INTRODUCCIN A LA ADMINISTRACIN PBLICA

Introduccin

Desde

las

civilizaciones

antiguas

las sociedades humanas

han

debido

suministrar

los recursos con los cuales hacan y hacen frente a sus constantes necesidades. Inicialmente
el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que determinaba cul era la
mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales.
Hasta el siglo XVIII, como hemos explicado, la idea de Estado se encontraba confundida con
la persona del monarca, baste recordar la frase de Lus XV, con la cual con la cual se ilustra el
fenmeno de plenipotencia al ser l, el mximo exponente del absolutismo: "El Estado soy yo".
Con el advenimiento de la Ilustracin en occidente, la precisin de los elementos que integran
el Estado moderno, tal y como hoy lo conocemos, se conformaron plenamente. El gobierno se
entendi, a partir de las ideas de los filsofos polticos de la poca, slo como uno de los
elementos del fenmeno estatal, al cual, la poblacin que es la esencia de la existencia del
Estado, le puede organizar, estructurar y modificar para lograr el beneficio de lasociedad.
Hoy la mayor parte de los Estados del orbe han conformado su estructura gubernamental
segn las pautas de la divisin de poderes; que fue la respuesta que Montesquieu encontr
para ofrecer una solucin al absolutismo desptico que priv en Europa hasta el fin de la edad
Media.

La Administracin Pblica es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder

Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestin, que el titular de la misma desempea
sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la
satisfaccin de las necesidades pblicas y lograr con ello el bien general; dicha atribucin
tiende a la realizacin de un servicio pblico, y se somete al marco jurdico especializado que
norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisin y realizacin del contenido de actos
administrativos emitidos exprofeso.

El espritu de trabajo es acercar el estudio de la administracin pblica, a quienes por

primera vez tienen noticia de esta materia, as como favorecer la actualizacin de aquellos
otros que ya son iniciados en el tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que sacando
fruto de las labores investigativas de su autor, ha sido preparado como material de
enseanza. Tal es el motivo por el cual su temario, obviando el tradicional mtodo de
confeccin por captulos, opt por una secuencia a travs de siete lecciones.
La originalidad de esta obra no radica tanto en las materias abordadas, pues el autor ha
tratado de ellas en otros trabajos de manera extensa, sino en su ensamblamiento temtico
unitario y sinttico. Su finalidad es compendiar los principios esenciales que sustentan el
conocimiento de la administracin pblica, como materia de estudio y ejercicio profesional, tal
como es visible a travs de su temario. Por este motivo, el ttulo del libro es mucho ms
modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues no enuncia un tratado sobre el tema,

sino los aspectos fundamentales y generales que entraan los asuntos relativos a la
administracin pblica.
En esta primera leccin definiremos a la administracin pblica. Antes, sin embargo,
debemos explicar que definir, en un sentido muy simple y general, consiste en establecer los
lmites de una materia a travs de la identificacin de sus atributos principales. Definir es
sencillamente, caracterizar a la materia de estudio.

CAPITULO I

DEFINICIN DE ADMINISTRACIN PBLICA

La administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha
administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del
Estado. Tal aseveracin es aplicable a todas las organizaciones de dominacin que se han
sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente con ceirnos
al Estado tal y como lo denomin Maquiavelo tiempo atrs: "los estados y soberanas que
han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o repblicas o principados".
La ndole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administracin
pblica consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del
pensamiento administrativo, esta nocin de administracin pblica ha extraordinariamente
consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refiri a la
actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que
los Estados Unidos, Woodrow Wilson discerna sobre el gobierno en accin, Luther Gulick
sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor.

"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual acta. Cuando la accin se
repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein para
explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los rganos estatales
y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es lo que se llama
administracin del Estado".

Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios

Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.
La administracin pblica -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto a la
sociedad, para la cual labora en su perpetuacin y desarrollo. Por consiguiente, dicha
administracin tiene su origen existencial, as como su legitimidad y justificacin, en la
perpetuacin y desenvolvimiento de la sociedad.
La actividad del Estado entraa una gran variedad de expresiones, lo cual no ha facilitado
que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad, opt por
conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su
medio especfico: la fuerza fsica territorialmente monopolizada.

Sin embargo, la

administracin pblica desafa esa imposibilidad, y encuentra su definicin agrupando las

acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la
sociedad.
Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administracin
pblica constituye la actividad del Estado que est encaminada a producir las condiciones
que facilitan la perpetuacin de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los
elementos que la constituyen.
Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales. Dentro
de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera conjunta para
producir su perpetuacin y estimular su prosperidad. De hecho, como lo adelantamos, la
administracin pblica existe solamente en funcin de la sociedad, de modo que es

conveniente

que

atendamos

la

siguiente

exposicin:

"Qu no debe esperarse de la administracin! Por sus cuidados y vigilancia se

aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias y la
paz entre los ciudadanos; las propiedades estn preservadas de la violencia o de la
astucia, la fuerza pblica contribuye al mantenimiento del orden, la industria nacional
se aumenta con la industria particular, se sostiene el espritu pblico, el hombre puede
gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los individuos se ilustran recprocamente,
y todos disfrutan de aquella seguridad que aumenta a la existencia y de la felicidad
objeto de sus deseos y trabajos".
El Estado es una asociacin de dominacin obligatoria y consensual. Esta paradoja supone
un punto de equilibrio donde la coercin y el consenso se concilien y coadyuven al
desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuacin est fundada en la vida cvica. Toms
Hobbes alagaba que los hombres se haban establecido en sociedad por temor a la muerte
violenta, y que ello auspici que cedieran parte de su libertad y se sometieran a una coaccin
libremente aceptada. Sin embargo, el ser humano espera mucho ms que estar a salvo de
la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza y aspiran a que la vida
asociada contribuya a su convivencia y bienestar.
Hobbes tambin haba advertido que el establecimiento del Estado obedeci al carcter del
hombre como animal poltico, pero ms todava al amor de los hombres a s mismos. Como
el Estado se constituy principalmente por la autoestima, no tanto por el amor que se tiene

por los semejantes, fue la utilidad el incentivo ms poderoso para su unin en la sociedad
poltica. El grado de perpetuacin de los estados ha obedecido ms al temor entre los
hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unin poltica no solamente se traba
gracias a la coaccin, sino tambin debido a la persuasin que requiere estimular la ayuda
mutua.
La administracin pblica esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir
dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyect en el impulso del desarrollo de la
sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la administracin pblica y, por
consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta:
En sentido lato, administracin pblica es la actividad encaminada a acrecentar el poder del
Estado y expandir sus fuerzas interiores al mximo; es decir, lo hace formidable. Constituye
una capacidad que produce poder.
En sentido estricto, administracin pblica es la actividad que desarrolla la vida asociada a
travs del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada.
Consiste en una capacidad que produce civilidad.

"La administracin pblica no es meramente una mquina inanimada que ejecuta

irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administracin pblica tiene relacin con
los problemas del gobierno, es que est interesada en conseguir los fines y los

objetivos del Estado. La administracin pblica es el Estado en accin, el Estado como

constructor".

Efectivamente: los estados ms poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente,
aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pblica sana, y
que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del pas y traficar con el excedente;
pero primordialmente son poderosos porque su administracin pblica ha sido capaz de
alimentar y educar a la poblacin, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para
facilitar la convivencia civilizada.

HISTORIA DE LA ADMINISTRACIN PUBLICA.

CMO

SURGI

LA ADMINISTRACIN

PUBLICA EN

COLOMBIA Y COMO A

EVOLUCIONADO A TRAVS DEL TIEMPO?

La administracin pblica es una necesidad que siempre a existido en la sociedad, por ende
se da su nacimiento, el estado necesita de una rama que le facilite la planeacin y la
direccin organizada de los recursos de la nacin, de forma eficiente para as llevar un
adecuado control de sus riquezas. Pero no siempre fue as, la administracin pblica en sus
inicios surge

en un estado absolutista en Alemania, con la cmara, la cual era el ncleo

administrativo pblico, en la cual se depositaban los ingresos fiscales de Prusia y Austria y

quien la impulso en el mbito territorial fue la polica. Aun as existan muchas deficiencias,
porque era necesario que la administracin pblica abarcara no solo los ingresos fiscales, si
no toda la sociedad, fue as como estos dos movimientos hicieron sus aportes, ahora como
una fortaleza del estado fueron de gran importancia el cameralismo como movimiento
intelectual y ncleo del estado

y la ciencia de la polica como forma de organizar a la

comunidad y forma de accin fundamental de la cmara, al mismo tiempo sirvieron al estado

para aumentar su poder y dominio.

En Colombia que a mediados de los siglos XVI XVIII se conoca como nueva granada, la
administracin pblica se desarrolla como arte y ciencia, la primera enfocndose a la prctica
y la segunda al campo de estudio. Para esta poca en el siglo VXI un funcionario de la
corona espaola de de nombre Castillo Bobadilla elabora un manual cuyo nombre poltica
instruye al corregidor a ser responsable en el suministro de las obras publicas, la limpieza de
la calles, el cuidado de los ros, fuentes y pozos, este manual fue unos de los primeros
fundadores de la administracin pblica en la nueva granada.

A finales del siglo XVIII aparecen nuevos escritores que enfatizan en la seguridad, la salud, la
tranquilidad, y la moralidad pblica. Solo hasta el siglo XX surgieron pensadores colombianos
como: Florentino Gonzales, Cerbeleon Pinzn, Antonio Jos Uribe, entre otros.
Se puede afirmar entonces que la administracin pblica impartida por la conquista espaola
y el proceso de colonizacin y que se difundi en un principio a los estudiantes de forma
prctica y luego estos la convirtieron en un tema de estudio, el cual creci con las teoras de
los diversos pases propios del modernismo.
CMO HA SIDO LA EVOLUCIN Y LA ORGANIZACIN DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA EN COLOMBIA?
La administracin pblia siendo la encargada de colocar a la ciudadana en contacto con el
poder poltico, ha venido evolucionando a travs del tiempo. No podemos hablar de
administracin sin nombrar al derecho administrativo; el cual es el conjunto de normas
jurdicas que regulan la organizacin, funcionamiento y atribuciones de la administracin
publica. Es decir, el derecho administrativo rige

a la administracin pblica en el mbito

legal. A diferencia de otras disciplinas jurdicas, la colombiana no remonta su origen a un

pasado muy lejano, aunque se supone que las normas administrativas son muy antiguas.
Dichas normas provienen no solo de un estilo anglosajn, ya que tambin se ha demostrado
que tienen un estilo francs. El gran aporte del derecho francs est dado por la elaboracin
y consolidacin de los recursos objetivos y subjetivos de control a la administracin pblica,
fundados en la concepcin de los recursos por exceso de poder y de plena jurisdiccin, los

cuales constituyen la puerta de entrada a los ciudadanos a la justicia administrativa con el fin
de preservar la legalidad de los actos de la administracin o procurar el reconocimiento de
sus

derechos

subjetivos

vulnerados

desconocidos

por

estos.

Cabe denotar que poco se conoce acerca de la administracin publica, ya que los autores e
investigadores se han

enjaulado en el tema jurdico (derecho administrativo), pero el

temaen realidad de administracin lo han dejado a un lado. El verdadero problema de la

Administracin Pblica es de carcter administrativo y radica en que se han adoptado
estructuras y sistemas que no se compadecen con la situacin creada a raz del desarrollo
urbano. En sntesis, la administracin del recurso humano se basa en las relaciones polticas
y personales lo cual conduce a ineficiencias pronunciadas, pero tambin explica una serie de
fenmenos tal como lo son: la alta rotacin del personal, la carencia de identidad de los
funcionarios con los objetivos de las instituciones pblicas, la escasez de iniciativa y la
inmortalidad. La congestin poltica, que ha generado en las empresas estatales es una
dualidad de mando: por una parte, est la administracin formal, y por otra, est un segundo
poder representado por los directorios polticos, esto facilita la falta de identidad con la
organizacin y esto tiene como consecuencia la ineficiencia.
La Administracin Pblica en Colombia tiene una configuracin que le impide adaptarse a las
nuevas circunstancias de la urbanizacin. An las reformas que se han planteado no trabajan
en la direccin de lograr una administracin gil. Frecuentemente se formulan modificaciones
en la organizacin, estas modificaciones tradicionales han operado en tres direcciones: la
delimitacin de funciones, el control y el diseo de una estructura salarial, y la bsqueda de
la eficiencia, no han hecho sino orientar la organizacin del Estado hacia unaalternativa
burocrtica a un estilo que representa una estructura mecnica muy poco eficaz para
situaciones de entorno dinmicas.
En realidad las reformas no han tocado los aspectos de fondo determinantes de la postracin
en que se encuentra el Estado. Muy recientemente se han mencionado algunas herramientas
que podran contribuir a darle ms adaptabilidad, como la descentralizacin, la eleccin
popular de alcaldes y la carrera administrativa; sin embargo no han sido efectivamente
implantadas.

Esta eleccin de alcaldes es solamente uno de los temas a discutir. En cuanto a la carrera
administrativa, las cifras demuestran lo siguiente: en 1979 de un total de 526.877
funcionarios de todo el Pas apenas 13.571 eran de carrera y de estos ltimos, nicamente
3.000 ingresaron reglamentariamente: los dems llegaron por concesiones especiales del
Estado.
A pesar de estos esfuerzos, la descentralizacin en el sector pblico no es una realidad, y no
lo es porque no existe una autntica delegacin; la lista de funciones que estn
verdaderamente bajo la discrecin de los gobernadores no incluyen actividades de
planeacin(programas, proyectos, presupuestos, etc.) en las tareas de los Institutos
descentralizados a nivel regional, su participacin se remite a una simple colaboracin; pero
es ms diciente an la cuestin financiera; realmente delegar funciones sin asignar recursos
no

tiene

sentido

los

gobernadores

no

cuentan

con

los

necesarios.

A nivel local los rubros financieros disponiblesson las transferencias por impuestos de
industria y comercio, el producto de las loteras y licores y el situado fiscal, las cuales no son
suficientes para desarrollar una eficaz gestin regional; adems la contratacin de
emprstitos por parte de los departamentos est sometida a muchas trabas centralistas.
Por todos estos problemas la descentralizacin, que podra ser un buen medio para darle
ms flexibilidad a la Administracin Pblica, es una tarea por cumplir a un medio largo
plazo.
Sintetizando, el replanteamiento de la Gestin Estatal debe ir ms all del alcance de las
reformas planteadas hasta el momento. El primer cambio que debe introducirse es la
tecnificacin y fortalecimiento de las oficinas de seleccin de personal conjuntamente con la
aplicacin de tcnicas modernas de administracin de recursos humanos. La implantacin de
la carrera administrativa es una necesidad urgente.

La descentralizacin contribuir a darle mayor adaptabilidad al Estado, ya que se podran

atacar con mayor facilidad los problemas locales. La modernizacin de los sistemas de
informacin facilitara la toma de decisin y el control a nivel central. Solamente con estas
medidas podramos salvar al Estado de la situacin en que se encuentra y enfrentar los retos

posteriores para brindar el bienestar que el pueblo colombiano anhela y para garantizar la
permanencia en las organizaciones oficiales de las personas que posean los niveles tcnicos
y humanos requeridos.

Como toda actividaddel Estado, siendo producto de la actividad humana, sta no es perfecta.
Su evolucin no ha terminado, ya que las exigencias de justicia serena y eficaz no son
inalterables. La idea de la administracin es ser cambiante y al mismo tiempo adaptable. Un
problema que se presentara es que tendiendo a perfeccionar mucho este sistema de
administracin podra terminar siendo bastante complejo.
A pesar de las crticas que recibe el sistema de justicia administrativa, ste puede estar
orgulloso de los servicios que otorga al justiciable. El derecho administrativo es un elemento
importante de la vida social y poltica. Tal cual como lo dice la norma Todo gran problema de
la sociedad es traducido en derecho administrativo (mayo del 68, descolonizacin,
privatizaciones, etc.).
De la misma manera se necesita establecer recursos jurdicos eficaces, que sean accesibles
en cualquier momento y ante cualquier circunstancia de violacin de las libertades
fundamentales consagradas por las leyes de la nacin. Finalmente, tenemos que cambiar la
forma de ensear el derecho administrativo en las aulas universitarias, el cual es tratado
como ciencia administrativa, y no como un conjunto de reglas exorbitantes aplicables a la
administracin pblica y, que permita a los futuros juristas, administradores y dems
profesionales del rea encontrar una solucin eficaz a los problemas que llegue a generar la
aplicacin de las normas jurdicas que instituye el derecho administrativo de nuestro sistema
jurdIco.

CAPITULO II

ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES INSTITUCIONALES

Hemos adelantado que la administracin pblica es la actividad del Estado. A grandes

rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos: actividades funcionales y
actividades institucionales.
Las actividades funcionales son las que tienen como propsito dirigir la realizacin del
trabajo que es el objeto vital de la administracin pblica; en tanto que las actividades
institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operacin de la administracin
pblica, por cuanto que constituye un organismo.
Las actividades funcionales entraan un territorio de infinitas variedades, un abanico de actos
estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del Estado a lo
largo de la historia. Max Weber haba advertido acerca de que difcilmente habra una tarea
que no hubiera tenido alguna relacin con el Estado, pero que al mismo tiempo se le
considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es
evidente que el Estado ha monopolizado actividades funcionales que le son inherentes, tales
como las relaciones exteriores, defensa, hacienda, justicia e interior.
Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que estn involucradas en Policies
especficas, la seguridad y mantenimiento de la planta fsica, el reclutamiento y manejo de
personal, as como la contabilidad y la informacin. Todas estas actividades, que tienen un
carcter esencial, son distintas sustancialmente de las actividades funcionales no slo por

cuanto a clase, sino por el hecho que no son realizadas como un fin en s mismo, sino como
medios para alcanzar los propsitos a cargo de aquellas.
El alcance de la administracin pblica, por consiguiente, llega al lmite donde la necesidad
de la realizacin de los finesdel Estado lo demanda. No hay, pues, ms lmites que esas
necesidades.

"La administracin pblica est relacionada con el qu y el cmo del gobierno. El qu

es el objeto, el conocimiento tcnico de un campo que capacita al administrador para
realizar sus tareas. El cmo son las tcnicas de direccin, los principios de acuerdo a
los cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es
indispensable; juntos forman la sntesis llamada administracin".

LO ADMINISTRATIVO

En administracin pblica todo est preado de estatalidad, pero no todo lo estatal es

administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenmeno tan antiguo como el Estado, pero
fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciacin y singularidad que la defini dentro del
mundo gubernamental.
Tal como es observable, la voz administracin pblica est integrada por dos palabras:
administracin y pblica.
En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias
gubernamentales tales como la justicia, la economa, las finanzas y los asuntos polticos en
general. Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y
realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quiz el
antecedente ms antiguo de la personificacin de un ente propiamente administrativa, lo sea
la Secretara del Despacho de Espaa establecidas en 1621 para la "resolucin de consultas
y el manejo de papeles". Hay que destacar que el concepto mismo de Despacho surgi del
propio oficio, ms que disposiciones formales previstas de antemano, debido a la exigencia
de implementacin de los asuntos corrientes de la administracin pblica. Se trata de una
dependencia

esencialmente

administrativa,

con

un

fuerte

acento

gestionador.

RACES ETIMOLGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIN

La voz Administracin tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latn; del
igual modo, en los pases donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor
desarrollo la Ciencia de la administracin Pblica (incluyendo a Alemania). Dicha voz
tiene una exacta correlacin con el fenmeno conceptuado, lo que puede observarse
evocando su races: administracin derivada de la voz latina administratio compuesta
por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos para referir
el acto o la funcin de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra
administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister ("el que
sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor", como
contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario
subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscriba a la realizacin de
funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la
satisfaccin de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los
oficiales: ad ministrare.
Lpez Alvarez, Francisco. La Administracin Pblica y la Vida Econmica en Mxico.
Mxico, Edit. Porra. 1956. pp. 22-23.
La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedi el mpetu reformista que inund
a Europa e incit un formidable movimiento de definicin de lo propiamente administrativo,
que hacia el siglo XVIII se plasm en el concepto de Polica. Esta categora sintetiz la
esencia de la idea de administracin, entraado de suyo su carcter pblico.
En Alemania, Johann Heinrich Gottlob von Justi explicaba que la voz Polica (Policey) tena
dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, "comprende todo lo que puede
contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservacin del orden y de
la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida ms cmoda, a procurarles las
cosas que necesitan para subsistir". Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprende
bajo el nombre de Polica, las leyes y reglamentos que conciernen al interior de un Estado,
que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a procurar la felicidad de
los sbditos".

Justi, Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Polica. Barcelona, por Eulalia
Piferrer, Viuda, Impresora del Rey nuestro Seor. Plaza del ngel. Ao 1784. p. XI.
Durante el siglo XIX la polica se transform en administracin pblica, y del tal modo se
comenz a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Tal
como lo explic un pensador:
"administrando se lleva con regularidad de los servicios pblicos. Estos servicios determinan
la materia administrativa (...) los servicios pblicos que determinan a la materia administrativa
corresponden a las diversas necesidades sociales colectivas o sociales".
La materia administrativa ha consistido de antao un campo del Estado, cuyo referente
definitorio esencial es su naturaleza pblica.

CAPITULO III

LA TEORA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

La Teora de la Administracin Pblica consiste en el estudio de los aspectos administrativos

del Estado. A ella le ataen los principios que explican, de manera general, el ser y el devenir
de la administracin pblica. El ser de la administracin pblica consiste en los elementos
esenciales que la constituyen; el devenir es su evolucin hasta el presente.
La diferenciacin de lo administrativo a partir del concepto de polica, propici que desde
1756 se sentaran las bases para el estudio cientfico de la administracin pblica como una
disciplina independiente. Lo administrativo fue diferenciado de la poltico, lo financiero y lo
econmico, dentro del fenmeno estatal en su conjunto. Se trat de una precisin de
funciones que se especializaban entre s, pero que permanecan estrechamente relacionadas
dentro de la unidad brindada por el Estado.
Por consiguiente, el Estado es la unidad fenomnica y la unidad terica que vincula a la
Ciencia de la Administracin Pblica, con otras ciencias polticas que tambin tienen al
Estado como objeto de estudio.
El momento histrico y terico exacto en el cual se define lo administrativo dentro de los
asuntos del Estado, es fcilmente perceptible en el primer libro escrito sobre Ciencia de la
Administracin Pblica. Me refiero a la obra titulada Principios de Ciencia de la Polica
(Grundzatze der Policey-Wissenschaft) de Juan Enrique von Justi, publicada en 1756. En
aqul entonces, polica significaba lo que hoy en da entendemos por administracin pblica.
Von Justi afirmaba lo siguiente:

"La polica es una ciencia tan poco conocida, que yo oso lisonjearme de ser el primero que
haya dado de ella un sistema fundado sobre la naturaleza misma de la cosa, y que la haya
tratado a fondo e independiente de todas las otras ciencias, que tienen alguna relacin con
ella. La mayor parte de los errores que se han cometido sobre este punto, provienen de
haberse confundido la polica con la poltica [Staatskunst, "arte del Estado"]. Nosotros
tenemos infinidad de libros de poltica, en los cuales los principios de esta ciencia se hallan
perfectamente bien establecidos, pero por haber mezclado en ellos cantidad de cosas
relativas a la polica, no se ha tratado una ni otra de estas ciencias como deba hacerse. En
efecto, cada una de ellas tiene sus extensiones y sus limitantes. La poltica tiene por fin la
seguridad de la Repblica tanto por fuera como por dentro, y es su principal ocupacin
instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos, o intentos de las potencias
extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como tambin establecer un buen orden
entre los sbditos, conocer los sentimientos que los unos tienen hacia los otros; igualmente
que para el gobierno, ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar las
medidas necesarias para prevenirlas. Al contrario, el fin de la polica es asegurar la felicidad
del Estado por la sabidura de sus reglamentos, y aumentar sus fuerzas y su poder tanto
como sea posible. Para este efecto ella vela en la cultura de las tierras, a procurar a los
habitantes las cosas de que tienen necesidad para subsistir y establecer un buen orden entre
ellos, y aunque respecto de esta ltima se emplea y se ocupa an a procurar la seguridad
interior del Estado, sin embargo, en esto no es ms que un instrumento de la poltica, y nota
las ofensas que no hieren a la constitucin y al mantenimiento del Estado.20
"Muchos autores que han escrito sobre la polica, han confundido sus principios con los de
hacienda, dejando muy mal cumplidas sus empresas. Yo convengo en que estas dos
ciencias tienen mucha relacin entre s. La polica es el fundamento y la base de la Ciencia
de Hacienda [Cameralwissenschaft o Finanzwissenschaft;] y a ella le toca ver hasta que
punto pueda aumentarla sin vejacin del pblico; ms no impide esto, que estas dos ciencias
tengan cada una sus lmites. La polica trabaja a conservar y a aumentar las rentas del
Estado por la sabidura de sus reglamentos; y el que est encargado de la hacienda se
ocupa de descubrir medios para emplearlas del modo ms ventajoso, para poder en tiempo
de necesidad, o en la oportuna ocasin, subvenir a los gastos que est obligado a hacer.

"Hay otros autores que han confundido la polica con la economa. En este nmero puede
ponerse a M. Zinke, Consejero del Tribunal de Hacienda. El que estableci en el principio de
su obra algunos principios fundamentales de la economa, de los cuales deduce los de la
polica, despus examina algunas circunstancias particulares de la primera, luego
relativamente a la polica; de manera que independientemente de infinidad de repeticiones en
que cae, no trata de polica conforme deba hacerlo, porque esta ciencia se extiende ms
que la economa, sin contar que omite una gran cantidad de artculos de polica
importantsimos, de los que no trata sino muy de paso".
La diversidad de materias representadas por la polica, la poltica, la economa y la hacienda,
conservaban su vinculacin a partir de la unidad estatal. El Estado era, y es, la unidad que
delnea el objeto de estudio de la Ciencia de la Administracin Pblica.
La administracin pblica, en contraste a otras disciplinas tales como la Sociologa o la
Economa, no cuenta con la posibilidad idiomtica de ligar su sustantivo con una adjetivacin
referente al conocimiento. Por ejemplo, Sociologa est compuesta por Socios -referente a la
sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto que Economa est integrada por Eco -Oikos- y
noma -nomos, conocimiento-. Es usual, por consiguiente, referirse a Ciencia de la
Administracin.
Sin embargo, ese trmino no es universalmente utilizado, aunque as se emplea en Espaa y
Alemania: Ciencia de la Administracin, atendiendo que esta disciplina se refiere a la
administracin por antonomasia: la administracin pblica. -Dicho sea de paso, habida
cuenta que an no naca la administracin privada como una disciplina independiente, lo que
ocurre en 1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha no exista confusin alguna al
respecto-. En Italia se agrega "pblica", de modo que all se llama Ciencia de la
Administracin Pblica. En Francia se refieren a Ciencia Administrativa.
Como derivado de las culturas administrativas de esos pases, en otras naciones se utilizan
indistintamente y de manera intercambiable las nociones referidas. Hay que hacer la
salvedad de los Estados Unidos, donde los profesantes de la disciplina se refieren al Estudio
de la Administracin Pblica.
En Mxico se est usando ms frecuentemente el trmino Ciencia de la Administracin
Pblica, aunque se utilizan tambin alternativamente las otras categorizaciones.

La Teora de la Administracin Pblica se refiere a la Ciencia de la Administracin Pblica, y

pone el acento en los principios que sustentan el conocimiento administrativo, el
conocimiento en s y el uso social que tiene.
Por consiguiente, debemos desechar toda interpretacin de la Ciencia de la Administracin
como una disciplina solamente destinada a tratar temas instrumentales y de escasa monta,
tales como la racionalizacin de ingresos o los procesos administrativos inherentes al manejo
de los expedientes, tal como lo hacen quienes se cien a las actividades institucionales antes
referidas. Del mismo modo, tampoco es conveniente restringir el estudio de la administracin
pblica a las aportaciones tericas del un slo pas, por ms atraccin o admiracin que
inspire. Tal como lo ha explicado el catedrtico espaol Mariano Baena del Alczar, "a pesar
de que existen meritorios estudios aislados, el pensamiento organizativo norteamericano
apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni simpata".21
Antiguamente, la Ciencia de la Administracin Pblica estaba asimilada a nociones
diferentes a su especificidad y con frecuencia se le consideraba poli, multi, pan o transdiciplinaria. Vista de tal modo, la administracin pblica apareca como un campo de estudio
residual de otras disciplinas, y por lo tanto, secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que
se liber del vasallaje a que la oblig el derecho durante la primera mitad del siglo XX,
especialmente el derecho constitucional y el administrativo.
Una de las caractersticas sobresalientes de la Ciencia de la Administracin Pblica, ha
consistido en un proceso de construccin de su objeto de conocimiento a partir de una larga
pugna por conservar su identidad y definicin. Pocas ciencias sociales han estado tan
ocupadas por esta labor continua de construccin perenne de su saber, y no resulta siempre
explicable para otros colegas porqu estamos empeados en rescatar y resaltar
continuamente nuestro pasado. "Por todo ello parece relativamente arriesgado y difcil
emprender un intento cientfico prximo a las corrientes europeas, que, dando un salto
cronolgico de casi siglo y medio, enlace con la tradicin de los iniciadores de los estudios
administrativos en Espaa. Estos, salvo excepciones que no se encuentran entre las ms
meritorias, no escribieron estudios jurdicos, sino meditaciones sobre la construccin del
Estado".22 Es el Estado, pues, el centro de gravitacin a partir del cual se desarrolla la Teora
de la Administracin Pblica.

Se trata de re-tomar el hilo que se rompi hace ms ciento cincuenta aos y continuar
estudiando el objeto de anlisis perdido: el Estado. Es regresar para continuar
reconstruyendo una tradicin abandonada, para conservar a la Ciencia de la Administracin
donde debe de estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquel captulo extraviado de las
ciencias sociales, el Cameralismo, y evitar que se nos pierda del todo el de la Ciencia de la
Administracin del siglo XIX.

"El Cameralismo es virtualmente el captulo perdido de la historia de las ciencias

sociales".

La Ciencia de la Administracin no entraa una disciplina en el sentido convencional del

trmino, principalmente porque en su seno no existe un condicionamiento mutuo entre el
objeto y el mtodo, que es caracterstico a las dems ciencias. Incluso, con mucha
frecuencia se invocan los instrumentos epistemolgicos tan grandemente desarrollados por
disciplinas hermanas como la Sociologa o la Ciencia Poltica. Slo ms recientemente, las
Ciencias de Policy estn contribuyendo ms estrechamente con la Ciencia de la
Administracin al desarrollo de metodologas especializadas, principalmente en materia de
implementacin y evaluacin.
El cultivo terico de la administracin pblica ha estado ms ocupado en la edificacin
constante de su objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su propia metodologa:
"el fin perseguido por esta llamada Ciencia de la Administracin es el conocimiento de las
administraciones pblicas desde las ms amplias perspectivas, teniendo en cuenta su
situacin

real

sus

relaciones

con

el

poder

la

sociedad".23

En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesin metodolgica de construir una ciencia

convencional, pues en nuestro caso existe un predominio del objeto sobre el mtodo: "es el
objeto el que dota de unidad cientfica a la materia": el Estado.24 Esto no quiere decir, sin
embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de la Administracin soslaye los asuntos de la alta
teora, sino que hace ms necesario precisar las condiciones de conocimiento a partir del
objeto, no del mtodo.
La Ciencia de la Administracin, principalmente desde la perspectiva europea continental,
encuadra a las administraciones pblicas dentro su contexto histrico, poltico y social, y est

lejos de la contemplacin de estas administraciones como una organizacin ms cuya nica

finalidad sea la eficacia inmediata, "ignorando la diferencia abismal que media entre el poder
pblico y las organizaciones privadas".25 En Gran Bretaa y los Estados Unidos, empero, de
antiguo y ahora, existen tendencias orientadas a privilegiar ese tipo de contextuaciones y
asimilarse de una manera ms estrecha y comprmentida con las apreciaciones
transatlnticas.26
La Ciencia de la Administracin, tanto en lo referente a la organizacin como a los medios
de accin de la administracin pblica, est integrada con principios de naturaleza universal,
tales como los que constituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX, Carlos Juan
Bonnin haba advertido que por cuanto a la ndole de la sociedad, no se debe perder de vista
que la naturaleza, tanto en las cosas polticas como en las naturales, solamente procede con
base en las leyes de creacin y conservacin sociales. De aqu se deduce que los mtodos
de organizacin administrativa que no proceden de las leyes de la naturaleza poltica,
constituyen un mal.
"La Ciencia de la Administracin es, en efecto, la ciencia de las relaciones entre la
comunidad y los individuos, y de los medios de conservacin de esas mismas
relaciones por la accin de las leyes y de los magistrados sobre las personas y las
propiedades, en todo a lo que interesa el orden social".

La Ciencia de la Administracin, como ciencia que estudia el espacio pblico y las relaciones
entre ste y el espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de investigacin es la
administracin pblica.

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN Y LAS CIENCIAS SOCIALES

Como lo hemos observado, la Ciencia de la Administracin es una disciplina singular que

detenta su propio objeto de desarrollo cientfico. No siendo un campo de conocimiento pluri,
multi, pan o transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde estrechos vnculos con
otras ciencias sociales que le son afines. Aqu destacaremos las relaciones filiales que
existen entre la Ciencia de la Administracin y las ciencias sociales, particularmente con la

Economa y la Sociologa, as como un campo dilecto de las humanidades: el Derecho.

Dejamos para la leccin siguiente los vnculos con la Ciencia Poltica y las Ciencias de Policy.
En ocasiones se tiene una interpretacin equvoca de la administracin pblica, a la que se
juzga como mera rutina oficinesca prosaica o llanamente se ignora su estatuto cientfico,
cuando sus merecimientos acadmicos son tan elevados como el de sus ciencias hermanas.
Ciertamente, algunos profesantes de la administracin pblica han contribuido a producir
esta equvoca concepcin, pues el acento tcnico y meramente prctico que le atribuyen
obra en detrimento de sus fundamentos cientficos.
Esta leccin tiene el propsito tratar las relaciones entre la Ciencia de la Administracin y las
disciplinas sociales afines antes mencionadas, examinando los siguientes temas:
1) que la Ciencia de la Administracin es una disciplina social con historia y propsitos tan
nobles como sus hermanas;
2) que su desarrollo histrico es paralelo al de esas disciplinas fraternas y que siempre ha
mantenido una relacin de colaboracin con ellas;
3) que es impensable la investigacin, la docencia y el ejercicio profesional de la
administracin pblica, sin considerar esas relaciones.

ECONOMA POLTICA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

La economa poltica tiene races hondas. Adems de otros precursores que participaron en
su gestacin, comenz a ser cultivada por Adam Smith en 1763 cuando profesaba ctedra
sobre justicia, polica, ingresos y armas. En este curso, dictado en la Universidad de
Glasgow, Smith trat una materia usual en aquellos tiempos: la polica. En Europa
continental, tal como lo explicamos pginas atrs, la polica significaba lo que hoy
entendemos -mutatis mutandis- por administracin pblica y as lo entendi originalmente
Smith.

"La polica es la segunda divisin general de la jurisprudencia. El nombre es francs y

originalmente deriva del griego Politeia, que propiamente significaba la polica del gobierno,
esto es: salubridad, seguridad y economa".
Pero a Adam Smith le interesaba ms la economa que la polica, y las ctedras de Glasgow
as lo anuncian tres aos antes de la aparicin de su obra magna: Investigacin de la
Naturaleza y Causa de la Riqueza de las Naciones, publicada en 1766.
La economa poltica naci en Gran Bretaa como rama del mismo tronco: la polica, que en
Alemania haba inspirado desde 1727 el cultivo intenso de las Ciencias Camerales, que
constituan el conjunto de las Ciencias de la Administracin en la poca del Estado
absolutista. Adam Smith redact "un conjunto de recetas para el estadista", lo que se
corrobora por palabras del propio economista escocs, cuando argumentaba que son dos los
objetos de la Economa Poltica que debe cultivar el estadista: proveer al pueblo de
abundante subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En Gran Bretaa, la
polica qued confinada en economa, desechndose el tratamiento de la salubridad y
seguridad.
En contraste, en Europa continental la polica engendr a la Ciencia de la Administracin
Pblica. Sin embargo, como se puede constatar en muchos textos, las materias econmicas
siguieron presentes en el inters de los estudiosos de la administracin pblica. Carlos Juan
Bonnin comprendi los ms diversos ramos de la economa dentro de su obra, en tanto que
Lorenzo von Stein concibi en 1865 la categora administracin de la vida econmica, para
comprender los diferentes modos de actividad del Estado en la produccin, la distribucin y
el consumo.

SOCIOLOGA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN

La Sociologa es una disciplina ms joven que la Economa Poltica, ya fue engendrada en

1803 dentro de los escritos de Henri de Saint-Simn, particularmente en sus Cartas de un
Habitante de Ginebra; aunque fue en su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismo

ao, donde acu el trmino Fisiologa Social. En 1839, su discpulo y amigo Augusto Comte,
nombr a la nueva disciplina como Sociologa.
La Fisiologa Social haba sido formulada como ciencia de la organizacin colectiva, como
una disciplina que estudiaba la gnesis y el desarrollo histrico de los sistemas sociales. En
1820, Saint-Simn produjo su obra ms clebre: El Sistema Industrial, despus vendran los
trabajos de Comte y la nutrida corriente de socilogos que fluye hasta nuestros das.
Adam Smith no fue el nico fundador de la Economa Poltica, pero si quien le dio la forma y
el patrn sobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio Montcheretien haba escrito su
Tratado de Economa Poltica, acuando el trmino que enunciara a la nueva disciplina:
Economa Poltica, pero su obra fue ms bien mediocre segn cuenta Joseph Schumpeter.
Algo parecido ocurri con la Sociologa, pues en su gestacin concurren diversos talentos:
Saint-Simn, Proudhon, Marx, Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. Tambin, como la
Economa Poltica, su mayor desarrollo ocurri en un pas: Francia. Todos los pensadores
mencionados, salvo Spencer, la cultivaron all y ms o menos en la misma poca: durante la
primera mitad del siglo XIX.

En Francia, el terreno fue abonado por la actividad de dos fuerzas intelectuales muy
poderosas. Una era la lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los idelogos del
progreso: Turgot y Condorcet; la otra estaba representada los "socialistas utpicos", segn
los llam Federico Engels, corriente en la que destacaron Fourier y Saint-Simn, quienes
pusieron al descubierto la limitacin de las concepciones del progreso. En esta atmsfera
intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia de la Administracin, gestada a partir de la
Ciencia de la Polica, pero ciertamente negando su origen.
Existe una relacin estrecha entre la Sociologa y la Ciencia de la Administracin, tal como se
puede percibir en Juan Carlos Bonnin y Lorenz von Stein, quienes estuvieron activos en
Pars durante perodos de tiempo muy prximos. En la poca en la cual Saint-Simn produjo
su obra: El Sistema Industrial, Bonnin haba hecho una breve y fructfera incursin, nica por
cierto, en el naciente campo de la Sociologa. Escribi su libro Doctrina Social en 1820, se
trataba de un catlogo poltico-constitucional relativo a la ciudadana integrado 91 aforismos,
que enuncian los derechos del hombre y el ciudadano. La obra constituye un manifiesto de la
existencia autnoma de la sociedad y propone el alumbramiento de la Ciencia Social, como

la denomin antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualiz a la Ciencia Social como una
disciplina aplicada que instruye al hombre y regula sus derechos, y que dividi en poltica y
moral.

"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social es la primera por su
naturaleza, su importancia y su utilidad; ella tiene una aplicacin ms personal a los hombres
que las ciencias fsicas, porque ordena la sociedad misma".
Bonnin, Juan Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martnez.
Adems de esta fugaz incursin en la Ciencia Social, Bonnin ya la haba cultivado dentro del
estudio de su materia preferente, que reditu en su obra magna: Principios de la
Administracin Pblica, preparada 12 aos antes que la Doctrina Social. Los Principios
aparecieron en 1808, pero su edicin ms completa fue la de 1812, donde elabor categoras
sociolgicas muy relevantes tales como: relaciones administrativas pblicas y relaciones
administrativas civiles. Bonnin, con base en esas categoras, afirmaba "la Ciencia de la
Administracin puede ser considerada como el conocimiento de ciertas relaciones sociales".
Lorenzo von Stein, otro prohombre de la Ciencia de la Administracin del siglo XIX, fue "el
primer autor que estudi a la sociedad como concepto independiente". Aunque su
contribucin fue temprana, an no es perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el
comunismo, preparados en 1842, sino en su versin ampliada de 1850. Von Stein haba
estado en Pars entre 1840 y 1842, donde trab amistad con Luis Blanc, Considerant y
Cabet, quienes le estimularon para que estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus
obras Socialismo y Comunismo en Francia (1842) y la Constitucin Municipal de Francia
(1843). La primera fue muy exitosa y pronto se agot, por lo que su autor procedi a una
segunda y tercera ediciones. Esta ltima apareci en 1850 y, segn la costumbre de Stein,
consisti en una relaboracin que fue rebautizada como Historia de los Movimientos Sociales
en Francia; pero no fue esa la nica novedad: haba prolongado el libro con un estudio muy
sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad y las leyes de su Movimiento". Este trabajo
podra considerarse como el acta de nacimiento formal de la Sociologa.
Lorenzo von Stein declar que en su tiempo aparecieron fenmenos que antes no tenan
lugar en la vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudio se haba confinado al
seno de la Ciencia Poltica, pero en adelante consistira en un campo autnomo de la

"Ciencia Social" y tomara lugar junto a la Ciencia del Estado. Discerni de la sociedad es
"una forma autnoma de la vida humana" y tiene su principio en el inters como "foco de la
actividad vital de todo individuo en relacin a otro individuo y, por tanto, de todo movimiento
social".

"Tambin el conocimiento de la vida humana ha encontrado un nuevo campo en aquellos

fenmenos y le ha designado con un viejo nombre. Trtase de la Sociedad, su concepto, sus
elementos, su movimiento".
Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarqua. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales. 1981. pp. 10 y 40.
Sin embargo, von Stein cultiv a la Sociologa de manera preliminar, y como Bonnin aplic
sus categoras al estudio de la administracin pblica, que fue su campo de trabajo principal.
Es una paradoja que quien contribuy decisivamente al estatuto autnomo de la Sociologa
no la haya cultivado autnomamente; pero esto no resta mrito a las aportaciones
sociolgicas que sirvieron de base a la confeccin de su obra monumental: La Teora de la
Administracin, publicada en diez volmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha obra tiene
un amplio tratamiento la administracin de la vida social, que junto con la administracin de
la vida econmica y la administracin de la vida individual, constituyen lo que Stein define
como la administracin interior.
La administracin de la vida social constituye un magno universo en el cual incide la
actividad del Estado, pues trata de la polica social, la poltica social, la polica de la medicina,
la asistencia pblica, la administracin del trabajo y el sistema de capitalizacin social. Esta
categora conserva la riqueza de sus concepciones sociolgicas. Dentro del prlogo del libro
La Teora de la Administracin, una frase resume dicha concepcin: la constitucin no debe
considerarse como un mero ordenamiento poltico abstracto, sino como resultado de la
"organizacin econmica y social, que cuando se modela sobre la divisin de bienes
materiales, hunde su historia en las posiciones recprocas de las clases dominantes y las
clases trabajadoras". Esta concepcin sirve de fundamento a la definicin que brinda Von
Stein de administracin como la actividad del Estado de cara a la sociedad, y que la visualiza
como un elemento autnomo de vida.

CAPITULO IV

DERECHO Y ADMINISTRACIN PBLICA

Curiosamente, estando tan ntimamente relacionados el derecho y la administracin pblica,

buena parte del estudio de sus relaciones partieron conceptualmente de las diferencias que
les distinguen.
Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por administracin debe entenderse una
"expresin opuesta a la constitucin o a la ley, dado que designa la actividad concreta y
variada del Estado, considerada en detalle, por oposicin al orden pblico y jurdico general y
permanente". Esto establece porqu la constitucin determina la forma de gobierno, en tanto
que la administracin se expresa, por ejemplo, en el nombramiento de un ministro. Puede
afirmarse as, que en tanto la constitucin plantea los principios de la representacin
nacional, la administracin convoca a las elecciones. "En realidad, la ley y la administracin
se oponen como la voluntad general y la voluntad particular; como el orden general y la

disposicin especial: la ley fija los principios y los limites de la administracin, la cual se
mueve libremente en este cuadro legal, no siendo una simple aplicacin de la ley".
La distincin entre el derecho y la administracin no solamente comprende el marco
constitucionales, sino tambin a las faenas de aplicacin que ataen al Poder Judicial: "la
administracin propiamente dicha, se opone tambin a la justicia civil, penal y administrativa;
la una protege al derecho perturbado, la otra busca y realiza la utilidad".
Hoy en da el acento no se pone tanto en las diferencias entre administracin y derecho, sino
en los importantes vnculos que los relaciones. Esto lo hemos desarrollado en la cuarta
leccin, segunda parte.

ALREDEDOR DE LA POLIS

El siglo XX se ha caracterizado, entre otros aspectos, por la diversificacin de los estudios en

temas polticos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, la Ciencia Poltica haba
alcanzado plenamente su estatuto como disciplina cientfica, pero no comprenda en su
campo de estudio a la totalidad de los problemas polticos, e inclusive, en su seno exista un
nutrido debate sobre su objeto. Algunos politlogos centraban su estudio en el Estado, otros
en el gobierno, unos ms en el poder, en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios
sobre la no-decisin.
Paralelamente, la Sociologa haba contribuido notoriamente a la comprensin de los temas
polticos, adems de la existencia de las viejas aportaciones del Derecho Pblico y la
Economa Poltica.
Gradualmente la Ciencia Poltica se ha transformado en una disciplina especializada y, por lo
tanto, no cubre la totalidad del temario poltico. Esta tarea est a cargo de la mayora de las
ciencias sociales, con diversas cuotas de conocimiento.
Como los fenmenos polticos reclaman la convergencia de una variedad de disciplinas, es
patente que las contribuciones individuales de cada una de ellas tiene un efecto
complementario. A mayor nmero de colaboraciones individuales de las ciencias sociales

para estudiar los fenmenos polticos, ms carcter de convergencia multidisciplinaria

adquiere

la

agenda

del

temario

poltico.

La idea de Lorenzo von Stein, en el sentido de que la actividad del Estado integra un
Sistema Positivo de Ciencias Polticas, es muy til para comprender un prospecto
multidisciplinario para abordar a los fenmenos polticos. El Sistema precedi el concepto de
Ciencias del Estado, que formul Holtzendorff a finales del siglo XIX, y que comprendan la
Teora del Estado, el Derecho Poltico, el Derecho Internacional, la Economa Poltica, la
Hacienda y la Ciencia de la Polica.
En esta leccin abordaremos las relaciones de tres disciplinas que tienen una injerencia
fundamental en la exploracin de los temas polticos, as como las relaciones estrechas que
tienen entre ellas. Nos referimos a la Ciencia Poltica, la Ciencia de la Administracin Pblica
y las Ciencias de Policy.

Se hace necesario establecer una definicin aproximada de lo que es administracin pblica

es as como se entiende esta como la formada de administracin de los recursos pblicos y
la fiscalizacin de la gestin del estado sobre los bienes pblicos a cargo de la rama
ejecutiva, tambin se entiende por administracin pblica como la herramienta utilizada por el
estado para planear,

organizar, dirigir y controlar su actuar sobre los bienes pblicos

teniendo en cuenta su impacto tanto en el mbito interno como las instituciones del estado
como su mbito externo los ciudadanos. Donde en la etapa de la planeacin se determina
que se quiere hacer y cmo se va a hacer para alcanzar unos objetivos y metas propuestas,
en la etapa de organizar se determinan los diferentes recursos tanto materiales como
humanos para alcanzar las metas y los objetivos, en la etapa de dirigir es donde se ejecutan
las diferentes acciones encaminadas a la consecucin de los objetivos
controlar es donde se vela por que
disposiciones

y en la etapa de

los objetivos se cumplan pero siempre bajo las

legales y las normas que los rijan.Todas las instituciones del estado Colombiano se
encuentran direccionadas acorde a los principios de administracin pblica es as como la
Institucin de la polica Nacional no es ajena a este esquema de administracin al ser parte
vital del funcionamiento y estabilidad del mismo

en materia de seguridad. Donde se debe

mirar al integrante de dicha institucin como un administrador de los recursos pblicos el cual
planea, organiza y dirige y controla su funcin de administrador publico orientado siempre al
ordenamiento jurdico y a la seguridad de los ciudadanos cumpliendo as su finalidad bsica
consagrada en la constitucin de 1991, contado con los elementos materiales e intelectuales
adecuados e idneos para adelantar dichos procesos de administracin pblica, pero a
diferencia de la administracin del estado en general, los administradores pblicos policiales
partes desde un mbito micro hasta llegar a un mbito magro de administracin pblica.
Como toda actividad humana la administracin pblica no est exenta de que se presenten
en su desarrollo luces y sombras, en donde se puede decir que dicha herramienta es eficaz
siempre y cuando sea utilizada de manera adecuada y este acorde a las necesidades del
contexto en el cual se est aplicando, que los objetivos y metas de esta sean realizables de
manera efectiva y que beneficien en verdad a la entidad estatal y a los ciudadanos que la
conforman y que los encargados de dicha funcin pblica de administrar cuenten con los
conocimientos

con

la

idoneidad

para

desempear

dicha

funcin.

En la actualidad el estado Colombiano ha mostrado serias deficiencias en la administracin

pblica del mismo, ya que por su gran tamao y la inclusin

de recursos materiales y

humanos no adecuados, ni capacitados para desempear dicha funcin se ven grandes

falencias en la administracin de los bienes estatales y por ende no se est reportando
ningn beneficio ni para el estado ni para los ciudadanos, que siguen siendo los grandes
perjudicados y quienes deben de subsanar

de una manera onerosa la deficiencia en

la

administracin estatal reflejada est en nivel de vida bajo, niveles educativos y acceso a la
educacin superior bajos y una alta tasa de poblacin que no cumple
necesidades bsicas.

siquiera sus

CAPTULO V
LA ESTRUCTURA DEL ESTADO COLOMBIANO.

La Constitucin de 1991 establece tres poderes de gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial.

Tambin establece rganos autnomos con funciones especficas para el cumplimiento de
los cometidos adicionales del Estado colombiano. Como seal la Comisin en su "Segundo
Informe sobre la Situacin de los Derechos Humanos en Colombia", el Poder Ejecutivo ha
gozado de facultades preponderantes en la estructura constitucional. No obstante, la actual
Constitucin procura establecer una relacin ms equilibrada entre los poderes. A esos
efectos confiere atribuciones ms amplias al Poder Legislativo para ejercer control poltico
sobre el Gobierno y refuerza la independencia del Poder Judicial y la funcin de revisin
judicial de los actos legislativos y administrativos. (Vase el Organigrama del Estado
Colombiano.
RAMA LEGISLATIVA

est formado por el Senado y la Cmara de Representantes, que conjuntamente forman el

Congreso colombiano, con asiento en la capital de la Repblica. La funcin bsica del
Congreso consiste en enmendar la Constitucin, sancionar leyes y ejercer el control poltico
del Gobierno. Todos sus miembros son electos directamente por el pueblo por un perodo de
cuatro aos. El Senado tiene 100 miembros electos a nivel nacional y los miembros de la
Cmara de Representantes son electos por distritos. Se reservan dos bancas adicionales en
el

Senado

para

representantes

de

las

comunidades

indgenas.

RAMA EJECUTIVA
estencabezado por el Presidente de la Repblica, que cumple funciones de Jefe de Estado,
Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Poder Ejecutivo est constituido
tambin por los miembros del Gabinete y los directores de los departamentos administrativos.
Conforme al artculo 188 de la Constitucin, el Presidente no slo debe cumplir y hacer
cumplir la Constitucin y las leyes de Colombia, sino que tambin debe garantizar los
derechos y libertades de todos los colombianos. El Presidente tiene un mandato de cuatro
aos y no puede ser reelecto. El gabinete ministerial incluye los ministros de Relaciones
Exteriores, Interior y Justicia, quienes cumplen un papel importante en la implementacin de
los

compromisos

asumidos

por

el

Estado

en

materia

de

derechos

humanos.

Dentro de la Presidencia de la Repblica existe la Consejera Presidencial para la Defensa,

Proteccin y Promocin de los Derechos Humanos. Esta oficina atiende denuncias referentes
a violaciones de derechos humanos tramitadas en los sistemas internos. Cumple esa labor
en colaboracin con las autoridades pertinentes, especialmente la Fiscala General de la
Nacin,

la

Procuradura

General

de

la

Nacin

los

tribunales

competentes.

RAMA JUDICIAL
La Constitucin prev que la administracin de justicia en Colombia est a cargo de la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscala General de la Nacin, los diversos tribunales y jueces y el sistema de
justicia penal militar. La Constitucin establece que la administracin de justicia constituye
una

Funcin

pblica.

La

judicatura

goza

decisiones y sus procedimientos son pblicos

de

independencia

para

adoptar

sus

El PRESUPUESTO EN COLOMBIA
(Captulo III. Artculos 345 al 355 de la Constitucin)

1. El

presupuesto:

Contiene

todos

los

ingresos

gastos

del

Estado.

2. Quin lo formula? El Gobierno Nacional formula anualmente el Presupuestos de

Rentas y la Ley de apropiaciones que corresponde al Plan Nacional de Desarrollo y lo
presenta al Congreso para su aprobacin mediante ley.

3. La Ley de apropiaciones: Contiene la totalidad de los gastos.

4. Presupuesto de repeticin: Si el Congreso no lo expide, regir el Presentado por el
Gobierno Nacional.
5. Cul es su trmite? Gubernamental y legislativo: Discusin y expedicin del Presupuesto.
6.

Gasto

Pblico

Social.

Es

parte

de

la

Ley

de

apropiaciones.

7. Modificacin del Presupuesto. El Congreso no puede modificarlo, excepto lo relativo a la

deuda pblica y por autorizacin del Gobierno.
8. Unidad Presupuestal. En la Ley Orgnica de Presupuesto aparecen adems, la
programacin, aprobacin, modificacin y ejecucin del Presupuesto de la Nacin, de las
entidades territoriales y los organismos descentralizados y su respectiva coordinacin con el
Plan

Nacional

de

Desarrollo.

9. Aplicacin extensiva u Homogeneidad en el sistema. Los principios y disposicionesdel

Presupuesto

Nacional

se

aplica

las

Entidades

Territoriales.

10. Contador General de la Nacin. Es un funcionario administrativo que lleva la contabilidad

de

la

Nacin

la

consolida

con

la

de

las

entidades

territoriales.

11. Prohibicin de Auxilios y Celebracin de contratos con entidades sin nimo de lucro.
Ningn

organismo

del

Estado

puede

decretar

DISTRIBUCIN DE RECURSOS A LAS ENTIDADES TERRITORIALES

auxilios.

(Captulo IV. Artculos 356 )

SITUADO FISCAL La ley a iniciativa del Gobierno fijar los servicios a cargo de la Nacin de
las entidades territoriales. Para atenderlos se crea el sistema general de participaciones de
los departamentos, distritos y municipios y territorios indgenas. El sistema destinar
prioritariamente

en

servicio

de

salud

educacin.

TRANSFERECIAS A LOS MUNICIPIOS. El monto en el sistema a las entidades territoriales

se incrementar anualmente. Los Municipios de 4, 5 y 6 categora podrn destinar libremente
para inversin y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administracin municipal
hasta

un

28%

de

los

recursos

percibidos

por

el

sistema

de

participaciones.

INGRESOS CORRIENTES. Los constituidos por los ingresos tributarios y no tributarios con
excepcin

de

los

recursos

de

capital.

RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA. No las hay, excepto en las participaciones para

las Entidades Territoriales, las destinadas a inversin social y a la previsin social y a las
antiguas intendencias y comisara

CAPITULO IV
EL FUNCIONARIO PBLICO

Antecedentes
Es frecuente que los trabajos sobre el servidor pblico comiencen con Alemania. Ello
obedece a que es la cuna del funcionario moderno y la carrera administrativa. Tal como lo
explic Otto Hintze, citado por Guerero (1997), "Alemania es el pas clsico de los
funcionarios en el mundo europeo, lo mismo que China en Asia y Egipto en la

Antigedad".Desde principios del siglo XX, el derecho alemn de los funcionarios era el ms
desarrollado en Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo frtil primigenio donde se
realiz la ms fuerte penetracin de la idea del funcionario con base en la nocin de Estado
de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los sentimientos de lealtad y
proteccin del servicio pblico.
En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran denominados servidores reales
(Knogliche Bediente), pero hacia finales de la centuria se generaliz la denominacin de
servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy en da se usa la expresin funcionario (Beamter),
cuyo uso se remonta al siglo XIX.
En la antigua Alemania Federal, el personal de los servicios pblicos se divida en dos
categoras: los funcionarios regidos por el derecho pblico y los agentes sometidos al
rgimen de convenios colectivos de derecho privado. Son funcionarios los que ejercen
permanentemente las atribuciones que entraan a la soberana del Estado o que, por
razones de su seguridad o por motivos de inters de la vida pblica, no pueden confiarse a
personas sometidas a relaciones laborales de derecho privado.
Son funcionarios, por consiguiente, quienes ejercen funciones de mando y coercin, as
como de proteccin ciudadana y civil, previsin social o educacin. En contraste, las
actividades equiparables a las que realiza el sector privado, especialmente las actividades
econmicas, las ejercen servidores que se encargan de ellas con un estatuto propio de
derecho privado.
En Francia, por su parte, son agentes pblicos todas las personas que participan de manera
directa en la ejecucin de un servicio pblico, incluso si ocupan una funcin subalterna, tales
como las de portero de una oficina pblica. Sin embargo, no todos los agentes pblicos son
funcionarios. El trmino funcionario es utilizado en el lenguaje comn para caracterizar a
todos los empleados de la administracin pblica, pero jurdicamente tiene un alcance ms
restringido y no se aplica sino a cierto tipo de servidores pblicos. Esto obedece a que una
gran parte del personal administrativo se encuentra ocupado bajo un rgimen de derecho
privado: se trata de los servidores de derecho privado, como desemejantes a los funcionarios
pblicos. De igual modo, solamente algunos agentes estn sometidos a un rgimen de
derecho pblico y tienen la calidad de funcionarios.
Son funcionarios, por lo tanto, los agentes pblicos que gozan del rgimen particular de la
funcin publica. Los elementos que le caracterizan estn constituidos por la ocupacin de un

cargo permanente en la administracin pblica y por la titularizacin, un acto que le confiere

la calidad de funcionario y que lo integra a la jerarqua administrativa.
La nocin britnica de lo equivalente al funcionario en Alemania y Francia, es diferente del
concepto que prevalece en la mayor parte de los pases de Europa continental, adems que
no existe un concepto preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es, en esencia,
un agente de la corona, aunque no es indispensable el real nombramiento para adquirir esta
condicin. Adems del nombramiento por la corona, el servidor pblico se define por obtener
su sueldo de los fondos pblicos. En Gran Bretaa no hay, como en Francia y Alemania, un
estatuto general de los funcionarios.
No obstante las diferencias conceptuales y culturales, el servidor pblico es aqul que
independientemente de su denominacin, ya sea funcionario o servidor civil, est normado
por un rgimen de funcin pblica bajo una ley especfica de derecho pblico o mediante
disposiciones equivalentes, y asumen actividades enmarcadas en los intereses primordiales
del Estado. No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado, sino
solamente aquellos que, como funcionarios, desempean las funciones esenciales que le
ataen al Estado y que, en cada caso, cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.
Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que la labor del servidor pblico se realiza
de manera permanente a travs de una carrera administrativa; que dicha carrera exige su
profesionalizacin;

que

tal

profesionalizacin

se

base

en

la

formacin

el

perfeccionamiento continuo. Este concepto tradicionalmente ha excluido a legisladores,

administradores de justicia y servidores polticos que laboran con el Ejecutivo. Sin embargo,
la mayora de los pases define como servidores pblicos a quienes se desempean en el
poder judicial, junto con los integrantes de la administracin pblica y los empleados
administrativos del poder legislativo. Comparten con ellos la misma legislacin laboral, la
misma proteccin social y los mismos derechos de sindicalizacin. En suma: quienes se
desempean en la administracin de justicia, igual que los trabajadores de la administracin
gubernamental y los diplomticos, son servidores pblicos.
El rgimen colombiano

Las ramas del poder pblico traducen una manifestacin del poder y de la actividad estatal,
en desarrollo del principio de la separacin de los poderes y de la necesaria especializacin
en el cumplimiento de las funciones pblicas, las cuales se concretan en el cumplimiento de
las funciones legislativa, ejecutiva y judicial, a travs de los diferentes rganos que las
integran; pero igualmente dicho poder y actividad se sectorizan en otros rganos autnomos
e independientes que han sido instituidos para el cumplimiento de las dems funciones del
Estado. (Art. 113 C.P.)
El conjunto de competencias atribuidas a dichos rganos constituyen la variedad de
funciones pblicas que deben ser desarrolladas por las personas naturales vinculadas
mediante una relacin de servicio, es decir, los servidores pblicos, los cuales, como lo
expresa el inciso 2 del art. 123, estn al servicio de la comunidad y ejercern sus funciones
en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento.
La nocin de servidor pblico que la Constitucin emplea en diferentes normas (Arts. 6, 122,
123, 124, 126, 127 y 129), sugiere la idea de la asignacin y cumplimiento de funciones
estatales por una persona natural, a travs de un vnculo jurdico que implica o no
subordinacin laboral.
Segn los trminos del artculo 123, "son servidores pblicos los miembros de las
corporaciones pblicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios".
As pues, dentro del gnero servidor pblico, se comprenden segn la Constitucin diferentes
especies como son: los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados pblicos y
los trabajadores oficiales.
En cuanto al origen o fuente de la clasificacin de los servidores pblicos se puede concluir
que lo es, en principio la Constitucin, pero no existe obstculo alguno para que el legislador
establezca, con arreglo a las atribuciones que le confiere el art. 150-23, nuevas
denominaciones para caracterizar grupos o clases diferentes.
Con el anterior criterio se manej por el legislador en el pasado, bajo la vigencia de la
Constitucin del 1886, la materia atinente a la clasificacin de los empleados oficiales, al
distinguir entre empleados pblicos y trabajadores oficiales (art. 5o. decreto 3135 de 1968) y
al crear en el Instituto de los Seguros Sociales la categora de trabajadores de la seguridad
social.
Funcin pblica, es la expresin que desde el punto de vista jurdico ha servido para
identificar esta faceta de la Administracin relacionada con la gestin del talento humano,

vale decir, de las personas que bajo diversas modalidades, se encuentran vinculadas al
Estado. En la Constitucin de 1991 se advierte que esta expresin ha adquirido rango
constitucional, puesto que una vez se ha definido la estructura del Estado, incorpora un
captulo especial, dentro del mismo ttulo, para hacer referencia a esta materia.
Sin embargo, la inclusin del captulo sobre la funcin pblica no entraa, por s misma una
novedad; desde luego que en l se reiteran bases y principios que ya venan consagrados en
el ordenamiento constitucional. Pero si no supone una novedad, si se evidencia el inters del
Constituyente por darle realce a la funcin pblica, ampliarla, dignificarla y depurarla de los
vicios impuestos por el reparto poltico de los puestos pblicos. Exterioriza, as mismo, el
propsito de marcar derroteros para orientar el ejercicio de la funcin pblica; uno de ellos el
que patentiza el papel del servidor pblico, que no es otro que el de servir al Estado y a la
comunidad, cuya simplicidad parece hacerlo intil, cuando en verdad es de una
trascendencia enorme en esta poca que privilegia el individualismo y la bsqueda de los
intereses particulares.
Tradicionalmente toda referencia a la funcin pblica involucra las personas vinculadas a la
Administracin Pblica o a la rama ejecutiva del poder pblico; no obstante, la Constitucin
de 1991 ampla ste mbito al tomar en cuenta todas las personas que desarrollan funciones
detalladas en la ley o reglamento, sin importar la rama o el rgano independiente o autnomo
del poder pblico en el cual sirvan, as como los particulares que temporalmente ejerzan
funciones pblicas.
El Constituyente, recogiendo la experiencia legislativa antecedente y el rgimen
preconstitucional aplicable a esta materia, decidi clasificar directamente, aun cuando no de
modo exhaustivo, a los servidores pblicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios, en tres categoras muy generales, segn se desprende de
una lectura inicial del artculo 122 de la nueva Constitucin, as: Los miembros de las
corporaciones pblicas. Los funcionarios o empleados pblicos. Los trabajadores oficiales del
Estado. Hacen parte de las Corporaciones Pblicas los integrantes del Congreso de la
Repblica, de las Asambleas Departamentales, de los Concejos Distritales o Municipales y
de las Juntas Administradoras Locales. Son entonces, servidores pblicos, los senadores y
los representantes a la cmara, los diputados, los concejales y los ediles.
De otra parte, es claro que de la Constitucin Poltica se desprende que los empleados
pblicos deben ser nombrados por la Administracin para ingresar al servicio (art. 126 C.P.),
que se encuentran comprometidos en el ejercicio de la funcin en situaciones legales y

reglamentarias, que deben posesionarse del cargo y prestar juramento de defender la

Constitucin y desempear los deberes que le incumben (art. 122 C.P.). Adems, la regla
general para el ingreso al servicio por los empleados pblicos es el concurso, y su rgimen
de permanencia, ascenso y retiro es la carrera administrativa (art. 125). Para determinar el
carcter de empleado pblico se acude a los criterios de la relacin jurdica (relacin
estatutaria), al orgnico que atiende al organismo donde se encuentra ubicado, y al funcional,
que mira la actividad que desempea. Por su parte, para los trabajadores oficiales se
encuentra la referencia que se hace en la Constitucin al rgimen de prestaciones sociales
mnimas que debe expedir el legislador y que aparece mencionada en el numeral 19 literal f)
del artculo 150 de la Carta Poltica, como una de las leyes marco, lo cual da idea y
fundamento para afirmar que bajo esta categora, los servidores pblicos pueden negociar
las clusulas econmicas de su vinculacin a la administracin y que las prestaciones
sociales pueden aumentarse convencionalmente en el contrato, as sea por virtud del
conflicto colectivo y de la negociacin o de la huelga, salvo en materia de servicios pblicos
esenciales. Lo cierto es que igual de lo que ocurra en la Carta de 1986, la Constitucin de
1991 establece aquellas dos categoras bsicas de servidores pblicos a las que se refieren
el artculo 5o. del Decreto 3135 de 1968, y a las que se les agregan, dentro del marco de la
Carta vigente y con claridad meridiana, la de los miembros de las corporaciones pblicas y
las dems que establezca la ley; de otra parte, tambin aparecen la de los notarios, quienes
sin ser empleados pblicos, ni trabajadores oficiales, ni alcanzar el rango de funcionarios
pblicos, son particulares nombrados en propiedad y por concurso por el Gobierno y que
atienden un servicio pblico permanente reglamentado por la ley (art. 131 C.P.), y la de los
miembros de la fuerza pblica (arts. 217 inciso tercero, 218 inciso tercero, 219, 220, 221 y 22
C.P.). De otra parte, en la nueva normatividad superior tampoco se encuentra una nocin
bien definida del servidor pblico, ni aparece con suficiente claridad una clasificacin
exhaustiva de sus distintas expresiones empleadas, salvo las previstas con miras en la
regulacin de la carrera administrativa en los artculos 122, 123 y 124 en las que establecen
que No habr empleo pblico que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para
proveer los de carcter remunerado se requiere que estn contemplados en la respectiva
planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente, de un lado ( art.
122) y, de otro, en la que se utilizan simultneamente criterios orgnicos y nominales que
nada ensean con precisin sobre los elementos de una y otra nocin y en la que se advierte
que son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los empleados y

trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios

(art. 123 inciso primero); all tambin se establece que Los empleos en los rganos y
entidades del Estado son de carrera. Se exceptan los de eleccin popular, los de libre
nombramiento y remocin, los de trabajadores oficiales y los dems que determine la
ley (art. 125 inciso primero). De igual modo, es preciso tener en cuenta que en la Carta de
1991 se establece como regla general aplicable para el servicio pblico, la obligatoriedad de
la Carrera Administrativa para los empleados pblicos y el nombramiento por concurso
pblico de la mayor parte de estos, la que no es aplicable para los cargos de eleccin
popular y de la cual pueden excluirse, en algunos casos y con fundamento en el tipo de
actividad, los cargos que sean de libre nombramiento y remocin y los de los trabajadores
oficiales y los dems que establezca la ley. Por regla general el servicio pblico y la funcin
administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por
empleados pblicos, y sus actos son por principio actos administrativos, expedidos para el
cumplimiento de responsabilidades pblicas, como las que se atienden por los ministerios,
los

departamentos

administrativos

los

establecimientos

pblicos

en

el

orden

descentralizado, lo mismo que las responsabilidades de inspeccin, vigilancia y control que

se cumplen por las superintendencias en el orden central, no pueden ser dictados sino por
empleados pblicos, los cuales deben cubrir todo el cuadro de destinos de las entidades a
las que se les asignan aquellas responsabilidades, claro est, con algunas salvedades sobre
cierto tipo de actividades relacionadas con la construccin y mantenimiento de obras
pblicas, en cuyo caso, por las caractersticas de la actividad, por los horarios, los
desplazamientos, las distancias, las eventuales inclemencias del clima, pueden negociar el
rgimen de remuneracin, salarios y prestaciones, asumiendo entonces el carcter de
trabajadores oficiales. Por su parte, los actos de gestin y de atencin de servicios pblicos
por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales
y comerciales, deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se
corresponda con la figura empresarial y econmica de la gestin, y por ello es preciso
vincular a los servidores pblicos por contrato de trabajo y establecer un rgimen jurdico
especfico de garantas prestacionales mnimas, que puede ser objeto de negociacin y
arreglo entre la entidad y el personal. Por ello, desde 1968 se adverta que no poda
aplicarse exclusivamente el criterio orgnico, ni exclusivamente el funcional para construir el
rgimen de clasificacin especfica de los servidores pblicos, y que bien poda ocurrir que
por excepcin en un establecimiento pblico se hiciese necesario atender una actividad

como la de construccin y sostenimiento de obras pblicas u otras equiparables a ellas con

trabajadores oficiales como personal vinculado por contrato de trabajo y que, en veces, en
las empresas industriales y comerciales del Estado se hiciese necesario atender
determinadas actividades de confianza y direccin con personal de empleados pblicos.
En el caso de los establecimientos pblicos, de conformidad con el artculo 125 de la Carta
Poltica, solamente la ley puede determinar qu actividades pueden ser desempeadas
mediante contrato de trabajo y por consiguiente, quienes pueden tener la calidad de
empleados pblicos o de trabajadores, sin que dicha facultad pueda ser delegada a estos, en
sus respectivos estatutos; constituye una potestad propia del Legislador, no susceptible de
ser trasladada a los establecimientos pblicos. Sobre la otra excepcin, es conveniente
agregar que trabajadores oficiales son no slo quienes se encargan de la construccin
propiamente dicha, sino, igualmente, quienes se dedican a su sostenimiento, o sea a su
conservacin y reparacin. Cabe as mismo aclarar que la condicin de trabajador oficial
dedicado a la construccin y sostenimiento de las obras pblicas puede darse en
cualesquiera de los organismos a los que se refiere el art. 5 del decreto 3135 de 1968, a
saber: ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos
pblicos, y no solamente por ejemplo en las entidades destinadas a construir las obras
pblicas. En el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado se advierte que el
criterio adoptado para determinar la clase de vnculo con la empresa es el orgnico. De esta
suerte, basta que se presten servicios a una empresa calificada como tal para que la regla
general de vinculacin sea la contractual laboral, es decir, la propia de los trabajadores
oficiales; es la excepcin la posibilidad de ostentar la calidad de empleado, y para
determinarla sigui el legislador el criterio de la actividad, pues slo si se trata de tareas de
direccin o confianza, podr darse la vinculacin estatutaria. El estatuto de la respectiva
empresa debe indicar cules de tales actividades del conjunto de todas las de direccin o
confianza, deben ser desempeadas por empleados pblicos. Quiere decir lo anterior que no
todos los cargos de direccin y confianza en las empresas industriales y comerciales del
Estado tienen que ser desempeados por empleados pblicos. Corresponde a los estatutos
sealar esta situacin, mediante la correspondiente clasificacin.
Clasificacin

1. Con vnculo laboral

Se presentan cuando concurren estos elementos esenciales: actividad personal, subordinada
y remunerada. En la administracin pblica colombiana, esta modalidad est conformada
entonces por los empleados pblicos y los trabajadores oficiales, como ya se ha indicado,
dependiendo respectivamente del vnculo estatutario o legal y reglamentario, o del vnculo
contractual.
Funcionarios y empleados pblicos.
El vnculo legal y reglamentario se predica de los funcionarios y empleados pblicos, y se
explica en la unilateralidad tpica del derecho administrativo, por el sometimiento a la ley y al
reglamento como normas preexistentes en las condiciones de trabajo.
De acuerdo con la ley, son empleados pblicos en la administracin central, del orden
nacional, por ejercer funciones administrativas, quienes prestan sus servicios en los
ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y unidades administrativas
especiales sin personera jurdica; en la administracin descentralizada, por norma general,
quienes laboren en los establecimientos pblicos por estar afectos al ejercicio de funciones
administrativas.
Por excepcin, son tambin empleados pblicos, quienes en las empresas industriales y
comerciales del Estado, de acuerdo con la precisin hecha en el estatuto interno, cumplen
actividades de direccin o confianza.
Aunque del texto constitucional, no se aprecia a primera vista una diferencia entre funcionario
y empleado, para el tratadista Jairo Villegas Arbelez (2007:27-28), es importante hacer su
diferenciacin porque en su criterio son especies distintas dentro del gnero de la vinculacin
legal y reglamentaria. Sin embargo, la jurisprudencia de la seccin laboral del Consejo de
Estado las ha asimilado.
Considera Villegas que las categoras o especies del funcionario y del empleado, es distinto
su tratamiento laboral porque:
1. Los funcionarios, por la naturaleza poltica o de gobierno, o por la autoridad o confianza
especialsima de sus funciones, son de libre nombramiento y remocin, sometidos al mbito
de la discrecionalidad autorizadas, tanto para su nominacin como para el retiro.

Los empleados, por la naturaleza tcnica, administrativa y subordinada de sus funciones, son
reglados por la carrera administrativa
2. Los funcionarios son de eleccin popular, de nominacin colegiada o de libre
designacin. Los empleados tienen su origen en el proceso de seleccin por riguroso
mrito, mediante concurso, por regla general.
3. Los funcionarios tienen asignadas sus funciones principalmente por la norma
constitucional y accesoriamente de origen legal.

Los empleados las tienen asignadas

bsicamente por reglamento o por manuales generales y especficos de funciones.

4. Los funcionarios tienen sealados, mediante norma constitucional los requisitos para el
desempeo del empleo
Los empleados, principalmente por norma reglamentaria o manuales generales y especficos
de requisitos.
3. 5. Los funcionarios tienen fuero penal y disciplinario, en tanto que los empleados estn
sometidos al rgimen ordinario
.
6. Los funcionarios, por ejercer jurisdiccin, autoridad civil o poltica, estn exceptuados, por
prohibicin, para el ejercicio de actividades polticas. Los empleados pueden participar en
actividades polticas y ser elegidos
.
7. Los funcionarios, por la naturaleza poltica o de gobierno de sus funciones estn
exceptuados de la edad de retiro forzoso y de la prohibicin de reintegro al servicio teniendo
esa
Los

edad
empleados,

estando
por

su

disfrutando

carcter,

si

estn

de

pensin

cobijados

por

de
esta

jubilacin.
prohibicin.

8. Los funcionarios son destinatarios de delegacin de funciones, en tanto los empleados no.
.
9. Los funcionarios, en forma directa o por delegacin son los nominadores. Los empleados
los nominados
10. Los funcionarios, no son sujeto de calificacin de servicio; los empleados si.

No obstante, el acertado planteamiento que plantea el profesor Villegas y que nosotros

compartimos, la jurisprudencia ha venido haciendo abstraccin de los razonamientos
expuestos, que permitiran diferenciar las dos categoras y por el contrario las confunde y
reduce a la categora de empleado pblico. Como seala el tratadista, ...no se puede
confundir laboralmente al Presidente de la Repblica con un auxiliar administrativo de un
ministerio, o a un ministro con un profesional universitario de ministerio, o a un director de
departamento administrativo, superintendente o gerente, con un tcnico administrativo.
Repugna aun al sentido comn.
Villegas no se explica porqu la jurisprudencia no acepta la diferenciacin de estas dos
especies, cuando a su entender el artculo 5 de la Ley 4 de 1913, no ha sido derogado,
siendo una base legal vigente que si establece criterios claros para mantener las dos
especies: funcionarios y empleados. Veamos:
Artculo 5: Son empleados pblicos todos los individuos que desempean destinos creados
o reconocidos en las leyes. Lo son igualmente los que desempean destinos creados por
ordenanzas, acuerdos y decretos vlidos. Dichos empleados se clasifican en tres categoras,
a

saber:

1. Los Magistrados, que son los empleados que ejercen jurisdiccin o autoridad.
2. Los simples funcionarios pblicos, que son los empleados que no ejercen jurisdiccin o
autoridad, pero que tienen funciones que no pueden ejecutar sino en su calidad de
empleados;

3. Los meros oficiales pblicos, que son los empleados que ejercen funciones que cualquiera
puede desempear, aun sin tener la calidad de empleado.
Trabajadores Oficiales
De los trabajadores oficiales se predica el vnculo contractual o relacin bilateral. Por regla
general son trabajadores oficiales quienes laboran en las empresas industriales y
comerciales del Estado, del nivel nacional y territorial, y en las sociedades de economa mixta
con predominio del capital oficial que la jurisprudencia ha definido como superior al 90%.
Por excepcin, son trabajadores oficiales, quienes laboran en la construccin y sostenimiento
de obras pblicas en la administracin central y en los establecimientos pblicos, tanto
nacional como territorial.

Supernumerarios
Por va de excepcin al carcter permanente de los empleos y de la planta de personal, la
Ley establece la figura de los supernumerarios. Se emplean para suplir vacancias temporales
de los empleados pblicos en caso de licencia o vacaciones, y para desarrollar actividades
de carcter netamente transitorio.
Por supuesto que existe un debate sobre si la vinculacin de empleados supernumerarios en
la administracin pblica, desconoce las normas constitucionales que consagran la carrera
administrativa, y si a la vez impide la efectividad de los principios de eficacia y celeridad que
por mandato de las normas superiores deben gobernar la funcin pblica. Otro tema
polmico es si se deben reconocer prestaciones sociales al personal que se vincula como
supernumerario.
Como reiteradamente lo ha afirmado la Corte Constitucional, el sistema de la carrera
administrativa tiene como finalidad esencial garantizar la estabilidad de los empleados en los
cargos pblicos del Estado y el acceso de los ciudadanos a la administracin pblica, de
acuerdo con los mritos y capacidades de los aspirantes, con miras a lograr el efectivo
cumplimiento de la funcin pblica en beneficio de la colectividad en general.
Sin embargo, por autorizacin constitucional, la ley puede establecer casos en los cuales los
cargos no sern de carrera, como ocurre cuando determina aquellos que sern de libre
nombramiento y remocin. La Corte estima que se incluye tambin la de autorizar de manera
general nombramientos temporales, ajenos al sistema de carrera administrativa. En efecto,
en cuanto los servidores temporales del Estado no se inscriben en la carrera administrativa,
constituyen una excepcin al principio general que consagra a esta ltima como el sistema
de vinculacin al servicio de la funcin pblica. Igualmente, las labores que se adelantan por
dichos funcionarios supernumerarios son, justamente, aquellas que transitoriamente no
pueden ser atendidas por el titular ausente, o aquellas que nadie cumple dentro de la
organizacin por no formar parte del rol ordinario de actividades, por tratarse tambin de
actividades temporales.
Resulta claro que la vinculacin de empleados supernumerarios para llevar a cabo
actividades meramente temporales, constituye un modo excepcional de vinculacin laboral
con la Administracin Pblica. Difiere del contrato de prestacin de servicios profesionales

por varios conceptos, especialmente porque en este ltimo, aunque puede haber cierto grado
de sujecin, no se involucra el elemento de subordinacin de tipo laboral que se halla
presente en el primero, y porque la vinculacin de personal supernumerario se lleva a cabo
mediante resolucin, en la cual deber expresarse el trmino durante el cual se prestarn los
servicios y el salario que se devengar, que se fijar teniendo en cuenta las escalas de
remuneracin establecidas en la ley. Se trata pues de una verdadera relacin laboral regida
por normas de derecho administrativo.
De esta manera, si bien la Administracin Pblica tiene facultades constitucionales que le
permiten vincular transitoriamente personal para atender las necesidades de servicio que se
requieran debido a labores ocasionales que hayan de adelantarse, o a reemplazos de
personal vinculado en forma permanente, lo cierto es que, segn lo ordena la norma
constitucional, aun en estos casos las funciones correspondientes a estos cargos transitorios
adems de estar previamente detalladas en la ley o reglamento que regulen la funcin
pblica en la respectiva entidad, dichos cargos deben estar previamente dispuestos en la
planta de personal y apropiados los rubros correspondientes a salarios y prestaciones
sociales en el presupuesto respectivo.
Por lo tanto, de conformidad con las normas constitucionales y legales, existen ciertos
parmetros restrictivos dentro de los cuales puede ejercerse la facultad para vincular
personal temporal. Estas restricciones o requisitos son:
a) Dichas funciones deben estar previamente detalladas en la Ley o Reglamento. En el
evento de reemplazo del personal permanente este requisito no ofrece mayor dificultad, pero
que cuando se trata de funciones ocasionales, no ordinarias, impone una actividad tendiente
a prever dichas eventualidades, para poder cumplir con la exigencia constitucional de detallar
anticipadamente las labores a las que se dedicar el personal que se vincule
transitoriamente, previsin que, como se dijo, debe estar consignada en una Ley o en un
Reglamento Administrativo.
b) Los cargos temporales que la Administracin vaya a proveer, debern estar previamente
incluidos dentro de la planta de personal de la respectiva entidad, y
c) Los salarios y prestaciones correspondientes a los cargos temporales, debern estar
previamente apropiados en el presupuesto correspondiente, y las partidas deben estar
disponibles.

As mismo, debe repararse en que las facultades del Gobierno para nombrar personal
supernumerario, aun dentro de las restricciones anteriormente indicadas, se revisten de
cierto margen de discrecionalidad, pero estn tambin limitadas por su finalidad. En efecto, la
Corte pone de relieve que tales facultades se tienen para cubrir necesidades excepcionales,
trabajos ocasionales o extraordinarios que no forman parte del rol de actividades comunes de
la entidad administrativa, o para proveer el reemplazo de funcionarios con vinculacin
permanente que por vacaciones u otras causas dejarn transitoriamente de desempear sus
funciones.
Para la Corte bien puede producirse esta vinculacin por perodos que sean inferiores o que
superen los tres meses de que habla la norma y en todo caso deben reconocerse las
prestaciones sociales en consideracin a que el trabajo goza de la especial proteccin del
Estado y la Constitucin reconoce que toda persona tiene derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas. Se recomienda consultar la sentencia de la Corte
Constitucional C-401 de 1998.
2. Modalidades no laborales

Miembros de Corporaciones Pblicas

Como ya se ha indicado, los miembros de las corporaciones pblicas, cumplen funciones
pblicas pero no tienen un vnculo laboral con el Estado. Hacen parte de las Corporaciones
Pblicas los integrantes del Congreso de la Repblica, de las Asambleas Departamentales,
de los Concejos Distritales o Municipales y de las Juntas Administradoras Locales. Son
entonces, servidores pblicos, los senadores y los representantes a la cmara, los diputados,
los concejales y los ediles.
As por ejemplo, el artculo 312 constitucional, seala que Los concejales no tendrn la
calidad de empleados pblicos., pudindose entonces concluir que los concejales son
servidores pblicos, que ocupan cargos de eleccin popular, desempean una funcin
pblica , es decir, una de aquellas funciones inherentes al Estado que deben ser realizadas
directamente por ste, y que tienen un rgimen especial, consagrado en la Constitucin y
desarrollado por la ley.
Igualmente, en el caso de los diputados, la Constitucin es clara al definir en su artculo 299,
que : con las limitaciones que establezca la ley, tendrn derecho a honorarios por su

asistencia a las sesiones correspondientes". Es decir no hay el pago de un salario, tpico de

la relacin laboral, sino de unos honorarios por atender sus funciones pblicas.
Contratos Administrativos de prestacin de servicios
Como ya se ha planteado en materia laboral por va de regla general, para el ejercicio de
funciones

de

carcter

permanente,

se

crearn

los

empleos

correspondientes,

establecindose la prohibicin que en ningn caso podrn celebrarse contratos de prestacin

de servicios para el desempeo de tales funciones de carcter permanente, disposicin que
concuerda con la autorizacin constitucional para que los particulares puedan desempear
temporalmente determinadas funciones pblicas, siendo una de las vas establecidas, el
contrato administrativo de prestacin de servicios.
Actualmente el Estatuto de Contratacin Estatal, define los contratos de prestacin de
servicios como aquellos que celebra la entidad estatal para desarrollar actividades
relacionadas con la administracin o funcionamiento de la entidad. Dispone la norma que
estos contratos solo podrn celebrarse con personas naturales cuando tales actividades no
pueden realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Se
aclara que en ningn caso estos contratos generan relacin laboral, ni prestaciones sociales
y se celebran por el termino estrictamente indispensable.
As las cosas, el contrato de prestacin de servicios se celebra por el Estado en aquellos
eventos en que la funcin de la administracin no puede ser suministrada por personas
vinculadas con la entidad oficial contratante o cuando requiere de conocimientos
especializados, para lo cual se establecen las siguientes caractersticas:
a) La prestacin de servicios versa sobre una obligacin de hacer para la ejecucin de
labores en razn de la experiencia, capacitacin y formacin profesional de una persona en
determinada materia, con la cual se acuerdan las respectivas labores profesionales.
b) La autonoma e independencia del contratista desde el punto de vista tcnico y cientfico,
constituye el elemento esencial de este contrato.
c) La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duracin debe ser por tiempo
limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual convenido.

Por ltimo, no es posible admitir confusin alguna con otras formas contractuales y mucho
menos con los elementos configurativos de la relacin laboral, razn por la cual no es
procedente en aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la
subordinacin y del contrato de trabajo en general, pues es claro que si se acredita la
existencia de las caractersticas esenciales de ste quedar desvirtuada la presuncin
establecida y surgir entonces el derecho al pago de las prestaciones sociales en favor del
contratista, en aplicacin del principio de la primaca de la realidad sobre las formas en las
relaciones de trabajo.
El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestacin de servicios
independientes. Para que aqul se configure se requiere la existencia de la prestacin
personal del servicio, la continuada subordinacin laboral y la remuneracin como
contraprestacin del mismo. En cambio, en el contrato de prestacin de servicios, la actividad
independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurdica con la que no existe el
elemento de la subordinacin laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir
rdenes en la ejecucin de la labor contratada. Sus elementos son bien diferentes, de
manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y dismiles, que se hacen
inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los
mismos.
El elemento de subordinacin o dependencia es el que determina la diferencia del contrato
laboral frente al de prestacin de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que
quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no
puede tener frente a la administracin sino la calidad de contratista independiente sin
derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia
de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la
administracin contratante de impartir rdenes a quien presta el servicio con respecto a la
ejecucin de la labor contratada, as como la fijacin de horario de trabajo para la prestacin
del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales,
as se le haya dado la denominacin de un contrato de prestacin de servicios
independiente.
As las cosas, la entidad no est facultada para exigir subordinacin o dependencia al
contratista ni algo distinto del cumplimiento de los trminos del contrato, ni pretender el pago
de un salario como contraprestacin de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino,
ms bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.

La contratacin de personas naturales por prestacin de servicios independientes,

nicamente, opera cuando para el cumplimiento de los fines estatales la entidad contratante
no cuente con el personal de planta que garantice el conocimiento profesional, tcnico o
cientfico que se requiere o los conocimientos especializados que se demanden. Si se
demuestra la existencia de una relacin laboral que implica una actividad personal
subordinada y dependiente, el contrato se torna en laboral en razn a la funcin desarrollada,
y, por consiguiente, al derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la entidad
contratante, para lo cual el trabajador puede ejercer la accin laboral ante la justicia del
trabajo, si se trata de un trabajador oficial o ante la jurisdiccin contencioso administrativa,
con respecto al empleado pblico
El principio constitucional de prevalencia de la realidad sobre las formalidades establecidas
por los sujetos de las relaciones laborales tiene plena operancia en el asunto, en los casos
en que se haya optado por los contratos de prestacin de servicios para esconder una
relacin laboral; de manera que, configurada esa relacin dentro de un contrato de esa
modalidad el efecto normativo y garantizador del principio se concretar en la proteccin del
derecho al trabajo y garantas laborales, sin reparar en la calificacin o denominacin que
haya adoptado el vnculo que la encuadra, desde el punto de vista formal.
De resultar vulnerados con esos comportamientos derechos de los particulares, se estar
frente a un litigio ordinario cuya resolucin corresponder a la jurisdiccin competente con la
debida proteccin y prevalencia de los derechos y garantas ms favorables del "contratista
convertido en trabajador" en aplicacin del principio de la primaca de la realidad sobre
formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.
Se recomienda consultar el texto de la sentencia de la Corte Constitucional C-154 de 1997
Auxiliares
As se clasifican quienes prestan al Estado servicios ocasionales como los peritos y
obligatorios como los jurados de votacin. Ninguno de ellos se encuentra comprendido en el
servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.

CAPITULO V
DELITOS CONTRA LA ADMINISTRACIN PBLICA

Delitos contra la administracin pblica

En lo referente a las conductas atentatorias contra la administracin pblica, cabe anotar que
aparte de figuras nuevas como lo son la omisin del agente retenedor o recaudador (art.
402), que radica en no consignar dentro del trmino legal, a rdenes del fisco, por parte del
agente retenedor o autoretenedor, los dineros provenientes de la retencin en la fuente y el
impuesto al valor agregado (IVA); la utilizacin indebida de informacin obtenida en ejercicio
de funcin pblica (art. 431), lo cual consiste en el hecho de que quien habindose
desempeado como servidor pblico durante el ao inmediatamente anterior, utilice en
provecho propio o de un tercero, informacin obtenida en calidad de tal, y que no sea objeto
de conocimiento pblico; utilizacin indebida de influencias derivadas del ejercicio de funcin
pblica (art. 432); soborno trasnacional (art. 433), y asociacin para la comisin de un delito
contra la administracin pblica (art. 434), cabe advertir que las conductas punibles
actualmente consagradas como tales, continan en el nuevo cdigo penal con una que otra
excepcin.
As el peculado por apropiacin, cuya esencia comportamental radica en la apropiacin que
en provecho propio o de tercero realiza un servidor pblico, respecto de bienes del Estado, o
de instituciones en que este tenga parte, o de bienes parafiscales, o de particulares, en

relacin con los cuales tenga la administracin, tenencia o custodia, por razones funcionales,
aparece consagrado en el art. 397.
A su vez el peculado por uso, consistente en que el servidor pblico indebidamente use o
permita que otro use bienes del Estado, o de empresas o de instituciones en que este tenga
parte, o de bienes de particulares, cuya administracin, tenencia o custodia se le haya
confiado por razn de sus funciones, se encuentra acriminado en el art. 398, advirtiendo que
en el nuevo cdigo, la indebida utilizacin de trabajo o servicios oficiales o la permisin de
que otro lo haga, deja de penalizarse a ttulo de peculado.
El peculado por aplicacin oficial diferente contina como conducta penalmente prohibida,
segn el art. 399. Se conserva el peculado culposo, consistente en que el servidor pblico,
por culpa, vale decir, por imprudencia, d lugar a que los bienes del Estado, o de empresas o
instituciones en que este tenga parte, o de particulares, cuya administracin o custodia
funcionalmente le corresponda, d lugar a que estos se extraven, pierdan o daen (art. 400).
Desaparece como conducta punible el denominado peculado por aprovechamiento por error
ajeno, a ttulo de delito contra la administracin pblica, en forma tal que dicha conducta es
susceptible de adecuarse al tipo de aprovechamiento de error ajeno que atenta contra el
patrimonio econmico. Lo mismo sucede con el denominado peculado por extensin, figura
esta que, como en su momento se dijera, se constituye en agravante del abuso de confianza.
Lo anterior, genera la desaparicin del peculado culposo por extensin, en razn de que el
abuso de confianza es una figura esencialmente dolosa, que no admite la modalidad dolosa.
En cuanto a la concusin, cuya esencia comportamental radica en el hecho de que un
servidor pblico abusando de su cargo o de sus funciones, constria o induzca a alguien a
dar o prometer al mismo servidor o a un tercero, dinero u otra utilidad indebidos, o
simplemente los solicite, la conducta conserva su punibilidad segn el art. 404.
En torno al cohecho como negociacin de la funcin pblica, en sus diversas posibilidades
hipotticas, a saber, la negociacin del retardamiento, de la omisin de un acto propio del
cargo, o de su contenido (cohecho propio), o la negociacin del acto en s, sin consideracin
a lo anterior (cohecho impropio), las conductas se conservan como punibles a travs de los
arts. 405 y 406. Tambin contina en el nuevo cdigo penal la conducta correspondiente al
mal llamado cohecho por dar u ofrecer, que en realidad lo que comporta es, antes que una

figura independiente, un complemento de la punibilidad respecto de la persona que con el

servidor pblico negocia la funcin.
Es importante anotar que la llamada receptacin de ddivas, consistente en que un servidor
pblico reciba dinero u otra utilidad de persona que tenga inters en asunto que tenga
sometido a su conocimiento, conducta que est incluida en el cdigo vigente dentro del
denominado cohecho impropio, contina en la misma condicin en el nuevo cdigo penal.
La celebracin indebida de contratos en las hiptesis de violacin del rgimen legal o
constitucional de inhabilidades o incompatibilidades, inters indebido en la celebracin de
contratos y contrato sin cumplimiento de requisitos legales, continan en el nuevo cdigo
penal como conductas punibles, al tenor de los artculos 408, 409 y 410.
Respecto de la ltima figura (contrato sin cumplimiento de los requisitos legales), aparece en
el nuevo estatuto la supresin, a ttulo de elemento estructural de la figura, del propsito de
obtener provecho para s, para un tercero o para el contratista, generndose as como
consecuencia el que una simple violacin administrativa sea convertida en delito.
Acerca del trfico de influencias, consagrado como conducta punible en el artculo 411 del
nuevo cdigo, es de anotar que se vara esencialmente la conducta en relacin con la
regulacin que sobre el particular existe en el cdigo actual, pues como se dijera, lo que hoy
es trfico de influencias, pasa a ser circunstancia de agravacin de la estafa. Aparte de lo
anterior, se tiene que en la nueva codificacin el agente activo ha de ser un servidor pblico
quien realiza la conducta consistente en utilizar indebidamente en provecho propio o de un
tercero, influencias derivadas del ejercicio del cargo o de la funcin, con el fin de obtener
cualquier beneficio de parte de otro servidor pblico, en asunto que este ltimo est
conociendo o haya de conocer
Se conserva en el nuevo cdigo penal la figura del enriquecimiento ilcito de servidor pblico
a travs del art. 412.
En cuanto al prevaricato en sus diversas posibilidades de comisin, contina existiendo la
figura por accin, que consiste en el hecho de que un servidor pblico profiera resolucin o
dictamen manifiestamente contrarios a la ley, sumndose la emisin de concepto en el
mismo sentido, como hiptesis novedosa (art. 413). Igualmente, el prevaricato por omisin,
que se d cuando el servidor pblico omita, rehusa, deniega o retarda un acto propio de su

funcin, contina como punible segn el artculo 414. Desaparece el llamado prevaricato por
asesoramiento ilegal, que en el cdigo penal actual est consagrado por el artculo 151.
Respecto de los denominados abusos de autoridad y otras infracciones, el nuevo cdigo
penal conserva como prohibidas las mismas conductas actualmente reguladas, como lo son
el abuso de autoridad por acto arbitrario e injusto (art. 416), el abuso de autoridad por
omisin de denuncia (art. 417), la revelacin de secreto (art. 418), la utilizacin de asunto
sometido a secreto o reserva (art. 419), el asesoramiento y otras actuaciones ilegales (art.
421), intervencin en poltica (art. 422), empleo ilegal de la fuerza pblica (art. 423) y omisin
de apoyo (art. 424). Es de anotar que el nuevo cdigo penal incluye dentro del presente
captulo, lo referente a la utilizacin indebida de informacin oficial privilegiada, por medio del
art. 420. Desaparece en el nuevo cdigo, como conducta delictuosa, el abandono del cargo
por parte de servidor pblico, lo cual est regulado en el cdigo actual, por el artculo 156.
En lo atinente a la usurpacin y abuso de funciones pblicas, el nuevo cdigo penal conserva
la usurpacin de funciones pblicas (art. 425), la simulacin de investidura o cargo (art. 426)
y el abuso de funcin pblica (art. 428), con la novedad de que respecto de las dos primeras
figuras se consagra en el artculo 427 una circunstancia de agravacin punitiva en la medida
en que la conducta se realice con fines terroristas.
En los delitos contra los servidores pblicos, continan en el nuevo cdigo las figuras de
violencia contra servidor pblico y perturbacin de actos oficiales, de conformidad con lo
establecido por los artculos 429 y 430, respectivamente.

Libro Manual de la Administracin Pblica

Documento responsabilidad Fiscal, disciplinaria y Penal.
Garcia Sanchez.
De la Administracin Pblica.