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GESTO DA EDUCAO SUPERIOR NO BRASIL

Michelangelo Giotto Santoro Trigueiro


1. Panorama atual do ensino superior no Brasil
Tema de grande relevncia no momento presente, o ensino superior tem
ocupado parte importante das anlises e preocupaes dos estudiosos da educao e dos
responsveis pela formulao de polticas pblicas voltadas rea.
No obstante, em que pesem os muitos estudos desenvolvidos e as
estatsticas produzidas pelos mais diversos rgos e setores da vida pblica e privada no
Pas, o ensino superior ainda carece de informaes precisas e diagnsticos que dem conta
das transformaes operadas nos ltimos anos, nesse campo da vida em sociedade. So
mudanas importantes verificadas, especialmente na ltima dcada, e que se relacionam, de
modo geral, com os novos processos e relaes advindos do impacto do desenvolvimento
cientfico-tecnolgico recente, do aprofundamento da chamada globalizao e da crescente
democratizao das sociedades.
Nesse contexto amplo de transformaes, surgem novas oportunidades de
atuao profissional em campos inditos, e constata-se forte presso social pelo acesso s
inovaes e pelo conhecimento capaz de conferir melhores condies de competitividade
aos grupos, empresas e indivduos, em diferentes situaes da vida contempornea.
nesse cenrio que se localiza o panorama atual do ensino superior no Pas,
evidenciando o surgimento de novos atores e a proliferao de instituies as mais variadas,
compondo quadro bastante heterogneo e complexo.
Ademais, a formulao e o avano de polticas conseqentes, provenientes
do Governo Federal, voltadas melhoria da qualidade e ampliao do ensino mdio e do
fundamental, nos ltimos anos, tem contribudo, tambm, para o aumento da demanda por
novas vagas e pelo acesso ao ensino superior no Brasil.
Tudo isto sinaliza para uma situao de muitos obstculos, considerando as
particularidades da estrutura burocrtica e administrativa das instituies mais tradicionais,
notadamente, as universidades pblicas brasileiras, as quais so permanentemente
desafiadas, seja pelas medidas provenientes do Governo Federal especialmente aquelas
relacionadas ao tema da avaliao -, forando a que tais instituies busquem a melhoria e a

reformulao de antigos padres de funcionamento e organizao acadmica e


administrativa, seja pelo aparecimento de novos concorrentes sobretudo as instituies
particulares -, constituindo diversificada teia de interesses e eventuais confrontos de
posies.
O quadro geral de muitas dvidas e o momento presente acentua o carter
ainda transitrio de muitas situaes, concernentes estrutura e funcionamento do governo
e da gesto das diversas instituies de ensino superior no Pas; o que ressalta a necessidade
de novos estudos. No presente trabalho, tenciona-se, em linhas gerais, apontar aspectos
relacionados a esta problemtica, considerando ainda o nvel preliminar desta abordagem,
em face da realidade ainda pouco consolidada do ensino superior brasileiro, e em razo de
sua grande heterogeneidade e complexidade.
Para melhor caracterizar essa situao, faz-se mister iniciar com a definio
dos vrios tipos de instituio de ensino superior no Pas, seguido da apresentao de dados
estatsticos a respeito dos quantitativos de cada uma destas modalidades de organizao, no
momento presente.
De modo geral, as Instituies de Ensino Superior (IES) so inicialmente
classificadas pela Lei 9.394, nos artigos 16 e 20, e, posteriormente, por alguns decretos que
a complementam, nesse particular assunto. Em seus artigos 16 e 20, verifica-se o seguinte
texto na citada Lei:
Art. 16. O sistema federal de ensino compreende:
I - as instituies de ensino mantidas pela Unio;
II - as instituies de educao superior criadas pela iniciativa privada;
III - os rgos federais de educao.
Art. 20. As instituies privadas de ensino se enquadraro nas seguintes
categorias:
I - particulares em sentido estrito, assim entendidas as que so institudas
e mantidas por um ou mais pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado
que no apresentem caractersticas dos incisos abaixo;
II - comunitrias, assim entendidas as que so institudas e mantidas por
uma ou mais pessoas jurdicas, inclusive cooperativas de professores e
alunos que incluam na sua entidade mantenedora representantes da
comunidade;

III - confessionais, assim entendidas as que so institudas por grupos de


pessoas jurdicas que atendem a orientao confessional e ideologia
especficas e ao disposto no inciso anterior;
IV - filantrpicas, na forma da lei.
Alm do sistema federal, o ensino superior brasileiro compreende, tambm,
os sistemas estaduais e municipais. No sistema federal, esto as IES federais (mantidas pela
Unio), as faculdades e universidades particulares, e chamados centros universitrios
particulares1. As universidades estaduais esto sob a jurisdio dos respectivos sistemas
estaduais.
Uma forma organizacional muito importante, atualmente, no panorama do
ensino superior brasileiro, consiste nas chamadas universidades comunitrias, que
mantm elementos tpicos de uma instituio pblica so criadas e mantidas por
conselhos formados por membros da comunidade municipal ou estadual, o que confere o
carter pblico organizao jurdica da citada instituio -, e caractersticas da estrutura e
funcionamento de instituies particulares com independncia e grande autonomia para
gerir oramentos e tomar decises administrativas bem prximas da forma privada de
determinadas instituies de ensino superior.
Para efeito de conceitualizao, conforme o Decreto 3.860, de 9 de julho de
2001, Art. 8, as universidades, na forma do disposto no Art. 207 da Constituio Federal,
caracterizam-se pela oferta regular de atividades de ensino, de pesquisa e de extenso,
atendendo ainda ao que dispe os artigos 52, 53 e 54 da Lei n. 9.394, de 20 de dezembro de
1996; so pluricurriculares que, alm de atendem os requisitos acadmicos e de infraestrutura, devem necessariamente, realizar as trs atividades: ensino, pesquisa e extenso.
As atividades devem contemplar programas de mestrado ou doutorado em funcionamento
regular e avaliados positivamente pela CAPES.

As universidades podem ser criadas

somente por credenciamento de instituies de ensino superior j credenciadas e em


funcionamento regular, com qualidade comprovada; podero criar cursos superiores em
diferentes municpios, desde que na mesma unidade da federao (Decreto 3.860, de 9 de
julho de 2001, pargrafo 3 e 10).
1

At o presente, ainda no h centros universitrios criados pela Unio.

J, os centros universitrios, segundo o decreto n 3.860, artigo 11, so


instituies de ensino superior pluricurriculares, que se caracterizam pela excelncia do
ensino oferecido, comprovada pelo desempenho de seus cursos nas avaliaes
coordenadas pelo Ministrio da Educao, pela qualificao do seu corpo docente e pelas
condies de trabalho acadmico...; estes, assim como as universidades, tm autonomia
para criar, organizar e extinguir cursos e programas de educao superior; gozam da
autonomia universitria nos termos do pargrafo 2 do artigo 54 da LDB, observados os
limites definidos no plano de desenvolvimento da Instituio, aprovado quando do seu
credenciamento e recredenciamento. Os Centros Universitrios so criados somente por
credenciamento de instituies de ensino superior j credenciadas e em funcionamento
regular (Decreto n 3.860, artigos 1 a 5).
Verifica-se, nesse dispositivo legal, a extenso da autonomia universitria
aos Centros Universitrios, definindo limites a estes, no plano de desenvolvimento da
Instituio. O Parecer CNE 600/97, abaixo transcrito parcialmente, reconhece essa
extenso:
A nova LDB prev a extenso de prerrogativas de autonomia
universitria a outras instituies que comprovem alta qualificao para
o ensino ou para a pesquisa, com base em avaliao realizada pelo
Poder Pblico (art. 54, 2). Tal hiptese ganhou vida na figura dos
Centros Universitrios, estabelecida inicialmente pelo Dec. n 2.207 de
16 de abril de 1997 e, posteriormente, nos arts. 8 e 12 do Dec. n 2.306,
de 19 de agosto do mesmo ano, que lhes atribuiu prerrogativas de
autonomia didtico-cientfica, alm de outras que possam ser
estabelecidas em seu credenciamento. Os Centros Universitrios,
gozando de prerrogativas da autonomia universitria, devem pautar a
organizao e composio de seus colegiados de ensino e pesquisa pelas
mesmas diretrizes que regem anlogos rgos nas universidades
(Parecer CNE 600/97).
Um outro tipo de instituio consiste nas faculdades integradas. Estas so
definidas no Decreto 3.860, como instituies com propostas curriculares em mais de uma
rea do conhecimento, organizadas para atuar com regimento comum e comando unificado.
A criao de novos cursos superiores nas faculdades integradas, bem como nos institutos
superiores e faculdades depende de autorizao do poder executivo (Decreto 3.860, artigos
12 e 13). As faculdades integradas compreendem, ento, vrios cursos, os quais se pautam

por um nico estatuto e regulamento jurdico, possuindo conselhos superiores e diretorias


acadmicas e administrativas, que governam o conjunto das faculdades. Estas faculdades
no so, necessariamente, pluricurriculares, nem precisam, obrigatoriamente, desenvolver a
pesquisa e a extenso, nos termos das universidades.
Finalmente, tem-se os chamados estabelecimentos isolados. As faculdades
isoladas so instituies de ensino superior que, em geral, desenvolvem um ou mais cursos
e que apresentam estatutos prprios e distintos para cada curso. So formas organizacionais
muito encontradas na realidade brasileira, conforme se poder verificar, mais adiante, nos
dados sobre os quantitativos destas instituies no Pas.
O fato que, ainda com o Decreto 3.860, assim como nas leis e decretos
anteriores, as conceitualizaes para instituies de ensino superior, sobretudo dos centros
universitrios, faculdades isoladas e faculdades integradas, continuam imprecisas, dando
margem a dvidas freqentes.
No obstante, tais diferenciaes so teis para se verificar a grande
heterogeneidade de formas e de interesses que marcam o espao do ensino superior
brasileiro.
As duas tabelas, apresentadas a seguir, destacam o nmero e os percentuais
correspondentes de instituies de ensino superior, por natureza e dependncia
administrativa, segundo as regies do Pas, no ano de 1996. Embora os dados sejam os de
h seis anos, consolidados numa pesquisa do autor realizada poca (Trigueiro, 2000), as
tendncias gerais no apenas se mantm, mas so acentuadas, reforando o quadro
apontado mais adiante.

TABELA 1- Nmero de Instituies de Ensino Superior por Natureza e Dep. Administrativa Segundo a Regio - em nmeros - 1996
Regio
Brasil

Total
Geral
Pblica
922
211

Partic.
711

Universidade
Total
Pblica
136
72

Partic.
64

Fac. Integ. e Federa.


Total
Pblica
Partic.
143
11
132

Estabelec. Isolado
Total
Pblica
643
128

Partic.
515

Norte

34

12

22

21

17

Nordeste

97

40

57

26

22

10

61

15

46

Sudeste

575

87

488

62

20

42

103

101

410

65

345

Sul

122

41

81

29

16

13

10

83

23

60

Centro -Oeste
94
Fonte: MEC/INEP/SEEC

31

63

10

16

12

68

21

47

Estabelec. Isolado
Total
Pblica
643
19,91%

Partic.
80,09%

TABELA 2- Nmero de Instituies de Ensino Superior por Natureza e Dep. Administrativa Segundo a Regio - em percentual - 1996
Regio
Brasil

Total
Geral
Pblica
922 22,89%

Partic.
77,11%

Universidade
Total
Pblica
136 52,94%

Partic.
47,06%

Norte

34

35,29%

64,71%

88,89%

11,11%

Nordeste

97

41,24%

58,76%

26

84,62%

15,38%

Sudeste

575

15,13%

84,87%

62

32,26%

67,74%

Sul

122

33,61%

66,39%

29

55,17%

94

32,98%

67,02%

10

60,00%

Centro -Oeste

Fac. Integ. e Federa.


Total
Pblica
Partic.
143 7,69%
92,31%
4

0,00%

100,00%

21

19,05%

80,95%

10 30,00%

70,00%

61

24,59%

75,41%

1,94%

98,06%

410

15,85%

84,15%

44,83%

10 20,00%

80,00%

83

27,71%

72,29%

40,00%

16 25,00%

75,00%

68

30,88%

69,12%

103

Nessas tabelas, verifica-se a grande participao relativa do segmento das


particulares no conjunto das instituies de ensino superior (IES) no Brasil, considerando,
tanto o dado agregado, quanto a distribuio por regies. Ilustrando, na Tabela 2, as
particulares representam mais de 77% das IES, cabendo regio sudeste o maior
percentual, com mais de 84%, seguida do centro-oeste (67%), do sul (66%), do norte (64%)
e do nordeste, com 58%. O sudeste, alm de ser a regio que apresenta a maior
concentrao de instituies particulares, relativamente s pblicas, tambm altera bastante
a mdia desses percentuais regionais.
Ainda em relao s duas primeiras tabelas, considerando, agora, os tipos de
instituies, constata-se a manuteno, em linhas gerais, das mesmas tendncias apontadas
anteriormente, com algumas pequenas modificaes, quanto distribuio por regies. Ou
seja, o sudeste continua sendo a regio com maior percentual de instituies particulares no
conjunto das IES, examinando os nmeros das universidades e dos estabelecimentos
isolados, e ficando em segundo lugar apenas no grupo das faculdades integradas e
federaes, somente em termos percentuais. Se considerarmos os valores absolutos, mesmo
no grupo das integradas, destacada a presena da regio sudeste, com 101 instituies
particulares, muito acima das 4 faculdades integradas ou federaes registradas na regio
norte, que apresenta o maior percentual - a totalidade de instituies privadas nesse grupo.
No grupo das universidades, destaca-se ainda a participao da regio sul,
com cerca de 45% de instituies privadas, no conjunto das IES, tendo cado a regio
centro-oeste para a terceira posio, nesse percentual, se compararmos com os dados para o
Brasil, como um todo, onde essa regio ocupava a segunda posio nesse percentual.
A grande participao do centro-oeste, em termos de instituies privadas,
se considerarmos os nmeros absolutos, est no grupo das faculdades integradas e
federaes. J a regio nordeste apresenta um nmero significativo de estabelecimentos
isolados privados (um total de 46 instituies), sendo, nesse grupo, a sua maior participao
relativa, considerando os vrios tipos de estabelecimentos.
No conjunto, evidencia-se o grande peso dos estabelecimentos isolados e da
participao da iniciativa privada nesse tipo de instituio, devendo merecer ateno
especial quanto formulao de polticas para o ensino superior no Pas. Numericamente
falando, isso significa que das 922 IES apresentadas na Tabela 1, 643 referem-se aos

estabelecimentos isolados, isto , cerca de 70% do total, sendo as instituies particulares


responsveis por mais de 55% desse total. Um nmero e um percentual de modo algum
desprezveis. Se tais instituies no detm o peso correspondente na formulao de
polticas para o ensino superior brasileiro, pelo menos no se pode desconhecer a sua
participao relativa e a grande heterogeneidade que carregam em suas inmeras formas
organizacionais.
2. A problemtica da autonomia nas IES
Como se verificou anteriormente, o sistema de ensino superior brasileiro
bastante heterogneo, nele podendo-se encontrar diferentes formas organizacionais e
diferentes culturas. Assim, ao se abordar a problemtica da autonomia, nessas diferentes
instituies, h que se considerar suas especificidades e possibilidades distintas de exerccio
de gesto.
O termo autonomia sempre significou coisas bem distintas para os vrios
grupos que compem o ambiente das IES; uma mesma palavra empregada com sentidos
bem diversos. Este fato dificultou o entendimento e a formao de consenso sobre o tema,
seja na direo de um apoio efetivo, seja na perspectiva oposta. Muitos fruns, mesas
redondas e seminrios foram criados nas IES e entidades ligadas ao ensino superior do Pas,
buscando esclarecer as dvidas e ampliar o consenso sobre a autonomia.
O ponto de partida para essa discusso pode ser abordar o prprio
anteprojeto de lei apresentado pelo MEC s universidades (datado de abril de 1999)2. Nele,
est bem evidenciada a inteno do Ministrio de implementar um programa de mudanas
profundas

nas

instituies

universitrias

brasileiras.

documento

dirigido

especificamente para as instituies pblicas, distinguindo a autonomia acadmica da


econmica (administrativa, e de gesto patrimonial e financeira), "que alcana de modos
bastante diversos as universidades pblicas e as particulares" (p. 4). Na sua justificativa
2

O que se est chamando "anteprojeto de lei" tem como cabealho, no documento oficial, o
seguinte: "Autonomia Universitria; fundamentos para uma lei que regule a autonomia das
universidades federais, nos termos do que estabelece a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Superior, assim como disponha sobre a possibilidade de ampliao da autonomia, mediante contrato
de desenvolvimento institucional".

para a distino do alcance das medidas propostas, o documento argumenta que "enquanto
as universidades pblicas esto sujeitas aos princpios e regras inerentes ao Direito Pblico
(Art. 37, caput, da Constituio Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade), as particulares esto sob a regncia do Direito Privado em matria econmica,
a elas se aplicando a noo privatista de que tudo que no proibido pelo texto legal
lcito" (p. 4).
Quer dizer, o aspecto central dessa proposta do MEC refere-se gesto
patrimonial e financeira e autonomia administrativa, considerando inaltervel a
prerrogativa da autonomia didtico-cientfica, j garantida no Artigo 207 da Constituio3.
O que chama a ateno, no entanto, que nesse mesmo Artigo tambm
estabelecida a autonomia administrativa e de gesto financeira e patrimonial. Alis,
seguindo esse questionamento que muitos membros e dirigentes da comunidade
universitria tm se voltado, argumentando que uma exigncia para a autonomia a
revogao de toda a legislao "infraconstitucional" que trata da universidade. Nesse
sentido, o 18 Congresso da ANDES reafirmou a defesa da auto-aplicabilidade do referido
Artigo da Constituio, embora insistindo na necessidade de ampliar o debate sobre o
assunto com sociedade.
O MEC justifica essa necessidade de distino ressaltando que
"Embora o art. 207 da Constituio Federal tivesse tratado da autonomia
universitria, diversas outras disposies, tanto constitucionais quanto de
nvel ordinrio, impedem o pleno exerccio dessa prerrogativa. Tais
impedimentos dizem respeito administrao de recursos humanos e
vinculao oramentria e financeira comuns a toda a administrao
pblica. As peculiaridades das organizaes universitrias e suas
finalidades acadmicas acabam encontrando nestes fatores forte impacto
restritivo".
Em resumo, trata-se de uma proposta que busca, fundamentalmente, dar
condies jurdicas s universidades pblicas para exercer com maior liberdade o
gerenciamento dos seus recursos humanos, financeiros e patrimoniais, podendo dispor de
muito maior flexibilidade para definir critrios prprios de indicadores de desempenho,
remanejamento de quadros de funcionrios, e recrutamento permanente e temporrio de
3

O texto Constitucional define a Autonomia Universitria nos seguintes termos: "As universidades
gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e
obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso".

pessoal, alm de poder assumir prerrogativas relevantes como dispensa de licitao em


situaes especficas, possibilidades de alienao e onerao de bens patrimoniais,
incorporao de excedentes financeiros de cada exerccio sem repercusso para o perodo
seguinte, e o remanejamento de recursos entre rubricas, programas ou categorias de
despesa.
Deixando um pouco de lado os aspectos propriamente jurdicos e semnticos
relacionados autonomia das IES, o que se depreende do conjunto de polticas pblicas
relacionadas ao ensino superior no Brasil que o exerccio efetivo de autonomia nas IES
algo que depende no s da legislao e dos aspectos propriamente formais, mas de todo
um conjunto de aspectos relacionados, envolvendo a histria, a cultura interna, a estrutura
organizacional e o contexto scio-econmico mais abrangente no qual se localiza a IES;
algo que precisa ser examinado conjuntamente.
Em termos gerais, a autonomia didtico-cientfica e a possibilidade de
criao de novos cursos prevista em Lei, conforme mencionado neste ponto do texto, e no
anterior, ao se comentar as definies atinentes a cada tipo de instituio; assim, por
exemplo, uma universidade e um centro universitrio gozam de alto grau de autonomia
relativamente a estes aspectos acadmicos.
Por outro lado, no que tange gesto oramentria e dos recursos humanos,
as chamadas instituies particulares dispem de maior grau de autonomia que suas
congneres pblicas, como se procurou destacar h pouco, ao se comentar o projeto de lei
apresentado pelo MEC s universidades, sobre a autonomia. Considere-se, ainda, que, num
amplo espectro de possibilidades de autonomia s IES, as universidades comunitrias
apresentam condies importantes para um exerccio efetivo de autonomia, seja esta
acadmica ou administrativa, mesmo considerando que seu funcionamento pautado por
decises de conselhos e colegiados.
Para se compreender melhor as especificidades da autonomia em cada tipo
de IES, ser discutido, a seguir, a estrutura interna de governo e o processo decisrio nessas
instituies.

10

3. A gesto das IES; estrutura interna de governo e o processo decisrio


Com a reforma universitria em 1968, as universidades sofreram
modificaes em sua estrutura acadmica e administrativa. A esse respeito, destacam-se: a
abolio do regime de ctedras - que estimulou a progresso na carreira docente baseada na
titulao e no mrito acadmico; a instituio do departamento como unidade nica de
ensino e pesquisa; a institucionalizao da pesquisa e a centralizao da tomada de deciso,
na esfera federal, dos rgos de administrao. A lei tornou, ainda, facultativa a existncia
de nveis estruturais entre os Departamentos e a Administrao superior.
Na lei n 5.540/68, j consta a definio do processo decisrio para
dirigentes das Universidades Federais atravs de rgos colegiados, tendo como base
estatutos e regimentos. Esta lei estabelecia ainda que o Reitor e o Diretor de universidade,
unidade universitria ou estabelecimento isolado, de carter particular, sero escolhidos
na forma dos respectivos estatutos e regimentos.(Lei, 5.540/68, Par.III)
Assim, a partir da legislao de 1968 as universidades federais passaram a
ser estruturadas pelos seguintes rgos4:
rgos supervisores
- Conselho Universitrio CUN rgo colegiado obrigatrio vinculado
administrao superior composto pelo Reitor, Vice-Reitor, ex-Reitor, decano dos
Reitores, Pr-reitores, representantes docentes e discentes, diretores das unidades de ensino
e representantes da comunidade acadmica e dos diferentes setores da sociedade.
- Conselho de Curadores rgo obrigatrio nas universidades estruturadas
sob a forma da Autarquia -, responsvel pela fiscalizao da execuo econmica e
financeira (funo de auditoria), composto por representantes da comunidade acadmica,
do setor produtivo do Estado-sede da instituio e por um representante do MEC.
- Conselho Diretor rgo da administrao superior, existente nas
universidades organizadas sob a forma jurdica de Fundao - que desempenha funes de
natureza administrativa e fiscal.

Vahl, T. Rogrio (1990) e Lei n 5.540/68, de 28/11/68.

11

- Conselho de Ensino, Pesquisa e Extenso CEPE rgo de superviso e


coordenao das atividades de ensino e pesquisa, em nvel de administrao superior,
composto pelo reitor, vice-reitor, pr-reitores de reas, representantes de cada uma das
unidades universitrias, docentes de todas as categorias e representantes discentes.
- Reitoria rgo que dirige todas as atividades universitrias, tanto
administrativas como acadmicas, em nvel executivo. Seu poder exercido pelo reitor,
vice-reitor e pr-reitores.
rgos Setoriais
- Centros (ou faculdades/Institutos/escolas) de carter facultativo -,
resultante da fuso de institutos e faculdades, com a funo de coordenar os departamentos.
- Conselho Departamental de carter deliberativo e consultivo -,
constitudo pelo diretor e vice-diretor da unidade acadmica, chefes de departamentos
acadmicos, representantes do corpo docente nas diversas categorias, e por representantes
discentes.
- Diretoria rgo executivo - que dirige, coordena, fiscaliza e superintende
as atividades das unidades acadmicas e administrativas.
O governo colegiado aquele que se apia em rgos colegiados. Uma boa
maneira de caracterizar esse tipo governo tomar como exemplo o caso de uma instituio
federal de ensino superior. Na Universidade de Braslia, por exemplo, os principais rgos,
isto , os rgos colegiados superiores, so o CONSUNI, seguido pelo Conselho de Ensino,
Pesquisa e Extenso - CEPE (na prtica, funciona atravs de cmaras especficas: de psgraduao, de ensino de graduao e de extenso) e o Conselho de Administrao CAD -,
que envolve diretores de institutos e faculdades. No estatuto da UnB, esses rgos so
definidos da seguinte forma: O CONSUNI o rgo final deliberativo da universidade,
para traar a poltica universitria e funcionar como instncia de recurso. composto por
membros do Conselho de Administrao e do Conselho de Ensino e Pesquisa,
representantes da comunidade e representante da Associao de Ex-alunos. O CEPE, por
sua vez, o rgo superior deliberativo e consultivo da Universidade, em matria de
ensino, pesquisa e extenso. constitudo pelo reitor, vice-reitor e pelos decanos de

12

graduao, de pesquisa e ps-graduao e de extenso. Finalmente, o CAD constitudo


por rgo superior deliberativo e consultivo da Universidade em matria administrativa.
Dele fazem parte o reitor, o vice-reitor, os decanos de assuntos administrativos e
financeiros e de assuntos comunitrios, diretores de faculdades, diretores de rgo
suplementar e representantes do corpo discente.
A UnB tem ainda uma especificidade, que geralmente no encontrada em
outras federais: o Conselho Diretor da Fundao Universidade Braslia FUB -
responsvel pelo gerenciamento do patrimnio e das receitas e despesas da UnB, mas no
trata de questes acadmicas. A FUB representa o que se pode considerar, em seu estatuto
de criao, a mantenedora da UnB.
Nas IES privadas, a mantenedora deve garante o patrimnio fsico-financeiro
e o oramento da instituio. No caso das comunitrias ou confessionais, isso geralmente
verdade, entretanto, nas particulares de sentido estrito, essa funo assume outra conotao;
a mantenedora , na verdade, a dona da instituio.

A mantenedora supostamente

mantm a universidade ou faculdade, mas de fato so estas que mantm a mantenedora. As


particulares de sentido estrito, em geral, no tm rgos colegiados superiores e, quando os
tm, geralmente so compostos de membros nomeados pelo mantenedor ou pelo reitor, que,
por sua vez, nomeado pelo mantenedor. Muitas vezes, o reitor no tem mandato, sendo
demissvel ad nutum, isto , segundo a vontade do mantenedor. Nas particulares, o governo
de fato geralmente no colegiado e, muitas vezes, sequer os estatutos prevem rgos
colegiados. Quer dizer, a autonomia acadmica e pedaggica passa a ser secundarizada pela
vontade da mantenedora ou do dono da escola ou faculdade, conforme j mencionado
(Trigueiro, 2000, p.59).
O Parecer 600/975 , do ento conselheiro Jacques Velloso, sobre a autonomia
acadmica das universidades, pretendia exatamente estabelecer que as universidades
privadas tivessem rgos colegiados de direito e de fato, com as atribuies acadmicas que
a LDB especifica no art. 52. Este Parecer baseia-se principalmente no pargrafo nico do
Art. 53 da LDB, que concerne autonomia didtico-cientfica. Segundo o citado pargrafo,

Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de Educao. CES/CNE. Parecer 600/97 de


autoria de Jacques Velloso.

13

Para garantir a autonomia didtico-cientfica das universidades, caber


aos seus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos
oramentrios disponveis, sobre:
I - criao, expanso, modificao e extino de cursos;
II - ampliao e diminuio de vagas;
III - elaborao da programao dos cursos;
IV - programao das pesquisas e das atividades de extenso;
V - contratao e dispensa de professores;
VI - plano de carreira docente.
Como destaca o Parecer 600/97, caber aos seus colegiados de ensino e
pesquisa decidir... as atribuies do colegiado. Desta forma, a Lei atribui aos colegiados
de ensino e pesquisa das universidades sempre dentro dos recursos oramentrios
disponveis - a competncia para deliberar a respeito de cada uma e do conjunto de matrias
que so essenciais para a vida acadmica da instituio. Portanto, para o relator do Parecer
em pauta, os rgos colegiados de ensino e pesquisa tm plena autonomia para deliberar a
respeito da matria em epgrafe, tendo como nica restrio autonomia didtico-cientfica
as limitaes oramentrias da instituio.
O relator argumenta que universidades pblicas, alm de obedecerem ao
princpio da gesto colegiada, tambm devem submeter-se ao princpio da gesto
democrtica, conforme o art. 56 da nova LDB. J as particulares, na forma da lei, precisam
apenas submeter-se ao princpio da gesto colegiada autnoma. Argumenta ainda que
tambm no caso de instituies privadas, quando os dirigentes so nomeados fora de listas
mltiplas, sua presena nos colegiados no pode ser computada como representao
docente. Este parecer foi aprovado no CNE, mas o ministro da educao no o homologou.
No obstante estas consideraes, a problemtica da autonomia nas IES,
bem como da sua gesto, requer ainda o exame de aspectos relacionados estrutura
organizacional, e a sua cultura e tradies.
Inicialmente, no que concerne estrutura organizacional e ao funcionamento
interno, as instituies privadas, em geral, so bem mais "leves", geis e flexveis que as
Instituies de Ensino Superior (IES) pblicas. Por "leves" quer-se dizer menos
burocratizadas, com menos colegiados e mais simples do ponto de vista da complexidade e
da diferenciao interna; ou seja, h menos setores, departamentos e instncias

14

administrativas

acadmicas,

bem

como

nveis

hierrquicos

decisrios,

comparativamente com as pblicas.


Verifica-se, de um modo geral, maior centralizao e concentrao do poder
nas IES privadas que em suas congneres do setor pblico. Nestas ltimas, constata-se uma
certa ambigidade na distribuio interna do poder, ora se concentrando em determinados
setores, em uma pr-reitoria ou unidade administrativa - segundo o assunto ou a rea de
interesse -, ora se diluindo e dispersando em uma multiplicidade de esferas decisrias,
colegiados e grupos de interesses. O mesmo no se constata nas IES privadas, onde as
principais decises esto nas mos de poucos indivduos.
Se, por um lado, a maior concentrao e centralizao do poder nas IES
privadas, comparativamente s pblicas, possibilita maior agilidade e flexibilidade s
primeiras, por outro lado, esse fato tende a diminuir o comprometimento institucional no
grupo das particulares. Isto significa que, em geral, a participao nas decises e o
envolvimento, sobretudo de docentes, nas IES particulares, limitado, repercutindo na
comunicao entre a administrao superior e as bases acadmicas.
Outro aspecto distintivo entre os dois grandes grupos de instituies referese s hierarquias. Nas pblicas, tem-se um nmero acentuado de hierarquias, muitas delas
se superpondo, atinentes titulao, visibilidade e prestgio no campo cientfico - entre os
pares docentes/cientistas -, ao tempo de casa, aos cargos formais e a demais posies
honorficas; todos esses nveis hierrquicos tornam extremamente complexos os processos
decisrios e comunicativos nessas instituies; por sua vez, as IES privadas possuem
poucos nveis e tipos de hierarquias, favorecendo a articulao entre diferentes setores e
indivduos, sejam estes tcnicos ou docentes, o que se reflete numa menor possibilidade de
resistncias a mudanas e a inovaes, bem como numa maior disposio para incorporar
novos valores, provenientes de grupos emergentes e de outros no identificados diretamente
com o "ethos" acadmico propriamente dito. O que pode representar um aspecto importante
no momento presente, em que se verificam profundas alteraes no modo de produo e
difuso do conhecimento, especialmente na relao entre as instituies de ensino superior
e a sociedade. Alm disso, a menor quantidade de tipos de hierarquias no contexto das IES
privadas, comparativamente s pblicas, implica uma maior possibilidade de cumprimento

15

de normas e decises das instncias superiores e menor "desvios" na implementao das


decises, uma vez que, nestas ltimas, as decises superiores so sempre condicionadas e
dependentes da aprovao dos vrios centros e instncias paralelas de poder.
No que concerne ao papel dos conselhos superiores nas IES particulares,
embora tenha se verificado a sua existncia, na grande maioria das instituies visitadas,
constata-se, tambm, que esses conselhos no tm o mesmo peso, nem importncia, que
tm nas IES pblicas. Para estas, quase nenhuma deciso, mesmo aquelas que no so to
importantes e que poderiam ser deixadas nas instncias locais e nos nveis hierrquicos
inferiores, deixa de passar pelos conselhos mximos, e, mais do que isso, estando sujeitas a
resultados os mais diversos, considerando a grande complexidade de interesses, na maior
parte das vezes no alinhados e mesmo conflitantes. Nessa complexa teia de relaes e
interesses, no raro, nas IES pblicas, posies e expectativas de deciso do reitor serem
rejeitada por interesses de grupos contrrios a sua orientao, o que tende a intensificar as
negociaes e alianas entre os vrios membros dos conselhos superiores da instituio.
Comparativamente, nas particulares, a dinmica e a atuao desses conselhos bem
diferente: primeiro, muito comum encontrarmos o comentrio, entre membros e
dirigentes das IES privadas, que os conselhos so, em geral, meramente instncias formais,
com pouco poder para alterar as iniciativas do reitor ou da administrao superior da
instituio; segundo, os conselhos superiores nessas IES so, normalmente, pouco
numerosos e nem sempre representam todas as correntes e tendncias presentes nessas
instituies, o que leva a se constituir, basicamente, num espao de confirmao e de
consagrao de toda uma orientao estratgica e prtica oriunda dos reitores e
mantenedores da organizao.
Esse fato leva a uma outra importante caracterstica das IES particulares. A
forte influncia dos mantenedores, os "donos", das instituies, muitas vezes acumulando
ou revezando com os scios a condio de reitor ou vice-reitor com a de presidente da
mantenedora.
Se a no interferncia da mantenedora na instituio "mantida" vista como
uma condio para a autonomia e liberdade acadmica das IES privadas, na prtica, isso
quase nunca ocorre. muito grande a influncia da mantenedora, no apenas nos assuntos
administrativos e financeiros, o que parece at razovel, mas, sobretudo, em decises

16

acadmicas ou afetas s atividades de ensino e pesquisa, na criao de novas disciplinas,


nas reformas curriculares e na abertura ou fechamento de novos cursos, por exemplo. Quer
dizer, a autonomia acadmica e pedaggica passa a ser secundarizada pela vontade da
mantenedora ou do "dono" da escola ou faculdade. Esse fato tem trazido alguns conflitos de
orientao no cotidiano das IES particulares, colocando, lado a alado, duas lgicas distintas
e nem sempre conciliveis - a do lucro e do mercado e a pedaggica e acadmica.
No se pretende criar nenhum tipo de oposio forte entre essas duas
perspectivas de orientao de conduta, mas sabido que os seus princpios nem sempre se
conciliam, evidenciando-se uma situao problemtica para as IES. Os conflitos da
decorrentes, via de regra, so tornados mais agudos e sensveis nos momentos de
elaborao de projetos pedaggicos e de desenvolvimento institucional, bem como nas
atividades de avaliao, sejam estas provenientes do MEC e de outras agncias federais, ou
mesmo de iniciativa interna.
Junto com essas preocupaes, que acentuam a forte marca individual - dos
"donos" dos estabelecimentos - no cotidiano das IES, verifica-se o grande predomnio de
um padro "familiar" na gesto e conduo dessas instituies. Ou seja, antigos
proprietrios de escolas secundrias, que passaram a ampliar seus negcios para o ramo do
ensino superior, tendo seus filhos, esposa e outros familiares envolvidos nessa nova
atividade empresarial, prosseguiram, em geral, com as mesmas estratgias, prticas e vises
trazidas de suas experincias anteriores, centralizando decises e dando um carter,
possivelmente, muito tradicional s gestes de suas faculdades ou universidades. E, em
muitos casos, constata-se que esse modo familiar de gerenciar os negcios tem se
confrontado com prticas calcadas em procedimentos mais racionais e formais, fundadas na
impessoalidade, na transparncia oramentria, na atribuio de funes segundo critrios
de competncia tcnica, na definio de direitos e responsabilidades de cada cargo e nas
aes administrativas baseadas em regulamentos escritos e previamente definidos, em
suma, no funcionamento burocrtico moderno.
So, assim, duas orientaes de conduta que passam a se defrontar no campo
das IES privadas, a tradicional e a burocrtica, ou a familiar e a gesto racional-formal,
implicando em tenses internas considerveis, especialmente no momento atual, em que
presses competitivas crescentes levam a que muitas instituies privadas procurem

17

aprimorar o seu processo decisrio, os mecanismos de avaliao e de planejamento - vistos


como instrumentos de gesto e de correo de rumos -, e a estrutura e funcionamento geral
da organizao. Contudo, a marca pessoal do proprietrio das IES particulares - em geral
indivduos realizadores e com grande influncia carismtica - e de sua famlia ainda muito
evidente, implicando, em muitas situaes, dificuldades para se avanar em determinadas
mudanas, percebidas por diversos membros da instituio como necessrias,
especialmente as que dizem respeito administrao dos recursos humanos e formulao
de planos estratgicos mais abrangentes.
O trabalho de construo de uma nova condio institucional e de gesto das
IES no Pas dos mais sensveis e difceis no momento, pois envolve no apenas a
formulao de modelos e discusses tcnicas, como aquelas afetas ao planejamento e
avaliao, mas, principalmente, porque precisam ser amplamente negociados e discutidos
com toda a comunidade interna e externa.
Cada tipo de instituio, se pblica ou privada, comunitria ou no, estadual,
federal ou municipal, e assim por diante, possui seus prprios desafios e especificidades
nesse processo de discusso e negociao de novas propostas de desenvolvimento
institucional.
Sem entrar em muitos pormenores, o tema da gesto nas particulares o que
se pode considerar uma verdadeira "caixa preta". Principalmente entre aquelas dirigidas por
um padro tradicional e familiar, a inovao organizacional, incluindo-se a implementao
de adequados sistemas de informaes gerenciais, de planejamento e avaliao, esbarra em
grandes entraves, sobretudo decorrentes de um forte personalismo e centralismo, que
impedem novas iniciativas ou as cerceiam, procurando ajust-las ao desejo dos
proprietrios da instituio, conforme analisei anteriormente.
Porm, no apenas nessas instituies familiares, mas na grande maioria das
IES particulares, a gesto e administrao eficiente um grande problema. As informaes
gerenciais so precrias e pouco confiveis, o planejamento praticamente inexistente e a
avaliao ainda est em seus primeiros passos, quando no ausente. Decises so tomadas
"intuitivamente" ou baseadas apenas em procedimentos convencionais, histricos, nem
sempre fundamentados em razes tcnicas.

18

A criatividade, se, de um lado, apontada como mais promissora entre as


particulares, em razo de uma estrutura menos burocratizada e formal que as IES pblicas,
por outro lado, enfrenta tambm as duras resistncias do centralismo e dos processos
autoritrios, os quais estabelecem, a priori, o que deve ser feito e seguido pelas "bases
acadmicas". Estas, no envolvidas nas decises principais da instituio, tambm no
fazem muito esforo em alterar essa situao. A condio de horistas de grande parte dos
quadros docentes nessas instituies um dos fatores que corrobora esse quadro de
omisso; outro fator o risco sempre presente da perda do emprego, em decorrncia de
eventuais enfrentamentos com a alta administrao.
Desse modo, o planejamento e os processos de avaliao tendem a ficar
muito concentrados na cpula das instituies particulares, o que implica dificuldades na
implementao de novas medidas e na construo de um novo projeto de desenvolvimento
institucional que tenha a efetiva participao e o comprometimento dos docentes e tcnicos
das IES particulares.
O dilema ento agir sempre verticalmente, independente de crticas e
omisses, ou abrir-se ao dilogo e apoiar iniciativas das bases acadmicas e dos tcnicos,
estimulando essa participao e favorecendo a um maior comprometimento dos membros
da instituio em novos projetos, de largo alcance.
As chamadas instituies comunitrias parecem ser as que mais avanam
nessa segunda perspectiva, construindo um espao interno de maior interlocuo e
construo de propostas mais participativas e criativas na gesto da organizao. So
muitas iniciativas que poderiam servir de base para vrias outras instituies de educao
superior no Brasil, incluindo as pblicas. No extremo oposto, as IES com maiores
dificuldades de implementar novos projetos de desenvolvimento institucional e de gesto
estratgica, so as chamadas "escolas isoladas", especialmente aquelas em que predominam
os padres familiares de administrao.
No obstante estas consideraes, a problemtica da gesto e do governo das
IES precisam ser localizadas em todo um contexto mais amplo de influncias que atinge as
relaes com a sociedade e, em particular, o Estado. Esses aspectos sero, ento, abordados
a seguir, iniciando-se pela questo atinente sucesso e nomeao dos dirigentes

19

mximos dessas instituies. Obviamente, essa questo, no campo das IES particulares tem
forte marca do dono ou da mantenedora, conforme se procurou destacar anteriormente.
Contudo, pretende-se insistir que, mesmo nesses casos, pode-se argumentar que tais
nomeaes tambm esto sujeitas a um arcabouo normativo maior, amparado pela ao
fiscalizadora e supervisora exercida pelo MEC, junto a todas as instituies responsveis
pela educao superior no Pas.

4. O Estado e as IES no Brasil


Este trabalho de superviso e fiscalizao realizado pelo Estado envolve
vrios rgos do poder executivo, destacando-se, no que concerne s IES, a Secretaria de
Ensino Superior do MEC (SESU), o Conselho Nacional de Educao (CNE) e o Instituto
Nacional de Estudos Pedaggicos (INEP), tendo, este ltimo, papel fundamental na
implementao de toda a poltica de avaliao do ensino superior, no momento.
Antes de passar para o tratamento das questes mais especficas, como a da
nomeao dos dirigentes superiores das IES e da prestao de contas por parte destas
instituies, convm situar, rapidamente a atuao destes rgos.
A SESU tem um papel mais ligado superviso e implementao das
polticas relacionadas educao superiro no Pas. Porm, na prtica, acaba sendo o
verdadeiro formulador das polticas, que, quase sempre, so referendadas pelo Ministro.
Nos ltimos anos, a atuao do rgo se expandiu, uma vez que, aps a LDB, muitas
questes passaram a necessitar de normatizao. Desta forma, a SESU passou a produzir
decretos e portarias, que acabaram direcionando os rumos do Ensino Superior. Para dar um
exemplo, as IES privadas, para ofertarem cursos de graduao, dependem de permisso do
rgo.
No mbito da SESU, diversos mecanismos especficos so criados para as
IES, tais como credenciamento da Instituio, e autorizao e reconhecimento de cursos.
nesse momento que h um contato mais prximo das IES com o poder pblico, pois elas
precisam apresentar projetos de cursos, adequando-se a uma srie de exigncias. As
exigncias tm sido bem conduzidas pela SESU, que criou padres de qualidade a serem
atendidos pelas IES. O rgo tambm mantm um contato estreito com o CNE. Um

20

exemplo a atual reviso da Legislao para os cursos seqenciais. H tambm a questo


do oramento das IFES que submetido SESU. A esse respeito, as presses por parte das
IFES so grandes, especialmente no que concerne s reivindicaes por maiores salrios e
recursos, os quais a SESU no tem como ampli-los, uma vez que os repasses dependem de
decises da rea econmica e de autorizao da Unio.
Finalmente, pode-se destacar algumas polticas que esto ligadas mais
diretamente SESU:
- Conduo do processo de discusso e implementao das Diretrizes
Curriculares para os Cursos de Graduao;
- Estabelecimento dos padres de qualidade para os cursos de nvel superior;
- Implementao ou superviso de programas especiais, como o Programa
Especial de Treinamento (PET); e o Programa para Melhoria do Ensino Superior (recursos
para as IES e financiamento de equipamentos);
- Sistematizao da Legislao, criando procedimentos para normas fixadas
pela LDB (exemplo: os cursos seqenciais criados pela LDB, estabelecendo-se parmetros
e procedimentos especficos);
- Superviso e fiscalizao de IES, sobretudo no que tange Avaliao das
Condies de Oferta dos cursos, por meio da constituio das Comisses de Especialistas;
Um outro rgo importante na conduo da Poltica de ensino superior do
Pas o INEP. Historicamente, esse rgo foi criado para desenvolver pesquisas e reflexes
sobre a educao. Entretanto, nas ltimas dcadas, seu papel tem sido cada vez mais
diversificado e ampliado. Primeiro, consolidou-se como um produtor de dados sobre a
educao, realizando os censos dos diversos nveis educacionais. Segundo, mais
recentemente, com a introduo dos novos mecanismos de avaliao,a exemplo do Exame
nacional de Cursos.
Finalmente, o Conselho Nacional de Educao um rgo praticamente
independente. Possui autonomia suficiente para criar polticas para o ensino. Todavia, em
ltima instncia, depende da chancela do Ministro. O CNE, de modo geral, funciona da
seguinte forma: determinada matria recebe apreciao do CNE. O rgo discute e emite

21

um parecer. Esse parecer no vlido oficialmente, mas passa a exercer grande influncia
no cotidiano das IES. Ou seja, o ambiente acadmico e as IES passam a considerar as
disposies descritas em tais pareceres. Posteriormente, o parecer encaminhado ao MEC e
pode ser homologado ou no. Se for homologado, passa a se constituir em resoluo e a ter
fora de lei. Assim, o perodo de espera para o homologo de um parecer, pode demorar
muito e acaba ocorrendo que, pela falta de normas at essa deciso final, o CNE fica
legislando autonomamente durante algum tempo.
Na seqncia, passar-se- ao exame do processo de nomeao das
autoridades mximas das IES no Pas.
a) Nomeao de autoridades nas IES
O processo de escolha de dirigentes das universidades pblicas caminhou na
direo da abertura poltica, iniciada em 1985. Tal e qual a escolha de Presidente da
Repblica, pretendia-se escolher os dirigentes universitrios pelo voto universal e esgotar o
processo de escolha no mbito da sociedade. Os conselhos superiores, por lei, deveriam
elaborar listas de candidatos, e aos dirigentes federais caberia apenas referendar as decises
da comunidade (Schwartzman 1991, p.17). Tratava-se, desse modo, de deslocar para a
comunidade de alunos, professores e funcionrios a responsabilidade da escolha dos
dirigentes.
Schwartzman (1991), chama a ateno para os problemas decorrentes deste
esse tipo de processo decisrio. Do ponto de vista interno j no se garante mais que os
dirigentes sejam escolhidos predominantemente por aqueles professores que possuem as
melhores condies para faz-lo, dada a sua experincia acadmica e titulao. tambm
notrio que se excluem do processo eleitoral aqueles docentes que, embora dotados de
mrito acadmico e capacidade administrativa, no possuem os atributos necessrios ao
embate poltico-eleitoral. Nessa linha de preocupaes, argumenta o conhecido socilogo,
possvel tambm que ao longo do processo poltico se faam compromissos de natureza
corporativista

com

determinados

segmentos,

estranhos

atividade

acadmica

(Schwartzman, 1991, p. 17).

22

Com a regulamentao da Lei. 9.192 de 21 de dezembro de 1995, o princpio


da escolha de dirigentes foi consagrado com a predominncia do peso da comunidade
interna, definindo o colegiado com setenta por cento de membros do corpo docente. Esta
lei, em seu artigo 16, estabelece, para o caso da as IFES, que:
I - o reitor e o vice-reitor de universidade federal sero nomeados pelo
Presidente da Repblica e escolhidos entre professores dos dois nveis
mais elevados da carreira ou que possuam ttulo de doutor, cujos nomes
figurem em listas trplices organizadas pelo respectivo colegiado mximo,
ou outro colegiado que o englobe, institudo especificamente para este
fim, sendo a votao uninominal;
II - os colegiados a que se refere o inciso anterior, constitudos de
representantes dos diversos segmentos da comunidade universitria e da
sociedade, observaro o mnimo de setenta por cento de membros do
corpo docente no total de sua composio;
III - em caso de consulta prvia comunidade universitria, nos
termos estabelecidos pelo colegiado mximo da instituio, prevalecero
a votao uninominal e o peso de setenta por cento para a manifestao
do pessoal docente em relao s demais categorias;
Para o caso de estabelecimento isolado de ensino superior mantido pela
Unio, conforme o pargrafo V desta lei, as regras so idnticas, ou seja, o diretor e o vice
so tambm nomeados pelo Presidente da Repblica, escolhidos em lista trplice preparada
pelo colegiado mximo. J, para as IES no mantidas pela unio, o pargrafo VII estabelece
que a escolha do dirigente dar-se- por meio de estatutos e regimentos prprios.
Conforme o Art. 1 da Lei acima citada, em nenhuma universidade pblica
h eleies; pode haver e geralmente h, consultas prvias para a escolha ou indicao de
dirigentes, mediante indicao do colegiado mximo de cada universidade federal ou do
colegiado especialmente constitudo para este fim.

Estes colegiados elaboram listas

trplices e o reitor e vice so nomeados pelo Presidente da Repblica. De fato, o Ministro da


Educao escolhe quem vai ser nomeado e leva os nomes para o Presidente; ento editado
um decreto, assinado pelo Presidente da Repblica.
De forma geral, segundo Rangel Jr. (1996), identificam-se trs processos de
escolha de dirigentes: o autocrtico, no qual o detentor de poder do mando (governador,
prefeito, proprietrio) escolhe e nomeia o dirigente da IES; o indireto, no qual o dirigente

23

escolhido por um colgio eleitoral representante da comunidade (s vezes apenas o


segmento docente), que apenas indica uma lista para a escolha e nomeao pela autoridade
competente; e direto, no qual, embora a nomeao do eleito dependa de autoridade
superior, a escolha do dirigente se d com a participao e o voto direto da comunidade
universitria. O autor identifica tambm trs formas de votao para eleies diretas: a
universalidade pela qual todos os votantes tm o mesmo peso na votao, independente
do segmento ao qual pertenam e de seu nmero; a proporcionalidade - quando os
indivduos participam em seu conjunto e o peso de seus votos calculado de acordo com o
segmento a que pertena cada um; e a paridade - na qual, a partir do entendimento de que
os segmentos so numericamente diferenciados, atribui-se peso igual aos trs segmentos
que compem a comunidade acadmica.
Uma vez escolhido o dirigente, a nomeao amplamente normatizada pelas
leis e decretos apresentados. Ao que tudo indica, a insatisfao das instituies ocorre
justamente quando, por motivos variados, o dirigente nomeado no corresponde ao
primeiro nome indicado pela comunidade, embora essa nomeao tenha amplo respaldo na
Lei. Um exemplo de conflito dessa ordem pode ser visto em episdio recente, na
Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia - UMESB. Segundo notcia veiculada no
Jornal da Cincia6, a comunidade acadmica da Universidade Estadual do Sudoeste da
Bahia foi surpreendida no dia trs de maio com a nomeao de um reitor pr-tempore,
sem consulta prvia s instncias superiores (CONSU), passando por cima de uma
deliberao do Conselho Superior, que j havia indicado, no dia 24 de abril, um nome para
assumir a funo de reitor interino, com o objetivo de viabilizar as eleies. Ainda
segundo o jornal citado ... a atitude do Governador desencadeou um processo de
mobilizao e as trs categorias tentam impedir a entrada do interventor na instituio.
H tambm a preocupao, na composio do colegiado, quanto ao
corporativismo de alguns dos segmentos, o que poderia acarretar empecilhos ao processo
democrtico. De acordo com documento da COPEA (1998), tanto na carreira universitria,
como na escolha de dirigentes, a hierarquia do mrito e da excelncia acadmica devem
prevalecer sobre o corporativismo. (...) A avaliao por pares, com predominncia de
6

Jornal da Cincia, e-mail 2030, de 10 de Maio de 2002.

24

elementos externos, deve ser a base do julgamento do mrito em ensino, pesquisa e


extenso, para a progresso na carreira e para o ingresso e permanncia no regime de
dedicao exclusiva(COPEA, 1998)7.
b) Procedimentos e prticas de prestao de contas nas IES
A Instruo normativa SF/MF N 02, de 20 de dezembro de 2000, define, em seu
Art. 2, item IX, o processo de prestao de contas como:
... processo formalizado pelo titular da entidade da administrao
indireta, compreendendo as autarquias, fundaes institudas e mantidas
pela Unio, empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais
empresas controladas direta ou indiretamente pela Unio, bem como
empresas encampadas ou sob interveno federal, rgos e entidades que
arrecadem ou gerenciem contribuies parafiscais, de investimentos e
outros fundos e dos rgos ou entidades administradas sob contrato de
gesto. A Prestao de Contas ser elaborada com suporte da unidade de
contabilidade analtica da entidade, com objetivo de demonstrar a boa e
regular aplicao dos recursos utilizados e os resultados obtidos, na
conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades
administrativas competentes e conter dados e informaes pertinentes
aos atos de gesto oramentria, financeira, patrimonial e operacional e
guarda de bens e valores pblicos, devendo ser encaminhada respectiva
unidade de controle interno, pelo titular da entidade.
A Prestao de Contas, ainda de acordo com o item supracitado, poder ser:
1) Anual levantada ao final do correspondente exerccio financeiro; at setenta e
cinco dias contados da data do encerramento do correspondente exerccio financeiro.
2) Extraordinria - quando ocorrer a extino, ciso, fuso, incorporao,
transformao, liquidao ou privatizao de entidades da administrao indireta, inclusive
das fundaes institudas e/ou mantidas pelo Poder Pblico Federal; at noventa dias,
contados da data de extino, ciso dissoluo, transformao, liquidao, privatizao,
fuso ou incorporao.

Documento da Coordenao de Programas de Estudos Avanados da UFRJ - COPEA, em


29 e 30 de maio de 1998.

25

De maneira geral, os processos de tomada e de prestao de contas so constitudos


por: 1) rol de responsveis; 2) demonstraes financeiras exigidas em lei; 3) relatrio de
gesto e 4) relatrio de auditoria.
As prestao de contas das autarquias e fundaes pblicas esto regulamentadas
pela Medida Provisria n 2.087-29, de 22 de fevereiro de 2001, atualizando a legislao
pertinente.
O Art. 1, desta Medida Provisria prev que os recursos financeiros de todas as
fontes de receitas da Unio e de suas autarquias e fundaes pblicas, nas quais se incluem
as IES, sero depositados e movimentados exclusivamente por intermdio dos mecanismos
da conta nica do Tesouro Nacional. A MP estabelece tambm, no Art. 2, as regras para
aplicao de financeira dos recursos.
Art. 2 - A partir de 01 de janeiro de 1999, os recursos dos fundos, das
autarquias e das fundaes pblicas federais no podero ser aplicados
no mercado financeiro.
J, no Pargrafo 4 deste artigo, abre-se exceo, no que se refere s receitas
prprias.
4 As autarquias e fundaes pblicas, os fundos por elas administrados,
bem como os rgos da Administrao Pblica Federal direta, podero
manter na conta nica do Tesouro Nacional, em aplicaes a prazo fixo,
disponibilidades financeiras decorrentes de arrecadao de receitas
prprias, na forma regulamentada pelo Ministrio da Fazenda.
No que se refere s mantenedoras de instituies de ensino superior sem finalidade
lucrativa, o artigo 5 do decreto 3.860, de 9 de julho de 2001, diz que estas publicaro, para
cada ano civil, suas demonstraes financeiras certificadas por auditores independentes e
com parecer do respectivo conselho fiscal.
Este conjunto normativo estabelece, portanto a forma e o critrio que rege o
processo de prestao de contas das IES, como instituies pblicas, especialmente no que
concerne a parte propriamente oramentria de tal processo. Contudo, h muitos outros
aspectos, que precisam ser, igualmente considerados, e atinge todo o ambiente do ensino
superior brasileiro, no momento.
Trata-se da prestao de contas dos servios realizados e dos resultados dos
trabalhos sob a responsabilidade de tais instituies. O que est em questo, nesse sentido,
algo que vai alm do aspecto meramente oramentrio e jurdico, atingindo a qualidade

26

do ensino, a formao dos recursos humanos e o emprego adequado dos recursos


financeiros em atividades de pesquisa e extenso.
A esse respeito, tem sido fundamental o trabalho de acompanhamento e
avaliao desenvolvido pelo MEC, conforme j mencionado anteriormente, condicionando
toda a poltica de recredenciamento de cursos e de criao de novas IES. O Exame
Nacional de Cursos, mais conhecido como provo, vem assumindo papel de grande
importncia a esses respeito, condicionando muitas mudanas e correes no
funcionamento e na estrutura interna das vrias IES, sobretudo no segmento das
particulares, forando-as a rever currculos e a melhorar a condio de seu quadro docente,
bem como as atividades de pesquisa e extenso.
Dessa forma, pode-se dizer que as vrias IES esto passando por um grande
processo de modificaes internas, no sem muitas resistncias, no processo mais amplo de
prestao de contas sociedade e ao Estado brasileiro, tendo, na sistemtica de avaliao o
seu vetor mais importante.
Atualmente, alm do Exame Nacional de Cursos, o INEP tem procurado
implementar a avaliao das condies de ensino, no mbito dos diferentes cursos em voga
no Pas, e, mais recentemente, inaugurado nova etapa na chamada avaliao institucional.
Em resumo, muito tem sido feito neste sentido, e, sejam instituies
pblicas, sejam as particulares, em suas mais diferentes formas, estruturas e configuraes
jurdicas, todas estas tm envidado esforos importantes na busca pela melhoria da
qualidade. Processo, este, que ainda est em seus momentos iniciais.
O resultado de todo esse esforo, que atinge a gesto das IES e que acaba
por condicionar toda a qualidade dos resultados ali gerados depende, outrossim, de fatores e
da intervenincia de muitos outros atores, num campo de muitos conflitos e tenses.
No obstante, a tnica a discusso mais aberta de grandes temas e questes
que dizem respeito aos interesses comuns, no sentido de "centrar fora", em aes mais
coesas de reivindicao junto aos rgos do governo. O que requer explicitar problemas e
apresentar eventuais encaminhamentos de solues.
Seguindo essa argumentao, se a reivindicao para a especificidade e a
no comparabilidade entre as vrias instituies privadas uma tnica, segundo muitos

27

depoimentos de dirigentes de IES particulares, "existe, na verdade, uma preocupao


comum", com a formao superior e com o papel que essas instituies desempenham na
sociedade, o que apontam como "um servio populao e ao pas". Nesse sentido, dizem
estes, "todas as IES so pblicas", "no h essa grande separao pblico-privado, mas
instituies boas ou no, srias ou picaretas".
Afora essas ressalvas, h, na maior parte dos discursos evidenciados na
grande mdia, uma preocupao com a generalizao de critrios de avaliao, de formas
"niveladoras" de conduo da poltica superior por parte do MEC, embora reconheam, a
importncia das ltimas medidas, incluindo - com todas as inmeras restries apontadas o Exame Nacional de Cursos.
Entretanto, de um modo geral, nota-se, nitidamente, um clima de grandes
mudanas no interior das IES pblicas e privadas, conforme j se comentou, e nas suas
relaes com outros setores da sociedade, especialmente com os rgos responsveis por
essa poltica no Pas.
Poder-se-ia dizer que vivenciamos uma grande fase de transio em nosso
ensino superior, sobretudo entre as instituies particulares, apontando para mudanas
maiores na estrutura e funcionamento dessas instituies, embora o esboo final desse
cenrio ainda no esteja suficientemente claro. ainda muito imprevisvel o quadro que
vir das transformaes que ora presenciamos nesse setor da vida brasileira. Contudo,
insisto, so bastante evidentes os sinais de grandes alteraes na educao superior do pas,
a julgar pelo que pude perceber, ainda que em carter incipiente, em termos de anseios de
mudanas por parte dos dirigentes, bem como de aes concretas j iniciadas. Tudo isto
poder apontar para uma modificao na relao pblico-privado -, e na "diviso de
trabalho" e definio de novas especializaes entre as instituies ligadas educao
superior no Brasil.
As oportunidades de novas frentes de atuao para as IES particulares so
muitas, implicando possibilidades de aumento da diferenciao no conjunto dessas
instituies no pas, e intensificao do processo competitivo, no apenas no grupo das
particulares, mas entre este e o das instituies pblicas. Entretanto, as conseqncias desse

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possvel acirramento no jogo concorrencial entre as IES do Pas, no futuro prximo, ainda
so muito imprevisveis, conforme apontado h pouco.
Entre novas oportunidades para as IES, destacam-se as inmeras parcerias
que vm sendo desenvolvidas com organizaes no-governamentais - envolvendo, por
exemplo, a problemtica ambiental -, com secretarias municipais e estaduais - incluindo a
participao conjunta em programas de alfabetizao de adultos, de atendimento
odontolgico e hospitalar e no controle e preveno de doenas -, e com vrias empresas e
indstrias, sobretudo as pequenas e micros, interessadas nos conhecimentos produzidos e
disponveis nas IES.
Muitas vezes, as empresas e outras organizaes da sociedade procuram,
preferencialmente, as IES particulares por estas apresentarem maior velocidade nas
respostas s demandas que lhe so dirigidas, e menos "burocracia", comparativamente s
instituies pblicas, facilitando a ao conjunta e a realizao de novas parcerias com
essas empresas e organizaes. A esse respeito, algumas IES privadas apontam que
determinadas "ONGs" manifestam claramente que tm preferido realizar convnios com
essas instituies, por considerarem muito "restritivas" as possibilidades de acordo com as
pblicas. Significando, tais restries, o que consideram um forte "academicismo" e uma
viso muito "terica" presente nas IES pblicas, de "difcil aplicao na realidade
concreta". Ou seja, as particulares estariam em melhores condies de responderem a essas
demandas da sociedade, segundo tais interpretaes, a despeito de no possurem, em geral,
o mesmo escopo de conhecimentos cientficos e tecnolgicos das IES pblicas,
especialmente as federais. Essa uma sinalizao importante para o campo da disputa que
se apresenta proximamente entre as IES do Pas.
No obstante as possibilidades apontadas anteriormente, resultados
provenientes de pesquisas anteriores, junto s universidades pblicas, revelam que muito
forte a "marca" de uma instituio deste tipo junto a importantes setores da sociedade,
especialmente o meio empresarial, desejoso de estabelecer contatos e realizar convnios
com instituies de reconhecido nome e peso cientfico e acadmico. Ou seja, empresrios
e organizaes da sociedade no esto interessados apenas no conhecimento necessrio

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soluo de seus problemas concretos, mas, sobretudo, na "chancela", no "nome" da


instituio. E, nesse caso, muitas universidades pblicas ainda levam certa vantagem
competitiva, em relao s particulares.
Diante dessas consideraes e levando em conta ainda o grande potencial de
pesquisa e ensino instalado nas IES pblicas, bem como do quadro de docentes, em geral
bem qualificado, difcil sustentar que as particulares tomaro o lugar das pblicas, pelo
menos no curto ou mdio prazo, modificando as hegemonias atuais. Sem dvida que novos
espaos de concorrncia e especializao ocupados por IES particulares podero alterar
algumas posies no conjunto e afetar o jogo de disputa; porm, nenhuma evidncia
emprica parece sustentar o "fim das pblicas" e a hegemonia das instituies privadas.
Talvez, no ensino e na extenso, as particulares possam adquirir maior
visibilidade e importncia, comparativamente situao atual e no confronto com as IES
pblicas. Estas ainda permanecem com grande peso e importncia no campo da pesquisa
brasileira, e, apesar da crise atual, das restries oramentrias, dos crescentes custos da
cincia contempornea, dos problemas decorrentes de uma limitada transferncia de
conhecimentos das universidades para amplos setores da sociedade, a base cientficotecnolgica j consolidada nessas instituies ainda representa um diferencial importante
nesse campo de atividades acadmicas. Entretanto, mesmo essa vantagem comparativa
poder no se manter ou ser inviabilizada, caso essas instituies no iniciem programas
amplos de reformas e mudanas estruturais, sobretudo em sua gesto, que passam pela
necessidade de formulao de projetos de desenvolvimento institucional e de
direcionamento estratgico, a fim de lidar com um ambiente altamente competitivo e
diferenciado.
Por outro lado, as particulares, que podero dispor de novas oportunidades e
benefcios provenientes de um ambiente mais dinmico, tm a enfrentar, especialmente no
curto prazo, um conjunto de importantes desafios, oriundos de presses as mais diversas.
Entre estas, destacam-se o que me pareceram as principais preocupaes dos dirigentes das
IES privadas: as exigncias e restries decorrentes do novo aparato normativo e da
legislao recente voltada ao ensino superior, especialmente a atual LDB, bem como
problemas apontados nas relaes com o MEC.

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Referncias bibliogrficas

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