Avenida
Croacia.
401
Como era de esperar ese comercio s efectivamente fue saqueado en diciembre del
2001. En la recorrida realizada luego de los saqueos, pudimos constatar que no quedaba
nada de las instalaciones, incluyendo el alambrado perimetral. Nuestros entrevistados
pusieron nfasis en estos aspectos.

356

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

dan las calles de tierra, en condiciones intransitables -. Contina la


crnica, recreando el pasado en el presente: Hay rumores de que los
piqueteros vienen hacia la zona saqueando comercios. Las madres toman a sus
hijos de la mano y se van de la zona. Algunos comercios bajan las persianas por
precaucin. Otros siguen, como si nada. Son slo rumores. Incluso, entre quienes
propalan los rumores se encuentran policas, pese a que luego la misma Polica
admita que no hubo denuncia ni investigacin judicial alguna de saqueos. El jefe
municipal para darle mayor credibilidad a sus afirmaciones recurri al
pasado:ac empezaron los saqueos en el 89.
No slo los funcionarios podan presionar con esta posibilidad, sino
tambin -algunas organizaciones sociales del Conurbano Bonaerense.
El diario Pgina 12 del 9 de septiembre del 2001 reprodujo la afirmacin de un dirigente de la Corriente Clasista y Combativa del Municipio
de La Matanza: No queremos que ocurran los hechos violentos de 1989. El
pueblo est ms armado que antes y no queremos que corra sangre. De esto
estamos alertando a todos los gobernantes. Esto se apoyaba en un diagnstico de la situacin, coincidente con lo afirmado por nuestros entrevistados402: Hay una desesperacin terrible en los barrios. Nuestros compaeros
comen salteado y nos piden que salgamos a buscar comida. En la Matanza el
presupuesto de los comedores se ha reducido en un 80%.. El dirigente propuso
una nueva modalidad de obtencin de alimentos: Para paliar ese hambre,
Alderete reconoci que pedirn alimentos a los supermercados por nota... Paradjicamente la respuesta del gobierno fue hacer odos sordos a que lo se
corra de boca en boca. Una entrevistada de Jos C. Paz nos contaba con
irona que una asesora del gobierno provincial les dijo que no inventen ms comedores comunitarios, que no va haber ms fondos.

402

A modo de ejemplo podemos citar lo dicho por Rosario (Jos C. Paz), trabajadora de
una guardera infantil: No todas las escuelas de la zona cuentan con comedor, y los que
existen no dan abasto, son deficientes. Los chicos comen apurados porque vienen los otros
atrs, a veces si son tres de una familia come uno y el resto espera afuera.

357

Luciano Andrenacci

El pasado en los hechos de diciembre del 2001.


Semejanzas y diferencias entre los saqueos de los
aos 89/90 y los de diciembre del 2001
Tal como anunciamos en la introduccin, intentaremos realizar algunas comparaciones entre ambos episodios. En primer lugar, difiere el
contexto macroeconmico: los hechos del 2001 no pueden explicarse
por el fenmeno hiperinflacionario. Por el contrario, el marco era de
estabilidad de precios. En cambio, debemos mencionar la desocupacin creciente e indita, nunca compensada por la aparicin de programas de empleo temporario -con remuneraciones ms que exiguas-, a la
que se sumaron diversas medidas econmicas (que incluyeron ajustes
como el recorte salarial a los estatales) y financieras (en las que se destaca el famoso corralito a los depsitos en la banca403) que incluan a los
sectores medios entre los afectados.
Las referencias de los medios de comunicacin y los rumores que
circulaban en los barrios en diciembre del 2001 hacan hincapi en un
entramado poltico que apuntaba directamente a algunos sectores del
Partido Justicialista. Clarn, el 19 de mayo del 2002 afirmaba punteros
polticos incitaron a la gente a pedir alimentos. Cuando llegaban a los comercios,
grupos de personas que cobraron hasta $ 100.- por esa tarea rompan las persianas. Muchos objetivos se conocan desde un da antes. As como en 1989
desestabilizaron a Alfonsn, algunos asocian este entramado del 2001 a
una conspiracin para derrocar al gobierno de Fernando de La Ra. Sin
duda, no es coincidencia que ambos fenmenos ocurrieron durante
gobiernos radicales. La congruencia del rechazo masivo en las calles de
la clase media portea al estado de sitio impuesto por el presidente
Fernando De La Ra, le dio a los saqueos del 2001 un plus de desafo
poltico ms fuerte que en 1989 y una nueva plataforma de legitimidad
cuando no poda justificarse por un brote hiperinflacionario.

403

Las medidas financieras impactaron claramente en la clase media y esto podra explicar
en parte los cacerolazos. Sin embargo, la disminucin de dinero circulante tambin gener
importantes inconvenientes en el circuito econmico informal, que inclua por ejemplo el
reciclado de materiales de desecho por parte los cartoneros o cirujas de lo que
subsistan un importante nmero de familias del conurbano-.

358

Problemas de la poltica social en la Argentina Contempornea

En el ao 2001 no fueron acusados activistas de izquierda como en


1989. Ese fantasma estaba ausente404. Sin embargo, entre los muertos
se contabilizaron algunos jvenes miembros de organizaciones sociales
comunitarias, que pona a la luz la presencia cotidiana en los barrios de
una militancia social que contribua a paliar el da a da del hambre.
Otra de las diferencias que pueden observarse es la brevedad de los
hechos -an difciles de conceptualizar- de diciembre 2001, que ocuparon solo unos das, bsicamente el 19 y el 20 de diciembre. Los medios
de comunicacin revelaron que en los saqueos ms recientes fueron atacados comercios no slo dedicados al rubro alimenticio. Por el contrario,
la cantidad y tipo de comercios dependi de la iniciativa de la poblacin
local y de dnde se concentraban las fuerzas policiales que eran evitadas
y en muchos casos se afirma qu