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Revue de dpenses

relatives la fonction achats


des collectivits territoriales

AVRIL 2016

Anne BOQUET Yves DURUFLE


Lucie RUAT Nomie ANGEL
Camille FREPPEL
Q

Q

Inspection gnrale
des finances

Inspection gnrale
de ladministration

N 2015-M-094

N 16-014-15-136-01

RAPPORT

REVUE DE DEPENSES RELATIVES


LA FONCTION ACHATS DES COLLECTIVITS TERRITORIALES

ANNE BOQUET

tabli par

INSPECTRICE GENERALE

YVES DURUFLE

INSPECTEUR GENERAL
DE LADMINISTRATION

DES FINANCES

LUCIE RUAT
INSPECTRICE

NOEMIE ANGEL
INSPECTRICE
DE LADMINISTRATION

DES FINANCES

CAMILLE FREPPEL
INSPECTEUR ADJOINT
DES FINANCES

avec la participation de
PIERRE BARAT-DIVIN
AGATHE LAVALEE
Assistants dvaluation

- AVRIL 2016-

Rapport

SYNTHESE

La politique dachat constitue une opportunit pour les collectivits territoriales. La


mission sest attache la rvler la lumire du paradoxe suivant : alors que les achats
courants 1 des collectivits territoriales 2 dpassent dsormais les 45 Mds par an (soit 17 %
de la dpense locale), la plupart dentre elles na pas identifi la fonction achats comme un
levier de matrise des dpenses.
Cette situation est dautant plus frappante que certaines collectivits, ltat et les
tablissements hospitaliers se sont lancs dans des dmarches doptimisation de leurs achats
et en ont retir des gains importants. En particulier, le programme de performance
hospitalire des achats responsables (PHARE) lanc entre 2009 et 2011 a dgag, ds 2012,
des gains hauteur de 1,0 % de lassiette des dpenses concernes (18 Mds ), crdibilisant
la perspective de rsultats rapides.

Loin de se rsumer un ensemble de contraintes (frquemment imputes au code des


marchs publics), la politique dachat donne des marges de manuvre la collectivit
pour exercer ses comptences, sans remettre en cause le niveau du service public.
1/ La politique dachat est un espace largement ouvert aux initiatives locales.
Chaque collectivit est libre den prendre toute la dimension, quil sagisse :

de la dfinition de ses relations avec les fournisseurs (sourage 3, ngociation, incitation


la performance) ;
de linterrogation du besoin des services (expression du juste besoin pour viter le
renouvellement lidentique de lachat sans questionnement pralable, sans prise en
compte des consommations passes, sans envisager les substitutions possibles) ;
des objectifs quelle fixe lachat public, qui peut et doit concilier lefficacit des deniers
publics et le soutien de lactivit conomique, voire le dveloppement durable et
linsertion sociale.

Pour que les collectivits occupent tout cet espace, encore faut-il quelles dveloppent des
outils adapts :

une vritable fonction achats doit saffirmer dans lorganisation des


collectivits territoriales, distincte de la fonction march laquelle elle est souvent
rduite 4. Pour ce faire, les lus et les cadres dirigeants ont besoin dtre
sensibiliss aux enjeux de lachat public et de sapproprier ses tenants et
aboutissants ;
la professionnalisation des acheteurs publics tant indispensable, la mission
recommande la cration dune filire de formation, initiale et continue ;

Les achats courants recouvrent les achats relevant de la section de fonctionnement et les dpenses relevant
de la section dinvestissement et participant de la gestion courante (comme le parc immobilier ou les vhicules).

2 Dans ce rapport, sont comprises dans le primtre des collectivits territoriales les communes, les
intercommunalits ( fiscalit propre ou non), les dpartements et les rgions.
3 Le
4

sourage consiste mener des actions pour connatre le march de fournisseurs.

Alors que la fonction march relve des actes et procdures juridiques de prparation et de passation des
marchs publics, la fonction achats recouvre lensemble des processus qui ont pour objet dacqurir les biens et
les services ncessaires au fonctionnement dune collectivit.

Rapport

lutilisation de la logique conomique du code des marchs publics, comme bote


outils , doit permettre de meilleures relations avec les fournisseurs (sourage,
ngociation). cet gard, cette logique conomique se heurte, en pratique, aux
rticences et craintes exprimes par de nombreuses collectivits territoriales, qui
conduisent la mission soutenir une modification de la rdaction actuelle du dlit
de favoritisme dans le code pnal ;
lintermdiation des rseaux consulaires, encourage et soutenue par les conseils
rgionaux, appuie utilement cette connaissance du tissu de fournisseurs.

2/ La mutualisation et la massification des achats permettent dobtenir des rsultats


rapides.
La mobilisation de leffet volume, qui implique en amont une mutualisation des achats, doit se
faire lchelon pertinent, au risque sinon dtre contreproductive. Lquilibre entre la
massification des achats et lallotissement des lots dun march repose sur la structure de
loffre et du tissu des fournisseurs, qui peuvent tre locaux, dpartementaux, rgionaux,
nationaux ou mondiaux.
la manire du barrage qui tire de llectricit en regroupant des flux, la massification gnre
une nergie nouvelle pour peser sur loffre. La massification constitue ainsi un levier puissant
de loptimisation de lachat. Les outils qui la permettent doivent ds lors tre saisis :

pour que les groupements de commande slargissent, la mission prconise


lallgement des procdures les concernant (notamment leur inclusion dans les
dlgations de signature lexcutif) ;
pour que le recours aux centrales dachat se dveloppe, le positionnement des
diffrentes centrales doit saffirmer de manire complmentaire. LUGAP reste
linstrument de la massification des achats au niveau national et se positionne au
service du plus grand nombre de collectivits possibles ; les centrales locales ont pour
leur part un rle essentiel au niveau local, comme auxiliaires de lachat et de la
coordination des besoins ;
pour soutenir la mutualisation des achats, lchelon intercommunal apparat la
mission particulirement appropri, sachant que le bloc communal reprsente, lui
seul, 80 % de la dpense dachats courants des collectivits territoriales. Pour ce faire,
la mission suggre que ce sujet soit obligatoirement prsent dans le schma de
mutualisation de chaque intercommunalit.

3/ Lachat doit tre au cur dune dynamique nouvelle.


Les habitudes dachat, lorsquelles deviennent des certitudes, figent le fonctionnement dune
collectivit. La politique dachat revient bousculer ces habitudes et demande lchange des
meilleures pratiques.

Pour encourager ce partage et cette mulation, la mission propose la mise en place dun
programme partenarial dappui loptimisation des achats des collectivits
territoriales, ds 2017 :

ce programme, port par les associations dlus et par ltat, viserait dabord
sensibiliser les collectivits, leurs lus et leurs cadres dirigeants ;
il comporterait galement un volet daccompagnement, en mettant disposition un
cadre mthodologique de loptimisation et en recensant les meilleures pratiques
existantes ;

Rapport

il sappuierait sur un fonds transitoire de modernisation et dingnierie de lachat


local, financ par redploiement de crdits, pour soutenir les collectivits qui en
exprimeraient le besoin ;
enfin, il soutiendrait des relais territoriaux spcifiques chaque territoire (centres
de gestion, centrales dachat locales, etc.) pour accompagner les dmarches locales
doptimisation.

Le succs de ce programme partenarial sera directement li son portage et sa


gouvernance : il ncessite la mise en place dune instance nationale de coordination (qui
pourrait tre rattache, par exemple, au comit des finances locales (CFL), ou sinspirer de
linstance qui accompagne le programme de dveloppement concert de ladministration
numrique territoriale 5, ou encore tre porte de manire autonome par les associations
dlus). Cette instance dcidera des orientations stratgiques du programme, suivra sa mise
en uvre dans le temps et sappuiera sur lobservatoire des finances et de la gestion publique
locale (OFGPL) pour capitaliser les bonnes pratiques.

Pour amplifier encore davantage cette mulation territoriale, et sans crer de comptence de
nouvelle, le territoire rgional peut tre celui de la coordination des achats car il est
frquemment lhorizon dintervention des fournisseurs locaux. Ds lors, les acheteurs publics
du territoire pourraient saccorder sur un exercice concert de leurs politiques
dachat dans chaque nouvelle rgion.
4/ Enfin, les collectivits pourront valoriser les rsultats de leurs politiques dachat.

La politique dachat offre des marges de manuvre nouvelles, dont les rsultats pourront
tre communiqus en toute transparence.

Certains leviers de la transparence existent dj : ce sont ceux prvus par les cadres de la
commande publique (qui demande la publication de certaines donnes essentielles relatives
aux marchs publics) et de laccs aux documents administratifs (puisque les documents de
march des collectivits en sont). Cette transparence sera accrue par lopen data, qui
amliorera la connaissance de lachat public local et facilitera les comparaisons entre
collectivits.

lavenir, limage de ltat et des tablissements hospitaliers, les collectivits


territoriales pourront valoriser les marges de manuvre quelles russissent
dgager grce loptimisation de leurs achats. Selon la mission, grce lengagement des
plus grandes collectivits dans une telle dmarche, un effet dentranement sera cr au
bnfice des autres, et les gains pourraient atteindre 1,9 Md sur le triennal 2018-20, soit en
moyenne 1,3 % par an de lassiette des dpenses 6.

Officiellement lanc en octobre 2015, le programme de dveloppement concert de ladministration numrique


territoriale (DcANT) pour 2015-17 a t labor conjointement par le gouvernement (via le SGMAP) et les
collectivits territoriales, au sein de linstance nationale partenariale (INP), o se rencontrent les associations
reprsentatives des lus locaux et les reprsentants de ltat pour aborder les sujets lis ladministration
lectronique.
6 titre

de comparaison, en mobilisant lensemble des tablissements hospitaliers, quelle que soit leur taille ou les
spcificits de leur intervention, PHARE souhaite gnrer, en 2017, 3,0 % de gains.
La mission a estim les marges de manuvre associes trois scnarios doptimisation des achats des collectivits
territoriales :
dans le scnario a minima, les gains atteindraient 1,4 Md sur le triennal 2018-20 (en moyenne 1,0 % de
lassiette annuelle des dpenses sur la priode) ;
dans le scnario raliste, ils atteindraient 1,9 Md (1,3 % de lassiette) ;
dans le scnario volontariste, ils atteindraient 2,7 Mds (1,9 % de lassiette).

SOMMAIRE

INTRODUCTION........................................................................................................................................... 1
1.

MALGRE UN VOLUME BUDGETAIRE SIGNIFICATIF, LES ACHATS NE SONT PAS


CONSIDERES COMME UNE FONCTION STRATEGIQUE DANS DE NOMBREUSES
COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................................................................................. 3
1.1. Dun point de vue quantitatif, les achats courants des collectivits territoriales
reprsentent une dpense importante et dynamique ............................................................... 3
1.1.1. En labsence dune dfinition consensuelle et cohrente des achats, la
mission a retenu le plus petit dnominateur commun que sont les
achats courants ........................................................................................................................... 3
1.1.2. Les achats courants des collectivits territoriales reprsentaient 45 Mds
en 2014, soit 17 % de la dpense locale, en hausse moyenne de 3 % par an
depuis 2010 .......................................................................................................................................... 4
1.2. Dun point de vue qualitatif, les collectivits territoriales se sont ingalement
investies dans loptimisation de leurs achats ................................................................................ 5
1.2.1. Les choix des collectivits territoriales dnotent une priorit donne
lachat local .......................................................................................................................................... 5
1.2.2. Lachat nest pas reconnu, dans de trs nombreuses collectivits
territoriales, comme un levier de pilotage stratgique des dpenses .......................6
1.2.3. Cette situation est lie la relative faiblesse de la structuration de la
fonction achats ................................................................................................................................... 6
1.2.4. Le manque de reconnaissance de la fonction achats tient aussi au
caractre disparate de la diffusion des pratiques dachat .............................................8

2.

LES COLLECTIVITES TERRITORIALES AURAIENT INTERET A MOBILISER LES


DIFFERENTS LEVIERS DE PERFORMANCE DES ACHATS....................................................... 9
2.1. Le premier levier est incontestablement celui de la massification ...................................... 9
2.1.1. La massification des achats repose sur leur centralisation, leur
planification et leur groupement ...............................................................................................9
2.1.2. Les instruments dachat group, groupements de commande et centrales
dachat, constituent de relles opportunits de mutualisation ................................. 10
2.1.3. Les risques comme les gains attendus de la massification doivent tre
prcisment analyss et pondrs .......................................................................................... 12
2.2. Les processus dachats ne se limitent pas des actes juridiques mais doivent
tre apprhends de faon globale ................................................................................................. 12
2.2.1. En amont, lexpression du juste besoin est un lment cl de la
dfinition dune stratgie dachat sur chaque segment ................................................ 13
2.2.2. Le cadre de la commande publique est une bote outils au service de
lachat, dont le potentiel peut tre dcupl par la dmatrialisation.................... 16
2.2.3. En aval, le suivi de lexcution des marchs ne doit pas tre nglig ..................... 18
2.3. La performance des achats ncessite enfin une organisation ddie et une
professionnalisation accrue ............................................................................................................... 19
2.3.1. Sans quil soit possible de dfinir une organisation optimale, un pilotage
centralis de lachat est souhaitable ..................................................................................... 19

2.3.2.

3.

Le dveloppement de politiques dachats ncessite une


professionnalisation des acheteurs ainsi quune acculturation des lus, des
dirigeants et des services des collectivits .......................................................................... 20

GENERER DES GAINS ACHATS IMPORTANTS IMPLIQUE UN PORTAGE


POLITIQUE FORT ET UN PILOTAGE FINANCIER FIN ........................................................... 20
3.1. La mobilisation des leviers identifis par la mission permettra chaque
collectivit dobtenir des gains achats........................................................................................... 20
3.2. Pour que la politique dachats contribue loptimisation des dpenses, elle doit
tre porte un haut niveau stratgique et articule avec un suivi financier.............. 24
3.2.1. Un portage politique et managrial fort est indispensable pour amplifier
les bnfices de la politique dachats ..................................................................................... 24
3.2.2. Les gains achats exigent dtre suivis et pilots finement pour tre
transforms en marges de manuvre budgtaires ........................................................ 25

4.

POUR DEGAGER DE SUBSTANTIELLES MARGES DE MANUVRE FINANCIERES,


IL CONVIENDRAIT DE GENERALISER AU PLAN NATIONAL LES DEMARCHES
DOPTIMISATION DES ACHATS .................................................................................................. 27
4.1. La mission recommande daccompagner et dinciter les collectivits saisir les
opportunits doptimisation des achats ....................................................................................... 27
4.1.1. La cration dune filire de formation initiale et continue permettrait de
faire de lachat une culture partage .................................................................................... 27
4.1.2. Face au besoin daccompagnement de certaines collectivits pour mettre
en place et moderniser leurs fonctions achats, la mission propose la
cration dun programme partenarial dappui loptimisation des achats
locaux ................................................................................................................................................... 28
4.1.3. Les chelles intercommunale et rgionale pourraient appuyer un
mouvement de mutualisation et de coordination des achats .................................... 31
4.2. En dgageant des marges de manuvre nouvelles, loptimisation des achats des
collectivits territoriales permettrait de desserrer une partie de leurs
contraintes financires hauteur dau moins 1,4 Md sur trois ans .............................. 33
4.2.1. Selon les hypothses de la mission et sans mesures nouvelles, les dpenses
dachats courants des collectivits territoriales atteindraient 49 Mds
en 2020 ................................................................................................................................................ 33
4.2.2. Les trois scnarios envisags par la mission permettraient de dgager des
marges de manuvre dau moins 1,4 Mds sur 2018-20 par rapport au
tendanciel ........................................................................................................................................... 34

LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA MISSION ......................................................... 39


CONCLUSION.............................................................................................................................................. 41
LISTE DES PIECES JOINTES ................................................................................................................... 43
LISTE DES ANNEXES ................................................................................................................................ 44

Rapport

INTRODUCTION

Dans un contexte financier contraint, les collectivits territoriales doivent aujourdhui


rechercher des marges de manuvre nouvelles et matriser leurs dpenses afin dassurer
leurs missions de service public et de prserver leurs capacits dinvestissement. Les
expriences de ltat, du secteur hospitalier, comme celles de certaines collectivits
territoriales, ont montr que les politiques dachats peuvent constituer un important
levier doptimisation des dpenses publiques.

Afin daccompagner les collectivits dans cette dmarche et dvaluer les marges financires
potentielles, le ministre des finances et des comptes publics, la ministre de la dcentralisation
et de la fonction publique et le secrtaire dtat charg du budget ont, par lettre de mission
du 26 novembre 2015, confi aux inspections gnrales des finances et de ladministration
une revue de dpenses sur la fonction achats des collectivits territoriales, en
application de larticle 22 de la loi de programmation des finances publiques
pour 2014-2019. Au-del de lanalyse des dpenses, il est demand la mission dtudier les
bonnes pratiques existantes ainsi que de proposer des modes de capitalisation et de diffusion
de ces expriences. Sur cette base, elle est invite documenter un ensemble dconomies
potentielles lies la gnralisation de pratiques dachats performantes.
Les travaux de la mission ont port sur lensemble de la fonction achats , c'est--dire des
processus qui ont pour objet dacqurir les biens et les services ncessaires au
fonctionnement dune collectivit et sa gestion courante interne.

Dun point de vue juridique, les achats des collectivits territoriales sinscrivent, pour une
large part, dans le cadre de la commande publique. Loin dtre seulement proccup par la
scurit juridique, le code des marchs publics est irrigu par un principe de concurrence,
facteur cl de la baisse des prix, de lamlioration de la qualit et du soutien de linnovation.
La rforme du code en cours la date de la mission 7 sefforce den faire un outil plus simple,
afin de faciliter le dveloppement dune approche conomique de lachat public.

Dun point de vue budgtaire, face la multiplicit des approches de lachat (juridique,
comptable, budgtaire) et la diversit des choix de gestion (rgie ou externalisation,
march public ou dlgation de service public, etc.), la mission a t amene trouver le
plus petit dnominateur commun entre les collectivits. Elle sest ainsi intresse leurs
dpenses d achats courants , qui recouvrent les achats relevant de la section de
fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que certaines dpenses cibles
dinvestissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et automobile).

Le dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 applique les mesures prvues par lordonnance du 23 juillet 2015
relative aux marchs publics, elle-mme prise pour transposer les directives europennes du 28 mars 2014 et
pour simplifier la structure juridique existante. La mission joint ce rapport une table de concordance entre les
articles du code des marchs publics (CMP) quelle cite et ceux de lordonnance d8 23 juillet 2015 et du
dcret du 25 mars 2016 reprenant leur objet.

-1-

Rapport

En termes de mthodologie, la mission sest appuye sur :

de nombreux entretiens avec des associations dlus et des experts des achats, ainsi
que des dplacements dans les collectivits 8 pour identifier les meilleures pratiques
et les difficults rencontres (cf. annexes I V sur les leviers doptimisation) ;
un parangonnage des expriences menes en France par ltat et le secteur
hospitalier, ainsi qu ltranger (Royaume-Uni, Allemagne et Core du Sud) ;
une analyse qualitative de la maturit de la fonction achats des collectivits
(cf. annexe VI);
une analyse quantitative des achats courants entre 2010 et 2014, sur la base des
donnes des comptes de gestion consolids par la direction gnrale des finances
publiques (cf. annexe VII) ;
une tude de cas sur deux segments dachat rvlateurs des leviers doptimisation
(celui des solutions dimpression et celui des prestations de nettoyage - cf. annexe IX).

Le rapport constate que :

les achats ne sont pas considrs, dans de nombreuses collectivits territoriales,


comme une fonction stratgique, alors mme que leur poids budgtaire est important
(partie 1) ;
la diversit des leviers doptimisation des achats pourrait tre mieux mobilise
(partie 2) ;
un portage politique et un pilotage financier sont essentiels au succs de la dmarche
doptimisation (partie 3) ;
afin de dgager de substantielles marges de manuvre financires, il conviendrait
dinciter et daccompagner les collectivits territoriales en ce sens (partie 4).

65 collectivits territoriales ont ainsi contribu aux travaux de la mission, gographiquement rparties et
dchelons territoriaux diffrents (4 conseils rgionaux, 11 conseils dpartementaux, 25 tablissements publics de
coopration intercommunale et 25 communes).

-2-

Rapport

1. Malgr un volume budgtaire significatif, les achats ne sont pas


considrs comme une fonction stratgique dans de nombreuses
collectivits territoriales
1.1. Dun point de vue quantitatif, les achats courants des collectivits
territoriales reprsentent une dpense importante et dynamique
1.1.1. En labsence dune dfinition consensuelle et cohrente des achats, la mission a
retenu le plus petit dnominateur commun que sont les achats courants
La mission a retenu le primtre le plus cohrent et homogne possible pour son analyse
(cf. encadr 1). Dans un second temps, la rflexion sur loptimisation des achats des
collectivits pourrait utilement tre largie, linstar des dmarches :

de ltat, qui a intgr compter de 2013 au primtre des dpenses dachats courants
celles dachats spcifiques et les dpenses des tablissements publics ;
du secteur hospitalier, qui a progressivement tendu son programme de performance
hospitalire des achats responsables (PHARE) aux dpenses dinvestissement en plus
de celles dexploitation pour la priode 2015-17.
Encadr 1 : Primtre retenu par la mission

La mission a retenu le primtre :


les collectivits territoriales au sens large, savoir leur primtre constitutionnel (les
communes, les conseils dpartementaux et les conseils rgionaux) auquel la mission ajoute les
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre (FP) ou non 9 ;
le territoire national, mtropolitain et ultra-marin pour le chiffrage global ;
les budgets principaux et annexes ;
les dpenses d achats courants 10, qui recouvrent dans les collectivits :
- lintgralit des achats relevant de la section de fonctionnement 11 ;

- des dpenses relevant de la section dinvestissement et participant de la gestion courante interne


de la collectivit (notamment les parcs mobilier, informatique et automobile, ainsi que les
prestations intellectuelles).
La mission a cart les sujets lis aux marchs complexes (par exemple les partenariats public-priv)
ainsi que les sujets lis la gestion patrimoniale (investissements immobiliers). Elle ne sest pas non
plus penche en dtail sur la diversit des modes de gestion des collectivits : certaines prfrent la
rgie lexternalisation, certaines optent pour une dlgation de service public ou le transfert un
syndicat intercommunal, dautres encore choisissent une gestion centralise des achats compense
par une refacturation de ces achats groups leurs satellites

Source : Mission (cf. annexe VII relative au primtre des dpenses).


9

En revanche, sont exclus du primtre les services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) et les
dmembrements tels que les centres communaux daction sociale (CCAS), les socits dconomie mixte (SEM), les
socits publiques locales (SPL), les offices publics dhabitation loyer modr (OPHLM) et damnagement et de
construction (OPAC), les services publics industriels et commerciaux en gestion dlgue (SPIC), etc.

10 En application du dcret du 17 mars 2009 portant cration du service des achats de

ltat (SAE), ce dernier tait


responsable de la politique des achats courants de ltat , savoir ceux portant sur les fournitures et matriels
de bureau, les matriels informatiques et progiciels associs, les matriels et services de tlcommunication, les
transports de biens et personnes, lentretien immobilier, la maintenance technique, les vhicules non spcialiss et
les carburants, les matriels et services dimpression, les nergies et fluides, ainsi les services financiers.
11

Y compris certaines dpenses dintervention passant par des achats (ex : formation professionnelle des
rgions).

-3-

Rapport

1.1.2.

Les achats courants des collectivits territoriales reprsentaient 45 Mds


en 2014, soit 17 % de la dpense locale, en hausse moyenne de 3 % par an
depuis 2010

Sur le primtre dfini par la mission, les dpenses dachats courants des collectivits
territoriales stablissent 45,4 Md en 2014 au niveau national, dont 80 % par le bloc
communal, 15 % par les dpartements et 5 % par les rgions (tableau 1). Ces dpenses ont
t particulirement dynamiques entre 2010 et 2013, avec une croissance annuelle moyenne
de 3 % sur le primtre total, tire en particulier par les EPCI fiscalit propre (taux de
croissance annuelle moyen de 6 %) et les rgions (idem).

Il convient de souligner une certaine stabilisation de ces achats entre 2013


et 2014 (- 0,2 %), sachant que les achats courants des dpartements ont baiss de 1,5 %, et
ceux des communes de 2,5 %. En labsence de donnes comptables suffisantes, les facteurs
dterminants de lvolution de ces dpenses ne peuvent pas tre identifis.
Tableau 1 : Montants des dpenses dachats courants en France selon les chelons de
collectivits territoriales entre 2010 et 2014 (montants en Mds )

Communes
EPCI fiscalit propre
EPCI sans fiscalit propre
Dpartement
Rgion
Total
volution entre N et N+1

2010
18,6
8,6
5,3
6,4
1,8
40,7
-

2011
19,0
9,4
5,4
6,5
2,0
42,3
3,9 %

2012
19,5
10,2
5,7
6,8
2,1
44,3
4,7 %

2013
20,1
10,5
5,8
6,9
2,2
45,5
2,7 %

2014
19,6
10,9
5,8
6,8
2,3
45,4
- 0,2 %

Source : DGFiP, retraitements de la mission (cf. annexe VII relative au primtre des dpenses).

Hors dpenses des EPCI sans fiscalit propre, ces achats courants reprsentent 17 % de la
dpense locale en 2014 12. Ils psent dans la gestion courante des collectivits, puisquils
reprsentent en 2014 en moyenne 21 % de leurs dpenses de fonctionnement, de 10 % pour
les dpartements 47 % pour les EPCI fiscalit propre (graphique 2).
Graphique 1 : Part des dpenses dachats de fonctionnement dans le budget de fonctionnement
des collectivits territoriales en 2014 (hors EPCI sans fiscalit propre)
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%

47%

26%

Communes

Poids moyen pour lensemble des


collectivits (21 %)

EPCI fiscalit
propre

10%

11%

Dpartements

Rgions

Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. NB : Seuls les dpartements mtropolitains sont pris en
compte. NB2 : Sont rapports aux budgets de fonctionnement les dpenses dachats de fonctionnement (qui ne
recouvrent quune partie du primtre de la mission).
12

Sur 215 Mds de dpenses de fonctionnement et dinvestissement en 2014, sur des budgets annexes et
principaux des rgions, dpartements mtropolitains, communes et EPCI fiscalit propre (source : primtre
DGCL retrait par la mission).

-4-

Rapport

1.2. Dun point de vue qualitatif, les collectivits territoriales se sont


ingalement investies dans loptimisation de leurs achats
1.2.1. Les choix des collectivits territoriales dnotent une priorit donne lachat
local
Loin dtre exclusivement guid par un objectif doptimisation, lachat est frquemment
conu comme un levier daction publique. Ainsi, au vu des entretiens de la mission, lachat
des collectivits territoriales est indubitablement marqu par le souhait de mobiliser
le tissu conomique local, notamment des trs petites et des petites et moyennes
entreprises (TPE-PME).
Cette proccupation est :

un enjeu politique dune part, puisquil sagit dtre visible et dapparatre comme un
acteur conomique direct sur le territoire en tant donneur dordre ;
un enjeu conomique (voire budgtaire) dautre part, dans la mesure o le soutien de
lactivit locale a un impact direct sur les ressources fiscales et les dpenses des
collectivits.

Si le cadre de la commande publique se fonde sur lgalit de traitement, y compris


gographique, il ninterdit pas au pouvoir adjudicateur de prparer ses marchs de
sorte quun maximum de petites entreprises puissent y rpondre. Par exemple, sur
lachat des denres alimentaires pour loffre de restauration collective, la prparation du
march permet dencourager lapprovisionnement en circuit court (cf. encadr 2).
Encadr 2 : Achat et approvisionnement de denres alimentaires en circuit court

Tenir compte, dans lexpression des besoins, des capacits quantitatives et qualitatives des
fournisseurs locaux (saisonnalit des produits, capacit dapprovisionnement des fournisseurs) ;
Allotir le march (par exemple avec un lot bio ) ;
Valoriser la prsentation des produits (par exemple lors dune commission de dgustation) ;
Affiner les critres de slection des offres (dlai entre la rcolte et la livraison, distance parcourue
entre le lieu de production et celui de livraison, possibilit dune action pdagogique du
producteur) ;
Assurer la diffusion des offres au plus prs du tissu local, notamment via les organismes
professionnels du territoire.

Source : Mission (cf. annexe II relative lingnierie des marchs).

Par ailleurs, lexprience bretonne en matire de mesure des achats locaux est galement
clairante sur laccs rel des fournisseurs locaux la commande publique : selon les donnes
rcoltes par lassociation My Breizh Open Data 13, entre janvier 2013 et mai 2015, 49 % du
montant des marchs du conseil rgional de Bretagne avaient des titulaires bretons 14.

13

Cette association a mis en ligne, en mars 2015, un prototype de portail de donnes, appel My Breizh Open
Data Marchs publics , labor conjointement avec le conseil rgional de Bretagne, partir des informations
disponibles sur 2013, 2014 et 2015 (cf. annexe III sur la dmatrialisation des marchs partie 3).

14 Prsentation conjointe avec Etalab sur l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs
publics (16 fvrier 2016).

-5-

Rapport

1.2.2. Lachat nest pas reconnu, dans de trs nombreuses collectivits territoriales,
comme un levier de pilotage stratgique des dpenses
Face une contrainte budgtaire accrue, la rationalisation des dpenses dachats devrait
constituer un enjeu stratgique pour rduire les cots de fonctionnement et prserver les
capacits dinvestissement.

Or paradoxalement, tel nest pas aujourdhui le cas. Alors que ltat et les hpitaux ont ralis
des conomies importantes grce leurs politiques dachats 15, dans de trs nombreuses
collectivits territoriales, lachat nest pas identifi comme un levier de pilotage de la
dpense. Dautres axes semblent tre privilgis, tels que la matrise de la masse salariale ou
la baisse des investissements. Mme les collectivits territoriales les plus avances en termes
doptimisation de lachat ntablissent que rarement une corrlation entre leurs politiques
achats et leurs stratgies financires, les gains enregistrs sur les achats bnficiant plutt
aux directions oprationnelles.
1.2.3. Cette situation est lie la relative faiblesse de la structuration de la fonction
achats

Afin danalyser la fonction achats des collectivits territoriales, la mission a retenu les critres
suivants :

la stratgie et le portage, c'est--dire les orientations fixes pour amliorer la


performance des achats et la capacit de la collectivit les soutenir et les relayer ;
lorganisation, qui renvoie la structuration de la fonction et la rpartition des
comptences et des moyens entre services ;
la professionnalisation, qui vise le niveau dexpertise et de connaissance des techniques
dachats ;
les pratiques dachats, qui renvoient au processus dachat et aux leviers utiliss pour
loptimiser ;
le pilotage, qui regroupe lensemble des outils permettant de grer les processus
dachats et de suivre leur efficience.

laune de cette grille danalyse et des entretiens avec des structures de toute taille, la
mission a mis en exergue le faible degr de maturit 16 de la fonction achats des
collectivits territoriales.

Au niveau stratgique, rares sont les collectivits faire de la fonction achats une priorit.
Parmi les collectivits rencontres, indpendamment de leur taille, peu dentre elles
disposent dun lu dlgu lachat. De mme, la stratgie de se regrouper avec dautres
structures pour acheter est davantage porte par les services de la collectivit que par les
lus. Globalement, les lus communaux semblent assez rticents se dpartir de leurs achats
au profit du niveau intercommunal, craignant de perdre leur lien privilgi avec le tissu
conomique environnant.

15 Sur quatre annes, ltat et ses tablissements publics ont dgag en moyenne 403 M/an (entre 2011
et 2014), et les tablissements hospitaliers en moyenne 316 M/an (entre 2012 et 2015) dans le cadre du
programme de performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE). Pour lavenir, ltat se fixe un
objectif de 700 M/an sur une assiette totale de 28 Mds (hors dfense et scurit), soit un gain achat de 2,5 %, et
le programme PHARE un objectif moyen de 480 M sur 2015-17 par rapport une assiette totale de 25 Mds, soit
un gain achat de 1,9 % (cf. annexe VII relative au chiffrage des dpenses et marges de manuvre envisageables).
16

Le concept de maturit de lachat est employ pour valuer le niveau de professionnalisation ou dexpertise
de la fonction achats dans une organisation donne. Les diffrents niveaux de maturit, ou stades dvolution de la
fonction achat au regard dun objectif global de performance, sont gnralement modliss dans une grille qui
dtermine par domaines cls les exigences attendues.

-6-

Rapport

Au niveau organisationnel, historiquement, la commande publique sest dveloppe selon


une logique avant tout juridique, le premier enjeu tant de matriser le risque contentieux
administratif, voire pnal. Dailleurs, cette phase de scurisation juridique est encore en cours
dans les communes de moins de 8 000 habitants et dans les intercommunalits plus rurales,
o les achats, trs souvent infrieurs au seuil du code des marchs 17, interviennent de gr
gr. Dans de trs nombreux organigrammes de collectivits, lachat nest pas identifi comme
une fonction spcifique. Il est ralis par les directions mtiers, la direction des moyens
gnraux ou de lapprovisionnement se chargeant des achats transversaux, et la direction des
marchs ou des affaires juridiques assurant la computation des achats pour respecter les
seuils du code des marchs.
En termes de professionnalisation, la majorit des agents en charge de lachat sont, soit des
juristes responsables des marchs, soit des techniciens ralisant les achats pour le compte
dune direction mtier. Peu nombreuses sont les collectivits territoriales dotes dacheteurs
disposant dune comptence universitaire ou dune premire exprience dans le domaine.
Dans les communes de moins de 5 000 habitants, le directeur des services, trs polyvalent,
assure les achats au fil de leau en prenant lattache, au besoin, de lintercommunalit.

En matire de pratiques dachat, celui-ci est souvent peru comme un acte avant tout
juridique et procdural. La logique conomique est rarement prsente, les services
privilgiant une gestion administrative des marchs aux relations directes avec les
fournisseurs, notamment par crainte du dlit de favoritisme (voir infra sur ce sujet). Mme le
recours des centrales dachats comme lUGAP, qui tendent faciliter lachat en vitant les
procdures de passation des marchs, est loin dtre un rflexe partag. Les collectivits
prfrent conserver un lien privilgi avec lconomie locale et leur marge dautonomie dans
leurs choix. Il en va de mme des groupements de commande auxquels les collectivits ont
recours occasionnellement.
En ce qui concerne le pilotage, par mconnaissance des techniques dachats et absence
doutils leur disposition, les collectivits ont globalement peu dvelopp doutils de pilotage
et disposent rarement dune cartographie globale de leurs achats leur permettant didentifier
leurs principaux segments dachats et leurs fournisseurs.

Nanmoins, ces constats gnraux ne doivent pas occulter lexistence de dmarches de


collectivits territoriales trs avances sur le sujet, qui se dmarquent par le
dynamisme de leur fonction achats. Certaines collectivits ont ainsi dvelopp de
vritables politiques dachat qui ne sinscrivent pas uniquement dans une logique de cot et
visent faire de lachat un levier de politique publique, permettant de raliser des conomies
dites intelligentes , au plus prs du besoin de la collectivit mais aussi du territoire
(dveloppement conomique, social et environnemental).

Ces initiatives sont parfois anciennes dans des villes dune certaine taille. Elles ne sont pas
uniquement lapanage de grandes collectivits puisque des communes de moins
de 20 000 habitants ont pu se doter dune vritable fonction achats (par exemple, la suite du
recrutement dun responsable de la commande publique form lachat ou de
laccompagnement par un cabinet spcialis).

17 la date

de la mission, le seuil de passation dun march public stablit 25 000 HT.

-7-

Rapport

1.2.4. Le manque de reconnaissance de la fonction achats tient aussi au caractre


disparate de la diffusion des pratiques dachat
La diffusion des bonnes pratiques dachat passe par plusieurs rseaux, plus ou
moins formels :

elle sappuie dabord sur des rseaux professionnels dacheteurs. Les associations de
professionnels de lachat et dlus ont mis en place des runions rgulires, permettant
des changes de bonnes pratiques et des rflexions sur les volutions de la commande
publique. En marge de ces organisations informelles, il existe des initiatives locales
portes par des rseaux plus institutionnels, tels que certaines chambres consulaires
qui organisent des clubs dacheteurs ouverts aux secteurs public et priv. Ces cercles
regroupent principalement des experts qui veulent affiner leurs mthodes et
techniques ;
le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) organise des
journes dactualit sur la thmatique des achats ainsi que quelques formations ddies
aux techniques dachat. Celles-ci sont toutefois en nombre insuffisant ;
au niveau local, plusieurs acteurs interviennent pour accompagner et donner des
conseils aux acheteurs locaux, tels que :

les plateformes publiques de dmatrialisation des marchs, linstar


dE-Bourgogne, de Maximilien en le-de-France, ou de Mgalis en Bretagne
(cf. encadr 5 ci-dessous) ;

une minorit de centres de gestion, qui propose aux collectivits un appui en


matire dachats allant de lassistance aux lus la gestion administrative et
juridique, voire la coordination de groupements de commandes. Ces initiatives
ne sont pas sans poser de difficults car elles excdent le cadre juridique de leurs
comptences 18.

Enfin, certaines initiatives daccompagnement des collectivits territoriales par ltat,


qui couvrent en partie le sujet de loptimisation de lachat, peuvent tre cites :

la forte mobilisation de la direction des affaires juridiques (DAJ) des ministres


conomiques et financiers, qui porte les rformes normatives et labore des guides
destination des acheteurs ;
lcoute offerte par la cellule dinformation juridique aux acheteurs publics (CIJAP),
service tlphonique gratuit de renseignements juridiques ;
limplication du secrtariat gnral de la modernisation de laction publique (SGMAP)
sur les sujets de dmatrialisation ;
ou encore la plateforme de dmatrialisation des factures qui sera mise disposition
des collectivits compter du 1er janvier 2017.

Force est de constater quil nexiste pas de dispositif coordonn permettant de diffuser,
sur lensemble du territoire, une culture conomique de lachat, appele de leurs vux
par les professionnels du secteur.

18

La loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale (FPT)
prcise, son article 25, les comptences obligatoires et facultatives des centres de gestion. Un centre de gestion
est ce titre dabord charg des tches administratives concernant les agents des collectivits (remplacements,
mise en uvre de rgles dhygine et de scurit, action sociale).

-8-

Rapport

2. Les collectivits territoriales auraient intrt mobiliser les


diffrents leviers de performance des achats
2.1. Le premier levier est incontestablement celui de la massification
2.1.1. La massification des achats repose sur leur centralisation, leur planification et
leur groupement
La massification des achats consiste regrouper plusieurs achats pour obtenir un effet
volume (gains tarifaires) et rduire les cots administratifs associs (gains sur la passation et
lexcution des marchs). Comme lillustre le graphique 1, la mission a identifi trois leviers
essentiels de massification des achats :

le premier levier intervient au sein mme de la collectivit territoriale, en agrgeant


les achats disperss dans les services, en commenant sur une base annuelle et en
cohrence avec lobligation juridique de computation des seuils (article 27 du CMP) ;
le deuxime levier sefforce de prendre en compte les achats venir, dans une
logique pluriannuelle, et cette planification est facilite par les supports tels que les
marchs bons de commande et les accords-cadres (articles 76 et 77 du CMP) ;
le troisime levier intervient en externe, par le groupement des achats avec dautres
entits proches de la collectivit territoriale (satellite, collectivit voisine, etc.).
Graphique 2 : Leviers de massification des achats dune collectivit territoriale

Source : Mission (cf. annexe IV relative la mutualisation et la massification des achats).

Selon le niveau de mutualisation souhait, une diversit dinstruments peut tre mobilise
pour grouper les achats des collectivits, chacun prsentant des avantages et des
inconvnients :

le groupement de commande (article 8 du CMP), sans personnalit juridique, permet


ses membres de coordonner et grouper leurs achats, afin de mobiliser un effet volume
et mutualiser les procdures de passation des marchs ;
en recourant une centrale dachat (article 9 du CMP), la collectivit est rpute
respecter ses obligations de publicit et de mise en concurrence (autrement dit, elle
peut en quelque sorte externaliser la passation des marchs) et elle maximise les gains
lis la massification.
-9-

Rapport

Le regroupement des achats implique, en amont, un travail essentiel de


standardisation, cest--dire de rapprochement des besoins exprims et de limitation du
nombre de rfrences acqurir. Ds lors, la massification est dautant plus efficace quelle
saccompagne dune dmarche, en amont, dexpression du juste besoin (voir infra).

2.1.2. Les instruments dachat group, groupements de commande et centrales


dachat, constituent de relles opportunits de mutualisation

2.1.2.1. Le groupement de commande est une solution relativement souple, qui peut
sadapter au degr de mutualisation souhait par les membres
En tmoigne la diversit des expriences portes lattention de la mission :

lessentiel des groupements rassemblent des collectivits territoriales et leurs satellites


(par exemple, une commune avec son CCAS ou un dpartement avec le SDIS) ;
certains groupements rassemblent plusieurs collectivits territoriales, essentiellement
sur la base de leur proximit gographique (ces groupements sont frquemment ports
par les EPCI au profit des communes membres, ou par les villes-centres) ;
dautres groupements, plus rares, rassemblent une ou plusieurs collectivits avec
dautres entits publiques (comme en Corse, o les tablissements publics locaux
denseignement se sont rattachs aux marchs rgionaux ports par ltat).

Malgr lintrt quils prsentent, les groupements de commande demeurent cependant


insuffisamment rpandus (mme si aucun dnombrement exhaustif nexiste), en raison :

dune part, des lourdeurs procdurales quils imposent, essentiellement lies au droit
des assembles dlibrantes (approbation des assembles dlibrantes, rigidit des
entres et sorties, poids des commissions dappel doffres (CAO)) ;
dautre part, des difficults de pilotage oprationnel, puisquils impliquent un
important travail en amont de standardisation, de mise en cohrence du besoin et de
synchronisation des commandes (ce pilotage nest ds lors efficient que pour des biens
standardiss et partir dun certain volume global dachat).

Selon la mission, pour faciliter encore le recours aux groupements de commande, des
allgements procduraux pourraient tre envisags, en particulier :

llargissement du champ des dlgations de signature de larticle L. 2122-22 du code


gnral des collectivits territoriales (CGCT) aux conventions de groupements ;
la reconnaissance explicite des conventions-cadres de groupements 19, qui adaptent
davantage encore le groupement de commande aux diffrents degrs de mutualisation
souhaits par les membres.

Proposition n 1 : Faciliter le recours au groupement de commande en allgeant les


exigences procdurales qui y sont lies, en intgrant cet instrument dans le champ des
dlgations de signature lexcutif (article L. 2121-22 CGCT) et en reconnaissant
explicitement les conventions-cadre de groupement.

19

Par exemple sur le modle de la convention de groupement cadre, adopte par lagglomration dOrlans
pour 2016, qui porte sur une liste de 37 familles dachats, et qui permet certains marchs de ne concerner que la
ville-centre et lagglomration, et dautres lensemble des communes selon leurs souhaits.

- 10 -

Rapport

2.1.2.2. Certaines collectivits territoriales sappuient galement sur des centrales


dachat, de niveau national ou lchelle locale
Au niveau national, la relation entre les collectivits et lUGAP est ambivalente :

lUGAP ralise un volume daffaires de 630 M HT en 2015 avec les collectivits


territoriales (sur le primtre retenu par la mission), volume daffaire qui a connu une
croissance annuelle moyenne de 11 % par an entre 2008 et 2015. Depuis 2010, lUGAP
a en particulier dvelopp ses relations partenariales avec certaines collectivits,
dans lesquelles ces dernires sengagent un volume dachat pluriannuel minimum, en
change duquel leur tarification est rduite ;
pour autant, les collectivits territoriales ne reprsentent quun quart du chiffre
daffaires de lUGAP en 2015 20. Celles rencontres par la mission ont indiqu recourir
lUGAP pour ses tarifs sur certains achats rcurrents, banaliss et massifis, ainsi que
dans un souci de gain de temps et de ractivit. Elles ont galement soulign le manque
dattractivit des tarifications de lUGAP pour les petites collectivits et des
insatisfactions concernant le recours de lUGAP aux fournisseurs locaux et lexcution
des marchs (service aprs-vente, dlais de livraison, etc.).

En parallle, un certain nombre de centrales dachat locales ont vu le jour au cours des
dernires annes, mme si leur intervention na pas encore trouv de modle stabilis :

les centrales locales identifies par la mission offrent un outil utile dingnierie de
commande publique pour les petites entits du territoire, et les accompagnent dans la
massification des achats une chelle supra-dpartementale, en prennisant une
certaine structure pour soutenir les dmarches de mutualisation (davantage que les
groupements de commande) ;
ces centrales sont toutefois confrontes, outre linterrogation persistante sur la
structure juridique la plus adapte leur activit 21, des incertitudes conomiques non
ngligeables en fonction du modle de financement retenu et de la contribution des
bnficiaires (subvention des collectivits les plus importantes, contributions
forfaitaires de lensemble des entits bnficiaires, tarification des services, etc.).
Encadr 3 : Centrales dachat locales

Les centrales dachats locales se dveloppent depuis plusieurs annes, comme :


CapAqui, cre en 2008 sous limpulsion notamment du conseil rgional dAquitaine ;
CapOise-Picardie, cre en 2009 linitiative du conseil dpartemental de lOise ;
en 2014, Approlys, cre avec lappui des conseils dpartementaux du Loiret, de Loir-et-Cher et de
lEure-et-Loir, et CentrAchat, cre avec le conseil rgional du Centre.
Par rapport lUGAP, ces centrales revendiquent une offre de services de proximit et leur ancrage
territorial. Malgr leur intrt, elles nen rencontrent pas moins des difficults de fonctionnement :
dordre politique : les diffrents donneurs dordres de la centrale doivent saccorder sur des
objectifs communs ;
dordre oprationnel : les acheteurs locaux recourant une centrale doivent accepter une
standardisation de leurs besoins et une coordination de leurs commandes ;
dordre conomique : une seule centrale locale offre un service dachat-revente avec une
tarification sur les ventes (CapOise-Picardie), les autres fonctionnant grce aux moyens mis
disposition par les collectivits fondatrices et les contributions des collectivits membres.
Source : Mission (cf. annexe IV relative la mutualisation et la massification des achats).
20

Ce chiffre daffaires de lUGAP (qui est un montant de commandes enregistres) est domin par ltat et ses
oprateurs (1 Md HT en 2015) et le secteur de la Scurit sociale (650 M HT en 2015).

21

Il napparat, au vu des travaux de la mission et suite la consultation de la DAJ sur ce point, quune structure
juridique soit plus adapte quune autre aux missions dune centrale dachat.

- 11 -

Rapport

Proposition n 2 : Soutenir le recours des collectivits territoriales aux centrales


dachat, en trouvant une complmentarit entre lUGAP et les centrales locales. LUGAP
pourrait ainsi envisager dassouplir les conditions daccs des petites collectivits
(regroupes entre elles) aux conventions partenariales. Pour leur part, les centrales
locales pourraient simpliquer dans la coordination de lexpression des besoins des
acheteurs locaux et la massification de leurs achats.
2.1.3. Les risques comme les gains attendus de la massification doivent tre
prcisment analyss et pondrs
Les difficults inhrentes la massification peuvent tre anticipes. La massification
grande chelle peut en effet, sur certains segments, jouer contre loptimisation de lachat :

le prix ne doit pas tre considr comme lunique dterminant de lachat, chaque
solution devant tre examine en cot complet ;
le risque dviction des petites et moyennes entreprises (TPE-PME) doit tre relativis
car lacheteur public dispose toujours de la possibilit dallotir ses marchs sur les
segments dont loffre est diversifie et locale ;
la massification pourrait conduire, moyen ou long terme, rduire la concurrence, et
ce faisant augmenter le pouvoir de ngociation des fournisseurs restants dans un
march devenu oligopolistique, rduire linnovation, ou crer des risques
dinscurit dapprovisionnement ;
elle ne doit pas non plus comprimer excessivement les marges des fournisseurs.

titre dexemple, la mutualisation et la massification sur les deux segments dachat tudis
par la mission ne remettraient pas en cause le recours des fournisseurs du territoire :

le march des solutions dimpression est dores et dj essentiellement international ;


le march des prestations de nettoyage restera, dans tous les cas, local (comme
lillustre dailleurs lallotissement gographique constant des marchs mutualiss de
nettoyage ports la connaissance de la mission).

Rciproquement, les opportunits lies la massification sont relles mais ne doivent


pas tre surestimes :

elle est le premier levier permettant dobtenir des gains rapides et visibles, qui
crdibilisent la dmarche achats ;
elle doit absolument tre complte rapidement par la mobilisation dautres leviers,
avec une approche globale de la politique dachat : les gains lis la massification ne
reprsentent que 20 30 % des gains envisageables identifis sur chaque segment
dachat (cf. graphique 3 infra).

2.2. Les processus dachats ne se limitent pas des actes juridiques mais
doivent tre apprhends de faon globale

Dans de nombreuses collectivits territoriales, l achat est abord par le prisme juridique,
rattach un march public ou son corollaire gnrique largi, la commande
publique . Pourtant, lachat est loin de se rduire ce seul acte juridique :

dabord, parce quun nombre important dachats ne font pas lobjet de procdures de
commande publique ;
ensuite, parce que lacheteur intervient galement - voire essentiellement - en amont et
en aval de la procdure de passation de march.
- 12 -

Rapport

2.2.1. En amont, lexpression du juste besoin est un lment cl de la dfinition


dune stratgie dachat sur chaque segment
2.2.1.1. Un questionnement simple en amont de lachat permet dajuster la dpense aux
besoins rels
Lachat public, linstar de tout comportement de consommation, nest pas
systmatiquement rationnel. Il peut rpondre une ncessit comme une logique de
confort. Il est parfois guid par la force de lhabitude ou par les prfrences individuelles, les
utilisateurs raisonnant non pas en termes de besoin mais de produits dj connus voire
tests.
Or ce type de comportements engendre des cots. Il se traduit par le renouvellement
lidentique dun achat sans sinterroger sur la qualit ncessaire de lachat projet au regard
des activits exerces, sur la quantit exacte requise au vu des consommations passes, sur la
frquence du besoin (faut-il nettoyer un bureau tous les jours ?), ou encore sur la possibilit
de mutualiser un quipement dj achet au sein de la collectivit, dallonger la dure de vie
des quipements existants (exemple du mobilier dcole qui peut tre entretenu et refait par
un menuisier) En assurant ladquation de lachat au besoin rel, la dfinition du
juste besoin reprsente ainsi un vritable gisement dconomies.

Concrtement, en amont de tout processus dachat, lacheteur interroge le besoin exprim en


se rapprochant des utilisateurs, des prescripteurs mais aussi des agents ayant en charge la
maintenance oprationnelle. Il sagit dun questionnement simple mais efficace en termes
dconomies, aujourdhui insuffisamment rpandu dans les collectivits territoriales.
Les collectivits territoriales dont la fonction achats est la plus mature sappuient sur les
mthodes danalyse fonctionnelle et danalyse de la valeur du besoin 22 :

lanalyse fonctionnelle distingue le besoin de la fonction et du produit ou service


achet. Elle rflchit en termes de fonctionnalits attendues pour rpondre au besoin et
non de produit et laisse ds lors la place des achats innovants, voire des produits ou
services de substitution ;
lanalyse de la valeur dresse un diagnostic des faiblesses du produit achet et des
cots passs afin de mettre en vidence les surcots liminer. Elle sappuie
notamment sur le bilan des niveaux de consommation, une tude dtaille de la
facturation des produits, une dcomposition des diffrents postes de cot de la
prestation ou du produit achet Elle raisonne en cot global pour la collectivit et
permet ds lors dvaluer la pertinence dune externalisation et dclairer le montage
du march au regard des cots cachs ou induits.

2.2.1.2. Ltude du secteur concurrentiel complte lanalyse du besoin en adaptant sa


dfinition aux ralits du march

Aujourdhui peu pratiqu dans les collectivits territoriales, le sourage 23 contribue


la performance de lachat. Il se dfinit comme lensemble des dmarches en direction des
entreprises, pralables au lancement de la procdure de mise en concurrence.
22

Selon la norme AFNOR X 50-151, lanalyse fonctionnelle est une dmarche qui consiste rechercher, ordonner,
caractriser, hirarchiser et/ou valoriser les fonctions . La valeur se dfinit selon lAFNOR comme une grandeur
qui croit lorsque la satisfaction du besoin augmente et/ou que le cot du produit diminue. La valeur peut donc tre
considre comme le rapport entre l'aptitude aux fonctions divise par le cot des solutions
23 Traduction franaise du terme anglais sourcing , il porte sur un segment ou un domaine dtermin, le
sourage consiste tudier le march fournisseur travers : la relation produit/fournisseur, ltude du secteur
concurrentiel, lidentification des fournisseurs prsents sur le march et ses caractristiques de lenvironnement,
conomique, commercial, juridique et environnemental.

- 13 -

Rapport

Cela va de la simple consultation des bases de donnes ddies aux entreprises, la


participation des salons professionnels, des runions de mise en relation des acteurs
organises par les chambres consulaires, ou lorganisation de runions avec les
fournisseurs (parfois en lien avec les chambres consulaires et les fdrations
professionnelles) afin de communiquer sur le programme dachats de la collectivit, et de
permettre ainsi aux entreprises danticiper et dtre plus ractives au moment du lancement
de lappel doffres.
La mission retient au moins trois intrts du sourage :

la connaissance des fournisseurs potentiels permet de sassurer de leur capacit


rpondre au besoin de la collectivit au meilleur rapport qualit-prix. En identifiant les
fournisseurs potentiels, leur modalit de tarification, les gammes de produits, mais
aussi les innovations et les modes dorganisation (sous-traitance ou pas), le degr de
flexibilit de la production, lacheteur est en mesure daffiner ses stratgies dachat ;
le sourage apporte lacheteur la matrise technique sectorielle ncessaire pour
rdiger un cahier des charges en adquation avec les offres du march ;
le sourage favorise la concurrence et permet de limiter le nombre doffres
infructueuses, en rduisant lasymtrie dinformations entre les collectivits acheteuses
et les entreprises (notamment via la prsentation du programme dachats de la
collectivit en amont du lancement des marchs).

Malgr sa pertinence conomique et financire, les collectivits territoriales ont


frquemment exprim une crainte sur la pratique du sourage : dans des organisations
marques par une culture juridique, la crainte du contentieux (sur le dlit de favoritisme en
particulier cf. encadr 4) explique en partie cette rticence.
Encadr 4 : Le dlit de favoritisme

Le dlit de favoritisme est le fait, selon les termes de larticle 432-14 du code pnal, pour un acheteur
public - lu ou fonctionnaire - de procurer ou de tenter de procurer autrui un avantage injustifi
par un acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour objet de garantir la
libert d'accs et l'galit des candidats dans les marchs publics et les dlgations de service public .
Passible de deux ans d'emprisonnement et de 200 K d'amende, le dlit de favoritisme se caractrise
par :
un lment matriel : la violation des dispositions relatives la libert et lgalit daccs la
commande publique ;
un lment intentionnel : le fait de procurer autrui un avantage injustifi.
La jurisprudence a retenu une acception large de lavantage injustifi puisque la seule violation des
rgles de passation dun march sans intention dolosive est constitutive de linfraction (Cass.
Crim. 14 janvier 2014).
Source : Mission (cf. annexe I relative lexpression des besoins).

La rforme actuelle du cadre de la commande publique donne une vritable assise


juridique au sourage 24. Si cette reconnaissance juridique doit inciter davantage de
collectivits territoriales recourir au sourage, il apparat ncessaire de modifier
paralllement la rdaction du dlit de favoritisme, en prcisant la volont manifeste de
favoriser une entreprise ou den retirer un avantage individuel 25. La mission tient souligner
quencourager les acheteurs locaux entretenir des relations avec les fournisseurs nest pas
un renoncement toute vigilance dontologique, et que les marges de manuvre nouvelles
trouves dans la passation des marchs (sourage, ngociation) saccompagneront dune
transparence accrue sur les pratiques des acheteurs.
24 La

directive du 26 fvrier 2014 a ouvert la possibilit sous certaines conditions de raliser des consultations du
march en vue de prparer la passation de march et dinformer les oprateurs conomiques de leurs projets et de

- 14 -

Rapport

Proposition n 3 : Modifier la rdaction du dlit de favoritisme en rintroduisant un


lment dintentionnalit dans larticle 432-14 du code pnal.
2.2.1.3. Les analyses du besoin et du march fournisseur conduisent dfinir la
stratgie dachat en amont du lancement dun march
lissue du travail amont sur lexpression du besoin de la collectivit en fonction de loffre
disponible, lacheteur dfinit une stratgie dachat avant de lancer le march.

Premirement, la collectivit peut dcider d acheter moins en :

internalisant ou externalisant la prestation ou le produit : au regard des moyens dont


disposent la collectivit, notamment humains (comptences, matriels), ou des risques
lis lexternalisation (rupture dapprovisionnement, risque de dpendance un
fournisseur, fuite dinformations stratgiques), ltude pralable du besoin peut
conclure lopportunit dune internalisation ou dune externalisation ;
rduisant les consommations : cest un levier pertinent lorsque lanalyse pralable du
besoin montre une surconsommation, un fort dcalage entre les quantits achetes et
les quantits consommes, la possibilit dadapter le niveau de service au regard du
besoin, ou encore la faible qualit des produits achets impliquant des remplacements
frquents. La collectivit peut alors choisir de limiter les enveloppes budgtaires mais
surtout dagir sur les comportements de consommation ;
optimisant la gestion des stocks : en fonction du besoin et de la ractivit des
fournisseurs, le volume de stocks-tampon peut tre revu.

Deuximement, la collectivit peut sorienter vers une stratgie de baisse des cots en
achetant moins cher travers :

les leviers de massification prsents dans la partie 2.1 ci-dessus ;


la dcomposition des cots des fournisseurs et des processus de production pour :

peser sur les prix lors des ngociations en identifiant les marges brutes du
fournisseur ;

minimiser les surcots de production en exprimant un besoin existant sur le


march ;

squencer le march en fonction des diffrentes entreprises intervenant dans la


production pour limiter les cots dintermdiation ;
la stimulation de la concurrence : il sagit de minimiser le risque de march infructueux
et dobtenir des prix comptitifs en diffusant trs largement loffre.

leurs exigences en la matire . Larticle 4 du dcret du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics reconnat
dsormais explicitement le droit de mener des consultations pralables au march .
25

Sur ce point, la mission rejoint lanalyse de plusieurs rapports rcents qui ont propos de recentrer le dlit sur
la notion dintention dolosive de lacheteur public (cf. rapport de Jean-Louis Nadal sur lexemplarit des
responsables publics de janvier 2015 et rapport de Martial Bourquin sur la commande publique doctobre 2015).

- 15 -

Rapport

Troisimement, lobjectif de mieux acheter peut prvaloir :

en prenant en compte le cot complet 26 de lachat ;


en substituant le cas chant un produit plus performant un autre ;
ou encore en standardisant le besoin.

Quelle que soit loption retenue, seules les collectivits prsentant un certain degr de
maturit de leur fonction achats sont en mesure de modliser leur choix et de
formaliser des stratgies dachat pour un segment donn. Trs souvent, la tactique
choisie intgre plusieurs leviers dachat.
2.2.2. Le cadre de la commande publique est une bote outils au service de
lachat, dont le potentiel peut tre dcupl par la dmatrialisation

2.2.2.1. Lingnierie des marchs doit permettre aux collectivits dorganiser


loptimisation de chaque processus dachat
La stratgie dachat retenue par la collectivit se cristallise dabord dans la rdaction et la
passation dun march, lorsque le montant de lachat lexige, en appliquant les rgles
correspondantes de la commande publique (march en procdure adapte, formalise).

Loin dtre seulement proccup par la scurit juridique, le code des marchs publics est
irrigu par un principe de concurrence, facteur cl de la baisse des prix, de la stimulation
de la qualit et de soutien de linnovation.
La rforme rcente du code sefforce den faire un outil plus simple, afin de faciliter le
dveloppement dune approche conomique de lachat public :

grce aux techniques dallotissement et aux diffrentes clauses autorises, il permet


aux acheteurs de concilier les multiples orientations, parfois contradictoires, que
les dcideurs politiques souhaitent donner lachat, qui doit tre local, socialement
responsable, coresponsable et budgtairement efficace ;
il autorise et accompagne les entits publiques dans leurs relations avec les
fournisseurs, en amont de la procdure (pratiques de sourage), pendant son
droulement (phases de ngociation) et en aval (lors de lexcution du march voir
ci-dessous sur ce sujet) ;
enfin, il encourage et scurise la dmatrialisation des procdures de marchs
publics, et offre ce faisant des opportunits relles pour moderniser lensemble de la
chane de lachat public.

26 Le

cot complet prend en compte :


les cots relatifs au march lui-mme (prparation, passation et suivi de lexcution) ;
les cots (et gains) relatifs au produit ou la prestation achets sur lensemble de la dure pendant
laquelle lentit en bnficiera (dite cycle de vie du produit), tels que le cot dacquisition, le cot de
fonctionnement, le cot de maintenance, etc. ;
les cots associs, comme, le cas chant, les cots de stockage, logistique et dapprovisionnement.

- 16 -

Rapport

2.2.2.2. La dmatrialisation des marchs offre dimportantes opportunits de


modernisation de la fonction achats des entits publiques
Les obligations croissantes de dmatrialisation des marchs publics 27 sont des opportunits
supplmentaires doptimiser et de moderniser lensemble du processus dachat. Elles
sappuient, en pratique, sur des plateformes qui offrent une diversit de fonctionnalits pour
suivre et optimiser les dmarches (cf. encadr 5).

Dun point de vue budgtaire, la dmatrialisation des pices et des procdures de marchs,
ainsi que de lexcution de la dpense, contribuera allger les cots de gestion :

selon la Commission europenne, les entits publiques qui ont dj adopt la passation
lectronique de marchs dclarent avoir rduit leurs dpenses relatives aux passations de
marchs de 5 20 % (communiqu de presse davril 2012) ;
selon la fiche dimpact relative au projet dordonnance sur la facturation lectronique 28
(juin 2014), cette dernire doit permettre aux collectivits territoriales dconomiser,
compter de 2020, 260 M/an.

Dun point de vue conomique, elle accrotra la concurrence et facilitera laccs des
entreprises la commande publique, grce une visibilit accrue des procdures de
publicit, une simplification des modalits de candidature et une transparence accrue sur les
conditions dattribution. titre dexemple, le dispositif de march public simplifi (MPS)
permet, depuis dbut 2014, le pr-remplissage de donnes et lautomatisation de la collecte
de documents auprs des autorits, avec le seul numro SIRET de lentreprise.

Dun point de vue plus global, la dmatrialisation forcera la transformation des


administrations, mme si cette dernire exigera un investissement important en termes de
conduite du changement et daccompagnement des usages.
Encadr 5 : Plateformes de dmatrialisation des marchs

Pour accompagner les collectivits territoriales dans leurs dmarches de dmatrialisation depuis le
dbut des annes 2000, un cosystme dacteurs publics et privs sest dvelopp. Ainsi, aux cts des
diteurs et oprateurs privs, sont apparues des plateformes publiques, telles que :
la plateforme des achats de ltat (PLACE), cre par arrt du 11 octobre 2012, pour
dmatrialiser les procdures de march de ltat ;
des plateformes mises en places au niveau local, comme* :
- celle de la plateforme E-Bourgogne , lance en 2004 et dsormais porte par un GIP au profit
de prs de 1 400 collectivits bnficiaires ;
- celle de la plateforme Mgalis Bretagne , lance en 2007 en rgion Bretagne, et porte par le
syndicat mixte ponyme charg des projets de dveloppement numrique du territoire ;
- celle de la plateforme Maximilien , lance en 2013 en rgion francilienne et porte par un GIP.
Le dveloppement de ces plateformes vise partager des outils qui facilitent laccs des
entreprises du territoire aux appels doffres des collectivits, en mutualisant les cots de
dveloppement et de maintenance. Elles offrent une diversit de services aux collectivits,
commencer par laccs un profil dacheteur et des salles de marchs virtuelles. Elles peuvent
galement mettre disposition dautres fonctionnalits, telles quune messagerie lectronique
scurise, des documents de consultation standardiss, un module darchivage des pices, etc.
Source : Mission (cf. annexe III relative la dmatrialisation). * Ces exemples nont pas de prtention exhaustive :
selon les interlocuteurs de la mission, il existerait une quarantaine de plateformes publiques dmatrialises.
27

En application de la directive 2014/24/UE en cours de transposition, les marchs publics suprieurs aux seuils
europens devront faire lobjet dune procdure entirement dmatrialise compter du 18 octobre 2018.
28

En application de lordonnance du 26 juin 2014, les collectivits territoriales seront tenues dutiliser la
facturation lectronique compter du 1er janvier 2017. Lobligation sera progressive, entre 2017 et 2020, afin de
tenir compte de la taille et de la capacit des entreprises. Elle sappuiera sur une solution logicielle mutualise
mise disposition par ltat, savoir un portail dnomm Chorus Portail Pro .

- 17 -

Rapport

Par ailleurs, louverture des donnes relatives aux marchs publics en open data ouvre
plus encore des perspectives positives de contrle pour les citoyens et de pilotage de
lachat pour les collectivits publiques. En effet, en parallle des marges de manuvre
nouvelles que les acheteurs trouvent dans la passation des marchs (sourage,
ngociation), la transparence des donnes sur les marchs publics attribus et excuts doit
tre assure. Elle sera notamment porte par :

louverture des donnes essentielles relatives aux marchs publics dun montant
suprieur 25 K HT 29 ;

la publication en open data des documents administratifs (dont font partie les
documents de marchs publics des collectivits territoriales) qui sont communiqus 30.
Proposition n 4 : Assurer la transparence des donnes sur les marchs publics
attribus et excuts (open data) et valoriser leur rutilisation, notamment des fins
danalyse de lachat public local, de parangonnage entre acheteurs (analyse des cots)
et de sourage.

2.2.3. En aval, le suivi de lexcution des marchs ne doit pas tre nglig
Les acheteurs se voient frquemment reprocher, par les directions oprationnelles, la baisse
de la qualit du service ou du produit achet. La performance de lachat est galement
menace par la surconsommation, laugmentation du volume pouvant prempter les gains
achats obtenus sur le prix.
Le suivi de la bonne excution du march sappuie dabord sur une mobilisation de
lensemble de la collectivit pour lassurer :

la vrification du service fait doit tre ralise par la direction bnficiaire du bien ou
du service 31 ;
des indicateurs de suivi peuvent objectiver le respect des engagements des
fournisseurs (taux de conformit, respect des dlais, etc.) ;
des procdures internes sont utiles pour prvoir un dialogue entre le service
prescripteur-bnficiaire et le service charg de lachat, afin de vrifier que lachat
ralis correspond effectivement au besoin, de comprendre les ventuelles sur ou sousconsommations de marchs et pour identifier les pistes de rengociation.

Le cas chant, des instruments sont (ou peuvent tre) prvus dans le march pour
sanctionner ou rcompenser la qualit de lexcution, voire adapter cette dernire :

29

des mcanismes dincitation la performance peuvent tre prvus, comme une clause
dintressement aux progrs effectus au cours du march par rapport aux objectifs
contractuels ;
les clauses de pnalit doivent tre appliques ;

Le dcret du 25 mars 2016 relatif aux marchs publics prvoit ainsi, son article 107, louverture des donnes
essentielles du march, connues avant le dbut du contrat (telles que lidentification de lacheteur, la nature et
lobjet du march public, la procdure de passation utilise, le lieu principal dexcution des prestations, sa dure,
son montant et ses principales conditions financires).

30

Cf. projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015 et en
cours de discussion la date de la mission.

31 Lexemple des prestations de nettoyage est particulirement rvlateur, le suivi de lexcution et de la qualit
des prestations apparaissant comme la premire garantie de loptimisation de cet achat (cf. annexe IX). Les
collectivits interroges par la mission ont par exemple indiqu :
prter une attention particulire au taux dencadrement prvu par les prestataires ;
avoir organis un contrle interne de la qualit des prestations (notamment inopins) ;
sefforcer dappliquer les clauses de pnalit en cas de non-respect des engagements du titulaire.

- 18 -

Rapport

les modifications en cours dexcution et rengociations de contrats exigent dtre


utilises bon escient, en tant toujours justifies et transparentes.

plus long terme, le retour dexprience sur chaque march alimente lexpression du juste
besoin et la rdaction du march suivant.

2.3. La performance des achats ncessite enfin une organisation ddie et une
professionnalisation accrue

La mission a rencontr et chang avec de nombreuses collectivits prsentant une grande


diversit dorganisations. laune de leurs expriences, elle a identifi les conditions
suivantes de russite dune dmarche doptimisation.

2.3.1. Sans quil soit possible de dfinir une organisation optimale, un pilotage
centralis de lachat est souhaitable
Il nexiste pas de modle unique dorganisation de la fonction achats. Selon la culture
interne de la collectivit et les choix politiques ou managriaux, les collectivits peuvent
opter pour une organisation :

totalement dcentralise, o les directions mtiers portent seules la dmarche dachat ;


semi-dcentralise, la direction achats prenant en charge les achats transversaux ou les
achats des petites directions ;
dconcentre, dans la mesure o le service des achats sappuie sur des centres de
service partags dans les ples oprationnels ;
centralise, lachat constituant soit une direction autonome soit un service dune autre
direction en gnral celle de la commande publique ou des finances.

En fonction du modle adopt et des choix internes, le service achats prend en charge une
partie ou la totalit des achats ou se limite un rle de pilotage et de coordination. Sans quil
soit pertinent de dfinir un organigramme cible, les entretiens de la mission ont fait
ressortir les avantages dune centralisation du pilotage de lachat (stratgies, outils
communs, rgles, formation) et des marchs transversaux qui favorise une approche
commune des achats, unifie les mthodes de travail et facilite la globalisation de certains
achats.
Ils ont galement montr la pertinence dune dissociation de la fonction achats :

de la logique oprationnelle pure qui conduit parfois privilgier des solutions


techniques sans considration des cots, voire des fournisseurs dj connus ;

de la fonction dapprovisionnement, assure par la direction des moyens gnraux ou


de la logistique.
Enfin, ils ont mis en exergue les synergies entre juristes et acheteurs dans le montage dun
projet dachat et la ncessaire coordination du service achats avec la direction des finances
pour piloter les dpenses dachats.

Quel que soit le modle retenu, la structuration dune fonction achats ncessite une
taille minimale. Il va de soi que dans les collectivits qui ne disposent mme pas dune
fonction march structure, une telle proposition est dnue de sens. Sans ncessiter des
moyens humains consquents, la dmarche requiert au minimum un coordonnateur ddi ; il
peut sagir dun personnel mutualis au niveau intercommunal 32.

32

Dans les nouvelles intercommunalits dont les villes centres ont parfois moins de 8 000 habitants, cela pourrait
supposer un recrutement.

- 19 -

Rapport

2.3.2. Le dveloppement de politiques dachats ncessite une professionnalisation


des acheteurs ainsi quune acculturation des lus, des dirigeants et des services
des collectivits
Mtier encore insuffisamment reconnu, lachat dans le secteur public rclame des
comptences spcifiques mlant matrise des techniques dachats (ngociation,
comprhension des prix.) et respect du code des marchs publics. Il repose sur une
vritable acculturation des logiques du public et du priv, qui intervient :

soit par le recrutement dun acheteur expriment : ce professionnel diffuse au sein


du service de la commande publique et de la collectivit une nouvelle culture de lachat,
tout en se formant aux spcificits du secteur public. Il peut tre issu du secteur priv
(Lyon, Orlans, rgion Centre, Mtropole de Bordeaux), de ltat (Toulouse) ou des
tablissements publics hospitaliers (Villeurbanne) ;
soit par la formation continue des acheteurs ou des juristes spcialistes des
marchs afin de leur donner les fondamentaux des techniques dachats et permettre le
passage dune logique juridique une logique conomique de lachat ;
soit par le recours un cabinet de conseil capable daccompagner les agents dans la
structuration de la dmarche et de leurs transmettre des rflexes dachats.

Il sagit de passer dun paradigme essentiellement juridique de lachat une approche


conomique et budgtaire, partage non seulement par le service achat, mais galement par
les lus et les agents.

3. Gnrer des gains achats importants implique un portage politique


fort et un pilotage financier fin

3.1. La mobilisation des leviers identifis par la mission permettra chaque


collectivit dobtenir des gains achats
Selon les estimations habituelles de la littrature conomique sur les achats, les gains achats
envisageables dans le secteur public se rpartissent de la manire suivante selon les
diffrents leviers :

trois leviers sont lis la fonction achats elle-mme, dont :

la massification des achats (voir ci-dessus) ;

lingnierie des marchs et leur suivi, propres la rglementation du secteur


public, recouvrent 10 20 % des gains achats envisageables ;

la rationalisation du besoin et des comportements de consommation gnre 30


40 % des gains achats ;
un dernier levier est li lamlioration des processus de fonctionnement des
collectivits (par exemple la dmatrialisation des processus), qui dpassent les
logiques achats stricto sensu (en intgrant des considrations dergonomie, de relations
avec les usagers, etc.) ; il serait lorigine de 20 30 % des gains achats.

Ainsi, plus la dmarche achats imprgne les processus et les dcisions de la collectivit,
plus les gains achats sont importants (cf. graphique 3).

Par exemple, en ce qui concerne le segment des solutions dimpression :

lingnierie des marchs conduit mieux rdiger le cahier des charges et prvoir des
clauses dincitation la performance ;
- 20 -

Rapport

la massification des achats rassemble les achats de consommables de lensemble des


services de la collectivit voire de ses satellites, et est un puissant levier pour peser sur
un march international et concurrentiel ;
la rationalisation des besoins vise adopter une politique de consommation conome
(par exemple, avec le passage des machines collectives plutt quindividuelles, le
recours automatique aux impressions noir et blanc et recto-verso, etc.) ;
lamlioration des processus rinterroge plus fondamentalement lorganisation de la
collectivit, notamment sur son recours au papier ou la dmatrialisation.

Graphique 3 : Gains achats envisageables en fonction du degr dimplication de la fonction


achats dans les processus de la collectivit

Source : Mission.

Ces gains achats sont cristalliss tout au long du processus dachat (cf. graphique 4) :

la majorit est lie au travail ralis sur la phase amont de lachat, lors de lexpression
du besoin ;
pour autant, pour ne pas tre perdus par la multiplication des surcots, ils exigent
dtre finement suivis et scuriss.

- 21 -

Rapport

Une diversit dexpriences positives doptimisation a t porte lattention de la


mission et illustre le potentiel de gains achats envisageables lchelle de chaque collectivit :

loptimisation des achats la ville de Paris lui permet de dgager des conomies achats
annuelles moyennes constates entre 2010 et 2015 de 11 % par rapport au montant
estim de la dpense sur la dure totale des marchs ayant fait lobjet dune
optimisation 33 ;
lexternalisation des prestations de nettoyage des locaux (hors collges) du
dpartement de la Moselle depuis 2010 aurait permis de rduire les cots de 20 %
alors mme que le parc immobilier concern augmentait de 11 % ;
les gains tarifaires obtenus sur llectricit en 2015 par les centrales dachat locales
Approlys et CentrAchat, en combinant le levier de la massification et louverture du
march, sont compris entre 5 et 10 % par rapport aux tarifs rglements ;
le groupement de commande de nombreuses villes et CCAS de la rgion lyonnaise
(notamment Lyon, Villeurbanne, Caluire) en matire de fournitures de bureau permet
aux membres qui y recourent de combiner des gains tarifaires, des gains de procdure
(avec une commande en ligne) et le choix de produits coresponsables inscrits au
catalogue ;
en rduisant le nombre de rfrences et en revoyant les modalits de livraison, la ville
dOrlans indique avoir rduit de 36 % ses dpenses de fournitures.

Globalement, les interlocuteurs responsables des achats dans les collectivits dune
dimension moyenne ou grande (conseils rgionaux, conseils dpartementaux, communauts
urbaines et dagglomration, communes de plus de 40 000 habitants) estimaient que :

les gains achats potentiels varient fortement en fonction des segments dachat
concerns ainsi que du degr de structuration de la dmarche achat de la collectivit ;
des gains achats cibles de 3 5 % de lassiette des dpenses taient
atteignables34.

33 La fonction achats de la ville de Paris a t structure par la direction des achats, cre entre 2009 et 2011 puis
fusionne avec la direction des finances. La direction des achats sest positionne comme fonction support au
service des directions dites oprationnelles . Elle a centralis lessentiel des achats de la collectivit,
lexception des petits montants, afin de permettre aux directions oprationnelles de se recentrer sur leur cur de
mtier et afin doptimiser les achats. Elle a ralis un travail important de recensement et de rationalisation des
besoins, de programmation des achats et dlaboration de stratgies par segments (en adaptant les stratgies et
objectifs chaque segment recours aux enchres lectroniques inverses, inclusion de clauses sociales, etc.). Son
intervention a permis de gnrer des gains importants sur les marchs passs, tals sur la dure de ces derniers,
et croissants dans le temps (au fil de llargissement des segments concerns) : ces gains slvent en moyenne
11 % de la dpense anticipe avant le lancement des marchs (soit en moyenne 76 K/an sur 720 K).
(Source : lments transmis par la ville de Paris la mission).
34

Il convient de bien distinguer la cible de gains sur un segment dachat, qui peut parfois dpasser 10 % de
lassiette des dpenses sur ce segment, et celle fixe pour lensemble des achats des collectivits, sachant que ces
derniers comprennent une diversit de segments dont loptimisation est plus ou moins aise et rapide.

- 22 -

Source : Mission.

- 23 -

Graphique 4 : volution des gains achats potentiels et des risques de surcots au fil du processus dachat

Rapport

Rapport

3.2. Pour que la politique dachats contribue loptimisation des dpenses,


elle doit tre porte un haut niveau stratgique et articule avec un suivi
financier
3.2.1. Un portage politique et managrial fort est indispensable pour amplifier les
bnfices de la politique dachats
3.2.1.1. Le caractre stratgique de lachat doit tre reconnu
Loptimisation financire de lachat cristallise les craintes des lus comme des agents :

pour les lus, elle serait par nature contraire au dveloppement du tissu de petites et
moyennes entreprises locales ;
pour les agents, elle conduirait lacquisition de produits de moindre qualit en privant
leur service de son autonomie dans le choix de ses achats.

Pour dconstruire ces a priori et donner un vritable lan la politique dachats, il est
ncessaire dobjectiver les priorits de la collectivit et de les relayer au sein des services.

cette fin, llaboration dun document de cadrage articulant lobjectif dconomies


avec dautres priorits sociales et environnementales, permet de mobiliser les cadres et
les agents de la collectivit autour dobjectifs clairs et de rduire ainsi la rsistance au
changement. Au-del dun affichage prcis des orientations financires, la russite de la
dmarche repose sur un portage politique fort via notamment la dsignation dun lu et un
soutien managrial permettant de lgitimer et de relayer la dmarche dans les services.
3.2.1.2. La dmarche doptimisation des achats requiert un pilotage global
La dfinition dune politique dachats optimise passe par :

une cartographie des achats, qui permet une connaissance fine des dpenses et des
marchs afin didentifier les segments dachats forts enjeux :

soit parce quils constituent un volume financier important ;

soit parce que leur massification est susceptible de gnrer un effet de volume ;

soit parce quils prsentent un risque conomique particulier (dpendance un


fournisseur, rupture de la chane dapprovisionnement) ;
llaboration dun plan daction hirarchis dans le temps ;
le suivi dindicateurs de performance permettant dassurer le suivi de la dmarche et
de valoriser ses rsultats ;
la dfinition de procdures stabilises avec les directions oprationnelles travers
llaboration de guides, voire de contrats de services.

3.2.1.3. Partage et relaye, la dmarche doit impliquer lensemble des services

La politique dachats doit saccompagner dun management participatif permettant de faire


de lachat optimis un rflexe et une culture partags. Les services prescripteurs doivent tre
associs la dmarche et pas seulement lidentification du besoin.

- 24 -

Rapport

La cration dinstances de coordination et de dialogue sur lachat, tout comme la dfinition de


contrats de services entre le service achats et les directions oprationnelles sont autant de
bonnes pratiques facilitant la dmarche.
3.2.2. Les gains achats exigent dtre suivis et pilots finement pour tre transforms
en marges de manuvre budgtaires
3.2.2.1. La transformation des gains achats en gains budgtaires nest pas automatique
Les gains achats , qui mesurent la performance de la politique dachat, doivent tre
distingus des gains budgtaires , qui sont les conomies budgtaires constates.
Ces deux notions apprhendent des ralits diffrentes :

le gain achat est comptabilis lorsque le prix baisse ou augmente moins vite que le prix
du march, alors que le gain budgtaire nintervient qu la baisse de la dpense (mme
si limpact budgtaire nest pas constat, un gain achat peut avoir vit des dpenses
potentielles) ;
le gain achat est comptabilis volume constant, alors quun gain budgtaire peut-tre
mesur par une baisse du volume achet sans amlioration du prix ;
le gain achat est calcul sur une base annuelle, quelle que soit la date dinitiation de
lachat, alors que le gain budgtaire est proratis en lien avec lexercice budgtaire ;
le gain achat est lui-mme pluriel (comme illustr sur le graphique 5), entre :

un gain potentiel , identifi lors de la prparation de la stratgie achat ;

un gain notifi , relev lors de la notification du march ;

un gain ralis , comptabilis lissue de la dure de vie du march.

Graphique 5 : Mesure des gains achats au fil du temps (estimation, notification, excution)

Source : Mission.

- 25 -

Rapport

La transformation dun gain achat en gain budgtaire est rendue dautant plus dlicate
que :

il nexiste pas de calcul officiel et stabilis du gain achat ;


les gains sont souvent lis des dpenses imputes sur les budgets des directions
oprationnelles et services mtiers, sans centralisation des achats ni des marchs ;
rares sont les liens entre achats et budgets dans les procdures internes et les logiciels
des collectivits (rares interfaages entre les logiciels achats et finances) ;
un certain nombre de responsables estiment que les variations de volume ne ressortent
pas de la fonction achats mais du contrle de gestion ;
il nexiste pas de rgle de transformation des gains achats en gains budgtaires.

En pratique, la mission a frquemment constat que les marges de manuvre dgages


grce loptimisation des achats ntaient pas identifies et portes lattention des
lus en vue de leur rallocation.

3.2.2.2. Certaines bonnes pratiques favorisent leffectivit budgtaire des gains achats,
en particulier leur pilotage financier

La transformation des gains achats en gains budgtaires exige dabord une fiabilisation du
suivi de ces gains, et en particulier le recours une mthode partage de calcul des gains 35.
Elle implique galement un appui sur le systme dinformation financire pour :

identifier puis suivre les gains achats ;


rapprocher gains achats et gains budgtaires (avec laide du contrle de gestion pour
corriger les effets de primtre et pour annualiser les gains achats observs sur la
dure dun march) ;
suivre certains indicateurs de performance de la dmarche achat, tels que la dissidence
ou la surconsommation des services.

Plus largement, leffectivit budgtaire des gains achats est renforce par lorganisation dun
dialogue troit entre la fonction achat et la fonction financire, comme :

des changes rguliers entre les responsables des achats et la direction financire, afin
didentifier les risques de surconsommation ou les opportunits lies un
renouvellement de lachat ;

larticulation entre lexercice annuel de planification des achats et celui de prparation


budgtaire ;

une implication du responsable des achats et du contrle de gestion pour valider la


faisabilit des gains achats cibls et suivre lexcution des marchs.
Proposition n 5 : tablir une mthode commune de calcul des gains achats dans les
collectivits territoriales, sur la base de travaux dj mens par ltat et les
tablissements hospitaliers (programme PHARE).

35 La

direction des achats de ltat (DAE) et le programme PHARE calculent les gains achats :
iso-volume, en comparant le nouveau prix (aprs intervention de lacheteur) au prix de
rfrence (prix historique ou prix de march) ;
sur une base de douze mois glissants (afin de pouvoir comparer les projets quelle que soit leur dure
effective), avec une proratisation par anne civile (afin de pouvoir mesurer leur impact sur les dpenses
de lanne) ;
en distinguant (i) en amont de la dmarche doptimisation, les gains identifis ou cibles ; (ii) lors
de la conduite du projet, les gains notifis ou scuriss ; (iii) en aval de lexcution, les gains
raliss .
-

- 26 -

Rapport

4. Pour dgager de substantielles marges de manuvre financires, il


conviendrait de gnraliser au plan national les dmarches
doptimisation des achats
4.1. La mission recommande daccompagner et dinciter les collectivits
saisir les opportunits doptimisation des achats
Au pralable, il convient de souligner que les dmarches daccompagnement et dincitation
proposes sinscrivent dans le respect du principe constitutionnel de libre
administration des collectivits territoriales. Elles nont pas pour objet de restreindre leur
autonomie mais visent au contraire desserrer la contrainte budgtaire actuelle en leur
redonnant de nouvelles marges daction travers un accompagnement accru et une
coordination territoriale renforce.

4.1.1. La cration dune filire de formation initiale et continue permettrait de faire


de lachat une culture partage

La parution des nouvelles rgles, davantage axes sur la logique conomique de


lachat, constitue une opportunit pour transmettre les rflexes de lachat, sachant qu
ce jour, de nombreux secrtaires de mairie ne disposent daucune formation la commande
publique. cette fin, une attention particulire doit tre accorde la formation initiale et
continue des agents territoriaux.
Au-del de sessions de formations ponctuelles permettant de sensibiliser le plus grand
nombre dagents la culture de lachat, les collectivits ont besoin de pouvoir disposer de
vritables professionnels de lachat. Cela pourrait passer par :

la cration de modules universitaires sur lachat public afin de gnrer des synergies
entre acheteurs et juristes mais aussi entre gestionnaires et acheteurs ( cet gard, les
mastres spcialiss pourraient tre incits intgrer une formation sur les achats
travers le contrat dhabilitation sign avec le ministre de lenseignement suprieur) ;
la constitution de cycle de professionnalisation lachat public, sachant que le CNFPT
va prochainement crer 36 un cycle de formation professionnelle de responsable achats,
valid par un certificat 37. De son ct, la DAE a galement labor un cursus type du
mtier dacheteur, consistant labelliser les formations existantes dans les ministres,
et complter loffre de formation le cas chant. Au regard des enjeux de mobilit et
dattractivit, la mission recommande dinitier une rflexion commune visant dfinir
les modules permettant de valider un certificat professionnel dacheteur public
reconnu dans lensemble de la fonction publique.

Proposition n 6 : Pour soutenir la professionnalisation des acheteurs publics locaux,


donner au CNFPT la mission de crer une filire de formation ddie. Au niveau
universitaire, inciter certains mastres spcialiss intgrer une formation sur les
achats. Au niveau de la formation initiale des fonctionnaires, insrer la problmatique
de lachat dans les formations dintgration. Au niveau de la formation continue,
dvelopper un rfrentiel de formation unique et un certificat professionnel commun
aux trois fonctions publiques.

Les cycles de formation professionnelle comportent des modules donnant lieu des valuations rgulires pour
sassurer de lappropriation progressive des comptences requises pour lemploi vis. Au terme du cycle,
lvaluation finale est valide par la dlivrance un certificat de formation professionnelle.
36

37

Cest un projet qui na pas encore t adopt officiellement par les instances du CNFPT.

- 27 -

Rapport

Enfin, la formation des lus doit accompagner celle des agents dans la mesure o il ny a
pas de dmarche doptimisation dachat prenne sans impulsion politique. Concrtement, il
sagirait de sensibiliser les associations dlus nationales la question de la formation
lachat des lus et leur suggrer de co-construire un module de formation commun, relay au
niveau dpartemental par les associations des maires de dpartement.
Proposition n 7 : Assurer la sensibilisation des lus aux enjeux de lachat, notamment
via les fdrations dlus et les associations dpartementales de maires.
4.1.2. Face au besoin daccompagnement de certaines collectivits pour mettre en
place et moderniser leurs fonctions achats, la mission propose la cration dun
programme partenarial dappui loptimisation des achats locaux
4.1.2.1. lchelon national, un programme dappui commun pourrait voir le jour avec
le soutien des associations dlus
Lune des cls de succs du programme PHARE est le dploiement dune mthodologie
commune, relaye par un dispositif national mais territorialis, applicable aussi bien dans
une importante structure hospitalire que dans un petit tablissement mdico-social
(cf. encadr 6 sur la mthode dploye, et 4.2.2.1 infra sur les gains obtenus). De mme au
Royaume-Uni, loptimisation des achats locaux a t largement porte et relaye par
lassociation des collectivits locales (la LGA), qui a diffus les leviers identifis et encourag
la mutualisation des services support.
Encadr 6 : Mthode de mobilisation des tablissements hospitaliers par le programme PHARE

Le programme de performance hospitalire des achats responsables (PHARE) devait faire face, lors de
son lancement, :
des tablissements nombreux (plusieurs centaines), de tailles et de statuts diffrents, faisant face
des ralits territoriales varies ;
des tablissements disposant dune autonomie de gestion ;
des tablissements dont la fonction achat tait trs ingalement structure.
Pour initier une dynamique doptimisation dans lensemble des tablissements, le programme a
commenc par une phase dexprimentation, conduite avec lappui de la direction gnrale de la
modernisation de ltat (dsormais SGMAP) entre 2009 et 2011.
La dmarche a ensuite t gnralise en 2011, permettant :
la structuration dun rseau dacheteurs, afin de crer une dynamique dadhsion des
professionnels sur le terrain et dinitier un partage des meilleurs pratiques par segment dachat ;
laccompagnement des tablissements, avec la mise disposition doutils, dune mthodologie
commune (notamment de calcul des gains), dinstruments standardiss (comme les plans
dactions achats ) et le pilotage par une quipe projet disposant de relais dans les territoires (au
sein de la direction gnrale de loffre de soins et des agences rgionales de sant) ;
lobtention de gains rapides et visibles pour crdibiliser la dmarche (cf. encadr 7 ci-dessous),
grce la mobilisation du levier du volume (notamment via les centrales dachat hospitalires) et
aux effets dentranement des tablissements les plus importants.
Dsormais, lensemble des tablissements sont insrs dans la dmarche et le seront davantage
encore dans les groupements hospitaliers de territoire (GHT), prvus par la loi du 26 janvier 2016 de
modernisation de notre systme de sant, qui rendent obligatoire le transfert de certaines fonctions,
dont la politique dachat.
Source : Mission (cf. annexe VIII relative la capitalisation des meilleures pratiques).

- 28 -

Rapport

La mission suggre de sinspirer de lexprience du secteur hospitalier et de lancer un


programme partenarial dappui loptimisation des achats des collectivits
territoriales.
Ce programme serait port par les associations dlus avec le soutien de ltat. La
dmarche associerait des professionnels de lachat (issus des collectivits locales les plus
avances, de ltat - DAE, du programme PHARE) et de la commande publique (notamment la
DAJ) et aura besoin de lappui de comptences en matire de conduite du changement
(comme celles du SGMAP).

Sa gouvernance est lune des cls de son succs : il ncessitera la mise en place dune instance
nationale de coordination, qui dcidera des orientations stratgiques du programme, suivra
sa mise en uvre dans le temps et capitalisera les bonnes pratiques. La forme de cette
gouvernance reste prciser 38 ; la mission a notamment identifi les pistes suivantes :

un rattachement au comit des finances locales (CFL) 39, dont la lgitimit


institutionnelle est assure et dont mane lobservatoire des finances et de la gestion
publique locale (OFGPL) 40 ;
une forme plus souple, limage de linstance nationale partenariale (INP) qui soutient
le programme de dveloppement concert de ladministration numrique territoriale
(DcANT) 41 avec lappui du SGMAP ;
un portage autonome par les collectivits elles-mmes, par leurs associations dlus en
concertation avec les associations dexperts de lachat.

4.1.2.2. Ce programme dappui comporterait un volet de communication ainsi quun


volet daccompagnement des collectivits

Le dveloppement de politiques dachat dans un plus grand nombre de collectivits implique


avant tout une vritable prise de conscience des lus et des cadres territoriaux de lintrt de
la dmarche.

Proposition n 8 : Mettre en place un programme partenarial dappui loptimisation


des achats des collectivits territoriales, port par une instance nationale runissant
les associations dlus et ltat. Il impliquerait dabord des actions de communication
pour sensibiliser et convaincre les lus et cadres territoriaux de lutilit et de la
pertinence de la dmarche. Cette communication sera utilement rattache la cration
dune filire de formation sur lachat public et la sensibilisation des lus
(cf. propositions n 6 et 7).

38 Le sujet de la gouvernance des relations entre les collectivits territoriales et ltat dpasse celui de
loptimisation des achats des collectivits ; le portage des projets de modernisation de la gestion publique locale (y
compris du programme doptimisation des achats) ncessiterait, de lavis de nombreux interlocuteurs de la
mission une rflexion approfondie..
39 Selon les articles L. 1211-1

et suivants du CGCT, le CFL comprend des membres des assembles parlementaires,


des reprsentants des collectivits ainsi que de ltat. Il a notamment pour missions de contrler la rpartition de
la dotation globale de fonctionnement (DGF) et de fournir des analyses sur llaboration des dispositions
lgislatives financires intressant les collectivits.
Cr par larticle 113 de la loi du 7 aot 2015 (loi NOTRE), lobjet de lOFGPL est dtablir, de collecter,
danalyser et de mettre jour les donnes et statistiques portant sur la gestion des collectivits territoriales et de
diffuser ces travaux afin de favoriser le dveloppement de bonnes pratiques .

40

41

Officiellement lanc en octobre 2015, le programme DcANT pour 2015-17 a t labor conjointement par le
gouvernement (via le SGMAP) et les collectivits territoriales, au sein de lINP, o se rencontrent les associations
reprsentatives des lus locaux et les reprsentants de ltat pour aborder les sujets lis ladministration
lectronique.

- 29 -

Rapport

Au-del de la communication, le programme comporterait galement un volet


daccompagnement, qui proposerait aux collectivits territoriales un cadre mthodologique
sur loptimisation de lachat, compos de guides pratiques et de documents types de
procdures, et un recensement des meilleures pratiques constates. Les instruments mis
disposition des collectivits seraient issus de groupes de travail comprenant des experts
territoriaux reconnus issus des principales associations et des collectivits les plus matures,
ainsi que quelques professionnels du secteur hospitalier et de lEtat. Les instruments seraient
galement, avant leur diffusion, tests dans des collectivits pilotes , choisies par les
associations dlus sur la base du volontariat.
Proposition n 9 : Associer, dans le cadre de ce programme, des experts de lachat
(notamment issus des collectivits les plus avances, de ltat et du programme
PHARE) ainsi que du changement (comme le SGMAP) pour proposer un kit
mthodologique de loptimisation des achats locaux. Celui-ci comprendrait notamment
des lments relatifs au calcul et au suivi des gains (cf. proposition n 5).

En lien avec ce volet daccompagnement, lOFGPL nouvellement cr et plac sous


lautorit du CFL pourrait se voir confier deux missions :

dabord, celle de capitaliser les meilleures pratiques en matire dachat local : cette
fin, il runirait un comit dexperts qui labelliserait les meilleures initiatives ;
dans un second temps, celle de constituer un rfrentiel de cots, sur des segments
dachats transverses, qui concernent lensemble des collectivits. Ce rfrentiel sera
utilement bas sur les donnes ouvertes par les acheteurs publics concernant leurs
marchs (cf. 2.2.2.2 supra).

Proposition n 10 : En lien avec ce programme, charger lOFGPL de la capitalisation des


bonnes pratiques doptimisation des achats et, dans un second temps, de la
constitution de rfrentiels de cots sur des segments dachat transverses, sur la base
des donnes ouvertes par les acheteurs publics (cf. proposition n 4).
Afin de financer ces dmarches doptimisation, notamment le volet daccompagnement du
programme dappui, un fonds transitoire de modernisation et dingnierie de lachat
local pourrait tre cr, et financ par un redploiement de crdits. Il serait concrtement
dploy un niveau dconcentr, par les secrtaires gnraux aux affaires rgionales (SGAR).
Il permettrait daccompagner les territoires dans la structuration de leurs dmarches
dachats, en finanant par exemple des audits, des assistances matrise douvrage, ou encore
le recours aux conseils dacheteurs professionnels. Les collectivits bnficiaires du fonds
seront invites partager leur exprience de modernisation des achats, par exemple via la
mission de diffusion de meilleures pratiques de lOFGPL.

Proposition n 11 : Proposer, par redploiement des crdits, un fonds transitoire de


modernisation et dingnierie de lachat local dploy au niveau rgional par les SGAR.
Sur la base dappels projets, ce fonds financerait les dmarches doptimisation de
lachat des collectivits qui en exprimeraient le besoin, ainsi que le volet
daccompagnement du programme dappui (cf. proposition n 8).
4.1.2.3. Au niveau de chaque territoire, un accompagnement spcifique doit tre coconstruit
Au niveau local, la mission a relev une forte demande daccompagnement des
responsables des petites communes et des communauts de communes. En effet, les
nouvelles intercommunalits ne disposent pas toujours de lexpertise ncessaire pour
appuyer lensemble de leurs membres.

- 30 -

Rapport

Ds lors, tout en laissant la libert chaque territoire de sorganiser, il serait utile


didentifier et de partager les expertises qui existent sur lensemble du territoire, y
compris au-del du cadre intercommunal.
Pour ce faire, sil nexiste pas de modle type ni dorganisation optimale, une dynamique
locale est importante pour que lexpertise se structure. La mission a ainsi pu observer :

lintervention des centres de gestion ;


lappui de structures dpartementales en matire dingnierie territoriale ;
loffre de services de certaines plateformes dmatrialises ou de centrales dachat
locales 42 ;
etc.

Ces initiatives pourront utilement bnficier du soutien du fonds de modernisation et


dingnierie de lachat local susmentionn. Elles seront dautant plus pertinentes quelles
seront coordonnes et concertes sur chaque territoire en fonction des besoins recenss
(voir infra sur cette coordination territoriale).

Proposition n 12 : Pour que chaque territoire puisse bnficier dune expertise en


matire doptimisation de lachat local, encourager les initiatives locales concertes
(cf. proposition n 14). Cet accompagnement peut tre apport, par exemple, par les
centres de gestion, dont il conviendrait alors dlargir les comptences en matire de
conseil en organisation. Il pourrait galement tre port par les centrales dachat
locales en tant quauxiliaires de lachat.

4.1.3. Les chelles intercommunale et rgionale pourraient appuyer un mouvement


de mutualisation et de coordination des achats
4.1.3.1. Au niveau intercommunal, la mutualisation des achats et de la fonction achats
reprsente une source de gains potentiels importants
La mutualisation intercommunale des achats permettrait de mobiliser le levier du volume et
dobtenir des gains de procdure et de comptence (conomies de temps, scurisation des
procdures, expertise accrue).

Or, si lachat est aujourdhui identifi comme un levier dconomies par certaines
communauts urbaines et dagglomration, tel ne semble pas tre le cas dans de trs
nombreuses intercommunalits (notamment rurales) rencontres par la mission. Celles-ci
sont par ailleurs souvent dans une situation dattente de ladoption des nouveaux schmas
dpartementaux de coopration intercommunale (SDCI) prvoyant lextension de leur
primtre et ont, dans cette optique, retard ladoption dun schma de mutualisation 43.

42 A compter du 1er avril 2016, les centrales dachats pourront intervenir auprs des collectivits territoriales en
tant qu auxiliaires dachats et proposer notamment des conseils sur la conception et le droulement des
procdures de passation des marchs ainsi que la prparation et la gestion des procdures de passation, au nom
et pour le compte de lacheteur .
43

Aux termes de larticle L.5211-39-1 du code gnral des collectivits territoriales, celui-ci comprend
notamment l'impact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'tablissement public de coopration
intercommunale fiscalit propre et des communes concernes et sur leurs dpenses de fonctionnement .

- 31 -

Rapport

Afin dinciter les communes initier une rflexion sur lachat, la mission propose de
mentionner expressment lachat parmi les thmes de mutualisation aborder (tant
sous langle de la mutualisation des services que du regroupement des achats eux-mmes). Il
ne sagit pas de dpartir les communes de leurs achats mais dinitier une rflexion sur les
segments dachats mutualisables. Le cas chant, les segments dachats mutualisables
pourraient tre inscrits dans les conventions-cadres de groupement et faire, au cas par cas,
lobjet de commandes groupes.

Proposition n 13 : Prvoir dans le CGCT que les schmas de mutualisation comportent


un volet sur lachat. Dans cette attente, recommander aux prfets dinciter les lus
insrer ce point dans les schmas en cours de ngociation. Le cas chant, les
mutualisations dachats au niveau intercommunal pourront sappuyer sur les
conventions-cadres de groupement (cf. proposition n 1).
4.1.3.2. Au niveau rgional, des synergies doivent tre cres entre politiques dachat et
dveloppement conomique du territoire

Dans le cadre des confrences territoriales de laction publique (CTAP) 44 qui rassemblent les
reprsentants de lensemble des collectivits locales et EPCI du territoire rgional, une
rflexion sur lachat pourrait tre initie. La mission a la conviction que les collectivits
peuvent toutes trouver un intrt favoriser, par convention, un exercice concert de
la fonction achats et saccorder sur des modalits de coordination, de simplification et de
clarification de leurs interventions 45 :
la rgion, au titre de lamnagement et du dveloppement durable du territoire ;

le dpartement au titre de la solidarit territoriale ;

les communes et EPCI fiscalit propre au titre du dveloppement local.


Proposition n 14 : Saisir les CTAP de la question de loptimisation des achats, en lien
avec les enjeux de dveloppement conomique sur chaque territoire.

Par ailleurs, les rseaux consulaires ont, en lien avec les rgions, un rle jouer dans la
relation des collectivits locales acheteuses avec les entreprises du territoire. En
amliorant la connaissance rciproque des entreprises et des collectivits, elles peuvent
gnrer une dynamique vertueuse pour le territoire.
Concrtement :

les rseaux consulaires organiseraient davantage dchanges entre les acheteurs


publics et les fournisseurs du territoire, afin de leur permettre dchanger sur leurs
contraintes et projets respectifs (cf. dmarches de sourage dans la partie 2.2.1.2) ;
les rgions pourraient les soutenir et les appuyer, au titre de leur comptence de
dveloppement conomique, par exemple en matire de rfrencement des entreprises
rgionales.

Proposition n 15 : Impliquer davantage les rseaux consulaires en matire


danimation du dialogue, dans chaque rgion, entre les acheteurs publics locaux et les
fournisseurs. Cette dmarche pourrait tre soutenue par les conseils rgionaux au
titre de leur comptence en matire de dveloppement conomique.

44

La loi du 27 janvier 2014 portant modernisation de laction publique locale et daffirmation des mtropoles
(MAPTAP) cre, par son article 4, la confrence territoriale de laction publique (CTAP) qui, rassemble les
reprsentants de lensemble des collectivits locales et EPCI qui composent le territoire rgional.

45

Cette coordination sur le territoire rgional, dans le cadre de la CTAP, ne doit cependant pas tre entendue
comme une mission nouvelle confie lchelon rgional.

- 32 -

Rapport

4.2. En dgageant des marges de manuvre nouvelles, loptimisation des


achats des collectivits territoriales permettrait de desserrer une partie
de leurs contraintes financires hauteur dau moins 1,4 Md sur trois
ans
4.2.1. Selon les hypothses de la mission et sans mesures nouvelles, les dpenses
dachats courants des collectivits territoriales atteindraient 49 Mds en 2020
Sur la base de lanalyse des achats courants sur 2010-14, la mission a projet un tendanciel
de dpenses horizon 2020, cest--dire le rythme auquel la dpense aurait volu en
labsence de mesures nouvelles dcides par les pouvoirs publics 46.

Dans lensemble, elle retient que leffort de matrise des dpenses observ entre 2013
et 2014 est amen se poursuivre en 2015 et 2016, puis que la dpense serait amene
reprendre sa dynamique antrieure sur un rythme attnu (cf. tableau 2 qui prsente
les hypothses dvolution pour chaque chelon de collectivit).
Tableau 2 : Taux dvolution annuelle des dpenses dachats courants observs sur 2010-14 et
projets par la mission sur 2014-20
chelon territorial

Communes

EPCI

Taux dvolution
moyen sur
2010-13

volution
2013-14

Petites communes*

2,8 %

-0,8 %

Autres communes

2,8 %

-3,2 %

Autres EPCI FP

6,4 %

Grandes
communes**

Grands EPCI FP***


EPCI sans FP

Dpartements
Rgions

2,0 %
8,1 %
3,2 %
2,4 %
6,6 %

-1,8 %
1,6 %
4,4 %
0,0 %

-1,3 %
2,7 %

Projections sur
2014 16
2014/15 : - 0,5 %
2015/16 : - 0,0 %
2014/15 : -1,6 %
2015/16 : -1,4 %
2014/15 : - 2,6 %
2015/16 : - 2,4 %
2014/15 : 4,0 %
2015/16 : 4,5 %
2014/15 : 4,0 %
2015/16 : 4,5 %
2014/15 : 0,5 %
2015/16 : 1,0 %
0,0 %
3,0 %

Projections
sur 2016-20
0,0 %
0,0 %
0,0 %
5,0 %
5,0 %
2,0 %
0,0 %
3,0 %

Source : Mission.* Moins de 500 hab. **Plus de 80 000 hab.*** Communauts urbaines et mtropoles (y compris Lyon).

En application de ces hypothses, les achats courants des collectivits territoriales seront
amenes atteindre 49 Mds en 2020, avec une matrise entre 2014 et 2016 (+ 0,4 %) et
la reprise dune hausse modre entre 2016 et 2020 (cf. graphique 6).

46

Note du Ministre des finances et des comptes publics et du secrtaire dtat charg du budget, en date
du 6 janvier 2016, portant sur la mise en uvre des revues de dpenses prvues par larticle 22 de la loi de
programmation des finances publiques pour les annes 2014 2019 .

- 33 -

Rapport
Graphique 6 : volution des dpenses dachats courants entre 2010 et 2020* (montants en Mds)
50

40

1,8
6,4

30

20

10

5,3

2,0
6,5
5,4

2,2

2,3

2,4

2,5

2,5

2,6

2,7

2,3
6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,8

6,9

5,8

5,9

5,9

6,0

6,2

6,3

6,4

5,7

5,8

2,1

8,6

9,4

10,2

10,5

10,9

11,4

11,9

12,5

13,1

13,8

14,4

18,6

19,0

19,5

20,1

19,6

19,1

18,7

18,7

18,7

18,7

18,7

2010

2011

2012

2013

2014 2015* 2016* 2017* 2018* 2019* 2020*

Communes

EPCI fiscalit propre

EPCI sans fiscalit propre

Dpartements

Rgions

Source : Mission ; donnes DGFiP.* volution en application des hypothses retenues par la mission par chelon.

4.2.2. Les trois scnarios envisags par la mission permettraient de dgager des
marges de manuvre dau moins 1,4 Mds sur 2018-20 par rapport au
tendanciel
4.2.2.1. Les dmarches doptimisation des achats de ltat et des tablissements
hospitaliers ont dmontr leur performance
Pour valuer les marges de manuvre budgtaires que les collectivits territoriales
pourraient esprer dgager en optimisant davantage leurs achats, la mission sest
particulirement inspire des dmarches de performance menes par ltat depuis 2009,
et par les tablissements hospitaliers depuis 2011, avec des rsultats probants :

loptimisation des achats de ltat, pilote par la DAE (ex-SAE), a permis de dgager en
moyenne 330 M/an entre 2010 et 2014, sur une assiette totale de 28 Mds (hors
dfense et scurit). lavenir, les gains cibls atteignent 700 M/an 47, soit 2,5 % de
lassiette ;
loptimisation des achats des tablissements hospitaliers, coordonne dans le cadre du
programme PHARE, a permis de dgager en moyenne 315 M/an entre 2012 et 2015,
sur une assiette de 18 Mds dachats dexploitation. Sur 2015-17, les gains cibls
devraient atteindre 480 M/an, soit une cible annuelle moyenne de 2,7 % de lassiette
(cf. encadr 7).

47

Compte-rendu du conseil des ministres du 2 mars 2016, li la cration de la DAE par dcret n 2016-247
du 3 mars 2016.

- 34 -

Rapport

Encadr 7 : Gains achats obtenus par la dmarche PHARE


Dans un contexte budgtaire contraint pour les tablissements de sant, la direction gnrale de loffre
de soins (DGOS) a lanc en octobre 2011 le programme PHARE pour accompagner la structuration de
la fonction achats hospitalire, en tant que levier prioritaire de performance conomique.
Sur la premire phase du programme (2012-14), 840 M ont t gnrs, soit en moyenne 1,6 % de
lassiette totale de 18 Mds. La deuxime phase de la dmarche (2015-17) prvoit une augmentation
des objectifs de gains achats, avec en moyenne 480 M de gains achats annuels, de sorte
atteindre 3 % de lassiette en 2017. Ces gains achats doivent se traduire par une contribution de
1,2 Md sur trois ans, dans le cadre du plan triennal de matrise des dpenses.
Graphique 7 : Gains achats cibles et gains achats raliss grce PHARE (2012-17)

600

3,0%

500
2,1%

400

2,7%

200

1,0%

100

210172
2012

320
290

2013

3,0%
2,5%
2,0%

1,6%

300

2,4%

3,5%

380
378

420
423

480

540

1,5%
1,0%
0,5%

2014

2015

2016

Gains achats cibles


Gains achats raliss
Part des gains achats par rapport l'assiette cible*

2017

0,0%

Source : Mission daprs prsentation du projet PHARE (DGOS - 20 mars 2012), prsentation des achats hospitaliers :
ambition 2015-2017 (DGOS mai 2014) et prsentation la mission IGF-IGA (DGOS - 2 mars 2016). NB. Le dnominateur est
celui des achats dexploitation, cest--dire 18 Mds sur la priode.

Source : Mission (cf. annexe VII relative au primtre des dpenses et marges de manuvre envisageables).

4.2.2.2. Selon un scenario jug raliste par la mission, les collectivits territoriales
pourraient dgager 1,9 Md de gains achats entre 2018 et 2020 par rapport au
tendanciel
En raison de la faible maturit de la fonction achats des collectivits territoriales (cf. 1.2), la
mission estime quil existe dimportants gisements budgtaires et que ces perspectives
de gains pourront se concrtiser si les collectivits sont encourages en ce sens.

La mission a donc propos trois scnarios projets horizon 2020, chaque scenario tant
associ lactivation de mesures destines inciter les collectivits optimiser leurs
achats (cf. tableau 3) :

dans un scnario a minima, le levier de massification serait activ grce une incitation
lachat group ;
dans le scnario jug raliste par la mission, la fonction achats des plus grandes
collectivits se structurerait vritablement, en lien avec des incitations la
mutualisation qui permettraient aux moyennes voire petites collectivits dtre
entranes participer la dmarche ;
dans un scnario volontariste, la transformation des organisations et des processus
dachat serait lie un pilotage national coordonn et ambitieux.
- 35 -

Rapport
Tableau 3 : Articulation entre les propositions de la mission et les scnarios envisags

Leviers de
mutualisation et
massification

Leviers
doptimisation des
pratiques dachats
au sein des
collectivits

Scnario a minima

Scnario raliste

Scnario volontariste

Propositions n1 et 2
relatives lachat
group

Propositions n1 et 2
relatives lachat
group
Propositions n13
et 14 relatives la
coordination
intercommunale et
rgionale de lachat

Propositions n1 et 2
relatives lachat
group
Propositions n13
et 14 relatives la
coordination
intercommunale et
rgionale de lachat

Propositions n 3, 4
et 15 sur les
relations avec les
fournisseurs
Propositions n6 et 7
relative la
professionnalisation

Leviers
daccompagnement
des dmarches
doptimisation des
achats

Source : Mission.

Propositions n 3, 4
et 15 sur les
relations avec les
fournisseurs
Propositions n6 et 7
relative la
professionnalisation

Proposition n5
relative au calcul des
gains
Propositions n8 11
relative au
programme national
dappui
loptimisation des
achats
Proposition n12 sur
laccompagnement
local

Ainsi, en application de ces scnarios (cf. tableau 4), et avec lhypothse dune anne 2017
spare et singularise pour le lancement de la phase doptimisation 48 :

le premier, a minima, permettrait de dgager :

1,4 Md entre 2018 et 2020 par rapport au tendanciel ;

en moyenne 480 M/an sur cette priode, soit 1,0 % de lassiette totale ;
le deuxime, que la mission juge raliste, permettrait de dgager :

1,9 Md entre 2018 et 2020 par rapport au tendanciel ;

en moyenne 630 M/an sur cette priode, soit 1,3 % de lassiette totale ;
le troisime, volontariste, permettrait de dgager :

2,7 Mds entre 2018 et 2020 par rapport au tendanciel ;

en moyenne 900 M/an sur cette priode, soit 1,9 % de lassiette totale.

Ces gains achats seront, en pratique, obtenus de manire diffrencie dans les
collectivits, selon la maturit de leurs fonctions achats et selon les segments concerns.
Dans un premier temps, devront tre prioriss les segments dachats fort enjeu financier.
48

Des gains sont dores et dj envisageables ds la premire anne de 2017, mais ne seraient vritablement
amplifis qu compter de 2018. Pour lanne 2017, les gains attendus seraient compris entre 150 M (scnario
a minima) et 300 M (scnario volontariste).

- 36 -

0,3 %
0,7 %
1,0 %
1,3 %
1,0 %
151
306
496
644
482
1 446

La moiti du taux de lanne N

0,5 %
1,0 %
1,3 %
1,7 %
1,3 %
225
459
619
805
628
1 883

Les deux tiers des gains obtenus par le


programme PHARE sur 2012-14
0,6 % en anne N
1,0 % en anne N+1
1,4 % en anne N+2

La moiti des gains obtenus par le


programme PHARE sur 2012-14
0,5 % en anne N
0,8 % en anne N+1
1,0 % en anne N+2

La moiti des gains obtenus par le


programme PHARE sur 2012-14
0,5 % en anne N
0,8 % en anne N+1
1,0 % en anne N+2

Toutes les
La moiti du taux de lanne N
collectivits
2017
N (2018)
N+1 (2019)
N+2 (2020)
Moyenne 2018-20
2017
N (2018)
N+1 (2019)
N+2 (2020)
Moyenne 2018-20
Triennal 2018-20

Gains sur lassiette


des autres
collectivits

Gains sur lassiette


des petites
communes**

Un tiers des gains obtenus par le


programme PHARE sur 2012-14
0,3 % en anne N
0,5 % en anne N+1
0,7 % en anne N+2

La moiti du taux de lanne N

0,7 %
1,4 %
1,9 %
2,3 %
1,9 %
332
669
907
1 123
900
2 699

Les gains obtenus par le programme


PHARE sur 2012-14
1,0 % en anne N
1,6 % en anne N+1
2,1 % en anne N+2

Les deux tiers des gains obtenus par le


programme PHARE sur 2012-14
0,6 % en anne N
1,0 % en anne N+1
1,4 % en anne N+2

Scnario volontariste
Les gains cibles du programme PHARE
sur 2015-17
2,4 % en anne N
2,7 % en anne N+1
3,0 % en anne N+2

- 37 -

Source : Mission. * Rgions, dpartements, communauts urbaines, mtropoles (y compris Lyon) et communes de plus de 80 000 habitants (sur le primtre 2014), qui reprsentent un tiers
de lassiette totale. ** Communes de moins de 500 habitants.

Gains achats
annuels totaux
(montants
en M)

Gains achats
annuels moyens
(en % de
lassiette totale)

Hypothse pour
lanne 2017

Hypothses de
gains qui en
dcoulent (en %
de lassiette de
dpenses) pour
trois annes
(2018 2020)

Gains sur lassiette


des plus grandes
collectivits*

Scnario raliste
Les trois quarts des gains cibles du
programme PHARE sur 2015-17
1,8 % en anne N
2,0 % en anne N+1
2,3 % en anne N+2

Scnario a minima
Les gains obtenus par le programme
PHARE sur 2012-14
1,0 % en anne N
1,6 % en anne N+1
2,1 % en anne N+2

Tableau 4 : Hypothses de gains achats sur trois annes, par scnario envisag par la mission

Rapport

Rapport

Leffort se rpartirait ds lors entre les chelons en fonction de leur potentiel


doptimisation et de structuration, directement li leur taille. Dans le scnario jug
raliste par la mission, il reposerait dabord largement sur les plus grandes collectivits puis
les collectivits de tailles intermdiaires contribueraient de manire croissante :

les plus petites communes (moins de 500 habitants), ne portent qu1 % de leffort en
anne N (2018), sachant quelles reprsentent 2,3 % de lassiette des dpenses
en 2014 ;
les plus grandes collectivits, qui reprsentent en 2014 un tiers de lassiette des
dpenses, seraient invites apporter 60 % des gains en anne N (2018) ;
les autres collectivits, de dimension intermdiaire, porteraient elles 40 % des gains en
anne N (2018) mais plus de la moiti en anne N+2 (2020), en miroir de leur poids
dans lassiette des dpenses de 2014 (65 %).

Le tableau 5 ci-dessous prsente la rpartition de leffort qui dcoule des hypothses


prsentes plus tt.
Tableau 5 : Rpartition de leffort doptimisation entre les diffrents chelons, selon les
scnarios proposs par la mission, entre 2018 et 2020 (gains achats en M)
Scnario a minima
N
N+1
N+2

Communes

EPCI

Petites
communes*
Grandes
communes**
Autres
communes
Grands EPCI
FP***

Autres EPCI
FP
EPCI sans FP
Dpartements
Rgions
Total

33

53

Scnario raliste
N
N+1
N+2
7

142

58

101

50

48

81

106

49
107
40
496

86

63

142

30
67
25
306

15

59

114

46

69

71
28

62
140
54
644

36
121
44
459

66
57

61
133
50
619

Scnario volontariste
N
N+1
N+2
6

10

15

198

142

227

296

148

97

162

221

75
69

87
153
59
805

79
66

60
161
59
669

88
77

97
90

98
130
178
198
67
77
907 1 123

Source : Mission.* Moins de 500 hab. ** Plus de 80 000 hab. *** Communauts urbaines et mtropoles (y compris
Lyon). NB : lensemble des montants sont des arrondis des valeurs indiques dans lannexe VII relative au chiffrage.

Les gains achats envisageables au-del du triennal 2018-2020 ont vocation perdurer,
augmenter en valeur sur lassiette dachats optimiss, voire tre amplifis sur une
assiette plus large (en lespce, en intgrant notamment les achats dinvestissement).

La mission tient souligner que la transformation des gains achats en gains budgtaires
est dautant plus manifeste dans les collectivits territoriales qui sont soumises une
forte pression financire.

- 38 -

Rapport

LISTE DES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE LA


MISSION

Propositions

Rfrence de
lannexe

Faciliter le recours au groupement de commandes en allgeant les


exigences procdurales qui y sont lies, en intgrant cet instrument
dans le champ des dlgations de signature lexcutif
(article L. 2121-22 CGCT) et en reconnaissant explicitement les
conventions-cadre de groupement.

Annexe IV

Modifier la rdaction du dlit de favoritisme en rintroduisant un


lment dintentionnalit dans larticle 432-14 du code pnal.

Annexe I

Soutenir le recours des collectivits territoriales aux centrales


dachat, en trouvant une complmentarit entre lUGAP et les centrales
locales. LUGAP pourrait ainsi envisager dassouplir les conditions
daccs des petites collectivits (regroupes entre elles) aux
Annexe IV
conventions partenariales. Pour leur part, les centrales locales
pourraient simpliquer dans la coordination de lexpression des
besoins des acheteurs locaux et la massification de leurs achats.
Assurer la transparence des donnes sur les marchs publics
attribus et excuts (open data) et valoriser leur rutilisation,
notamment des fins danalyse de lachat public local, de
parangonnage entre acheteurs (analyse des cots) et de sourage.

Annexe III

tablir une mthode commune de calcul des gains achats dans les
collectivits territoriales, sur la base de travaux dj mens par ltat
et les tablissements hospitaliers (programme PHARE).

Annexe VII

Assurer la sensibilisation des lus aux enjeux de lachat,


notamment via les fdrations dlus et les associations
dpartementales de maires.

Annexe V

Pour soutenir la professionnalisation des acheteurs publics


locaux, donner au CNFPT la mission de crer une filire de formation
ddie. Au niveau universitaire, inciter certains mastres spcialiss
intgrer une formation sur les achats. Au niveau de la formation initiale
Annexe V
des fonctionnaires, insrer la problmatique de lachat dans les
formations dintgration. Au niveau de la formation continue,
dvelopper un rfrentiel de formation unique et un certificat
professionnel commun aux trois fonctions publiques.

- 39 -

Rapport

Propositions

Rfrence de
lannexe

Mettre en place un programme partenarial dappui


loptimisation des achats des collectivits territoriales, port une
instance nationale runissant les associations dlus et ltat. Il
impliquerait dabord des actions de communication pour sensibiliser et
Annexe VIII
convaincre les lus et cadres territoriaux de lutilit et de la pertinence
de la dmarche. Cette communication sera utilement rattache la
cration dune filire de formation sur lachat public et la
sensibilisation des lus (cf. propositions n 6 et 7).
Associer, dans le cadre de ce programme, des experts de lachat
(notamment issus des collectivits les plus avances, de ltat et du
programme PHARE) ainsi que du changement (comme le SGMAP) pour
Annexe VIII
proposer un kit mthodologique de loptimisation des achats locaux.
Celui-ci comprendrait notamment des lments relatifs au calcul et au
suivi des gains (cf. proposition n 5).

En lien avec ce programme, charger lOFGPL de la capitalisation des


bonnes pratiques doptimisation des achats et, dans un second
10 temps, de la constitution de rfrentiels de cots sur des segments
Annexe VIII
dachat transverses, sur la base des donnes ouvertes par les acheteurs
publics (cf. proposition n 4).
Proposer, par redploiement des crdits, un fonds transitoire de
modernisation et dingnierie de lachat local, dploy au niveau
rgional par les SGAR. Sur la base dappels projets, ce fonds
11
Annexe VIII
financerait les dmarches doptimisation de lachat des collectivits qui
en exprimeraient le besoin, ainsi que le volet daccompagnement du
programme dappui (cf. proposition n 8).
Pour que chaque territoire puisse bnficier dune expertise en matire
doptimisation de lachat local, encourager les initiatives locales
concertes (cf. proposition n 14). Cet accompagnement peut tre
12 apport, par exemple, par les centres de gestion, dont il conviendrait
Annexe VIII
alors dlargir les comptences en matire de conseil en organisation.
Elle pourrait galement tre porte par les centrales dachat locales en
tant quauxiliaires de lachat.
Prvoir dans le CGCT que les schmas de mutualisation
comportent un volet sur lachat. Dans cette attente, recommander
aux prfets dinciter les lus insrer ce point dans les schmas en
13
cours de ngociation. Le cas chant, les mutualisations dachats au
niveau intercommunal pourront sappuyer sur les conventions-cadres
de groupement (cf. proposition n 1).

Annexe IV

Impliquer davantage les rseaux consulaires en matire


danimation du dialogue, dans chaque rgion, entre les acheteurs
15 publics locaux et les fournisseurs. Cette dmarche pourrait tre
soutenue par les conseils rgionaux au titre de leur comptence en
matire de dveloppement conomique.

Annexe VIII

14

Saisir les CTAP de la question de loptimisation des achats, en lien


avec les enjeux de dveloppement conomique sur chaque territoire.

- 40 -

Annexe VIII

Rapport

CONCLUSION

Au terme de ce rapport, quelques enseignements majeurs mergent :

la fonction achats des collectivits territoriales est globalement peu mature et dispose
de marges de progrs importantes au vu des optimisations atteintes par ltat, ses
tablissements publics et les tablissements hospitaliers au cours des dernires
annes ;
en consquence, dimportants gains achats pourraient tre obtenus et se traduire par
autant de marges de manuvre budgtaires, la condition que les collectivits
territoriales se saisissent de lenjeu ;
pour ce faire, il apparat ncessaire de les encourager dans les prochaines annes, au
moyen de leviers allant de lincitation lencadrement, en passant par le pilotage et
laccompagnement dun mouvement national doptimisation des achats.
Paris, le 29 avril 2016

Linspectrice gnrale des finances

Linspecteur gnral de ladministration

Anne BOQUET

Yves DURUFLE

Linspectrice des finances

Linspectrice de ladministration

Lucie RUAT

Nomie ANGEL

Linspecteur-adjoint des finances

Camille Freppel
- 41 -

ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE I :

EXPRESSION DU BESOIN

ANNEXE II :

INGNIERIE DES MARCHS

ANNEXE III :

DMATRIALISATION DES MARCHS

ANNEXE IV :

MASSIFICATION ET MUTUALISATION DES ACHATS

ANNEXE V :

ORGANISATION, PROFESSIONNALISATION ET PILOTAGE INTERNE DE


LA FONCTION ACHATS

ANNEXE VI :

ANALYSE DE LA MATURIT DE LA FONCTION ACHATS


DES COLLECTIVITS TERRITORIALES

ANNEXE VII :

PRIMTRE DES
ENVISAGEABLES

ANNEXE VIII :

CAPITALISATION DES BONNES PRATIQUES

ANNEXE IX :

TUDES DE CAS (SOLUTIONS DIMPRESSION ET PRESTATIONS DE


NETTOYAGE)

ANNEXE X :

LISTE DES PERSONNES RENCONTRES

DPENSES

ET

MARGES

DE

MANUVRE

ANNEXE I

Expression du besoin

SOMMAIRE

1.

LA DETERMINATION DU JUSTE BESOIN CONSTITUE UN IMPORTANT LEVIER


DECONOMIES, AUJOURDHUI INSUFFISAMMENT UTILISE PAR LES
COLLECTIVITES TERRITORIALES ................................................................................................. 2
1.1. Le questionnement du besoin est une dmarche simple mais peu rpandue dans
les collectivits territoriales ................................................................................................................. 2
1.2. Les collectivits les plus avances dans les politiques doptimisation des achats
sappuient sur les mthodes danalyse fonctionnelle et danalyse de la valeur du
besoin ............................................................................................................................................................. 3
1.2.1. Lanalyse fonctionnelle facilite et guide lexpression des besoins des agents,
indpendamment des solutions techniques existantes..................................................... 3
1.2.2. Lanalyse de la valeur optimise le ratio besoin/cot ........................................................4

2.

3.

LETUDE DU SECTEUR CONCURRENTIEL PERMET DADAPTER LA DEFINITION


DU BESOIN AUX REALITES DU MARCHE POUR OPTIMISER LE COUT DE LACHAT ..... 6
2.1. Aujourdhui peu pratiqu dans les collectivits territoriales, le sourage
contribue la performance de lachat .............................................................................................. 6
2.1.1. La connaissance des fournisseurs potentiels permet de sassurer de leur
capacit rpondre au besoin de la collectivit au meilleur rapport
qualit-prix ...........................................................................................................................................6
2.1.2. Lanalyse du tissu conomique et de la dynamique concurrentielle facilite
lvaluation du besoin au regard des possibilits et des contraintes du
march. ...................................................................................................................................................8
2.1.3. Il faut aujourdhui encourager le sourage en levant les obstacles
juridiques et conomiques existants .........................................................................................9
2.2. Le parangonnage permet daffiner le besoin et de tirer profit des expriences
dautres acheteurs ................................................................................................................................. 13
SAPPUYANT SUR LANALYSE DES BESOINS ET DU MARCHE, LA STRATEGIE
DACHAT DETERMINE LE CHOIX DE PROCEDURE DE MISE EN CONCURRENCE
ET LELABORATION DU CAHIER DES CHARGES .................................................................... 14

3.1. Pralablement au choix final de stratgie, la collectivit doit prendre en compte


les risques associs et les contraintes en termes de continuit du service ................... 14
3.2. Supposant une ingnierie minimale, la formalisation dune stratgie achats se
nourrit des analyses du besoin et du march............................................................................. 14
3.2.1. Acheter moins ............................................................................................................................ 14
3.2.2. Acheter mieux ............................................................................................................................ 16
3.2.3. Acheter moins cher ........................................................................................................................ 17

Annexe I

SYNTHESE

Si la mutualisation est souvent le premier levier voqu par les collectivits territoriales en
matire dachat, la rationalisation du besoin (aussi appele expression du juste
besoin ) reprsente galement un vritable gisement dconomies. Selon les acheteurs
rencontrs par la mission et les tudes de plusieurs cabinets de conseil, elle permettrait de
gnrer des gains trs consquents.

Paradoxalement, le questionnement du besoin est loin dtre un rflexe acquis par de


nombreuses collectivits et lintrt de passer dune logique juridique une approche
conomique de lachat est largement mconnu.

La prsente annexe met en exergue plusieurs expriences intressantes conduites par les
collectivits et dcrit les diffrentes tapes et techniques permettant doptimiser les
stratgies dachat sur la base dune meilleure expression des besoins en interne (partie 1)
et dune vritable tude concurrentielle (partie 2). La mission souligne
notamment l'intrt du sourage 1 qui permet, grce une meilleure connaissance des
fournisseurs, de s'assurer de leur capacit de rpondre au besoin de la collectivit au meilleur
rapport qualit-prix et dajuster le cahier des charges au regard des possibilits et des
contraintes du march. Le principal frein au sourage rsidant dans la crainte du dlit de
favoritisme, la mission recommande den modifier la rdaction en introduisant la volont
manifeste de favoriser une entreprise ou d'en retirer un avantage individuel.

Sur la base de ces analyses pralable, lacheteur public dfinit une stratgie dachat
(partie 3), cest--dire les principes fondamentaux qui vont le guider sur le segment dachat
concern, tant en matire dobjectifs (acheter moins, mieux, moins cher) que doutils (choix
de la forme du march, rdaction du cahier des charges, etc.) 2.

Globalement, la mission encourage les collectivits territoriales se saisir des leviers


qui existent pour mieux exprimer leur besoin et amliorer les stratgies dachat qui en
dcoulent.

Le sourage fait rfrence aux dmarches en direction des entreprises, pralables au lancement de la
procdure de mise en concurrence.

Lannexe II relative lingnierie des marchs prsente cet gard les diffrents outils disponibles dans le code
des marchs publics (CMP) pour mettre en uvre une stratgie dachat.

-1-

Annexe I

1. La dtermination du juste besoin constitue un important levier


dconomies, aujourdhui insuffisamment utilis par les collectivits
territoriales
1.1. Le questionnement du besoin est une dmarche simple mais peu
rpandue dans les collectivits territoriales
Lachat public linstar de tout comportement de consommation nest pas par essence
rationnel. Il peut rpondre une ncessit comme une logique de confort. Il est parfois
guid par la force de lhabitude ou par les prfrences individuelles, les utilisateurs
raisonnant non pas en termes de besoin mais de produits dj connus voire tests.
Or ce type de comportements gnre des cots. Il peut conduire renouveler mcaniquement
un achat lidentique sans sinterroger sur :

le niveau rel dobsolescence ;


la valeur ajoute du produit ou du service ;
le niveau de qualit ncessaire au regard des activits exerces ;
la possibilit de mutualiser un quipement ou un service comparable achet par un
autre service de la collectivit ;
la capacit de la collectivit allonger la dure de vie des quipements existants.
Certaines communes disposant dateliers avec des menuisiers peuvent ainsi prolonger
la dure de vie du mobilier ;
le rapport qualit prix du bien ou du service acquis ;
la pertinence de globaliser le besoin avec dautres services ;
la quantit exacte ncessaire au regard des consommations passes ;
la frquence du besoin : faut-il nettoyer un bureau tous les jours ? combien de fois par
mois la collectivit a-t-elle besoin dtre livr ?

La dfinition du juste besoin reprsente ainsi un vritable levier dconomies. Lobjectif


est de sassurer de ladquation de lachat au besoin rel. Cette analyse pralable doit
permettre dorienter le choix de la procdure de march et de limiter les avenants ventuels 3.

En amont de tout processus dachat, lacheteur doit questionner le besoin exprim en se


rapprochant des utilisateurs, des prescripteurs mais aussi des agents ayant en charge la
maintenance oprationnelle. Il sagit dune tape essentielle. Au conseil dpartemental du Bas
Rhin, des groupes de travail associant le service demandeur et le service achats sont
organiss pour rflchir sur la nature du besoin. Il sagit de clarifier lobjet, la finalit, la
temporalit et la dure du besoin exprim Le dialogue doit galement faire ressortir le
niveau de satisfaction des utilisateurs du prcdent march.

Cf. article 5 du code des marchs publics : la nature et l'tendue des besoins satisfaire sont dtermines avec
prcision avant tout appel la concurrence ou toute ngociation non prcde d'un appel la concurrence en
prenant en compte des objectifs de dveloppement durable. Le ou les marchs ou accords-cadres conclus par le
pouvoir adjudicateur ont pour objet exclusif de rpondre ces besoins. Cf. annexe II sur lingnierie des marchs
qui voque le risque de multiplication des avenants lors de lexcution du march.

-2-

Annexe I

Encadr 1 : Des sances de remues mninges organises dans les hpitaux pour
rflchir au besoin
La direction gnrale de loffre de soins (DGOS) a lanc en octobre 2011 un programme de
performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE) pour optimiser les achats des
tablissements de sant dans un contexte budgtaire contraint.
Le dploiement du programme PHARE a t structur autour de trois grands axes :
la mise en place dune fonction achat unique, sur toutes les catgories de dpenses ;
la mise en uvre dun plan dactions achat en tablissement ;
le dveloppement du dialogue acheteur-prescripteur.
Il recommande vivement lorganisation de sances de remues mninges sur toutes les catgories
dachat : il est fortement conseill dorganiser systmatiquement avec les prescripteurs et les utilisateurs
des sances de remue mninge pour dfinir au mieux le besoin. Cest lacheteur dorganiser ces sances
en ciblant en priorit les achats plus forts enjeux. Il convient dassocier ces runions des comptences
cls, telles que les pharmaciens pour les mdicaments ou les dispositifs mdicaux ou les biologistes pour
les achats de consommables de laboratoire.
Source : Achats hospitaliers: 12 bonnes pratiques pour un achat russi , Ministre de la sant et des affaires
sociales.

1.2. Les collectivits les plus avances dans les politiques doptimisation des
achats sappuient sur les mthodes danalyse fonctionnelle 4 et danalyse
de la valeur du besoin
1.2.1. Lanalyse fonctionnelle facilite et guide lexpression des besoins des agents,
indpendamment des solutions techniques existantes
Lanalyse fonctionnelle distingue le besoin, de la fonction et du produit ou service
achet.
Graphique 1 : Distinction entre le besoin , la fonction et le produit

Source : Mission.

Lacheteur, en lien avec lutilisateur et le prescripteur, doit dabord dterminer les


fonctions ou finalits du besoin, c'est--dire les performances attendues et les
contraintes respecter pour satisfaire lensemble des acteurs concerns (lutilisateur, le
prescripteur le bnficiaire ou lusager). cette fin, les questions suivantes sont poses :

quelle est la finalit du produit ?


qui le produit rend-t-il service ?
sur quoi agit-il ?
dans quel but ? Pour quel niveau de service public ?
quels sont les vecteurs dvolution ou de disparition du besoin ?

4 Selon la norme AFNOR X 50-151, lanalyse fonctionnelle est une dmarche qui consiste rechercher, ordonner,
caractriser, hirarchiser et/ou valoriser les fonctions .

-3-

Annexe I

Aprs avoir clarifi le besoin, lacheteur sintresse aux diffrentes fonctions 5 du produit
ou du service en distinguant :

les fonctions principales : pour lesquelles le produit est conu (par exemple, pour une
chaise, sasseoir) ;
les fonctions de service : celles qui rpondent aux besoins de lutilisateur ;
les fonctions de contrainte : c'est--dire la rponse des normes rglementaires ;
les fonctions secondaires (par exemple, disposer dun GPS dans une voiture).

Chaque fonction est formalise par un verbe daction et saccompagne de critres


dapprciation : par exemple pour un stylo, laisser une trace sur un support , ce qui peut
tre apprci par la couleur de la trace, le temps de fixation de la trace, la largeur de la trace,
la dure de vie chaque critre peut tre associ un niveau de performance et un degr de
flexibilit par rapport aux exigences formules.
Lacheteur doit ensuite hirarchiser chaque fonction du produit ou du service souhait
et laborer sur cette base un cahier des charges fonctionnel, qui reprend le besoin de
lutilisateur en termes de fonctions et de contraintes 6.
Lacheteur peut galement largir la dmarche lensemble du cycle de vie du produit en
analysant les fonctions au regard des besoins de stockages, de rglages, de nettoyage, de
maintenance, de destruction Cest le cas la ville de Lille o les agents en charge de
lapprovisionnement et du stockage sont associs la phase danalyse du besoin.

Une fois lanalyse fonctionnelle finalise, lacheteur traduit le besoin dans un cahier des
charges fonctionnel, dfinissant les exigences indispensables, notamment en termes de
performances atteindre.
1.2.2. Lanalyse de la valeur optimise le ratio besoin/cot

partir du cahier des charges fonctionnel, lanalyse de la valeur conduit la collectivit


concevoir des solutions rpondant de faon optimale (le meilleur compromis)
lensemble des besoins recenss. La valeur se dfinit selon lAFNOR comme une grandeur
qui crot lorsque la satisfaction du besoin augmente et/ou que le cot du produit diminue. La
valeur peut donc tre considre comme le rapport entre l'aptitude aux fonctions divise par
le cot des solutions.
Lanalyse de la valeur dresse un diagnostic des faiblesses du produit achet et des cots
passs afin de mettre en vidence les surcots liminer. Elle sappuie notamment sur :

un bilan des niveaux de consommation actuelle ;


une tude dtaille de la facturation qui peut notamment permettre de prendre
conscience de linutilit de certaines prestations ;
une rflexion sur la qualit des produits ou des services achets auparavant (dure,
solidit, efficacit) ;
une dcomposition des diffrents postes de cots de la prestation ou du produit achet,
tels que :
le cot dacquisition ;
le cot dutilisation ou de fonctionnement (cots logistiques compris) ;
le cot de maintien en tat de service ;

5 La fonction se dfinit par laction dun produit ou de lun de ses constituants (norme NF X50 -150) Par
convention, elle est exprime en terme de finalit/but indpendamment des solutions susceptibles de la raliser.
6

Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 2 est consacre la rdaction du cahier des
charges.

-4-

Annexe I

le cot de fin de vie ;


le cot de gestion interne du march et de suivi de son excution ;
le retour sur investissement : par exemple, lacquisition de lampes cologiques peut
rduire la consommation dlectricit.

Le raisonnement en cot global en intgrant les cots internes pour la collectivit permet
dvaluer la pertinence dune externalisation et dclairer le montage du march au regard
des cots cachs ou induits.
Cette analyse conomique nest pas incompatible avec une prise en compte de la dimension
environnementale. Les choix de la collectivit peuvent ainsi tre guids par lensemble du
cycle de vie dun produit et prendre en compte les consommations de carbone lies
lacheminement ainsi que les cots de destruction ou de recyclage.
Encadr 2 : Un exemple danalyse du juste besoin : les solutions dimpression

Loptimisation de lachat de solutions dimpression permet de raliser, selon des estimations prives*,
des gains achats de 15 % 20 %. Elle suppose damliorer la phase amont de lachat, et de revoir les
pratiques dusage et de consommation des utilisateurs. Cest un sujet particulirement sensible du fait
de son impact sur le travail quotidien des agents. Les agents ayant frquemment besoin dimprimer, la
question de la plus ou moins grande facilit daccs limprimante est sensible. Ds lors, la rpartition
et le nombre de machines est un facteur cl du succs de la dmarche doptimisation de cet achat.
Lanalyse du juste besoin en matire de solutions dimpression consiste dabord traquer la
surcapacit . Les collectivits doivent pour cela sinterroger sur le nombre et le type de machines
ncessaire la satisfaction des besoins des services en matire dimpression et ainsi rduire les cots.
Les risques majeurs consistent prvoir un nombre trop lev de machines et utiliser des machines
trop performantes par rapport lusage qui en sera fait. Le meilleur indicateur permettant dvaluer
ladquation du parc au juste besoin est le taux dutilisation des machines, cest dire le ratio entre
le besoin estim (en nombre de pages) et ce qui est rellement produit par les machines. Selon les
lments rapports la mission, les fournisseurs prvoient la maintenance des machines sur la base
dun taux dutilisation de 60 %. Dans tous les cas, lobjectif est dassurer la pleine adquation du parc
de machines aux besoins de la collectivit apprci par le nombre dutilisateurs connects, la
disposition spatiale des bureaux et dans certains cas, les possibilits de mutualisation. Enfin, une des
difficults rencontres lors de lanalyse des besoins consiste parvenir recenser lensemble des
machines du parc des collectivits territoriales. Cela nest pas toujours ais car les machines plus
anciennes nont pas toujours fait lobjet dun inventaire mthodique suivi dans le temps.
La mise en place de bonnes pratiques de consommation et dusage en matire dimpression est
galement essentielle loptimisation des achats de la collectivit. La mission a pu recenser un grand
nombre de pratiques qui permettent de raliser des conomies consquentes en modifiant la manire
dutiliser les imprimantes. Pour y parvenir, il est souvent ncessaire quune impulsion, sinon politique,
du moins de la part des directions gnrales des services, soit associe la dmarche afin de
responsabiliser les agents. La mission a identifi trois types de pratiques dusage permettant
doptimiser les pratiques en ce qui concerne les solutions dimpression :
les pratiques lies la manire dimprimer (limitation des impressions, impression en recto-verso,
rduction des impressions en couleur, utilisation de papier recycl) ;
les pratiques lies lorganisation du parc de machines (limitation voire suppression des
imprimantes individuelles remplaces par des copieurs multifonction, utilisation de machines
ncessitant de badger pour dmarrer limpression, non renouvellement automatique des
machines) ;
les pratiques lies la commande des services (mise en place de processus limitatif dans la
commande de cartouches dencre).
Les agents sont au cur de la mise en place de ces bonnes pratiques et peuvent parfois opposer une
certaine rsistance face aux changements quelles impliquent. La mission a remarqu que les succs
sont souvent dus un portage de ces changements au plus haut niveau des collectivits territoriales.
Source : Mission (cf. annexe IX dtude de cas partie 2). * Source : lments Mc Kinsey & Company, dans le rapport
IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (juin 2013).

-5-

Annexe I

2. Ltude du secteur concurrentiel permet dadapter la dfinition du


besoin aux ralits du march pour optimiser le cot de lachat
2.1. Aujourdhui peu pratiqu dans les collectivits territoriales, le sourage
contribue la performance de lachat
Les dmarches en direction des entreprises, pralables au lancement de la procdure
de mise en concurrence sont appeles sourage 7. Portant sur un segment ou un
domaine dtermin, le sourage consiste tudier le march fournisseur travers la relation
produit/fournisseur, ltude du secteur concurrentiel, lidentification des fournisseurs
prsents sur le march et ses caractristiques de lenvironnement, conomique, commercial,
juridique et environnemental. Il constitue lun des leviers de performance des achats dune
collectivit.
2.1.1. La connaissance des fournisseurs potentiels permet de sassurer de leur
capacit rpondre au besoin de la collectivit au meilleur rapport qualit-prix

Toute la dmarche danalyse du march vise payer le juste prix (cf. graphique 2).
Graphique 2 : Juste prix entre offre et demande

Source : Mission.

En identifiant les fournisseurs potentiels, leur modalit de tarification, les gammes de


produits, les niveaux dexpertise mais aussi les innovations et les modes dorganisation et de
travail (sous-traitance ou pas), le degr de flexibilit de la production, lacheteur est en
mesure daffiner ses stratgies dachat.
cette fin, les acheteurs vont :

recenser les fournisseurs potentiels ;


analyser leur situation financire ;
valuer leurs capacits de production ;

Traduction franaise du terme anglais sourcing , drivatif du verbe to source , qui signifie remonter la
source .

-6-

Annexe I

comprendre leur processus de production ;


dterminer leur stratgie en termes de ressources humaines (sous-traitance ou pas) ;
tudier les services et produits proposs ;
apprcier leur structure de prix et leur mode de tarification ;
sintresser leurs solutions innovantes ;
identifier leur clientle et leur degr de dpendance ;
prciser leur positionnement global dans le march (part de march).

Pour obtenir ces informations, les acheteurs peuvent :

rechercher les bilans et les comptes de rsultats des fournisseurs en ligne ;


consulter des bases de donnes ddies aux entreprises (comme Delphes) ;
participer des salons professionnels, ou des runions de mises en relation des
acteurs organises par les chambres consulaires (cf. encadr 3) ;
organiser des runions avec les fournisseurs : titre dexemples,

le conseil dpartemental du Bas Rhin runit dans le cadre dun speed dating les
fournisseurs potentiels et les directions mtiers (soit prs de 120 entreprises
prsentes) ; il organise galement chaque anne une table ronde sur les
principaux segments dachat de la collectivit pour informer les entreprises de
leur plan annuel dachats ;

au conseil rgional Centre val de Loire se tiennent des Conventions


fournisseurs deux fois par an. Elles permettent aux entreprises locales,
travaillant ou non avec les diffrents services de la rgion, de se rencontrer et de
faire un tour dhorizon des diffrentes actions menes par la Rgion Centre-Val
de Loire, ouvrant sur des marchs ;
structurer une plateforme collaborative o les entreprises sont invites faire des
remarques sur le projet dachat (cest notamment le cas Rennes via le site
www.data.rennes.metropole.fr) ;
consulter pralablement quelques entreprises sans fausser la concurrence.
Encadr 3 : Un exemple de CCI implique dans la commande publique : Toulouse

Afin de faciliter les rapports entre fournisseurs et grands comptes, la chambre de commerce et
dindustrie (CCI) de Toulouse a cr en 1993 le club stratgie achats avec pour objectif premier de
contribuer au dveloppement conomique du territoire.
Lobjectif est de faire en sorte que les grands comptes (tat, tablissements publics entreprises,
collectivits, hpitaux ayant un chiffre daffaires suprieur 25M et un volume dachat suprieur
5 M) :
informent les petites et moyennes entreprises (PME) et petites et moyennes industries (PMI)
locales sur leurs besoins en matire de sous-traitance et de formation ;
sont lcoute de la vie conomique rgionale des PME-PMI ;
uvrent pour amliorer leurs relations avec le tissu des PME-PMI locales ;
facilitent lchange dexpriences entre acheteurs sur leur politique, leur stratgie, leur
organisation interne, la sous-traitance, les outils, lvolution-mtier.
Source : Mission daprs lments transmis.

-7-

Annexe I

2.1.2. Lanalyse du tissu conomique et de la dynamique concurrentielle facilite


lvaluation du besoin au regard des possibilits et des contraintes du march.
Le sourage apporte une connaissance du secteur conomique du segment dachat concern.
Il permet lacheteur de disposer de la matrise technique sectorielle ncessaire pour rdiger
un cahier des charges en adquation avec les offres du march.

Concrtement, lacheteur analyse les principales caractristiques du march et notamment :

son dynamisme : maturit, croissance, dclin ;


sa structure : monopole (un seul fournisseur), oligopole (faible nombre de vendeurs et
nombre importants de clients), quilibre, forte concurrence, oligopsone (faible nombre
de clients pour un grand nombre de vendeurs) ; elle influe sur le pouvoir de
ngociation de la collectivit de mme que la complexit du produit ou de la prestation
demand(e).
Graphique 3 : La matrise du march

Source : Mission daprs Clarans consulting Master Achat IUT de Sceaux 2014.

son rayonnement gographique (dpartemental, rgional, national, europen,


international).

Pour ce faire, il va runir lensemble des tudes et analyses existantes sur la filire (revues
spcialises, sites internet) mais galement se rapprocher des chambres consulaires et des
fdrations. Le graphique 4 ci-dessous illustre le rsultat possible dune analyse de march et
des rapports de force, pralable au lancement dun march dentretien et de voierie par une
grande collectivit.

-8-

Annexe I
Graphique 4 : Un exemple danalyse de march en vue dun achat dentretien et de voierie

Source : Mission daprs lments transmis par une grande collectivit.

2.1.3. Il faut aujourdhui encourager le sourage en levant les obstacles juridiques et


conomiques existants
2.1.3.1. Le dlit de favoritisme doit tre rform pour inciter les collectivits engager
un dialogue avec les entreprises
Trop souvent les collectivits territoriales hsitent engager un dialogue avec les entreprises
en amont dune procdure de concurrence par crainte dtre accuses de dlit de
favoritisme. En effet, la culture juridique dominante de nombreuses directions de la
commande publique explique en grande partie cette relative frilosit des acheteurs. Si seules
les directions de la commande publique dotes dacheteurs professionnels semblent
pratiquer ouvertement le sourage, nombreuses sont les petites communes contacter
quelques fournisseurs en amont de leurs marchs procdure adapte.

Pourtant, comme le rappelait ds 2007 la Commission europenne dans son guide sur la prise
en compte de solutions innovantes, les collectivits publiques, linstar de tout autre
acheteur, ont besoin, dans le cadre de la dfinition de leurs besoins, de connatre les
solutions disponibles sur le march. Sans discussions pralables avec les fournisseurs
prsents sur le march, il nest pas possible dapprcier leur capacit rpondre. Le guide
pratique de lachat public innovant du ministre de lconomie et des finances prconise
galement : la recherche et lvaluation doprateurs conomiques innovants et leur mise en
relation avec les acheteurs dans le but didentifier des procds mergents ou innovants .
-9-

Annexe I

10

2.1.3.1.1. Juridiquement, sans tre autoris par les prcdentes directives, le sourage tait
indirectement reconnu
Ds 2004, la directive 2004/18/CE du Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004
relative la coordination des procdures de passation des marchs publics et de travaux de
fournitures et de services autorise les pouvoirs adjudicateurs avant le lancement dune
procdure de passation dun march recourir un dialogue technique avec les
fournisseurs potentiels, pouvant tre utilis pour l'tablissement du cahier des charges , ds
lors quil n'a pas pour effet d'empcher la concurrence .

De mme, la jurisprudence tant nationale queuropenne ne soppose pas au sourage. Le


Conseil dtat 8 a ainsi estim que la visite dune entreprise, retenue par la suite dans le cadre
dun march, en amont du lancement de la procdure nentachait pas la procdure
dirrgularit dans la mesure o rien ne permettait d'tablir que cette socit aurait eu
illgalement connaissance du cahier des charges de la consultation . De mme, la Cour des
justices des communauts europennes a prcis loccasion dune question prjudicielle,
que lintroduction dune demande de participation ou la remise dune offre pour un march
public de travaux, de fournitures ou de services par une personne qui a t charge de la
recherche, de lexprimentation, de ltude ou du dveloppement de ces travaux, fournitures ou
services ne constituait pas en soi un critre dexclusion du march, ds lors quil tait laisse
cette personne la possibilit de faire la preuve que, dans les circonstances de lespce,
lexprience acquise par elle na pu fausser la concurrence 9.
2.1.3.1.2. La directive 2014/24/UE du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs publics
actuellement en cours de transposition donne une vritable assise juridique cette
pratique
Elle ouvre la possibilit pour les pouvoirs adjudicateurs de raliser des consultations du
march en vue de prparer la passation de march et dinformer les oprateurs conomiques de
leurs projets et de leurs exigences en la matire. cette fin, les pouvoirs adjudicateurs peuvent
par exemple demander ou accepter les avis dautorits ou dexperts indpendants ou dacteurs
du march. Ces avis peuvent tre utiliss pour la planification et le droulement de la procdure
de passation de march, condition que ces avis naient pas pour effet de fausser la concurrence
et nentranent pas une violation des principes de non-discrimination et de transparence 10.

Elle prcise dans son article 41 les conditions respecter pour ne pas fausser la concurrence.
Lorsquun candidat ou soumissionnaire, ou une entreprise lie un candidat ou un
soumissionnaire, a donn son avis au pouvoir adjudicateur, que ce soit ou non dans le cadre de
larticle 40, ou a particip dune autre faon la prparation de la procdure de passation de
march, le pouvoir adjudicateur prend des mesures appropries pour veiller ce que la
concurrence ne soit pas fausse par la participation de ce candidat ou soumissionnaire. Ces
mesures consistent notamment communiquer aux autres candidats et soumissionnaires des
informations utiles changes dans le contexte de la participation du candidat ou
soumissionnaire susmentionn la prparation de la procdure, ou rsultant de cette
participation et fixer des dlais adquats pour la rception des offres. Les mesures prises
doivent tre consignes dans le rapport individuel prvu larticle 84. La directive
2014/25/UE relative la passation de marchs pour des entits oprant dans les secteurs de
leau, de lnergie, des transports et des services postaux reprend des dispositions analogues
dans ses articles 58 et 59.
8 CE 14

novembre 2014 SMEAG.

9 CJCE, Fabricom SA contre tat belge, 3


10

mars 2005.

Article 40 de la directive 014/24/UE du parlement europen et du conseil du 26 fvrier 2014 sur la passation
des marchs publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.

- 10 -

Annexe I

11

2.1.3.1.3. Lassouplissement du dlit de favoritisme permettrait de nombreuses collectivits


territoriales dadopter cette pratique
Le principal frein au sourage rside dans la crainte du dlit de favoritisme. Celui-ci se dfinit
comme le fait pour un acheteur public - lu ou fonctionnaire - de procurer ou de tenter de
procurer autrui un avantage injustifi par un acte contraire aux dispositions lgislatives ou
rglementaires ayant pour objet de garantir la libert d'accs et l'galit des candidats dans les
marchs publics et les dlgations de service public 11. Passible de deux ans
d'emprisonnement et de 200 000 d'amende, le dlit de favoritisme se caractrise donc par
un lment matriel (la violation des dispositions relatives la libert et lgalit daccs
la commande publique) et par un lment intentionnel (le fait de procurer autrui un
avantage injustifi, art. 432-14 C. pn). La jurisprudence a retenu une acceptation large de
lavantage injustifi puisque la seule violation des rgles de passation dun march sans
intention dolosive est constitutive de linfraction12.

En prenant contact directement avec les fournisseurs des fins de sourage, lacheteur risque
de divulguer mme involontairement des informations sur le futur march de nature
rompre lgalit de traitement des candidats et lexposant des poursuites pnales.

La mission partage lanalyse du rapport parlementaire du snateur Martial Bourquin sur la


commande publique, qui propose de recentrer le dlit sur la notion dintention dolosive de
lacheteur public.
Proposition : Modifier la rdaction du dlit de favoritisme en introduisant la volont
manifeste de favoriser une entreprise ou den retirer un avantage individuel.

Une telle volution serait de nature engager les acheteurs dans une logique de
sourage. Elle apparat dautant plus opportune quil existe aujourdhui de nombreuses voies
de recours contentieux pour les entreprises non retenues dans le cadre dune procdure de
march (rfrs pr contractuel et contractuel, recours de plein contentieux).
La mission tient souligner quencourager les acheteurs locaux entretenir des relations
avec les fournisseurs nest pas un renoncement toute vigilance dontologique, et que les
marges de manuvre nouvelles trouves dans la passation des marchs (sourage,
ngociation) saccompagneront dune transparence accrue sur les pratiques des acheteurs.
En ce sens, la pratique des chartes dontologiques doit tre encourage.
Encadr 4 : La charte de dontologie de la Ville de Lyon

Elle a pour objectif de guider les agents dans leurs relations avec les clients et fournisseurs, dans le
respect de la rglementation des marchs publics. Cette charte a pour objectif de guider les agents dans
leurs relations avec les clients et fournisseurs, dans le respect de la rglementation des marchs publics .
Outre le rappel des principes fondamentaux de la commande publique (galit de traitement,
transparence, libert daccs la commande publique), elle prcise le cadre des relations entre la
collectivit et les acteurs conomiques : toute situation qui sloigne de lobjectif de maximiser le
rapport cot/avantages pour la collectivit est susceptible de contrevenir aux rgles juridiques, son
image et son intrt court et long terme. et fixe des rgles trs strictes concernant les cadeaux.
Elle rappelle ensuite avec des illustrations les principaux risques pnaux : non-respect du secret
industriel et commercial, corruption passive et trafic dinfluence commis par des personnes exerant
une fonction publique, concussion, dlit de favoritisme.
Source : Mission daprs la charte de dontologie de la ville de Lyon.

11 Article
12

432-14 du code pnal.

Cass Crim 14 janvier 2014 : Llment intentionnel du dlit prvu par larticle 432-14 C pen est caractris par
laccomplissement dun acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour but de garantir
libert daccs et galit des candidats.

- 11 -

Annexe I

12

2.1.3.2. Les conseils rgionaux et les mtropoles en lien avec les chambres consulaires
pourraient simpliquer plus activement dans le sourage 13
Le sourage mobilise dimportantes ressources et suppose un travail de recherche actif des
fournisseurs par familles dachats. Selon le besoin, le march est local, rgional voire national.
Chaque acheteur reproduit la recherche pour ses propres besoins. Plus la collectivit est
importante, plus elle dispose des moyens humains et du temps ncessaires pour
raliser un rfrentiel de fournisseurs et tudier le secteur concern.
Afin de rpondre aux enjeux conomiques de lachat public et dutiliser toutes les
potentialits des entreprises de leurs territoires, certains territoires ont initi une
dynamique de rapprochement entre les acheteurs publics et les entreprises.
Les expriences suivantes peuvent notamment tre voques dans ce cadre :

la dmarche alsacienne du rseau de la commande publique, qui fdre les collectivits


alsaciennes et la chambre de commerce et dindustrie (CCI) ;
laction du prfet de rgion Loire Atlantique lors des assises de la commande
publique (cf. encadr 5) ;
le partenariat entre la direction rgionale des entreprises, de la concurrence, de la
consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE) et le conseil rgional
dle-de-France ainsi que le groupement dintrt public (GIP) Maximilien sur
lconomie numrique travers le projet openmap (cf. encadr 6).
Encadr 5 : Les assises de la commande publique en rgion Loire Atlantique

En Loire Atlantique, le prfet a t lorigine dune charte de la commande publique signe par les
principales collectivits et a organis en 2016 les assises de la commande publique runissant les
acheteurs publics rgionaux, les organisations patronales, les organisations professionnelles.
Lenjeu pour le prfet est par-del les changes de bonnes pratiques, par-del les mesures de
simplification qui sont prsentes, cre une vritable synergie rgionale de la commande publique. Il
convient de mettre en place des rflexes d'changes entre acheteurs publics de toutes origines: tat,
tablissement publics, collectivits territoriales, hpitaux. Les bons usages, les bonnes initiatives des uns
doivent enrichir les autres .
La premire session sest tenue en fvrier 2016 et a runi plus de 200 personnes la chambre de
commerce et dindustrie.
Source : Mission (http://www.loire-atlantique.gouv.fr/Actualites/Pres-de-200-personnes-aux-premieres-assises-dela-commande-publique-en-Pays-de-la-Loire).

Encadr 6 : Le projet openmap


Lanc en dcembre 2014, le programme OpenMap Numriques vise donner lopportunit aux
collectivits franciliennes de repenser la commande publique sous langle du numrique.
Pour ce faire, le GIP Maximilien, soutenu par la direction rgionale des entreprises, de la concurrence,
de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE) dIle-de-France, a initi une dmarche visant
dvelopper les liens et la connaissance mutuelle entre deux sphres: les acheteurs publics et le
monde du numrique.
travers des rencontres, ce projet a permis aux collectivits membres du GIP Maximilien de faire du
sourage de solutions numriques parfois innovantes en amont de la phase de passation des marchs.
Source : Mission.

13

Cf. annexe III relative la dmatrialisation, qui revient sur le rle des plateformes de dmatrialisation des
marchs et louverture des donnes sur les marchs, et annexe VIII sur la capitalisation des bonnes pratiques pour
certains exemples de partage des pratiques dachat.

- 12 -

13

Annexe I

Outre une mise en relation des acteurs, le rle des plateformes de sourage est essentiel.
Dans le secteur priv, il existe des outils bass sur des algorithmes qui, en fonction du besoin
et des contraintes de lentreprise, la mettent en relation avec les fournisseurs potentiels
(exemple de la plateforme silex). Dans le secteur public, certaines rgions, linstar de
lle-de-France avec la plateforme Maximilien, rpertorient les entreprises par domaine et
permettent ainsi des recherches par secteur dactivit.

La connaissance des prix est galement une dimension importante du sourage. Si des
rfrentiels existent dans le domaine de la gestion des dchets, il nexiste pas aujourdhui de
bases nationales pouvant permettre un talonnage concurrentiel. De toute vidence, la
pratique de lopen data devrait permettre terme de telles comparaisons mais lexception
de la rgion Bretagne, la dmarche est encore balbutiante.
Encadr 7 : Lexemple breton de lopen data appliqu aux marchs, un outil de sourage et de
parangonnage

Le portail exprimental My Breizh Open Data - Marchs publics donne accs, en toute transparence, aux
donnes relatives aux marchs publics attribus en Bretagne. Il permet tant aux acheteurs quaux
entreprises de consulter lensemble des donnes relatives aux marchs. Il comporte les informations
relatives aux marchs du conseil rgional en 2013, 2014 et 2015, et est ouvert lensemble des
collectivits du territoire rgional.
La transparence doit permettre de dynamiser lconomie rgionale : en quelques clics, une socit
dsireuse de se dvelopper en Bretagne pourra connatre le montant des marchs publics rcemment
attribus dans son secteur dactivit, et par consquent valuer le type de projets et le volume daffaires
sur lesquels elle peut se positionner .
Source : Mission (http://www.bretagne.bzh/jcms/prod_235112/fr/marches-publics-la-bretagne-libere-ses-donnees.).

Aujourdhui, lensemble du territoire nest pas couvert par des dmarches mutualises
de sourage portes par les collectivits territoriales. Ces ingalits sont renforces par
les politiques plus ou moins dynamiques des chambres consulaires et des fdrations
professionnelles qui organisent ou pas des rencontres sur le territoire entre les acheteurs
publics et les entreprises.

Il sagit de vritables freins loptimisation des achats car cela nourrit lide pour de
nombreux lus que la recherche de performance est incompatible avec le dveloppement de
lconomie locale et que seuls de trs grandes entreprises sont en mesure de rpondre aux
marchs de la collectivit.
Au-del des rseaux informels et du parangonnage, les politiques doptimisation de lachat
seraient facilites par le dveloppement doutils de sourage lchelle rgionale.

2.2. Le parangonnage permet daffiner le besoin et de tirer profit des


expriences dautres acheteurs
En se rapprochant dautres collectivits publiques ayant lanc des consultations ou des
procdures de march sur des besoins analogues, lacheteur recueille des prcieuses
informations. En recensant les appels doffre passs par les autres entits adjudicatrices, il
peut comparer les pratiques, les modes de dcomposition du march (clauses, calcul du prix,
critres).

La participation des rseaux dacheteurs facilite le parangonnage (cf. annexe sur


la capitalisation des bonnes pratiques).

- 13 -

Annexe I

14

3. Sappuyant sur lanalyse des besoins et du march, la stratgie dachat


dtermine le choix de procdure de mise en concurrence et
llaboration du cahier des charges
3.1. Pralablement au choix final de stratgie, la collectivit doit prendre en
compte les risques associs et les contraintes en termes de continuit du
service
Le choix final dune stratgie achat doit prendre en compte les risques associs :

les risques industriels et commerciaux en cas de dfaillance du produit, ou du


fournisseur ;
les risques juridiques en cas de choix dune procdure achats non conforme au code des
marchs publics ;
les risques conomiques lis la sensibilit du march, cest notamment le cas en
matire dnergie o les cours voluent rapidement ;
les risques dapprovisionnement lis la dpendance aux fournisseurs ;
les risques politiques et territoriaux si la stratgie retenue conduit carter tout
porteur de projet local ;
le risque mtier si le produit choisi dsorganise lensemble dun processus mtier. Par
exemple, la ville de Villeurbanne a soulign le lien entre le choix des produits
dentretien cologiques et la formation des personnels dentretien.

3.2. Supposant une ingnierie minimale, la formalisation dune stratgie


achats se nourrit des analyses du besoin et du march
Les analyses du besoin de ladjudicateur et du march fournisseur conduisent dfinir la
stratgie dachat suivie et identifier les principaux leviers de rationalisation des cots.
Quelle que soit loption retenue, seules des collectivits prsentant un certain degr de
maturit de leur fonction achats sont en mesure de modliser leur choix et de formaliser des
stratgies dachat.
3.2.1. Acheter moins

3.2.1.1. Rduire les consommations


Lanalyse pralable peut conduire au constat :

dune surconsommation ;
dun fort dcalage entre les quantits achetes et les quantits consommes ;
de la possibilit de dgrader le niveau de service au regard du besoin rel (cas des
prestations de nettoyage : un bureau ne doit pas ncessairement tre nettoy tous les
jours) ;
de la faible qualit des produits achets conduisant des remplacements frquents,

Il est alors possible de raliser des conomies substantielles en revoyant la politique de


consommation.

- 14 -

15

Annexe I

Pour rduire les consommations, il est alors possible de :

limiter les enveloppes budgtaires en interdisant lachat au-dessus dun certain seuil de
consommation, voire en dfinissant des pnalits budgtaires en cas de dpassement.
Par exemple en matire de tlphonie, certaines collectivits ont mis en place des
tableaux de bord des consommations, avec un systme de blocage ou de facturation sur
le compte personnel au-del dun seuil dtermin en fonction du poste occup ;
diminuer les surconsommations en rduisant les pertes et en vitant des achats
dimpulsions, travers une sensibilisation des agents la consommation ;
viter la sur-qualit, par exemple il nest pas ncessaire dans le cadre de
linformatisation des coles de doter chaque instituteur dun mac book ;
acheter durablement : la Ville de Paris, la stratgie dachat des mobiliers scolaires
prvoit notamment de : sassurer de la durabilit du matriel acquis et de la
disponibilit des pices de rechange au minimum 5 ans aprs larrt de la production du
produit par le fournisseur ; limiter le renouvellement du mobilier intrieur en privilgiant
lachat de matriaux rsistants dans le temps et en sensibilisant les utilisateurs une co
conduite, limiter les dchets en favorisant le r emploi des meubles usagers ;
mutualiser lachat de biens ou de produits moins frquemment utiliss (ex une
perceuse).

3.2.1.2. Internaliser ou externaliser la prestation ou la ralisation du produit

Au regard des moyens dont disposent la collectivit, notamment humains (comptences,


matriels), ou des risques lis lexternalisation (de fuite dinformations stratgiques, de
rupture dapprovisionnement, de dpendance un fournisseur), ltude pralable du
besoin peut conclure lopportunit dune internalisation ou dune externalisation.
En matire de surveillance des btiments par exemple, le choix doit sappuyer sur une
analyse en cot complet et intgrer :

la masse salariale ;
la formation ;
le remplacement des agents pendant les congs (continuit du service) ;
lquipement de protection individuel ;
les postes informatiques ;
le cot de contrle de la prestation ;
le cot de lancement et de suivi du march le cas chant.

Lexternalisation, si elle prsente des avantages, saccompagne de risques lis lasymtrie


dinformations. Dans la note du conseil danalyse conomique (CAE), Jean Tirole et Stphane
Saussier 14 souligne ainsi que lexternalisation peut avoir des effets mitigs en termes de
qualit de services ou de cots. Cependant ce nest pas tant la dcision dexternaliser que
le mode dexternalisation et surtout sa mise en uvre qui pose problme. Le partage du
risque inscrit dans le contrat est une question centrale .

Tout dpend donc de la nature de lactivit concerne, de son volume et des comptences
prsentes en interne. Linternalisation peut ainsi tre pertinente face un besoin critique ou
en prsence dun risque march/ fournisseur lev.
14

Note n22 avril 2015 Renforcer la commande publique Conseil danalyse conomique, Stphane Saussier et
Jean Tirole.

- 15 -

Annexe I

16

3.2.1.3. Optimiser les stocks


Lanalyse du besoin et de la capacit des fournisseurs y rpondre plus ou moins rapidement
doit permettre dajuster le volume de stocks tampons et agir sur le montant de la dpense. La
collectivit territoriale peut notamment rduire certains stocks non stratgiques et pour les
achats sensibles contractualiser sur la fourniture du produit dans des dlais trs serrs.

3.2.2. Acheter mieux


3.2.2.1. Standardiser

La standardisation consiste dfinir des caractristiques essentielles dun produit ou


dune prestation qui rpondent aux attentes et besoins diffrencis dutilisateurs pour une mme
catgorie dachat, en rduisant le nombre de spcifications techniques 15.
Elle porte sur des achats non critiques quil est ais de se procurer, tels que des fournitures.
En limitant le nombre de rfrences acqurir, elle rduit le cot global des marchs.

Ainsi, selon les lments transmis la mission :

la ville de Bordeaux, le march de fournitures de bureau a gnr 38 %


d'conomies grce l'utilisation d'un catalogue restreint, la concentration des
livraisons sur la Cit Municipale et un march rserv sur les tampons encreurs qui,
contre toute attente, a galement permis de rduire les cots de ces fournitures ;
lagglomration dOrlans 16, lconomie enregistre sur les fournitures de bureaux
par rapport aux prix du prcdent march est de 36 %. De mme, sur les vtements de
travail, une conomie relle de prs de 10 % a t enregistre.

3.2.2.2. Substituer

Lorsquil existe sur le march une alternative au besoin moins onreuse, quil sagisse dune
innovation ou pas, la question de la substitution doit tre pose. Cela ncessite la fois une
trs bonne connaissance du march et une expression du besoin en termes fonctionnels. Elle
implique de ngocier avec le prescripteur la validation du substitut.

Ce levier est particulirement efficient pour un besoin critique, dun prix lev notamment
lorsque le march est peu concurrentiel.
3.2.2.3. Prendre en compte le cot complet

Il sagit dassocier lacquisition et lentretien dun bien ou dacheter en systme complet plutt
quun ensemble darticles ou de prestations.

Lors du renouvellement du parc automobile, lapproche en cot complet peut tre trs
pertinente en prenant en compte lensemble du cycle de vie du produit c'est--dire :

lacquisition ;
lentretien : dans le cas dune collectivit disposant dun garage, selon la marque
retenue le matriel de rparation lectronique nest pas le mme par exemple ;
le carburant (consommation x distance x prix moyen au litre) ;

15 Source

site internet de dcision achats.

16 Selon les informations transmises

la mission.

- 16 -

Annexe I

17

la reprise ;
les assurances.

3.2.3. Acheter moins cher


3.2.3.1. Mutualiser et massifier 17
Les achats similaires peuvent tre regroups sur un mme march. Leur globalisation peut se
traduire par un effet volume et donc une baisse du prix. Le but est galement dexploiter les
synergies au niveau de la ralisation (livraison). titre illustratif, la rgion Centre a
regroup les achats dordinateurs de la direction de linformatique et des lyces pour obtenir
de meilleurs tarifs (gains de 17 % sur le cot total par rapport aux prcdents marchs).

Ce levier est pertinent pour les besoins homognes et rguliers dans le temps et est facilit
par une standardisation pralable. Il concerne les achats fort levier pour lesquels une
stratgie prix/volume peut tre mene.
3.2.3.2. Dcomposer les cots des fournisseurs et les processus de production

La connaissance des cots des fournisseurs et des processus de production permet de rduire
les cots dachat. Cette analyse seffectue avec des bases de cots internes et externes
constitues par le sourage. Lenjeu est :

de peser sur les prix lors des ngociations, en identifiant les marges brutes du
fournisseur ;
de minimiser les surcots de production, en exprimant un besoin existant sur le
march. Il sagit dviter les moutons cinq pattes ;
de rduire les cots de livraison en comprenant la chaine dapprovisionnement : Lille,
il est ainsi apparu quen fixant un jour dtermin dapprovisionnement pour des
fournitures, la collectivit pouvait gnrer un surcot pour le prestataire qui impactait
le cot du march ;
de squencer le march en fonction du cycle de vie du produit et des diffrentes
entreprises intervenant dans sa production pour limiter les cots dintermdiation ;
dobtenir des prix plus bas en positionnant le march une priode de lanne o les
fournisseurs subissent une baisse de la demande et rduisent leurs tarifs ; cest par
exemple le cas pour lachat de sel de dneigement dans plusieurs communauts de
communes de lOise ;
de comprendre le processus de production pour ajuster la tarification au plus prs du
besoin et btir en consquence des formules des rvisions de prix adaptes.

3.2.3.3. Repenser le besoin au regard des contraintes relles

Aprs avoir estim le besoin en analyse fonctionnelle, il sagit de repenser la chane de valeur
de chaque fonction, cest--dire dexprimer le juste besoin pour chaque fonction retenu dans
le cahier des charges. Concrtement, cela signifie remettre en cause, par exemple,
lacquisition dun quipement supplmentaire dans un vhicule, rduire la frquence de
contrle ou encore revoir la baisse la gamme dun produit choisi.
17 Cf. annexe IV relative

la mutualisation et la massification des achats.

- 17 -

Annexe I

18

La mise en uvre de ce levier suppose une relle connaissance des cots des fournisseurs.
Cette stratgie est dautant plus efficace que les marchs des solutions proposs sont peu
concurrentiels.
3.2.3.4. Limiter les spcifications superftatoires

Lorsque les achats prsentent une lourde technicit et un savoir-faire, le cahier des charges et
la procdure choisie de mise en concurrence doivent garantir lattractivit du march, et
viter des sur-spcifications. La stratgie dveloppe va viser susciter la concurrence pour
minimiser le risque de marchs infructueux et obtenir des prix comptitifs.
3.2.3.5. Optimiser la procdure march

Lenjeu est dadapter le choix de la procdure de march et des termes du march aux ralits
conomiques pour minimiser le cot de la procdure 18.
En fonction de lanalyse du besoin et du sourage, lacheteur doit notamment dterminer :

la place de la ngociation ;
la possibilit de couvrir le risque prix ;
la dure du march.

Trs souvent, une mme stratgie dachat intgre plusieurs leviers, comme le montre
lexemple ci-dessous du march de gestion globale des btiments de la ville et de
lagglomration dOrlans (cf. encadr 8).
Encadr 8 : Exemple du march de gestion globale des btiments de la ville et de
lagglomration dOrlans

Aprs une tude de march et une analyse de besoin, la collectivit sest oriente vers une formule de
Facility Management cest dire dun mode dorganisation des services gnraux et immobiliers
consistant dlguer le pilotage dun large primtre de services auprs dun prestataire spcialis,
interlocuteur et responsable unique du donneur dordres. Trois leviers dconomies ont t identifis
en amont :
la procdure dialogue comptitif ;
la revue des spcifications techniques ;
la rvision des prix.
Source : Agglomration dOrlans.

Au global, la dfinition dune stratgie dachat peut prendre la forme suivante, illustre sur le
cas de la collecte de dchets (cf. Graphique 5).

18 Lannexe III prsente

ce titre des lments relatifs aux gains de procdures grce aux solutions mutualises, et
lannexe II revient sur les diffrents leviers qui existent dans le code des marchs publics pour optimiser la
procdure.

- 18 -

Annexe I

- 19 -

Graphique 5 : Exemple dune analyse pralable sur la collecte des dchets donnant lieu la dfinition dune stratgie dachat

Source : Mission daprs lments transmis par un acheteur dune grande ville.

19

ANNEXE II

Ingnierie des marchs

SOMMAIRE

1.

LINGENIERIE DES MARCHES PUBLICS PEUT ETRE UTILISEE POUR CONCILIER


LES OBJECTIFS MULTIPLES ASSIGNES A LACHAT PUBLIC .................................................. 3
1.1. Le droit de la commande publique permet dacheter au meilleur prix sans tirer
les offres vers le bas ................................................................................................................................. 3
1.1.1. Les acheteurs publics locaux disposent de nombreux leviers pour stimuler
la concurrence, et en particulier celui de lallotissement ...............................................3
1.1.2. Le code des marchs publics encourage le choix du mieux-disant et non
du moins-disant ........................................................................................................................... 5
1.1.3. Lanalyse en cot complet permet de prendre en compte le prix mais aussi
les cots et gains indirects de lachat .......................................................................................6
1.2. Linsertion de clauses diverses ayant des proccupations autres que lefficacit
de lachat public nest pas problmatique en soi, ds lors que les surcots en
sont limits .................................................................................................................................................. 7
1.2.1. Lingnierie des marchs publics est frquemment utilise par les
collectivits territoriales pour soutenir le dveloppement durable,
linsertion sociale et lachat auprs des PME du territoire ............................................7
1.2.2. Une articulation de ces objectifs doit tre trouve avec celui defficacit de
lachat public .................................................................................................................................... 12

2.

LES ACHETEURS LOCAUX DEVRAIENT ENTRETENIR DES RELATIONS PLUS


ETROITES AVEC LES FOURNISSEURS AFIN DAMELIORER LA PERFORMANCE
GLOBALE DE LACHAT, DE LAMONT A LAVAL DES PROCEDURES DE MARCHES
PUBLICS .............................................................................................................................................. 14
2.1. En amont de la passation du march, il est recommand lacheteur public
dtablir les bases dune relation constructive avec ses fournisseurs ............................. 14
2.1.1. Une relation constructive se base sur une dfinition adquate du besoin
dans le cahier des charges au regard de loffre existante ............................................ 14
2.1.2. Le droit de la commande publique offre des mcanismes dincitation la
performance des partenaires privs, sans quil soit ncessairement besoin
de recourir aux marchs de partenariat ............................................................................. 18
2.2. Pendant la procdure de passation du march, les acheteurs publics doivent
dvelopper la ngociation avec les fournisseurs pour sassurer de la qualit de
la dpense.................................................................................................................................................. 20
2.2.1. Les acheteurs publics doivent apprendre ngocier avec leurs
fournisseurs ....................................................................................................................................... 20
2.2.2. Les commissions dappel doffres (CAO) devraient tre davantage
sensibilises aux enjeux defficacit de lachat .................................................................. 23
2.3. En aval de la passation du march, lexcution du march exige un suivi qui ne
doit pas tre sous-estim .................................................................................................................... 24
2.3.1. Ce suivi de la bonne excution du march implique dabord les
prescripteurs du besoin et bnficiaires de lachat......................................................... 25
2.3.2. Ce suivi de lexcution peut aussi conduire mobiliser des outils juridiques
(avenants, rengociations, pnalits)................................................................................ 27

Annexe II

SYNTHESE

Dans lessentiel des collectivits territoriales, l achat est abord par un prisme juridique,
rattach un march public ou son corollaire gnrique largi, la commande
publique . Pourtant, lachat ne se rduit pas ce seul acte juridique :

dabord, parce quun nombre important dachats ne font pas lobjet de procdures de
commande publique ;
ensuite, parce que lacheteur intervient galement (voire essentiellement) en amont et
en aval de la procdure de passation de march.

Les dmarches dachat sinscrivent toutefois bien dans le cadre des rgles applicables la
commande publique et mme, elles senrichissent des outils et pratiques autorises : pour
amliorer lefficacit des achats, lacheteur sappuie sur cette ingnierie des
marchs , y compris sur les opportunits de dmatrialisation dsormais ouvertes.
Loin dtre seulement proccup de scurit juridique, le code des marchs publics est irrigu
par un principe de concurrence, facteur cl de la baisse des prix, de la stimulation de la
qualit et de soutien de linnovation. La rforme du code sefforce den faire un outil plus
simple, facilitant le dveloppement dune approche conomique de lachat public
(cf. encadr 1 qui prsente la rforme en cours la date de la mission 1).
Ainsi :

le code permet aux acheteurs de concilier les multiples orientations, parfois perues
comme contradictoires, que les dcideurs politiques souhaitent donner lachat, qui
devrait tre la fois local, socialement responsable, coresponsable et budgtairement
efficace (partie 1) ;
le code autorise et accompagne les entits publiques dans leurs relations avec les
fournisseurs, de la phase amont de la procdure - lorsque le besoin sexprime - la
phase avale - lorsque lachat est excut (partie 2) ;
enfin, le code accompagne et scurise la dmatrialisation des procdures de marchs
publics, et offre ce faisant des opportunits relles pour moderniser lensemble de la
chane de lachat public (cf. annexe III sur la dmatrialisation des marchs).

Une transition doit soprer, au sein des organisations publiques et grce aux
acheteurs, dune approche juridique des marchs, qui cultive lintolrance au risque,
une approche conomique des achats, qui accepte une prise de risque mesure et
matrise. Dans le secteur public, cette marge de manuvre a pour contrepartie la
transparence faite sur les choix des collectivits.

Cette transition doit tre accompagne par une rorganisation des services concerns, une
professionnalisation de ceux chargs des achats, et une acculturation des agents et des lus
(cf. annexe V sur lorganisation, la professionnalisation et le pilotage de la fonction achats).

Nota bene. Les analyses de la mission ayant t conduites entre janvier et mars 2016, elles se basent sur les
articles du code antrieurs la modification intervenue via la publication du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016.
Une table de concordance est jointe ce rapport pour en faciliter la lecture.

-1-

Annexe II

Encadr 1 : Transposition des directives marchs publics en France (2014-2016)


Le nouveau paquet lgislatif europen sur les marchs publics, publi au journal officiel de lUnion
europenne le 28 mars 2014, est compos des directives 2014/24/UE relative la passation des
marchs publics (dite secteurs classiques ) et 2014/25/UE relative la passation de marchs par
des entits oprant dans les secteurs de leau, de lnergie, des transports et des services postaux (dite
secteurs spciaux ).
Pour en assurer la transposition :
la loi n 2014-1545 du 20 dcembre 2014 relative la simplification de la vie des entreprises et
portant diverses mesures de simplification et de clarification du droit et des procdures
administratives a, son article 42, habilit le gouvernement prendre par ordonnance les
mesures relevant du domaine de la loi pour transposer ces directives ;
lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics a prcis la
transposition prvue des directives ainsi que la simplification de la structure juridique
existante prvue cette occasion ;
certaines mesures relevant du domaine rglementaire ont t intgres dans le
dcret n 2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification applicables aux
marchs publics ;
le dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 complte cette architecture juridique ; il sera complt par
des dcrets et arrts dapplication en tant que de besoin.
Les directives sappliquent aux marchs publics des collectivits territoriales dont la valeur estime
(hors TVA) est gale ou suprieur certains seuils, en fonction de la nature de lachat (services,
fournitures, travaux). Par ailleurs, le champ dapplication des marchs publics connat plusieurs
exclusions qui concernent les collectivits territoriales :
larticle 3 du code des marchs publics numre quatorze catgories de contrats exclus du champ
dapplication du code, quel que soit leur montant (par exemple, les marchs dacquisition ou de
location dimmeubles, les marchs de services financiers ou encore les marchs concernant des
contrats de travail) ;
sy ajouteront des dispositions de rservation des marchs une organisation ou une association
employant des personnes handicapes ou loignes de lemploi.
Outre les modifications de fond prsentes dans les parties ci-dessous, la rforme doit permettre
de simplifier le cadre juridique dans lequel les acheteurs locaux interviennent. Ainsi, selon
ltude dimpact relative au projet dordonnance consulte par la mission :
larchitecture normative applicable aux marchs publics sera rationalise, puisque les dispositifs
du droit des marchs publics et des partenariats publics-privs, qui figurent la date de la mission
dans 17 vecteurs juridiques principaux (3 codes, 10 textes de niveau lgislatif, 4 dcrets en Conseil
dtat), devraient tre rassembls au sein dune ordonnance et dun ou deux dcrets
dapplication ;
mme si larchitecture des textes nest pas directement comparable ex ante et ex post, le nombre
darticles concerns devrait tre rduit de 507 291.
Source : Mission daprs fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics.

-2-

Annexe II

1. Lingnierie des marchs publics peut tre utilise pour concilier les
objectifs multiples assigns lachat public
Le code des marchs publics a pour but dorganiser la concurrence de manire quitable.
Gnralement peru comme contraignant, ce cadre juridique vise pourtant aussi soutenir
lactivit conomique et linnovation. Lingnierie des marchs publics offre aux diffrents
utilisateurs du code la possibilit de le lire et de linterprter correctement et ainsi, de
concilier des achats compatibles avec les normes juridiques, gnrant des gains
quantitatifs et qualitatifs, et la mise en uvre des divers objectifs de politiques
publiques.

1.1. Le droit de la commande publique permet dacheter au meilleur prix sans


tirer les offres vers le bas
Le cadre de la commande publique est en quelque sorte une bote outils qui vise
stimuler la concurrence ( 1.1.1), pour permettre aux acheteurs publics dobtenir le meilleur
rapport qualit/prix ( 1.1.2) pour rpondre au besoin quils dfinissent pralablement
( 1.1.3).

1.1.1. Les acheteurs publics locaux disposent de nombreux leviers pour stimuler la
concurrence, et en particulier celui de lallotissement

Lallotissement est un instrument indispensable de la concurrence, notamment en ce


quil facilite laccs des petites et moyennes entreprises (PME) aux marchs publics (cet
accs tant par ailleurs une proccupation forte des collectivits territoriales - cf. 1.2.1.2).

Lallotissement consiste passer un march en lots spars en tenant compte des


caractristiques techniques des prestations et de la structure conomique du march. Cet
allotissement peut tre technique (par exemple, en sparant la construction et la
maintenance dun ouvrage) ou gographique (par exemple, un march rgional alloti au
niveau de chaque dpartemental).

Depuis 2006, larticle 10 du code des marchs publics (CMP) prvoit que lacheteur public,
notamment lacheteur local, a lobligation dallotir ses marchs publics et ne peut
droger cette obligation que dans des hypothses limites 2. Les candidats ont linterdiction
de dposer des offres variables en fonction du nombre de lots qui leur serait attribu. En
outre, la jurisprudence autorise le pouvoir adjudicateur limiter le nombre de lots qui pourra
tre attribu chaque candidat 3.
La mission na, cependant, pas eu connaissance de donnes permettant dobjectiver les
pratiques dallotissement dans les collectivits territoriales. Mais laccs des PME aux
marchs des acheteurs publics locaux est manifeste :

la quasi-totalit des interlocuteurs de la mission ont soulign limportance de


lallotissement pour faciliter laccs des PME leurs marchs ;

Larticle 10 prcise que le pouvoir adjudicateur peut toutefois passer un march global, avec ou sans
identification de prestations distinctes, s'il estime que la dvolution en lots spars est de nature, dans le cas
particulier, restreindre la concurrence, ou qu'elle risque de rendre techniquement difficile ou financirement
coteuse l'excution des prestations ou encore qu'il n'est pas en mesure d'assurer par lui-mme les missions
d'organisation, de pilotage et de coordination.

3 Conseil dtat, 20 fvrier 2013, requte

n 363656.

-3-

Annexe II

le graphique 1 ci-dessous illustre la prdominance des PME dans les marchs des villes
de Lyon, Marseille et Paris (soumises une obligation dallotissement), par rapport aux
entits adjudicatrices qui ne sont pas soumises un allotissement obligatoire.

Graphique 1 : Rpartition en pourcentage, par catgorie dentreprises, du montant des marchs


notifis en 2011

Source : Fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics.

Un quilibre doit cependant tre trouv entre lallotissement, instrument de mise en


concurrence, et la massification. En effet, lallotissement multiplie les cots de procdure et
rduit le levier du volume, galement vecteur dconomies 4. Comme le levier de la
massification, le recours lallotissement doit tre li la stratgie dachat sur chaque
segment et fonction du tissu de fournisseurs :

un allotissement technique est utile lorsque la structure de loffre sy prte (par


exemple, en matire informatique, entre les diffrents matriels, les logiciels, etc.) ;
un allotissement gographique est pertinent lorsque loffre nest pas nationale et/ou
lorsque la qualit du service de proximit est particulirement importante (par
exemple, sur le segment des prestations de nettoyage).

Outre lallotissement, de nombreux instruments existent dans le code pour stimuler la


concurrence et encourager les fournisseurs amliorer leurs prix, comme :

la publicit accrue en fonction du montant des marchs, a fortiori lorsquelle est


dmatrialise 5 ;
la ngociation avec les fournisseurs (cf. 2.2 infra) ;
la remise en concurrences des fournisseurs prslectionns par un accord-cadre, pour
la mise en uvre des marchs subsquents ;
le dispositif des enchres lectroniques, qui permet aux candidats de baisser leurs prix
au cours de lenchre (article 54 du CMP) sur des marchs de fournitures aux montants
suprieur aux seuils de procdure formalise (207 K HT)6.

4 Cf. annexe
5 Cf. annexe

IV sur la mutualisation et la massification des achats.


III sur la dmatrialisation des marchs.

-4-

Annexe II

1.1.2. Le code des marchs publics encourage le choix du mieux-disant et non du


moins-disant 7

Lacheteur public doit sefforcer de choisir loffre conomiquement la plus


avantageuse , en se fondant, en application de larticle 53 du code des marchs publics
(CMP), sur le seul critre du prix ou sur une pluralit de critres, pondrs selon son choix
dans le cadre des marchs procdure formalise. Lanalyse des offres en fonction de ces
critres pondrs permet de classer les candidatures et loffre la mieux classe est retenue.
Lintroduction dautres critres que celui du prix permet de mieux comparer les offres
dposes et de tenir compte dautres critres que le seul prix, comme la qualit du produit ou
la performance du service dapprovisionnement 8.
Lvaluation des offres est structurellement lie la dfinition du cahier des charges :

lorsque les candidatures sont trop htrognes, elles sont difficilement comparables ;
lorsque le cahier des charges est trop prcis, sans permettre de variantes, les
fournisseurs ne peuvent se diffrencier sur les critres techniques et ne se distinguent
ds lors que par le prix.

Pour assurer la loyaut de la concurrence entre fournisseurs et garantir la robustesse des


offres, le code permet aux acheteurs publics dliminer les offres anormalement
basses (article 55 du CMP). Concrtement, en cas de doute sur la capacit excuter le
contrat, le pouvoir adjudicateur invite le fournisseur concern fournir, par crit, des
prcisions sur son offre. Il ny a cependant aucune dfinition de l offre anormalement
basse : lacheteur public doit apprcier par lui-mme la ralit conomique de loffre
suspecte et nombre dinterlocuteurs de la mission dans les collectivits ont soulign la
difficult dun tel exercice. Dans lessentiel des cas rapports la mission, les fournisseurs
confirment par crit le maintien de leur offre.

Lapprciation du caractre anormal dune offre implique de connatre les enjeux


conomiques qui sous-tendent normalement cet achat (principaux inducteurs de cot,
rfrentiels de cots standards, etc.).

Sachant que cet instrument devient intressant partir dun certain volume, rares sont les collectivits
rencontres par la mission ayant indiqu recourir cet instrument, comme la ville de Paris (dont la direction des
finances et des achats a mme formalis une notice sur les enchres lectroniques inverses) et la centrale dachat
locale CentrAchats (sur des achats de bureautique PC portables et fixes).

Source : Guide et recommandations de la direction des affaires juridiques (DAJ) des ministres conomiques et
financiers sur la formation et la variation des prix dans les marchs publics lments juridiques et modalits
pratiques (avril 2013).

8 Selon larticle 53 du CMP, de nombreux critres peuvent tre retenus par un pouvoir adjudicateur pour fonder
son apprciation des offres prsentes : la qualit, le prix, la valeur technique, le caractre esthtique et
fonctionnel, les performances en matire de protection de l'environnement, les performances en matire de
dveloppement des approvisionnements directs de produits de l'agriculture, les performances en matire
d'insertion professionnelle des publics en difficult, le cot global d'utilisation, les cots tout au long du cycle de
vie, la rentabilit, le caractre innovant, le service aprs-vente et l'assistance technique, la date de livraison, le
dlai de livraison ou d'excution, la scurit d'approvisionnement, l'interoprabilit, les caractristiques
oprationnelles, dautres critres justifis par lobjet du march.

-5-

Annexe II

1.1.3. Lanalyse en cot complet permet de prendre en compte le prix mais aussi les
cots et gains indirects de lachat
Larticle 5 du CMP rend obligatoire la dtermination prcise de la nature et l'tendue
des besoins satisfaire avant linitiation de toute procdure de passation dun march.

Ainsi, avant mme de prparer le cahier des charges, lacheteur doit procder une analyse
fonctionnelle de budget et une analyse de la valeur 9 :

lanalyse fonctionnelle distingue le besoin et le produit :

le besoin est exprim en termes de fonctions ou de finalits , cest--dire les


performances attendues et contraintes imposes pour satisfaire le prescripteur.
Ces fonctions doivent :
tre identifies, priorises et clairement exprimes dans le cahier des
charges (cf. 2.1.1.2 sur la rdaction du cahier des charges) ;
tenir compte du retour dexprience des services sur les achats prcdents,
de nature proche voire identiques en cas dachats rcurrents - par exemple,
des taux de consommation, du degr de satisfaction, des surcots et du
nombre davenants, etc. (cf. 2.3 sur le suivi de lexcution du march) ;

le produit ou le service lui-mme ne doit pas tre impos par le prescripteur,


mais propos par le fournisseur pour rpondre aux besoins exprims dans le
cahier des charges ;
lanalyse de la valeur consiste identifier les faiblesses du produit achet et des cots
passs afin de mettre en vidence les surcots liminer. Cette analyse de la valeur
sappuie notamment sur un bilan des niveaux de consommation et sur une tude
dtaille des produits et prestations facturs, afin didentifier celles et ceux dont le cot
est disproportionn par rapport au service rendu.

Il sagit pour la collectivit denvisager son achat de manire globale, sans sarrter au seul
tarif affich pour un bien ou une prestation, en raisonnant en cot complet 10.
Encadr 2 : Dfinition du cot complet

Le cot complet prend en compte :


les cots relatifs au march lui-mme (prparation, passation et suivi de lexcution) ;
les cots (et gains) relatifs au produit ou la prestation achets sur lensemble de la dure pendant
laquelle lentit en bnficiera (dite cycle de vie du produit) :
- le cot dacquisition et dinstallation ;
- le cot dutilisation ou de fonctionnement ;
- le cot de maintenance et dentretien ;
- le cot de retrait ou de destruction en fin de vie ;
les cots associs, comme, le cas chant :
- les cots de stockage, logistique et dapprovisionnement ;
- les cots de financement, notamment les cots de trsorerie en fonction des dlais de paiement
convenus, mais galement les enjeux fiscaux associs ;
- les cots de masse salariale, notamment lorsquil sagit darbitrer entre une prestation ralise
en rgie ou externaliser.
Source : Mission.

9 Cf. annexe
10

I relative lexpression du besoin partie 1.2 sur lanalyse du besoin.

La charte sur les relations fournisseurs responsables (2010) de la compagnie des dirigeants et acheteurs de
France (CDAF) contient un engagement de [choix du] fournisseur en apprciant le cot total de lachat et non pas
seulement le prix apparent .

-6-

Annexe II

1.2. Linsertion de clauses diverses ayant des proccupations autres que


lefficacit de lachat public nest pas problmatique en soi, ds lors que les
surcots en sont limits
Lachat public ne vise pas seulement procurer aux collectivits publiques les biens et
services dont elles ont besoin pour produire des services publics au meilleur cot : il est
galement utilis comme instrument daction publique ( 1.2.1). Cette utilisation doit
cependant sarticuler avec les principes de la commande publique et son objectif defficacit
( 1.2.2).

1.2.1. Lingnierie des marchs publics est frquemment utilise par les collectivits
territoriales pour soutenir le dveloppement durable, linsertion sociale et
lachat auprs des PME du territoire
1.2.1.1. Les collectivits territoriales sont encourages dvelopper des clauses
soutenant le caractre durable, social et innovant de leurs fournisseurs 11
Le cadre de la commande publique autorise les acheteurs publics insrer, dans les
marchs, des proccupations dordre social, environnemental et conomique :

via lexpression du besoin et la rdaction du cahier des charges (cf. article 5 du code des
marchs publics et 2.1.1.2) ;
en fixant des critres de slection des candidatures et dattribution des offres (y
compris en matire de dveloppement durable et dinsertion sociale, sous rserve de
leur pondration) ;
en utilisant les conditions dexcution du march, telles que les clauses sociales et
environnementales ou le champ de rservation (cf. encadr 3) ;
voire en recourant des instruments spcifiques, tels que le partenariat dinnovation 12.
Encadr 3 : Clauses sociales et environnementales et champ de rservation

Clauses dexcution environnementales et sociales


Conformment larticle 14 du code des marchs publics (CMP), les acheteurs publics peuvent
inscrire, dans les cahiers des charges, des clauses dexcution en matire dinsertion sociale et de
protection de lenvironnemental. Concrtement, une clause dinsertion sociale peut fixer une
proportion de main duvre concerne par un programme dinsertion, rapporte la part de main
duvre dans le march. Une clause environnementale peut, par exemple, prciser les conditions de
livraison ou de stockage des marchandises.
En application des nouvelles directives, la rforme du cadre de la commande publique a raffirm
cette possibilit. Larticle 30 de lordonnance rappelle que la dfinition pralable des besoins prend
en compte des objectifs de dveloppement durable dans leurs dimensions conomique, sociale et
environnementale . Larticle 10 du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 autorise lacheteur
prendre en compte les labels au stade de la formulation des besoins pour intgrer des exigences
environnementales et sociales.
Champ de rservation des marchs
11

Source : fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics, daprs
recensement de lOEAP.

12

La rforme en cours (article 70-1 du CMP cr par dcret du 26 septembre 2014) autorise les acheteurs publics
recourir un nouvel instrument spcifique quest le partenariat dinnovation , qui a pour objet la recherche
et le dveloppement ainsi que lacquisition des fournitures, services et travaux innovants qui en sont le
rsultat . Linnovation est alors dfinie comme un bien ou service nouveau ou sensiblement amlior, permettant
de rpondre un besoin qui ne peut tre satisfait par les solutions disponibles sur le march.

-7-

Annexe II

En application de larticle 15 du CMP, les marchs publics peuvent tre rservs des entreprises ou
tablissements adaptes dont la majorit des travailleurs employs sont des personnes handicapes.
La rforme en cours assouplit et tend le rgime actuel de la rservation (article 36 de lordonnance
et 13 du projet de dcret n 2016-360), puisquelle autorise la rservation des marchs des
entreprises dont lobjet principal est lintgration sociale et professionnelle des personnes
handicapes ou dfavorises, sous rserve quau moins 50 % du personnel soit des travailleurs
handicaps ou dfavoriss*.
Par ailleurs, cette rforme (article 37 de lordonnance) permet galement de rserver certains
marchs de services, pour une dure maximale de trois ans, dans le domaine social, culturel et de la
sant, des organismes assumant une mission de service public lie ces prestations et inscrits dans
le champ de lconomie sociale et solidaire (bnfices rinvestis, actionnariat ou participation des
salaris, )**.

Source : Mission daprs la fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs
publics.* Il convient de distinguer les structures qui emploient des personnes handicapes (entreprises adaptes,
centres de distribution du travail domicile, tablissements et services daide par le travail) et celles qui emploient
des travailleurs dfavoriss (structures dinsertion par lactivit conomique telles que les entreprises dinsertion, les
entreprises de travail temporaire dinsertion, les association intermdiaires, les ateliers et chantiers
dinsertion).** Larticle 1er de la loi du 31 juillet 2014 prcise la composition de lconomie sociale et solidaire.

Les collectivits territoriales utilisent largement les outils leur disposition pour faire
de lachat un instrument de politique publique :

en 2010, les objectifs principaux de l achat public durable taient, selon


environ 400 collectivits interroges 13, linsertion sociale, la rduction des dchets, la
matrise de lnergie et la promotion du recyclage ;
en 2012, 7,3 % des marchs des collectivits territoriales comportaient des clauses
sociales, et 7,7 % avec des clauses environnementales, soit bien au-del des marchs de
ltat (en 2012, 1,8 % des marchs de ltat comprenaient des clauses sociales et 5,0 %
des clauses environnementales). Les marchs les plus propices linsertion de telles
clauses sont en effet frquents dans les collectivits (marchs de travaux, de
fournitures courantes, de nettoyage et despaces verts 14) ;
en 2014, 70 % des 704 marchs ayant fait lobjet dune rservation taient le fait de
collectivits territoriales (14 % de ltat et 5 % des hpitaux). L encore, ces dernires
recourent fortement aux marchs les plus propices la rservation (espaces verts,
papeterie, blanchisserie et couture, produits dentretien et entretiens de locaux 15).

Pour encourager davantage encore les acheteurs publics locaux dans cette direction, ils ont
dsormais lobligation dadopter et publier un schma de promotion des achats publics
socialement responsables ds lors que leurs achats dpassent 100 M HT 16.

13 Enqute dont les rsultats ont t publis dans la lettre de lOEAP n22 relative lachat public durable
(octobre 2011), laquelle avaient rpondu 612 acheteurs publics, dont deux tiers au moins de collectivits
territoriales.
14 Cf. Lettre

de lOEAP n22 relative lachat public durable (octobre 2011).

15 Observatoire
16

de la commande publique rserve du rseau Gesat, pour les annes 2012, 2013 et 2014.

Larticle 13 de la loi n 2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire fixe lobligation
dadopter et de publier un tel schma, qui dtermine les objectifs de passation de marchs publics comportant des
lments caractre social visant concourir l'intgration sociale et professionnelle de travailleurs handicaps ou
dfavoriss, ainsi que les modalits de mise en uvre et de suivi annuel de ces objectifs . Le dcret n 2015-90
du 28 janvier 2015 fixe 100 M HT le seuil au-del duquel les acheteurs publics ont cette obligation (ce seuil
sapplique aux montants des marchs publics et contrats de partenariat), et concerne donc la quasi-totalit des
rgions mtropolitaines, une soixantaine de dpartements, prs de 70 EPCI et une dizaine de communes (dont la
population est suprieure 250 000 habitants (fiche dimpact du projet de dcret en date du 23 octobre 2014).

-8-

Annexe II

Par ailleurs, ltat sest lui-mme engag pour soutenir les achats dinnovation , en :

se fixant un objectif chiffr 2 % de ralisation de sa commande publique auprs de


PME et entreprises de taille intermdiaire (ETI) de croissance innovante
horizon 2020 17 ;
crant une plateforme ddie la mise en relation entre ses acheteurs publics et les
PME innovantes 18 ;
publiant un guide pratique de lachat public innovant qui recense ses cls de
succs dans les procdures de passation des marchs (guide de la DAJ, janvier 2014).

Le rapport Bourquin 19 propose mme de renforcer lobjectif prcit de 2 %, en le portant


4 % et llargissant lensemble des administrations publiques horizon 2025. Pour ce
faire, il propose notamment douvrir la plateforme des achats dinnovation aux collectivits
territoriales.
1.2.1.2. Lachat des collectivits territoriales est li lobjectif de mobilisation du tissu
conomique local, notamment des PME

Plus encore que les objectifs de responsabilit environnementale et dinsertion sociale, cest
l achat local qui irrigue les proccupations des collectivits :

il est un enjeu politique : il sagit dtre visible et dapparatre comme un acteur


conomique direct sur le territoire en tant donneur dordre ;
il est aussi un enjeu conomique (voire budgtaire) : le soutien de lactivit locale a un
impact direct sur les ressources fiscales et les dpenses des collectivits.

La prfrence gographique est contraire au cadre de la commande publique, qui se


fonde sur lgalit de traitement, et donc la non-discrimination en fonction de la provenance
des candidats.
Cependant, le droit ninterdit pas au pouvoir adjudicateur de rdiger ses marchs afin
quun maximum dacteurs locaux puissent y rpondre, notamment les trs petites et des
petites et moyennes entreprises (TPE-PME) du territoire. ce titre :

le rapport Bourquin rappelle les dispositions favorisant laccs des PME la


commande publique, comme lallotissement (cf. 1.1.1), lencadrement des exigences
des acheteurs au niveau de la slection des candidatures (article 45 et 52 du CMP), la
possibilit pour plusieurs entreprises de candidater sous forme de groupement
(article 51) ou encore leffort pour raccourcir les dlais de paiement ;
certains critres autoriss par le CMP contribuent indirectement valoriser les
acteurs locaux, comme les politiques locales dapprovisionnement (aussi dites de
circuits courts ) en matire de restauration collective. Larticle 53 du CMP autorise
en effet le pouvoir adjudicateur se fonder, dans ses critres de slection, sur les
performances en matire de protection de lenvironnement, de dveloppement des
approvisionnements directs de produits de lagriculture, et de dlais ou de scurit
dapprovisionnement.

17 Mesure

32 du pacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi (dcembre 2012).

18 La plateforme des achats dinnovation, mise en place courant 2014 par le service des achats de ltat (SAE) avec
lassociation Pacte PME, vise dvelopper les relations entre les fournisseurs innovants et les acheteurs publics de
ltat et de ses oprateurs en amont de la passation des marchs, lors de la phase de sourage.
19 Rapport dinformation snatorial sur la

commande publique, de Martial Bourquin (octobre 2015).

-9-

Annexe II

10

En pratique, les PME sont dj largement sollicites par les collectivits


territoriales (cf. graphique 2) : en 2012, elles taient titulaires de 64 % du nombre des
marchs publics de plus de 90 000 passs par les collectivits territoriales (7 points de plus
que pour la moyenne des acheteurs publics 20) et 42 % du montant de ces marchs (14 points
de plus que la moyenne des acheteurs publics).
Graphique 2 : Poids des PME dans les marchs publics des collectivits territoriales (2011-12)
70,00%
65,00%

62,30%

64,40%
Poids dans les marchs
des collectivits
territoriales (en nombre)

60,00%
55,00%
50,00%
45,00%
40,00%

39,50%

41,70%

Poids dans les marchs des


acheteurs publics* (en
nombre)

35,00%

Poids dans les marchs des


acheteurs publics* (en
montant)

30,00%
25,00%
20,00%

Poids dans les marchs


des collectivits
territoriales (en montant)

2011

2012

Source : Mission daprs donnes de lobservatoire conomique de lachat public (OEAP) dans la fiche dimpact
du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics. * Acheteurs publics recouvrant ltat, les
collectivits territoriales et les oprateurs de rseaux.

titre dexemple, lachat et lapprovisionnement de denres alimentaires se prtent


particulirement la proccupation dachat en circuit court pour la restauration
collective (notamment dans les tablissements publics locaux denseignement). Lencadr 4
ci-dessous illustre les diffrents objectifs dachat envisageables (produits de qualit,
agriculture durable, etc.) et les leviers mobilisables pour y parvenir.
Encadr 4 : Achat et approvisionnement de denres alimentaires en circuit court

Dans ses dplacements et entretiens, la mission a constat :


lactualit des proccupations lies aux denres alimentaires lors de ses changes avec les
acheteurs publics locaux, les collectivits publiques tant particulirement soucieuses de
leur offre de restauration collective (par exemple, la ville de Paris sest fix lobjectif
datteindre 20 % daliments issus de lagriculture biologique dans la restauration collective
en 2010, et 30 % de produits dalimentation durable en 2014) ;
le souhait des acheteurs publics locaux de coordonner leurs achats de denres alimentaires
de qualit et de proximit (dveloppement des plateformes mutualises et des groupements de
commande sur ce segment dachat, qui ne fait lobjet daucune offre de lUGAP).
Dans ce contexte, la prparation du march permet aux entits dorganiser leur
20

Ces acheteurs recouvrent les collectivits territoriales, ltat et les oprateurs de rseaux. Cette dernire
catgorie ( oprateurs de rseaux ) est utilise par lOEAP en rfrence aux acheteurs non soumis au code des
marchs publics. Dans la rforme du cadre de la commande publique, le principe de lallotissement leur est tendu
et devrait, selon la fiche dimpact, entraner un alignement de [leurs] pratiques sur celles de lEtat, en raison de la
taille de ces acheteurs et de leur champ gographique dintervention . Les PME reprsentaient en effet, pour lEtat ;
62,3 % du nombre de contrats en 2011 et 64,4 % en 2012.

- 10 -

11

Annexe II

approvisionnement en produits locaux, dans le cadre dune dmarche globale qui insre les achats
dans un projet de cuisine (qui comprend galement lorganisation des quipes, la sensibilisation des
convives, la lutte contre le gaspillage, etc.) :
la premire tape est celle de lexpression et de la planification des besoins de la cuisine, en
fonction des objectifs alimentaires (menus, qualit, etc.), de lorganisation de la cuisine (liaison
chaude/froide, matriel, matires premires / repas prpars), du budget, mais en tenant
galement compte des capacits quantitatives et qualitatives des fournisseurs rencontrs lors de
la phase de sourage (pour prendre en compte par exemple la saisonnalit des produits et la
capacit dapprovisionnement des producteurs) ;
la deuxime est celle du choix du type de march (appel doffres ouvert ou restreint, march
procdure adapt ou formalise, accord-cadre, groupement de commandes) et de son
allotissement, qui peuvent faciliter la rponse de fournisseurs locaux (par exemple, un lot bio ,
ou un lot rserv aux fruits dt, etc.) ;
la troisime est celle de la rdaction du march, sans sous-estimer limportance de la prsentation
des produits (ventuellement lors dune commission de dgustation), de la composition du jury
(avec chaque acteur de la chane alimentaire) et de certains critres dvaluation de
loffre (certains peuvent encourager loffre locale, comme le dlai entre la rcolte et la livraison, la
distance parcourue entre le lieu de production et le lieu de livraison, la possibilit dune action
pdagogique du producteur, le nombre dintermdiaires, la capacit livrer sous 24 heures en cas
de difficult, etc.) ;
la quatrime est celle de la communication des offres, qui peut ajouter aux modalits de diffusion
prvues par le code, des contacts avec les organismes professionnels, afin que ces derniers
assurent une diffusion du march au sein des fournisseurs locaux.
Un nombre important de plateformes, physiques ou virtuelles, se dveloppent pour rapprocher les
producteurs des consommateurs (les fournisseurs de denres alimentaires des acheteurs publics), tout
au long de la chane dachat dcrite ci-dessous. Ainsi par exemple :
le service Agrilocal , mis en place par le conseil dpartemental de lHrault en 2013,
go-rfrence les producteurs et acheteurs afin de faciliter lapprovisionnement dsintermdi, et
gnre automatiquement en ligne, pour chaque consultation dun acheteur public, un avis de
publicit consultable par tous les utilisateurs (et envoie un mail et un sms tous les fournisseurs
susceptibles de rpondre au besoin) ;
la plateforme Lochalles Bourgogne , porte par le GIP E-Bourgogne, vise faciliter la mise en
relation entre acheteurs et producteurs de produits alimentaires rgionaux ;
la centrale dachat locale Cap Oise-Picardie propose un march de denres alimentaires, destin
principalement aux tablissements scolaires et maisons de retraites, qui peuvent commander sur
un portail internet (la croissance du volume daffaire de ce segment est significative, puisquil est
pass de 1,5 M en 2013 2,8 M en 2015).

Source : Mission daprs le guide dachat dalimentation biologique et de saison et de saison de la direction des achats
de la mairie de Paris (juin 2011), la fiche thmatique Comment rdiger ses marchs alimentaires pour permettre
loffre locale dy accder ? de la DRAAF Languedoc-Roussillon (2013), la prsentation et chiffres 2015 de
Cap Oise-Picardie (9 fvrier 2016) et les entretiens.

Par ailleurs, lexprience bretonne en matire de mesure des achats locaux est
clairante sur laccs rel des fournisseurs locaux la commande publique : selon les
donnes rcoltes par lassociation My Breizh Open Data 21 :

entre janvier 2013 et mai 2015, 49 % du montant des marchs du conseil rgional de
Bretagne ont des titulaires bretons (graphique 3) ;
sur la mme priode, la majorit des entreprises slectionnes par le conseil rgional
est issue des dpartements bretons (61 % des 613 entreprises slectionnes graphique 4).

21

Cette association a mis en ligne, en mars 2015, un prototype de portail de donnes, appel My Breizh Open
Data Marchs publics , labor conjointement avec le conseil rgional de Bretagne, partir des informations
disponibles sur 2013, 2014 et 2015 (cf. annexe III sur la dmatrialisation des marchs partie 3).

- 11 -

Annexe II

12

Graphique 3 : Montant des marchs du conseil rgional de Bretagne par origine gographique
des titulaires sur 2013-15* (montants en M)
33

35

30
25

18

20
15
10

5
0

Ctes d'Armor

Finistre

Ille-et-Vilaine

Morbihan

Hors Bretagne

Source : Prsentation conjointe avec Etalab sur l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs
publics (16 fvrier 2016).* Donnes partielles sur 2015 (jusquen mai).

Graphique 4 : Nature des entreprises slectionnes pour les marchs du conseil rgional de
Bretagne selon leur origine gographique sur 2013-2015*
300

250
200
150
100

50

30

134

38

Ctes d'Armor

Finistre

Co-traitant

166

Ille-et-Vilaine

Mandataire

31
Morbihan

Sous-traitant

Titulaire

Hors Bretagne

Source : Prsentation conjointe avec Etalab sur l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs
publics (16 fvrier 2016).* Donnes partielles sur 2015 (jusquen mai).

1.2.2. Une articulation de ces objectifs doit tre trouve avec celui defficacit de
lachat public
Lobjectif defficacit de la commande publique irrigue le cadre juridique applicable :
en 2003 dj, le juge constitutionnel prcisait que lefficacit de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics sont assurs par la dfinition pralable des besoins, le
respect des obligations de publicit et de mise en concurrence ainsi que par le choix de loffre
conomiquement la plus avantageuse 22.
22

Cf. annexe IV relative la mutualisation et la massification (partie 1) ainsi que larticle de Corinne Delon
Desmoulins, De la mutualisation des achats la mutualisation des pratiques dachat : quelles liberts pour les
collectivits territoriales ? , mai 2015, in Actualit juridique Collectivits territoriales.

- 12 -

Annexe II

13

Si le poids du cadre de la commande publique ne doit pas tre surestim, son objet est
clair : cest celui de la concurrence et de la non-discrimination, y compris
gographique. En effet, dun point de vue conomique, limiter la concurrence ne bnficie ni
aux personnes publiques (qui perdent en cot, en innovation, en qualit de service) ni aux
oprateurs conomiques (dont la performance nest pas stimule, alors mme que cest elle
qui leur permettrait de gagner de nouveaux marchs).

Ds lors, lutilisation des outils autoriss par le code pour encourager la participation
des TPE-PME du territoire (prsents dans la partie ci-dessus) doit tre adapte au
segment de march concern 23 et justement en stimuler la concurrence :

plus le tissu de fournisseurs est dense et local, plus ils doivent tre utiliss ;
a contrario, sur des segments dont loffre existe un niveau national, avec un tissu
conomique concentr, plus il est utile de massifier le march.

Dans cette perspective, il convient de mener des tudes de march pralables, notamment en
cas de march nouvellement mutualis pour adapter lallotissement la structure du march.
Lorganisation de runions dinformation sur le calendrier et le format envisags pour les
nouveaux marchs peut permettre de rectifier un allotissement inadapt (cf. relations
entretenues avec les fournisseurs dans la partie suivante).

Par ailleurs dun point de vue budgtaire, la poursuite dautres objectifs (tel que le soutien du
tissu des fournisseurs locaux) peut, lorsquelle gnre des surcots pour les collectivits,
consommer leurs marges de manuvre. Dans un contexte budgtaire contraint,
loptimisation des achats offre aux collectivits territoriales la possibilit de dgager
des moyens pour maintenir la qualit de leurs services publics et leurs
investissements 24.

Enfin, lappropriation des principes de la commande publique et la matrise des risques


juridiques exigent une professionnalisation certaine des services et des lus chargs des
marchs dans les collectivits. La mission a dailleurs constat que la question de la scurit
juridique est encore prgnante dans certaines collectivits de taille modeste ou de zones
rurales 25. Les risques de conflits dintrts existent lorsque lobjectif d achat local
saffirme. La mission partage la proposition du rapport Nadal 26 selon laquelle les organes
politiques des collectivits territoriales pourraient se doter de tels documents [de chartes de
dontologie], linstar de ce quont dj fait les villes de Paris, Strasbourg ou Nantes ou
encore de Lyon 27, sur le modle de la charte de llu local qui fixe le cadre dontologique des
lus locaux 28.
23 Cf. annexe IV relative
24 Cf. annexe
25

la mutualisation et la massification des achats.

VII relative au primtre des dpenses et marges de manuvre envisageables.

Cf. annexe VI relative la maturit de la fonction achats des collectivits territoriales, notamment sur ses
aspects organisationnels (partie 2).

26 Renouer la confiance publique , rapport au Prsident de la Rpublique sur lexemplarit des responsables
publics, de Jean-Louis Nadal, janvier 2015.
27

La charte dontologique de la ville de Lyon indique guider les agents dans leurs relations avec les clients et
fournisseurs, dans le respect de la rglementation des marchs publics. Cette charte a pour objectif de guider les
agents dans leurs relations avec les clients et fournisseurs, dans le respect de la rglementation des marchs publics .
Outre le rappel des principes fondamentaux de la commande publique (galit de traitement, transparence, libert
daccs la commande publique), elle prcise le cadre des relations entre la collectivit et les acteurs
conomiques ( toute situation qui sloigne de lobjectif de maximiser le rapport cot/avantages pour la collectivit
est susceptible de contrevenir aux rgles juridiques, son image et son intrt court et long terme ) et fixe des
rgles trs strictes concernant les cadeaux. (cf. annexe I sur lexpression du besoin partie 2).

28

La loi n2015-366 du 31 mars 2015 visant faciliter lexercice, par les lus locaux, de leur mandat, a insr un
article L. 1111-11-1 portant charte de llu local, qui rappelle les principes dimpartialit, de diligence, de dignit,
de probit et dintgrit qui doivent tre les siennes dans ses fonctions.

- 13 -

Annexe II

14

2. Les acheteurs locaux devraient entretenir des relations plus troites


avec les fournisseurs afin damliorer la performance globale de
lachat, de lamont laval des procdures de marchs publics
Le cadre de la commande publique permet aux acheteurs publics de dvelopper une
approche conomique tout au long du processus dachat :

ds lexpression du besoin, avant la passation du march, le cahier des charges doit


tre envisag de sorte quil permette au fournisseur dtre le plus performant possible,
de satisfaire au mieux le besoin rel de la collectivit (cf. 2.1) ;
pendant la procdure de passation du march, les acheteurs publics stimulent la
concurrence grce aux leviers de la publicit, de lanalyse des offres et de la ngociation
(cf. 2.2) ;
lexcution du march, qui peut voir apparatre des surcots non ngligeables, exige
un suivi fin de la part des prescripteurs et des acheteurs (cf. 2.3).

2.1. En amont de la passation du march, il est recommand lacheteur public


dtablir les bases dune relation constructive avec ses fournisseurs

Lacheteur public doit pouvoir valuer limplication de ses fournisseurs et leur savoir-faire
tout au long du processus achat. Le code des marchs publics et les supports qui en dcoulent
lui permettent dimpliquer les fournisseurs :

en amont, grce aux pratiques de sourage (cf. 2.1.1.1) ;


pendant la passation du march, en les autorisant proposer des variantes (cf. 2.1.1.2) ;
dans lexcution du march, grce aux plans de progrs et dispositifs dincitation la
performance (cf. 2.1.2).

2.1.1. Une relation constructive se base sur une dfinition adquate du besoin dans le
cahier des charges au regard de loffre existante
2.1.1.1. Lexpression du besoin dans le cahier des charges senrichit des pratiques de
sourage, dsormais reconnues, quil sagit dencourager sans crainte des suites
pnales 29
Exprimer correctement un besoin suppose de connatre ltat des rponses
susceptibles de lui tre apportes.
Le sourage ou sourcing des fournisseurs fait rfrence laction de recherche, de
localisation et dvaluation des fournisseurs concerns. Cette pratique tait autorise avant
mme que la directive 2014/24/UE et larticle 4 du dcret n 2016-360 relatif aux marchs
publics reconnaissent dsormais explicitement le droit de mener des consultations
pralables au march .

29 Cf. annexe I relative lexpression du besoin partie 2.1 relative

- 14 -

au sourage.

Annexe II

15

Le dveloppement du sourage des fournisseurs 30 vise notamment :

largir le panel des fournisseurs susceptibles dtre candidats un appel doffre, de


sorte accrotre la concurrence entre eux ;
mieux rdiger le cahier des charges en fonction de loffre existante, notamment dans les
segments dachat au contenu technique (et a fortiori technologique), de sorte :

identifier les solutions innovantes les mieux adaptes au besoin ;

anticiper les modles conomiques et contraintes des fournisseurs.

De nombreux interlocuteurs de la mission ont fait part des rticences des collectivits face
ce type de dmarches par crainte du dlit de favoritisme (voir, dans lencadr 5, une
prsentation des enjeux du dlit de favoritisme). La mission partage lanalyse des rapports
Nadal et Bourquin, qui proposent de recentrer le dlit sur la notion dintention dolosive
de lacheteur public. Une telle volution apparat dautant plus opportune quil existe
aujourdhui de nombreuses voies de recours contentieux pour les entreprises non retenues
dans le cadre dune procdure de march, et dans un contexte de transparence accrue de la
passation des marchs publics 31.
Encadr 5 : Dlit de favoritisme

Le dlit de favoritisme est le fait, selon les termes de larticle 432-14 du code pnal, pour un acheteur
public - lu ou fonctionnaire - de procurer ou de tenter de procurer autrui un avantage injustifi
par un acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour objet de garantir la
libert d'accs et l'galit des candidats dans les marchs publics et les dlgations de service public .
Passible de deux ans d'emprisonnement et de 200 K d'amende, le dlit de favoritisme se caractrise
par :
un lment matriel : la violation des dispositions relatives la libert et lgalit daccs la
commande publique ;
un lment intentionnel : le fait de procurer autrui un avantage injustifi.
La jurisprudence a retenu une acceptation large de lavantage injustifi puisque la seule violation
des rgles de passation dun march sans intention dolosive est constitutive de linfraction :
llment intentionnel du dlit prvu par larticle 432-14 du code pnal est caractris par
laccomplissement dun acte contraire aux dispositions lgislatives ou rglementaires ayant pour but
de garantir libert daccs et galit des candidats (Cass. Crim. 14 janvier 2014).
Source : Mission (cf. annexe I relative lexpression du besoin pour une analyse dtaille sur ce sujet).

30 Concrtement, avant mme le lancement de la procdure de passation dun march, le sourage sappuie sur
plusieurs instruments, tels que :
la veille stratgique, technique et technologique des diffrents secteurs dachat, afin de connatre et
danticiper les volutions du tissu conomique et industriel ;
la rfrenciation des fournisseurs, dite parangonnage ou benchmarking , afin dvaluer et de
comparer les performances des fournisseurs ;
la rencontre rgulire des fournisseurs, par exemple dans des salons professionnels, afin de connatre
leurs offres et leurs contraintes ;
la prsentation dun programme prvisionnel dachats, de sorte que les fournisseurs puissent anticiper
les procdures venir.
31 Voir lannexe III relative

la dmatrialisation des marchs partie 3.

- 15 -

Annexe II

16

2.1.1.2. La rdaction du cahier des charges et du rglement de consultation permet de


cristalliser les premiers gains achats
Au commencement de la prparation du march lui-mme, la rdaction du cahier des charges
est le moment de cristallisation du travail de lacheteur sur la phase amont de
connaissance de loffre et dexpression du besoin. Cest le moment charnire qui permet
de scuriser les gains obtenus sur la phase amont (cf. graphique 5).

Parmi les bonnes pratiques relatives llaboration des documents de consultation des
entreprises, la mission retient :

concernant le cahier des clauses techniques particulires (CCTP) et du cahier des


clauses administratives particulires (CCAP) :

lexpression fonctionnelle du besoin des prescripteurs dans les spcifications


techniques, sans prjuger de la solution technique la plus adquate pour y
rpondre, et la traabilit des dcisions qui ont men la dfinition dun tel
cahier des charges, formul au juste ncessaire ;

ladaptation du cahier des charges aux contraintes des fournisseurs, dans la


suite des dmarches de sourage ;

le recours des modles standardiss peut inspirer le rdacteur pour insrer


certaines clauses ou rdiger certaines exigences sur la base des expriences
passes dautres acheteurs (comme le proposent les clausiers 32 et les bases
documentaires de CCAP et CCTP) ;
concernant la rdaction du rglement de consultation (prvu par larticle 42 CMP) :

il prcise lallotissement retenu, qui doit tre argument en fonction de ralits


conomiques avres (et non seulement par la proccupation dun achat local
cf. article 10 CMP) ;

il dfinit et hirarchise les critres de slection, sachant que la pondration


entre le critre du prix et le critre technique na de sens quavec des offres
diffrentes du point de vue technique (ce qui nest pas possible lorsque la
rdaction du cahier des charges est excessivement prcise) ;

il peut utilement autoriser les variantes (comme le prvoit larticle 50 CMP),


cest--dire les modifications proposes par les candidats sur les prestations et
spcifications dcrites dans le cahier des charges, de sorte ce que la solution et
les moyens alternatifs suggrs tiennent compte au mieux du savoir-faire des
fournisseurs ;

il prcise les modalits retenues pour la passation, notamment si une


ngociation est prvue.

Les mesures de publicit (obligatoires ou non, selon le seuil du march) sur ces
documents de consultation sont un facteur cl pour stimuler la concurrence et/ou rduire
le risque dinfructueux. ce titre, la dmatrialisation des mesures de publicit, voire des
pices du march susmentionnes, est une nouvelle opportunit sur laquelle il y aura lieu de
revenir dans lannexe III.

32

Un clausier recense les clauses, gnriques ou moins ordinaires, qui sont recommandes dans un document
contractuel. Il peut tre intgr dans un outil logiciel et participer dune laboration assiste voire automatise des
actes.

- 16 -

Source : Mission.

17

- 17 -

Graphique 5 : volution des gains achats potentiels et des risques de surcot au fil du processus dachat

Annexe II

Annexe II

18

2.1.2. Le droit de la commande publique offre des mcanismes dincitation la


performance des partenaires privs, sans quil soit ncessairement besoin de
recourir aux marchs de partenariat
2.1.2.1. Les acheteurs publics locaux pourraient davantage utiliser les mcanismes
dincitation la performance leur disposition
Le code des marchs publics autorise lacheteur public prvoir des mcanismes
dincitation la performance 33, en versant au titulaire du march un complment de prix
suprieur au prix initial. De tels mcanismes sont utiles pour les marchs dont les
conditions dexcution ne peuvent tre anticipes avec certitude ; leurs modalits
doivent tre prvues et prcises finement dans le cahier des charges.
Ils peuvent prendre les formes suivantes :

une prime pour dpassement de performances concerne des prestations complexes


pour lesquelles lacheteur a dfini un besoin minimum sans pouvoir prvoir
exactement la performance des techniques dexcution ;
une clause dintressement aux progrs effectus au cours du march par rapport
aux objectifs contractuels peut tre particulirement intressante lorsque lacheteur
public demande son fournisseur de laider mieux et moins consommer (conomies
dnergie, rduction de la consommation de papier, substitution de produits gnriques
aux produits de marque, etc.) : les conomies de consommation ralises par lacheteur
lui permettent de rcompenser le fournisseur.

Dautres instruments souples existent pour inciter les fournisseurs la performance dans
lexcution du contrat, comme le contrat de progrs , qui formalise dans un document des
objectifs sur lesquels saccordent les parties prenantes, des actions pour atteindre ces
engagements et un suivi de leur mise en uvre. La mise en place dun contrat de progrs vise
responsabiliser le fournisseur sur son intervention ; elle est particulirement opportune
lorsque les contrats sont pluriannuels et lorsquil y a un risque de drapage des cots lis des
dpenses sur lesquels le fournisseur a une influence indirecte.
Ainsi par exemple :

le fournisseur qui loue un parc de photocopieurs une collectivit, avec une


rmunration la page imprime, peut tre invit contribuer la dmarche de la
collectivit de rduction de sa consommation de papier ;
le prestataire qui intervient sur la maintenance dun quipement peut tre invit, par
des clauses de progrs technique, rduire le taux de panne, amliorer les plans de
maintenance ou encore rduire le stock des pices de rechange.

Sans aller jusqu formaliser un contrat de progrs, rien ninterdit lacheteur public de
solliciter son fournisseur, au cours de lexcution de march, pour quil lui propose des
solutions doptimisation des cots.

33 Source

: Guide prcit de la DAJ sur la formation et la variation des prix (avril 2013).

- 18 -

19

Annexe II

2.1.2.2. Les marchs de partenariat peuvent comprendre des objectifs de performance


mais ne sont pas la meilleure option pour les achats courants des
collectivits territoriales
Les marchs de partenariat permettent dassocier le secteur priv linvestissement
public et fixent frquemment des objectifs de performance tals sur la dure du contrat,
avec une approche globale des missions et une rmunration du partenaire en fonction de
ses rsultats. ce titre, dans la suite du Grenelle de lenvironnement, les contrats de
partenariat de performance nergtique (CPPE) connaissent un certain succs (rnovation
des btiments scolaires notamment) : dans ces contrats, les investissements sont consentis de
telle sorte parvenir un niveau damlioration de lefficacit nergtique qui est
contractuellement dfini 34.
Pour autant, lexprience prouve que le recours aux contrats de partenariat nest
opportun que pour les projets dune certaine dimension, qui permettent damortir les
cots fixes levs lis aux contrats eux-mmes 35. Or, les collectivits territoriales ont
tendance recourir aux contrats de partenariat pour des projets modestes 36, y compris pour
des projets qui pourraient passer par un march public global 37. En rponse cette tendance,
la rforme en cours du droit de la commande publique vise, en encadrant le recours aux
marchs de partenariat (cf. encadr 6), orienter les acheteurs publics locaux vers
dautres supports contractuels plus adapts (comme les marchs publics globaux, dont le
rgime est rendu plus attractif 38) ou vers le regroupement de projets.
Encadr 6 : Encadrement du recours aux marchs de partenariat

La rforme de la commande publique unifie et consolide les diffrentes formules contractuelles


existantes, sous la dnomination des marchs de partenariat , et scurise le recours ces marchs.
Ainsi, il est cr une obligation dvaluation pralable du projet afin de comparer les diffrents
modes envisageables de ralisation du projet (article 40 de lordonnance et article 24 du dcret). Cette
valuation comportera notamment :
une analyse comparative en valeur actualise des diffrentes options de montages contractuels et
institutionnels de la commande publique envisageables pour mettre en uvre le projet ;
une estimation en cot complet des diffrentes options comprenant notamment les cots de
programmation, de conception, de ralisation, de financement et de fonctionnement pour lacheteur
et pour le cocontractant avec leur volution dans le temps jusqu la fin de vie, ainsi que le cas
chant des recettes gnres par le projet et le traitement comptable et fiscal retenu ;
une cartographie des principaux risques du projet comprenant les risques financiers et la
34

Directive 2006/32/CE du 5 avril 2006 relative l'efficacit nergtique dans les utilisations finales et aux
services nergtiques.

35 Cf. mission dvaluation de lIGF sur les partenariats public-priv (dcembre 2012), qui constate que les
problmatiques poses par les PPP recoupent en grande partie celles poses par la commande publique de droit
commun, fonde sur une matrise douvrage publique (MOP), le principal enjeu tant moins celui de linstrument
juridique que de la ncessaire professionnalisation de la commande publique. Pour les projets de petite taille, les
cots fixes levs des PPP (frais de passation du contrat, souvent avec une assistance matrise douvrage ; frais
de gestion du contrat pendant lexploitation ; etc.) sont difficilement compenss par des gains de productivit
suffisants.
36

Cf. fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics et fiche dimpact
du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.

37

Pour rappel, un march public global est un contrat par lequel une personne publique confie un titulaire une
mission globale, plus ou moins tendue (elle peut comprendre jusqu lensemble de la conception, la construction,
lamnagement, lentretien et la maintenance dun ouvrage). Contrairement aux partenariats publics-privs, les
marchs globaux demeurent soumis aux rgles de la matrise douvrage publique.

38

Comme lindique la fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics,
la rforme des marchs publics globaux vise (i) harmoniser les diffrents dispositifs existants dans un outil
unique, (ii) assouplir les conditions de recours ce contrat et (iii) moduler le primtre potentiel du contrat, afin
quil sadapte plus aisment la diversit des projets ports par les personnes publiques.

- 19 -

Annexe II

20

rpartition des risques entre lacheteur et le titulaire et, le cas chant, une valorisation financire de
ces risques .
Cette obligation dvaluation pralable est complte par une tude de soutenabilit budgtaire
(article 74 de lordonnance et article 145 du dcret).
Des seuils minimaux de recours aux marchs de partenariat sont instaurs (article 75 de
lordonnance et article 151 du dcret) :
2 M HT pour les biens immatriels, les systmes dinformation, les quipements et les contrats de
performance nergtique ;
5 M HT pour les ouvrages dinfrastructure de rseau (nergie, transport, amnagement urbain,
assainissement) et certains ouvrages de btiment ;
10 M HT pour les autres.
Le critre unique du bilan est affirm pour apprcier la pertinence du recours aux marchs de
partenariat par rapport aux autres supports de ralisation envisageable, critre prfr ceux de
lurgence et de la complexit ; ce critre du bilan vise apprcier l efficience de ce support, avec
une approche fonde sur le rapport entre cot et performance (article 75 de lordonnance et
article 152 du dcret).
Source : Mission daprs ordonnance n 2015-899 et dcret n 2016-360.

2.2. Pendant la procdure de passation du march, les acheteurs publics


doivent dvelopper la ngociation avec les fournisseurs pour sassurer de
la qualit de la dpense
2.2.1. Les acheteurs publics doivent apprendre ngocier avec leurs fournisseurs
Selon les termes dune interlocutrice de la mission, lhabitude est le premier inducteur de
cot de lachat : lacheteur a ds lors pour mission de questionner ces habitudes,
notamment celle du recours un fournisseur, en le mettant en concurrence avec dautres
candidats et en ngociant loffre la plus satisfaisante pour la collectivit. Cette remise en
cause de lhabitude doit concerner tous les achats 39, des plus petits (cf. 2.2.1.1) aux plus
importants (cf. 2.2.1.2).
2.2.1.1. Mme pour ses petits achats , lacheteur public local peut faire jouer la
concurrence, sans formalisme excessif

Pour rappel, les obligations de publicit pour les marchs de fournitures et services
varient en fonction des seuils suivants pour les collectivits territoriales, fixs par
larticle 40 du code des marchs publics (CMP) :

jusqu 25 K HT, la publicit nest pas obligatoire ;


entre 25 et 90 K HT, elle est adapte, avec des modalits laisses la discrtion de
lacheteur en fonction des caractristiques du march ;
partir de 90 K HT, elle doit tre ralise au bulletin officiel des annonces de marchs
publics (BOAMP) ou au journal officiel de lUnion europenne (JOUE), ainsi que sur les
profils dacheteur en ligne 40.

39

Voir lannexe V relative lorganisation, la professionnalisation et le pilotage de la fonction achats, qui revient
sur les facteurs qui permettent de diffuser une culture de lachat dans une entit.

40 Le profil dacheteur dun pouvoir adjudicateur est, selon les termes de larticle 39-I du code des marchs publics
(CMP), le site dmatrialis auquel elle a recours pour ses achats . Il doit a minima offrir au pouvoir adjudicateur
la possibilit de publier des avis de pr-information (article 39), des avis d'appel public la concurrence

- 20 -

21

Annexe II

Lorsque ses achats sont situs sous le seuil de dispense de procdure (dsormais 25 K HT),
lacheteur public est invit mettre en uvre des rgles de bonne gestion, sans se fixer
de contraintes excessivement rigides, mais en garantissant la traabilit de ses
dmarches 41. Ainsi, comme le suggre larticle 28-III du CMP :

comme pour tout autre achat, il convient de choisir une offre qui rpond de manire
pertinente au besoin, sans prestations superflues gnratrices de surcot ;
lacheteur doit veiller choisir une offre financirement raisonnable et cohrente avec
la nature de la prestation : pour le vrifier, il peut procder des comparaisons (par
exemple des prix sur internet, des prix obtenus par une collectivit voisine, des prix
disponibles sur les catalogues des centrales dachat) voire solliciter des devis
auprs des professionnels (sans les solliciter pour autant de manire rcurrente et/ou
inutile compte tenu du cot de ces devis pour les entreprises 42) ;
lacheteur veille ne pas contracter systmatiquement avec un mme prestataire
lorsquil existe une pluralit doffres potentielles susceptibles de rpondre au besoin.

La pratique de mise en concurrence et de ngociation la plus rpandue dans les


collectivits territoriales est celle de la consultation informelle, traable par la
demande de trois devis , avant tout dans un souci de scurit juridique. Face au cadre de
la commande publique, les acheteurs publics locaux rencontrs par la mission ont
frquemment exprim des interrogations sur les mthodes retenir pour assurer la
transparence de leurs choix, pour justifier prcisment la rdaction du cahier des charges et
pour viter les risques de favoritisme envers tel ou tel fournisseur connu (cf. crainte des
suites pnales aborde dans le 2.1.1.1 ci-dessus).
2.2.1.2. La procdure concurrentielle avec ngociation, qui devient la procdure de droit
commun avec la rforme du code, doit se gnraliser dans la pratique

La ngociation avec les fournisseurs consiste les rencontrer pour changer sur lobjet de
lachat afin dapprocher un accord qui convienne aux deux parties.

Elle permet dajuster la solution au besoin rel de lentit publique et aux contraintes
des fournisseurs et doptimiser les prix proposs ; elle est en cela un instrument
puissant defficience de lachat public.

La ngociation est conciliable avec les principes de la commande publique que sont
notamment la transparence des procdures, lgalit de traitement des candidats et
lintangibilit du cahier des charges dans les appels doffre 43.

(article 40) et des documents de la consultation des entreprises (article 41) (cf. annexe III relative la
dmatrialisation des marchs partie 1).

41 Fiche technique de la DAJ, Quelles mesures de publicit et de mise en concurrence pour les achats dun
montant infrieur 25 000 HT ? , mise jour le 29 septembre 2015.

42 La DAJ suggre de ne pas fixer de rgles internes trop rigides, comme celle de lobtention de trois obligatoires
avant tout achat . Si une seule entreprise rpond la demande de devis, lacheteur pourra videmment contracter
avec cet oprateur ds lors que, compte tenu de lobjet de lachat et de ses caractristiques, le prix propos lui semble
tre raisonnable. Il conservera nanmoins la trace de la sollicitation des entreprises nayant pas rpondu.

43 Larticle 33 du CMP prcise que l'appel d'offres est la procdure par laquelle le pouvoir adjudicateur choisit
l'attributaire, sans ngociation, sur la base de critres objectifs pralablement ports la connaissance des
candidats Le cahier des charges dun appel doffres est ds lors intangible en ce que les propositions des
candidats ne sont pas ngociables.

- 21 -

Annexe II

22

En droit, la ngociation tait dores et dj possible dans le cadre des procdures


adaptes, sous rserve quelle soit prvue dans le rglement de consultation et que ses
modalits respectent les principes gnraux de la commande publique. En ce qui concerne les
procdures formalises, la rforme en cours de la commande publique [renonce] lide
dimposer une procdure spcifique pour tel ou tel type de march public 44, lexception notable
du concours pour les marchs publics de matrise duvre, [de] sorte que lacheteur puisse
slectionner la procdure qui lui permettra doprer le meilleur achat, le plus adapt ses
contraintes et ses besoins. 45 Le pouvoir adjudicateur pourra en effet recourir la
procdure ngocie, dsormais dite procdure concurrentielle avec ngociation ,
ds lors que ses besoins ne peuvent tre satisfaits sans adapter des solutions
immdiatement disponibles - autrement dit, sauf pour les achats sur tagres 46.

En pratique, ce changement du cadre juridique doit accompagner et encourager les


acheteurs publics locaux se saisir des opportunits de ngociation et dvelopper
leurs savoir-faire en la matire 47. Mme sur les marchs procdure adapte, rares sont les
collectivits territoriales rencontres par la mission faisant tat de ngociations frquentes.
Parmi les bonnes pratiques portes son attention (notamment dans le guide de la
ngociation de la Ville de Lyon du 19 juin 2012), la mission retient notamment :

limportance de la rdaction du cahier des charges et de lanalyse des critres, qui


doivent encourager les fournisseurs proposer loffre la plus adquate possible aux
besoins fonctionnels de la collectivit (cf. 2.1.1.2, notamment sur les variantes), et ne
pas liminer les fournisseurs sous des motifs procduraux48 ;
lappui sur la mutualisation et la massification des achats pour accrotre le pouvoir
de ngociation des acheteurs publics ;
la slection, pour la ngociation, de lensemble des candidats ayant remis une
candidature admissible et une offre : lissue de la ngociation, tous les candidats sont
invits reprsenter une offre ;
en amont de la ngociation, la prparation dun plan ou dune stratgie de
ngociation pour chaque candidat (cf. encadr 7) ;
lors de la ngociation, lappui sur les offres financires les plus intressantes (et
notamment sur les donnes non confidentielles quelles comprennent) pour obtenir,
poste par poste, lamlioration des autres offres admissibles ;
loptimisation du prix en contrepartie dajustements dimportance moindre pour la
collectivit (dure, volume, services connexes, approvisionnement, etc.) ;
pour les marchs les plus importants dans des secteurs concurrentiels, le recours aux
enchres lectroniques inverses pour stimuler la performance technicoconomique des fournisseurs (voir 1.1.1).

44

Larticle 35 du code des marchs publics (CMP) numrait les cas autorisant une procdure ngocie (en
dehors des cas de procdure adapte), et larticle 36 les cas de dialogue comptitif (dans le cas de marchs
complexes, la procdure de dialogue comptitif permet au pouvoir adjudicateur de dialoguer avec les candidats
admis pour dfinir et dvelopper une solution de nature rpondre au besoin fonctionnel).

45 Fiche
46 Fiche

dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.

dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux marchs publics.

47 Cf. annexe V qui revient sur les enjeux de


48 Larticle

professionnalisation des acheteurs.

59 du dcret n 2016-360 clarifie la mthode de rgularisation des offres : dans les procdures dappel
doffres et les procdures adaptes sans ngociation, les offres irrgulires, inappropries ou inacceptables sont
limines. Toutefois, lacheteur peut autoriser tous les soumissionnaires concerns rgulariser les offres irrgulires
dans un dlai appropri, condition quelles ne soient pas anormalement basses. [] Dans les autres procdures, ()
les offres irrgulires ou inacceptables peuvent devenir rgulires ou acceptables lissue de la ngociation ou du
dialogue, condition quelles ne soient pas anormalement basses.

- 22 -

23

Annexe II
Encadr 7 : Contenu dun plan de ngociation

Un plan de ngociation identifie, pour loffre de chaque candidat :


les points faibles ou peu clairs de son offre ;
la dfinition des cibles (objectifs chiffrs) atteindre, qui doivent tre la fois raisonnables pour le
fournisseur et indispensables pour lacheteur public ;
la hirarchisation des axes de ngociation (points non ngociables du cahier des charges, points
sur lesquels une marge de manuvre est possible, points sur lesquels il est possible de cder),
dans le respect du principe dintangibilit du cahier des charges.
Il est complt par :
les connaissances dont dispose dj lacheteur sur le segment dachat, sur la structure de cots du
produit ou de la prestation, sur le tissu fournisseur et ltat du march ;
le retour dexprience des utilisateurs sur le(s) march(s) prcdent(s), notamment leur
satisfaction sur le produit obtenu et le service rendu.
Source : Mission daprs guide de la ngociation de la Ville de Lyon (19 juin 2012).

La traabilit des changes est garantie par lensemble des documents changs pour
organiser les ngociations (lettre dinvitation ngocier, changes crits, etc.) ainsi que par le
compte-rendu des runions de ngociation. Ces documents doivent tre conservs par le
pouvoir adjudicateur.

En parallle de la marge de manuvre accrue laisse aux entits publiques pour ngocier, la
transparence sur leurs marchs sera galement accrue, notamment par la publication
des donnes essentielles des marchs en open data 49.
2.2.2. Les commissions dappel doffres (CAO) devraient tre davantage sensibilises
aux enjeux defficacit de lachat

La constitution dune commission dappel doffres (CAO) caractre permanent est


obligatoire pour les collectivits territoriales et doit rassembler des reprsentants de
lorgane dlibrant (article 22 du code des marchs publics (CMP) 50) ainsi que dautres
personnes, avec une voix consultative lorsquils sont invits (comme des membres du service
technique comptent pour le march ou un reprsentant du service en charge de la
concurrence article 23 du CMP).
La CAO a un rle essentiel puisque cest elle qui examine les candidatures un appel doffres,
limine les offres non conformes, peut dclarer un appel doffres infructueux, choisit loffre
conomiquement la plus avantageuse et attribue et le march. Sa runion est obligatoire
lorsque le march passe par une procdure formalise 51.

49 Cf. annexe
50

III sur la dmatrialisation des marchs partie 3 sur louverture des donnes.

Ce principe est repris dans larticle L. 1414-2 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) partir
du 1er avril 2016 en application de larticle 101 de lordonnance n2015-899. Selon ce nouvel article, pour les
marchs publics dont la valeur estime hors taxe est gale ou suprieure aux seuils europens mentionns
larticle 42 de l'ordonnance susmentionne, l'exception des marchs publics passs par les tablissements publics
sociaux ou mdico-sociaux, le titulaire est choisi par une commission d'appel d'offres compose conformment aux
dispositions de larticle L.1411-5. Toutefois, en cas d'urgence imprieuse, le march public peut tre attribu sans
runion pralable de la commission d'appel d'offres.
51

Pour les marchs dun montant infrieur, la CAO peut tre consulte, sans obligation. Ces marchs sont
attribus par lassemble dlibrante, qui peut dlguer ce pouvoir au pouvoir excutif (selon larticle L. 2122-22
4 du CGCT, toute dcision concernant la prparation, la passation, l'excution et le rglement des marchs et des
accords-cadres ainsi que toute dcision concernant leurs avenants, lorsque les crdits sont inscrits au budget ).

- 23 -

Annexe II

24

Pour autant, au cours de ses entretiens, il a sembl la mission que la CAO ne tient pas un
rle prdominant dans la dmarche dachat des collectivits territoriales. Dans la
mesure o il ny a pas de dmarche doptimisation dachat prenne sans portage politique, la
formation des lus doit accompagner celle des agents.
Des mesures pourraient tre prises pour impliquer davantage les CAO, notamment en :

sensibilisant et formant les membres la vrification des lments conomiques cls


dans une offre 52, comme :

la vrification des cots envisags par le candidat au regard des cots standards
observs sur ce segment ;

lapprciation dune offre en cot complet ;

la prise en compte des besoins exprims par la collectivit et le retour


dexprience observ sur le(s) prcdent(s) march(s) ;

lvaluation des gains achats qui pourraient tre obtenus en fonction des
diffrentes offres
enrichissant les dossiers qui leur sont prsents des caractristiques du march, afin de
faciliter leur comprhension de lenvironnement concurrentiel et la dtection des
pratiques anti-concurrentielles.

titre dexemple, la mission tient souligner lexprience du conseil dpartemental des


Alpes-Maritimes, qui a cr une commission dvaluation et de contrle des marchs
publics , la composition identique celle de la CAO. Cette commission est charge de
porter un regard sur les oprations termines, en comparant les cots constats par rapport
aux cots prvus et en formalisant leur analyse dans des rapports remis aux lus.
lavenir, sans aller jusqu une publication systmatique des rapports danalyse lgale des
offres (comme le suggrent Stphane Saussier et Jean Tirole 53), la diffusion accrue des
documents communicables sur les marchs contribuera galement la transparence
sur les choix des collectivits territoriales 54.

2.3. En aval de la passation du march, lexcution du march exige un suivi


qui ne doit pas tre sous-estim

Le suivi de la bonne excution du march scurise, dans la dure, les gains achats
obtenus plus tt et limite, autant que possible, les surcots dont le risque saccrot avec le
temps (cf. graphique 5 supra). Il concerne la fois :

les prescripteurs du besoin qui deviennent les bnficiaires directs de lachat : ils
reoivent la fourniture, constatent la prestation, suivent les travaux ;
les acheteurs, qui ont conu la stratgie dachat et en assurent la mise en uvre jusqu
la scurisation finale des gains obtenus ;
les juristes, dont les supports juridiques traduisent la stratgie dachat et prcisent ses
conditions dexcution.

52

Cf. annexe IV sur la professionnalisation de la fonction achat et notamment sur lenjeu de sensibilisation et de
formation des lus.

53 Note du conseil danalyse conomique (CAE) Stphane Saussier et Jean Tirole, Renforcer lefficacit de la
commande publique , n 22, avril 2015.
54

Cf. annexe III, dont la partie 3 voque les perspectives de diffusion des documents lis aux marchs publics en
application du projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015
et en cours de discussion la date de la mission.

- 24 -

25

Annexe II

2.3.1. Ce suivi de la bonne excution du march implique dabord les prescripteurs du


besoin et bnficiaires de lachat
Les acheteurs se voient frquemment reprocher, par les directions oprationnelles, la baisse
de la qualit du service ou du produit achets. La performance de lachat est galement
menace par les drives de la consommation, laugmentation du volume pouvant
prempter les gains achats obtenus sur le prix. Or lessentiel de la responsabilit de
lexcution des marchs repose sur les directions oprationnelles, qui reoivent le bien ou
service achet, voire sont linitiative des bons de commande et des avenants.
2.3.1.1. Le suivi de la bonne excution du march sappuie dabord sur une implication
de ces services prescripteurs et bnficiaires de lachat pour vrifier le respect
des engagements des fournisseurs

La premire tape est celle de la vrification du service fait, qui doit tre ralise par la
direction bnficiaire du bien ou du service (par exemple, lorsque le mobilier est livr pour
sassurer de sa conformit la commande passe, ou lorsquune prestation de nettoyage est
ralise pour sassurer de ltat de propret des locaux). Des indicateurs de suivi peuvent
galement objectiver, en cours dexcution, le respect des engagements des
fournisseurs (taux de conformit, respect des dlais prvus de livraison ou dintervention,
ruptures de stock, etc.).

Les marchs qui sinscrivent dans la dure exigent un suivi particulier (comme les
marchs de travaux, de matrise duvre, en encore les marchs de denres alimentaires).
titre dexemple, le march des prestations de nettoyage est rvlateur du poids du suivi de
lexcution dans loptimisation de lachat.
Encadr 8 : Exemple du suivi de lexcution des prestations de nettoyage

Amliorer le suivi de lexcution est la premire garantie de la qualit des prestations de nettoyage.
Lvaluation de cette qualit est rendue particulirement difficile par le caractre parfois subjectif des
critres de notation que sont la propret et l hygine . Le suivi de lexcution permet galement
dviter les avenants intempestifs * qui augmentent le prix initial conclu dans le march.
Le suivi de lexcution passe notamment par des contrles prenant plusieurs formes telles que
lautocontrle, le contrle contradictoire (cest--dire ralis par un tiers) programm ou le contrle
contradictoire inopin. Concrtement, pour mettre en uvre ces contrles, les collectivits interroges
par la mission ont indiqu pratiquer :
lenvoi des questionnaires de satisfaction ses agents ;
la mise disposition dun cahier de liaison sur les sites ;
laffectation de certains agents au suivi des prestations, que les prestations soient ralises en
interne ou en externe, ce qui assure en plus une homognit dans lvaluation des prestations
pour la collectivit territoriale.
LUGAP sest saisi galement de cet enjeu et propose au sein de son offre sur les prestations de
nettoyage un suivi de lexcution en ligne et des indicateurs de conformit.
Par ailleurs, le taux dencadrement des personnels influant directement sur la bonne excution des
tches par les personnels, il constitue de fait un premier niveau de contrle du suivi de lexcution quil
convient de ne pas sous-estimer.
Enfin, sur la base des contrles raliss, les collectivits territoriales peuvent attribuer les pnalits
prvues lorsque les contrles rvlent des problmes dans lexcution des prestations et des
manquements aux engagements pris par le titulaire du march, les supports dachats comportant en
effet presque toujours des clauses de pnalits. En pratique toutefois, les pnalits ne semblent pas
frquemment appliques.
Source : Mission (cf. annexe IX relative aux tudes de cas). * Il a t rapport la mission que, lorsque le suivi nest pas
assur correctement, certains prestataires ajoutent des prestations non comprises dans le prix au m initial grce aux
avenants.

- 25 -

Annexe II

26

2.3.1.2. Une mobilisation plus large de la collectivit est ncessaire pour assurer un
suivi complet de lachat
Le suivi de lexcution des marchs a un lien troit avec lorganisation de la
collectivit 55.

Un dialogue continu doit associer le fournisseur retenu, le service charg de lachat et


le service bnficiaire. Ce dialogue est enrichi par les outils de suivi des fournisseurs dont la
collectivit peut disposer, comme :

la connaissance de la structure des cots des fournisseurs ;


les runions rgulires de dialogue avec les fournisseurs sur les marchs venir ;
les contrats de progrs ;
les panels de rfrencement des fournisseurs ;
des audits internes ou externes de leur performance.

En interne, des procdures sont utiles pour organiser la coopration entre le service
prescripteur-bnficiaire et celui charg de lachat, de sorte :

vrifier que lachat ralis correspond effectivement au besoin (il arrive souvent que le
besoin ait t mal exprim et que lexcution du march gnre des surcots) ;
comprendre les ventuelles sur ou sous-consommations de marchs (par exemple,
lorsque la superficie dun site a t sous-estime et que le besoin de nettoyage qui en
dcoule est plus important que prvu) ;
identifier les pistes de rengociation ;
plus long terme, grce au retour dexprience sur chaque march, alimenter
lexpression du juste besoin et la rdaction du march suivant (cf. graphique 6).

Graphique 6 : Cercle vertueux de lvaluation des fournisseurs et de lexpression du besoin

Source : Mission.

55 Voir annexe V relative

lorganisation et au pilotage de la fonction achats.

- 26 -

27

Annexe II

Par ailleurs, des indicateurs de suivi de la dpense peuvent utilement informer la fonction
achat et la fonction financire de la consommation des services (en particulier, le taux de
ralisation des dpenses par rapport celles prvues).

noter que la rforme en cours renforce les obligations de suivi des marchs de
partenariat et contrats globaux, afin notamment de prvenir certaines drives selon les
termes de la fiche dimpact de dcembre 2014 sur le projet dordonnance relative aux
marchs publics. Ainsi, larticle 88 de lordonnance n 2015-899 prvoit :

ltablissement dun rapport annuel par le titulaire du march de partenariat, adress


lacheteur (ce rapport doit notamment comprendre, selon larticle 165 du
dcret n 2016-360, des indicateurs correspondant au suivi des objectifs de
performance fixs dans le contrat initial ;
des contrles de lexcution du contrat par lacheteur, a minima au cours et la fin de
chaque phase dexcution du contrat, donnant lieu la formalisation de comptes
rendus ;
le dbat, dans les collectivits territoriales, de lassemble dlibrante sur ce rapport
annuel et ces comptes rendus.

2.3.2. Ce suivi de lexcution peut aussi conduire mobiliser des outils juridiques
(avenants, rengociations, pnalits)
Le cas chant, des instruments sont (ou peuvent tre) prvus dans le march pour
sanctionner ou rcompenser la qualit de lexcution, voire adapter cette dernire :

pour encourager les fournisseurs amliorer leur performance au cours du march,


des mcanismes dincitation la performance peuvent tre prvus, comme une clause
dintressement aux progrs effectus au cours du march par rapport aux objectifs
contractuels (cf. 2.1.2 supra) ;
lorsque le march savre inadapt au besoin, la modification et la rengociation des
contrats en cours dexcution sont autorises par le code des marchs publics
(cf. 2.3.2.1 infra) ;
lorsque lexcution du march nest pas conforme aux engagements du contrat, des
clauses de pnalit doivent tre appliques (cf. 2.3.2.2 infra).

2.3.2.1. Les modifications et rengociations de contrats en cours exigent dtre utilises


bon escient, en tant toujours justifies et transparentes

La modification et la rengociation des contrats en cours dexcution sont autorises par le


code des marchs publics. La rforme rcente de ce cadre prcise dailleurs les cas dans
lesquels une modification des marchs en cours dexcution est possible, avec des
justifications dautant plus importantes fournir que le montant de lavenant est important
par rapport au montant initial du march (cf. encadr 9). Plus prcisment encore, dsormais,
sauf dans les cas dexceptions limitativement numres, les modifications des marchs en
cours dexcution sont plafonnes 10 % du montant initial pour les marchs de fournitures
ou services (15 % pour les marchs de travaux).
Encadr 9 : Cadre juridique des avenants

Un avenant peut modifier le contrat antrieur afin de tenir compte, selon larticle 20 du code des
marchs publics (CMP) :
de sujtions imprvues, indpendantes des parties ;
de modifications du contrat, qui ne changent pas son objet ni ne bouleversent lconomie du
- 27 -

Annexe II

28

march. Un avenant peut ainsi :


- prendre acte de modifications affectant les parties, par exemple dun changement de
domiciliation bancaire ou dun changement de statuts ;
- modifier les obligations du march, par exemple en cas de modification des dlais (sans que le
retard ne soit imputable au titulaire) ou de ralisation de prestations supplmentaires.
Ainsi, si lconomie du march est bouleverse, ou si lobjet du march est modifi, une
nouvelle procdure de march doit tre engage.
Juridiquement, lapprciation du seuil pour tablir le bouleversement de lconomie du march est
dlicate :
il nexiste pas de seuil juridiquement dfini ; il est apprci au cas par cas par le juge (une
modification allant jusqu 10 15 % du prix est communment admise) ;
en application de larticle 8 de la loi du 8 fvrier 1995 relative aux marchs publics et dlgations
de service public, en cas de projet davenant augmentant de plus de 5 % le montant total dun
march procdure formalise, la commission dappel doffre doit tre consulte et lassemble
dlibrante doit tre informe de lavis avant de statuer* ;
larticle 72 de la directive 2014/24/UE prvoit le plafonnement des modifications des marchs en
cours dexcution 10 % du montant du march initial pour les services et de fournitures et
15 % pour les travaux, sauf justifications dun avenant au-del de ces limites.
Larticle 139 du dcret n 2016-360 prcise les cas dans lesquels une modification des
marchs publics en cours dexcution :
quel quen soit le montant :
- lorsque les modifications [] ont t prvues dans les documents contractuels initiaux sous la
forme de clauses de rexamen [] claires, prcises et sans quivoque (1) ;
- pour les travaux, fournitures et services [] qui sont devenus ncessaires et quun changement
de contractant serait impossible pour des raisons conomiques ou techniques, et entranerait une
hausse substantielle des cots pour lacheteur (2) ;
- lorsquun nouveau contractant remplace le titulaire du march , si cela tait prvu dans le
march ou aprs une cession de march public suite une opration de restructuration (4) ;
- lorsque les modifications ne sont pas substantielles (5) ;
pour une augmentation ne pouvant dpasser 50 % du montant initial du march, lorsque la
modification est rendue ncessaire par des circonstances quun acheteur diligent ne pouvait pas
prvoir (3) ;
pour un montant infrieur 10 % du montant du march initial pour les marchs de services ou
fournitures, ou 15 % pour ceux de travaux (6).

Source : Mission daprs notamment fiche technique sur la conclusion dun avenant au march du Journal des
maires (fvrier 2013).* En application de larticle L. 2122-22-4 du CGCT, lassemble dlibrante peut dlguer ses
comptences lexcutif concernant la prparation, la passation, lexcution et le rglement des marchs publics.

En pratique, les interlocuteurs de la mission lui ont rapport :

un recours sous-optimal aux avenants, qui se multipliaient la demande des


fournisseurs et/ou des services oprationnels face linadaptation du march initial au
besoin constat 56, ce qui conduit augmenter le prix initial du march ;
de rares cas de rengociations de contrats en cours de march, et au contraire, des
cas de hausses de prix en cours dexcution.

56

Cette inadaptation peut avoir des raisons diverses, telles quune mauvaise valuation pralable du besoin par
les prescripteurs, une rponse sous-optimale du fournisseur faute dun cahier des charges satisfaisant (rponse en
fonction des critres et non du besoin ; absence de variante ; sous-estimation des cots ; etc.).

- 28 -

Annexe II

29

Il nexiste pas de donnes disponibles sur le nombre total davenants passs par les
collectivits territoriales, ni sur leur montant ou leurs justifications. Il est ds lors
impossible de porter un jugement sur la pertinence de ces avenants. titre dexemple, dans
une grande commune (150 000 habitants) rencontre par la mission, les avenants
reprsentent un tiers des supports dachats passs entre 2010 et 2015. Parmi ces avenants,
plus de la moiti est lie des modifications du prix et un quart la prolongation de la dure
du march initial (tableau 1).
Tableau 1 : Nombre et type davenants dans une commune de 150 000 habitants (2010-15)

Nombre de marchs notifis (a)


Nombre d'avenants (b)
Part des avenants dans les
supports dachat (b / (a+b))
Part des avenants de
prolongation de la dure du
march
Part des avenants de modification
du prix

2010
191
99

2011
185
169

2012
263
94

2013
264
100

2014
247
66

23 %

35 %

16 %

29 %

26 %

34%

57 %

48%

49 %

26%

62 %

27%

42 %

Source : Mission daprs lments transmis par la commune de 150 000 habitants.

21%

56 %

2015 Moyenne
223
229
93
104
29%

16 %
51 %

31%

24 %
53 %

Par ailleurs, il semble la mission que les acheteurs publics locaux gagneraient saisir
toutes les opportunits de rengociations dun march en cours dexcution :

pour ce faire, il convient de suivre attentivement lvolution des prix et leur


ventuel drapage (cf. indicateurs de suivi de lexcution mentionns ci-dessus) ;
la rengociation peut utilement porter sur la globalit du contrat ds lors quun
avenant a un impact dmontr sur les conditions initiales du march ;
la rengociation peut tre prvue dans les conditions initiales du march,
avec des clauses de rexamen, notamment des clauses de variation de prix et des leves
doptions, qui doivent tre autant dopportunits de rengociations susceptibles de
gnrer des gains.

2.3.2.2. Les clauses de pnalit, gnralement prvues par les marchs, doivent tre
appliques en cas dinsuffisance du fournisseur

Les collectivits territoriales rencontres par la mission ont indiqu, dans lensemble, insrer
des clauses de pnalit dans leurs supports dachat 57. Pour autant, elles ont frquemment
soulign la difficult appliquer effectivement les clauses de pnalit prvues. En effet,
pour attribuer des pnalits, encore faut-il que les manquements soient constats, ce qui
renforce dautant plus limportance du suivi de lexcution mentionn ci-dessus.
Ds lors, la mission retient les bonnes pratiques suivantes des services acheteurs :

57

un travail troit, en amont du march, pour dfinir les clauses de suivi de son excution
et les cas dans lesquels une pnalit devrait tre applique ;
un accompagnement des services dans le suivi de lexcution et dans lapplication des
clauses de pnalit, notamment sur leur moment, leur forme (pnalit forfaitaire,
proportionnelle, etc.) et leurs modalits (dialogue suffisant en amont avec le
fournisseur pour viter sa dfaillance et sanction effective le cas chant).

Par exemple, le conseil dpartemental de la Moselle a indiqu inscrire, dans son march de prestations de
nettoyage, des clauses de pnalit en cas de non-respect dans lexcution des prestations et des consignes crites
dans la fiche dorganisation (planning, interventions, nombre dheures effectuer, ), de factures non conformes
ou encore dun constat de manque de consommable (papier, savon, essuie-mains, ).

- 29 -

ANNEXE III

Dmatrialisation des marchs

SOMMAIRE

1.

LES PLATEFORMES DE DEMATERIALISATION DES MARCHES, QUI ONT CONNU


UN DEVELOPPEMENT PROTEIFORME, SONT DES OUTILS UTILES A LA
FONCTION ACHATS ............................................................................................................................ 2
1.1. Les plateformes de dmatrialisation des marchs offrent aux collectivits
territoriales la possibilit de disposer dun profil dacheteur avec une
diversit de fonctionnalits .................................................................................................................. 2
1.2. Des plateformes publiques mutualises se sont dveloppes au cours de la
dernire dcennie, notamment lchelle locale, pour aider les entits
publiques se saisir de la dmatrialisation ................................................................................. 3
1.2.1. Ltat sest dot en 2012 dune plateforme pour ses achats, dnomme
PLACE ...............................................................................................................................................4
1.2.2. Plusieurs plateformes publiques mutualises ont galement t cres,
avec le souci prioritaire de faciliter laccs des fournisseurs locaux la
commande publique .........................................................................................................................5
1.3. Une certaine rationalisation des plateformes et profils dacheteurs est
anticiper lavenir .................................................................................................................................... 9
1.3.1. Des marges existent encore pour rationaliser les plateformes et les profils
dacheteurs............................................................................................................................................9
1.3.2. Sans prjuger de la forme quelle prendra, une telle rationalisation sera
ncessairement progressive ....................................................................................................... 10
1.3.3. Les comparaisons internationales semblent montrer que les diffrentes
options dorganisation des plateformes ne sont pas exclusives les unes des
autres.................................................................................................................................................... 11

2.

LES DEMARCHES DE SIMPLIFICATION ET DE DEMATERIALISATION DOIVENT


SE POURSUIVRE DANS UN OBJECTIF DE MODERNISATION DU PROCESSUS
DACHAT ............................................................................................................................................. 12
2.1. La dmatrialisation permet de moderniser lensemble de la chane du
processus dachat et dallger les tches qui psent sur les pouvoirs
adjudicateurs et les oprateurs conomiques ........................................................................... 12
2.2. La dmatrialisation et la simplification des pices et des procdures doivent
tre imbriques, comme lillustrent les expriences du march public simplifi
(MPS) et de la carte dachat ............................................................................................................... 13
2.2.1. La dmatrialisation et la simplification des marchs publics doivent tre
penses ensemble ............................................................................................................................ 13
2.2.2. Le succs mitig du service de march public simplifi ne semble pas la
hauteur de lintrt du dispositif, notamment pour faciliter laccs des
TPE-PME la commande publique ........................................................................................ 14
2.2.3. Malgr son utilit pour les achats rcurrents et de petits montants, le
recours la carte dachat reste limit .................................................................................. 17
2.3. Pour gnrer les gains attendus, le dploiement de la facturation lectronique
partir de janvier 2017 doit tre anticip et accompagn dans les collectivits ........... 19
2.3.1. La mise en place de la facturation lectronique compter du
1er janvier 2017 doit permettre, terme, aux collectivits territoriales
dconomiser 260 M/an ............................................................................................................ 19

2.3.2.

Les collectivits pourront lavenir sappuyer sur une solution logicielle


mutualise mise disposition par ltat mais laccompagnement du
changement pour moderniser les processus ne doit pas tre sous-estim........... 21
2.4. La dmatrialisation des procdures de marchs publics, obligatoire compter
doctobre 2018, est une opportunit supplmentaire de modernisation de
lensemble du processus dachat ..................................................................................................... 22
2.4.1. Les obligations de dmatrialisation seront accompagnes par un plan
national de dmatrialisation des marchs publics (PNDMP).................................. 22
2.4.2. Une exprimentation de dmatrialisation complte des marchs a t
lance dbut 2016 .......................................................................................................................... 23
3.

LEXPLOITATION ACCRUE DES DONNEES RELATIVES AUX MARCHES PUBLICS,


GRACE A LEUR MISE A DISPOSITION EN OPEN DATA, EST PORTEUSE
DOPPORTUNITES DOPTIMISATION DE LACHAT PUBLIC .............................................. 24
3.1. La mise disposition des donnes sur les marchs publics, sous un format
ouvert et librement rutilisable, permettra un meilleur suivi de la commande
publique ..................................................................................................................................................... 24
3.1.1. Louverture des donnes sur les marchs publics facilitera leur contrle
citoyen comme le pilotage de lachat public ...................................................................... 24
3.1.2. Louverture des donnes relatives lachat public amliorera la
connaissance rciproque des acheteurs publics et oprateurs conomiques..... 26
3.2. Cette ouverture sera soutenue par les projets de texte en cours de prparation
la date de la mission, qui permettront une diffusion progressive des donnes
relatives aux marchs........................................................................................................................... 27
3.2.1. La publication des donnes relatives aux marchs publics pourra
sappuyer sur lexprience dopen data dj mene dans la rgion bretonne .... 27
3.2.2. La dmarche actuellement prvue par les textes se veut progressive ................... 28
3.2.3. Les dmarches daccompagnement des collectivits territoriales pour
mettre en place et sapproprier cette ouverture des donnes sont utiles ............. 30

Annexe III

SYNTHESE

Outre lingnierie de la commande publique quil autorise 1, le code des marchs publics
accompagne et scurise la dmatrialisation des procdures et offre ce faisant des
opportunits relles pour moderniser lensemble de la chane de lachat public, en lien avec
lobjectif de stimulation conomique qui irrigue le code 2.

En effet, la dmatrialisation et le dveloppement numrique offrent des opportunits


doptimisation des achats diffrents niveaux, que la prsente annexe sattache
prsenter dans la continuit des autres outils dingnierie des marchs de lannexe II :

une opportunit de dmatrialisation des supports juridiques de lachat, grce aux


plateformes de dmatrialisation des marchs publics (partie 1) ;
une opportunit de modernisation plus large des processus, notamment
organisationnels, porte par la dmatrialisation accrue des pices et des procdures
dachat (partie 2) ;
une opportunit de suivi fin et connaissance de la commande publique grce
louverture des donnes en open data (partie 3).

Dans la suite de la rforme du cadre juridique en cours 3, pour que ces opportunits soient
pleinement saisies, la mission :

souligne limportance de laccompagnement des acheteurs et utilisateurs locaux de ces


nouveaux outils et de leurs potentialits ;
soutient les dmarches douverture des donnes lies aux marchs publics, qui
renforceront la transparence sur lachat public local et donneront de nouveaux outils
pour son pilotage.

1 Voir sur ce point lannexe II relative


2

lingnierie des marchs.

Cette annexe na pas pour objet de revenir en dtail sur leffet de la dmatrialisation pour soutenir laccs des
entreprises aux marchs publics et sur son rle pour soutenir lactivit lconomique.

Le dcret n 2016-360 du 25 mars 2016 applique les mesures


prvues par lordonnance n 2015-899
du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics, elle-mme prise pour transposer les directives europennes
du 28 mars 2014 et pour simplifier la structure juridique existante (cf. table de concordance jointe au rapport).

-1-

Annexe III

1. Les plateformes de dmatrialisation des marchs, qui ont connu un


dveloppement protiforme, sont des outils utiles la fonction achats
1.1. Les plateformes de dmatrialisation des marchs offrent aux collectivits
territoriales la possibilit de disposer dun profil dacheteur avec une
diversit de fonctionnalits
Il existe en France une diversit de plateformes de dmatrialisation des marchs qui
offrent des services aux acheteurs publics, et notamment laccs du pouvoir adjudicateur
un profil dacheteur .

Le profil dacheteur dun pouvoir adjudicateur est, selon les termes de larticle 39-I du code
des marchs publics (CMP), le site dmatrialis auquel elle a recours pour ses achats . Il
doit a minima offrir au pouvoir adjudicateur la possibilit de publier des avis de prinformation (article 39), des avis d'appel public la concurrence (article 40) et des
documents de la consultation des entreprises (article 41).

En pratique, les profils dacheteurs mis disposition des entits publiques sur des
plateformes offrent souvent davantage de fonctionnalits 4, telles que :

une salle ou place de march virtuelle ;


des documents de consultation standardiss ;
une messagerie qui permet de recevoir des candidatures et offres lectroniques de
manire scurise et confidentielle, voire de notifier le march ;
des outils de suivi de lactivit sur le site (nombre de consultations ou de retraits de
dossier de consultation des entreprises par exemple) ;
un module darchivage des procdures et des pices ;
une application logicielle permettant de signer les fichiers ;
des banques en ligne recensant des bonnes pratiques de marchs publics ;
etc.

la date de la mission, le recours un profil dacheteur est obligatoire pour les marchs
publics dun montant suprieur 90 K HT 5 mais les acheteurs publics peuvent dcider
de recourir un tel instrument pour des marchs dun montant infrieur.
Il nexiste cependant pas de donnes fiables sur le nombre de collectivits disposant
effectivement dun profil dacheteur :

en 2013, lobservatoire conomique de lachat public (OEAP) recensait ainsi


2 307 collectivits territoriales intervenant sur des marchs dun montant suprieur
90 K HT, donc censs disposer dun profil dacheteur ;
au global, la mission sest vue rapporter une estimation de 7 8 000 profils dacheteurs
actifs sur lensemble des pouvoirs adjudicateurs et entits adjudicatrices.

4 Source
5

: Note Quest-ce quun profil dacheteur ? de la DAJ en date du 4 fvrier 2010.

Larticle 41 du CMP prvoyait en effet la publication des documents de consultations des entreprises sur un
profil dacheteur. Larrt du 14 dcembre 2009 relatif la dmatrialisation des procdures de passation des
marchs publics en prcisait les modalits (notamment laccs ncessairement libre, direct et complet aux
documents). Cette obligation a vocation saccrotre avec la rforme du code (cf. prcisions au 3.1.3 ci-dessous).

-2-

Annexe III

Aujourdhui, chaque acheteur public est libre de dvelopper son portail propre et
lapplication logicielle pour mettre en place son profil dacheteur, ou den faire lacquisition
auprs des diteurs privs. Compte tenu de la libert de dfinition des fonctionnalits du
profil et de dveloppement de la solution logicielle, une offre diverse sest dveloppe sur
ce march, tant prive (cf. encadr 1) que publique (cf. 3 infra), et mme libre
(cf. encadr 2).
Encadr 1 : March des diteurs de plateformes de dmatrialisation

Il existe, dans le secteur priv, plusieurs modles dactivit :


celui des diteurs purs de plateformes, qui mettent disposition des entits publiques leur
technologie (comme Atexo) ;
celui des oprateurs, qui ditent leur propre plateforme, lexploitent et la commercialisent
directement auprs des acheteurs publics ;
celui des diteurs de solutions logicielles, qui mettent disposition des acheteurs publics des
systmes dinformation pour grer leurs marchs, dont certains peuvent tre articuls avec des
plateformes.
Sil nexiste pas de donnes publiques sur les parts de march respectives de ces acteurs, les plus gros
oprateurs privs de la dmatrialisation des marchs publics (que sont Achatpublic.com, Agysoft,
AWS, Dematis, Interbat Services, SIS marchs, Synapse-entreprises), reprsentent eux
seuls 150 000 marchs publics dmatrialiss en France en 2014.
Source : Mission daprs entretiens et contribution de 7 oprateurs privs de dmatrialisation la consultation
publique sur le plan national de dmatrialisation des marchs (du 22 juillet au 30 septembre 2015).

Encadr 2 : EPM de la ville de Paris, un exemple de solution libre de plateforme de


dmatrialisation des marchs
Une solution dite libre (ou open source) est un logiciel dont lutilisation est autorise, dun point de
vue technique comme lgal, donc sans investissement financier initial ni droit dusage payer par les
utilisateurs. Une telle solution exige cependant frquemment une adaptation et une intgration dans
lenvironnement de chaque service ou administration, notamment dun point de vue technique.
titre dexemple, la ville de Paris a dvelopp en 2009 un logiciel libre de passation et de suivi des
marchs (dit laboration et passation des marchs (EPM)), dans le cadre de sa dmarche globale de
modernisation des systmes dinformation. Selon la ville, le dveloppement dEPM aurait mobilis
200 personnes pendant deux ans et cot 1,5 M. En 2013, de nombreuses collectivits territoriales
entendaient utiliser cette solution, comme le conseil gnral de Seine-Saint-Denis, le conseil rgional
de Franche Comt, la ville et la communaut urbaine de Reims, ou encore la ville de Marseille.
Source : Mission daprs site EPM de la ville de Paris et prsentation gnrale de juillet 2014.

Selon certains interlocuteurs de la mission, cette varit des profils, dans leurs
fonctionnalits et leur ergonomie, nest pour autant pas sans poser de difficults pour les
oprateurs conomiques (manque de lisibilit du paysage, multiplicit des points daccs
linformation, cot dadaptation).

1.2. Des plateformes publiques mutualises se sont dveloppes au cours de la


dernire dcennie, notamment lchelle locale, pour aider les entits
publiques se saisir de la dmatrialisation

Certains acteurs publics, au niveau national comme au niveau local, ont dcid de mutualiser
les plateformes dmatrialises qui grent les profils dacheteurs, avec plusieurs objectifs :

dconomies, en partageant les cots de mise en place et de maintenance ;


de lisibilit pour les acteurs conomiques, en homognisant les fonctionnalits, les
processus et lergonomie des sites ;
de visibilit politique des collectivits en tant que donneurs dordre.
-3-

Annexe III

1.2.1. Ltat sest dot en 2012 dune plateforme pour ses achats, dnomme
PLACE
Cre par arrt du 11 octobre 2012, la plateforme des achats de ltat (PLACE) est un
traitement informatis [] qui a pour finalit la dmatrialisation des procdures de marchs
publics et la constitution dun annuaire des oprateurs conomiques utilisateurs. [Il] est mis
disposition de lensemble des administrations de ltat, de lUGAP et des oprateurs de ltat .

Ltat a acquis cette solution en pleine proprit et a choisi lexternalisation de son


dveloppement et de son intgration en amont, ainsi que de son hbergement et de sa
maintenance en aval.
La PLACE assure plusieurs fonctionnalits :

au profit des pouvoirs adjudicateurs : cration et gestion des marchs publics


(cf. graphique 1), en lien avec lapplication interministrielle Chorus sur la dpense et
la comptabilit de ltat ;
au profit des candidats : tlchargement des documents de consultation des entreprises
et dpt des offres ;
au profit des oprateurs conomiques : annuaire et coffre-fort.
Graphique 1 : Gestion des consultations et des annonces de marchs sur PLACE

Source : Fiche du service des achats de ltat (SAE) sur la PLACE dmatrialisation des procdures de march (mise
jour en novembre 2015).

-4-

Annexe III

1.2.2. Plusieurs plateformes publiques mutualises ont galement t cres, avec le


souci prioritaire de faciliter laccs des fournisseurs locaux la commande
publique
1.2.2.1. Les plateformes publiques locales se sont multiplies au cours des dernires
annes
Dautres plateformes sont galement gres par des acteurs publics, lchelle dun territoire
(souvent rgional), avec un pilotage local. Selon les interlocuteurs de la mission, il existerait
ce jour pas moins dune quarantaine de plateformes publiques, parfois en marque
blanche (loutil tant mis disposition par un diteur priv).
La mission a ainsi identifi au moins quatre expriences de plateformes publiques
locales portes par des entits ad hoc, toujours en lien avec la comptence de
dveloppement conomique du conseil rgional :

dans deux cas, la cration des plateformes tait un projet ad hoc :

la plateforme E-Bourgogne , lance en 2004 par une initiative conjointe


entre ltat et le conseil rgional de Bourgogne, porte depuis 2008 par un
groupement dintrt public (GIP) ;

la plateforme Maximilien , lance en 2013 sur le territoire francilien


linitiative du conseil rgional, galement dsormais porte par un GIP ;
dans deux cas, les plateformes ont t cres dans le prolongement dautres projets lis
au numrique :

la plateforme Mgalis Bretagne , lance en 2007 dans la rgion Bretagne,


porte par le syndicat mixte ponyme, galement porteur des projets de
dveloppement des infrastructures numriques sur le territoire ;

la plateforme lance en 2011 avec le conseil rgional du Nord-Pas de Calais, et


porte de manire originale par le centre de gestion du dpartement du Nord
(CDG 59), dj impliqu dans des groupements de commande de plusieurs
centaines de collectivits sur des sujets informatiques (accompagnement la
dmatrialisation des actes administratifs, tltransmission des actes et scurit
informatique, etc.) 6.

Les principales caractristiques de ces plateformes sont prsentes dans le tableau 1


ci-dessous. Les plateformes identifies par la mission ne sont pas un recensement exhaustif
du paysage des plateformes publiques dmatrialises, qui existent galement lchelon
dpartemental voire communal, avec des portages de natures diverses 7.

Voir lannexe VIII qui revient sur la question de la comptence des centres de gestion face ce type
dintervention, qui sort du cadre strict de leur champ dintervention prvu par larticle 25 de la loi n 84-53
du 26 janvier 1984 portant statut de la fonction publique territoriale.

Ce portage peut tre assur directement par une collectivit territoriale ou par un groupement de commande
(comme dans le cas d Alsace Marchs Publics qui regroupe la rgion, les dpartements et la communaut
urbaine de Strasbourg), ou par un groupement intercommunal sans fiscalit propre (souvent un syndicat mixte en
lien avec sa comptence de dveloppement des infrastructures numriques).

-5-

STRUCTURE

ACTIVITE

374 (2008)
1 379 (fvrier 2016)

Nombre de membres

Offre de services

tat membre de la structure

Services numriques
(notamment salle de
march, mais aussi
tltransmission des
actes)
Accompagnement des
utilisateurs (formations,
dplacements)
Assistance technique

Oui

-6-

Dploiement
dinfrastructures (trs
haut dbit notamment)
Services numriques
(notamment salle de
march)
Accompagnement des
utilisateurs (formations,
assistance
tlphonique)

Non

106 (fvrier 2016)

Services aux acheteurs


publics : salle de march,
outils daccompagnement,
structuration dun rseau
dacheteurs publics
Services aux entreprises :
accs aux avis de march,
outils de veille, promotion
auprs des collectivits

Non

11 (2013)
80 (1er janvier 2016)

Conseil rgional Ile-de-France

Conseil rgional Bretagne

GIP
Rgion Ile-de-France

Syndicat mixte
Rgion Bretagne

Structure juridique de lentit


GIP
gestionnaire
Rgion Bourgogne (ouverture
chelon territorial
franc-comtoise venir)
Conseil rgional Bourgogne,
tat, 4 dpartements (Cte
Membres fondateurs
dOr, Sane et Loire, Aisne,
Yonne)

Prfiguration en 2011
Cration du GIP en 2013

Syndicat mixte en 1999


Plateforme lance en 2007

Exprimentation en 2004
Cration du GIP en 2008

Date de cration

Maximilien

Mgalis Bretagne

E-Bourgogne

Tableau 1 : Caractristiques cls des plateformes rencontres par la mission

Annexe III

Dmatrialisation des
marchs (solution libre)
Conseil en matire
dingnierie des marchs
publics

Non

Environ 400 comptes crs


par des collectivits

Etablissement public local


caractre administratif
Rgion Nord-Pas de Calais
(ouverture picarde venir)
Conseil rgional du Nord-Pas
de Calais, en partenariat avec
la Chambre des mtiers et de
lartisanat (CMA)

2011

CDG 59

16 ETP

Rgime comptable

Modle de financement

Comptabilit prive

15 % de subventions
dexploitation
33 % des cotisations et
contributions des
membres fondateurs
52 % des cotisations
annuelles des membres
(en fonction de leur
dimension)
Nd.

-7-

35 % grce aux
participations statutaires
65 % grce aux
contributions des
membres (en fonction de
leur dimension)

Nd.

12 personnes sur les services


numriques
Nd.

Collectivits territoriales :
CR, CD et EPCI (pour le
compte des communes et
de leurs satellites)

Collectivits territoriales :
prs de 800 communes
Diversit dacteurs (y
compris tablissements
publics locaux
denseignement (EPLE),
bailleurs sociaux, socits
dconomie mixte (SEM),
tablissements sociaux et
mdico-sociaux (ESMS))

Statuts du personnel
Agents de droit priv
Budget dinvestissement et de
4,2 M
fonctionnement

Effectifs

Caractristiques des
membres et utilisateurs (ct
acheteurs publics)

Mgalis Bretagne

Annexe III
E-Bourgogne

Source : Mission daprs lments transmis par les interlocuteurs.

MOYENS

Comptabilit publique

Dotation de
fonctionnement et locaux
du CR IDF
Contributions des
membres (en fonction de
leur dimension)

Nd.

Nd.

Nd.

Essentiellement des
grandes collectivits
territoriales
Diversit dacteurs (y
compris socits locales,
bailleurs sociaux, EPLE)

Maximilien

Comptabilit publique

Subvention rgionale

15 K/an (hors ETP ddi)

Nd.

1 ETP

Essentiellement des
petites collectivits
territoriales
Absence des EPLE

CDG 59

Annexe III

1.2.2.2. La priorit de ces plateformes est de faciliter laccs des fournisseurs locaux la
commande publique
Ces plateformes dveloppent leur offre de services avec, outre le dveloppement des usages
numriques qui irrigue leur activit, plusieurs objectifs :

leur priorit va au tissu local, avec lide de faciliter laccs des entreprises la
commande publique (notamment des TPE-PME) :

lensemble des avis de march du territoire sont rassembls (ces avis sont a
minima ceux des utilisateurs de la plateforme, mais se voient souvent aussi
agrgs ceux publis par ltat sur PLACE mais concernant le territoire, voire
ceux publis sur des plateformes prives, en fonction des partenariats conclus
entre les gestionnaires de plateformes) ;

le fonctionnement des profils acheteurs est harmonis sur le site (a fortiori sur
celui des plateformes identifies par la mission, qui recourent au mme diteur) ;

des outils facilitant les candidatures sont souvent proposs, comme le recours au
dispositif de march public simplifi (MPS cf. prsentation au 2.2.2 infra) ;

les gestionnaires des plateformes travaillent galement en lien avec les rseaux
consulaires (chambres de commerce et dindustrie et chambres des mtiers et de
lartisanat) et avec les fdrations professionnelles dans un souci de
sensibilisation du tissu de fournisseurs ;
il sagit galement de proposer des outils aux acheteurs publics pour les aider
optimiser leur chane dachat tout en mutualisant les cots de dveloppement et de
maintenance :

la salle de march dmatrialise amliore la publicit des avis et ce faisant


rduit les risques dappel doffres infructueux ;

plusieurs outils facilitent le traitement dmatrialis des marchs, tant pour


satisfaire aux obligations rglementaires qualler au-del (tltransmission des
actes, dmatrialisation des dlibrations, parapheur lectronique, certificats
lectroniques, etc.) ;

des outils daide la conception et la prparation des marchs sont proposs


aux collectivits membres (comme un clausier 8 ou une base documentaire de
dossiers de consultations des entreprises) ;

certaines plateformes offrent dj ou ont indiqu souhaiter dvelopper des outils


de suivi voire de pilotage des marchs, avec des indicateurs gnrs en lien avec
les systmes dinformation financiers des collectivits.

Force est de constater :

le souhait affich de solidarit dans la mutualisation des cots, les grandes


collectivits territoriales du territoire (et en particulier le conseil rgional) assumant
une part suprieure des cots de gestion des plateformes, alors que les petites
collectivits (sauf en cas daccs gratuit comme cest le cas du CDG 59) contribuent
hauteur dune cotisation annuelle ;

Sur la base des travaux de la direction des achats de ltat (DAE), de la direction des affaires juridiques du
ministre de lconomie et des finances (DAJ) avec la ville de Paris et des fdrations professionnelles, plusieurs
plateformes (dont E-Bourgogne et Maximilien) proposent depuis 2015 un clausier de marchs publics , savoir
une application accompagnant les acheteurs dans la rdaction des clauses employes dans les documents de
marchs. Ce clausier est cens tre actualis au fil des modifications normatives, rglementaires et
jurisprudentielles. Il doit aussi tre senrichir des bonnes pratiques des acheteurs utilisant les plateformes.

-8-

Annexe III

la demande des collectivits dune offre de services la moins coteuse possible,


les petites collectivits prfrant manifestement des services plus restreints et moins
coteux, quitte ce que des complments soient proposs la carte .

En termes de gouvernance, la mission retient :

le portage frquent par le conseil rgional ;


la prsence de ltat dans lune des structures (le GIP E-Bourgogne) ;
le rle des intercommunalits, pour le compte des communes du territoire, au sein du
syndicat mixte Mgalis.

De manire similaire celles rencontres par les centrales dachat locales 9, les difficults
rencontres par ces plateformes sont frquemment lies :

aux enjeux de visibilit, un portage politique tant indispensable (au moins au


lancement) ainsi quun travail de conviction et de formation des services administratifs
sur lutilit et les faons de sapproprier ce nouvel outil ;
aux enjeux de concurrence entre les diffrentes plateformes qui peuvent coexister
sur un mme territoire ;
aux enjeux de financement, accrus par lexigence de comptitivit de ces plateformes
publiques par rapport aux offres prives, et par les besoins parfois divergents entre
petites et grandes collectivits.

1.3. Une certaine rationalisation des plateformes et profils dacheteurs est


anticiper lavenir
1.3.1. Des marges existent encore pour rationaliser les plateformes et les profils
dacheteurs

Les collectivits territoriales sont soumises une contrainte croise : celle de la contrainte
budgtaire face aux obligations dinvestissement pour accompagner la dmatrialisation de la
commande publique (qui sera bientt obligatoire cf. 2).

Cette contraction apparente est en partie rsolue par la capitalisation sur les expriences
existantes (prsentes ci-dessus) et sur la mutualisation des dmarches venir, de sorte
partager les cots de mise en place ventuelle et de maintenance des plateformes.

La rationalisation des profils dacheteurs (leurs fonctionnalits, leur ergonomie,


leur dispersion, etc.) sera dautant plus importante quun nombre croissant de
pouvoirs adjudicateurs devra en disposer : le projet de dcret relatif aux marchs publics
prvoit en effet la mise disposition obligatoire des documents de consultation sur les profils
dacheteurs pour les marchs dun montant suprieur 25 K HT compter doctobre 2018
(avec un rgime transitoire prsent au cf. tableau 5).
Tableau 2 : Obligation de mise disposition des documents de consultation sur les profils
dacheteurs

Marchs suprieurs 90 K HT
Marchs suprieurs 25 K HT

Centrales dachat
Avant le 1er avril 2017
partir du 1er avril 2017

Acheteurs publics locaux


Avant le 1er octobre 2018
partir du 1er octobre 2018

Source : Mission daprs la fiche dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.
* Collectivits territoriales, leurs groupements et leurs tablissements publics.
9

Voir lannexe IV relative la massification et la mutualisation, dont la partie 4 prsente les expriences de
centrales dachat locales.

-9-

Annexe III

10

1.3.2. Sans prjuger de la forme quelle prendra, une telle rationalisation sera
ncessairement progressive 10
Il convient de rappeler au pralable que les acteurs privs de la dmatrialisation des
marchs (prsents notamment dans lencadr 1 ci-dessus) sont opposs toute
obligation de mutualisation ou de plateforme unique, qui contribuerait restreindre la
concurrence (avec lmergence dun fournisseur technologique potentiellement dominant),
pourtant facteur dinnovation et de qualit de service 11.

La rationalisation des profils dacheteurs devrait tre initie par les travaux prvus de
la direction des affaires juridiques des ministres conomiques et financiers (DAJ)
pour dfinir et imposer un socle minimal commun de fonctionnalits des profils dacheteurs,
en concertation avec les acheteurs publics et gestionnaires de profils.
Par ailleurs, cette rationalisation des profils dacheteurs sera, de facto, dautant plus frquente
que les achats des collectivits se feront de manire groupe 12.

Enfin, pour rationaliser les plateformes elles-mmes, une diversit de solutions est
envisageable :

allant dune solution mutualise unique porte par ltat, limage de ce qui a t
retenu pour la facturation lectronique (cf. 2.3.2 infra), potentiellement avec une
refacturation du service rendu sur le modle du bulletin officiel des annonces de
marchs publics (BOAMP) 13 ;
ou encore des solutions territoriales portes par les collectivits territoriales :

sur la base des initiatives locales ou dune comptence obligatoire ;

en laissant les collectivits libres du contenu et de la forme ou en organisant une


convergence des pratiques ;

sur un modle de financement subventionn par une collectivit ou sur un


modle associant des contributions des bnficiaires, de manire plus ou moins
directement lie leur cot ;
ou encore un champ libre, laiss aux initiatives publiques et prives, comme cest
aujourdhui le cas.

dfaut de mutualiser les supports, lorganisation de linteroprabilit entre les


profils, les plateformes et les systmes dinformation financiers des acheteurs publics
faciliterait la circulation des informations.

10

Le plan national de dmatrialisation des marchs (PNDMP - cf. 2.4.1 infra), en consultation publique entre
le 22 juillet et le 30 septembre 2015, proposait d encourager la mutualisation des profils dacheteurs et largir les
services rendus (proposition n 2) ainsi que d imposer les fonctionnalits minimum des profils dacheteurs
(proposition n3).

11

Source : Contribution de sept oprateurs privs de dmatrialisation (Achatpublic.com ; Agysoft ; AWS ;


Dematis ; Interbat Services ; SIS-Marchs ; Synapse) la consultation publique sur le PNDMP et lettre ouverte
adresse au Premier ministre et au Ministre de lconomie en octobre 2015.

12 Voir lannexe IV sur la


13

massification et la mutualisation.

la diffrence cependant du sujet de la facturation lectronique, la dmatrialisation des marchs fait dores et
dj lobjet de nombreuses initiatives, rendant nettement moins indispensable la mise disposition gratuite dune
plateforme mutualise par ltat.

- 10 -

Annexe III

11

1.3.3. Les comparaisons internationales semblent montrer que les diffrentes options
dorganisation des plateformes ne sont pas exclusives les unes des autres
1.3.3.1. La Core du Sud a retenu un modle centralis 14
Le service de la commande publique sud-coren (Public Procurement Service PPS) est
lagence centrale charge de lachat des biens et services pour les organismes publics.

Afin de rationaliser le systme de passation de marchs publics jug trop complexe et lourd
en procdures administratives, le PPS a dvelopp en 2002 une plateforme
dapprovisionnement lectronique la Korea ON-line E-Procurement System (KONEPS)
de tous les marchs publics, galement accessible aux collectivits locales.

Cette plateforme permet aux organismes publics de publier en ligne une srie dinformations
sur les appels doffres, telles que leurs cots estimatifs, leurs spcifications techniques et les
critres d'valuation. Pour favoriser la centralisation des appels doffres, le PPS a galement
associ la plateforme KONEPS plus dune trentaine des systmes externes : ainsi, la
plateforme est relie 58 systmes externes (banques, socits de garanties, autorits
certifies). En 2013, la plateforme KONEPS a gr prs de 55,5 Mds de commande publique,
soit environ 65 % du total de la commande publique du pays. Elle est utilise par plus de
267 000 entreprises et 46 000 organisations publiques.

Cette plateforme dmatrialise contribue la simplification des procdures de rponse aux


appels doffres et rduit lasymtrie dinformation :

dune part, les entreprises disposent dsormais dune meilleure connaissance des
diffrents appels doffres disponibles sur tout le territoire sud-coren et nont plus
quun dossier unique remplir pour toutes leurs candidatures futures ;
dautre part, cette plateforme met disposition du gouvernement central et des
organisations publiques intresses une liste de donnes sur les fournisseurs
rfrencs, ce qui facilite la comparaison entre acheteurs et rduit lasymtrie
dinformation entre les parties.

Lutilit publique et le caractre innovant de la plateforme dmatrialise KONEPS ont t


reconnus par plusieurs organisations internationales 15. Outre la stimulation commerciale
quelle a permis, cette plateforme aurait dbouch sur une conomie annuelle globale estime
selon le gouvernement sud-coren 4,5 Mds $.

Le PPS centralise des informations sur la performance des entreprises, en plaant sur
liste noire les entreprises ne respectant pas les dlais contractuels. La sanction dpend de
lampleur du retard de la livraison (trois mois si le retard de la livraison observ est infrieur
un mois ; six mois pour un retard infrieur six mois ; un an pour un retard suprieur six
mois). Par ailleurs, en cas de non-respect de la qualit du bien ou du servi fourni, lentreprise
est sanctionne pendant un an.

14

Source : Mission daprs le site internet de lagence PPS et la note du conseil danalyse conomique (CAE) de
Stphane Saussier et Jean Tirole ( Renforcer lefficacit de la commande publique , n 22, avril 2015), qui
recommandent de sinspirer de cette exprience sud-corenne pour mettre en place des plateformes rgionales
convergeant vers les pratiques les plus performantes.

15 LOCDE a

reconnu en 2004 son usage efficace et innovant des technologies de linformation ; lONU lui a attribu
en 2002 le Prix de la fonction publique , puis la qualifie en 2004 de meilleure plateforme
dapprovisionnement lectronique ; en 2006, la plateforme a reu le prix e-Asia de la meilleure plateforme
publique en ligne.

- 11 -

12

Annexe III

1.3.3.2. LAllemagne a choisi de maintenir une plateforme centrale (e-Vergabe) ainsi


que des plateformes au niveau des Lnder16
La dmatrialisation de la commande publique a t initie en 2002 lors du lancement de
linitiative Public purch@sing online . Cette dernire a dbouch sur des plateformes
ouvertes tous les types de soumissionnaires (fdraux et tatiques) comprenant toutes les
tapes du processus de passation dun march public : de la phase de lappel doffre celle de
lattribution du march :

au niveau centralis, les achats soumis un march public peuvent tre effectus sur la
plateforme dmatrialise de sourcing (E-Vergabe) 17 ;
les Lnders et les Villes-tats disposent galement de leurs plateformes en ligne (cest
le cas du Land du Schleswig-Holstein, du Land du Mecklembourg-PomranieOccidentale, du Land de la Basse-Saxe ou encore de la Ville-tat de Hambourg).

2. Les dmarches de simplification et de dmatrialisation doivent se


poursuivre dans un objectif de modernisation du processus dachat

2.1. La dmatrialisation permet de moderniser lensemble de la chane du


processus dachat et dallger les tches qui psent sur les pouvoirs
adjudicateurs et les oprateurs conomiques
Dun point de vue budgtaire, la dmatrialisation des pices des marchs et procdures
dachat permet, a minima, un allgement des cots de gestion (modulo linvestissement
initial que la dmatrialisation suppose). Selon la Commission europenne, les entits
publiques qui ont dj adopt la passation lectronique de marchs dclarent avoir rduit leurs
dpenses relatives aux passations de marchs de 5 20 % 18.

Dun point de vue conomique, la dmatrialisation contribue laccroissement de la


concurrence et de laccs des entreprises la commande publique grce :

une visibilit accrue des procdures de publicit ;


la simplification des tches administratives et la rduction des cots de candidature
pour les entreprises, notamment pour les TPE-PME ;
une transparence accrue sur les appels doffre et conditions dattribution des marchs.

16

Source : Mission daprs Public electronic procurement in Germany - Procurement agency of the Federal
Ministry of the Interior (Beschaffungsmamt) et le site http://cordis.europa.eu.

17 La plateforme E-Vergabe rappelle pour chaque commande les clauses lgales en vigueur, donne accs aux
informations sur les appels doffres en cours, offre des possibilits de communication en ligne entre les parties et
permet de passer des commandes groupes pour le compte de plusieurs entits. Partage par prs dune centaine
de centres dachats publics, elle est utilise par tous les bureaux fdraux chargs de la commande publique. Les
offres de plus de 4 000 entreprises y sont enregistres.
18 Communiqu de presse de la Commission europenne sur des conomies pour lEurope : vers des marchs
publics entirement dmatrialiss en 2016 (20 avril 2012).

- 12 -

Annexe III

13

Dun point de vue plus global, la dmatrialisation de la commande publique contribue la


modernisation des achats et la transformation des administrations :

les modalits de slection des entreprises seront ncessairement modifies :

moins doffres seront limines pour des raisons procdurales (par manque
dune pice justificative par exemple) ;

le droulement des commissions dappel doffres (CAO) pourra sappuyer sur des
outils de visio-confrence et des logiciels numriques danalyse des offres, avec
lobjectif de concentrer les discussions sur les lments saillants et dcisifs ;

les comparaisons entre offres volueront et les oprateurs conomiques seront


invits faire valoir leurs savoir-faire diffremment ;
les services administratifs et les acheteurs publics devront tre forms aux enjeux de la
dmatrialisation, de sorte :

harmoniser les conditions juridiques, techniques et organisationnelles de


dmatrialisation pour lensemble des procdures ;

assurer la scurit juridique des procdures dmatrialises ;

articuler la dmatrialisation des marchs avec les modalits dchange entre


administrations ;

adapter le processus dexcution de la dpense avec la dmatrialisation des


autres processus, notamment dachat.

Les cots dune telle transformation ne doivent cependant pas tre sous-estims, tant
en investissement matriel (notamment informatique) quen organisation (refonte des
processus, conduite du changement, etc.). Le partage des expriences et la mutualisation de
ces cots sont ds lors particulirement opportuns. Ltat sest dailleurs dj engag pour
accompagner concrtement de nombreux projets de dmatrialisation des pices et
procdures dachat, porteurs de marges nouvelles doptimisation pour les collectivits dans
les annes venir, par exemple avec la mise disposition dune solution logicielle mutualise
pour la facturation lectronique (prsente dans le 2.3 ci-dessous).

2.2. La dmatrialisation et la simplification des pices et des procdures


doivent tre imbriques, comme lillustrent les expriences du march
public simplifi (MPS) et de la carte dachat
2.2.1. La dmatrialisation et la simplification des marchs publics doivent tre
penses ensemble
La dmatrialisation est frquemment articule avec lallgement des procdures et de
standardisation des pices. Tmoignent de cette imbrication entre dmatrialisation et
simplification :

les dmarches dallgement des dossiers des entreprises candidates, avec :

le principe de non-redondance des informations demandes aux entreprises,


aussi dit principe du dites-le nous une fois (cf. encadr 3) ;

la cration de formulaires lectroniques standardiss, notamment pour les avis


de publicit, les avis dattribution et les actes dengagement ;

loffre de service de march public simplifi (prsent au 2.2.2 ci-dessous) ;

- 13 -

Annexe III

14

les efforts pour faciliter lexcution du paiement tels que :

les plans de facturation avec les fournisseurs 19 ;

loutil de la carte dachat (prsent au 2.2.3 ci-dessous).

Encadr 3 : Exemple dapplication de la dmarche dites-le nous une fois (tell us once) aux
candidatures des entreprises
En application du dcret n2014-1097 du 26 septembre 2014 portant mesures de simplification
applicables aux marchs publics, le code des marchs publics (CMP) prvoit dsormais :
l'impossibilit pour les acheteurs publics de rclamer aux entreprises candidates des documents
accessibles gratuitement en ligne (article 17) ;
la possibilit pour les acheteurs publics de rutiliser des documents dj obtenus dans le cadre
d'une prcdente procdure d'attribution de marchs publics et encore valables (article 45).
En application de lordonnance n 2015-507 du 7 mai 2015 relative ladaptation du secret
professionnel dans les changes dinformation entre autorits administratives et la suppression de
la production de pices justificatives, lorsquune administration peut rcuprer une information
auprs dune autre, lentreprise se contente dune attestation sur lhonneur de lexactitude des
informations, qui se substitue lobligation de produire les pices justificatives. Les pices
concernes par cet allgement (attestations sociales et fiscales, comptes annuels, certificats
professionnels, etc.) seront prcises par un dcret en cours de prparation la date de la mission.
Source : Mission.

Les deux exemples de dispositifs proposs par ltat et prsents dans les parties ci-dessous
(service de march public simplifi et carte dachat) illustrent la difficult de dploiement
doutils nouveaux qui, malgr leur vocation simplificatrice, peinent tre appropris.

En consquence, la simplification doit tre pense de manire globale, sur lensemble de


la chane de lachat, et applique chaque tape : la candidature ; la remise des offres ;
lanalyse des offres ; la signature lectronique ; lattribution du march ; le contrle de
lgalit ; larchivage lectronique ; la facturation lectronique ; etc.

En particulier, si linterdpendance entre le processus achat et la procdure de march public


est manifeste, il convient de ne pas sous-estimer non plus linterdpendance entre le
processus achat et lexcution de la dpense. Cette interdpendance rend
particulirement critique lintgration des changes comptables et financiers dans les
systmes dinformation financiers (SIF) et dans les organisations 20.
2.2.2. Le succs mitig du service de march public simplifi ne semble pas la
hauteur de lintrt du dispositif, notamment pour faciliter laccs des TPE-PME
la commande publique

Lanc dbut 2014 par le secrtariat gnral de la modernisation de laction publique


(SGMAP), le MPS vise simplifier la candidature des oprateurs conomiques aux
appels doffre grce au pr-remplissage de certaines donnes et lautomatisation de
la collecte de certains documents auprs des autorits publiques, avec le seul numro
SIRET de lentreprise (voir encadr 4). En allgeant les tches pour les entreprises, le service
de MPS facilite la candidature des TPE-PME, accrot la concurrence et rduit le risque de
march infructueux.
19

Un plan de facturation consiste contractualiser, avec un fournisseur, le paiement de dpenses rcurrentes


(nergie et fluides par exemple), de sorte payer les factures chances fixes, indpendamment des livraisons
de biens ou de la ralisation des prestations, avec une rgularisation in fine. Un plan de facturation donne de la
visibilit sur la gestion de trsorerie et allge les facturations pour lensemble des parties.
20 Cf. annexe V relative lorganisation et au pilotage de la fonction achats, qui prsente les enjeux doutillage de
cette fonction, en lien notamment avec les SIF.

- 14 -

Annexe III

15

Ce dispositif concernait initialement les marchs procdure adapte (MAPA), cest--dire


dun montant infrieur au seuil de 209 K HT, qui nexigeaient pas de signature
lectronique 21, mais il peut dsormais tre utilis pour les marchs procdure formalise.
Encadr 4 : Service de march public simplifi (MPS)

Pour dclencher le service de MPS, lacheteur public doit identifier son march en tant que tel (un sigle
MPS est alors accol au march et reprable sur une plateforme dmatrialise).
Les entreprises qui souhaitent candidater peuvent soumissionner de deux manires :
soit en utilisant le mode de rponse classique de la plateforme, en transmettant lensemble des
documents demands par lacheteur public au titre de la candidature et de loffre. Sil est dclar
attributaire, il devra fournir les attestations et certificats fiscaux et sociaux obtenus auprs des
administrations concernes ;
soit en utilisant le formulaire MPS disponible sur la plateforme, dont certaines donnes sont
remplies automatiquement grce au numro SIRET de lentreprise (raison sociale, forme
juridique, dirigeant principal, adresse, chiffre daffaires, etc.) et qui permet de collecter les
attestations et certificats auprs des administrations de rfrence, dans une logique de dtes-le
nous une fois . Lentreprise doit complter ce formulaire par son offre technique et commerciale
et par les ventuels autres lments demands par lacheteur public mais non collects par le
dispositif MPS.
Concrtement, le service MPS nest pas une base de donnes mais un systme dinformation (au sens
de larticle 45 du code des marchs publics) qui permet la mise disposition dinformations.
Source : Mission daprs le guide interactif en ligne Acteurs publics : simplifiez lachat ! (site de la DAJ).

En pratique, sur un chantillon analys par une tude conjointe du SGMAP et de lESSEC 22,
75 % des entreprises ayant candidat sur un MAPA en MPS avaient un chiffre daffaires
infrieur 10 M, et 50 % infrieur 2 M (tableau 3).
Tableau 3 : Entreprises candidates sur des marchs MAPA en MPS selon leur chiffre
daffaires

Entreprises selon leur


chiffre daffaires
Petites entreprises
Entreprises moyennes
Entreprises intermdiaires
Grosses entreprises

Nombre dans
lchantillon de ltude
Infrieur 2M
765
Entre 2 et 10 M
381
Entre 10 et 50 M
203
Plus de 50 M
180
Total
1 529
Chiffre daffaires

Part dans le total


50 %
25 %
13 %
12 %

Source : Mission daprs classification ralise dans ltude conjointe SGMAP-ESSEC sur le MPS : mise en uvre dun
outil global au sein dagents conomiques locaux (2015).

Malgr son intrt reconnu par lensemble des acheteurs rencontrs par la mission, force est
cependant de constater le faible succs du service : entre fvrier 2014 et fvrier 2016,
6 025 consultations ont t publies en format MPS . La moyenne du nombre de
consultations MPS publies augmente rgulirement, mais sans engouement franc
(graphique 2).

21 Concernant les MAPA, seule loffre de lattributaire sera signe au terme de la procdure, de manire
manuscrite ou de manire lectronique.
22 tude

SGMAP-ESSEC sur le MPS : mise en uvre dun outil global au sein dagents conomiques locaux (2015).

- 15 -

16

Annexe III
Graphique 2 : Nombre de consultations MPS publies par semaine

Source : Point MPS au 27 fvrier 2016 (SGMAP-DINSIC).

Selon ltude SGMAP-ESSEC auprs des utilisateurs de MPS et les entretiens de la mission :

si les difficults techniques rencontres par les collectivits ou par les entreprises ne
sont pas les plus significatives, en revanche, des marges de simplification demeurent :

45 % des entreprises interroges jugeaient la signature lectronique 23 comme


une difficult ;

les pouvoirs adjudicateurs compltent frquemment le document unique et les


attestations lis MPS par des demandes complmentaires de pices
justificatives ;
par ailleurs, la communication sur le dispositif et laccompagnement des
utilisateurs dans son appropriation semblent des sujets rels, qui sont galement ceux
des dmarches de dmatrialisation dans leur ensemble ;
enfin, la moiti des acheteurs contacts par ltude SGMAP-ESSEC ont cit le manque
de rglementation comme obstacle lutilisation du MPS ; certains interlocuteurs de la
mission ont en effet soulign une rticence culturelle des acheteurs-juristes qui
craignent un dispositif qui serait insuffisamment scuris par son absence dinscription
dans le code des marchs publics.

23

La signature lectronique est requise pour les marchs procdure formalise au stade du dpt des plis. Elle
prend, concrtement, la forme dun certificat dlivr par un acteur tiers en change dune rmunration.
Lobtention dune signature lectronique peut atteindre deux trois mois et elle est valable pendant trois ans.

- 16 -

Annexe III

17

2.2.3. Malgr son utilit pour les achats rcurrents et de petits montants, le recours
la carte dachat reste limit
Accessible aux acteurs publics depuis 2004, la carte dachat est un moyen de commande et un
moyen de paiement des marchs publics, dans les conditions fixes par le dcret
du 26 octobre 2014. La carte dachat ne modifie pas les rgles de passation des marchs
publics, mais leur excution. Le recours la carte dachat est un choix de gestion,
particulirement adapt aux achats rcurrents, non stratgiques et/ou de petits
montants ainsi quaux commandes dlguer24 (par exemple, les fournitures de bureau,
le petit quipement, le matriel informatique courant). Elle est confie directement
lutilisateur, qui peut lemployer quel que soit le mode de commande (physique, tlphone,
internet) et de paiement (espces, virement).

Il permet de rduire les dlais de paiement aux fournisseurs (par lavance de fonds de
ltablissement bancaire) et dallger les procdures dans les entits publiques
(substitution aux rgies davances, souplesse dans lorganisation quotidienne des achats et
rduction du nombre de mandats de paiement). Selon lassociation des professionnels
europens de la carte dachat (APECA), elle permet de rduire les cots de 60 % lors de la
commande et de 63 % lors du traitement de la facture, par rapport un traitement sans
carte 25.

Tmoin de lutilit de ce moyen dexcution pour les petites collectivits, le bloc communal
concentrait, en 2014, 56 % des utilisateurs de la carte dachat du secteur public local, et 11 %
du chiffre daffaires, avec en moyenne 50 K par collectivit (graphique 3).
Graphique 3 : Rpartition du nombre de programmes* et du chiffre daffaires ralis par carte
dachat, selon le type dentit dans le secteur public local (2014)
300
250

44

261

200
181

150
100
50
0

104

13

13
64

5
Communes

Autres (EPN,
EPLE, etc.)

EPCI

27

Hpitaux

Nombre de programmes

4
16

Dpartements Universits
- Rgions

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Chiffre d'affaires (M)

Source : Mission daprs prsentation DGFiP sur la carte achat secteur public local, en date du 3 novembre 2015.
* Un programme reprsente une entit.

24 La

carte dachat peut tre utilise pour lexcution de tout march de fourniture et de service, quelles que soient
son mode de passation, sa forme et son montant. Concernant les marchs de travaux, elle ne peut excuter que
ceux conclus pour des besoins dentretien et de rparation courants nayant pas fait lobjet dun programme
(usure imprvue ou prcoce, dtriorations diverses). Lutilisation de la carte dachat implique son acceptation
par le fournisseur (et par ses correspondants bancaires). En cas dapplication un march bons de commande,
lexcution par carte dachat doit tre mentionne dans le cahier des clauses administratives particulires (CCAP).

25 Livre

blanc de lAPECA sur les cartes et solutions de paiement (septembre 2015).

- 17 -

Annexe III

18

Parmi les facteurs qui pourraient expliquer le faible recours la carte dachat, la mission
retient :
le rle indispensable de lcosystme, et notamment des tablissements bancaires,
dans la promotion de cet instrument, sachant quil devient dautant plus intressant
pour eux que le volume dachat est important ;
la ncessaire articulation de loutil avec lensemble de la chane dachat et de
lorganisation de la collectivit, notamment :

au moment de lengagement juridique de la dpense ;

en lien avec les contrles sur la dpense 26 ;

dans le circuit de contrle comptable de la dpense en fonction des diffrents


niveaux de substitution (cf. encadr 5).

Encadr 5 : Carte dachat et contrle comptable de la dpense

Il convient de distinguer :
la facturette carte bancaire , qui est un document de paiement sans renseignement sur lachat
(quil convient donc de distinguer de la facture ), dlivr par le fournisseur, avec les donnes de
base de la transaction (identifiants du fournisseur et du porteur de carte, montant total de la
transaction) ;
le relev dopration , fourni par ltablissement metteur de la carte dachat (banque) partir
des donnes transmises par le fournisseur dans ses flux de paiement. Ces relevs doprations
peuvent tre de trois niveaux :
- il peut reprendre les lments de la facturette (relev de niveau 1) ;
- il peut reprendre ces lments et les enrichir dinformations dtermines par lentit publique et
la banque mettrice, par exemple la nature de la dpense et la TVA (relev de niveau 2) ;
- il peut reprendre tous les lments de la facture et valoir pice justificative (relev de niveau 3).
Or, le dcret n 2004-1144 du 26 octobre 2004 relatif lexcution des marchs publics par carte
dachat prcise les informations ncessaires au visa de la dpense, et ces informations ne sont reprises
que dans les relevs dopration de niveau 3. Ds lors, les relevs dopration de niveau 1, qui sont
les plus rpandus, doivent tre complts par des pices justificatives de la dpense afin de
permettre le contrle du comptable.
Source : Mission daprs note DGFiP sur la carte dachat (fvrier 2016).

titre dexemple, le conseil dpartemental de la Cte dOr a indiqu la mission avoir


dploy cet instrument avec satisfaction, et accompagner son utilisation dun guide
lattention des porteurs de cartes dachat. Ce guide est notamment loccasion de rappeler les
responsabilits et engagements des porteurs, les prcautions prendre et rflexes avoir.

26

Outre la responsabilisation de lutilisateur de la carte, de nombreux encadrements sont envisageables pour


limiter la dpense ralise par carte dachat, comme :

la personnalisation de la carte ;
le plafonnement des crdits par transaction / par priode / par porteur ;
la limitation des jours dutilisation ou du primtre gographique ;
le paramtrage dune liste de fournisseurs rfrencs

- 18 -

Annexe III

19

2.3. Pour gnrer les gains attendus, le dploiement de la facturation


lectronique partir de janvier 2017 doit tre anticip et accompagn
dans les collectivits
2.3.1. La mise en place de la facturation lectronique compter du 1er janvier 2017
doit permettre, terme, aux collectivits territoriales dconomiser 260 M/an
Depuis 2012, ltat sest organis pour accepter les factures dmatrialises de ses
fournisseurs 27. Pour autant, la majorit des 95 millions de factures reues annuellement par
les collectivits publiques sont encore mises et transmises sous format papier, avec tous les
cots associs :

dimpression, de mise sous pli et daffranchissement pour les entreprises ;


de rception, de tri et de saisie par les services des collectivits publiques.

Selon une estimation issue du secteur priv prsente dans le tableau 4, la dmatrialisation
permet de diviser par deux le cot de traitement des factures.
Tableau 4 : Estimation des gains attendre de la dmatrialisation dune facture
Format papier
8 9,5
13,8

Cot de traitement dune facture mise


Cot de traitement dune facture reue

Format dmatrialis
5
7,5

Gain
38 % 47 %
46 %

Source : Mission daprs tude conjointe de la DGE, du Medef et du Syntec numrique, cite dans la prsentation
DGFiP AIFE sur la dmatrialisation des factures des collectivits locales et des tablissements publics
au 1er janvier 2017 (tude ralise sur la base des cots observs dans une entreprise bien organise ).

Avec 53,5 millions de factures reues annuellement, les collectivits territoriales


reprsentent la majorit du volume reu par les collectivits publiques, dont 49 % pour le
secteur communal (graphique 4). Avec une hypothse de 7,5 par facture reue, le cot
global de traitement de ces factures slve 400 M/an pour les collectivits territoriales.
Graphique 4 : Nombre de factures reues par les collectivits publiques (en millions/an)

18

Etat et tablissements publics


nationaux

24

Collectivits territoriales*
Etablissements de sant

53,5

Source : Mission daprs la prsentation DGFiP AIFE sur la dmatrialisation des factures des collectivits locales
et des tablissements publics au 1er janvier 2017 .*Rgions, dpartements, bloc communal.
27 Pour respecter lobligation qui lui est faite daccepter les factures dmatrialises de ses fournisseurs depuis
le 1er janvier 2012 (au titre de larticle 25 de la loi n2008-776 du 4 aot 2008 de modernisation de lconomie),
ltat a mis en place le portail Chorus factures pour dmatrialiser la chane de factures entre les fournisseurs
de ltat et le systme dinformation financire Chorus utilis par les services de ltat. Sur ce portail, les
entreprises peuvent saisir ou dposer leur facture (PDF simple ou sign) et suivre lavancement du traitement de
la facture jusqu sa mise en paiement. Pour les fournisseurs faisant face un volume important de factures, un
concentrateur permet de transmettre directement les factures (en change de donnes informatis (EDI)).

- 19 -

Annexe III

20

En application de lordonnance n 2014-697 du 26 juin 2014 relative au dveloppement de la


facturation lectronique 28, les collectivits territoriales seront tenues dutiliser la
facturation lectronique compter du 1er janvier 2017. Lobligation sera en pratique
progressive, entre 2017 et 2020, afin de tenir compte de la taille et de la capacit des
entreprises (graphique 5).
Graphique 5 : Dates dentre en vigueur des obligations de facturation lectronique

Source : Mission.

Selon la fiche dimpact de cette mesure 29, la dmatrialisation permettra, grce


linformatisation complte de la chane, de rationaliser les tches de manipulation des
documents, de diminuer les dlais de traitement, damliorer la qualit comptable
(suppression des doubles saisies) et de scuriser les paiements 30. Lconomie nette moyenne
attendue entre 2016 et 2020 pour les collectivits territoriales est value un gain financier
de 14,1 M/an et 3 084 quivalents ETP (voir tableau 5). Ces conomies seront ensuite
prennises, de sorte qu compter de 2020, lestimation atteint 260 M/an, dont 31 M
de gains financiers et 6 100 quivalents ETP. Il convient de noter que lclatement de
lorganisation administrative et la dispersion de taille au sein des collectivits territoriales
sont susceptibles damoindrir les effets de lautomatisation.
Tableau 5 : Impact financier moyen de la facturation lectronique pour les collectivits
territoriales (montants en M) entre 2016 et 2020

Charges nouvelles
Gains et conomies
Impact net

Investissement
Fonctionnement
0,0
1,9
0,0
16,0
0,0
14,1

Total

ETP
1,9
16,0
14,1

57
3 141
3 083

Source : Fiche dimpact du 18 juin 2014 relative lordonnance relative au dveloppement de la facturation
lectronique. NB. Moyenne annuelle calcule sur 5 ans, entre N-1 (2016) et N+3 (2020).

28 Ordonnance prise en application de la loi n 2014-1 du 2 janvier 2014 habilitant le Gouvernement simplifier
et scuriser la vie des entreprises, adopte notamment pour transposer la directive 2014/55/UE du 16 avril 2014
relative la facturation lectronique dans le cadre des marchs publics.
29

Fiche dimpact du 18 juin 2014 relative au projet dordonnance relative au dveloppement de la facturation
lectronique.

30 En Angleterre, les pertes lies aux doubles facturations sont estimes prs de 147 M par anne. La lutte
contre les doubles facturations fait partie des mesures soutenues par le dpartement central des communauts et
du gouvernement local. Par exemple, la ville de Leeds, en renforant ses contrles internes, a pu rcuprer 500 k
de trop-peru par ses fournisseurs. (Source : rapport du dpartement central : 50 ways to save Examples of
sensible savings in local government - 2012).

- 20 -

Annexe III

21

2.3.2. Les collectivits pourront lavenir sappuyer sur une solution logicielle
mutualise mise disposition par ltat mais laccompagnement du
changement pour moderniser les processus ne doit pas tre sous-estim
La dmatrialisation sappuiera sur la solution logicielle mutualise mise disposition par
ltat, dite portail de facturation dans lordonnance n2014-697. Ce portail, dnomm
Chorus Portail Pro , est dvelopp sur la base de lexprience acquise ltat depuis 2012
(encadr 6). Il vise mutualiser les cots de dveloppement pour les administrations et
scuriser la mise en uvre de lobligation au 1er janvier 2017. Selon la fiche dimpact, le cot
de dveloppement du portail sera dau moins 8,0 M pour ltat, dont 2,9 en investissement
et 5,1 en fonctionnement 31.

Cependant, la solution technique nest pas le seul enjeu du dploiement de la facturation


lectronique, qui impliquera une rorganisation des processus de travail dans les entits
publiques ainsi quun accompagnement des agents dans lappropriation de ce nouvel
outil. Ce changement sera ainsi une opportunit pour moderniser la chane de la dpense,
potentiellement en lien avec la chane de lachat.
Encadr 6 : Chorus Portail Pro

La solution mutualise Chorus Portail Pro 2017 sinscrit dans continuit de Chorus Factures, solution
mise en uvre par ltat depuis le 1er janvier 2012. Elle permet dassurer le dpt, le suivi et la mise
disposition des 100 millions de factures annuelles sur le primtre de ltat, du secteur public local (y
compris le secteur hospitalier) et des tablissements publics. Les entits publiques ayant des portails
tiers offrant des services valeur ajoute pourront intgrer les services de la solution mutualise
CPP 2017 (transmission de factures, suivi des factures, recherche et consultation, gestion des
comptes) laide dune API*. []
Les grands principes de la solution mutualiss sont les suivants :
le fournisseur et lentit publique choisissent indpendamment leurs modalits dmission /
rception ;
la solution mutualise facilite le traitement de la facture en proposant un flux pivot unique [], qui
contient les donnes permettant la cration dune demande de paiement, la facture sous forme de
pice jointe ainsi que, le cas chant, les pices justificatives complmentaires. []
Les rcepteurs de factures (secteur public local et tablissements publics nationaux) disposent par le
biais de la solution mutualise CPP 2017 dun espace factures reues permettant notamment de :
consulter les donnes / visualiser la facture / tlcharger les dossiers de facturation qui leur sont
adresss (factures et pices jointes associes) ;
mettre jour les statuts lis au traitement des factures et notamment informer les metteurs en
cas de rejet ou de suspension ;
rechercher une facture reue ou archive via un formulaire de recherche multicritre ;
dposer des factures dans le cas o lentit du secteur public local met des ASAP ;
traiter les sollicitations de leurs fournisseurs ;
grer les comptes et les habilitations des utilisateurs ;
solliciter lassistance. []
Outre les services de ltat dj dans Chorus Factures, 18 entits seront dsignes pour tre pilotes
de la solution en juin 2016 [dont plusieurs collectivits territoriales de diffrents chelons et de
dimensions variables].
Source : Extrait de la prsentation DGFiP AIFE sur la dmatrialisation des factures des collectivits locales et des
tablissements publics au 1er janvier 2017 .* Application programming interface (interface de programmation
applicative).

31

Fiche dimpact du 18 juin 2014 relative lordonnance relative au dveloppement de la facturation


lectronique.

- 21 -

Annexe III

22

2.4. La dmatrialisation des procdures de marchs publics, obligatoire


compter doctobre 2018, est une opportunit supplmentaire de
modernisation de lensemble du processus dachat
2.4.1. Les obligations de dmatrialisation seront accompagnes par un plan national
de dmatrialisation des marchs publics (PNDMP)
En application de la directive 2014/24/UE en cours de transposition, les marchs publics
suprieurs aux seuils europens devront faire lobjet dune procdure entirement
dmatrialise compter du 18 octobre 2018. Or la date de la mission, seuls 5 % des
marchs publics sont dmatrialiss au-del de la seule publicit.

Pour accompagner les pouvoirs adjudicateurs vers lobligation susmentionne, ltat porte
un plan national de dmatrialisation des marchs publics (PNDMP). Le projet de plan a
t soumis concertation au deuxime semestre 2015, avec des propositions plus
ambitieuses encore que les obligations de la directive en cours de transposition, qui ont dans
leur ensemble reu un accueil favorable (tableau 6).
Tableau 6 : Rsultats de la consultation sur le projet de plan national de dmatrialisation des
marchs publics (deuxime semestre 2015)
Rsultat lors de la
consultation

Proposition
1
2
3
4
5
6
7
8
9

Rendre obligatoire la dmatrialisation de lensemble de la


procdure de passation des marchs publics de plus
de 20 000 HT, ds octobre 2018

Encourager la mutualisation des profils dacheteurs et largir les


services rendus

Imposer les fonctionnalits minimum des profils dacheteurs


Simplifier les rubriques obligatoires des avis de publicit, limiter
la publicit aux seules rubriques renseignes et systmatiser
lavis dattribution (ou de non attribution)
Crer des formulaires nationaux lectroniques, gnraliss et
standardiss
Gnraliser la rponse lectronique aux marchs publics avec le
SIRET
Dvelopper lusage des certificats didentification /
authentification et de signature lectronique et proportionner le
niveau de scurit des certificats lectroniques aux besoins de la
commande publique
Adopter des mesures de simplification tendant diminuer la
charge administrative des entreprises
Renforcer lefficience de la commande publique en publiant les
donnes relatives aux marchs

10 Mettre en place et promouvoir un archivage sr

Source : Mission daprs synthse de la consultation du 14 dcembre 2015.

- 22 -

Avis favorable

Proposition accueillie
favorablement mais sans
identification dune solution
Avis favorable
Avis favorable mais sans
consensus sur les modalits de
publicit
Avis favorable
Avis favorable

Sujet aborder dans le cadre


du programme DcANT

Proposition articule avec la


proposition n 6
Avis trs favorables, sous
rserve de la charge
administrative nouvelle
Sujet suivre dans le cadre de
lINP

Annexe III

23

2.4.2. Une exprimentation de dmatrialisation complte des marchs a t lance


dbut 2016 32

Ce projet de plan national de dmatrialisation des marchs publics est articul avec les
travaux de linstance nationale partenariale (INP) et le programme de dveloppement
concert de ladministration numrique territoriale (DcANT) pour 2015-17 33 : ainsi, une
prfiguration nationale est en cours la date de la mission pour exprimenter le plan
national de dmatrialisation, au titre dune des recommandations du programme DcANT,
dite exprimentation Full Dmat 2018 .

En effet, la recommandation n3 du programme DcANT a pour objectif d tudier les


conditions dune dmatrialisation totale de la procdure de passation des marchs publics
lhorizon 2018 . Une prfiguration nationale t lance dbut 2016 avec 13
prfigurateurs reprsentant 105 pouvoirs adjudicateurs de natures diverses (collectivits
territoriales de diffrents chelons, cellule rgionale des achats de ltat, centre hospitalier cf. graphique 6), en coordination avec des administrations centrales (SGMAP, SAE, DAJ) et des
associations dlus (AMF, ADF, France Urbaine). Au fil de la prfiguration, son primtre
pourrait tre largi.

La prfiguration concerne, son lancement, entre 690 et 740 marchs, dont trois quart en
procdure adapte et le reste en procdure formalise.
Graphique 6 : Rpartition des prfigurateurs en janvier 2016

Source : Support du groupe projet n2 sur la recommandation n3 du programme DcANT (SGMAP - 29 janvier 2016).
32 Support du groupe
33

projet n2 sur la recommandation n3 du programme DcANT (SGMAP - 29 janvier 2016).

Officiellement lanc le 6 octobre 2015, le programme de dveloppement concert de ladministration


numrique territoriale (DcANT) pour 2015-17 a t labor conjointement par le gouvernement (via le SGMAP) et
les collectivits territoriales, au sein de lINP. La recommandation n3 du programme DcANT vise exprimenter
la rponse lectronique obligatoire pour lensemble des marchs publics au-del du seuil de publicit, lextension du
MPS toutes les procdures et dfinir les conditions techniques, juridiques et conomiques dun dploiement
gnralis de la dmatrialisation de passation des marchs publics.

- 23 -

Annexe III

24

Dans le respect du droit commun applicable aux marchs publics, la prfiguration porte plus
spcifiquement sur :

la suppression de la distinction entre marchs formaliss et MAPA en matire de


dmatrialisation, pour dmatrialiser compltement les marchs, de la rponse la
notification ;
lapplication progressive du service de MPS lensemble des procdures ;
le report de la signature lectronique lattribution du march (hors procdures
formalises).

La prfiguration prvoit des indicateurs de suivi de ces axes de travail (par exemple le
pourcentage de MPS), une analyse des gains obtenus dun point de vue financier et
oprationnel, ainsi quune gouvernance de suivi du dispositif.

Les enseignements tirs de cette prfiguration seront riches pour lensemble des
collectivits qui devront se conformer lobligation de dmatrialisation lhorizon
doctobre 2018.

3. Lexploitation accrue des donnes relatives aux marchs publics,


grce leur mise disposition en open data, est porteuse
dopportunits doptimisation de lachat public 34
3.1. La mise disposition des donnes sur les marchs publics, sous un format
ouvert et librement rutilisable, permettra un meilleur suivi de la
commande publique
3.1.1. Louverture des donnes sur les marchs publics facilitera leur contrle citoyen
comme le pilotage de lachat public
Les citoyens peuvent avoir accs certains renseignements et documents relatifs aux
contrats passs par les personnes publiques. ce titre, il convient de citer tout
particulirement :

laccs aux documents communicables en application de la loi n 78-753 du


17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amlioration des relations entre
l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et
fiscal (dite loi CADA ) ;
laccs aux lments ou documents budgtaires et comptables relatifs aux marchs
publics, en application du droit communication des budgets et comptes des autorits
administratives selon la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des
citoyens dans leurs relations avec les administrations (dite loi DCRA ) ;
la publication annuelle, par chaque pouvoir adjudicateur, de la liste des marchs
conclus lanne prcdente ainsi que le nom des attributaires, en application de
larticle 133 du code des marchs publics.

Cependant, lessentiel de ces documents ne sont pas aisment accessibles et


rutilisables. Louverture des donnes en open data implique doffrir un accs libre,
direct et complet aux donnes, sous un format ouvert et librement rutilisable 35.
34 Source

: Fiche dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.

35 Cf. licence libre

Etalab et site ddi cette ouverture des donnes pour ltat : https://www.data.gouv.fr/fr/

- 24 -

Annexe III

25

Cette ouverture des donnes relatives aux marchs publics vise dabord appuyer le
contrle citoyen en :

mettant en uvre concrtement le droit linformation susmentionn ;


renforant lobligation de traabilit des procdures formalises, sachant qu une plus
grande transparence de la commande publique est la contrepartie indispensable de
procdures dattribution plus flexibles et de la possibilit accrue de rengocier les
contrats 36 ;
contribuant la prvention de la corruption et des conflits dintrt ainsi qu la
responsabilisation des responsables publics : le rapport Nadal 37 recommande ainsi de
diffuser en open data les donnes publiques essentielles, notamment les informations
relatives la passation des marchs publics locaux, afin de poursuivre la politique de
transparence des marchs publics engage depuis le milieu des annes 1990 sachant
que la publication de ces donnes permettrait nen pas douter de dtecter plus
facilement certaines infractions de favoritisme 38.

Louverture des donnes relatives aux marchs publics permettra par ailleurs de renforcer
le pilotage de lachat public par les collectivits publiques, en lien avec la modernisation
des processus dachat (cf. 2.1 supra), en suivant lattribution et lexcution des contrats, par
la production dinformations fiables, prcises et actualises (utiles pour des indicateurs de
pilotage).
Elle offrira galement des perspectives nouvelles dexploitation de ces donnes et ce
faisant de nouvelles opportunits conomiques aux acteurs privs.

Enfin, louverture des donnes relatives aux marchs publics sera un moteur pour la
concurrence et faciliterait laccs des oprateurs conomiques aux marchs publics, en
amliorant la transparence sur les pratiques contractuelles et les besoins des autorits.
titre dexemple, lAngleterre publie en open data les donnes relatives aux marchs publics
passs, aux procdures de passation en cours ainsi que les marchs planifis (encadr 7).
Encadr 7 : Publication des donnes relatives aux marchs publics en Angleterre

En Angleterre* depuis 2010, la plateforme contracts finder permet dobtenir des donnes en open
data sur les marchs de ltat et de ses agences dun montant suprieur 10 K. Depuis 2015,
lensemble des entits du secteur public doivent publier les donnes relatives leurs marchs sur la
nouvelle version de la plateforme, pour les marchs dun montant suprieur 25 K.
Cette plateforme propose des informations sur :
les contrats conclus par le pass**, savoir les montant, attributaire et droulement procdural ;
les contrats en cours dattribution, avec le type de procdure de passation, les chances et les
conditions remplir pour candidater ;
les contrats prvus moyen terme, avec une estimation de leur montant, une description succincte
de leur contenu et un taux de confiance dans leur ralisation.
Elle permet de filtrer les donnes, notamment en fonction des segments dachat concerns
(construction, nettoyage, scurit, recherche, formation) et de leur localisation gographique.
Source : Mission daprs rapport Nadal (janvier 2015), site internet Contracts Finder Archive . * Lcosse, le Pays de
Galles et lIrlande du Nord ont leurs propres plateformes. * Lancienne version de la plateforme recense les marchs
conclus entre fvrier 2010 et fvrier 2015 ( contracts finder archive ).

36 Note du conseil danalyse conomique (CAE) Stphane Saussier et Jean Tirole, Renforcer lefficacit de la
commande publique , n 22, avril 2015.
37 Renouer la confiance publique , rapport au Prsident de la Rpublique sur lexemplarit des responsables
publics, de Jean-Louis Nadal, janvier 2015.
38

Cf. annexe I sur lexpression du besoin (qui prsente notamment le sujet du dlit de favoritisme dans le cadre
des relations avec les fournisseurs).

- 25 -

26

Annexe III

3.1.2. Louverture des donnes relatives lachat public amliorera la connaissance


rciproque des acheteurs publics et oprateurs conomiques
Comme en tmoigne le projet My Breizh Open Data susmentionn (cf. encadr 8), louverture
des donnes sur les marchs publics permet :

dune part aux fournisseurs de mieux cerner les besoins et attentes des acheteurs
publics (en lespce, du conseil rgional de Bretagne) ;
dautre part aux autres acheteurs publics de mieux connatre les rponses que peut
apporter le tissu conomique (notamment local) leurs besoins, dans une logique de
sourage et de parangonnage.

Si elle slargit (en termes de primtre) et sapprofondit (en termes de champ des donnes
concernes), cette ouverture pourra contribuer :

court terme, une meilleure connaissance entre acheteurs publics et oprateurs


conomiques, et donc au dveloppement conomique du territoire ;
moyen terme, llaboration de rfrentiels de prix et/ou de cots standards des
achats des collectivits territoriales, qui seront autant dinformations supplmentaires
pour optimiser lachat public et enrichir les stratgies dachat 39.

Cette mission pourra dailleurs tre confie lobservatoire des finances et de la gestion
publique locale (OFGPL) 40 sur les segments dachats transverses, qui concernent lensemble
des collectivits, tels que la maintenance immobilire ou lachat de fournitures 41, en tenant
compte des secrets ventuellement applicables (protection des donnes personnelles, secret
industriel et commercial notamment).
Proposition n 1 : Valoriser le partage et la rutilisation des donnes ouvertes sur les
marchs publics, notamment des fins danalyse de lachat public local, de
parangonnage entre acheteurs (analyse des prix/cots) et de sourage.

39 Cf. annexe I relative lexpression du besoin qui souligne limportance du parangonnage (benchmark).
40

Cr par larticle 113 de la loi du 7 aot 2015 (loi NOTRE), lobjet de lobservatoire des finances et de la gestion
publique locale (OFGPL) est dtablir, de collecter, danalyser et de mettre jour les donnes et statistiques portant
sur la gestion des collectivits territoriales et de diffuser ces travaux afin de favoriser le dveloppement de bonnes
pratiques .

41

Cf. annexe VIII relative la capitalisation des bonnes pratiques, qui propose notamment de sinspirer de la
dmarche existante au sein de lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) sur les services
de gestion publique des dchets.

- 26 -

Annexe III

27

3.2. Cette ouverture sera soutenue par les projets de texte en cours de
prparation la date de la mission, qui permettront une diffusion
progressive des donnes relatives aux marchs
3.2.1. La publication des donnes relatives aux marchs publics pourra sappuyer sur
lexprience dopen data dj mene dans la rgion bretonne
Suite lengagement de la France dans son plan daction 2015-17 pour lOpen Government
Parternship 42, dans un contexte douverture accrue des donnes publiques 43 et
conformment larticle 56 de lordonnance du 23 juillet 2015, le projet de dcret relatif
aux marchs publics prvoit dinsrer une disposition douverture en open data, par les
acheteurs publics, des donnes essentielles des marchs publics dun montant gal ou
suprieur 25 K HT.
Le CMP prvoyait dj, avant la rforme, la publication de certaines donnes :

les donnes ncessaires au recensement de lobservatoire conomique de lachat public


(article 131) ;
au cours du premier trimestre de chaque anne, une liste des marchs conclus l'anne
prcdente ainsi que le nom des attributaires (article 133).

Les donnes essentielles


comprendront 44 :

concernes

vont

au-del

de

ces

donnes

et

les donnes connues avant le dbut du contrat, telles que les informations relatives
lidentification de lacheteur, la nature et lobjet du march public, la procdure de
passation utilise, le lieu principal dexcution des prestations faisant lobjet du march
public, sa dure, son montant et ses principales conditions financires ;
les donnes connues lattribution du contrat, savoir lidentification du titulaire et la
date de signature du march public par lacheteur.

Ne seront pas accessibles les donnes dont la divulgation serait contraire lordre public, ni
les informations protges par certains secrets, en particulier le secret commercial. Un arrt
du ministre charg de lconomie doit prciser les modalits de diffusion des donnes
essentielles en open data.

La charge nouvelle gnre par ce dispositif pour les acheteurs publics est
difficilement quantifiable, mais sera utilement limite par :

42

lautomatisation de leur collecte ou de leur production dans les systmes dinformation


des collectivits (cf. annexe V qui prsente loutillage ncessaire de la fonction achats) ;
leur diffusion sur les plateformes et profils dacheteurs qui existent dj
(cf. 1 ci-dessus).

En avril 2014, la France a officiellement rejoint lOpen Government Partnership, initiative internationale
attache promouvoir la transparence gouvernementale et lutilisation des nouvelles technologies pour faciliter
cette ouverture. Dans son plan daction pour une action publique transparente et collaborative (2015-17) de
juin 2015, la France sest fixe comme feuille de route de :
standardiser le format des donnes de publicit des appels doffre ;
mettre disposition, en open data, les donnes du BOAMP, des organes de publication et celles sur les
profils dacheteurs ;
encourager le dveloppement de la publication des informations relatives aux marchs attribus ;
inclure dans les contrats passs (dans le CCAG) par les acheteurs une clause dopen data.

43

Projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015 et en cours
de discussion la date de la mission.

44 Fiche

dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics.

- 27 -

28

Annexe III

Par ailleurs, la mise en uvre de ce projet sappuiera utilement sur lexprience du projet
My Breizh Open Data men dans la rgion bretonne (cf. encadr 8 supra). Dautres
collectivits se sont galement engages dans des dmarches dopen data sur leurs marchs
publics, comme la ville de Paris 45.
Encadr 8 : Projet My Breizh Open Data port avec le conseil rgional de Bretagne

Lassociation Breizh Small Business Act (SBA) se donne pour objectif de mettre en place un
observatoire rgional de lachat public en Bretagne, qui :
proposerait un portail de recensement dynamique des donnes relatives la commande publique ;
faciliterait lusage des donnes et, ce faisant, la ralisation danalyses conomiques ;
moderniserait les politiques dachat (en proposant des indicateurs de pilotage) et valoriserait le
poids conomique de la commande publique.
Dans ce cadre, lassociation a mis en ligne en mars 2015 un prototype de portail de donnes, appel
My Breizh Open Data Marchs publics , labor conjointement avec le conseil rgional de Bretagne,
partir des informations disponibles sur 2013, 2014 et 2015. Sur le territoire breton, des collectivits
de tous les chelons (agglomrations, conseils dpartementaux, etc.) participent au projet.
Grce cet outil, il est dsormais possible de calculer, par exemple, le montant des marchs publics
attribus sur le priode, ou le nombre de marchs attribus, en fonction de la taille et de lorigine
gographique des titulaires.
Ce projet est dsormais en phase dacclration, avec lobjectif dindustrialiser la mise disposition
des donnes de marchs publics. Concrtement, lassociation coopre dsormais :
avec les diteurs privs pour accompagner les collectivits dans la collecte et le transfert
automatiques des donnes partir de leurs systmes dinformation financiers ;
avec ltat pour dfinir un format pivot de donnes quil serait souhaitable de recenser.

Source : Mission daprs la plaquette de prsentation de Breizh SBA et la prsentation conjointe avec Etalab sur
l industrialisation de la mise disposition de donnes de marchs publics (16 fvrier 2016).

3.2.2. La dmarche actuellement prvue par les textes se veut progressive


La dmarche douverture des donnes est progressive, dabord en ce que le primtre des
donnes essentielles publies est circonscrit et ne concerne pas ce stade :

ni lanalyse des offres par les pouvoirs adjudicateurs, mme si les lments de notation
et le rapport danalyse des offres peuvent tre publis (pour les donnes qui
concernent lattributaire, sauf celles protges par le secret en matire industrielle et
commerciale) en application du projet de loi pour une Rpublique numrique
(cf. encadr 9) ;
ni le rsultat de lexcution des marchs par les fournisseurs (comme cest par exemple
le cas en Core du Sud cf. encadr 9 supra).

Encadr 9 : Diffusion en open data des documents lis la passation dun march public

Le projet de loi pour une Rpublique Numrique, dpos lassemble nationale le 9 dcembre 2015
et en cours de discussion la date de la mission, prvoit la publication en open data des documents
administratifs (dont font partie les documents de marchs publics des collectivits
territoriales) qui sont communiqus . Ce champ nest pas aussi large que celui des documents
communicables (cf. tableau 7) mais, ds lors quune personne demande et obtient communication
dun document de march public, ladministration sera tenue de le mettre en ligne, sauf les lments
protgs par un secret (le cas chant, devraient tre occults les mentions identifies comme des
45

Depuis avril 2014, la ville de Paris inclut dans chaque appel doffre une clause dite dopen data , qui oblige le
futur prestataire ouvrir les donnes produites dans le cadre de lexcution du march (sont exclues les donnes
personnelles et celles de tiers dtenant des droits de proprit intellectuelle). Ces donnes sont ensuite publies
sur le site internet de la ville (opendata.paris.fr), sous une licence de rutilisation publique.

- 28 -

Annexe III

29

donnes personnelles). Les administrations seront libres douvrir davantage de donnes et de diffuser
lensemble des documents communicables.
Tableau 7 : Tableau rcapitulatif des documents communicables ou non dans le cadre de la
passation dun march public

Cahier des clauses


administratives particulires
Cahier des clauses techniques
particulires
Rglement de consultation

Liste des candidats admis


prsenter une offre
Rapport de prsentation du
march
Procs-verbal douverture des
plis
Lettre de notification du
march
Acte dengagement et ses
annexes

Rapport danalyse des offres


Elments de notation et de
classement
Offre de prix globale ou
dcomposition des prix
globaux forfaitaires
Dtail de loffre

Lettre de candidature
Etat annuel des certificats
reus
Dclaration du candidat
Offre de prix globale ou
dcomposition des prix
globaux forfaitaires

Offre de prix dtaille, dtail


unitaire des prix ou
bordereau de prix unitaires
Mmoire technique

Documents communicables
Sans
Sauf respect du secret en matire
rserve
industrielle et commerciale
Documents de consultation des entreprises

Documents non
communicables

X
X
X

Documents tablis par la CAO

X
X
X

X
aprs occultation des coordonnes
bancaires ou RIB et de lannexe financire
X
sont communicables au demandeur les
mentions qui concernent lattributaire mais
non celles qui se rapportent aux autres
candidats (sauf au demandeur lui-mme)
Dossiers des entreprises non retenues
X
Dossier de lentreprise attributaire
X

X
(chiffre daffaires)

X
si le
march est
ponctuel

X
si le march est
rptitif ou frquent
X

Source : Mission daprs projet de loi et tableau de la commission daccs aux documents administratifs (CADA) dans
son mmo sur les marchs publics (disponible sur le site internet).

Par ailleurs, la dmarche douverture des donnes est progressive, galement en ce


quaucune sanction nest prvue en cas de non-respect des dispositions dopen data.

- 29 -

30

Annexe III

3.2.3. Les dmarches daccompagnement des collectivits territoriales pour mettre en


place et sapproprier cette ouverture des donnes sont utiles
Si une logique de contrle voire de sanction pourrait tre envisage dans un second temps, la
mission soutient cette approche progressive ainsi que toutes les initiatives visant
accompagner les collectivits territoriales dans louverture de leurs donnes. Cette ouverture
est intimement lie la dmatrialisation des marchs (cf. 2.4), pralable indispensable la
diffusion de leurs donnes.
Dans cette perspective, lensemble des dmarches qui accompagnent les collectivits en ce
sens (comme lexprimentation Full Dmat 2018 ou le projet de My Breizh Open Data )
est particulirement utile et souhaitable. Elles le sont dautant plus que ladministration
numrique est loin dtre, selon les interlocuteurs de la mission, une ralit dans de trs
nombreuses collectivits territoriales, notamment en zone rurale.

Proposition n 2 : Assurer la transparence des donnes sur les marchs publics


attribus et excuts (open data) en soutenant les dmarches daccompagnement des
collectivits territoriales en ce sens, notamment de dmatrialisation des marchs.

- 30 -

Annexe III

LISTE DES PROPOSITIONS DE LANNEXE

31

Propositions
1
2

Valoriser le partage et la rutilisation des donnes ouvertes sur les marchs


publics, notamment des fins danalyse de lachat public local, de parangonnage entre
acheteurs (analyse des prix/cots) et de sourage.
Assurer la transparence des donnes sur les marchs publics attribus et excuts
(open data) en soutenant les dmarches daccompagnement des collectivits
territoriales en ce sens, notamment de dmatrialisation des marchs.

- 31 -

ANNEXE IV

Massification et mutualisation des achats

SOMMAIRE

1.

LA MASSIFICATION DES ACHATS EST INDISPENSABLE POUR DEGAGER DES


MARGES DE MANUVRE BUDGETAIRES ................................................................................... 2
1.1. La massification des achats poursuit lobjectif dune efficacit accrue de la
commande publique ................................................................................................................................ 2
1.2. Les difficults et limites inhrentes la massification des achats sont
matrisables ................................................................................................................................................. 3
1.2.1. La massification grande chelle peut, sur certains segments, jouer contre
loptimisation de lachat public ...................................................................................................3
1.2.2. La massification fait ses preuves dans le cadre dune dmarche plus
globale .................................................................................................................................................... 4

2.

LA MASSIFICATION DES ACHATS REPOSE SUR AU MOINS TROIS LEVIERS : LA


CENTRALISATION, LA PLANIFICATION ET LE GROUPEMENT ............................................ 6
2.1. La centralisation des achats en interne est une priorit........................................................... 6
2.1.1. Les collectivits territoriales font tat de la dispersion des achats en leur
sein............................................................................................................................................................6
2.1.2. Lagrgation des montants dachats pour sassurer du respect des seuils
des marchs publics est un facteur cl de massification .................................................7
2.2. Pour mettre en uvre la planification des achats, les collectivits territoriales
privilgient les marchs bons de commande aux accords-cadres ................................. 10
2.2.1. Les collectivits territoriales privilgient les marchs bons de commande
dont elles apprcient la ractivit .......................................................................................... 10
2.2.2. Laccord-cadre est un instrument de planification souple peu utilis dans
les collectivits territoriales....................................................................................................... 13
2.3. Lachat group est un troisime levier de la massification des achats, sachant
que certains segments et certains instruments sy prtent davantage que
dautres ....................................................................................................................................................... 16
2.3.1. Selon le tissu conomique concern, il est plus ou moins utile de mutualiser
et massifier lachat ......................................................................................................................... 16
2.3.2. Selon le niveau de mutualisation souhait, une diversit dinstruments
peut tre mobilise ......................................................................................................................... 17

3.

LE GROUPEMENT DE COMMANDES EST UNE FORME DE MUTUALISATION QUI


PERMET LA MASSIFICATION DES ACHATS, MAIS SON EMPLOI RESTE MODESTE
DANS LES COLLECTIVITES TERRITORIALES .......................................................................... 18
3.1. Le groupement de commandes souffre de ses lourdeurs procdurales,
essentiellement lies au droit des assembles, et son pilotage oprationnel est
dlicat .......................................................................................................................................................... 19
3.1.1. Les lourdeurs procdurales rapportes la mission sont
essentiellement lies au droit des assembles dlibrantes ........................................ 20
3.1.2. Les groupements de commandes impliquent aussi une mobilisation
oprationnelle importante ......................................................................................................... 21
3.2. Le groupement de commandes prsente des atouts et doit tre encourag................. 22
3.2.1. La diversit des expriences locales portes la connaissance de la
mission illustre la souplesse de loutil ................................................................................... 22

3.2.2.

4.

Le recours aux groupements de commandes doit tre encourag et rester


un support gomtrie variable en fonction du degr de mutualisation
souhait par ses membres .......................................................................................................... 27

LE RECOURS AUX CENTRALES DACHAT, QUI EST EGALEMENT UNE MODALITE


DACHAT GROUPE, POURRAIT UTILEMENT SACCROITRE ............................................... 29
4.1. Les centrales dachat offrent de relles opportunits doptimisation et
dexpertise du processus dachat dans un cadre juridique souple .................................... 29
4.1.1. Le rgime juridique applicable aux centrales dachat permet une souplesse
dintervention et dorganisation .............................................................................................. 29
4.1.2. Lintrt de recourir une centrale dachat est la fois de rduire les
cots en standardisant et en massifiant lachat et dexternaliser la
procdure de commande publique ......................................................................................... 31
4.2. Le recours lUGAP, centrale nationale et gnraliste, est limit par la difficult
de certaines collectivits mutualiser et massifier leurs achats ....................................... 33
4.2.1. Si le volume daffaires ralis par lUGAP avec les collectivits territoriales
ne cesse daugmenter, il demeure limit au regard de leurs dpenses
dachats, en particulier au sein du secteur communal .................................................. 34
4.2.2. Malgr le dveloppement de relations partenariales privilgies avec
certaines collectivits, lUGAP dispose encore de marges de progrs pour
largir son offre et sa part de march .................................................................................. 36
4.2.3. La mission propose une implication accrue de lUGAP pour rpondre aux
attentes des collectivits territoriales, en sappuyant notamment sur
linstrument partenarial.............................................................................................................. 39
4.3. Les centrales dachat locales, qui se dveloppent sur les territoires, devraient se
positionner en complmentarit avec les solutions existantes ......................................... 41
4.3.1. Les centrales dachat locales, dont le dveloppement sur les territoires est
rcent, rencontrent des dfis de fonctionnement............................................................. 41
4.3.2. La mission considre lintervention de centrales dachat locales opportune
pour coordonner et massifier lexpression des besoins des acheteurs
locaux, en complmentarit avec les solutions existantes, et pour proposer
un appui dingnierie de commande publique aux petites collectivits ................ 46

5.

LES DEMARCHES DACHAT GROUPE DEVRAIENT ETRE ARTICULEES AVEC


CELLES DE MUTUALISATION DES SERVICES CHARGES DES ACHATS............................ 51
5.1. Outre lachat group auquel elle sassocie gnralement, la mutualisation des
services achats est positive pour accrotre lexpertise en la matire ............................... 51
5.2. Les expriences britanniques et allemandes tmoignent du potentiel de gains
lis aux dmarches de mutualisation des achats ...................................................................... 52
5.2.1. Les dmarches de mutualisation locale des achats ont permis de gnrer
des gains importants au Royaume-Uni, estims entre 10 et 15 % des
achats concerns ............................................................................................................................. 52
5.2.2. Les collectivits territoriales allemandes ont dvelopp le regroupement
de leurs achats et la mutualisation de leurs centres de passation des
marchs publics ............................................................................................................................... 53
5.3. Le niveau intercommunal gagnerait saffirmer en France comme lchelon de
la mutualisation et de la massification des achats communaux ......................................... 54
5.3.1. Les mutualisations intercommunales en matire dachat sont limites............... 54
5.3.2. Au niveau intercommunal, la mutualisation des achats et de la fonction
achats devrait tre encourage et pourrait tre inscrite comme sujet
obligatoire des schmas de mutualisation.......................................................................... 55

Annexe IV

SYNTHESE

La prsente annexe expose les principaux enjeux, opportunits et difficults, lis aux leviers
de mutualisation et de massification des achats, deux notions proches mais distinctes :

la massification des achats, qui consiste regrouper plusieurs achats de faon crer
un effet volume et rduire les cots ;
les dmarches de mutualisation des collectivits en matire dachats, qui concernent
la fois le regroupement des achats (dans un souci de massification) et celui des
services (dans un souci doptimisation de la gestion).

La massification est un levier de performance frquemment cit par les professionnels de


lachat comme un levier majeur en ce quil permet dobtenir des gains rapides et visibles
(partie 1 de cette annexe). Toutefois, il ne peut lui seul garantir une gestion optimale des
achats. En effet :

il est dautant plus efficace quun travail est ralis en amont sur lexpression des
besoins (notamment leur standardisation) ;
il est un lment dune stratgie doptimisation des achats qui implique aussi un
changement des pratiques de consommation, la structuration de la fonction achats et
un suivi de lexcution des marchs.

En pratique, les acheteurs publics locaux disposent de nombreux moyens pour massifier
leurs achats :

en interne, en centralisant et en planifiant ces achats (partie 2) ;


en externe, en groupant leurs achats avec dautres entits (parties 3 et 4). Leur
regroupement peut soprer sous diffrentes formes, plus ou moins
intgres (groupements de commandes ; achats directs et refacturations internes ;
recours une centrale dachat...) 1.

La mission a constat que ces diverses possibilits de massification taient peu


mobilises par les collectivits territoriales :

pour des raisons politiques, tenant la priorit de lachat local ;


mais galement pour des raisons oprationnelles, dautant plus que la mutualisation
des services chargs des achats est trs limite (partie 5).

Parce quelles permettent de dgager, court et moyen termes, des marges de manuvre
financires significatives, les dmarches de massification et de mutualisation doivent tre
soutenues :

les risques et difficults inhrentes leur mise en uvre sont matrisables ;


la mission propose plusieurs pistes pour encourager ces dmarches, comme :

lallgement des charges procdurales lies aux groupements de commandes ;

le dveloppement des centrales dachat locales, en complmentarit avec


lintervention de lUGAP ;

le renforcement du rle de lchelon intercommunal dans la mutualisation des


achats des communes, ainsi que des ressources humaines qui en sont charges.

Nota bene. Les analyses de la mission ayant t conduites entre janvier et mars 2016, elles se basent sur les
articles du code antrieurs la modification intervenue via la publication du dcret n 2016-360 du 25 mars 2016
(cf. table de concordance jointe au rapport).

-1-

Annexe IV

1. La massification des achats est indispensable pour dgager des


marges de manuvre budgtaires
1.1. La massification des achats poursuit lobjectif dune efficacit accrue de la
commande publique
Lobjectif defficacit de la commande publique irrigue le cadre juridique applicable 2
tous les niveaux normatifs :

en 2003 dj, le juge constitutionnel prcisait que lefficacit de la commande publique


et la bonne utilisation des deniers publics sont assurs par la dfinition pralable des
besoins, le respect des obligations de publicit et de mise en concurrence ainsi que par le
choix de loffre conomiquement la plus avantageuse 3 ;
la rforme en 2014 du cadre europen de la commande publique modernise les
directives antrieures, notamment pour accrotre lefficacit de la dpense
publique 4 ;
selon la circulaire du 3 aot 2006 portant manuel dapplication du code des marchs
publics (CMP), les acheteurs publics peuvent, en fonction de leurs attentes notamment
conomiques, faire le choix soit dacheter seuls, soit de se grouper ou encore de recourir
une centrale dachat. Ce choix doit tre guid par le souci permanent dabaisser les prix et
les cots de gestion.

La massification permet :

des gains tarifaires dans la relation aux fournisseurs, grce :

une concurrence accrue du fait dune meilleure visibilit des appels doffres (et
donc une diminution du risque dinfructuosit, non ngligeable dans certains
territoires dont le tissu de fournisseurs nest pas suffisamment dense) ;

des conomies dchelle pour le fournisseur ;

une capacit de ngociation accrue de lacheteur public ;


des gains sur la passation et lexcution des marchs, grce :

une scurisation juridique des procdures ;

des conomies en temps, en allgeant certaines tches chronophages lies aux


procdures de passation des marchs ;

la rduction du nombre de factures.

La massification des achats est un pralable la massification de la gestion logistique et des


approvisionnements, et doit en tre distingue (un achat massifi peut maintenir un nombre
gal de livraison et ne pas modifier la gestion des stocks de lentit).

Sur ce sujet, voir notamment larticle de Corinne Delon Desmoulins, De la mutualisation des achats la
mutualisation des pratiques dachat : quelles liberts pour les collectivits territoriales ? , mai 2015, in Actualit
juridique Collectivits territoriales.

3 Dcision n2003-473 DC du 26 juin 2003, Loi habilitant le Gouvernement simplifier


4

le droit.

Expos des motifs de la directive 2014/24/UE relative la passation des marchs publics (dite secteurs
classiques ) du 28 avril 2014.

-2-

Annexe IV

1.2. Les difficults et limites inhrentes la massification des achats sont


matrisables
1.2.1. La massification grande chelle peut, sur certains segments, jouer contre
loptimisation de lachat public
Le prix ne doit pas tre considr comme lunique dterminant :

chaque solution dachat doit tre examine en cot complet 5, en tenant compte de la
qualit des biens et du service rendu, des charges ou gains ventuels en ressources
humaines, des implications en termes de logistique et dapprovisionnement, etc. ;
le changement de fournisseur peut ncessiter un accompagnement des usages, faute de
quoi il ne correspondra pas au besoin exprim par le prescripteur (cf. lexemple de
certains matriels et produits dentretien destins au lavage plat, inadapts lorsque le
personnel a lhabitude de laver la serpillre). Ainsi, laccompagnement doit tre
anticip et pris en compte dans le choix dune solution par rapport une autre ;

Le risque dviction des petites et moyennes entreprises (TPE-PME) li


llargissement de la dimension des appels doffre doit tre relativis :
cela est vrai pour les segments dachat dont le tissu conomique est concentr sur des
fournisseurs de dimension nationale ou internationale ;
cependant, concernant les segments disposant dune offre plus diversifie et moins
concentre (cest le cas pour les prestations de nettoyage), les stratgies
dallotissement permettent de segmenter un march et de garantir laccs dentreprises
spcialises (en cas dallotissement fonctionnel) ou implantes localement (en cas
dallotissement gographique) 6 ;
enfin, laccs des TPE-PME aux marchs publics massifis peut tre accompagn,
notamment en encourageant les dmarches de groupement dentreprises 7.

La massification pourrait conduire, moyen ou long terme, rduire la concurrence, et


ce faisant augmenter le pouvoir de ngociation des fournisseurs dans un march devenu
oligopolistique, rduire linnovation, ou crer des risques dinscurit
dapprovisionnement.
Enfin, il convient de veiller ce que la massification ne comprime pas excessivement les
marges des fournisseurs au risque dencourager les offres anormalement basses 8.
5 Le cot complet prend en compte :

les cots relatifs au march lui-mme (prparation, passation et suivi de lexcution) ;


les cots (et gains) relatifs au produit ou la prestation achets sur lensemble de la dure pendant
laquelle lentit en bnficiera (dite cycle de vie du produit), tels que le cot dacquisition, le cot de
fonctionnement, le cot de maintenance, etc. ;
les cots associs, comme, le cas chant, les cots de stockage, logistique et dapprovisionnement.

Cf. annexe I (techniques de connaissance du tissu de fournisseurs) et annexe II (techniques dallotissement).


Dans cette perspective, il convient de mener des tudes de march pralables, notamment en cas de march
nouvellement mutualis pour adapter lallotissement la structure du march. Lorganisation de runions
dinformation sur le calendrier et le format envisags pour les nouveaux marchs peut permettre de rectifier un
allotissement inadapt.

Sur ce sujet, les rseaux consulaires et fdrations professionnelles ont un rle jouer, ainsi que les acheteurs
publics en encourageant les TPE-PME en ce sens (cf. relations entretenues avec les fournisseurs prsentes dans
lannexe I), linstar de la plateforme des achats dinnovation de la direction des achats de ltat (DAE).

Cf. annexe II sur lingnierie des marchs, qui prsente les diffrentes stratgies possibles afin de soutenir la
concurrence sans freiner la dynamique de mutualisation et de massification.

-3-

Annexe IV

1.2.2. La massification fait ses preuves dans le cadre dune dmarche plus globale
Selon les professionnels de lachat rencontrs par la mission :

la massification est le premier levier permettant dobtenir des gains rapides et


visibles, qui crdibilisent la dmarche achats ;
la massification des achats, si elle est rapide et visible, nest lorigine que de 20
30% des gains achats totaux 9 ;
elle doit absolument tre complt rapidement par la mobilisation dautres leviers car
plus la dmarche achats imprgne les processus et les dcisions de la collectivit, plus
les gains achats sont importants (cf. graphique 1).

Graphique 1 : Gains achats envisageables en fonction du degr dimplication de la fonction


achats dans les processus de la collectivit

Source : Mission.
Note de lecture : Sur 100 % de gains achats, 10 20 % sont issus de lingnierie des marchs, 20 30 % de la
massification des achats, 30 40 % de la rationalisation des besoins et le reste, de lamlioration des processus.

Par exemple, en ce qui concerne le segment des solutions dimpression :

lingnierie des marchs conduit mieux rdiger le cahier des charges et prvoir des
clauses dincitation la performance ;
la massification des achats rassemble les achats de consommables de lensemble des
services de la collectivit voire de ses satellites (tablissements publics locaux) ;
la rationalisation des besoins vise adopter une politique de consommation conome
(par exemple, avec le passage des machines collectives plutt quindividuelles, le
recours automatique aux impressions noir et blanc et recto-verso, etc.) ;
lamlioration des processus rinterroge plus fondamentalement lorganisation de la
collectivit, notamment sur son recours au papier ou la dmatrialisation.

Cf. annexe VI relative au primtre des dpenses et marges de manuvre envisageables, dont la partie 4
prsente les gains envisageables grce la mobilisation des diffrents leviers, et ceux obtenus par loptimisation
des achats de ltat et des tablissements hospitaliers.

-4-

Annexe IV

Les dmarches de massification et la mutualisation de la commande publique doivent tre


penses globalement et ncessitent :

de rationaliser les moyens humains ddis aux achats et aux procdures de marchs
publics (cf. 5 infra) ;
dtre articules avec les procdures budgtaires, comptables, juridiques et
oprationnelles ;
de transformer lorganisation et de faire merger une fonction achats 10 ;
de dfinir une politique dachats avec :

en amont, un travail sur lexpression du besoin et notamment sur la


standardisation (cf. annexe I) ;

en aval, un suivi des gains obtenus pour crdibiliser la dmarche (cf. annexe VI).

cet gard, lexprience doptimisation des achats du programme de performance


hospitalire pour des achats responsables (PHARE) confirme limportance premire du
levier de la massification et de la mutualisation ainsi que le poids progressivement croissant
dune mobilisation des prescripteurs (cf. encadr 1).
Encadr 1 : Mobilisation du levier de la massification dans le domaine hospitalier

La direction gnrale de loffre de soins (DGOS) a lanc en octobre 2011 un programme


de performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE) pour optimiser les achats des
tablissements de sant dans un contexte budgtaire contraint.
Les leviers doptimisation des achats activs peuvent tre regroups en trois grandes catgories :

la mutualisation et la massification des contrats (regroupements et rengociations de contrats ;


appui sur les centrales dachat) ;
la rationalisation des besoins exprims (standardisation, solutions de substitution, limination de
la sur-qualit, gestion de la demande) ;
loptimisation des processus (simplification administrative, utilisation optimale du cadre de la
commande publique, rduction des cots dinterface, plans de progrs avec les fournisseurs,
gestion de stocks, professionnalisation).
Au fil du temps, la part de la contribution des oprateurs de mutualisation (centrales dachats,
groupements) aux gains achats baisse par rapport celles des tablissements eux-mmes. Le poids des
gains achats raliss par les tablissements hors mutualisation-massification est ainsi pass dun tiers
des gains raliss en 2013 la moiti de ceux raliss en 2015 (graphique 2). Lessentiel des gains
achats est cependant li la mobilisation dautres leviers que la mutualisation et la massification.
Graphique 2 : volution du poids relatif des acteurs dans les gains achats remonts (2013-15)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

34%

23%

43%

2013

42%

25%

53%

Poids des tablissements dans


les gains achats (hors
mutualisation)
Poids des groupements dans
les gains achats

18%

33%

29%

2014

2015

Poids des centrales* dans les


gains achats

Source : Mission daprs lments transmis. * UniHA, UGAP, Rsah IDF, Unicancer.
Source : Mission daprs lments DGOS sur programme PHARE (2 mars 2016).
10 Cf. annexe IV relative

lorganisation, la professionnalisation et le pilotage interne de la fonction achats.

-5-

Annexe IV

2. La massification des achats repose sur au moins trois leviers : la


centralisation, la planification et le groupement
La mission a identifi trois leviers principaux de massification :

massifier au sein de la collectivit territoriale, en agrgeant les achats disperss dans


les services, sur une base annuelle (cf. 2.1) ;
massifier en planifiant les achats venir, dans une logique pluriannuelle (cf. 0) ;
massifier en externe, avec dautres entits proches de la collectivit territoriale
(satellite, collectivit voisine, etc.), pour grouper leurs achats (cf. 2.3).
Graphique 3 : Leviers de massification des achats dune collectivit territoriale

Source : Mission.

2.1. La centralisation des achats en interne est une priorit


2.1.1. Les collectivits territoriales font tat de la dispersion des achats en leur sein
Contraire la massification, la dispersion des achats dans les collectivits territoriales
est gnratrice de cots :

dabord par la multiplication des procdures dachat et donc de leur cot ;


ensuite par le manque de globalisation, de massification, donc doptimisation
conomique des achats.

La dispersion des achats se mesure notamment par le taux de couverture des achats
de la collectivit, qui correspond souvent au pourcentage des achats dune entit qui fait
lobjet dune dmarche achat ou dun regard de la fonction achats professionnelle. Le taux
de couverture rvle le degr de matrise de ses achats par une entit et le poids de la
stratgie achat dans ses choix. Le souci du taux de couverture est dautant plus important
dans les organisations dcentralises.
-6-

Annexe IV

Rares sont cependant les entits qui, dans le secteur public comme dans le secteur priv 11,
partagent la mme dfinition du taux de couverture , et plus rares encore celles qui
disposent dindicateurs de suivi. Ainsi, le taux de couverture peut se mesurer laune :

de certains achats seulement (par exemple les achats transverses , qui concernent
lessentiel des services) ou de lensemble des achats dune collectivit ;
des seuls marchs publics, ou peut englober galement tous les achats infrieurs aux
seuils ;
dun unique droit de regard du service achat, mais doit gnralement recouvrir un
pilotage global de lachat, du choix du fournisseur jusqu lexcution de lacte.

Par ailleurs, la dispersion des achats est galement manifeste :

dans la dispersion des responsabilits en matire dachat dans lorganisation des


collectivits (prise de dcision, laboration du cahier des charges, suivi de la procdure,
excution du march, etc.) 12 ;
dans la dispersion des dpenses dachats courants, sachant que 20 % de ces
dernires en 2014 taient portes par 93 % des communes 13.

2.1.2. Lagrgation des montants dachats pour sassurer du respect des seuils des
marchs publics est un facteur cl de massification
Le cadre de la commande publique est cet gard vertueux : toute dmarche de
massification interne commence par la computation des achats pour, dans un souci de
scurit juridique, valuer le dpassement des seuils des marchs publics et appliquer les
rgles adquates.

En effet, les achats de fournitures, de services et de travaux sapprcient lchelle de


lensemble de la collectivit, au moins sur une dure dun an (voire davantage si les
marchs sont pluriannuels) : la computation consiste additionner les montants
prvisionnels des besoins par famille dachats de sorte identifier les dpassements
ventuels de seuils et sassurer de la conformit aux rgles de passation des marchs
publics.

Les formalits de passation dun march public et de mise en concurrence sont en effet
obligatoires partir dun certain montant de march, tabli la date de la mission
25 000 HT (cf. graphique 4 qui revient sur les modifications de ce seuil depuis 2004). En
dessous de ce seuil, lacheteur est libre de la procdure mise en place pour lachat.

11

titre indicatif, en 2012, 86 % des grandes entreprises europennes et nord-amricaines dclaraient que leur
taux de couverture dpassait 50 %, sachant que les achats reprsentent en moyenne entre 65 % et 80 % de leur
chiffre daffaires (Source : Baromtre achats 2012 CSC/Challenge).

12 Cf. annexe

13 Cf. annexe

V sur lorganisation et le pilotage de la fonction achats dans les collectivits.


VII sur le chiffrage des dpenses dachats courants des collectivits.

-7-

Annexe IV

Graphique 4 : volution du seuil de passation dun march public (montants en HT)

Source : GIP E-Bourgogne.

Le premier enjeu de lexercice de computation des seuils est juridique : linsuffisante


agrgation des achats (ou leur dcoupage excessif, galement dit saucissonnage ) ne
doit pas conduire contourner le cadre de la commande publique et dispenser indment la
collectivit de ses obligations de mise en concurrence 14.
Cet exercice de computation rencontre des difficults oprationnelles car :

il exige de centraliser une information dissmine dans une multitude de services ;


il exige didentifier des familles dachat normes ;
il exige danticiper les besoins dachat des services, avec un effort pour ne pas
surestimer ni sous-estimer les besoins venir ;
il exige un suivi dans le temps, de sorte sassurer que les achats des services
correspondent effectivement aux besoins anticips et quils sont conformes aux
supports dachat passs (respect des seuils prvus lors de la procdure de passation,
respect de lexclusivit dachat, etc.).

En pratique, cette computation des seuils peut sappuyer sur :

des outils dagrgation des besoins :

lidentification des units fonctionnelles (pour les services et fournitures) et des


oprations (pour les travaux), qui sont les units de base de la computation ;

une nomenclature dachats, pour agrger les besoins dachat par unit 15 ;

une cartographie des achats, qui recense les actes et les besoins dans lentit ;

un guide de computation des seuils, destin sensibiliser les services ;


une ncessaire structuration de la fonction achat, sachant que la centralisation de
son pilotage favorise la rationalisation des achats 16.

14 Selon larticle 27 du code des marchs publics (CMP), le pouvoir adjudicateur ne peut pas se soustraire
l'application du prsent code en scindant ses achats ou en utilisant des modalits de calcul de la valeur estime des
marchs ou accords-cadres autres que celles prvues par le prsent article .
15

Une nomenclature dachats classe ces derniers en fonction de grandes familles dachat homognes, de sorte
pouvoir comparer ces montants cumuls aux seuils des marchs publics. Larrt du 13 dcembre 2001 prcisait
cette comparaison et proposait une nomenclature en annexe (en application de larticle 27 du code des marchs
publics de lpoque), mais il a t abrog par un arrt du 28 aot 2006 portant diverses dispositions relatives aux
textes dapplication des marchs publics.

-8-

Annexe IV

titre dexemple, la direction des achats de la ville de Paris a t cre en 2009 et a jou ce
rle de centralisation et dagrgation des achats, notamment dans le souci de mobiliser le
levier du volume, et cette dmarche a gnr des gains substantiels (cf. encadr 2).
Encadr 2 : Exprience de la direction des finances et des achats de la ville de Paris

La fonction achats de la ville de Paris a t structure par la direction des achats, cre entre 2009
et 2011 puis fusionne avec la direction des finances (DFA). Cette direction a centralis lessentiel
des achats de la collectivit, lexception des petits achats (aux seuils variables selon les directions),
dans un objectif de scurit juridique, mais galement doptimisation des achats et afin de permettre
aux directions oprationnelles de se recentrer sur leur cur de mtier. En 2014, la DFA portait ainsi
un regard sur 26 % des marchs mais 76 % des montants financiers engags par la collectivit.
Tableau 1 : Part de la DFA dans les marchs de la collectivit* en 2014
Montants
Total
Part de la DFA
654,13 M HT
84,40 %
248,75 M HT
86,93 %
691,38 M HT
64,17 %
1 594,26 M HT
76,02 %

Travaux
Fournitures
Services
Total

Nombre de marchs
Total
Part de la DFA
626
30,99 %
500
31,60 %
1 899
22,22 %
3 025
25,59 %

Source : Mission daprs document de prsentation de la situation des marchs 2014 analyse de lvolution
depuis 2010 de la DFA (25 avril 2015). * Marchs recenss par le biais de la publication de larticle 133 du CMP
(toutes directions et mairies confondues), avec le montant maximum de chaque march pour sa dure totale.

La direction des achats sest positionne comme fonction support au service des prescripteurs
dans les directions dites oprationnelles , avec lesquelles elle conclut des contrats de
services . Elle travaille sur le recensement et la rationalisation des besoins, ainsi que sur la
programmation des achats et llaboration de stratgies par segments (en adaptant les stratgies et
objectifs chaque segment recours aux enchres lectroniques inverses, inclusion de clauses
sociales, etc.). Enfin, elle diffuse des guides pratiques destination des agents impliqus dans les
dmarches dachat dans la collectivit (par exemple : comment acheter auprs du secteur protg ,
comment raliser un sourcing , focus sur lconomie circulaire , etc.).
Son intervention a permis de gnrer des gains substantiels sur les marchs passs, tals sur la
dure de ces derniers, et croissants dans le temps (au fil de llargissement des segments concerns) :
ces gains slvent en moyenne 11 % de la dpense anticipe avant le lancement des marchs.
Graphique 5 : Rpartition annuelle des conomies achats sur les marchs passs par la DFA
entre 2010 et 2015 (montants en M)
100
80
60

70

2013

2014

77

43

40
20

69

25
13

2010

marchs 2010

2011
marchs 2011

2012
marchs 2012

Source : Document sur les gains achats 2010 2015.

marchs 2013

marchs 2014

2015
marchs 2015

Source : Mission daprs lments transmis par la ville de Paris.

16

Cf. annexe IV sur lorganisation, la professionnalisation et le pilotage interne de la fonction achats, dont la
partie 2 revient sur les diffrents modles dorganisation observs dans les collectivits.

-9-

Annexe IV

10

2.2. Pour mettre en uvre la planification des achats, les collectivits


territoriales privilgient les marchs bons de commande aux
accords-cadres
Au-del de la computation des seuils qui dcoule dune logique juridique, la planification
pluriannuelle permet danticiper ces mmes besoins dans les annes venir,
notamment pour les massifier. Dans les collectivits territoriales rencontres par la mission,
cette planification de la commande publique reste toutefois trs lie la computation des
seuils, et peu articule avec celui de la planification budgtaire.

Le droit de la commande publique offre aux collectivits publiques plusieurs supports dachat
pour massifier leurs achats sur une base pluriannuelle. Cest ce que permettent en particulier
les accords-cadres au sens du droit europen, notion reprise larticle 1er du CMP 17 et
regroupant en droit national deux catgories dinstruments :

les accords-cadres, dont le rgime est prcis larticle 76 du CMP (cf. 2.2.2) ;
les marchs bons de commande, au rgime dfini larticle 77 du CMP, qui sont une
dclinaison plus spcifique et complte des accords-cadres au sens o les stipulations
contractuelles applicables aux commandes sont prvues en amont (cf. 2.2.1).

Il nexiste pas, la connaissance de la mission, de recensement du nombre daccords-cadres


et de marchs bons de commande des collectivits territoriales en France.
2.2.1. Les collectivits territoriales privilgient les marchs bons de commande
dont elles apprcient la ractivit 18

Les marchs bons de commande sont des marchs conclu[s] avec un ou plusieurs
oprateurs conomiques et excut[s] au fur et mesure de l'mission de bons de commande
(article 77 du CMP), au fil des besoins. Le principal atout du march bons de commande
est sa ractivit grce labsence de formalisme pour lmission des bons de commande
(cf. graphique 6 et encadr 3).
Graphique 6 : tapes dune procdure de march bons de commande

Source : Mission.

17

Consacrs en droit interne en 2006 suite aux directives marchs publics de 2004, les accords-cadres sont,
selon les termes de larticle 1er du code des marchs publics, les contrats conclus entre [un] pouvoirs adjudicateurs
() et des oprateurs conomiques (), ayant pour objet d'tablir les termes rgissant les marchs passer au cours
d'une priode donne, notamment en ce qui concerne les prix et, le cas chant, les quantits envisages .
18 Source

: Fiche technique de la DAJ relative aux marchs bons de commande (mise jour le 5 fvrier 2015).

- 10 -

Annexe IV

11

Encadr 3 : Cadre juridique applicable aux marchs bons de commande


Prvu larticle 77 du code des marchs publics (CMP), un march bons de commande est un type
d accord-cadre au sens europen du terme, qui dtermine les stipulations contractuelles des
commandes passes sur son fondement. Il peut tre utilis pour tout type de march (fournitures,
services, travaux).
Le march bons de commande lui-mme doit prciser :
lobjet du march, et notamment la nature des prestations attendues ;
le nombre de titulaires, sachant que le march peut tre mono-attributaire ou multiattributaire (avec au moins trois titulaires) ;
le prix des prestations, qui doit tre dtermin ou, a minima, clairement dterminable , sans
renvoyer aux bons de commande eux-mmes la prcision du prix ;
ltendue des obligations des parties, qui varie en fonction de lindication dun minimum et/ou
dun maximum de valeur ou de quantit dans le march bons de commande, qui peut galement
ne comporter ni lun, ni lautre. noter que sans montant minimum, le pouvoir adjudicateur na
aucune obligation de passer des commandes, et sans montant maximum, le titulaire du march est
tenu dhonorer toutes les commandes notifies ;
la dure de validit du march, qui ne peut en principe excder quatre ans.
Le march bons de commande est pass selon les mmes procdures et conditions quun march
public et est soumis aux mmes seuils (article 26 du CMP), en fonction de la valeur maximale estime
du besoin pour lensemble de la dure du march (y compris priode de reconduction). Labsence de
fixation dun montant suprieur nautorise pas ne pas procder lestimation du besoin,
indispensable pour savoir si le seuil dapplication des procdures formalise est susceptible dtre
dpass. En cas dincertitude sur le risque de dpassement du seuil, il est recommand dappliquer
une procdure formalise afin de ne pas risquer une irrgularit en cours de procdure.
Par la suite, les bons de commande sont mis au fil des besoins, pour prciser les prestations dont
lexcution est demande et leur quantit. Ils sont une dcision unilatrale de ladministration*, sans
obligation de formalisme particulier (si ce nest leur forme crite) ni procdure de passation (pas de
publicit, pas de mise en concurrence).
Lorsque le march a t conclu avec plusieurs oprateurs conomiques (march multi-attributaire), la
rpartition des commandes entre ces derniers sappuie sur les modalits prcises dans le march
initial, qui doivent tre claires, transparentes et non discriminatoires, ne laissant aucune place au
pouvoir discrtionnaire du pouvoir adjudicateur. Plusieurs modalits dattribution existent :
la mthode dite en cascade qui fait appel aux titulaires les mieux-disant ;
la mthode dite du tour de rle , o le choix du titulaire se fait par roulement ;
une mthode consistant fixer des maxima par titulaire, et passer au suivant ds quil est atteint.

Source : Mission daprs la fiche technique de la DAJ relative aux bons de commande (mise jour le 5 fvrier 2015).
* Les bons de commande sont considrs comme des actes dexcution des contrats au sens de larticle L. 2122-22 du
code gnral des collectivits territoriales (CGCT) ; ils ne sont pas transmis au reprsentant de ltat pour contrle de
lgalit.

Les collectivits rencontres par la mission confirment lintrt du march bons de


commande pour leurs achats, qui combine un niveau satisfaisant de scurit juridique et
de ractivit oprationnelle :

il contribue la prparation des achats :

en exigeant une planification plus fine encore que laccord-cadre sur les besoins ;

en laissant lajustement se faire sur le rythme ou ltendue du besoin satisfaire


(il est ds lors particulirement adapt aux achats rptitifs de fournitures ou
services courants, comme les fournitures de bureaux, les denres alimentaires, le
gardiennage ou le nettoyage des locaux) ;

- 11 -

Annexe IV

12

dans certains cas, il peut tre conomiquement plus intressant que le passage de
marchs successifs :

en rduisant les cots de procdure (y compris en cas de march multiattributaire puisquil ny a aucune obligation de remise en concurrence) ;

en amliorant les conditions financires du march, puisque le march initial doit


tre suffisamment clair pour que le(s) titulaire(s) puisse(nt) planifier et
optimiser la commande ;

en scurisant lapprovisionnement du march lorsquil est multi-attributaire.

Pour autant, les marchs bons de commande ne sont pas opportuns dans toutes les
situations, et peuvent mme gnrer des surcots sils sont mal utiliss :

par rapport laccord-cadre, ils ne permettent pas de remettre en concurrence les


attributaires au fil du march ;
par rapport au recours une centrale dachat, ils engagent la collectivit sur une
certaine dure vis--vis de son fournisseur ;
ils impliquent une anticipation prcise :

de la nature des prestations attendues, fixes dans le march initial, sans


volution possible dans les bons de commande (comme cest a contrario possible
dans les marchs subsquents des accords-cadres) ;

de la valeur estime du besoin, quil vaut mieux apprcier de manire extensive


dans un souci de computation des seuils, ce qui peut impliquer une procdure
formalise 19 ;
ils impliquent un suivi des consommations de bons de commande (grce un
indicateur de consommation du march) :

afin de ne pas dpasser la valeur maximale du march le cas chant ;

afin dviter les surconsommations de bons de commande, qui peuvent


apparatre compte tenu de la facilit dusage qui est la leur pour les services
oprationnels ;

afin de sassurer que lexclusivit dachat est bien respecte.

Tableau 2 : Avantages et inconvnients du recours aux marchs bons de commande


Avantages

Inconvnients

conomies de procdure lors de lmission des


bons de commande
Planification des achats et prcision des
quantits aux besoins au fil du temps
Gain conomique possible
- levier du volume
- levier de lengagement pluriannuel
- scurisation de lapprovisionnement (en cas
daccord multi-attributaire)

Source : Mission.

Anticipation prcise des besoins, en nature et


en valeur
Systme clos
Suivi des consommations des bons de
commande
Absence de remise en concurrence rgulire
du(es) titulaire(s) pendant la dure du
march

19 Lorsque le march bons de commande ne fixe pas de montant maximum, sa valeur estime est rpute
excder le seuil de procdure formalise, y compris si la valeur estime du march est infrieure aux seuils.

- 12 -

Annexe IV

13

2.2.2. Laccord-cadre est un instrument de planification souple peu utilis dans les
collectivits territoriales
2.2.2.1. Laccord-cadre offre aux acheteurs publics un support pour planifier lobjet dun
march sur une priode donne et pour laffiner au fil du temps 20
Laccord-cadre est une procdure permettant, comme lillustre le graphique 7, de sparer (i)
la procdure de slection dun ou plusieurs attributaires susceptibles de fournir ce march
pendant la priode et (ii) la prcision de la quantit et du prix dans les marchs subsquents
passs avec des formalits allges.
Graphique 7 : tapes dune procdure de passation dun accord-cadre et des marchs
subsquents

Source : Mission.

Encadr 4 : Cadre juridique applicable aux accords-cadres


Prvu larticle 76 du code des marchs publics (CMP), un accord-cadre est un contrat prcisant lobjet
du march sur une priode donne, et sur son fondement sont ensuite passs des marchs dits
subsquents , qui compltent ses dispositions (caractristiques, modalits dexcution, quantit
commande, prix retenu) sans les modifier.
En principe dune dure maximale de quatre ans et concernant potentiellement tout type de march
(fournitures, services, travaux), laccord-cadre comporte donc des informations sur les engagements
des parties et sur les conditions de passation des marchs subsquents, notamment les critres de
slection de ces derniers. Laccord-cadre peut retenir un seul titulaire (il est ds lors dit monoattributaire ) ou plusieurs (il est multi-attributaire , avec au moins trois titulaires). Pendant son
excution, laccord-cadre fonctionne en systme ferm et impose des obligations lensemble des
parties, et ce deux titres :
dune part lgard de ou des acheteurs publics qui lont conclu, puisque :
- seules les administrations signataires de laccord-cadre peuvent en bnficier ;
- laccord-cadre comportait, jusquau 1er avril 2016, une exclusivit dachats auprs du ou des
titulaires (sauf besoins occasionnels de faibles montants dont le montant cumul ne dpasse
pas 10 000 HT) ;
dautre part lgard des oprateurs conomiques, dans la mesure o :
20 Source

: Fiche technique de la DAJ relative aux accords-cadres (mise jour le 27 janvier 2015).

- 13 -

14

Annexe IV

- il ne peut tre ouvert dautres nouveaux oprateurs ;


- les oprateurs titulaires ont lobligation de rpondre aux marchs subsquents, selon des
modalits prcises dans laccord-cadre (notamment sur les clauses dvolution des prix).
Ltendue des obligations des parties varie en fonction de lindication dun minimum et/ou dun
maximum de valeur ou de quantit dans laccord-cadre, qui peut galement ne comporter ni lun, ni
lautre. Laccord-cadre est pass selon les mmes procdures et conditions quun march public et est
soumis aux mmes seuils (article 26 du CMP), en fonction de la valeur maximale estime du besoin
pour lensemble de la dure de laccord-cadre.
En ce qui concerne lattribution des marchs subsquents :
en cas daccord-cadre mono-attributaire, aucune procdure particulire de publicit ou de mise en
concurrence nest exige ; il est possible de demander au titulaire de complter son offre (sans
modifier substantiellement les caractristiques retenues pour lattribution de laccord-cadre) ;
en cas daccord multi-attributaire, les marchs subsquents sont prcds dune remise en
concurrence des titulaires (sans publicit obligatoire ; consultation crite des titulaires ;
information sur les dlais de remise des offres et critres dattribution des marchs subsquents).
Les marchs subsquents peuvent prendre diffrentes formes, y compris celle de marchs bons de
commande (article 77 du CMP) et de marchs tranches conditionnelles (article 72 du CMP). Les
acheteurs publics peuvent recourir autant de marchs subsquents quils ont de besoins, dans les
limites et la dure de laccord-cadre. Ce dernier peut, par ailleurs, chiffrer pour un bien ou une
prestation un prix plafond, qui constitue ds lors la limite maximale du prix de ne pas dpasser lors
de la passation des marchs subsquents.
Source : Mission daprs la fiche technique de la DAJ relative aux accords-cadres (mise jour le 27 janvier 2015).

Laccord-cadre est en principe porteur de plusieurs opportunits pour lachat public :

il contribue la prparation des achats :

en exigeant une planification moyen terme des achats ;

en permettant un ajustement de la rponse aux besoins au fil du temps (il est


particulirement adapt aux achats rptitifs dont les contours ne sont pas
strictement dlimits en amont, comme les marchs de communication, ou
susceptibles dvolution technologique, comme les marchs dquipement
informatique) ;
il concourt la baisse et la matrise des prix grce :

au levier du volume du fait de lengagement pluriannuel de chaque acheteur


(voire la mutualisation entre plusieurs acheteurs) ;

au levier de la planification, qui donne de la visibilit aux fournisseurs titulaires


sur leur activit ;

au levier de la concurrence dans le cadre des marchs multi-attributaires dans la


mesure o chaque march subsquent remet en concurrence les titulaires ;

la scurisation de lachat au meilleur prix lorsque les prix sont volatiles


(notamment grce linsertion de clauses prcises dvolution des prix) ;

la scurisation de lapprovisionnement garantie par la slection de plusieurs


titulaires susceptibles de rpondre aux marchs subsquents ;
il permet dallger et dacclrer les procdures de passation des marchs
subsquents et donc de rduire les cots associs :

il ny a aucune exigence de publicit (mme sil y a une consultation crite


obligatoire dans le cadre de marchs multi-attributaires) ;

les textes nimposent pas quils soient soumis lavis de la commission dappel
doffres (CAO), qui sest dj prononce sur lattribution de laccord-cadre ;

ils ne font pas obligatoirement lobjet dun avis dattribution (mme sil est
recommand daviser les candidats la signature du contrat, dfaut de quoi le
march pourra tre contest dans le cadre dun rfr contractuel).
- 14 -

Annexe IV

15

2.2.2.2. Les collectivits territoriales ne recourent pas frquemment laccord-cadre,


jug excessivement rigide et chronophage
Les collectivits territoriales rencontres par la mission ont rapport peu utiliser
laccord-cadre. Certains inconvnients de laccord-cadre expliquent en partie ce dsintrt :

en application du droit de la commande publique :

il ne peut voir ni entrer ni sortir des bnficiaires ou fournisseurs au fil de


lexcution du contrat (et ce mme si un fournisseur apparat manifestement peu
performant) ;

il engage le pouvoir adjudicateur comme le fournisseur sur la dure du march,


sur des termes fixs dans laccord-cadre ;
en termes dachat :

il est peu adapt aux achats dont les dtails doivent tre anticips ;

il est galement peu adapt aux achats dont les exigences ne peuvent pas du tout
tre anticipes ;
dun point de vue oprationnel :

la passation des marchs subsquents est chronophage, ce qui rend laccordcadre moins souple dusage que le march bons de commande ;

le suivi des marchs subsquents implique que le systme dinformation interne


de la collectivit le permette (ce qui semble ne pas toujours tre le cas) ;
conomiquement, il existe un risque dentente entre les co-titulaires du march, qui
pourraient souhaiter tirer avantage de leur slection prenne, sans remise en
concurrence ouverte dans les marchs subsquents (ce risque limite leur incitation la
performance).
Tableau 3 : Avantages et inconvnients du recours aux accords-cadres
Avantages

Planification des achats et ajustement aux


besoins au fil du temps
Gain conomique
- levier du volume
- levier de lengagement pluriannuel
- levier de la concurrence (accords-cadres
multi-attributaires)
- scurisation contre la volatilit des prix
- scurisation de lapprovisionnement
(accords-cadres multi-attributaires)
conomies de procdure lors du passage des
marchs subsquents

Inconvnients

Anticipation prcise des besoins, en nature et


en valeur
Systme clos
Ncessaires outils pour la passation et le suivi
des marchs subsquents
Absence de remise en concurrence rgulire
ouverte du(es) titulaire(s) pendant la
dure du march

Source : Mission.

- 15 -

Annexe IV

16

2.3. Lachat group est un troisime levier de la massification des achats,


sachant que certains segments et certains instruments sy prtent
davantage que dautres
2.3.1. Selon le tissu conomique concern, il est plus ou moins utile de mutualiser et
massifier lachat
Une politique dachat a notamment pour objet de dterminer les segments dachats
prioritaires pour loptimisation, et en particulier ceux qui pourraient utilement faire lobjet
dune mutualisation.
Selon les experts rencontrs par la mission, ces segments doivent tre retenus en
application du rapport entre les gains potentiels et la difficult de loptimisation :

le potentiel de gains est fortement corrl :

au volume budgtaire quil reprsente 21 ;

au tissu de fournisseurs, le gain tarifaire li la massification attendre tant


dautant plus fort que les oprateurs conomiques sont importants ;
la difficult de mutualisation du segment est particulirement lie :

son caractre transversal dans lorganisation (comme les solutions dimpression


ou les fournitures de bureau), au contraire des segments matriss par certaines
directions en particulier (comme les logiciels applicatifs par les directions des
systmes dinformations, ou comme les travaux par les directions des services
techniques) ;

sa faible complexit technique et son potentiel de standardisation (comme les


services de maintenance btimentaire, dentretien ou de gardiennage).

titre dexemple :

dans les collectivits territoriales, un grand nombre dexpriences dachat group


portent sur les fournitures courantes (bureau, consommables, etc.) ;
en fonction de ltat du march, ltat a choisi de massifier au niveau national certains
achats (comme ceux de bureautique) ou de conserver des marchs locaux, en
commenant par une mutualisation des achats des services concernant les segments
immobiliers (maintenance des installations de chauffage-ventilation-climatisation,
entretien, etc.), dabord un niveau dpartemental puis rgional 22 ;
les tablissements hospitaliers ont commenc par la mutualisation de la maintenance
des extincteurs, qui sont des marchs simples, exigeant un suivi rduit.

Le guide sur la mutualisation intercommunale (2015) 23 a ainsi identifi les segments plus
ou moins faciles ou productifs mutualiser (cf. graphique 8) :

les segments dits ppites (comme les fournitures courantes) sont les sujets de
mutualisation ne prsentant pas de grande difficult de mise en uvre et susceptibles
dengendrer des gains significatifs ;

21

Voir lannexe VII qui prsente les principaux postes de dpenses dachats courants des diffrents chelons de
collectivits territoriales.

22

Ainsi, sur le segment du chauffage ventilation climatisation (CVC), un premier march a concern, en Isre,
une cinquantaine de sites, puis un deuxime, sur la rgion Rhne-Alpes, prs de 350, et dsormais, plus de 800.

23

Source : Guide sur la mutualisation au service des communes, des intercommunalits et de leurs
tablissements, ralis par le ministre de la dcentralisation et de la fonction publique, lassociation des maires
de France (AMF) et les inspections gnrales des finances et de ladministration (IGF-IGA) (2015).

- 16 -

Annexe IV

17

les segments dits ambitieux (comme lnergie) sont les sujets de mutualisation
prsentant une certaine difficult de mise en uvre, mais susceptibles dengendrer des
gains significatifs ;
les segments dits incertains (comme la formation) et risqus (comme la gestion
de lapprovisionnement) sont les sujets de mutualisation ne faisant pas lobjet dune
analyse consensuelle des acteurs rencontrs, tant en termes de difficult de ralisation de
la mutualisation que destimation des gains potentiels .
Graphique 8 : Matrice de hirarchisation des segments de mutualisation

Source : Guide sur la mutualisation intercommunale (2015).

2.3.2. Selon le niveau de mutualisation souhait, une diversit dinstruments peut


tre mobilise
Le degr de mutualisation (voire de centralisation) souhait des achats a un effet direct sur
linstrument mobilis :

certaines collectivits territoriales choisissent de transfrer leur comptence dachat de


certains biens, services ou infrastructures dans une structure ddie, comme un
tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) sans fiscalit propre (cest
souvent le cas par exemple pour la gestion des infrastructures numriques) ;
certaines collectivits prennent leur charge les achats dautres entits et leur en
refacturent le cot (ou baissent leur dotation ces entits, par exemple lorsquun
conseil rgional prend sa charge les achats de mobilier des lyces) ;
il est galement possible de coordonner et mutualiser les achats via linstrument du
groupement de commandes, sans avoir crer de personnalit juridique nouvelle ;
- 17 -

Annexe IV

18

enfin, le recours une centrale dachat permet aux collectivits territoriales de


mutualiser leurs achats sans avoir les coordonner (cest la centrale qui dfinit le
niveau de standardisation commun), de maximiser les gains lis la massification, et
dexternaliser leur procdure de passation des marchs.

En fonction du degr de massification (et des gains tarifaires potentiels cf. supra), il
est plus ou moins opportun dinvestir dans une structure de mutualisation. Le tableau 4
ci-dessous prsente succinctement les avantages et inconvnients du groupement de
commande et du recours la centrale dachat, sur lesquels les parties 3 et 4 reviennent plus
en dtail.
Tableau 4 : Avantages et inconvnients des instruments dachat group

Groupement
de
commandes

Recours
une centrale
dachat

Source : Mission.

Avantages

Inconvnients

Structure souple
Gain conomique obtenu grce au
volume (conomies dchelle et
pouvoir de march accru)
Scurisation juridique et gain en
temps grce la mutualisation des
procdures de passation des marchs

Difficile pilotage oprationnel :


ncessaire travail amont de
standardisation et de mise en
cohrence des besoins ; risque de surqualit ; ncessaire synchronisation
des commandes
Lourdeurs procdurales : rigidits des
entres et sorties ; poids des
commissions dappel doffres (CAO)

Gain conomique maximis grce au


volume (conomies dchelle et
pouvoir de march accru)
Scurisation juridique et gain en
temps grce lexternalisation de la
procdure dachat
Pour certaines collectivits, gain en
qualit procdurale pour certains
marchs complexes ou techniques
(recours des ressources humaines
professionnalises)

Enjeux politiques lis au caractre


local ou non de lachat
Attractivit tarifaire conditionne par
le volume dactivit de la centrale
Accompagnement limit dans la
dmarche achat des collectivits
Moindre matrise des collectivits sur
les conditions dexcution et
modalits dapprovisionnement

Au vu des expriences observes et des comptences dvolues chaque chelon, la mission


estime que :

lchelon intercommunal est particulirement pertinent pour les mutualisations


dachats des communes (cf. 3.2.1.2.2 et 5.3.2 sur ces sujets) ;
lchelon rgional lest pour la constitution des centrales dachat locales (cf. 4.3).

3. Le groupement de commandes est une forme de mutualisation qui


permet la massification des achats, mais son emploi reste modeste
dans les collectivits territoriales

Il nexiste pas, la connaissance de la mission, de recensement du nombre de groupements


de commandes en France. Lobservatoire conomique de lachat public (OEAP) ne peut pas
identifier les achats groups passs leur biais car les groupements nont pas de personnalit
juridique.

- 18 -

Annexe IV

19

3.1. Le groupement de commandes souffre de ses lourdeurs procdurales,


essentiellement lies au droit des assembles, et son pilotage
oprationnel est dlicat
Le groupement de commandes est une solution souple qui peut sadapter diffrents degrs
de mutualisation, mais ses procdures sont lourdes, comme lillustre le graphique 9.
Graphique 9 : tapes dune procdure de groupement de commandes

Source : Mission.

Le cadre juridique applicable (encadr 5) doit, selon la mission, tre simplifi


(cf. 3.2.2 infra).
Encadr 5 : Cadre juridique applicable au groupement de commandes

Prvu larticle 8 du code des marchs publics (CMP), un groupement de commandes permet aux
acheteurs publics de coordonner et regrouper leurs achats, et ce quel que soit le type de march
(fournitures, services, travaux). Le groupement est dpourvu de personnalit juridique et repose en
grande partie sur la convention constitutive du groupement ainsi que sur le rle du coordonnateur
dsign parmi les membres pour organiser la passation du ou des marchs afin de slectionner un (ou
plusieurs) prestataire(s) communs aux membres du groupement.
La convention constitutive prcise les modalits de fonctionnement du groupement, notamment :

lobjet de la convention de groupement ;


les conditions dadhsion et de dpart des membres ;
les contributions ventuelles des membres du groupement (cotisation, mise disposition de
personnel par exemple) ;
le coordonnateur retenu parmi les membres du groupement ;
le degr dintgration du groupement dans la procdure dachat, selon les missions confies au
coordonnateur :
- le coordonnateur du groupement peut se limiter la slection dun attributaire et laisser les
membres signer et notifier un march puis en suivre lexcution, chacun en ce qui le concerne ;
- 19 -

20

Annexe IV

- le coordonnateur du groupement peut galement signer et notifier le march au nom de


lensemble des membres puis, (i) soit laisser chaque membre excuter le march pour la part qui
le concerne, (ii) soit excuter les prestations (cest--dire mettre les bons de commande, etc.) ;
la dure temporaire ou permanente du groupement, selon les besoins viss (ponctuels ou
rcurrents).
Ds lors quune ou plusieurs collectivits territoriales sont membres du groupement :
la convention constitutive doit tre approuve par leurs organes dlibrants ;
une commission dappel doffres (CAO) doit tre mise en place pour les consultations procdure
formalise*, en tant qumanation des assembles dlibrantes. Si les collectivits territoriales ou
les tablissements publics locaux sont majoritaires dans le groupement, la CAO reoit comptence
pour attribuer le march (sinon, elle ne dispose que dun pouvoir consultatif).

Source : Mission daprs la circulaire du 14 fvrier 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en matire de marchs
publics (paragraphe 6.2).* La constitution dune CAO nest pas obligatoire lorsque le groupement na vocation
passer quun march procdure adapte (MAPA).

3.1.1. Les lourdeurs procdurales rapportes la mission sont essentiellement lies


au droit des assembles dlibrantes
Dabord, la convention du groupement de commandes doit tre approuve par chaque
assemble dlibrante de chaque membre du groupement. Elle doit porter sur
lensemble des lments numrs dans lencadr 5 ci-dessus, de lobjet de la convention
jusqu la dtermination de lventuelle participation financire au groupement. Sa signature
ne peut faire lobjet dune dlgation comme cest le cas pour les marchs publics (cf. encadr
6).
Encadr 6 : Dlgations de signature prvues par larticle L. 2122-22 du CGCT

Le conseil municipal peut dlguer au maire certaines attributions, limitativement numres


larticle L. 2122-22 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT).
titre dexemple en lien avec la politique dachat, une dlgation peut concerner, en application du 4
de cet article, la facult de prendre toute dcision concernant la prparation, la passation, l'excution
et le rglement des marchs et des accords-cadres ainsi que toute dcision concernant leurs avenants,
lorsque les crdits sont inscrits au budget .
Or comme le prcise une rponse du ministre de lintrieur une question parlementaire en 2012, il
convient de distinguer la convention de groupement des marchs qui seront passs pour la mettre en
uvre. [] Une convention de groupement de commandes ne peut tre considre comme une dcision
concernant la prparation, la passation, l'excution et le rglement des marchs au sens de l'article
L. 2122-22-4 du CGCT. [] Un march pass dans le cadre du groupement ne peut tre sign qu'aprs
intervention de l'assemble dlibrante, selon trois modalits :
l'excutif signe en vertu d'une dlibration de l'assemble dlibrante portant acceptation du titulaire
et du montant exact du march (article L 2122-21, 6 du CGCT) ;
l'excutif signe en vertu d'une autorisation particulire donne par l'assemble dlibrante avant
l'engagement de la procdure (article L 2122-21-1 du CGCT) : il convient alors de vrifier que le
march sign couvre effectivement l'tendue des besoins spcifis initialement et que le montant
exact est en rapport avec le montant prvisionnel ;
l'excutif signe en vertu de la dlgation qui lui a t consentie par l'assemble dlibrante pour toute
la dure du mandat (article L 2122-22, 4 du CGCT).
Pour rappel, conformment lune des propositions du rapport snatorial sur la simplification des
normes applicables aux collectivits locales de 2011 (dit rapport Dolig ), les articles 126 et 127 de
la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 ont largi le champ des dlgations de larticle L. 2122-22 aux
demandes de subventions auprs de ltat.

Source : Mission daprs question crite n1560 de la 14e lgislateur du 24 juillet 2012 et rponse du 28 aot 2012 ;
rapport snatorial sur la simplification des normes applicables aux collectivits locales de 2011.

- 20 -

Annexe IV

21

Ensuite, au cours de lexcution de la convention, les entres et sorties sont rigides :

les adhsions de nouveaux membres, qui prennent gnralement la forme dun avenant
la convention du groupement de commandes, ne peuvent pas interfrer avec un
march en cours dexcution ;
les retraits rendent dlicate la vrification du respect des engagements de commande
des membres.

Par ailleurs, le poids des commissions dappels doffre (CAO) ne doit pas tre nglig 24,
surtout si le coordonnateur nest pas mandataire, puisquil faut alors que sigent des
reprsentants de lensemble des membres (et cela, mme lorsque les membres du
groupement sont des manations de la collectivit, ds lors quelles ont une personnalit
juridique, comme un centre communal daction sociale (CCAS) ou un tablissement public
local denseignement (EPLE)).
Enfin, les collectivits rencontres regrettent souvent linsuffisante prennit de leurs
groupements, sans pour autant envisager loption du groupement permanent pour satisfaire
des besoins rcurrents.
3.1.2. Les groupements de commandes
oprationnelle importante

impliquent

aussi

une

mobilisation

Un groupement de commandes implique un travail important en amont de dfinition, de


standardisation et de mise en cohrence des besoins. Ds lors, cette prparation est plus
aise conduire pour des achats banaliss comme les fournitures de bureau (o lenjeu
technique est faible) ou de maintenance immobilire.

Lors de cette prparation en amont, lun des cueils les plus frquemment souligns concerne
la ngociation sur la qualit, en fonction de la dimension des collectivits, de leurs moyens
financiers et de leurs choix politiques. La crainte des petites collectivits face au souci de
qualit des plus grandes nest pas infonde (les plus grandes collectivits rencontres par la
mission portent en effet un regard particulirement attentif aux enjeux de qualit des
produit, de dveloppement durable et dinclusion sociale).
Dans sa mise en uvre, un groupement de commandes exige, suite lengagement des
membres sur un volume minimal dachats, une dlicate synchronisation des commandes
pour passer les marchs.

Ce pilotage oprationnel est facilit selon quil est politiquement port ou non et selon que
les membres du groupement de commandes (ou a minima le coordonnateur) disposent dune
fonction achats mature.

24

Jusqu prsent (avant la rforme applicable au 1er avril 2016), en application du III de larticle 8 du CMP, une
CAO tait ncessaire ds lors quune collectivit territoriale ou un EPL (autre qutablissement public social ou
mdico-social) participait au groupement.

- 21 -

Annexe IV

22

3.2. Le groupement de commandes prsente des atouts et doit tre encourag


3.2.1. La diversit des expriences locales portes la connaissance de la mission
illustre la souplesse de loutil
La mission a distingu, au sein des groupements de commandes ports son attention, trois
types de groupements en fonction de la distance (institutionnelle) qui spare leurs membres :

les groupements dits de premier niveau rassemblent des collectivits


territoriales et leurs satellites (cf. 3.2.1.1) ;
les groupements dits de deuxime niveau rassemblent plusieurs collectivits
territoriales, essentiellement sur la base de leur proximit gographique ou de leur
coopration institutionnelle (cf. 3.2.1.2) ;
les groupements dits de troisime niveau , plus rares, rassemblent une ou
plusieurs collectivits territoriales (ou leurs satellites) avec dautres entits publiques,
par exemple de la sphre de ltat ou de la sphre hospitalire (cf. 3.2.1.3).

Ces diffrents types de groupements ne sont pas exclusifs les uns des autres et prennent, au
sein de chaque type, des formes variables prsentes dans les paragraphes qui suivent.
Graphique 10 : Typologie des groupements de commandes propose par la mission

Source : Mission.

3.2.1.1. Les groupements de premier niveau rassemblent une collectivit et ses


satellites
Lessentiel des communes rencontres par la mission ont indiqu se concentrer dabord sur
la mise en place de mutualisations avec leur CCAS, leurs rgies et autres dmembrements :

soit de manire informelle , en changeant leurs rflexions sur lexpression des


besoins, en partageant leurs outils et informations, voire en animant un rseau des
services impliqus dans lachat ;
soit de manire formalise, via des groupements de commandes.

Ces groupements de premier niveau se retrouvent galement au niveau dpartemental


(notamment avec les collges) et rgional (avec les lyces).
- 22 -

Annexe IV

23

3.2.1.2. Les groupements de deuxime niveau rassemblent plusieurs collectivits


territoriales, notamment dans le cadre intercommunal
Au titre des groupements de deuxime niveau entre collectivits territoriales, trois
logiques diffrentes se distinguent :

celle dun gros acheteur au profit des petits acheteurs (cf. 3.2.1.2.1) ;
celle dun acheteur facilitateur , qui joue un rle de plateforme pour une
multitude (cf. 3.2.1.2.2) ;
celle de lappariement dacheteurs gaux aux intrts aligns (cf. 3.2.1.2.3).

3.2.1.2.1. Certains groupements reposent sur un acheteur moteur qui apporte lessentiel de
leffet volume
Lorsquun des acheteurs est manifestement plus important que les autres (cest
dailleurs gnralement lui qui est coordonnateur du groupement), le groupement de
commandes permet de partager leffet volume quil gnre avec les autres membres.
Cest par exemple le cas :

dun march de blanchisserie qui serait port par un centre hospitalo-universitaire,


auquel pourraient se rattacher des collectivits et leurs satellites ;
du march dans la rgion lyonnaise sur les fournitures de bureau, dont le
coordonnateur est la ville de Villeurbanne (cf. encadr 7).

Parmi les difficults classiques du groupement de commandes susmentionnes, au moins


deux cueils particuliers doivent tre dpasss dans ce cas :

lacheteur massif doit tre convaincu de laisser dautres collectivits dune moindre
importance se joindre son achat ;
les plus petites collectivits doivent accepter de rapprocher leur expression de besoin
de celle de lacheteur massif.

Encadr 7 : Groupement de commandes sur les fournitures de bureau de collectivits du


dpartement du Rhne

En dcembre 2013, un march de fournitures de bureau a t pass, avec au moins 4 lots :


un lot portant sur lacquisition de fournitures de bureau, avec 27 membres (dont lINSA et
luniversit de Lyon, 16 communes et 9 centres communaux daction sociale (CCAS)) ;
un lot portant sur lacquisition de papier et de supports de reprographie, avec 23 membres ;
un lot portant sur lacquisition de tampons, avec 13 membres ;
un lot rserv* portant sur lacquisition de fournitures de bureau, avec 15 membres.
Selon le coordonnateur du groupement quest Villeurbanne, ce march permet de gnrer :
des gains financiers, quil convient cependant de suivre tout au long de lexcution du march
(notamment au vu des avenants et rvisions de prix en cours dexcution) ;
une optimisation des commandes, qui peuvent pour certains lots tre dmatrialises ;
la proposition de produits coresponsables (produits recyclables, recycls ou co-conus) dans le
catalogue.

Source : Mission daprs lments transmis par les interlocuteurs.* Lot rserv une structure employant du
personnel handicap.

- 23 -

24

Annexe IV

3.2.1.2.2. Certains groupements de commande reposent sur un acheteur facilitateur qui joue le
rle de plateforme (EPCI notamment)
Il arrive frquemment quun des acheteurs joue le rle de facilitateur , dans une logique de
plateforme dachat , comme :

une ville-centre peut le faire pour les achats des communes de la priphrie ;
les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) le font frquemment
(voir infra) ;
le centre de gestion du dpartement du Nord le fait pour ses membres en matire
dachats informatiques (cf. encadr 8).
Encadr 8 : Groupement de commandes sur des achats informatiques port par le
centre de gestion du Nord

Le centre de gestion du Nord indique avoir :


en 2006, dvelopp un service dappui ladministration numrique, dit centre de ressources eadministration des technologies de linformation et de la communication (ou Cre@tic ),
dabord avec lappui de fonds europens ;
en 2011, dans la suite de cette initiative, mis en place un groupement de commandes en matire de
dmatrialisation, notamment des actes administratifs en lien avec la prfecture du Nord, qui
aurait bnfici environ 600 collectivits du dpartement (cette initiative tait aussi soutenue
par une convention de partenariat dans le domaine de la commande publique pour 2012-14 avec
le conseil rgional Nord-Pas de Calais, la chambre des mtiers et de lartisanat ainsi que le centre
de gestion du Pas de Calais) ;
en 2015, relanc ce groupement avec un objet enrichi par, en sus de la tltransmission des actes,
les sujets de scurit informatique, de dmatrialisation des relations avec les usagers et de
travail collaboratif (partages de documents, dagenda, etc.). Ce groupement aurait 740 membres
ce jour, exclusivement issus de la sphre territoriale, dont une majorit de petites collectivits.
Source : Mission daprs entretiens, documents conventionnels transmis et site creatic59.fr.

La mission tient souligner le rle moteur de lessentiel des EPCI rencontrs mais
galement la gomtrie variable des groupements qui en rsultent, comme en tmoigne
lexprience brestoise (cf. encadr 9). Les EPCI qui investissent ce champ de lachat le font
gnralement dans une logique doffre de services, sans obligation de participation de
lensemble des communes membres.
Encadr 9 : Exemples des groupements de commandes de Brest Mtropole

Les groupements de commandes de Brest Mtropole et/ou de la ville de Brest :


21 dentre eux portent sur des besoins rcurrents (tels que les fournitures de bureaux, lachat
de vhicules, etc.), contre 12 sur des besoins ponctuels (comme le ramnagement dun parvis
ou des tudes sur lencadrement de proximit) ;
19 des 21 groupements concernant des besoins rcurrents portent sur des marchs des services et
de fournitures ;
la composition de chaque groupement diffre : le centre communal daction sociale de Brest
participe 10 dentre eux ; la socit publique locale Eau du Ponant 9 ; les communes de Brest
Mtropole y participent de manire ponctuelle, chacune en fonction de ses besoins et de ses choix
de mutualisation ;
dans 22 groupements, lexcution est ralise par chacun des membres (dans les 11 autres, elle est
soit faite pas le coordonnateur, soit de manire mixte).

Source : Mission daprs document de prsentation des groupements de commande 2014-2020 enjeux, cadre
juridique, typologie de Brest Mtropole et Ville (division de la commande publique).

- 24 -

Annexe IV

25

3.2.1.2.3. Certains groupements de commandes reposent sur une massification entre acteurs
gaux qui dcident de combiner leurs dmarches et leurs volumes
Enfin, certains acheteurs dune taille importante mais insuffisante face au tissu fournisseur
dcident de grouper leurs achats pour renforcer leur effet volume, linstar des exemples
suivants ports lattention de la mission :

les groupements de commandes entre les villes de Lyon, Villeurbanne et Caluire


dapprovisionnement des services municipaux en produits dentretien (2012) ainsi
quentre les villes de Lyon et de Villeurbanne sur la fourniture de vtements et de
mobilier scolaire (2015) ;
le groupement de commandes de tramways entre les communauts dagglomrations
de Brest et de Dijon (cf. encadr 10) ;
le groupement de commandes conclu entre grandes villes europennes (Paris,
Bordeaux, Bruxelles, Lyon, Athnes, Madrid) la fin de lanne 2015, sur le segment
dachat des vhicules d-carbonns , qui vise notamment acheter des vhicules de
collecte et des vhicules utilitaires.

La mission a galement relev le souhait de plusieurs conseils dpartementaux de mutualiser


leurs achats de systmes dinformation, afin notamment de rationaliser leurs dpenses
informatiques (tant en matire dacquisition que de maintenance), de faciliter la
modernisation des outils existants (en particulier les applications), duniformiser les
processus et de partager les expertises en la matire 25.
Encadr 10 : Groupement de commandes de tramways de Brest et Dijon

Faisant le constat partag de linsuffisance de leurs commandes pour peser sur le march,
Brest Mtropole Ocane et le Grand Dijon ont choisi de grouper leurs commandes de tramways (pour
un march de matriel roulant dun montant total de 106 K HT), en misant sur :
des plannings doprations proches ;
des spcifications techniques et un design communs ;
une proximit politique.
Une convention de groupement a t conclue dbut 2009 entre les deux collectivits afin de passer un
march global avec un co-contractant unique. Les deux villes ont partag lassistance matrise
douvrage (AMO) pour le volet technique de la passation du march global (dossier de consultation des
entreprises, analyse des candidatures, assistance la ngociation)
Parmi les dfis relever, ont t souligns :
larticulation des calendriers ;
la dfinition du besoin ;
la rdaction de la convention de groupement et larticulation avec les missions qui ne devaient
initialement pas en faire partie (design, AMO technique, AMO juridique).
Source : Mission daprs prsentation du groupement (8 juin 2010).

25

Cf. lettre du 8 dcembre 2015 adresse par Edouard Courtial, prsident du conseil dpartement de lOise,
Dominique Bussereau, prsident de lassemble des dpartements de France, sur ce sujet.

- 25 -

Annexe IV

26

3.2.1.3. Rares sont les groupements de troisime niveau rassemblant des entits
locales et dautres collectivits publiques
La seule exprience de mutualisation des achats entre ltat et des entits territoriales
rapporte la mission concerne un groupement de commandes sur le territoire corse.
Ce groupement concerne le rattachement des tablissements publics locaux denseignement
(EPLE) corses aux marchs rgionaux ports par ltat, rattachement qui a permis aux EPLE
dobtenir des gains tarifaires substantiels.

Lexprience corse de mutualisation des achats entre collectivits publiques visait,


depuis 2010, massifier les achats pour obtenir de meilleurs tarifs, de sorte rpondre aux
difficults spcifiques du territoire insulaire 26. la date de la mission, un groupement de
commandes runit environ 70 services, dont une majorit relve de ltat et de ses
oprateurs, auxquels se sont joints des centres hospitaliers et EPLE 27.
Selon les lments rapports la mission, cette mutualisation na pas chapp aux difficults
classiques du groupement de commandes (prsentes au 3.1), notamment :

des pesanteurs procdurales apportes par les EPLE dont les conseils dadministration
doivent dlibrer pour se rattacher aux marchs et pour lesquels lorganisation de CAO
avec 70 membres est ncessaire ;
des difficults dans le pilotage oprationnel, par la mission achat du SGAR qui sest
implique sur la prparation en amont de mise en cohrence des besoins, sur la
passation des marchs et la prise en charge des frais associs ainsi que sur le suivi de
lexcution des marchs ;
un besoin important daccompagnement du tissu conomique local, qui a impliqu un
allgement des cahiers des charges par rapport aux exigences nationales, un
allotissement infrargional des marchs et des contacts frquents avec les TPE-PME
locales pour les informer sur les procdures venir.

Reste que les rsultats obtenus par les 33 EPLE participant au groupement sont
substantiels : sur trois marchs de maintenance dont les rsultats ont t transmis la
mission (prsents au tableau 5), le groupement a permis une baisse des prix de 57 % en
moyenne, soit un gain moyen annuel de 1 652 TTC par EPLE.
Tableau 5 : Gains obtenus par les EPLE participant au groupement de commandes en Corse sur
trois marchs de maintenance*
Marchs
Nombre dEPLE bnficiaires
Prix historique pour
lensemble des EPLE
Prix du titulaire du march
pour lensemble des EPLE
Gain sur lensemble des EPLE
Gain moyen par EPLE

Maintenance des
autocommutateurs
(2013)
33
25 809 HT/an
11 874 HT/an
- 54 %
507 TTC/an

Maintenance des Alarmes anti-intrusion


portes et portails et dispositifs de vido(2014)
protection (2014)
26
33
17 377 HT/an

32 431 HT/an

- 51 %
409 TTC/an

- 62 %
737 TTC/an

8 536 HT/an

12 162 HT/an

Source : Mission daprs donnes transmises par la mission achat du SGAR Corse. * Comprenant la maintenance
prventive (forfait annuel) et corrective (forfait annuel comprenant les pices, la main duvre et le dplacement).

26 La

Corse tait alors marque par le dficit doffre de marchs nationaux, par le manque de concurrence locale et
par la fragilit du tissu conomique local, peu habitu aux procdures dappels doffres.

27 Ce groupement de commandes a t construit sur la base des marchs rgionaux passs par la mission achat du
secrtariat gnral aux affaires rgionales (SGAR) depuis 2010. Ces marchs ont progressivement t ouverts aux
oprateurs de ltat (2010), aux centres hospitaliers en coordination avec lagence rgionale de sant (2012) et
aux collges et lyces en coordination avec le rectorat de Corse (2013).

- 26 -

Annexe IV

27

3.2.2. Le recours aux groupements de commandes doit tre encourag et rester un


support gomtrie variable en fonction du degr de mutualisation
souhait par ses membres
Les avantages du groupement de commandes doivent tre valoriss, car ils sont :

une solution relativement souple (sans personnalit juridique) qui peut sadapter au
degr de mutualisation souhait par les membres ;
une solution de mutualisation et de massification des achats, qui apporte ce faisant des
gains tarifaires et des gains dans la passation des marchs.

Tableau 6 : Avantages et inconvnients du recours aux groupements de commandes


Avantages
Structure souple
Gain conomique
- conomies dchelle
- pouvoir de march accru
Scurisation juridique et conomies de
procdure (mutualisation des procdures de
passation des marchs, voire recours une
centrale dachat)

Source : Mission.

Inconvnients
Pilotage fin et dlicat :
- ncessaire travail amont de standardisation
et de mise en cohrence des besoins ;
- risque de sur-qualit ;
- ncessaire synchronisation des commandes
Lourdeurs procdurales
- rigidits des entres et sorties ;
- poids des CAO

Proposition n 1 : Faciliter le recours au groupement de commandes en allgeant les


exigences procdurales qui y sont lies, en intgrant cet instrument dans le champ des
dlgations lexcutif (article L. 2121-22 CGCT) et en reconnaissant explicitement les
conventions-cadres de groupements.
3.2.2.1. Pour encourager llargissement des groupements de commandes, la mission
propose dautoriser les dlgations de signature qui en allgera la charge
procdurale
Dj sans un souci de fluidification et de simplification des groupements de commandes
largis , larticle L. 1414-3 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) 28,
applicable compter du 1er avril 2016, prvoit quune CAO nest obligatoire que lorsque le
groupement de commandes est constitu dune majorit de collectivits territoriales
et/ou dtablissements publics locaux (EPL) (autres que des tablissements publics
sociaux ou mdico-sociaux). Ainsi, a contrario, si les collectivits territoriales et EPL ne
constituent quune minorit des membres du groupement, une CAO ne sera pas obligatoire.
Selon la mission, pour faciliter encore le recours aux groupements de commandes, des
allgements procduraux supplmentaires pourraient tre envisags, en particulier
llargissement du champ des dlgations de signature de larticle L. 2122-22 du CGCT aux
conventions de groupements de commandes, afin dinclure ces derniers dans le 4 de
larticle (cf. encadr 6 supra).

28 Article

101 de lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics.

- 27 -

28

Annexe IV

3.2.2.2. Pour faciliter les achats groups gomtrie variable , la mission propose de
reconnatre les conventions-cadres de groupements
En ce qui concerne sa mise en uvre oprationnelle, la mission recommande une
organisation gomtrie variable :

dans le cadre des intercommunalits, a fortiori lorsque le service achats de lEPCI


assure des missions au profit de ses membres (cf. 5 infra) ;
avec une approche la plus souple possible des groupements, qui doivent pouvoir
sadapter au degr de mutualisation souhait par les membres sur les diffrents
segments (par exemple grce des conventions-cadres de groupements) ;
sur des segments dachats banaliss, faciles standardiser, en commenant par les
marchs les plus simples (cf. 2.3.1 supra) ;
sur des volumes dachat suffisants, pour que les gains tarifaires obtenus grce au
volume compensent les surcots lis la gestion du groupement ;
en concentrant lintervention du groupement sur la phase amont (standardisation
du besoin, planification des commandes)
en allgeant autant que possible son intervention en aval (excution du march par
les membres ; forfaitisation annuelle autant que possible pour viter la multiplication
des factures ; etc.), notamment lorsquil y a un grand nombre de membres dans le
groupement.

Ds lors, afin de faciliter ces achats groups gomtrie variable , tant sur les
segments concerns que le nombre de collectivits y participant, la mission a relev la
pratique intressante des conventions cadres de groupement , tels que :

la convention de groupement cadre adopte par lagglomration dOrlans, afin


dadapter les marchs aux temporalits et aux souhaits des communes membres : les
services communs de la ville et de lagglomration dOrlans ont en effet indiqu la
mission avoir conclu, pour lanne 2016, une convention de groupement cadre , sur
une liste de 37 familles dachats (en particulier de fonctionnement et rcurrents), dont :

certains groupements de commandes ne concernent que la ville-centre et


lagglomration ;

dautres groupements sont ouverts lensemble des communes de


lagglomration (avec une exigence dadhsion avant le lancement du march) ;
la convention de lunion logistique interservices de secours (ULISS), convention
constitutive dun groupement national de commande particulirement souple pour ses
membres (cf. encadr 11).

Cette pratique est autorise par le droit, mme si elle nest pas explicitement reconnue, ce
que la mission suggre.
Encadr 11 : Groupement national de commande des SDIS (ULISS)

Selon le rapport de la Cour des comptes sur la mutualisation des moyens dpartementaux de la
scurit civile (2013) :
le groupement de commandes apparaissait comme une solution doptimisation privilgie entre
partenaires ayant des besoins proches (entre SDIS et dpartement ou entre SDIS ayant des besoins
oprationnels similaires , mais aucune donne prcise ne permettait dvaluer le poids du recours
cet outil ;
pour bnficier des tarifs les plus intressants lUGAP, les SDIS ont intrt constituer des
partenariats leur permettant dobtenir un volume de commandes suffisamment lev , sachant quil
existait des marges daugmentation importantes des achats lUGAP ;
selon les donnes recenses par la Cour sur plusieurs segments dachats, les achats non groups
(de SDIS seuls) concernait encore entre 50 % (pour les vhicules de secours et dassistance aux
- 28 -

Annexe IV

29

victimes fourgon 1 brancard 3,5 tonnes) et 86 % (pour les casques feux de forts ) des SDIS
en 2011, alors mme que les carts de prix constats varient fortement selon les modes
dacquisition (sur le premier segment mentionn, jusqu 66 % entre les diffrents SDIS) ;
les conomies potentielles sur les achats ont t values 75 M/an, par rapport une assiette
totale de 1,42 Mds (760 M en fonctionnement et 660 M en investissement), avec une
hypothse de gains nets de 10 % grce lachat group.
Suite ce rapport, plusieurs dizaines de services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) ont
conclu en 2014 une convention constitutive dun groupement national de commande dnomm
union logistique interservices de secours (ULISS) avec lobjectif doptimiser les achats de ses
membres. Parmi les principes de cette convention cadre, la mission retient le souci de prserver
lautonomie des membres avec :
la libert de chaque membre de participer, au cas par cas, aux commandes passes (en gardant la
possibilit de se dsengager avant la publication du dossier de consultation des entreprises) ;
lexistence dune formule dite inscription zro qui permet aux membres qui ne sont pas en
capacit de dterminer prcisment leur besoin quantitatif de participer un accord-cadre ou un
march, sans tre comptabiliss dans le minimum du march, pour autant quils fournissent une
valuation approximative de leur besoin moyen maximal pour tre inclus dans le maximum ;
le choix dun secrtaire du groupement, pour assurer le fonctionnement courant de la
convention (en sus des responsabilits de coordonnateurs de commandes).

Source : Mission daprs rapport de la Cour des comptes sur la mutualisation des moyens dpartementaux de la
scurit civile (septembre 2013) et convention constitutive du groupement national ULISS (2014).

4. Le recours aux centrales dachat, qui est galement une modalit


dachat group, pourrait utilement saccrotre
4.1. Les centrales dachat offrent de relles opportunits doptimisation et
dexpertise du processus dachat dans un cadre juridique souple
4.1.1. Le rgime juridique applicable aux centrales dachat permet une souplesse
dintervention et dorganisation
Au lieu de passer elle-mme ses procdures dachat, une collectivit territoriale peut
recourir une centrale dachat. Ce faisant, elle est rpute respecter ses obligations de
publicit et de mise en concurrence (cf. encadr 12 relatif au cadre juridique applicable).

Les modalits dintervention dune centrale, illustres dans le graphique 11, diffrent de
celles dun groupement de commandes, puisquune centrale peut agir en tant que :

grossiste (achat-revente) : le client final est compltement dcharg de la charge


juridique et administrative de lachat (comme UGAP et CapOise) ;
intermdiaire : elle organise les relations entre les clients et les fournisseurs en
prenant sa charge la passation (voire lexcution) des marchs pour le compte des
pouvoirs adjudicateurs (comme Approlys et CentrAchat).

Une centrale dachat nintervient pas ncessairement sur la logistique dapprovisionnement :


gnralement, les stocks ventuels de biens ne transitent pas par des entrepts quelle
dtiendrait et les flux physiques sont directement raliss entre fournisseurs et clients.
En termes dorganisation :

par rapport un groupement de commandes, il nest pas ncessaire que la centrale ait
des besoins propres dans le domaine de la consultation publique quelle engage,
contrairement au coordonnateur dun groupement de commandes qui doit figurer
parmi les acheteurs potentiels du groupement ;
- 29 -

Annexe IV

30

la cration dune structure ddie nest pas obligatoire pour les acheteurs publics qui
souhaitent recourir une centrale dachat : il peut en effet tre envisag quune
collectivit publique, un tablissement public voire un organisme priv (qui aurait
qualit dorganisme de droit public au regard du rgime de la commande publique et
sous rserv dy tre autorit) soit rig en centrale dachat.
Graphique 11 : Diffrentes formes de recours une centrale dachat

Source : Mission.

Cette solution est conforte par les rformes normatives en cours, le rgime juridique
ntant que marginalement modifi pour largir les possibilits dintervention des centrales
dachat.
Encadr 12 : Cadre juridique applicable la centrale dachat

En application de larticle 9 du code des marchs publics (CMP), les personnes publiques qui ont
recours une centrale dachat sont considres comme ayant respect leurs obligations en matire de
publicit et de mise en concurrence, sous rserve que la centrale dachat respecte les dispositions
applicables (modalits de publicit et de mise en concurrence prvues par le CMP). Une centrale
dachat est essentiellement charge deffectuer des acquisitions ou de passer des marchs publics ou
accords-cadres pour dautres pouvoirs adjudicateurs.
Le recours une centrale dachat peut tre plus ou moins important et intgr avec la fonction achat de
la collectivit territoriale et il peut prendre deux formes, selon les termes du considrant 69 de la
directive 2014/24/UE :
soit dun grossiste contractuel, dans une procdure dachat (stockage -) revente, qui lui
permet de mettre disposition des fournitures ou services ses clients ;
soit dun intermdiaire contractuel, en passant lui-mme les accords-cadres ou marchs pour le
compte des pouvoirs adjudicateurs ; dans ce cas, la centrale dachat peut prendre sa charge
lensemble de la procdure dachat, jusqu lexcution du march, ou se limiter la slection des
fournisseurs dans un accord-cadre et laisser les pouvoirs adjudicateurs passer et excuter les
marchs subsquents.
Par ailleurs, compter du 1er avril 2016, une centrale dachat peut offrir, en sus des outils de
mutualisation, des services d auxiliaire dachat (article 26 de lordonnance n 2015-899
du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics), savoir :
la mise disposition dinfrastructures techniques pour aider les acheteurs passer leurs marchs ;
des conseils sur la conception et le droulement des procdures de passation des marchs ;
- 30 -

Annexe IV

31

la prparation et la gestion des procdures de passation, au nom et pour le compte de lacheteur.


Le recours une centrale dachat peut se faire sans publicit ni mise en concurrence*, mais la relation
entre cette centrale et les pouvoirs adjudicateurs qui souhaitent bnficier de ses prestations doit tre
prcise conventionnellement. Un tel document doit notamment prciser le cadre de la mission de la
centrale dachat et ses conditions dintervention, notamment financires.
Une collectivit territoriale ou un de ses tablissements publics peut dcider de se constituer en
centrale dachat et passer des procdures pour le compte dautres collectivits publiques. Pour ce
faire, lassemble dlibrante de la collectivit (ou le conseil dadministration de lorganisme) doit
prciser ses conditions dintervention. Le cas chant, ltablissement public (EPL, EPCI, syndicat
mixte) devra prciser larticulation de son intervention comme centrale dachat avec son principe de
spcialit.

Source : Mission, notamment daprs la circulaire du 14 fvrier 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en
matire de marchs publics (paragraphe 6.3) et larticle de Thomas Rouveyran et Aliona Stratula (SCP Seban et
associs), Quels organismes peuvent tre qualifis de centrale dachat ? , 1er dcembre 2014. * Un march public de
prestation de services doit cependant tre conclu si la centrale dachat intervient comme mandataire dune
collectivit, sous peine que son intervention soit analyse comme une gestion de fait.

4.1.2. Lintrt de recourir une centrale dachat est la fois de rduire les cots en
standardisant et en massifiant lachat et dexternaliser la procdure de
commande publique
Dans le recours une centrale dachat, lun des premiers avantages recherchs est celui
dun prix infrieur, la standardisation et la mutualisation des achats des utilisateurs ou
clients de la centrale gnrant un effet volume.

En outre, des conomies sont attendues de lexternalisation, totale ou partielle, de la


procdure de commande publique : rdaction du march, publication, analyse des offres,
voire excution (runions de lancement, suivi des commandes et livraisons, contentieux). Il
est en effet plus simple de passer une commande quun march, et la centrale permet aux
acheteurs publics de :

raliser des gains de temps tout en scurisant, au plan juridique, lacte dachat ;
accder une comptence dachat professionnalise, notamment pour les marchs
complexes ;
accrotre la ractivit en cas de besoin nouveau, imprvu ou urgent ;
raccourcir les dlais de paiement.

Lexemple britannique est particulirement rvlateur du gain attendre du recours aux


centrales dachat, puisque le dploiement dune centrale dachat dans le Pays de Galles aurait
permis de raliser un gain estim prs de 30 % du montant des achats passs par les entits
publiques y recourant (cf. encadr 13).
Encadr 13 : Exemple du recours aux centrales dachat au Royaume-Uni

Au niveau central, le gouvernement a donn lexemple en semparant de lenjeu de centralisation de la


commande publique ds 1980. Il sest ainsi dot en 1991 dune agence des achats (Buying Agency),
transforme par la suite en service de la commande publique (Government Procurement Service GPS).
Cette pratique a essaim dans le reste du Royaume-Uni :
certaines centrales locale dachats contractent directement auprs du GPS ;
le Pays de Galles a adopt un modle similaire en dployant le Welsh National Procurement Service
afin de centraliser la commande de plus de 70 entits publiques diffrentes (collectivits, services
mdicaux, universits, coles, services de polices et de pompiers). Le gain ralis a t estim
prs de 30 % du montants total des achats total (4,3 Mds ).
Si la centralisation de la commande publique au niveau local implique un transfert total de
comptences en matire dachats pouvant tre vcu par les collectivits comme une perte de
- 31 -

Annexe IV

32

souverainet, la Chambre des communes lencourage le plus possible compte tenu des conomies
dchelle offerte par la passation de contrats un niveau national. De plus, la Chambre des communes
rappelle les autres avantages procurs par une centralisation intelligente, comme laccs un
personnel spcialis disposant de comptences de ngociation dont seraient dpourvues les
collectivits prises individuellement.
Plusieurs collectivits britanniques ont ainsi ralis des conomies en passant leurs commandes via
des centrales dachats publics (Public Buying Organisations) :
lors de la mise en uvre dun projet dagrandissement du parc scolaire dun montant de 32 M,
larrondissement royal de Kingston-Upon-Thames est parvenu abaisser ses cots de procdures
contractuelles de 75 k. Il a ralis un gain estim 26 % du montant total du contrat ;
le comt du Hampshire, le comt de Surrey et les arrondissements de Reading et West Sussex ont
coordonn leurs actions pour abaisser le cot de la construction de huit coles primaires.

Source : Mission daprs 50 ways to save Examples of sensible savings in local government (2012) et Les
collectivits locales britanniques mutualisent des services pour rduire les cots - Publics Acteurs (mai 2015).

Lopportunit de recourir une centrale dachat est particulirement avre en ce qui


concerne les marchs dont loffre est nationale ou internationale, et les segments
dachat aux spcificits rduites, en particulier dans le domaine de lnergie (gaz,
lectricit, fioul).
En pratique, les collectivits territoriales font appel :

soit lUGAP, tablissement public national (cf. 4.2) ;


soit une centrale locale, comme il en apparat dsormais dans certains territoires
(cf. 4.3).

Il est toutefois difficile, pour les collectivits territoriales, dobjectiver lintrt de recourir
une centrale dachat car :

elles raisonnent frquemment en cot apparent (en comparant les tarifs obtenus
dans la centrale ceux obtenus ailleurs) et non en cot complet (sans intgrer les cots
de passation des procdures) ;
les achats sont rarement comparables (en termes de qualit du produit, de service
aprs-vente, de modalits dapprovisionnement et dlais de livraison, etc.).
Tableau 7 : Avantages et inconvnients du recours une centrale dachat
Avantages

Inconvnients

Gain conomique obtenu grce au volume


Standardisation des achats (rduction du
nombre de rfrences)
Scurisation juridique et gain en temps grce
lexternalisation de la procdure dachat
Pour certaines collectivits, gain en qualit
procdurale pour certains marchs
complexes ou techniques (recours des
ressources humaines professionnalises)

Enjeux politiques lis au caractre local ou non


de lachat
Attractivit tarifaire conditionne par le
volume dactivit de la centrale
Accompagnement limit dans la dmarche
achat des collectivits
Moindre matrise sur les conditions
dexcution et modalits
dapprovisionnement

Source : Mission.

- 32 -

Annexe IV

33

4.2. Le recours lUGAP, centrale nationale et gnraliste, est limit par la


difficult de certaines collectivits mutualiser et massifier leurs achats
Lunion des groupements dachats publics (UGAP) est la principale centrale dachat franaise,
vocation gnraliste (cf. encadr 14). Elle intervient pour lensemble des entits publiques,
y compris les collectivits territoriales, mais ces dernires sont sous-reprsentes dans son
volume daffaires au regard de leur poids dans les achats publics, cette sous-reprsentation
tant intimement li leur dispersion.
Encadr 14 : Elments de prsentation gnrale de lUGAP

Lunion des groupements dachats publics (UGAP) est un tablissement public industriel et commercial
(EPIC) cr par le dcret n 85-801 du 30 juillet 1985 et rattach une double tutelle (ministre charg
du budget et ministre charg de lducation nationale).
Son effectif de 1 100 salaris est rparti pour moiti sur le sige (dont une direction des achats et une
direction logistique) et pour moiti dans le rseau implant sur 24 sites (dont 6 directions
interrgionales).
Son offre porte sur cinq univers dachat que sont :
linformatique (83 % des commandes en 2015 en montant) : ordinateurs et priphriques,
rseaux, tlcom, serveurs, logiciels, prestations de services informatiques, prestations
intellectuelles informatiques, impression reprographie, consommables informatiques, fournitures
de bureau, papier ;
les vhicules (29 %) : vhicules lgers, vhicules utilitaires lgers, gestion de flotte, assurance,
environnement voierie, vhicules industriels, vhicules de scurit intrieure, incendie et secours
et protection ;
le mdical (17 %) : imagerie, anesthsie-ranimation, quipements biologiques, consommables
mdicaux, mobilier mdicalis, quipements de soin ;
les services et lnergie (13 %) : services (propret tertiaire, scurit humaine, accueil,
dmnagement, contrles rglementaires, maintenance multi technique), produits ptroliers, gaz,
lectricit, services financiers ;
le mobilier et lquipement gnral (8 %) : mobilier de bureau, mobilier collectif, mobilier scolaire,
mobilier urbain, grande cuisine, blanchisserie, produits dhygine et dentretien.
Source : Mission daprs prsentation UGAP (fvrier 2016).

- 33 -

Annexe IV

34

4.2.1. Si le volume daffaires ralis par lUGAP avec les collectivits territoriales ne
cesse daugmenter, il demeure limit au regard de leurs dpenses dachats, en
particulier au sein du secteur communal
En 2015, avec 795 M HT, les administrations publiques locales (APUL) reprsentent un
tiers du chiffre daffaires de lUGAP (graphique 12), derrire ltat et ses oprateurs
(1 007 M HT soit 41 %) et devant le secteur sanitaire et social (646 M HT soit 26 %).
Graphique 12 : Rpartition du chiffre daffaires* de lUGAP en 2015 (montants en M HT)
Ministres

174

Oprateurs de l'tat et autres


tablissements publics

702

472

Collectivits territoriales et
tablissements publics locaux
tablissements hospitaliers

305
795

Secteur social
Source : Mission daprs donnes UGAP. * Chiffre daffaires : commandes enregistres.

Le chiffre daffaires de lUGAP dans le primtre retenu par la mission slve 626 M HT
en 2015 (soit 26 % du chiffre daffaires de lUGAP), avec une croissance annuelle moyenne
de 11 % par an entre 2008 et 2015 (graphique 13), tire par le dynamisme de la
commande des dpartements (+ 15 % par an) et du secteur communal (+ 13 % par an).
Graphique 13 : Chiffre daffaires* de lUGAP avec les collectivits territoriales entre 2007
et 2015 par chelon territorial (montants en M HT)
700
600

500
400
300
200
100

0
2007

2008

Rgions

2009

2010

2011

Dpartements (hors SDIS)

2012

EPCI

2013

Communes

Source : Mission daprs donnes UGAP. * Chiffre daffaires : commandes enregistres.

- 34 -

2014

2015

Annexe IV

35

En 2015, 13 700 collectivits territoriales sont clientes de lUGAP, dont la totalit des
conseils rgionaux et dpartementaux, mais seulement 5 500 communes (graphique 14).

En effet en 2015, le taux de couverture de lUGAP des communes slve


seulement 15 % (tableau 8). Il est fonction de la dimension de la commune : lUGAP compte
en effet toutes les communes de plus de 50 000 habitants parmi ses clients mais
seulement 6 % des communes de moins de 1 000 habitants.
Graphique 14 : Nombre de collectivits territoriales clientes de lUGAP en 2015 en fonction de
lchelon territorial

1911
6256

Rgions
3640

Dpartements (hors SDIS)


EPCI

Secteur communal

1848

Source : Mission daprs donnes UGAP. NB. Rgions couvrant les conseils rgionaux, lyces publics gnraux et
professionnels et oprateurs rgionaux ; dpartements couvrant les conseils dpartementaux, les collges et autres
tablissements denseignement et les rgies dpartementales ; EPCI couvrant galement les socits dconomie
mixte ; secteur communal couvrant les communes, les caisses des coles et coopratives scolaires, les centres
communaux daction sociale et les rgies municipales.

Tableau 8 : Part des communes et intercommunalits clientes de lUGAP en fonction de leur


dimension et de leur rgime fiscal (2015)
Collectivits clientes Nombre total de Taux de couverture
de lUGAP (a)
collectivits (b)
par l'UGAP (a/b)
Communes en fonction de leur population
Plus de 50 000 habitants
115
113
102 %
Entre 10 000 et 50 000 habitants
685
788
87 %
Entre 50 000 et 10 000 habitants
709
1 089
65 %
Entre 1 000et 5 000 habitants
2 292
7 685
30 %
Moins de 1 000 habitants
1 644
26 854
6%
EPCI avec ou sans fiscalit propre
Syndicats
848
12 666
7%
EPCI fiscalit propre
932
2 133
44 %
Source : Mission daprs donnes UGAP (clients) et chiffres collectivits locales (DGCL).

- 35 -

Annexe IV

36

4.2.2. Malgr le dveloppement de relations partenariales privilgies avec certaines


collectivits, lUGAP dispose encore de marges de progrs pour largir son offre
et sa part de march
4.2.2.1. Le dveloppement de relations dites partenariales permet lUGAP de
proposer une tarification allge aux collectivits partenaires
La tarification (ou taux de marge) de lUGAP est, selon la direction de ltablissement, tablie
de sorte assurer la couverture de lensemble des cots (prix dachat et cots de
fonctionnement). Grce laugmentation du volume daffaires, le taux de marge moyen
ralis par lUGAP avec les collectivits territoriales a chut de 12,45 % en 2007
7,26 % en 2015 (graphique 15) 29.
Ce taux de marge moyen varie en fonction :

des produits achets, savoir de leur cot dacquisition, de leur volume dachat ainsi
que de laccompagnement ncessaire avant ou aprs leur vente ;
du type de relations commerciales entretenues par lUGAP avec les collectivits
publiques :

dans le cadre de relations occasionnelles et non structures (hors


partenariat), les collectivits se voient appliquer une tarification standard ou
une tarification dite grand compte (par minoration de la tarification
standard partir dun certain volume dachats) ;

dans le cadre de relations dites partenariales , dans lesquelles les


personnes publiques (ou leur groupement) sengagent un achat
pluriannuel minimum de fournitures ou de services (sur un univers
dachat ), la tarification est rduite (avec un taux de marge moyen
de 3,30 % en 2015, soit 4,0 points de moins que le taux de marge moyen global).
Graphique 15 : volution du taux de marge moyen (TMM) de lUGAP avec les
collectivits territoriales entre 2007 et 2015

14,0%

12,0%

12,8%
12,4%

10,0%

11,9%
11,5%

11,4%
10,1%
10,9%
9,7%

8,0%

9,5%
8,9%

6,0%
4,0%
2,0%
0,0%

9,0%

9,3%

9,7%

9,8%

7,9%

7,6%

7,4%

7,3%

3,2%

3,3%

3,3%

3,3%

3,6%

3,5%

3,4%

3,3%

3,3%

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

TMM occasionnel

Source : Mission daprs donnes UGAP.

TMM partenarial

29

TMM global

Le taux de marge moyen global de lUGAP (avec lensemble de ses clients) a chut de 9,11 % en 2007 4,91 %
en 2015.

- 36 -

Annexe IV

37

Ce type de relations partenariales entre lUGAP et les collectivits sest fortement


dvelopp partir de lanne 2010, lors de labaissement du seuil dengagement
de 10 5 M HT sur 3 4 ans 30. Le chiffre daffaires ralis par lUGAP avec les collectivits
territoriales dans le cadre de relations partenariales est ainsi pass de 16 M HT en 2009
182 M HT en 2015 (graphique 16). En 2015, il concerne environ un tiers des commandes
des communes, EPCI et dpartements.
Graphique 16 : Chiffre daffaires* de lUGAP avec les collectivits territoriales entre 2007
et 2015 en fonction du type de relation commerciale (montants en M HT)

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0

26

56

130

211

264

310

11

16

21

323

349

373

441

473

498

495

483

485

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Relations occasionnelles ou non structures

Relations partenariales

Source : Mission daprs donnes UGAP. * Chiffre daffaires : commandes enregistres

Les conventions de partenariat offrent une souplesse trs intressante pour les
collectivits, comme lillustrent la convention entre lUGAP et la ville de Marseille, celle avec
la mtropole de Lyon (les communes membres bnficient des tarifs de la mtropole) ou celle
entre lUGAP et la centrale dachat Approlys (idem pour les membres du GIP).
Encadr 15 : Relations partenariales entre lUGAP et la ville de Marseille

Avant 2011, la ville de Marseille recourrait dj lUGAP dans des domaines varis et bnficiait dun
tarif grand compte . cette poque, chaque service traitait directement avec lUGAP, sans pilotage
centralis.
compter de 2011, la ville et lUGAP ont conclu une convention de partenariat (pour la
priode 2011-15), grce laquelle :
la ville nest plus un simple client, elle devient un partenaire , en participant la prparation des
cahiers des charges, en bnficiant dun tarif partenarial , en recevant des conseils (par
exemple, dun architecte dintrieur pour lamnagement des bureaux) ; cet appui accru de lUGAP
lui permet de recentrer ses propres ressources sur le cur de mtier et les domaines spcifiques
de la ville, auxquels lUGAP na pas vocation rpondre ;
le pilotage des relations ville / UGAP est centralis et valu , le suivi du partenariat tant ralis
par la direction de la commande publique de la ville (qui organise des comits de pilotage deux
fois par an), mme si les services gardent leur autonomie dans le choix du recours ou non
lUGAP.
Sur les 60 M de dpenses ralises en 2012 et mai 2015 par la ville de Marseille auprs des lUGAP
(tous univers dachats confondus), les gains atteindraient 5 M*, auxquels sajoutent les
conomies en matire de ressources affectes la passation des marchs (estimes 750 K/an).

Source : Mission daprs le rcapitulatif des relations entre la ville de Marseille et lUGAP (29
septembre 2015).* Gains calculs partir du tarif partenarial, des frais de passation des marchs non engags et des
variations la baisse des prix des marchs UGAP sur la priode.

30 Dlibration du conseil dadministration de lUGAP du 12 avril 2010.

- 37 -

Annexe IV

38

noter cependant quen 2015, si les collectivits territoriales reprsentent 26 % du chiffre


daffaires de lUGAP, lactivit ralise avec les collectivits dans un cadre partenarial
(182 M HT) ne reprsente que 10 % de lactivit partenariale de lUGAP (1,75 Mds).

4.2.2.2. Les insatisfactions exprimes par les collectivits territoriales portent sur la
tarification de lUGAP mais galement sur la qualit du service rendu

Les collectivits rencontres par la mission soulignent deux intrts majeurs du recours
lUGAP :

dune part, le gain conomique pour les achats rcurrents, banaliss et


massifis (essentiellement pour les grandes collectivits) ;
dautre part, le gain de temps et la ractivit (en particulier pour les plus petites
collectivits, lorsquun besoin dachat est urgent et que la procdure est trop complexe,
trop longue ou est reste infructueuse) ;
titre subsidiaire, certaines collectivits ont soulign lintrt du recours lUGAP pour
certains marchs complexes ou techniques, comme le march des vhicules lectriques
ou les marchs nergtiques (carburants, gaz).

Plusieurs lments expliquent le caractre limit de la part de march et de la relation


partenariale entre lUGAP et les collectivits territoriales :

le manque dattractivit des tarifications de lUGAP pour les collectivits,


notamment les plus petites qui prouvent des difficults massifier leurs achats, les
standardiser et sengager dans une dmarche de planification pluriannuelle ;
certaines rticences, limites et insatisfactions rapportes la mission sur les
prestations de lUGAP, notamment :

linsuffisant recours de lUGAP aux fournisseurs locaux (lallotissement des


marchs de lUGAP est gnralement national, parfois rgional ;

les dfauts dans le suivi de lexcution contractuelle de certains marchs (dlais


de livraisons, difficile articulation avec les chanes dapprovisionnement locales,
etc.), qui sexpliquent entre autres par le portage de lessentiel des marchs au
niveau central de lUGAP et par les difficults qui en dcoulent pour le rseau ;

la crainte dune externalisation excessive de lacte dachat des collectivits et


dune dpossession des dcideurs locaux des instruments constitutifs dune
fonction achats.

Tableau 9 : Avantages et inconvnients du recours lUGAP pour les collectivits territoriales


Avantages

Inconvnients

Gain conomique obtenu grce au volume


(a fortiori en cas de convention partenariale
pluriannuelle avec lUGAP)
Scurisation juridique et gain en temps grce
lexternalisation de la procdure dachat
Gain en qualit procdurale pour certains
marchs complexes ou techniques (recours
des ressources humaines professionnalises)

Accompagnement limit dans la dmarche


achat des collectivits
Moindre attractivit tarifaire pour les petites
collectivits (faute dun volume suffisant)
Reproche dun recours insuffisant aux
fournisseurs locaux
Dfauts dans le suivi de lexcution
contractuelle
Pour certaines collectivits, ncessaire
adaptation de la chane dapprovisionnement

Source : Mission.

- 38 -

Annexe IV

39

Il convient toutefois de souligner :

lappui de lUGAP sur des fournisseurs qui sont des trs petites entreprises et petites et
moyennes entreprises (TPE-PME), hauteur de 63 % en 2014 ;
le travail de communication de lUGAP sur son recours aux fournisseurs des
territoires (cf. graphique 17) : par exemple, les collectivits publiques du dpartement
du Finistre adressent, via lUGAP, 41,3 % de leurs achats des fournisseurs du mme
dpartement (en lespce, li aux commandes de carburant de la Marine nationale
installe Brest).
Graphique 17 : Taux dachat local* de lUGAP

Source : Carte transmise par lUGAP (mars 2016).* Part des achats adresss par les collectivits publiques du
dpartement aux fournisseurs de ce mme dpartement.

4.2.3. La mission propose une implication accrue de lUGAP pour rpondre aux
attentes des collectivits territoriales, en sappuyant notamment sur
linstrument partenarial
Compte tenu du volume des achats des collectivits territoriales (45 Mds en 2014 sur le
primtre des achats courants retenu dans la mission cf. annexe VII), un accroissement
du rle de lUGAP est, selon la mission, souhaitable.

Proposition n 2 : Envisager une implication accrue de lUGAP pour rpondre aux


attentes des collectivits territoriales, notamment via un assouplissement de laccs
aux conventions partenariales (en particulier pour les EPCI qui coordonneraient les
achats de leurs membres), une amlioration du service propos et une plus grande
communication sur limpact conomique de son achat dans les territoires.

- 39 -

40

Annexe IV

Concrtement, il pourrait sagir pour lUGAP de proposer aux plus grandes collectivits
des solutions partenariales souples qui slargiraient automatiquement aux petites
collectivits du territoire, par exemple portes par les structures intercommunales ou par
des centrales dachat locales (cf. cas prcits de la mtropole de Lyon et dApprolys). Pour
quune telle dmarche soit rentable, un vritable travail de mutualisation doit tre men en
amont par les plus grandes structures (EPCI, centrales locales, etc.), afin que lengagement du
volume de la convention partenariale soit effectivement atteint.

Deuximement, lUGAP gagnerait amliorer le service offert aux collectivits dune


taille modeste avec des outils adapts leur maillage territorial (renforcement de
linterface de service aprs-vente, travail sur les dlais de livraison, dveloppement doutils
de suivi des commandes, etc.). Si les moyens de lUGAP devaient tre accrus dans son rseau,
une telle volution devrait tre compense, soit par une amlioration de lefficience des
moyens actuels de loprateur, soit par une hausse tarifaire ; le cas chant, ce choix
stratgique doit tre valu et entrin par la gouvernance de ltablissement.
Enfin, compte tenu de limportance de laspect local de lachat pour les collectivits,
lUGAP peut encore davantage :

faire connatre limpact conomique de son achat sur le territoire ;


retenir un allotissement fin des marchs ( un niveau infrargional) lorsquil
nimplique pas de dgradation conomique de loffre ;
articuler loffre propose par lUGAP avec celle des centrales locales (voir
ci-dessous).

- 40 -

Annexe IV

41

4.3. Les centrales dachat locales, qui se dveloppent sur les territoires,
devraient se positionner en complmentarit avec les
solutions
existantes
4.3.1. Les centrales dachat locales, dont le dveloppement sur les territoires est
rcent, rencontrent des dfis de fonctionnement
4.3.1.1. Les centrales dachat locales identifies par la mission proposent un outil
dingnierie de commande publique particulirement utile aux petites entits du
territoire
Avec une antriorit moindre que dans le secteur hospitalier 31, un certain nombre de
centrales dachat locales existent et se dveloppent.
La mission a identifi cinq expriences de centrales dachat locales, dont les principales
caractristiques sont synthtises dans le tableau 10 :

deux initiatives interdpartementales ayant le souci doffrir un outil dingnierie de


la commande publique au profit des plus petites collectivits et des collges :

CapOise-Picardie, sous limpulsion du conseil dpartemental de lOise en 2009 ;

Approlys, avec lappui des conseils dpartementaux du Loiret, du Loir et Cher et


de lEure et Loire en 2014 ;
deux initiatives rgionales visant massifier les achats du conseil rgional et de ses
oprateurs (notamment du rseau des lyces) :

CapAqui, sous limpulsion du conseil rgional dAquitaine depuis 2008 ;

CentrAchat, avec lappui du conseil rgional du Centre en 2014 ;


une exprience interrgionale, via lassociation EPSILON qui rassemble lensemble des
rgions pour les achats de logiciels et systmes dinformation.

Au-del des diffrences dobjectifs, dchelles et de structures juridiques, la dualit des


modles conomiques retenus est marquante :

la seule centrale locale proposant un service d achat revente est CapOise-Picardie


( lexception des marchs de travaux et dnergie) ; elle est la seule avoir retenu un
modle commercial , avec une gestion de droit priv (recrutements contractuels,
comptabilit de droit priv) et un financement par perception de commissions sur les
ventes ;
les autres centrales proposent des services dintermdiation (pour la passation de
marchs), avec un modle public , fonctionnant essentiellement grce aux moyens
mis disposition par les collectivits fondatrices.

31 UniHA, Unicancer, Rsah IDF

- 41 -

42

STRUCTURE

MEMBRES ET BENEFICIAIRES

ACTIVITE

Segments
dintervention

Nombre de
bnficiaires
Dont : part de
bnficiaires publics
Dont : part de CT*
bnficiaires

Bnficiaires

Interdpartemental

GIP

Approlys
14 fvrier 2014
Rgional

100 %
45 %
Segments dachat dont
loffre est rgionale ou
nationale (ex : nergie,
vhicules)

472 en 2015

100 %

62 %

Segments de travaux et de
fournitures banaliss ,
notamment de matriel
informatique, de denres
alimentaires et de
produits dentretien

599 en fvrier 2016

Organismes publics et
privs de la rgion
Centre-Val de Loire

Organismes publics ou
privs de la rgion
Picardie, sans obligation
dtre membre de
lassociation

3 membres en
fvrier 2014
599 membres en
fvrier 2016

- 42 -

Segments de produits et
de services standards,
selon les demandes des
membres, commencer
par lnergie et les
fournitures

20 %

96 %

158 en fvrier 2016

Organismes publics et
privs de la rgion
Centre-Val de Loire

15 membres en
juin 2014
158 membres en
fvrier 2016

en

en

Segments de fournitures
et services banaliss ,
notamment
dinformatique, mobilier,
photocopieurs, produits
dentretien

100 %

Acheteurs publics de la
rgion Aquitaine
Limousin
Poitou-Charentes

834 membres
2013
1350 membres
2015

Conseil rgional
dAquitaine, Bordeaux
Mtropole et mairie de
Floirac

Rgional

Interrgional

Segments des systmes


dinformation et du
numrique

100 %

Rgions

23 rgions fin 2015


14 nouvelles rgions
dbut 2016

Conseils rgionaux de
lAquitaine, du Centre,
dIle-de-France, de
Lorraine, de Pays de la
Loire et de Rhne-Alpes

CentrAchat
CapAqui
EPSILON
Juin 2014
2008
23 juillet 2012
Initialement association
loi 1901 ; GIP
Association loi 1901
Association loi 1901
depuis juillet 2015

Conseils dpartementaux
Conseil dpartemental de de lEure et Loire (CD 28), Conseil rgional du
lOise (CD 60)
du Loir et Cher (CD 41) et Centre
du Loiret (CD 45)

Dpartemental (Oise)
voire rgional (Picardie)

Association loi 1901

Cap Oise-Picardie
9 avril 2009

18 membres en
Nombre de membres
fvrier 2016

Collectivit(s)
fondatrice(s)

chelon territorial

Structure juridique

Caractristiques
Date de cration

Tableau 10 : Analyse compare des caractristiques des centrales dachat locales

Annexe IV

Agents mis disposition


par les CD 28, 41 et 45

Agents recruts par la


centrale, sous contrat de
droit priv

Comptabilit prive

Rgime comptable

Comptabilit publique

6,85 ETP
(soit plus de 30 agents)

Statut du personnel

Modle de
financement

13,8 ETP
(14 personnes)

440 K en 2016 (y. c.


moyens mis
disposition)

Effectifs

854 K en 2015

Au moins 4,6 M
(soit 16 %) en 2015

10 personnes

Comptabilit publique

Nd.

Agents du CR mis
disposition ou en
cumul dactivit
Nd.
Agent recrut par la
centrale, sous contrat
de droit priv

Au moins 1 ETP

Nd.

125 K en 2016 (hors


Nd.
moyens mis disposition)
Personnel et locaux
mis disposition par
les membres (mise
disposition ou cumul
dactivit)
Cotisations des
membres pour les
dpenses de
fonctionnement (y
compris un
recrutement
contractuel)

CapAqui
4,7 M en 2013
9,0 M en 2015

33 % sur le segment
du gaz naturel ;
Nd.
manque de recul sur
les autres familles

CentrAchat
Environ 10,0 M
en 2015

- 43 -

Approlys
Au moins 27,9 M
en 2015 (volumes dachat
minimum des adhrents)

Personnel et matriel
(locaux, vhicules,
fournitures) mis
disposition par les
CD membres du GIP
Contributions et
cotisations des
membres pour le
budget de
fonctionnement non
couvert
(74 K en 2016)

20,0 M HT en 2010
44,5 M HT en 2015

Cap Oise-Picardie

Prt initial du CD 60
pour constituer un
fonds de roulement
Financement grce
aux commissions
perues sur les
ventes (absence de
subvention du
CD 60), avec un taux
de marge
denviron 4,5 %

Budget de
fonctionnement

Gain affich sur le


volume dachat

Volume daffaire

Caractristiques

Annexe IV

Source : Mission daprs lments transmis par les centrales.* Hors EPLE, SDIS, OPAC, etc.

MOYENS

Nd.

Nd.

Nd.

Cotisations des
membres

38 K en 2015

Nd.

Nd.

EPSILON

43

Annexe IV

44

4.3.1.2. Les centrales dachat locales mettent en avant une offre de services de
proximit, mais leurs difficults de fonctionnement ne doivent pas tre sousestimes
Les centrales dachat locales mettent en avant une plus-value diffrente de celle de
lUGAP, base sur leur spcificit de centrales locales .
Le principal atout valoris est ainsi celui de loffre dune ingnierie de commande
publique de proximit, qui prend plusieurs formes :

la proximit professionnelle : une quipe de professionnels entretient des


relations personnelles entre la centrale dachat et les services des collectivits. Ainsi,
CapOise-Picardie indique viter les solutions dpersonnalises (type numro vert
ou adresse mail gnrique) et dsigner des correspondants de sorte ce que les
collectivits aient des interlocuteurs clairement identifis ;
lancrage territorial : le recours, dans le respect du cadre juridique, des entreprises
localement implantes grce la connaissance du tissu local, la valorisation de la
rapidit dintervention, etc. ;
lingnierie de commande publique : les centrales locales offrent aux collectivits des
comptences et expertises dont elles sont insuffisamment pourvues en interne,
permettant une scurisation juridique et une meilleure dfinition du besoin.

En pratique, la mission a constat un faible nombre de centrales dachat locales cres et la


concentration de leur activit sur la passation des marchs (rares sont en effet les centrales
locales qui se livrent une activit de type achat/revente). Bien que nombre de collectivits
aient conscience de lintrt dune centrale dachat locale, leur dveloppement rencontre
des difficults dordre politique et conomique.

Comme en tmoigne la cration quasi-concomitante de deux centrales dachat sur un mme


territoire (CentrAchat et Approlys dans la rgion Centre), les premiers enjeux du bon
fonctionnement dune centrale dachat locale sont en effet politiques :

la centrale dachat peut tre perue comme un cran entre les fournisseurs locaux et
le donneur dordre quest la collectivit territoriale, amoindrissant ce faisant le rle
conomique de la collectivit ;
les diffrents donneurs dordre de la centrale doivent saccorder sur des objectifs
communs, sachant que lachat public peut en poursuivre de nombreux (dveloppement
durable, insertion sociale, etc.) ;
leffet dentranement des plus grandes collectivits du territoire 32 est indispensable
pour obtenir des prix attractifs, mme si ces collectivits peuvent bnficier de tarifs
intressants sans agrger les besoins de plus petites collectivits ;
la conviction des collectivits du territoire est indispensable, notamment sur les gains
achats quelles peuvent envisager en recourant la centrale ce qui explique le choix
des centrales dachat locales de la rgion Centre de commencer par le segment de
lnergie, dont la massification leur a permis dobtenir en 2015 un gain tarifaire
important dans un contexte douverture la concurrence 33.

32

Par exemple en 2015, le conseil dpartemental de lOise reprsente 66 % des commandes de CapOise-Picardie
(31 % des commandes de fournitures).
33 Selon les lments quelles ont transmis

la mission :
Approlys a contractualis une assistance matrise douvrage pour les marchs complexes, qui la aid
construire son premier march relatif la fourniture de gaz et dlectricit. Sur le march de gaz, les
gains obtenus par rapport aux tarifs rglements de juin 2015 schelonnent entre 12,3 % et 14,6 %
(prix fermes sur deux ans). Sur le march dlectricit, les gains sont compris entre 4,5 % et 8,4 % par
rapport aux tarifs rglements (tarifs fixes sur trois ans) ;

- 44 -

Annexe IV

45

Les dfis de coordination oprationnelle rencontrs par les groupements de commandes


(cf. 3.1) ne sauront tre vits, notamment pour mettre en cohrence les besoins des clients.

Enfin, les obstacles conomiques dune centrale dachat locale ne doivent pas non plus tre
sous-estims :

lorsque son modle est public , le financement des cots de structure nest pas sans
poser des difficults lorsque lactivit se dveloppe avec la croissance des bnficiaires,
puisquil sappuie :

essentiellement sur la mise disposition de personnel et de matriel (locaux


notamment) par la ou les plus grande(s) collectivit(s) ;

marginalement, sur les cotisations des collectivits bnficiaires pour couvrir les
autres cots ;
lorsque son modle est commercial , sa rentabilit nest pas acquise dans la mesure
o :

les prix offerts aux bnficiaires de la centrale sont ncessairement renchris par
la marge destine couvrir les cots de structure ;

pour obtenir des prix comptitifs, la centrale doit gnrer un volume daffaires
suffisant sans cots de structure excessifs ;

pour tre plus intressante que les groupements de commandes et que lUGAP,
elle doit pouvoir sappuyer sur des quipes professionnelles et impliques dans
une relation de proximit avec les prescripteurs du besoin et les fournisseurs ;

la centrale doit concilier ce souci de rentabilit avec celui de lachat local, qui
implique gnralement un allotissement gographique des marchs.

Tableau 11 : Avantages et limites au recours une centrale dachat locale pour les collectivits
territoriales
Avantages

Limites

Gain tarifaire obtenu grce au volume


Scurisation juridique et gain en temps grce
lexternalisation de la procdure dachat
Pour certaines collectivits, gain en qualit
procdurale pour certains marchs
complexes ou techniques
Services de proximit :
- relations personnelles avec les bnficiaires
- souci de lancrage territorial

Rticences politiques
Par rapport lUGAP, comptitivit des tarifs
conditionne un volume daffaire suffisant
sans cots de structure excessifs
Par rapport un groupement de commandes,
ncessite une coordination oprationnelle
accrue
Modle de financement incertain : soit par une
marge en cas dachat-revente (qui renchrit
les prix), soit par la mise disposition de
moyens par les grandes collectivits

Source : Mission.

CentrAchats gre un accord-cadre de fourniture de gaz naturel, qui aurait permis aux adhrents de
raliser des conomies chelonnes entre 5 et 40 % (pour un montant total de 4 M) et un accord-cadre
de fourniture dlectricit, dont les marchs subsquents montrent une conomie comprise entre 5
et 10 %.

- 45 -

46

Annexe IV

4.3.2. La mission considre lintervention de centrales dachat locales opportune pour


coordonner et massifier lexpression des besoins des acheteurs locaux, en
complmentarit avec les solutions existantes, et pour proposer un appui
dingnierie de commande publique aux petites collectivits
Le recours une centrale dachat locale semble a priori intressant dans au moins deux
situations :

lorsquune collectivit dune certaine dimension souhaite faire bnficier dautres


collectivits plus modestes du volume de ses achats et de son expertise ;
lorsquun groupement de commandes atteint un certain volume, et quil convient de
mutualiser et stabiliser les cots de coordination et de structure impliqus par le
groupement.

Proposition n 3 : Positionner les centrales dachats locales en complmentarit avec


les solutions existantes, notamment sur lexpression du juste besoin des acheteurs
locaux (standardisation, coordination et mutualisation), sur laccompagnement et le
conseil des collectivits les plus modestes (en tant quauxiliaire dachat) et sur les
segments dont loffre est locale (en articulation avec les offres de lUGAP, cest--dire
en particulier sur les segments sur lesquels lUGAP nintervient pas).
4.3.2.1. Le bon fonctionnement dune centrale dachat locale implique, a minima son
lancement, lappui dune ou plusieurs grandes collectivits
Sur la base des retours dexprience recueillis 34, y compris dans le secteur hospitalier
(cf. notamment lexemple du Rsah IDF dans lencadr 16), la mission a identifi plusieurs
facteurs de succs du lancement et du fonctionnement dune centrale dachat locale :

a minima au lancement, ladossement une grande collectivit, qui fournit un


premier volume dachats, une expertise professionnelle et une visibilit indispensables
au fonctionnement de la centrale ;
une intervention large, au profit dune diversit dacteurs, quelle que soit leur
nature juridique, ds lors que leurs achats sont mutualisables ;
le choix de segments dachat sur lesquels les gains obtenus, notamment tarifaires,
sont rapides, pour sassurer la confiance des membres et crer un effet
dentranement, indispensables au dveloppement du volume dactivit (cf. analyse des
segments mutualisables au 2.3.1) ;
la qualit du service offert par la centrale, qui doit tre marque par la proximit des
usagers, la simplicit dutilisation, la transparence des processus dcisionnels et la
clart des rgles de commande publique applique (sans pour autant dresponsabiliser
les collectivits qui recourent la centrale) ;
la prsence de services daccompagnement au changement, afin que les services la
culture juridique, auparavant chargs de la passation des procdures, dveloppent une
culture dachat, dsormais tourne vers lexpression du besoin et dune stratgie.

En revanche, pour la mission, lchelon territorial dappui de la centrale ne semble pas


dterminant, si ce nest quune chelle supra-dpartementale parat un minimum.

34

Voir notamment la fiche pratique dOlivier de Cointet et Romain Roguet sur les centrales dachat publiques :
lexemple de lOise-Picardie (aot-septembre 2015).

- 46 -

Annexe IV

47

Encadr 16 : Mutualisation des achats dans le domaine hospitalier et exprience de la centrale


dachat francilienne du Rsah IDF
Dans les tablissements de soin, la dmarche de performance hospitalire pour des achats
responsables (PHARE) lance en 2011 sappuie sur les instruments classiques de la commande
publique (accords-cadres et marchs bons de commande, groupements de commandes, centrales
dachat) et sur des instruments spcifiques au domaine hospitalier (comme le groupement hospitalier
de territoire (GHT) ou le groupement de coopration sanitaire (GCS)).
Les mutualisations soprent diffrentes chelles territoriales :
au niveau national, en appui sur au moins trois structures dachats professionnels pour les
tablissements de sant publics et privs : Uni-HA, Unicancer Achats (qui est un GCS) et lUGAP ;
au niveau rgional, le Rsah IDF (qui est un groupement dachats) dispose dune importance
notable dans la rgion francilienne et stend sur le reste du territoire national, sous la forme dun
rseau de 26 groupements dachats rgionaux, dnomm Alliance Groupement ;
au niveau infrargional, grce des mutualisations ad hoc entre tablissements (par exemple
lagence gnrale des quipements et produits de sant (AGEPS) de lAP-HP).
Les centrales dachat ddies au secteur mdical (comme Uni-HA) sarticulent avec lUGAP, qui
intervient la fois sur les achats mdicaux et sur des achats transverses plus gnriques (cf. encadr
14).
titre dexemple, le Rsah IdF est une centrale dachat destine aux hpitaux franciliens,
constitue en groupement dintrt public (GIP). Elle reprsente aujourdhui un des principaux
oprateurs spcialiss dans la mutualisation et la professionnalisation des achats du secteur sanitaire
et mdico-social public et priv non lucratif. Ses 140 adhrents, de natures diverses (tablissements
sociaux mais galement centres communaux daction sociale, tablissements et services mdicauxsociaux) reprsentent un portefeuille dachats annuels avoisinant les 1,5 Md. Outre son rle de
mutualisation, le Rsah IDF propose galement des services daccompagnement, de transformation et
dappui la performance de la fonction achats et logistique des tablissements de sant. Il gre en
effet un centre de ressources dexpertise, qui propose une offre de formations sur lachat et de conseil
aux tablissements qui souhaitent rejoindre les groupements hospitaliers de territoire (GHT).
Outre lopportunit de massification lie aux groupements, ces derniers sont galement une
opportunit dchange vertueux entre le responsable des achats dans les tablissements et les
groupements :
le groupement fournit une expertise et/ou un appui mthodologique au responsable dans
ltablissement adhrent et lencourage impliquer les prescripteurs ;
le responsable de ltablissement adhrent stimule la performance du groupement et, lorsquil est
satisfait, il encourage les acheteurs de son entourage adhrer au groupement.
Le nombre important et la relative dispersion de ces groupements dachats intervenant diffrents
niveaux territoriaux et selon diffrents tats davancement des mutualisations en matire dachats
hospitaliers laissent suggrer quun resserrement graduel des acteurs et un mouvement de
concentration permettraient dintensifier limpact des mutualisations et de professionnaliser
encore davantage le secteur. La cration des groupements hospitaliers de territoire (GHT) dans la
loi n 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre systme de sant devrait contribuer
cette rationalisation du paysage.
Source : Mission daprs prsentation du projet PHARE (DGOS - 20 mars 2012), rapport IGF-IGAS sur les dispositifs
mdicaux (2015), site internet du Rsah IDF et entretiens.

- 47 -

Annexe IV

48

4.3.2.2. Lintervention des centrales dachat locales est particulirement intressante


sur la mutualisation de certains marchs de fournitures, en complment de
lUGAP, et sur loffre de services de conseil aux acheteurs
En ce qui concerne les segments dachats pertinents, compte tenu de la ncessit de gnrer
un volume daffaire suffisant sans cots de structure excessifs, les marchs de fournitures 35
combinent plusieurs intrts :

dans un souci deffet volume, la massification dachats banaliss (plus aise pour les
fournitures que les services) ;
dans un souci de matrise des cots, le choix de marchs nexigeant ni une expertise
technique ou spcialise en amont, ni un suivi chronophage en aval.

Certaines familles dachat se prtent particulirement lachat par une centrale locale,
comme :

le matriel informatique, dont les caractristiques sont trop techniques pour tre
ports par des petites entits et les marchs sont marqus par la dispersion de la
demande face loffre ;
les denres alimentaires, qui concernent un nombre important dtablissements
locaux grs par tous les chelons de collectivits territoriales (tablissements
scolaires et tablissements sociaux) et sont marques par un enjeu de proximit, avec
le souci doffrir des produits frais et dutiliser des circuits locaux.

limage du secteur hospitalier, et comme recommand par le rapport Bourquin 36, la mission
considre que lintervention des centrales locales doit sarticuler avec les solutions
existantes, notamment avec celle de lUGAP.
Leur intervention semble particulirement utile pour :

agrger la demande locale, en standardisant et mutualisant lexpression des besoins


des petites collectivits sur le territoire ;
complter loffre de lUGAP, notamment sur les segments dont loffre est locale (et
non nationale) et sur des segments sur lesquels lUGAP nintervient pas (comme les
denres alimentaires, les mutuelles de fonctionnaires, les petits travaux de voirie et
espaces verts, les sels de dneigement, les feux dartifice, etc.) ;
proposer des services d auxiliaire dachat , comme lautorise lordonnance
du 23 juillet 2015 relative aux marchs publics 37, afin de complter lobjectif
dingnierie de la commande publique au profit des petites collectivits. Ces services
rpondraient un vritable besoin exprim par les acheteurs publics locaux, limage
de lexpertise offerte par le Rsah IDF aux tablissements hospitaliers qui en expriment
le besoin (cf. encadr 16).

35 Les marchs de fournitures ports par CapOise-Picardie reprsentent 70 % des commandes ralises en 2015
(hors commandes du conseil dpartemental de lOise), avec certaines familles dachat particulirement
dynamiques, comme :
les matriels informatiques (dont les marchs ont augment de 40% entre 2014 et 2015) ;
les produits dentretien et dhygine (dont le volume daffaire a t multipli par 5 entre 2014 et 2015) ;
les denres alimentaires.
36 Rapport dinformation snatorial sur la
37

commande publique, de Martial Bourquin (octobre 2015).

Par ailleurs, compter du 1er avril 2016, une centrale dachat peut offrir, en sus des outils de mutualisation, des
services d auxiliaire dachat (article 26 de lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchs
publics), savoir :
la mise disposition dinfrastructures techniques pour aider les acheteurs passer leurs marchs ;
des conseils sur la conception et le droulement des procdures de passation des marchs ;
la prparation et la gestion des procdures de passation, au nom et pour le compte de lacheteur.

- 48 -

Annexe IV

49

4.3.2.3. Une diversit de statuts juridiques est envisageable pour une centrale dachat
locale, en fonction des objectifs de ses fondateurs 38
la lumire des changes de la mission avec les centrales locales et avec la DAJ, aucune
conclusion dfinitive ne saurait tre tire sur la structure se prtant le mieux la
cration dune centrale dachat. Le choix dune structure semble devoir plutt tre guid
par lobjectif de souplesse ou le souci de scurit et de stabilit des protagonistes.

Selon les lments transmis la mission par la DAJ, lensemble des structures prsentes
ci-dessous (dont lanalyse na pas de prtention exhaustive) a la possibilit dassumer des
missions de centrale dachat.

Aucune centrale dachat locale na pour linstant pris la forme dune socit, mme si ce serait
possible :

une socit dconomie mixte (SEM), cre dans les conditions de larticle L. 1521-1
du CGCT, peut exercer toute activit conomique ds lors que cette activit rpond un
intrt gnral, mme sans carence de linitiative prive 39, sachant que le caractre
dintrt gnral dune centrale dachat a t reconnu dans la mesure o elle a pour
objectif de faciliter lexercice de comptences des collectivits territoriales (dcision
Camif du Conseil dEtat du 27 juillet 2011 40). Les SEML peuvent agir pour des
personnes qui ne participent pas leur capital (art. L. 1523-1 du CGCT) ;
une socit publique locale (SPL), cre dans les conditions de larticle L. 1531-1 du
CGCT, pourrait tre constitue par les collectivits territoriales ds lors que lactivit de
centrale dachat a t reconnue dintrt gnral eu gard aux conomies quelle
permet de raliser et dans la mesure o elle permet damliorer lefficience des
organisations publiques (cf. dcision du Conseil dtat de 2011 prcite). Le champ
dintervention dune SPL est limit quant son objet, son secteur gographique comme
ses bnficiaires (elle ne peut intervenir que pour le compte de ses actionnaires).

Pour rappel toutefois, la structure doit respecter les rgles de la commande publique
pour pouvoir tre considre comme pouvoir adjudicateur : pour une personne morale
de droit priv, cela implique de remplir quatre critres : (i) ne pas satisfaire que des besoins
industriels ou commerciaux, (ii) tre financ majoritairement par un pouvoir adjudicateur,
(iii) avoir sa gestion soumise au contrle dun pouvoir adjudicateur et (iv) avoir des organes
dirigeants composs de reprsentants de pouvoir adjudicateur, ce qui signifie de consacrer
leur activit dachats pour les besoins des collectivits qui les crent, et tre finances,
contrles et diriges par les collectivits territoriales qui les crent.
La structure de lassociation, qui est celle de CapAqui et de CapOise-Picardie, prsente
lavantage de sa souplesse :

la mission dune centrale dachat compatible avec lobjet dune association ds lors
quelle na pas un but lucratif, et une association peut tre considre comme pouvoir
adjudicateur ds lors quelle respecte les rgles de la commande publique ;
lassociation prsente une forte souplesse de gestion, puisque sa cration est facile
(simple dclaration la prfecture), comme ladhsion et le retrait des membres
(modalits prvues par les statuts), lorganisation des organes de dcision (libre). Il
nexiste pas dobligation de capital et la dure de lassociation est potentiellement
indtermine. Enfin, elle peut choisir une comptabilit prive ou publique (si les statuts

38

Source : notes de la DAJ (mars 2015) et article de Thomas Rouveyran et Aliona Stratula (SCP Seban et associs),
Quels organismes peuvent tre qualifis de centrale dachat ? , 1er dcembre 2014.

39 Conseil dtat, 5 juillet 2010, n 308564. La notion dintrt gnral au sens de larticle L. 1521-1 du CGCT a un
contenu identique celui de la notion dintrt public (cf. conclusions sur larrt du 5 juillet 2010, n 308564).
40 Conseil dtat, 27 juillet 2011, Camif, req. n 218067.

- 49 -

50

Annexe IV

le prvoient et aprs avis conforme du ministre charg du budget) et peut recruter des
agents de droit priv. Enfin, des organismes non membres de lassociation peuvent
bnficier de son intervention ;
en revanche, le risque juridique de gestion de fait existe, si lassociation est
considre comme transparente 41 ; le cas chant, les agents de droit priv recruts
pourraient tre requalifis en agents de droit public.

La structure du groupement dintrt public (GIP), qui est celle dApprolys et de


CentrAchats, scurisent lintervention de la centrale dachat :

le recours au GIP est possible sil nest envisag que pour exercer une activit dintrt
gnral but non lucratif (comme grer des moyens ou un service commun) ;
elle offre dabord une scurit juridique contre le risque de qualification de gestion de
fait pour les collectivits fondatrices ;
elle permet une relative souplesse dans la gestion, autorisant une diversit de membres
adhrer, maintenant une autonomie financire sans obligation en capital, avec une
dure potentiellement indtermine. Lorsque le GIP est constitu exclusivement de
personnes publiques soumise un rgime de comptabilit publique (comme les
collectivits territoriales), le GIP est ncessairement soumis ce rgime. Le GIP peut
intervenir pour des organismes non membres ;
elle cependant doit faire face des pesanteurs procdurales (rdaction dune
convention constitutive approuve par ltat, signe par lensemble des membres ;
adhsion des membres selon les conditions de la convention constitutive).

Il convient de noter qu ce jour, une centrale dachat locale ne peut pas prendre la structure
dun tablissement public industriel et commercial (EPIC), sauf tre rattache ltat :

cette structure serait certes cohrente avec lactivit d achat-revente et serait


potentiellement comptente sous rserve de respecter son principe de spcialit et
dtre considr comme un pouvoir adjudicateur. Elle offrirait une souplesse de gestion
certaine et pourrait intervenir pour des entits non membres ;
cependant, conformment larticle 34 de la Constitution, un tel EPCI devrait se
rattacher une catgorie prvue par la loi : ds lors, sil tait souhait de crer des
centrales dachat locales non rattaches ltat 42, la cration dune telle nouvelle
catgorie par la loi serait certainement ncessaire.

En tout tat de cause, en raison des risques juridiques associs la passation des
marchs, il est recommand de recourir une structure dont lassise juridique est
prcise et dtaille.
Proposition n 4 : tudier lopportunit de crer une cadre juridique ad hoc pour que
les centrales dachat locales prennent la forme dEPIC locaux, cest--dire rattachs
une ou plusieurs collectivits, avec une spcialit fonctionnelle (conforme aux
missions dune centrale dachat prvues par le droit) et gographique.

41

Lorsqu'une personne prive est cre l'initiative d'une personne publique qui en contrle l'organisation et le
fonctionnement et qui lui procure l'essentiel de ses ressources, cette personne prive doit tre regarde comme
transparente (Conseil dtat, 21 mars 2007, n281796 ; Crim. 7 novembre 2012, n 11-82961). A contrario, une
association nest pas transparente lorsquelle dispose dune autonomie de fait suffisante l'gard de la collectivit
qui l'a suscite et qui contribue la financer (rapport du Conseil dtat sur les associations, 2000).
42

Un nouvel EPIC ayant une activit de centrale dachat et rattach ltat (voire lUGAP) pourrait a priori tre
cr.

- 50 -

Annexe IV

51

5. Les dmarches dachat group devraient tre articules avec celles de


mutualisation des services chargs des achats
Outre lobjectif de massification des volumes dachats, le levier de la mutualisation peut
galement tre utilis en matire dexpertise, notamment au niveau intercommunal.

5.1. Outre lachat group auquel elle sassocie gnralement, la mutualisation


des services achats est positive pour accrotre lexpertise en la matire
La mission na pas t en capacit de chiffrer les effectifs ddis la fonction achats
des collectivits territoriales, qui se confond encore largement avec la fonction
marchs 43. Il lui a ds lors t impossible de chiffrer les conomies envisageables sur la
gestion des achats, notamment par la mutualisation des procdures de passation des
marchs.

Les gains lis la mutualisation des procdures de passation des marchs existent
cependant (notamment de frais de publication et de dpenses de personnel ddi la
rdaction des actes et au suivi de la procdure) : selon le rapport Bourquin qui se base sur
une tude pour la Commission europenne, partir de 5 participants, le cot par participant
serait quasiment divis par 4 en cas de mutualisation (cf. tableau 12).
Tableau 12 : Cot de la procdure de march public, en fonction du nombre dacheteurs publics
parties au contrat, en Europe (montants en )
Cot total
Seulement un participant (absence de mutualisation)
De 1 5 participants
De 6 10 participants
Plus de 10 participants

4 900
4 500
10 100
11 700

Cot par participant


4 900
1 800
1 300
1 200

Source : Rapport Bourquin daprs PwC, ICF GHK, Ecorys, SMEs access to public procurement markets and
aggregation of demand in the EU, tude pour la Commission europenne (fvrier 2014).

Plus encore que la mutualisation des cots de passation des procdures, le partage voire la
mutualisation des services et comptences dachat permettent de bnficier de lexpertise
dacheteurs plus qualifis. Concrtement, la mutualisation des services dachats permet
certaines collectivits en effet denvisager le recrutement dun acheteur professionnel.

La mutualisation des comptences est particulirement utile pour la prparation des achats
sur des marchs dont loffre dpasse le niveau local, comme en tmoignent lexprience
dApprolys sur les vhicules 44 ou de Villeurbanne et Lyon sur lnergie 45. Elle permet en effet
de faciliter le montage des marchs et de disposer dune expertise pour les marchs
complexes.

43 La fonction achats recouvre des processus qui ont pour objet dacqurir les biens et les services ncessaires
au fonctionnement dune collectivit, alors que la fonction marchs rassemble les processus lis la
prparation et la passation des marchs publics, sous un angle juridique (cf. annexe V relative lorganisation de
la fonction achats dans les collectivits, qui rappelle les principaux modles dorganisation et les comptences
disponibles en matire dachat dans les collectivits).
44 La

coordination des besoins des membres dApprolys en matire de vhicules a permis la centrale de conclure
un partenariat avec lUGAP pour leur compte : avec le volume dachat des trois dpartements, les autres adhrents
bnficient dun tarif prfrentiel. Selon les lments transmis la mission, lentretien sous garantie des vhicules
peut tre ralis dans les garages locaux. Le gain de ce partenariat serait estim 2,6 M.

45

Les villes et les CCAS de Lyon et Villeurbanne ont choisi de recourir un groupement de commandes sur
lacheminement de gaz naturel en octobre 2014 (les gains obtenus atteindraient 500 K sur deux annes).

- 51 -

52

Annexe IV

La mutualisation peut mme tre ralise sans activer le levier de la massification : elle
permet de raliser des gains de procdure tout en conservant un achat de proximit, comme
lillustre celle ralise par certaines collectivits en matire de prestations de nettoyage
(cf. encadr 17).
Encadr 17 : Exemple de mutualisation sans massification sur le segment des
prestations de nettoyage

La mutualisation et la massification des achats de prestations de nettoyage impliquent que les


collectivits soient parvenues raliser une description standardise identique de leurs besoins (et au
pralable, quelles le connaissent finement). Les difficults quelles rencontrent en la matire
expliquent que les dmarches de mutualisation et de massification des prestations de nettoyage soient
limites.
Cependant, certaines choisissent de mutualiser leurs achats de prestations de nettoyage afin de limiter
les cots de passation des marchs, mais conservent un allotissement fin, en adquation avec le tissu
local des fournisseurs :
le conseil dpartemental de la Moselle mutualise cet achat avec huit sites grs en budgets
annexes , chaque site constituant un lot ;
la mtropole de Brest mutualise cet achat avec la ville de Brest et le CCAS depuis 2008 sous la
forme dun groupement de commande (cette mutualisation leur aurait permis de raliser surtout
des gains en matire de cots de procdure mais pas des gains de massification car le groupement
de commande est divis en lots distincts par membre) ;
la ville de Blois, son agglomration et le centre intercommunal daction sociale (CIAS) mutualisent
les prestations de nettoyage au moyen dun groupement de commande ;
Villefranche-sur-Sane, son agglomration et le CIAS mutualisent lachat des prestations de
nettoyage depuis 10 ans par un groupement de commande et la mutualisation de personnel. Cela
leur a permis de raliser des conomies et de partager les cots ;
la ville de Reims et Reims Mtropole ont mutualiss leurs services sur les fonctions ressources en
2008-2009 et ont eu recours la massification, dabord en ralisant des 16 lots (ce qui aurait
permis de raliser une conomie de 15 %), puis en divisant le march en 3 lots seulement
(permettant de raliser une conomie de 22 %).
Source : Mission (cf. annexe IX dtude de cas sur les solutions dimpression et les prestations de nettoyage, sur la base
des lments transmis par les collectivits sollicites).

5.2. Les expriences britanniques et allemandes tmoignent du potentiel de


gains lis aux dmarches de mutualisation des achats
5.2.1. Les dmarches de mutualisation locale des achats ont permis de gnrer des
gains importants au Royaume-Uni 46

Le rapport Bourquin souligne que la mutualisation de la commande publique natteint en


France que 5 % des marchs (en nombre 6 % en montant) alors quelle reprsente au
Royaume-Uni prs de 12 %, avec des dmarches de mutualisation locale plurielles et
gnratrices de gains importants.
Selon la littrature consulte par la mission, la mutualisation des achats des collectivits
locales britanniques nest en effet pas ngligeable :

le nombre de services dachats commun a doubl entre 2011 et 2012 ;


313 collectivits britanniques se sont regroupes en 8 consortia en matire dachat
nergtique ;

46 Sources: 50 ways to save Examples of sensible savings in local government (2012) et Local government
procurement (House of Commons, fvrier 2014).

- 52 -

Annexe IV

53

lassociation des collectivits locales britanniques (la LGA) a comptabilis entre 2014
et 2015 la cration de 38 dispositifs de mutualisation ;
la dmarche de mutualisation des services de back-offices (audit, ressources humaines,
achats etc.) des collectivits aurait abouti prs de 650 M dconomies.

titre dexemple dans les territoires britanniques :

trois arrondissements de Londres (Kensington, Chelsea et Westminster), le quartier


dHammersmith et le quartier Fulham conomisent chaque anne prs de 2 M suite
la mise en place dun service commun de gestion des marchs publics, soit une
conomie totale de 10 M ;
la rgion de West Midlands a ralis une conomie de 100 M en tablissant une
collaboration en matire de commande publique avec 33 de ses autorits locales ;
lautorit locale de la rgion du Hampshire 47, les services de police et ceux des
pompiers ont entrepris de rduire les cots annuels hauteur de 4 M grce une mise
en commun des services dachat, dimpression et de gestion des ressources humaines.
Initie en 2011, cette mutualisation sest droule sur une priode trois ans au cours de
laquelle environ 200 fonctionnaires ont t runis dans un centre daffaires intgr
(integrated business center) et une plate-forme informatique a t dveloppe afin de
mettre en commun les processus oprationnels des diffrents services.

Au total, au Royaume-Uni, les gains de la mutualisation locale des achats ont t estims
entre 10 % et 15 %, et lassociation nationale dexternalisation (National Outsourcing
Association NOA) suggre quune redfinition totale de la politique dachat locale, base sur
davantage dexternalisation et de services communs, pourrait dboucher sur des conomies
de 15 % 30 %.
5.2.2. Les collectivits territoriales allemandes ont dvelopp le regroupement de
leurs achats et la mutualisation de leurs centres de passation des marchs
publics 48

LAllemagne possde plus de 130 000 centres de passation de marchs publics qui font office
de pouvoirs adjudicateurs. Plusieurs Lnder ont toutefois mis en place un centre
commun rgional de passation des marchs publics au niveau du Land (il
sagit notamment des Lnder de Rhnanie du Nord-Westphalie, de Basse-Saxe et de
Schleswig-Holstein).
titre dexemple, la Ville-tat de Hambourg, dote dune plateforme dmatrialise de
passation de marchs publics, a entrepris un regroupement de ses achats en quatre centres
de pouvoirs adjudicateurs :

les bureaux de police (achat de vhicules ou de matriel roulant) ;


les coles primaires et secondaires (fournitures bureautiques) ;
les prisons et lieux de dtention (nourriture) ;
loffice central des marchs publics (pour les autres marchs publics).

La coopration intercommunale est galement rpandue : les passations de marchs


internes (Zweckverbnde) existent lchelle intercommunale, notamment dans le domaine
de leau et de lassainissement.
47 Publics Acteurs et Hampshire
48

county council decision report (avril 2012).

Source : rapport Bourquin (annexe IV de compte-rendu du dplacement de la mission en Allemagne en


septembre 2015).

- 53 -

54

Annexe IV

5.3. Le niveau intercommunal gagnerait saffirmer en France comme


lchelon de la mutualisation et de la massification des achats communaux
5.3.1. Les mutualisations intercommunales en matire dachat sont limites
La mission a constat dans ses dplacements et entretiens que, malgr des souhaits exprims
en ce sens avec le dveloppement des groupements de commandes (cf. 3.2.1.2.2), rares
sont les EPCI qui appuient spontanment les services administratifs des communes
membres en matire dachat ou de procdures marchs 49.

Les dmarches dachat group sont insuffisamment corrls avec celles de


mutualisation des services. Les mutualisations de services concernent essentiellement les
villes-centres et les communauts dagglomration, comme Orlans, Strasbourg ou Brest.
Dans une logique de plateforme , ces services mutualiss portent parfois des groupements
de commandes, mais ces derniers ne concernent pas toujours lensemble des autres membres
de lEPCI (cf. 3.2.1.2.2).

Si lachat est identifi comme un levier dconomies par certaines communauts urbaines et
communauts dagglomration, la mission a constat au cours de ses entretiens que peu de
schmas dpartementaux de coopration intercommunale (SDCI) portent sur la
fonction achat (aucun dnombrement na pu tre port lattention de la mission).
Par ailleurs, de trs nombreuses intercommunalits (notamment rurales) rencontres par la
mission sont par ailleurs dans une situation dattente de ladoption des nouveaux SDCI
prvoyant lextension de leur primtre et ont, dans cette optique, retard ladoption dun
schma de mutualisation (cf. encadr 18).
Encadr 18 : Schmas de mutualisation

Dans un premier temps, la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits
territoriales (RCT) a rendu obligatoire la ralisation dun rapport relatif aux mutualisations des
services dun tablissement de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre (FP) et de ses
communes membres dans lanne qui suit chaque renouvellement gnral des conseillers municipaux,
cette mutualisation pouvant conduire terme un transfert de comptences. Ce schma devait faire
un diagnostic de la situation ainsi que des propositions mettre en uvre pendant le mandat.
La loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique
(NOTRE) prcisait pour sa part, son article 74, que ce rapport relatif aux mutualisations de services
et le projet de schma affrent devait tre transmis pour avis aux communes membres au plus tard
le 1er octobre 2015 et approuv par lorgane dlibrant de lEPCI au plus tard le 31 dcembre 2015.
Larticle L.5211-39-1 du code gnral des collectivits territoriales (CGCT) dispose ainsi qu afin
d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'anne qui suit chaque renouvellement gnral
des conseils municipaux, le prsident de l'[EPCI FP] tablit un rapport relatif aux mutualisations de
services entre les services de l'[EPCI FP] et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un
projet de schma de mutualisation des services mettre en uvre pendant la dure du mandat. Le
projet de schma prvoit notamment l'impact prvisionnel de la mutualisation sur les effectifs de
l[EPCI FP] des communes concernes et sur leurs dpenses de fonctionnement. Le rapport est transmis
pour avis chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque
commune dispose d'un dlai de trois mois pour se prononcer. A dfaut de dlibration dans ce dlai, son
avis est rput favorable. Le projet de schma est approuv par dlibration de l'organe dlibrant de
l'[EPCI FP]. [] Chaque anne, lors du dbat d'orientation budgtaire ou, dfaut, lors du vote du
budget, l'avancement du schma de mutualisation fait l'objet d'une communication du prsident de
l'[EPCI FP] son organe dlibrant.
Source : Mission.
49

Des rseaux professionnels informels existent toutefois dj, qui permettent aux agents dchanger leurs
connaissances et de partager leurs expriences (cf. annexe V relative au pilotage, lorganisation et la
professionnalisation de la fonction achats).

- 54 -

Annexe IV

55

Pourtant, le besoin dexpertise en matire dachat et de commande publique est


manifeste : nombreuses sont les communes qui se tournent vers des acteurs proposant un
appui sur lachat, comme les services dappui dpartementaux, les plateformes publiques de
dmatrialisation des marchs, les centrales dachats locales, les cabinets de conseil, etc.

Enfin, lchelon intercommunal apparat particulirement pertinent au regard des


enjeux budgtaires (cf. graphique 18 et annexe VIII relative au chiffrage des dpenses) :
le bloc communal (communes et EPCI) reprsente 80 % des achats courants en 2014 ;
les dpenses dachats courants des EPCI ( fiscalit propre et sans fiscalit propre) sont
passes de 14 Mds en 2010 17 Mds en 2014, alors que, paralllement, les
dpenses dachats courants des communes ont continu augmenter mais un rythme
moindre, avec une amorce de stabilisation entre 2013 et 2014.

Graphique 18 : volution des dpenses dachats courants au sein du bloc communal entre 2010
et 2014 (montants en Mds )
25

+5 %

20
15

+26 %

10
5
0

2010

2011
Communes

2012
EPCI fiscalit propre

2013

2014

Syndicats

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

5.3.2. Au niveau intercommunal, la mutualisation des achats et de la fonction achats


devrait tre encourage et pourrait tre inscrite comme sujet obligatoire des
schmas de mutualisation
Ds lors, la mutualisation des achats et des services dachat au niveau intercommunal
apparat pertinente au moins trois titres :

premirement, elle permettrait didentifier et structurer lexpertise en matire dachats


dont les communes ont besoin ;
deuximement, elle est un bon chelon pour le groupement et la mutualisation des
achats, notamment par des groupements de commandes ;
troisimement, par leffet combin des deux premiers effets, elle gnrerait des gains
procduraux (conomies de temps, scurisation des procdures).

- 55 -

56

Annexe IV

5.3.2.1. La mission recommande de rendre obligatoire le sujet de la mutualisation des


achats dans les schmas de mutualisation des EPCI
Afin dinciter les communes initier une rflexion sur la mutualisation de lachat, dans une
logique similaire celle des groupements hospitaliers de territoire (cf. encadr 19 supra), la
mission propose de mentionner expressment lachat parmi les thmes de
mutualisation aborder tant sous langle de la mutualisation des services que du
regroupement des achats eux-mmes.
Encadr 19 : Les groupements hospitaliers de territoire (GHT)

Larticle 107 de la loi n 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre systme de sant rend
obligatoire dadhsion de chaque tablissement public de sant (sauf spcificit territoriale) une
convention de groupement hospitalier de territoire (GHT), dont les caractristiques sont prcises aux
articles L. 6132-1 et suivants du code de la sant publique (CSP).
La cration de ces GHT fait suite au nombre rduit de structures intgres telles que les groupements
de coopration sanitaire (GCS) porteurs dune autorisation dactivit de soins (une vingtaine) et les
communauts hospitalires de territoire (CHT) (39 en 2013).
Selon les termes de ltude dimpact du projet de loi, les GHT doivent permettre une coordination
territoriale accrue pour dvelopper la mdecine de parcours , avec une approche oriente patient
et non plus structure , et impulser une dynamique de regroupement, seule mme de gnrer [des]
conomies dchelle sur les services support .
Les GHT sappuieront notamment sur :
un principe dadhsion obligatoire, sauf drogation accorde par lagence rgionale de sant ;
le transfert obligatoire de certaines fonctions, notamment la politique dachat ;
labsence de personnalit morale, de sorte ne pas multiplier les structures.
Le projet de dcret relatif aux GHT en date du 9 fvrier 2016 prvoit, en ce qui concerne la fonction
achats :
quelle comprenne la fois llaboration des stratgies dachat sur les domaines dinvestissement
et dexploitation, la production des marchs (de la planification la passation), le pilotage de la
performance et le contrle de gestion des achats, ainsi que les activits dapprovisionnement ;
que le responsable achat, plac sous lautorit du directeur de ltablissement support du GHT, la
mette en uvre, en appui sur un plan daction achats du GHT et dans le cadre dun groupement de
commandes.

Source : Mission daprs ltude dimpact du projet de loi relatif la sant en date du 14 octobre 2014 et le projet de
dcret relatif aux groupements hospitaliers de territoire en date du 9 fvrier 2016 (en cours de concertation).

Il ne sagit pas de dpartir les communes de leurs achats mais dinitier une rflexion sur les
segments dachat mutualisables, limage de ce qui a pu tre fait par Brest Mtropole
(cf. encadr 20). Le cas chant, les segments dachat identifis pourront tre inscrits dans
des conventions-cadres de groupement (cf. 3.2.2) et une mutualisation des services pourra
tre envisage 50. Ce sujet de mutualisation des achats pourra par ailleurs utilement tre
trait en lien avec celui du partage des biens, permis par larticle L. 5211-4-3 du code gnral
des collectivits territoriales (CGCT) 51, et avec les projets de mutualisation des quipements
(pour viter de les acheter plusieurs fois).

50 Sur ce
51

sujet, voir le rapport IGF-IGA sur les mutualisations au sein du bloc communal (dcembre 2014).

Cr par la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales,


larticle L. 5211-4-3 du CGCT indique qu afin de permettre une mise en commun de moyens, un [EPCI] fiscalit
propre peut se doter de biens qu'il partage avec ses communes membres selon des modalits prvues par un
rglement de mise disposition, y compris pour l'exercice par les communes de comptences qui n'ont pas t
transfres antrieurement l'[EPCI].

- 56 -

Annexe IV

57

Encadr 20 : Exemple de linsertion de lachat dans le schma de mutualisation de


Brest Mtropole pour 2015-2020
Le schma de Brest Mtropole diffrencie deux grands ensembles au sein des pratiques de
mutualisation : les mutualisations de services et les cooprations conventionnelles.
La politique dachat relve de ces dernires et fait lobjet de deux orientations fortes au sein du
document :
dune part, les collectivits sengagent mettre en uvre des achats groups dans le cadre de
groupement de commande existants (acquisition de mobilier, fournitures de bureau, vhicules et
matriels divers, articles et prestations de services pour la maintenance du parc de vhicules,
achat de fournitures et de services dans le domaine de linformatique et des tlcommunications,
fourniture de carburants et combustibles de chauffage, marchs gnraux de travaux, services et
fournitures, tous corps dtats dans les btiments, nettoyage de locaux, communication et
graphisme) mais aussi nouveaux (service dassurance multirisques, achat dnergie).
Les critres dapprciation suivants dfinissent le choix des segments dachat mutualiser :
(i)
lexistence dun intrt conjoint entre Brest mtropole et les communes ;
(ii)
le caractre certain et prenne du volume global de commandes sur la dure du mandat ;
(iii)
les possibilits relles dharmonisation et de rationalisation des besoins ;
(iv)
lexcution des marchs par le coordonnateur du groupement et prioritairement rserve
aux projets de coopration ;
(v)
lopportunit de cration dun groupement est examine au regard dautres moyens de
massification de lachat (UGAP, autres centrales dachat et recours des oprateurs
ddis) ;
dautre part, le schma affirme que sous rserves des cooprations entre communes,
Brest mtropole tudie les possibilits de mise en commun de moyens ds lors que lachat group est
envisag .
Source : Mission daprs schma de mutualisation des services et cooprations conventionnelles de Brest mtropole.

Proposition n 5 : Prvoir dans le CGCT que les schmas de mutualisation des EPCI
fiscalit propre comportent un volet obligatoire sur lachat. Les segments dachats
mutualisables identifis dans ce cadre pourraient alors tre inscrits dans les
conventions-cadres de groupement (cf. proposition n 1).
Lutilit dune telle proposition reste toutefois particulirement lie la stabilit dans le
temps de la carte intercommunale, indispensable pour mettre en place des achats groups
ou des mutualisations de services.
5.3.2.2. Toutes les composantes de la fonction achats ont vocation tre
progressivement mutualises 52

Le guide sur la mutualisation intercommunale (2015) souligne mme que la fonction


achats comporte plusieurs lments qui ont tous vocation faire lobjet de
mutualisations au sein du bloc communal , de la dfinition de la politique dachat jusqu
la gestion de lapprovisionnement.

52

Source : Guide sur la mutualisation au service des communes, des intercommunalits et de leurs
tablissements, ralis par le ministre de la dcentralisation et de la fonction publique, lassociation des maires
de France (AMF) et les inspections gnrales des finances et de ladministration (IGF-IGA) (2015).

- 57 -

58

Annexe IV
Graphique 19 : Composantes de la fonction achats

Source : Guide sur la mutualisation intercommunale (2015) daprs groupe de travail ddi aux achats.

En pratique, le guide suggre un cheminement progressif pour piloter la mutualisation des


achats, en investissant notamment la phase amont de la dmarche dachat, dexpression
du besoin et de dfinition des priorits de la politique dachat (cf. encadr 21).
Encadr 21 : Dmarche-type pour piloter la mutualisation des achats

Dfinir les termes de rfrence / le primtre : si la mutualisation des achats nemporte pas la mise
en commun systmatique des services, il est ncessaire de dfinir le primtre, notamment auprs
des lus
- mutualisation dachats dans le cadre de groupements de commandes ;
- cration de centrale dachat ou adhsion des centrales existantes (UGAP) ;
- mutualisation des services
tablir un diagnostic / une cartographie des achats pour lensemble des parties prenantes
- proposer une nomenclature dachats en adquation avec les comptences de la commune et en
corrlation avec les fournisseurs (maille : code famille), faisant travailler lensemble des services
prescripteurs de commande et le service achats ;
- tablir une cartographie des achats consolide sur la base de la nomenclature dachats, qui va
permettre didentifier les marchs correspondant et daider prendre des arbitrages sur les
segments les plus avantageux / pertinents mutualiser
Dfinir la vision des besoins N+1
- entretiens et ngociation avec les services sur les achats rcurrents (fonctionnement) et non
rcurrents (investissement) ;
- tablissement du plan de charge (feuille de route)
Dfinition du cadre stratgique commun
- arbitrages sur les segments dachats mutualiss (critres financiers, techniques, dveloppement
durable) ;
- cadre de mise en uvre commun (charte) : circuit de dcision (dlais et responsabilits),
procdures respecter, gouvernance et pilotage

Source : Guide sur la mutualisation intercommunale (2015) daprs groupe de travail ddi aux achats.

- 58 -

Annexe IV

LISTE DES PROPOSITIONS DE LANNEXE

59

Propositions
Faciliter le recours au groupement de commandes en allgeant les exigences
procdurales qui y sont lies, en intgrant cet instrument dans le champ des dlgations
1
lexcutif (article L. 2121-22 CGCT) et en reconnaissant explicitement les conventionscadres de groupements.
Envisager une implication accrue de lUGAP pour rpondre aux attentes des
collectivits territoriales, notamment via un assouplissement de laccs aux conventions
2 partenariales (en particulier pour les EPCI qui coordonneraient les achats de leurs
membres), une amlioration du service propos et une plus grande communication sur
limpact conomique de son achat dans les territoires.

Positionner les centrales dachats locales en complmentarit avec les solutions


existantes, notamment sur lexpression du juste besoin des acheteurs locaux
(standardisation, coordination et mutualisation), sur laccompagnement et le conseil des
3
collectivits les plus modestes (en tant quauxiliaire dachat) et sur les segments dont
loffre est locale (en articulation avec les offres de lUGAP, cest--dire en particulier sur
les segments sur lesquels lUGAP nintervient pas).

tudier lopportunit de crer une cadre juridique ad hoc pour que les centrales
dachat locales prennent la forme dEPIC locaux, cest--dire rattachs une ou plusieurs
4
collectivits, avec une spcialit fonctionnelle (conforme aux missions dune centrale
dachat prvues par le droit) et gographique.
Prvoir dans le CGCT que les schmas de mutualisation des EPCI fiscalit propre
comportent un volet obligatoire sur lachat. Les segments dachats mutualisables
5
identifis dans ce cadre pourraient alors tre inscrits dans les conventions-cadres de
groupement (cf. proposition n 1).

- 59 -

ANNEXE V

Organisation, professionnalisation et
pilotage interne de la fonction achats

SOMMAIRE

1.

LA RECONNAISSANCE DU CARACTERE STRATEGIQUE DE LA FONCTION ACHAT ....... 2

2.

1.1. Un affichage clair en interne et en externe de lobjectif doptimisation des achats


en interne ..................................................................................................................................................... 2
1.2. Un portage politique et managrial de la dmarche lgitimant la dmarche .................. 3

3.

2.1. La concentration dans un service unique du pilotage de lachat........................................... 4


2.2. Un positionnement stratgique du service achat dans lorganigramme et les
instances de direction ............................................................................................................................. 8
2.3. La pertinence dune organisation mutualise au niveau intercommunal de
lachat ............................................................................................................................................................. 8

LA NECESSITE DE STRUCTURER LORGANISATION DE LA FONCTION ACHAT ............. 4

LA PROFESSIONNALISATION DES ACHETEURS, UN VECTEUR DEFFICIENCE ............... 8


3.1. Le recrutement dun spcialiste de lachat ou laccompagnement dun cabinet de
conseil, un pralable indispensable toute dmarche doptimisation de lachat
au niveau dune collectivit locale ..................................................................................................... 8
3.2. Au niveau national, la reconnaissance du mtier dacheteur public ................................ 10
3.2.1. La cration dune vritable filire de formation initiale et continue
dacheteurs publics ........................................................................................................................ 10
3.2.2. La ncessit de former les lus lachat .............................................................................. 12
3.2.3. Des parcours de carrires dacheteurs publics faciliter ............................................ 12

4.

LA DECLINAISON OPERATIONNELLE DE LOBJECTIF DOPTIMISATION DES


ACHATS ............................................................................................................................................... 13

5.

4.1. La cartographie des achats, un outil stratgique de diagnostic de lachat ..................... 13


4.2. La planification oprationnelle des achats, un levier managrial ..................................... 15

6.

5.1. La ncessit dimpulser des rflexes nouveaux, non seulement dachat mais de
consommation ......................................................................................................................................... 16
5.2. La structuration de procdures internes ..................................................................................... 16

7.

LE PILOTAGE DE LA PERFORMANCE DE LACHAT ............................................................... 19

UN MANAGEMENT PARTICIPATIF ET TRANSVERSAL POUR FAIRE NAITRE UNE


CULTURE PARTAGEE DE LACHAT ............................................................................................ 16

UNE GESTION OPTIMISEE DES RELATIONS AVEC LES FOURNISSEURS ........................ 17

7.1. Un pilotage financier troit pour assurer la transformation des gains achats en
gains budgtaires ................................................................................................................................... 19
7.1.1. Les gains achats sont une notion complexe........................................................................ 19
7.1.2. La mesure des gains achats est extrmement dlicate ................................................. 20
7.1.3. Leffectivit budgtaire des gains achats nest pas automatique............................. 22

7.2. La mise en place dun suivi de la performance de lachat travers des


dmarches qualit et de contrle interne .................................................................................... 23
7.2.1. Le dveloppement du contrle interne des marchs et de lachat, au cur
du suivi de la performance. ........................................................................................................ 23
7.2.2. La dfinition dindicateurs de performance ....................................................................... 24

Annexe V

SYNTHESE

La russite dun projet doptimisation des achats dpend en grande partie de la capacit de la
collectivit territoriale concerne structurer sa fonction achats tant au niveau
organisationnel que fonctionnel.

La fonction achats se dfinit comme lensemble des processus qui ont pour objet
dacqurir les biens et les services ncessaires au fonctionnement dune collectivit.

La prsente annexe ne prtend pas dfinir une organisation ou un pilotage cible qui,
par dfinition, doivent sadapter la grande diversit des collectivits et des
territoires.
Elle vise en revanche recenser lensemble des bonnes pratiques (en noir soulign dans
le document) stratgiques, organisationnelles, fonctionnelles, managriales et humaines
identifies lors des dplacements de la mission, permettant de rationaliser les dpenses
dachats.
La mission recommande, lissue de cette analyse, de :

professionnaliser les acheteurs publics locaux, notamment en crant une filire de


formation ddie ;
sensibiliser fortement les lus et cadres dirigeants limportance de la fonction achats
et aux leviers doptimisation qui y sont associs.

-1-

Annexe V

1. La reconnaissance du caractre stratgique de la fonction achat


La fonction achats nest pas aujourdhui considre comme stratgique 1 par de trs
nombreuses collectivits territoriales. Pourtant lachat constitue une de leurs premires
dpenses 2. Au cur de la production des services publics, il reprsente un enjeu non
seulement financier mais plus globalement de politique publique qui doit, linstar de toute
action ou mesure de la collectivit, faire lobjet dorientations claires et hirarchises dans le
temps.

1.1. Un affichage clair en interne et en externe de lobjectif doptimisation des


achats en interne

Loptimisation de lachat suscite de multiples craintes et reprsentations errones. Pour les


lus, elle serait par nature contraire au dveloppement du tissu de petites et moyennes
entreprises locales. Pour les agents, elle conduirait lacquisition de produits de moindre
qualit. Pour dconstruire ses a priori, et donner un vritable lan la politique dachats, il
est ncessaire dobjectiver les priorits de la collectivit et de les relayer au sein des services.

cette fin, en interne, llaboration dun document de cadrage interne fixant les
priorits de la collectivit et dfinissant clairement un objectif dconomies financires
permet de mobiliser les cadres et les agents de la collectivit autour dobjectifs clairs et de
rduire la rsistance au changement. Dans le dpartement des Hauts-de-Seine, les priorits
de la politique dachat font ainsi lobjet dune note signe par le prsident et le directeur
gnral des services. Villeurbanne, lachat fait ainsi partie dune dmarche managriale
globale (dmarche de diagnostic et damlioration de lactivit des services) visant
identifier pour chaque service les marges de performance.
En externe, la dfinition de priorits politiques dachats par une dlibration accrot la
lgitimit de la dmarche et permet de penser loptimisation en lien avec dautres objectifs 3
tels que :

laccs des petites entreprises aux marchs passs par la collectivit ;


linsertion de clauses sociales ;
lintgration dobjectifs environnementaux.

De nombreux dpartements, tels que le Loir-et-Cher ou le Nord, affichent ainsi des priorits
politiques en matire de clauses dinsertion sociale et de retour dans lemploi, estimant que
cela rduit termes leurs dpenses de revenu de solidarit active.

1 Par stratgique

, la mission entend prioritaire dans les orientations donnes la collectivit.

2 Les achats courants (essentiellement de fonctionnement) reprsentent ainsi 45

Mds en 2014 et 17 % du budget


des collectivits territoriales (cf. annexe VI relative au chiffrage des dpenses dachats des collectivits
territoriales).

Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 1 revient sur la conciliation, dans le cadre de la
commande publique, des multiples objectifs fixs lachat public.

-2-

Annexe V

De mme, le conseil rgional dIle-de-France, travers son schma de promotion des achats
publics responsables 4, a intgr dans ses objectifs la dimension conomique et financire de
lachat. En effet, selon le commissariat gnral du dveloppement durable (CGDD), un achat
public durable :

intgre des dispositions en faveur de la protection ou de la mise en valeur de


lenvironnement, du progrs social, et favorisant le dveloppement conomique ;
prend en compte lintrt de lensemble des parties prenantes concernes par lacte
dachat ;
permet de raliser des conomies intelligentes au plus prs du besoin et incitant la
sobrit en termes d'nergie et de ressources ;
intgre toutes les tapes du march et de la vie du produit ou de la prestation.

Le choix de mobilier en bois plus rsistant et pouvant tre par la suite rutilise dautres
fins constitue un exemple.
Encadr 1 : Le schma dachat responsable dIle de France

Il comprend parmi ces cinq axes 5 un volet sur loptimisation des dpenses en incitant les acheteurs
tudier les secteurs conomiques et les oprateurs conomiques lors du processus de dfinition des
besoins (outils daide lexpression des besoins, sourage, benchmark, veille conomique), en
rationnalisant les achats rgionaux (cartographie des achats, rflexion sur les marchs transversaux,
mise en place de groupements de commande, dveloppement de la ngociation, raisonnement en cout
global au stade de lanalyse des besoins, formation sur les techniques dachats) et en pilotant la
performance des achats et des fournisseurs (bilan de fin de procdure suivi des marchs, observatoire
des prix de chaque famille dachats, intgration de plan de progrs dans le cahier des charges,
responsabilisation des fournisseurs, utilisation de la procdure daccords cadre).
Source : Mission daprs le schma dachat responsable dIle de France

1.2. Un portage politique et managrial de la dmarche lgitimant la dmarche


Dune part, la politique dachats doit tre politiquement soutenue et porte, ce qui
semble rarement le cas. Au conseil dpartemental du Bas-Rhin, un vice-prsident est en
charge des achats : il pilote la politique conduite et signe une lettre de mission la direction
de la commande publique pour raliser chaque stratgie dachats. Cette dmarche lgitime
laction des acheteurs auprs des directions oprationnelles. Dans une communaut de
Cte-dOr, la politique d'achats a ainsi t impulse par un vice-prsident dlgu lachat,
lui-mme acheteur dans sa vie professionnelle.

Aux termes de larticle 13 de la loi n2014-856 du 31 juillet 2014 relative lconomie sociale et solidaire, les
collectivits territoriales et leurs groupements doivent laborer un schma d promotion des achats publics
socialement responsables ds lors que le montant de leurs achats dpasse 100 millions deuros hors taxe. Les
achats publics durables permettent aux personnes publiques dassumer leur responsabilit environnementale,
sociale et conomique, tout en apportant des gains leur structure. En promouvant des dpenses de qualit
envisages sur le long terme, les structures qui dveloppent les achats publics durables contribuent lutter contre le
gaspillage des ressources tout en rduisant de faon significative leur facture .

5 1/ une commande publique rgionale facile daccs et qui favorise le dveloppement des TPE, des PME/PMI et
des EI, 2/une commande publique rgionale qui soutient lconomie sociale et solidaire et favorise linsertion
sociale, 3/une commande publique rgionale en pointe sur les enjeux environnementaux et lconomie circulaire,
4/ une commande publique rgionale performante, innovante et soucieuse de la bonne gestion des deniers
publics, 5/ une gouvernance et un pilotage de la commande publique encore plus responsable au sein de la rgion.

-3-

Annexe V

Dautre part, le soutien managrial fort, notamment du directeur gnral des services, est
une condition de russite de la dmarche. En effet, selon les collectivits rencontres par la
mission, la mise en place dune fonction achats suscite de fortes rsistances au changement
des directions mtiers ou oprationnelles, qui se sentent dpossdes dune de leurs
activits, voire coupes de leurs rseaux professionnels et remises en cause dans la fonction
valorisante de reprsentant de la collectivit auprs des entreprises. Larrive dun acheteur
extrieur est ainsi souvent mal peru, les experts du domaine lui contestant toute lgitimit
dans le montage du projet voire le choix du prestataire. Pour apaiser ces tensions, la cration
dun comit de dcision achats runissant les directions mtiers et la direction achats
constitue une bonne pratique. Il facilite galement les arbitrages et contribue crer une
culture partage de lachat en permettant une co-construction de la politique. Dans le
dpartement du Doubs, un comit achats a t cr. Il est pilot par le vice-prsident en
charge des finances et de ladministration.

2. La ncessit de structurer lorganisation de la fonction achat


2.1. La concentration dans un service unique du pilotage de lachat

Historiquement, la commande publique sest dveloppe dans les collectivits territoriales


selon une logique avant tout juridique, le premier enjeu tant de scuriser les procdures par
rapport un risque contentieux administratif voire pnal. Les directions de la commande
publique ont majoritairement recrut des juristes en droit des marchs qui selon les
collectivits territoriales, se sont positionns sur une fonction :

soit de contrle des marchs prpars par les directions oprationnelles ;


soit dingnierie juridique de passation des marchs sur la base des cahiers des charges
rdigs par les directions oprationnelles.

Cette culture juridique a longtemps t exclusive dune approche conomique, les services se
montrant trs rticents engager un dialogue avec les fournisseurs potentiels par crainte du
dlit de favoritisme 6.

Afin damliorer leur performance dans un contexte financier plus contraint, certaines
collectivits territoriales ont progressivement chang de paradigme et structur une fonction
achats dans leurs organisations. la mtropole de Bordeaux, au 1er janvier 2016, une
direction de la performance de lachat, mutualise entre la ville et lagglomration, a ainsi vu
le jour avec un objectif clair de desserrer la contrainte financire de la ville par une politique
dachats optimise. Il ne faut toutefois pas surestimer cette volution, la grande majorit des
collectivits privilgiant toujours une approche uniquement juridique de la commande
publique 7.
Lorganisation de la fonction achats rpond trois objectifs :

assurer la scurit juridique de lachat ;


matriser les dpenses et gnrer des marges de manuvre travers la
dfinition de stratgies dachats ;
faire de lachat un levier de politique publique : la performance de lachat ne
renvoie pas uniquement une logique financire, elle permet galement la prise
en compte de clauses environnementales et sociales et de soutien au tissu
conomique local.

Cf. annexe I relative lexpression des besoins, qui voque les enjeux du sourage, et annexe II relative
lingnierie des marchs, qui prsente larticulation entre la fonction achats et la fonction juridique.

7 Cf. annexe

V relative la maturit de la fonction achats dans les collectivits territoriales.

-4-

Annexe V

La mission a modlis les principales organisations de la fonction achats (cf. graphique 1) :

le modle dcentralis : chaque direction est autonome sur ses marchs ; elle sappuie
sur la connaissance technique de ses agents pour laborer un march et ne dispose pas
ncessairement dacheteurs professionnels ;
le modle semi-dcentralis : la direction de la commande publique a en charge les
marchs des petites directions et dans certains cas, les marchs transversaux ainsi que
la supervision de la politique globale, les directions techniques mtiers les plus
importantes (travaux, informatiques) grant leurs marchs de manire autonome ;
le modle dconcentr : chaque direction mtier dispose dun centre de service
partag qui comprend un juriste et un acheteur, ce dernier tant plac sous lautorit
fonctionnelle de la direction de la commande publique et/ ou de lachat. Ce
rattachement facilite la connaissance des spcificits mtier ainsi que la diffusion dune
culture achat dans le service ;
le modle centralis : on distingue deux types de centralisation :

lapproche groupe : lensemble des marchs sont traits par une direction
unique comportant un service achats et un service commande publique ;

lapproche dissocie : il existe deux directions centrales : une direction achats,


ou un service parfois rattach la direction des finances comme la ville de Paris
ou Vnissieux, et une direction de la commande publique en charge uniquement
des aspects juridiques. Ce modle suppose une bonne coordination entre
acheteurs et juristes.

Graphique 1 : Reprsentation schmatique des quatre principales organisations de la fonction


achats

Source : Mission.

-5-

Annexe V

Lorganisation majoritaire rencontre est le modle dcentralis, ou semidcentralis, seules les organisations les plus matures disposant dun service achats
centralis 8. Dans de nombreuses collectivits, le modle semi-dcentralis se traduit par la
nomination dun coordonnateur de lachat (cf. encadr 2).
Encadr 2 : Exemple de Brest Mtropole sur le rle de coordonnateur des achats

Le coordonnateur de lachat agit selon deux modalits diffrentes :


comme pilote de dispositifs spcifiques : recensement des consultations, groupements de
commande, cartographie des achats, nomenclature des achats, achats responsables ;
en appui et accompagnement des services dans lexercice de leurs comptences :
- laboration doutils et des fiches conseils ;
- assistance et accompagnement, dfinition des besoins : montage des marchs / ngociations),
ralisation conjointe daudit.
Ses objectifs sont prciss dans le tableau suivant.
Objectifs

Dvelopper le suivi et la
connaissance des achats
et contribuer au dveloppement
d'une approche prospective
Contribuer l'amlioration par
les services de la dfinition des
besoins et la connaissance
du secteur concurrentiel

Contribuer l'optimisation des


contrats et de leur excution
Dvelopper la mutualisation des
achats et massification des
contrats

Actions mener

Cartographie des achats et mise en uvre d'indicateurs de suivi


Audit achat au sein des services / directions

Pilotage et contrle du respect de la nomenclature des achats


Planification...

Accompagnement des services sur la dfinition des besoins

Amlioration de la connaissance de l'offre et activation des fournisseurs


(sourage)...

Recherche d'informations sur les pratiques d'achat de collectivits


structures comparables (parangonnage)

Volet montage passation : assistance sur le montage des contrats et


optimisation des clauses contractuelles (en lien avec le service
Contrats ) ; promotion de la ngociation ; veille achat

Volet excution-suivi : dveloppement d'outils permettant d'optimiser


les cots d'acquisition et
de faciliter l'excution des contrats ;
renforcement du suivi de l'excution contractuelle et de l'valuation
des contrats et des fournisseurs en dveloppant le dialogue
acheteurs/fournisseurs

Coordination et dveloppement des marchs transversaux


Pilotage des groupements de commandes

Recherche de procds de mutualisation des achats ...

Source : Mission daprs documents transmis par Brest Mtropole.

Selon lorganisation retenue, le taux de couverture des achats, c'est--dire la part des achats
grs par le service ddi, varie normment :

au conseil dpartemental des Hauts-de-Seine, la direction de la commande publique est


comptente sur lensemble des achats de la collectivit. Il en va de mme la rgion
Bourgogne ;
la Ville de Lyon, la direction de la commande publique distingue : les directions
acheteuses dont elle gre lensemble de la procdure, les directions expertes
(autonomes dans leurs achats), les directions semi-expertes (gestion des procdures
adaptes infrieures 207 K et des marchs simplifis), les directions occasionnelles
(gestion des procdures adaptes infrieures 30 K et marchs simplifis infrieurs
30 K) ;

8 Cf. annexe

VI relative la maturit de la fonction achats dans les collectivits territoriales.

-6-

Annexe V

au conseil dpartemental de Cte-dOr, le service achats prend en charge uniquement


les achats transversaux et centralise le pilotage des achats ;
Villeurbanne, la direction de la commande publique et du patrimoine centralise les
achats transversaux ainsi que les achats lis plusieurs services. Elle effectue un
accompagnement personnalis sur les autres segments dachats. Les achats dopration
de travaux sont raliss par la direction des btiments et des tudes et projets. Les
achats infrieurs 25 000 sont raliss directement par les directions mtiers.

Sans quil soit pertinent de dfinir une organisation cible, celle-ci devant sadapter la culture
de chaque collectivit, les entretiens de la mission ont fait ressortir les avantages :

dune centralisation du pilotage de lachat (stratgies, outils communs, rgles,


formation) et des marchs transversaux, qui favorise une approche unique des achats,
unifie les mthodes de travail et facilite lhomognisation des pratiques et la
globalisation de certains achats ;
dune dissociation de la fonction achat de la logique oprationnelle pure qui
conduit parfois privilgier des solutions techniques sans considration des cots
voire des fournisseurs dj connus ;
dune diffrenciation de la fonction approvisionnement, qui assure le suivi et la
gestion des stocks ;
dun regroupement des juristes et des acheteurs dans une mme direction pour
utiliser au mieux les possibilits offertes par le code des marchs publics dans les
stratgies dachats et cre une vritable synergie dans le travail.
Encadr 3 : Un exemple dorganisation mature des achats : la ville de Lyon

La direction de la commande publique comprend :


un service achats qui amliore la productivit des achats en menant une dmarche achats sur les
dossiers valeur ajoute et / ou transversaux et accompagne les directions gestionnaires dans des
phases dachats spcifiques (sourage, ngociation, management des fournisseurs) ;
un service marchs qui prend en charge pour le compte des diffrentes directions de la ville la
procdure de passation, gre les actes administratifs en cours dexcution des marchs (avenants,
actes de sous-traitance, reconductions) sensibilise et forme les services aux diffrentes
problmatiques des marchs au travers des rseaux marchs et dactions de formations cibles ;
un service commission et ressources qui gre les arrts de dlgation de signature en matire
de marchs, recense les besoins et planifie les intentions dachats, gre les plis et les commissions
relatives la commande publique, gre les outils informatiques mtiers, ainsi que la vente en ligne
de matriel rform, met en ligne les avis de publicit des procdures infrieures 30 000 hors
taxe ;
un ple mthode, rseaux et audit : qui dveloppe la culture et la diffusion de bonnes pratiques
travers lanimation dun rseau interne de la commande publique, systmatise la prise en compte
du dveloppement durable, met en place et diffuse des outils pratiques, forme et sensibilise aux
marchs publics, audite les procdures.
Source : Mission daprs documents transmis par la ville de Lyon.

-7-

Annexe V

2.2. Un positionnement stratgique du service achat dans lorganigramme et


les instances de direction
Le positionnement dans lorganigramme et dans les instances de direction du responsable
achats est essentiel. Il donne une visibilit la politique dachats, facilite la circulation de
linformation et tmoigne des priorits stratgiques de la collectivit. Le responsable
dachats doit pouvoir occasionnellement assister au comit de direction. Son
rattachement au ple ressources cre des synergies avec le pilotage financier et humain de
la collectivit, permettant par exemple de mieux clairer les choix dexternalisation par un
travail avec la direction des ressources humaines ou le pilotage financier des dpenses de
fonctionnement en tant associ au dialogue budgtaire (cf. infra).

2.3. La pertinence dune organisation mutualise au niveau intercommunal de


lachat
La mission a galement constat lintrt dune gestion intercommunale de la fonction
achats. Dans les agglomrations, elle assure la mutualisation des ressources et la
globalisation des besoins 9. Cest notamment le cas lorsquun service commun est cr ; ainsi :

lagglomration dOrlans, il existe une forte culture des groupements depuis


quelques annes, notamment runissant lagglomration, le centre communal daction
social et la ville. En 2016, dans le cadre de la fusion des services entre ville et
agglomration et de la cration dun service commun de la commande publique,
lagglomration a sign une convention cadre de groupement portant sur 37 familles
dachats ;
Blois, il existe galement un service mutualis de la commande publique. Le niveau
dintgration est tel que 8 familles sur 10 sont mutualises.

Dans les aires plus rurales, en labsence de services prexistants, elle pourrait permettre de
dvelopper une comptence achats jusqualors inexistante.

3. La professionnalisation des acheteurs, un vecteur defficience

Au-del dune question dorganisation, la russite dune dmarche achats repose avant tout
sur les comptences des professionnels de lachat et leur matrise de techniques spcifiques
permettant doptimiser les cots.

3.1. Le recrutement dun spcialiste de lachat ou laccompagnement dun


cabinet de conseil, un pralable indispensable toute dmarche
doptimisation de lachat au niveau dune collectivit locale
Les collectivits territoriales dont la fonction achat est la plus structure sappuient sur des
professionnels de lachat expriments souvent issus du secteur priv (Lyon, Orlans,
rgion Centre, Mtropole de Bordeaux) ou des tablissements publics hospitaliers
(Villeurbanne). Si les collectivits concernes prsentent dans leur majorit une taille critique
minimale, il ne sagit pas dun facteur discriminant. Une commune de 17 000 habitants, forte
du recrutement dune responsable de la commande publique forme lachat, a ainsi pu
dvelopper une vritable stratgie dachats.
9

Cf. annexe IV relative la massification et la mutualisation des achats, dont la partie 5 traite de la mutualisation
des services et ressources humaines ddies aux achats.

-8-

Annexe V

Lembauche dun acheteur spcialis suppose toutefois un budget achat minimal. Si lon
considre quun acheteur cote en moyenne 40 000 , le recrutement dun professionnel
capable de gnrer 3 % dconomies par an ne serait rentable qu parti dun budget achats
minimal de 1 350 000 par an 10. En dessous de ce seuil, lembauche ne serait pas justifie en
tant que telle.
Cela nexclut pas une rflexion sur ladoption de rflexes dachats (cf. encadr 4 sur les
rflexes dachat dans les petites collectivits).
Encadr 4 : Cinq questions simples avant dacheter

Quel est exactement le besoin ?


Est-il possible de globaliser le besoin avec dautres services de la collectivit ?
Des groupements avec dautres collectivits sont-ils envisageables ?
Quels sont les services et produits existants sur le march ?
Quels sont les prix du march ?

Source : Mission daprs entretiens.

En labsence dexpert en achats, les collectivits peuvent se faire accompagner par un


cabinet de conseil comme la commune de Lambersart.
Encadr 5 : Laccompagnement par un prestataire extrieur pour professionnaliser la fonction
achats, lexemple de Lambersart

Dans un souci de rduction des dpenses de fonctionnement, la commune a souhait lanc une
dmarche doptimisation des achats en 2010 en sappuyant sur un cabinet de conseil. Ce dernier, aprs
une phase de diagnostic des marchs existants, a identifi 35 marchs sur lesquels des conomies
potentielles pourraient tre enregistres et propos une volution dans la mthode de travail
notamment en questionnant la nature du besoin.

Alors que les gains potentiels avaient t valus 5 %, la collectivit a enregistr un gain de 13 % 11
(soit 400 K). Les prestataires du march se sont rmunrs sur les conomies dgages.
Laccompagnement a galement permis de professionnaliser les mthodes de travail de la collectivit
en matire dachats (transversalit accrue des marchs, nouvelle mthode associant davantage les
services oprationnels, recours accru la ngociation, challenge rgulier des besoins et changement
des prestataires).
Source : Mission daprs entretien.

Mme en prsence dun service spcialis, le recours un cabinet peut savrer utile pour
mieux apprhender des segments dachats prcis et acqurir des comptences issues du
secteur priv. Le conseil dpartemental de Cte-dOr a ainsi fait appel un cabinet de conseil
pour laccompagner dans la rationalisation du march des fournitures de bureau. Outre les
conomies significatives enregistres (budget divis par deux en sept ans 12), la collectivit, au
contact de consultants spcialiss en achats, gagne en comptences.

10

Exemple donn sur le site acheteurs publics.

11 Constats en comparant les prix

isoprimtre, puis en appliquant lcart lassiette de volume.

12 Selon les lments communiqus la

mission par le conseil dpartemental.

-9-

Annexe V

10

Dautres initiatives concourent indirectement la professionnalisation de lachat telles que la


mise en place de clausiers sur les plateformes dmatrialises rgionales comme
Maximilien ou e-Bourgogne 13. En donnant accs des cahiers des charges type et de
nombreux documents de consultation des entreprises, il facilite la rdaction du march en
permettant doptimiser les clauses et contribue un transfert de savoir-faire. Les plateformes
Maximilien, e Bourgogne, Orme (Etat) et EPM de la Ville de Paris ont travaill conjointement
sur le dveloppement dun clausier unique prsentant une grande diversit de situation et de
contexte.

3.2. Au niveau national, la reconnaissance du mtier dacheteur public

Tant la connaissance des entreprises, que le calcul des cots, ou encore la ngociation,
mobilisent des comptences trs spcifiques, telles que :

savoir prospecter et suivre ltat des marchs ;


tre capable de ngocier ;
connatre les techniques dachat ;
matriser les outils danalyse conomique et financire.

Le mtier dacheteur, sil est aujourdhui reconnu dans la fonction publique dtat, ne lest pas
pleinement dans la fonction publique territoriale o il nest pas recens par le rpertoire des
mtiers territoriaux.

Au-del dune dmarche pralable de formalisation des comptences, il apparat ncessaire


de clarifier les modalits de recrutement, de carrire et de formation pour rendre attractif le
mtier dacheteur et dvelopper lexpertise dans les collectivits territoriales.
3.2.1. La cration dune vritable filire de formation initiale et continue dacheteurs
publics

Aujourdhui, il existe trs peu de formation initiale dacheteur public 14. Les techniques
dachats sont enseignes au sein dcoles de commerce ou dinstituts dadministration des
entreprises. Les cursus spcialiss en droit de la commande publique ou en droit des
collectivits territoriales proposent rarement des modules ddis lachat.

Face au besoin de professionnalisation accrue dans lensemble de la fonction publique et aux


synergies relles entre le mtier de juriste et celui dacheteur dans les collectivits publiques,
il pourrait tre intressant de former, au sein des mastres spcialiss en droit des contrats
publics, les tudiants aux techniques dachats.

Dans le cadre de lhabilitation des mastres formant de manire gnrale la


commande publique (droit public des affaires, droit public, et mastre habilit en
gestion) par le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche, une rflexion
sur lenseignement des techniques de gestion de lachat pourrait tre initie dans le
cadre de la contractualisation.
Outre la formation initiale, la formation continue doit tre dveloppe afin de :

13

permettre des cadres des collectivits territoriales de se former au mtier dacheteur ;


diffuser une culture de lachat auprs dagents dont lachat nest pas leur activit
principale.

Cf. annexe III relative la dmatrialisation, dont la partie 1 prsente les diffrentes plateformes publiques de
dmatrialisation des marchs (E-Bourgogne, Megalis, Maximilien).

14 Exemple

du master achat public de luniversit de Sceaux.

- 10 -

Annexe V

11

Aujourdhui, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) dispense un


itinraire de formation conu pour les cadres et responsables des achats comprenant les
modules prsents dans le tableau suivant.
Tableau 1 : Modules de litinraire de formation aux achats du CNFPT

Modules
La gestion administrative, financire et technique des marchs de travaux
Le pilotage et le management de la fonction achat
La dfinition d'une stratgie pour organiser la fonction achat
La ngociation en matire d'achat public : analyse et stratgie dvelopper
L'expertise en matire de marchs de matrise d'uvre : enjeux et pilotage
L'valuation qualitative de l'achat public
Le contrle de gestion des achats
La mutualisation des besoins et les groupements d'achats
Le recensement des besoins et la programmation des achats (non programm en 2016)
L'analyse fonctionnelle du besoin et la matrise de l'achat en cot global (non
10
programm en 2016)
Raliser la gestion financire des marchs publics : enjeux, finalits, incidences sur une
11
politique d'achat (non programm en 2016)
Raliser la gestion financire des marchs publics : enjeux, finalits, incidences sur une
12 politique d'achat. Comment corrler la matrise des clauses financires avec une
politique d'achat ? (non programm en 2016)
1
2
3
4
5
6
7
8
9

Source : CNFPT.

Dure
4 jours
3 jours
4 jours
3 jours
4 jours
3 jours
2 jours
3 jours
2 jours
3 jours
2 jours
2 jours

Il propose galement des formations sectorielles, portant notamment sur les marchs relatifs
aux prestations juridiques, les marchs dtude, les marchs de communication, les marchs
de formation, les marchs dacquisition de logiciel, les marchs de formation). Un projet de
cycle de formation professionnelle 15 de responsable achats (21 jours de formation au total),
valid par un certificat, est par ailleurs en cours de finalisation16.

De son ct, la direction des achats de ltat (DAE) a galement labor un cursus type du
mtier dacheteur, avec une approche pragmatique consistant labelliser les formations
existantes dans les ministres, et complter loffre de formation le cas chant.

Au regard des enjeux de mobilit et dattractivit, il pourrait tre intressant dinitier une
rflexion commune visant dfinir les modules permettant de valider un certificat
professionnel dacheteur public reconnu dans lensemble de la fonction publique. Dores et
dj une telle dmarche de rapprochement et de co-conception de la formation existe pour
lachat innovant. Il serait intressant de llargir.

Proposition n 1 : limage de ce qui existe sur lachat innovant, et en lien avec les
dmarches dj lances en matire de professionnalisation des acheteurs publics dans
chacune des trois fonctions publiques, dvelopper un certificat professionnel
dacheteur public commun, sappuyant sur un rfrentiel de formation unique. Il serait
notamment dlivr par la DAE pour lEtat et, le CNFPT pour la fonction publique
territoriale sur la base dun programme commun.

Les cycles de formation professionnelle comportent des modules donnant lieu des valuations rgulires pour
sassurer de lappropriation progressive des comptences requises pour lemploi vis. Au terme du cycle, a lieu
lvaluation finale, valide par la dlivrance un certificat de formation professionnelle. Ce certificat est obtenu, la
suite de la prsentation soit dun rapport rdig par le candidat, soit dun projet dit dapplication devant un jury
qualifi.
15

16

Cest un projet qui na pas encore t adopt officiellement par les instances du CNFPT.

- 11 -

Annexe V

12

Outre les formations dacheteurs professionnels, la culture de lachat doit tre dveloppe en
formant davantage les agents des collectivits territoriales. Aujourdhui de nombreux
secrtaires de mairie de catgorie B ou C ne disposent daucune formation la commande
publique.
Proposition n 2 : Intgrer la problmatique de lachat la formation dintgration des
agents de catgorie B et C et adapter loffre de formation continue aux difficults
rencontres par ces agents en organisant des stages rservs aux petites collectivits.
3.2.2. La ncessit de former les lus lachat
La formation des lus doit galement faire lobjet dune attention particulire dans la mesure
o :

il ny a pas de dmarche doptimisation dachat prenne sans impulsion politique ;


dans les petites communes, les lus assurent parfois directement les achats.

Les lus rencontrs ont souvent soulign le caractre insuffisant des formations reues lors
de leur prise de fonction sur le sujet.

Proposition n 3 : Sensibiliser les associations dlus nationales la question de la


formation lachat des lus et leur suggrer de co-construire un module de formation
commun, relayes au niveau dpartemental par les associations des maires de
dpartement.
3.2.3. Des parcours de carrires dacheteurs publics faciliter
Aujourdhui, selon de nombreux interlocuteurs de la mission, les niveaux de rmunrations
proposes ne permettraient pas de recruter des sniors mais des jeunes professionnels. Le
recrutement dacheteurs dj forms intervient majoritairement par voie contractuelle,
notamment sur la base de larticle 3-3 de la loi 84-53 portant statut de la fonction publique
territoriale, qui autorise lembauche dagents non titulaires :

1 Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les


fonctions correspondantes ;
2 Pour les emplois du niveau de la catgorie A lorsque les besoins des services ou la
nature des fonctions le justifient et sous rserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu tre
recrut dans les conditions prvues par la prsente loi.

Elle prcise que les agents ainsi recruts sont engags par contrat dure dtermine d'une
dure maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la
limite d'une dure maximale de six ans. Si, l'issue de cette dure, ces contrats sont reconduits,
ils ne peuvent l'tre que par dcision expresse et pour une dure indtermine.

Malgr les possibilits daccs au contrat dure indtermine, les collectivits voquent la
difficult de fidliser les acheteurs recruts dans le secteur public. Pour fidliser les
acheteurs, il convient de renforcer lattractivit des carrires publiques en facilitant
notamment la mobilit sur des postes dacheteurs publics.

Proposition n 4 : Relayer lensemble des offres demploi dacheteurs publics sur une
page ddie unique 17. Elle pourrait tre hberge par la bourse interministrielle des
emplois publics ainsi que par le CNFPT.

17 Un tel projet est aujourdhui en cours au sein de

la DAE.

- 12 -

Annexe V

13

4. La dclinaison oprationnelle de lobjectif doptimisation des achats


Une fois la fonction achat structure, il est ncessaire de dfinir un pilotage et une politique
de lachat permettant de mettre en uvre des stratgies de rationalisation des dpenses
dachats.

4.1. La cartographie des achats, un outil stratgique de diagnostic de lachat

Le terme de cartographie des achats renvoie deux ralits trs diffrentes selon que soit
privilgie une approche juridique ou conomique.

Juridiquement, il sagit de la computation des seuils tablie par chaque


collectivit pour dterminer la procdure de mise en concurrence suivre, c'est-dire de laddition de besoins homognes.

Si jusquen 2001, le code des marchs publics fixait une nomenclature achats (regrette par
de nombreuses collectivits rencontres par la mission), tel nest plus le cas, aujourdhui o
chaque collectivit est libre dlaborer sa propre arborescence des achats.

Cette computation des besoins est rgie par le code des marchs publics. Larticle 5 dispose
en effet que le pouvoir adjudicateur dtermine le niveau auquel les besoins sont valus. Ce
choix ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchs aux rgles qui leur sont
normalement applicables en vertu du prsent code. . De ce document dcoule le choix de la
procdure retenir pour la passation dun march 18.

Il ne faut pas ngliger la complexit de llaboration dune telle arborescence car la


nomenclature comptable ne permet pas parfois daffiner la nature de la dpense et de
distinguer une subvention dun achat, cela ncessite alors un travail fastidieux danalyse de
chaque opration19.

conomiquement, la cartographie des achats conduit identifier les segments


dachats et fournit les informations ncessaires llaboration dun plan
dactions.

labore en lien avec la direction des finances et les directions oprationnelles, la


cartographie des achats doit permettre 20 :

dapprcier la typologie des dpenses, leur montant et leur volume ;


didentifier les niveaux de consommation par service ;
de hirarchiser les principaux marchs ;

18

Larticle 27 du code prcise les rgles suivre Le montant estim du besoin est dtermin dans les conditions
suivantes, quel que soit le nombre d'oprateurs conomiques auxquels il est fait appel et quel que soit le nombre de
marchs passer.
1 En ce qui concerne les travaux, sont prises en compte la valeur globale des travaux se rapportant une opration
portant sur un ou plusieurs ouvrages ainsi que la valeur des fournitures ncessaires leur ralisation que le pouvoir
adjudicateur met disposition des oprateurs. Il y a opration de travaux lorsque le pouvoir adjudicateur prend la
dcision de mettre en uvre, dans une priode de temps et un primtre limits, un ensemble de travaux caractris
par son unit fonctionnelle, technique ou conomique.
2 En ce qui concerne les fournitures et les services, il est procd une estimation de la valeur totale des fournitures
ou des services qui peuvent tre considrs comme homognes soit en raison de leurs caractristiques propres, soit
parce qu'ils constituent une unit fonctionnelle. La dlimitation d'une catgorie homogne de fournitures ou de
services ne doit pas avoir pour effet de soustraire des marchs aux rgles qui leur sont normalement applicables en
vertu du prsent code.
19
http://www.decision-achats.fr/Decision-Achats/Article/Pourquoi-et-comment-cartographier-ses-achats-42597-1.htm, publi le 1er mars 2012 par William Ramarques
20

Site www.acheteurs publics.com

- 13 -

14

Annexe V

de mettre en vidence les procdures de mise en concurrence les plus utilises ;


dtablir une liste des principaux fournisseurs.

Effectue sur une base pluriannuelle (3 ans en gnral), elle donne lieu une tude fine des
dpenses par familles dachats par services et par entreprises retenues.

Elle permet la segmentation des achats par portefeuille c'est--dire le dcoupage en groupes
homognes du primtre achats, en combinant les critres des marchs fournisseurs, des
produits achets, des budgets dachats par produits. Lobjectif est dvaluer le poids de
chaque famille, et les enjeux lis chaque segment.
La cartographie fait ainsi ressortir les segments dachats forts enjeux :

soit parce quils constituent une masse financire importante ;


soit parce que leur globalisation est susceptible de gnrer un effet de volume ;
soit parce quils prsentent un risque conomique particulier (dpendance un
fournisseur, rupture de la chaine dapprovisionnement).

La ville et lagglomration dOrlans ont ainsi mis en vidence les cinq premires directions
consommatrices et les 10 marchs les plus importants. Lencadr 6 donne lexemple de la
cartographie de la ville de Paris.
Vritable outil de management stratgique, la cartographie peut permettre :

de dterminer les segments dachats prioritaires sur lesquels vont se concentrer les
premires actions doptimisation ;
de dfinir un plan dconomie pluriannuel en permettant lorsquelle est corrle la
nomenclature comptable une connaissance des cots et un pilotage fin de la dpense ;
de globaliser les besoins rcurrents en faisant merger les demandes dachats
communes plusieurs services ;
damliorer la qualit globale de la fonction achats.
Encadr 6 : Exemple de la cartographie des achats de la ville de Paris

La ville de Paris ralise ainsi des cartographies fines par familles dachats dans lesquelles sont
analyses :
le chiffre daffaires global potentiel des titulaires ;
le nombre des marchs par titulaire ;
lactivit achats par direction ;
le portefeuille dachats par domaine ;
les catgories dachats.
Source : Mission daprs documents transmis par la ville.

- 14 -

Annexe V

15

4.2. La planification oprationnelle des achats, un levier managrial


Dans une perspective volontariste, un vritable plan daction achats dfinissant des cibles
dconomies, des leviers et des segments prioritaires peut tre adopt. Cest dores et dj le
cas dans lessentiel des tablissements hospitaliers, et le sera dans lensemble lavenir
(cf. encadr 7). La dmarche est galement utilise par les ministres sous limpulsion de la
direction des achats de ltat.
Encadr 7 : Plans daction achats (PAA) du programme PHARE

Le plan daction achat (PAA), construit lors du dialogue entre acheteur et prescripteur, vise :
clarifier leurs rles respectifs ;
identifier des gains achats envisageables dans chaque tablissement (ces gains slvent
normalement 3% du primtre dachats concerns) ;
suivre et piloter les actions mises en place pour optimiser les achats ainsi que les gains qui en
dcoulent.
Tableau 2 : Contenu dun PAA

Thmes

Contenu
Intitul du projet achats
Type de leviers
Chef de projet
Segment
Date de notification
Dure du march
March de rfrence annuel
Gains cibls sur une base de 12 mois
Gains raliss sur une base de 12 mois
Impact anne N
Impact anne N+1
Points dattention
Actions correctrices

Fiche didentit

Montant financier du projet


Suivi du projet

Selon la direction gnrale de loffre de soins (DGOS), plus de 50% des tablissements seraient dots
dun PAA. Le projet de dcret relatif aux groupements hospitaliers territoriaux (GHT) du 9 fvrier 2016
prvoit llaboration obligatoire dun PAA pour le GHT au 1er janvier 2017.
Source : Mission daprs lments du programme PHARE.

Pour tre efficace, le plan daction doit saccompagner dune planification budgtaire et
temporelle afin dassocier les moyens aux objectifs. Certaines collectivits disposent
notamment dun comit des engagements ou de programmation visant valider
budgtairement la dcision dachats ainsi que le calendrier de la procdure (conseils
dpartementaux des Alpes-Maritimes et des Hauts-de-Seine). Au conseil dpartemental des
Alpes-Maritimes, toutes les directions sont reprsentes dans le comit, mme si elles nont
pas de march prsenter, cela permet un change transversal sur les priorits budgtaires
dachats et conduit parfois redimensionner le march (globalisation entre services ou au
contraire diminution du volume ou du primtre).
La planification permet galement de communiquer auprs des entreprises en amont sur les
marchs potentiels venir 21.

21 Cf. annexe I relative lexpression des besoins, notamment la

- 15 -

partie relative aux techniques de sourage.

16

Annexe V

5. Un management participatif et transversal pour faire natre une


culture partage de lachat
La russite dune dmarche doptimisation implique de faire de lachat une culture partage
au sein de la collectivit. Cela passe par la structuration de procdures internes et par le
dveloppement de vritables rflexes dachats.

5.1. La ncessit dimpulser des rflexes nouveaux, non seulement dachat


mais de consommation
La relation utilisateur / prescripteur - acheteur ne concerne pas uniquement lexpression et
lanalyse du besoin. Elle porte galement sur les modes de consommation. Si lachat de papier
plus fin de moindre qualit se traduit par une forte augmentation du nombre de ramettes
utilises, la collectivit nenregistrera pas dconomies globales. Il est donc essentiel, au-del
du dialogue en amont du march, de sensibiliser les agents aux modes de consommation et
la ncessit de se montrer conome. Cela requiert une communication interne adapte
mais galement une responsabilisation des acteurs travers par exemple la dfinition
denveloppes de consommation voire dun systme de bonus-malus 22.
Plus globalement, la russite dune stratgie doptimisation des achats ncessite de
convaincre les agents de la pertinence de la dmarche afin de les inciter tre acteurs. La
qualit des produits achets et la russite des premiers projets dachats optimiss constituent
des tapes essentielles pour la prennit de la dmarche.

5.2. La structuration de procdures internes

Que le service achats centralise lensemble des besoins ou quil coordonne les acheteurs, il est
souhaitable dimpulser une culture commune de lachat et dunifier les procdures travers :

la constitution dun vritable rseau de rfrents achats anim par le service achats
qui recense les difficults rencontres par chaque service, se charge des remontes des
utilisateurs et relaie les procdures mises en place par le service achat ;
linstitution de retours dexpriences systmatiques au sein de la collectivit afin de
partager les bonnes pratiques mais aussi de sinformer mutuellement des erreurs
viter ;
llaboration de guides de procdures internes permettant dassurer la scurit
juridique et la performance de lachat ;
la formalisation dun contrat de service entre la direction de la commande publique
et la direction prescriptrice qui prcise la rpartition des rles et dfinit les
engagements qualitatifs rciproques ;
lorganisation de formations en interne aux procdures et aux techniques dachats
de la collectivit qui, en assurant la diffusion des pratiques internes, contribue
fdrer les agents autour dune culture commune de lachat. Cela favorise galement un
dialogue constructif entre le service achats et les directions mtier.

22

Idem : cf. annexe I relative lexpression des besoins, notamment la partie relative aux politiques de
consommation.

- 16 -

Annexe V

17

6. Une gestion optimise des relations avec les fournisseurs


Si les collectivits se montrent encore trs rticentes engager un dialogue avec les
fournisseurs, il existe indniablement des marges defficience dans le pilotage de leurs
relations rciproques. Les collectivits publiques ont en effet tout intrt favoriser la
concurrence et limiter le nombre doffres infructueuses. Comme la montr Porter en 1985,
de la gestion des fournisseurs dpend en partie le cot unitaire des produits et services
achets.
Tableau 3 : Les facteurs dvolution du cot unitaire des moyens de productions achets daprs
Porter
Application du
Facteur dvolution
facteur dvolution
Description
des couts
aux achats
conomies
Le volume des achats raliss auprs dun fournisseur
chelle des achats
dchelles
donn influe sur le pouvoir de ngociation
Une coordination avec les fournisseurs en matire de
Liaisons avec les
Liaisons
spcifications, de livraisons et dautres activits peut
fournisseurs
rduire le cot total
Mise en commun des
Des achats groups peuvent amliorer le pouvoir de
Interconnexions
achats avec dautres
ngociation face aux fournisseurs
services
Lintgration peut augmenter ou diminuer le cot du
Intgration
Faire ou acheter
moyen de production
La fidlit ou lanimosit passe lgard dun
Historique des
fournisseur sont susceptibles dinfluer sur le cot et
Calendrier
relations avec le
laccs aux moyens de productions lors de priodes
fournisseur
difficiles ainsi que les services fournis par les
fournisseurs
Les pratiques dachats peuvent fortement amliorer le
Mesures
pouvoir de ngociation face aux fournisseurs et renforcer
Pratiques dachats
discrtionnaires
le dsir des fournisseurs dassurer des services
supplmentaires
La localisation des fournisseurs peut influer sur le cot
Localisation du
Localisation
des moyens de production par lintermdiaire des cots
fournisseur
de transport ou de facilit de communication
Source : Mission daprs mission daprs les actes de la 1re journe Com Indus 29 mars 2007 Avignon.

Trs en amont du projet dachat, certaines collectivits incitent les entreprises leur faire
part de toutes leurs propositions ou innovation. Cest notamment le cas de la rgion
Centre Val de Loire ou de la Ville de Rennes qui invitent les entreprises via une plateforme
collaborative partager leurs ides innovantes.

Une communication rgulire avec les entreprises du secteur sur le programme


dachats de la collectivit constitue galement une bonne pratique qui leur permet de
prendre connaissance des marchs venir, et dtre plus ractive au moment du lancement
de lappel doffre. Les collectivits les plus matures comme le conseil rgional du Centre Val
de Loire publie ainsi la liste des marchs pour lanne venir et organise des runions
dinformation avec les fournisseurs qui prcise lorganisation de la collectivit, et fournit des
donnes prcises par exemple sur le patrimoine des lyces. La communaut dagglomration
de Plaine Commune a dvelopp un dispositif deux niveaux : une communication rgulire
sur le fonctionnement de la commande publique destination des acteurs qui ne la
pratiquent pas ; et lorganisation de runions dinformation sur la programmation des
marchs destination des acteurs dun secteur conomique donn.
Des dmarches plus structures en lien avec les chambres consulaires et les fdrations
professionnelles se dveloppent galement.
- 17 -

Annexe V

18

Encadr 8 : Lexemple Alsacien, une dmarche coordonne de relations avec les fournisseurs
Aprs avoir constat la part insuffisante dachats locaux dans la commande publique, la rgion Alsace,
la mtropole de Strasbourg, lagglomration de Mulhouse et les dpartements du Haut Rhin et du Bas
Rhin ont dcid de coordonner leur action dinformation sur la commande publique destination des
entreprises.
En partenariat avec la chambre de commerce et dindustrie (CCI), ils ont organis un salon de lachat
public. Paralllement, la CCI a engag des actions pour inciter les entreprises rpondre aux marchs
travers des formations mais galement en favorisant les stages dtudiants en droit public au sein des
entreprises.

Source : Mission daprs entretien avec la communaut urbaine de Strasbourg et le Conseil dpartemental du
Bas-Rhin.

La gestion des fournisseurs passe aussi par une meilleure connaissance :

des entreprises des secteurs concerns par lachat susceptibles de rpondre aux
appels doffre de la collectivit : les plateformes rgionales comme Maximilien
comportent de trs nombreuses informations sur les fournisseurs potentiels par
secteur et facilitent le sourage linstar du projet Lochalles ;
des fournisseurs effectifs : dans ce cadre, le dveloppement doutil de pilotage ddi
et transversal, tel que le rfrentiel fournisseur, au sein de la collectivit facilite la
dmarche. Il sagit dune base recensant lensemble des informations sur chaque
fournisseur de la collectivit. Il peut comprendre des donnes administratives,
financires, des contacts, des actualits, lorganisation des contrats, des cahiers des
charges, des produits rfrencs, des tarifs ngocis, un chiffre daffaire prvisionnel :
ralis, un historique des contacts, des litiges 23.

Encadr 9 : La plateforme Lochalles de E-Bourgogne, le sourage au profit des circuits courts

Le conseil rgional, dans une dmarche partage avec les quatre dpartements, a souhait valoriser la
production locale par des circuits alimentaires de proximit, qui rapprochent les consommateurs des
producteurs. cette fin, la plateforme Loc'Halles Bourgogne a t dveloppe. Il rpertorie les
acheteurs (publics comme priv) ainsi que les fournisseurs par produits et par critres de qualit (bio,
label rouge, fermier, charolais). Les fournisseurs peuvent tre go-localiss sur une carte.
Source : Mission daprs le site de Lochalles.

Une fois le prestataire choisi, trop souvent les services se dsintressent de la ralisation de
la prestation ou de la livraison du produit. Il apparait essentiel de raliser des bilans
intermdiaires qui peuvent donner lieu le cas chant des plans de progrs 24, ainsi quun
bilan final dexcution permettant de mesurer les prestations au travers dindicateurs tels
que le taux de conformit, le respect des dlais, la qualit de lapprovisionnement. Cette phase
de suivi et dvaluation du march peut tre institutionnalise linstar de la commission
dvaluation et de contrle des marchs publics des Alpes-Maritimes.

23

24

Source : http://www.decision-achats.fr/Definitions-Glossaire/Referentiel-fournisseurs-239191.htm

Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 2 revient sur les relations avec les fournisseurs,
notamment pour inciter ces derniers la performance. ce titre, dans un souci de responsabilisation des
fournisseurs, les contrats de progrs formalisent, dans un document, des objectifs sur lesquels saccordent les
parties prenantes, des actions pour atteindre ces engagements et un suivi de leur mise en uvre.

- 18 -

Annexe V

19

Encadr 10 : La commission dvaluation et de contrle des marchs publics du dpartement


des Alpes-Maritimes
Co-prside par un lu de la majorit et de lopposition, sa composition est identique celle de la
commission dappel doffres. Elle examine les oprations termines. Dans tous les champs de
comptences de la collectivit, elle dispose dun droit dvocation et dinvestigation. Tous les ans la
commission choisit entre deux ou cinq marchs. En dix ans de fonctionnement, 81 marchs ont ainsi
t valus. La commission a par exemple compar les couts de construction des gymnases en
diffrents points du territoire dpartemental. Elle sappuie sur un charg de mission rattach
linspection gnrale du conseil dpartemental. Les rapports de la commission font lobjet dune
procdure contradictoire avec les services. Ils sont ensuite extrmement utiles dans llaboration du
march suivant.
Source : Mission daprs entretien avec le conseil dpartemental des Alpes Maritimes.

7. Le pilotage de la performance de lachat


7.1. Un pilotage financier troit pour assurer la transformation des gains
achats en gains budgtaires
Il convient de dfinir des gains achats et de les mesurer afin de pouvoir les capter
budgtairement.
7.1.1. Les gains achats sont une notion complexe
Les gains achats 25 peuvent tre lis :

une baisse des prix : il sagit de la diminution du prix unitaire dachats rcurrents
pour la collectivit, le gain est alors calcul en multipliant lcart de prix unitaire par le
volume ;
une rduction des couts complets : lconomie ne concerne pas uniquement le prix
pay mais les dpenses connexes rcurrentes telles que lexploitation, la maintenance,
la destruction. Le gain est alors constat par la diffrence entre le cot complet N-1
et N ;
des couts vits : cette situation se rencontre lorsque le prix du bien a augment par
rapport au march prcdent et que la stratgie dachat permet de maintenir le cout
antrieur ;
la hausse des revenus de la collectivit : elle intervient lorsque la stratgie dachats
gnre des recettes (exemple vente aux enchres du matriel usag, ou valorisation des
dchets informatiques) ;
une rduction des volumes la suite dune optimisation de lusage ou dune
redfinition du besoin.

Des gains achats peuvent en outre tre enregistrs indpendamment de toute stratgie
dachats par :

la fluctuation des prix du march (ex baisse du cours du ptrole) et la rvision


contractuelle des marchs ;
la rglementation comme louverture la concurrence du march du gaz ;
la fiscalit : taux de TVA.

25 Direction Gnrale de loffre de soin, Eclairage sur les liens achats et conomies budgtaires Programme
Phare 2014

- 19 -

Annexe V

20

Graphique 2 : Ecarts entre les dpenses N et N-1

Source : Mission inspire par la mthodologie de calcul des gains achats du programme PHARE (novembre 2014).

7.1.2. La mesure des gains achats est extrmement dlicate


Cette mesure se heurte labsence de mthode unique de calcul au sein des collectivits
territoriales. En effet, seules les collectivits les plus matures ou les plus en difficult
financirement ont initi un pilotage rel des gains ;

Il existe trois mthodes de calcul des gains achats :

ex ante sur la base dune valuation du gain potentiel ;


in itinere sur la base du prix notifi ;
ex post sur la base de lconomie relle constate.

Villeurbanne distingue ainsi lvaluation des gains sur la base dune estimation dans le cadre
de la prparation du march, des gains notifis lors du choix du fournisseur en commission
dappel doffres, des gains effectifs constats lors du suivi de lexcution en prenant en
compte les demandes de rvision de prix.
Graphique 3 : Mesure des gains achats au fil du temps (estimation, notification, excution)

Source : Mission.

- 20 -

Annexe V

21

Mais de facto, seuls les gains rels calculs ex post constituent stricto sensu des gains
budgtaires.
Graphique 4 : cart entre gains identifis, notifis et organiss

Source : Mission.

Encadr 11 : Formules de calcul du gain achat utilises par le SAE et le programme PHARE
Les gains achats sont calculs :
iso-volume, en comparant le nouveau prix (aprs intervention de lacheteur) au prix de
rfrence (prix historique ou prix de march) ;
sur une base de douze mois glissants (afin de pouvoir comparer les projets quelle que soit leur
dure effective), avec une proratisation par anne civile (afin de pouvoir mesurer leur impact sur
les dpenses de lanne).
Les formules de calcul du gain achats sont adaptes en fonction de la nature de lachat :
pour les achats rcurrents, cest--dire rgulirement rpts (comme les marchs de fournitures,
de matriel informatique, les denres alimentaires, etc.), et sur lesquels lentit dispose dune
antriorit :
gains achats = (prix unitaire nouveau / prix unitaire historique) x volume dachats
pour les achats non rcurrents (ou premiers achats), sur lesquels lentit ne dispose pas
dantriorit :
gains achats = (prix de rfrence prix nouveau) x volume dachat prvisionnel
par ailleurs, pour mesurer lefficacit des actions de progrs proposs par les services dachats
pour optimiser lusage dun march ou rationaliser les comportements de consommation :
gains achats = situation de rfrence situation amliore
noter que limpact de la variation du march conomique est neutralis si cette variation est
suprieure 4 %, afin de corriger les effets (positifs ou ngatifs) qui ne seraient pas lis laction de
lacheteur (march fournisseur haussier ou baissier, ce qui est frquent sur les marchs de lnergie
par exemple).

Source : Mission daprs la prsentation sur le rfrentiel de calcul des gains achats (DGOS novembre 2011) et le
guide de la modernisation de lachat, ralis par le SAE, sur les achats de ltat et de ses tablissements publics
objectifs et organisation (septembre 2013).

La ville de Lyon a dvelopp une mthode spcifique dans laquelle elle distingue :

les gains cots :

pour les marchs ordinaires et les marchs bon de commandes :


les gains daction achats en comparant lhistorique et la cible ;
les gains de mise en concurrence calculs par la diffrence entre la cible et
loffre retenue multiplie pour les marchs bon de commande par le
volume annuel de dpenses prvisionnelles ;

pour les accords-cadres : le calcul du gain potentiel seffectue via le bordereau de


prix plafonds ;
les gains sur ngociation : sur la base de la diffrence entre les prix proposs avant
ngociation et les prix obtenus;
les gains dexcution lis la rvision des prix ;
- 21 -

22

Annexe V

les autres gains conomiques : cots vits, cot global ;


les gains sociaux.

7.1.3. Leffectivit budgtaire des gains achats nest pas automatique


Il ne faut pas mconnatre la difficult du pilotage financier des gains. En effet, lexception
des dpenses dachats transversales, les budgets achats des collectivits territoriales ne
dpendent que trs rarement du service central en charge des achats lorsquil existe.
Trs souvent, lorsque la stratgie dachats retenue se traduit par une moindre dpense, la
direction oprationnelle concerne redploye en interne les crdits sur dautres postes de
dpenses.
Dans certaines collectivits, les gains achats permettent de financer les services publics
nouveaux ou le cot des normes nouvelles, pour des directions travaillant iso-budget.

Sans un suivi fin et prcis ligne par ligne, il est trs difficile de capter les gains afin que les
lus et non les directions oprationnelles dcident de leur affectation.

laune de lexprience du secteur hospitalier et des tmoignages dexperts territoriaux du


sujet, la mission estime que lachat ne saurait devenir un levier de rduction des contraintes
financires sans une corrlation troite de son pilotage avec la stratgie financire de la
collectivit.
La russite du pilotage financier des gains repose ainsi sur :

un portage managrial clair de la dmarche (cf. supra) ;


un systme financier prcis interfac sur la base dune correspondance entre la
nomenclature achats et la nomenclature comptable, ou si lditeur ne propose pas un
tel dveloppement, une requte spcifique du logiciel finances pour suivre les
dpenses dachats telle quelle existe la communaut urbaine de Dunkerque par
exemple ;
une procdure de suivi dfinie et partage avec les directions oprationnelles
(villes de Lyon, Villeurbanne et de Paris mais aussi dpartement des Hauts-de-Seine) ;
des mcanismes de coopration et de travail entre la direction des achats et la
direction des finances, allant de :

lassociation du service achat llaboration du budget pour vrifier la


sincrit des estimations budgtaires, dialoguer sur lopportunit du
renouvellement de lachat ou alerter sur le choix dune solution trop couteuse,
comme Vnissieux ;

lajustement des lignes budgtaires en dcision modificative pour tenir


compte des conomies ralises sur les achats ;

Dans ce cadre, une rflexion sur laffectation voire le partage des gains conduite en lien
avec les lus et permettant ventuellement une restitution dune partie des gains
dencourager les directions les plus rticentes la dmarche peut tre initie.

- 22 -

Annexe V

23

7.2. La mise en place dun suivi de la performance de lachat travers des


dmarches qualit et de contrle interne
Au-del de laspect purement budgtaire, la dmarche pour tre crdible et relaye dans les
services ne doit pas se traduire par une dgradation de la qualit du produit ou du service,
des dlais de livraison importants ou encore un risque de contentieux accrus. La fonction de
contrle interne et de suivi de la performance joue aussi un rle central.

7.2.1. Le dveloppement du contrle interne des marchs et de lachat, au cur du


suivi de la performance.

Juridiquement, il sagit de vrifier le respect des seuils ainsi que de la procdure pour limiter
le risque de contentieux coteux pour la collectivit. Le code des marchs publics impose
notamment chaque collectivit de dterminer ses propres procdures adaptes ainsi que
les rgles de computation des seuils.

Lorsque les marchs sont dcentraliss, il est essentiel quun service contrle rgulirement
un chantillon de marchs pour vrifier la rgularit de la procdure.

De mme, le dploiement dun systme dinformation de la commande publique adapt qui


recense lensemble des commandes et bloque ou alerte en cas de dpassement du seuil au
moment de ldition du bon de commande en cours permet de prvenir de nombreux
problmes de dpassement des seuils. Pour les marchs multi imputations, le recours un
progiciel dachats interfac avec un progiciel finances permet de renseigner les diffrentes
imputations comptables lies au march et de bloquer lachat, si, au moment de lengagement,
limputation utilise nest pas recense, ce qui limite le risque de contentieux.

Qualitativement, les produits et services livrs doivent tre vrifis attentivement. Certaines
collectivits ont structur la procdure dattestation du service fait 26 qui conduit la
liquidation de la facture 27. Le comit national de fiabilit des comptes locaux suggre
doprer un double contrle :

la rception de la livraison par la formalisation de la conformit au bon de commande


ou au march par un document ;
la vrification de la qualit / conformit des biens ou services livrs au regard de la
commande en remplissant un document ddi.

La ville de Villeurbanne a ainsi cr une fiche de contrle et de rception pour les marchs
complexes et stratgiques. Elle ralise galement des enqutes de satisfaction au cours des
six premiers mois et puis en milieu de march selon des critres pr dfinis.

26

La constatation du service fait consiste vrifier la ralit dune dette, cest dire vrifier que le fournisseur a
bien accompli ses obligations (quantit, qualit) par rapport la commande (..). En effet, le fait dapposer sa
signature et de certifier le service fait sur un bordereau sans avoir vrifi au pralable la ralit et la conformit du
service fait constitue une infraction aux rgles dexcution de la dpense (art. 313-4 du code des juridictions
financires) et expose son auteur une amende prononce par la CDBF (CDBF 22 juin 1992 Loing et CDBF 18 juin
1997 Vilain). Rfrentiel de contrle interne du processus de la commande publique dans les collectivits
locales, Comit national de fiabilit des comptes locaux

27 Rfrentiel de contrle interne du processus de la commande publique dans les collectivits locales, Comit
national de fiabilit des comptes locaux

- 23 -

Annexe V

24

Outre la scurisation de la procdure de service fait, il importe de suivre attentivement la


prestation (pour le nettoyage par exemple, des contrles tous les quinze jours sont mis en
place par les services de SGAR de Corse) et de faire remonter rapidement toute difficult avec
le prestataire au service de la commande publique pour quil puisse dclencher le cas chant
des pnalits 28.

linstar de Lyon, certaines collectivits particulirement matures se sont lances dans une
politique qualit visant structurer et amliorer les prestations fournies.
Encadr 12 : La politique qualit de la ville de Lyon

Depuis 2012, la ville de Lyon a mis en place une dmarche de management de la qualit selon la norme
ISO 9001. Son principal objectif est dapporter une qualit de service optimale tant aux services clients
quaux fournisseurs, dagir dans le respect de la rglementation en vigueur et doptimiser le ratio
qualit/cot/dlai/dveloppement durable.
cette fin, la collectivit sest fix cinq engagements :
1. optimiser et planifier le besoin ;
2. accroitre la performance achat et march ;
3. sensibiliser et diffuser ;
4. optimiser le systme de management de la qualit en interne ;
5. participer au projet de la collectivit pour retrouver des marges de manuvres financires.
Source : documents transmis par la Ville de Lyon

7.2.2. La dfinition dindicateurs de performance


Sans contrle de gestion, il nest pas possible de mesurer la russite dune politique dachats.
Celle-ci ne saurait tre apprcie sous le seul prisme des gains achats mais repose sur un
ensemble dindicateurs permettant dapprcier la performance globale de lachat. Lenjeu est
dvaluer :

le degr de rponse au besoin de services publics ;


la satisfaction des agents ;
la qualit du processus dachat ;
la performance des fournisseurs (contentieux, dlais de paiement) ;
la participation de la fonction achats aux rsultats financiers de la collectivit (baisse
des dpenses de fonctionnement pour maintenir la capacit dautofinancement par
exemple).

cette fin, la collectivit doit dfinir des indicateurs permettant dapprcier non
seulement les cots, les dlais et la qualit mais galement la responsabilit sociale et
environnementale de la collectivit, la satisfaction des usagers et des agents ou encore
lefficacit de lacheteur et la relation fournisseur. Il sagit pour le service achat de
mesurer non seulement sa gestion du processus achat mais galement dvaluer le
dploiement de sa stratgie et de capitaliser sur ses retours dexprience. Lenjeu nest pas
seulement dapprcier la performance de ses procdures mais galement celles des
acheteurs, et des fournisseurs.

28 Ce

levier du suivi de lexcution est dtaill dans lannexe II relative lingnierie des marchs.

- 24 -

Annexe V

25

Les indicateurs peuvent porter sur :

les rsultats : taux de rponse moyen des entreprises, mesure de laudience des
publicits, taux de remises obtenus aprs ngociation, nombre dannulation de
procdures, satisfaction des utilisateurs, nombre davenants aux marchs, suivi des
rsiliations de march, mesure des dlais de paiement ;
les fonctions : dysfonctionnements ;
les moyens : effectifs affects la fonction ;
les cots : cots de procdure incluant les temps de ressources humaines consacr au
march afin de raisonner en cot global.

Les indicateurs doivent tre adapts la stratgie dachat global, comme le montre lexemple
du conseil dpartemental des Hauts-de-Seine (cf. infra).
Tableau 4 : Exemple des tableaux de bord du conseil dpartemental des Hauts-de-Seine
Objectifs 1 respecter les engagements des dlais
1

Taux de marchs notifis conformment au dlai prvisionnel

Ecart moyen entre la date de notification relle et prvue en jours

Dure moyenne de passation des marchs en jours

Objectifs 2 : garantir lefficacit de la procdure de passation


4

Taux de marchs infructueux

Taux de marchs sans suite

5
7
8
9

Cout des marchs infructueux


Nombre moyen de candidatures agres obtenues par le march
Taux de march renouvels dans les dlais

Nombre moyen de contentieux par march la passation

Objectif 3 : veiller la juste dfinition des besoins


10

Taux de marchs suivant une dmarche dachats

12

Ecart moyen entre le montant estim et le montant attribu

11
13

Ecart moyen entre la moyenne des offres reues et le montant attribu


Taux de march ayant donn lieu un avenant

Objectif 4 : respecter la politique dachats du dpartement

14

Taux de march ayant une ngociation

16

Nombre moyen dheures dinsertion sociales dans les marchs

15
17
18
19
20
21
22
23
24

Taux de marchs ligibles comprenant des clauses sociales

Taux de marchs ligibles comprenant une clause environnementale


Taux de marchs ayant pour titulaires une entreprise adapte
Nombre de MAPA

Taux de marchs transverses ds la conception


Taux de couverture dun march de rfrence

Taux de marchs incluant une clause de performance


Taux de marchs attribus au titulaire sortant

Dure moyenne des marchs bons de commande

Objectif 5 : contribuer une bonne excution du march

- 25 -

Annexe V

26
25

Nombre de mise en demeure / nombre de fournisseurs

27

Part des pnalits appliques dans le montant total du march consomm

26
28

Taux de marchs o des pnalits sont appliques

Nombre moyen de contentieux par march lexcution

Objectif 6 : assurer lefficience de la commande publique


29

Nombre de marchs par juristes acheteurs

31

Taux de procdures ralises par rapport la programmation

30

Nombre de marchs passs chaque anne

Source : Documents transmis par le conseil dpartemental des Hauts-de-Seine.

Ils ne doivent pas se limiter au triptyque cots / qualit / dlais mais prendre en compte
dautres dimensions, illustres par le graphique 5.
Graphique 5 : Critre de performance des acheteurs

Source : Mission daprs la mesure de performance aux achats , sous la direction de Guy Elien Master achat IUT de
Sceaux.

Les indicateurs permettent de justifier la valeur ajoute de la fonction achats. Leur analyse
doit notamment conduire :

faire voluer les orientations ;


alerter sur les risques ventuels (contentieux, dpendance un fournisseur) ;
corriger les dysfonctionnements ;
communiquer sur les russites pour convaincre les services dadhrer la dmarche.

titre dillustration, dans le cadre dune dmarche qualit, la communaut dagglomration


de Plaine Commune a dfini des indicateurs de performance rattachs aux diffrents
processus de lachat et poursuivant les objectifs suivants :

poursuivre la rduction de nos achats hors marchs ;


mettre en place une planification des marchs lancer pour chaque direction ;
prendre en compte les clauses sociales et environnementales dans tous nos actes
dachats ;
- 26 -

Annexe V

27

participer au projet de plateforme rgionale de dmatrialisation des marchs publics


dIle de France ;
animer le rseau des directions de la commande publique du territoire ;
mettre en uvre la dmarche qualit sur le primtre de la commande publique.

travers le suivi de ces indicateurs, la direction en charge des achats dispose de vritables
outils de pilotage lui permettant dajuster ses actions.

- 27 -

28

Annexe V

LISTE DES PROPOSITIONS DE LANNEXE

Propositions

limage de ce qui existe sur lachat innovant, et en lien avec les dmarches dj lances
en matire de professionnalisation des acheteurs publics dans chacune des trois
fonctions publiques, dvelopper un certificat professionnel dacheteur public
commun, sappuyant sur un rfrentiel de formation unique. Il serait notamment
dlivr par la DAE pour lEtat et, le CNFPT pour la fonction publique territoriale sur la
base dun programme commun.
Intgrer la problmatique de lachat la formation dintgration des agents de
catgorie B et C et adapter loffre de formation continue aux difficults rencontres par
ces agents en organisant des stages rservs aux petites collectivits.
Sensibiliser les associations dlus nationales la question de la formation
lachat des lus et leur suggrer de co-construire un module de formation commun,
relayes au niveau dpartemental par les associations des maires de dpartement.

Relayer lensemble des offres demploi dacheteurs publics sur une page ddie
unique. Elle pourrait tre hberge par la bourse interministrielle des emplois publics
ainsi que par le CNFPT.

- 28 -

ANNEXE VI

Analyse de la maturit de la fonction


achats des collectivits territoriales

SOMMAIRE

1.

2.

LA PERFORMANCE FINANCIERE DE LA FONCTION ACHATS DES COLLECTIVITES


TERRITORIALES EST ETROITEMENT LIEE A SON DEGRE DE MATURITE....................... 2
1.1. Le concept de maturit est un outil de management valuant le niveau de
professionnalisation et dexpertise de la fonction achats ........................................................ 2
1.2. La notion de maturit dabord utilise par le secteur priv se dveloppe
aujourdhui au sein des organismes publics .................................................................................. 3
1.3. La mthodologie de la mission se fonde sur une grille de maturit simplifie
permettant dvaluer lefficience financire de la fonction achats des
collectivits locales ................................................................................................................................... 6

LES COLLECTIVITES TERRITORIALES RENCONTREES PAR LA MISSION


MONTRENT UNE MATURITE CONTRASTEE .............................................................................. 9
2.1. Plus quune question de taille, la maturit de la fonction achats des collectivits
territoriales dpend de limpulsion politique et managriale................................................ 9
2.1.1. valuation de la maturit stratgique ....................................................................................9
2.1.2. valuation de la maturit organisationnelle .................................................................... 10
2.1.3. valuation de la maturit professionnelle .......................................................................... 12
2.1.4. valuation de la maturit des pratiques dachats........................................................... 13
2.1.5. valuation de la maturit du pilotage et du management de lachat ................... 15
2.2. Ces rsultats sont corrobors par ltude ralise par la chaire Optima ........................ 16

SYNTHESE

Afin dtablir un diagnostic de la fonction achats dans les collectivits territoriales, la mission
a souhait valuer le degr de structuration de la fonction achats dans les collectivits
territoriales et adapter en consquence ses prconisations.
La fonction achats se dfinit comme lensemble des processus qui ont pour objet dacqurir
les biens et les services ncessaires au fonctionnement dune collectivit.

La mission sest appuye sur le concept de maturit des achats. Introduit en 1998 par
Jean Potage 1, il vise mesurer le stade dvolution de la fonction achats et dfinir, sur
cette base, des axes damlioration en lien avec la stratgie de lentreprise.

En labsence dune grille dvaluation de la maturit spcifique aux collectivits territoriales,


la mission a labor un outil simplifi quelle a ensuite utilis dans son analyse. Les
travaux de la mission nont pas de vocation statistique et constituent un simple retour
dexpriences tabli partir des entretiens avec 65 collectivits de tailles et de sensibilits
trs diffrentes.
Ils tendent toutefois montrer que :

la performance de la fonction achats des collectivits territoriales est troitement lie


son degr de maturit (partie 1) ;
les collectivits territoriales rencontres par la mission montrent une maturit
contraste (partie 2).

1 De formation ingnieur Suplec et matre s Sciences Physiques Jean Potage a t directeur des achats du
groupe Thals durant dix ans de 1995 2005. Il a cr en 2006, et dirig jusqu'en 2008, le ple conseil en achats
de Thales Division Services et ce titre il conduit des missions pour les directions achats de plusieurs grandes
entreprises. Il dirige le cabinet de conseil MAT'ACHAT et est charg de cours sur les achats dans de nombreux
tablissements et a obtenu le premier prix E-Procurement en 2001 et 2002 ainsi que le premier prix ACA / HEC
pour ses travaux sur la maturit achats (Source : http://ecole.org/orateurs/528 ).

-1-

Annexe VI

1. La performance de la fonction achats des collectivits territoriales est


troitement lie son degr de maturit
1.1. Le concept de maturit est un outil de management valuant le niveau
de professionnalisation et dexpertise de la fonction achats
La maturit de lachat se dfinit comme le juste quilibre entre lefficacit,
lefficience (les moyens par rapport aux rsultats) et la pertinence (cohrence des
moyens mis en uvre avec les objectifs).
Ainsi, selon larticle de Jean Potage en date de 2010 sur ce sujet, la maturit sobtient en
atteignant un objectif global de rduction de cots des achats de lentreprise tout en
optimisant les moyens mis en uvre 2.
Elle repose sur les postulats suivants 3 :

il existe cinq niveaux de maturit 4 (illustrs dans le graphique 1) :


1.
au stade initial (niveau 1), la fonction achats nest pas reconnue dans
lorganisation ;
2.
au stade disciplin (niveau 2), bien que non organise, elle est prsente
dans lorganisation et assure lapprovisionnement ;
3.
au stade systmatis (niveau 3), la fonction achats est dissocie de
lapprovisionnement et existe en tant que telle ;
4.
au stade manag (niveau 4), lorganisation dveloppe des stratgies et un
pilotage de lachat, elle dispose dune visibilit sur sa performance ;
5.
au stade optimal (niveau 5), la fonction achats a un rle stratgique dans
lorganisation, son pilotage fait lobjet dune amlioration continue, elle est
prsente au plus haut niveau de gouvernance ;
la fonction achats peut tre modlise par domaines cls (organisation, stratgie,
processus, outils, mthode) : pour chaque domaine cl, le niveau de maturit est
mesur.

Les domaines cls recouvrent les pratiques ou familles de pratiques dachat qui
contribuent aux objectifs de lorganisation. Ils varient en fonction de lactivit concerne et de
la stratgie suivie. Priodiquement, des audits doivent tre effectus pour apprcier les
efforts raliss.

Source : Un modle de maturit dachat intgr : purchasing integrated maturity model Jean Potage, Profession
achat n40, septembre 2010.

3 Proposition dindicateur global de mesure de la performance de la fonction achats : un lment dcisif dune
distribution de qualit auprs du consommateur final , Com indus , V.Allagnat, P. Barbotin, G. Bertrand, D.Manzoz,
J. Morana, mars 2007.
4

De lutilit dune matrice de la maturit , Olivier Wajnsztok, Dcision achats, n149, novembre 2011.

-2-

Annexe VI

Graphique 1 : Niveaux de maturit des achats

Source : Mission.

largissant sa rflexion initiale, Jean Potage a propos en 2010 un modle intgr, appel
purchasing integrated maturity model (PIMM), incluant la problmatique des gains
achats, qui permet de justifier la progression de la maturit par la cration de valeur
(cf. tableau 1). Il se fonde sur une analyse non pas uniquement de la direction achats mais de
la mobilisation de toute lentreprise.
Tableau 1 : Niveau de maturit achats PIMM et la cration de valeur par les achats

Niveau de
maturit
5
4
3
2
1

Cration de valeur
Gains achats classiques
Cots vits
Co-investissement et co-innovation avec les fournisseurs
Gains achats classiques
Cots vits par les pratiques mtiers
rfrentiel des fournisseurs
Gains achats classiques

et par la matrise dun systme de

Source : Jean Potage, Un modle de maturit dachat intgr : purchasing integrated maturity model , Profession
achat n40, septembre 2010.

1.2. La notion de maturit dabord utilise par le secteur priv se dveloppe


aujourdhui au sein des organismes publics
Le secrtariat gnral pour ladministration du ministre de la dfense a labor en 2009 une
matrice de maturit en collaboration avec Olivier Bruel, professeur lcole HEC. Cet outil
dvaluation de la maturit des structures du ministre accompagne 31 entits dachat dans
lamlioration continue de leurs comptences.

Le service des achats de ltat (SAE) ainsi que le secteur hospitalier ont galement dvelopp
leur propre outil danalyse. Sinspirant des travaux du SAE, linspection gnrale des finances
(IGF) a appliqu en 2013 une matrice de la maturit achats aux tablissements publics de
ltat (cf. tableau 2).

-3-

Annexe VI

Lobservatoire du pilotage et de linnovation managriale locale de linstitut dadministration


des entreprises (IAE) de Pau Bayonne travaille actuellement sur une matrice de maturit de
la fonction achats. cette fin, il a lanc une enqute destine dfinir les critres pertinents
pour mesurer la performance dune fonction achats et caractriser les pratiques locales
existantes (voir ci-dessous davantage dlments sur les travaux de la chaire Optima de lIAE).

-4-

-5-

Source : Rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements publics (juin 2013) sur la base des travaux du SAE.

Tableau 2 : Matrice de maturit achats des tablissements publics

Annexe VI
5

Annexe VI

1.3. La mthodologie de la mission se fonde sur une grille de maturit


simplifie permettant dvaluer lefficacit de la fonction achats des
collectivits locales
Si certaines collectivits ont initi des rflexions dans le domaine, il nexiste pas doutil
commun de mesure de leur maturit achats. Dans le cadre de ses travaux, la mission a
labor une grille simplifie destine valuer lefficience financire de la fonction achats.
La mission sest limite au strict primtre du rapport, c'est--dire lanalyse des
organisations et pratiques des collectivits territoriales en matire doptimisation de
lachat pouvant gnrer des gains. Elle ne couvre donc pas dautres finalits de lachat,
telles que la commande publique co responsable ou le dveloppement local des entreprises.

Elle considre en outre que si la capacit de la fonction achats des collectivits territoriales
dgager des marges financires dpend de son degr de structuration (cf. travaux de
Jean Potage voqus ci-dessus) et donc de sa maturit, il serait erron dassimiler
totalement maturit et optimisation budgtaire.
La matrice de maturit propose vise donc accompagner les stratgies financires
doptimisation de lachat en identifiant ses leviers stratgiques, organisationnels,
fonctionnels, managriaux et humains.
Pour dterminer les domaines cls, la mission sest appuye sur :

les collectivits locales les plus avances en matire de rationalisation des dpenses
dachats ;
les exemples du secteur hospitalier et de ltat ;
les travaux de la chaire optima de lIAE de Pau, le sujet de thse dun des doctorants
(M. Brice Malm) portant sur la maturit de la fonction achats des collectivits locales
(cf. encadr 1).
Encadr 1 : Travaux de la chaire Optima

LObservatoire du pilotage et de linnovation managriale locale de luniversit de Pau a lanc une


enqute pour mesurer le degr de maturit des collectivits en matire dachats.
cette fin, elle a labor un questionnaire, dont lobjectif est de rpondre aux interrogations
suivantes : quelles sont les dimensions pertinentes pour valuer les pratiques des achats ? Quel est le
niveau gnral et actuel des pratiques achats au sein des collectivits locales en France ? Quel est le futur
de la pratique achats dans les collectivits locales ? .
Ltude est compose de quatre parties :
les dimensions de lvaluation de la performance achats ;
les pratiques des achats engags par les collectivits pour amliorer la performance des achats ;
le futur de la performance des achats ;
lidentification de la collectivit.
Source : http://enquetes.u-bordeaux.fr/Binet/z-perfcolloc/z-perfcolloc.sphx .

Sur cette base, la mission a identifi les cinq grands domaines illustrs dans le graphique 2,
pour lesquels la mission a dfini les stades dvolution, prsents dans le tableau 1 :

la stratgie et le portage, tmoins de la maturit stratgique ;


lorganisation (aussi dite ci-dessous la maturit organisationnelle ) ;
la professionnalisation (ou maturit professionnelle ) ;
les pratiques dachat ;
le pilotage et les outils, rvlateurs de la maturit du pilotage et du management .
-6-

Annexe VI

Graphique 2 : Cercle vertueux de la maturit achats

Source : Mission.

-7-

Services achats en charge du


pilotage de lachat dans la
collectivit, et couvrant la majorit
des achats de la collectivit

Centralisation de lensemble des


achats en lien avec les directions

Organisation

Aucune stratgie : pas de


dmarche achats

-8-

Fonction achats non reconnue

Identification des acheteurs et


du responsable du suivi
juridique

Dissociation de la fonction
achats et de
lapprovisionnement

Reconnaissance de lachat
Constitution dun service achats
comme centre de
grant les achats transversaux
performance conomique

Affichage de gains
budgtaires

Intgration de lachat
dans la politique de
la collectivit

La fonction achats est un


acteur majeur de la
stratgie globale, cest un
levier de matrise de la
dpense

Stratgie et portage

Source : Mission.

Annexe VI

Pas de formation
spcifique des acheteurs

Acheteurs disposant de
quelques connaissances
sur les rflexes achats

Acheteurs forms

Acheteurs confirms au
sein de la direction achats
Rfrents forms la
culture achats dans les
directions mtiers

Acheteurs professionnels
et culture partage de
lachat tant au niveau des
lus que des agents de la
collectivit

Professionnalisation

Achats au fil de leau en dessous des


seuils et demande de devis dans le
cadre des MAPA

Groupements de commandes
occasionnels

Variations des clauses des


marchs pour sadapter aux
segments

Frquents groupements de
commande

Bonnes pratiques juridiques de


lingnierie des marchs
Recherche dune rduction des
cots

Stratgies dachat diffrencies


et mises en uvre par segment

Mutualisation ou massification
sur les segments les plus
pertinents

Synergie acheteurs
prescripteurs

Dveloppement de leviers
dachat

Matrise de lensemble des leviers


dachats

Pratiques dachat

Pilotage et outils

Aucun outil de pilotage

Tableau de suivi des achats

Rfrentiel des fournisseurs

laboration dun plan dactions


dachats

Fonctionnement en mode projet


avec les prescripteurs et les
bnficiaires

Dfinition dindicateurs dachats

Cartographie des achats

Matrise de la gestion des


risques

Contrat de services avec les


directions clientes

Gouvernance partage de lachat


(fournisseurs, prescripteurs,
acheteurs)

Grille de maturit et systme de


management de la qualit

Matrise de lensemble des outils


de pilotage de la performance
de lachat

Tableau 3 : Grille danalyse des stades dvolution de la maturit achats des collectivits territoriales

Dfinition dune politique


sur certains segments
dachat

Maturit

Annexe VI

2. Les collectivits territoriales rencontres par la mission montrent


une maturit contraste
La mission a t en contact avec 65 collectivits territoriales, gographiquement rparties et
relevant dchelons territoriaux diffrents 65 collectivits territoriales soit 4 conseils
rgionaux, 11 conseils dpartementaux, 25 EPCI et 25 communes.

Cet chantillon na pas de finalit statistique et ne prtend pas donner une reprsentation
exhaustive des collectivits territoriales. Il permet toutefois dapprhender la ralit de la
fonction achats dans des organisations et des territoires de tailles et de sensibilits
diffrentes.

2.1. Plus quune question de taille, la maturit de la fonction achats des


collectivits territoriales dpend de limpulsion politique et managriale
2.1.1. valuation de la maturit stratgique

La mission a constat que les collectivits territoriales taient peu nombreuses faire de
la fonction achats une priorit stratgique.

Parmi les collectivits rencontres, indpendamment de leur taille, peu dentre elles
disposent dun lu dlgu lachat. Quant la formalisation dun document de cadrage
stratgique, seules les collectivits les plus avances dans leur stratgie dachat disposent
dun tel document.

De mme, la stratgie de se regrouper avec dautres structures pour acheter est davantage
porte par les services de la collectivit que par les lus. Globalement, les lus communaux
semblent assez rticents se dpartir de leurs achats au profit du niveau intercommunal,
craignant de perdre leur lien privilgi avec le tissu conomique environnant 5.
Plus prcisment, laune de ces entretiens, la mission a tabli les constats
suivants concernant les communes :

dans les communes de moins de 5 000 habitants rencontres, lachat nest souvent
pas identifi comme un axe doptimisation (niveau 1) : il intervient au fil de leau, la
proccupation centrale des lus et des agents tant de privilgier la proximit dans
leurs achats ;
dans les communes entre 5 000 et 20 000 habitants rencontres, la situation est
trs ingale et dpend des orientations de la collectivit : lachat est parfois reconnu
comme un centre de performance conomique (niveau 3) comme Olivet, voire est
intgr dans les objectifs de la collectivit (niveau 4) comme Saint-Jean-de-La-Ruelle,
mais ces collectivits rencontres par la mission font figure dexemple, beaucoup de
collectivits se contentant d actions limites quelques axes dachats (niveau 2) ;
dans les communes de plus de 20 000 habitants rencontres : l encore la situation
est trs contraste, certaines collectivits disposant dune politique dachat comme
Lambersart ou Vnissieux (niveau 4), alors que dautres nont pas encore initi la
moindre dmarche dans le domaine ;

Cf. annexe II relative lingnierie des marchs, dont la partie 1 prsente les diffrents objectifs fixs lachat
public et notamment la proccupation particulire des collectivits vis--vis du tissu conomique local.

-9-

Annexe VI

10

dans les grandes villes de plus de 150 000 habitants rencontres : les collectivits
peroivent tout lintrt conomique de lachat et prsentent un niveau de maturit
stratgique lev, mme si la politique dachat ne sinscrit pas toujours dans le pilotage
de la contrainte budgtaire.

Parmi les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) :

dans les communauts de communes rencontres : bien quil sagisse dune


thmatique potentielle de mutualisation, la fonction achats cristallise les craintes des
petites communes de se voir imposer des fournisseurs nouveaux. La maturit
stratgique est relativement faible et peine simposer aux communes au-del de la
simple assistance technique sur la rdaction des marchs publics (exemple de la
communaut de communes de Rives de Sane) ;
dans les communauts dagglomration rencontres : les villes-centre sont parfois,
linstar de Blois ou dOrlans, en pointe sur la fonction achats (niveau 3). Toutefois, il
leur est difficile, au-del de la mutualisation avec lintercommunalit et le centre
communal daction social, dimpulser une stratgie coordonne dachats ;
dans les communauts urbaines et les mtropoles rencontres : loptimisation de
lachat sest impose comme une priorit managriale (niveau 4) si ce nest politique ;
elle nest toutefois pas ncessairement corrle aux orientations budgtaires.

Dans les dpartements rencontrs, la contrainte financire trs forte a conduit certains
dentre eux investir trs fortement le sujet, comme le Loiret, Le Loir et Cher, le Doubs, les
Hauts de Seine ou le Bas Rhin. Dans dautres, la culture juridique de la commande publique
prdomine et lachat nest pas considr, malgr les tensions budgtaires, comme une
fonction stratgique.

Dans les rgions rencontres, la situation est trs contraste mais tmoigne globalement
dune maturit stratgique leve. Globalement lachat simpose comme une priorit
politique ne serait-ce que sous langle de lconomie sociale et responsable. Certaines rgions,
linstar de Centre Val de Loire, ont fait de lachat un levier de pilotage financier. Dautres
sont moins impliques et nont pas encore pleinement peru la valeur ajoute de la dmarche.
2.1.2. valuation de la maturit organisationnelle

Lorganisation de la fonction achats est indniablement un pralable toute dmarche


doptimisation.
Or les situations des collectivits sont trs contrastes. Les diffrences ne sexpliquent pas
uniquement par la taille et les moyens des collectivits locales mais sont davantage le reflet
de choix politiques et managriaux dinsuffler ou non une culture de loptimisation de
lachat6.

Il sagit ici de donner quelques grandes lignes des organisations rencontres par la mission.
Concernant les communes :

dans les communes de moins de 5 000 habitants : elles ne disposent pas toujours
dun agent form aux marchs publics et doivent avant tout scuriser les procdures
passes. cette aune, le premier enjeu de lintercommunalit apparat ainsi davantage
le recrutement dun juriste pouvant apporter son expertise lensemble des communes
membres, que la structuration dune fonction achats ;

6 Les principales organisations possibles de

lachat sont dcrites dans lannexe V.

- 10 -

Annexe VI

11

dans les communes entre 5 000 et 20 000 habitants : il existe un juriste responsable
des marchs publics ou du service des affaires juridiques qui, dans les collectivits les
plus en pointe, est galement charg dune fonction achats comme Saint-Jean-dela-Ruelle ;
dans les communes de plus de 20 000 habitants : la situation est contraste. Dans
certaines communes la fonction achats nest pas distingue de lapprovisionnement et
de la logistique, alors que dans dautres, de vritables services achats se sont
dvelopps comme Vnissieux ou Villeurbanne ;
dans les grandes villes de plus de 150 000 habitants : la mission a constat la
structuration dj ancienne de services achats au sein de directions de la commande
publique comme Lille et Lyon. Toulouse, la dmarche achats est plus rcente et
sest constitue autour dune mission spcifique.

Au sein des EPCI :

dans les communauts de communes : beaucoup dentre elles ne disposent pas


toujours dune fonction marchs structure 7. Lorsquun responsable march est
recrut, il prend souvent en charge les achats transversaux ;
dans les communauts dagglomration : la logique conomique de lachat a conduit
certaines directions de la commande publique sintresser la performance de lachat
en structurant parfois des services achats, comme Orlans ou Plaine Communes ; tel
nest toutefois pas toujours le cas ;
dans les communauts urbaines et les mtropoles : certaines organisations de la
fonction achats sont tournes vers la performance conomique comme Bordeaux,
Brest et Strasbourg, et peuvent sappuyer sur des services achats voire sur des
directions de la performance de lachat. la mtropole de Lyon, lachat est port par la
direction de la commande publique.

Dans les dpartements, et selon les lments transmis par lassemble des dpartements de
France (ADF), sur un chantillon de 27 dpartements, la fonction achats est rattache :

pour 20 dpartements ladministration gnrale : direction des moyens gnraux /


direction de la logistique ;
pour 4 dpartements la direction des affaires juridiques ;
pour 2 dpartements la direction des finances ;
dans un seul cas une direction oprationnelle (jeunesse et patrimoine).

Ainsi, les dpartements plus en pointe sur loptimisation des achats ont structur un service
au sein de la direction de la commande publique, couvrant lensemble des achats
(Hauts-de-Seine) ou uniquement les achats transversaux (Cte-dOr) alors que dautres font
porter les principaux achats par les directions des moyens gnraux ou les directions mtiers
se contentant dapporter un appui procdural en termes de march.
Dans les rgions, selon les lments rapports par lassemble des rgions de France (ARF),
la diversit organisationnelle est trs forte : elle porte sur le degr de centralisation de la
fonction achats, la logique dominante juridique ou conomique ainsi que sur les taux de
couverture effectifs des achats par le service ddi :

certaines rgions sappuient sur un service achat centralis, comme le Centre Val de
Loire qui dispose dune direction unique regroupant un service achats, un service
marchs et un service juridique et qui couvre lensemble des achats de la collectivit ;

La fonction march regroupe lensemble des actes (notamment juridiques) permettant la passation et le suivi
des marchs publics dans le respect du code des marchs publics.

- 11 -

Annexe VI

12

dautres rgions ont opt pour une coordination du pilotage de lachat au sein du ple
ressources avec une gestion dcentralise par les directions mtiers comme la rgion
Rhne-Alpes ;
dautres rgions disposent plus classiquement de direction de la commande publique
regroupant des juristes forms lachat et quelques acheteurs, comme en Bourgogne.

2.1.3. valuation de la maturit professionnelle

Depuis cinq ans, lUGAP ralise chaque anne, en partenariat avec dcision achats , une
enqute sur les acheteurs publics. Lenqute 2015 traduit une professionnalisation accrue
des acheteurs dans le secteur public, mais un niveau de comptence encore parfaire
(cf. encadr 2).
Encadr 2 : Analyse de lenqute annuelle UGAP-Dcision achats pour 2015

Tmoignent de la professionnalisation accrue des acheteurs dans le secteur public :


34 % des acheteurs interrogs sont rattachs une direction des achats bien identifie ;
26 % seulement sont juristes alors que le chiffre tait nettement plus lev dans les enqutes
prcdentes ;
21 % des personnes interroges ont occup une fonction d'acheteur dans le priv avant de
rejoindre le secteur public contre 18 % en 2014.
Toutefois, le niveau de comptence reste parfaire puisque :
55 % dentre eux reconnaissent ne pas avoir une bonne connaissance du tissu conomique et
industriel ;
67 % considrent que le processus de recensement pralable des besoins est difficile raliser ;
prs de la moiti dentre eux nauraient jamais recours la ngociation principalement par
manque de comptence pour 44 % dentre eux.

Source : Mission daprs Expliquer ce quest dcision achats Dcideurs Achats Actualits Enqute : L'acheteur
public est la croise des chemins Publi le 07/12/2015 par Anne-Sophie David.

Cette enqute dj ancienne concerne lensemble du secteur public et corrobore les constats
de la mission dune professionnalisation accrue au sein des directions achats. Nanmoins
cette dynamique positive ne doit pas occulter la relative faiblesse globale du niveau de
comptence dans le domaine rvle par les entretiens.
Ainsi, au sein des communes :

dans les communes de moins de 5 000 habitants, les acheteurs sont souvent les
techniciens ou le secrtaire gnral voire le maire lui-mme. Cette activit, ralise par
des agents ou des lus extrmement polyvalents, intervient au fil de leau. Les agents
comme les lus ne disposent pas parfois de comptences juridiques de base sur les
marchs publics et se sont forms sur le tas . Ils ne semblent pas toujours porter une
attention suffisante la computation des seuils et au respect du code des marchs,
quils matrisent souvent mal. Lorsque le march requiert une expertise particulire, ils
sappuient sur des rseaux informels de connaissances pour tablir le march.
Paradoxalement, alors quils voquent une relative solitude face un processus dachat
trs rglement dont ils ne comprennent pas tous les tenants et aboutissants, ils se
forment peu ;

- 12 -

Annexe VI

13

dans les communes entre 5 000 et 20 000 habitants, la situation est trs variable : le
niveau de professionnalisation est globalement faible mme si certains services de la
commande publique ou responsable de la commande publique ont pu dvelopper des
rflexes dachats. Il arrive parfois qu la faveur dun recrutement spcialis ou dun lu
particulirement intress par le sujet, un acheteur professionnel soit recrut ou que le
recours un cabinet de conseil se traduise par un transfert de comptences et la
professionnalisation des mthodes de travail ;
dans les communes de plus de 20 000 habitants, la culture juridique domine dans
les services de la commande publique, ce qui nest pas contraire au dveloppement de
rflexes dachats, mais le degr de professionnalisation des acheteurs est trs variable
et dpend de leur profil de recrutement ainsi que de leur apptence pour la matire ;
dans les grandes villes de plus de 150 000 habitants : nombreuses sont les
collectivits avoir recrut des acheteurs issus du secteur priv ou avoir form
lachat des juristes voire des techniciens.

Parmi les EPCI :

dans les communauts de communes, un agent a souvent la responsabilit de la


commande publique. De profil juridique, il sassure du respect des rgles de mise en
concurrence. Lorsque tel nest pas le cas, cest le directeur gnral des services qui
assure lui-mme lingnierie des marchs. Celle-ci peut dailleurs faire lobjet dune
prestation de services au profit des communes membres ;
dans les communauts dagglomration, le constat est similaire celui des
communes de plus de 20 000 habitants ;
dans les communauts urbaines et les mtropoles : la fonction achats se
professionnalise des rythmes diffrents selon limpulsion politique, la mtropole de
Bordeaux est particulirement en pointe.

Dans les dpartements les plus avances, comme le Doubs ou les Hauts-de-Seine, la
constitution dun service de lachat saccompagne du recrutement de professionnels
spcialiss. Dans les autres, comme le souligne lADF, les formations aux techniques dachats
sont rarement programmes et la professionnalisation est faible.
Dans les rgions, certains conseils rgionaux ont initi une vritable dmarche de
professionnalisation comme le Centre Val de Loire, lAquitaine, Rhne-Alpes,
Provence Alpes Cte dAzur (PACA), la Bourgogne, alors que dautres privilgient encore une
logique largement juridique.
2.1.4. valuation de la maturit des pratiques dachat

2.1.4.1. De manire gnrale, lachat est souvent peru comme un acte avant tout
juridique et procdural
La logique conomique est rarement prsente, les services privilgiant une gestion
administrative des marchs aux relations directes avec les fournisseurs, notamment par
crainte du dlit de favoritisme (voir infra sur ce sujet). Ainsi selon lenqute de lUGAP
prcite, 49 % des acheteurs publics ne pratiqueraient pas la ngociation. Seuls 25 % des
acheteurs raliseraient systmatiquement une veille march sur leurs achats.

- 13 -

Annexe VI

14

Il convient toutefois de souligner quil est frquent que, dans les petites collectivits, les
services prennent contact avec les fournisseurs dans une optique de sourage sans en
connatre le concept ni les risques associs 8.
Mme le recours des centrales dachats comme lUGAP, qui tendent faciliter lachat
en vitant les procdures de passation des marchs, est loin dtre un rflexe partag.
Les collectivits prfrent conserver un lien privilgi lconomie locale ainsi que leur
marge dautonomie dans leurs choix et craignent les effets dune externalisation de lachat sur
les entreprises du territoire. Elles soulignent galement des difficults dans le suivi des
commandes et une tarification qui nest pas toujours attractive 9.

Il en va de mme des groupements de commandes auxquels les collectivits ont recours


occasionnellement. Cette situation est en partie lie aux lourdeurs procdurales existantes et
leur pilotage oprationnel complexe 10.

2.1.4.2. En fonction des niveaux de collectivit, les pratiques sont trs diffrentes

Sil semble difficile doprer une distinction par niveau de collectivit tant les pratiques
dachat dpendent du niveau de professionnalisation de la fonction achats et de la
performance de son pilotage, il est toutefois possible dtablir la typologie suivante :

pour les communes de moins de 5 000 habitants et pour les plus petites
communauts de communes, la maturit est faible : les achats se font sur simples devis
demands des fournisseurs locaux (niveau 1) ;
pour les communes de moins de 20 000 habitants et les communauts de
communes de taille moyenne, une rflexion existe sur les clauses des marchs selon
les segments et les collectivits peuvent la marge participer des groupements
occasionnels comme le sel de dneigement (niveau 2). Quelques communes
particulirement dynamiques sur la thmatique se distinguent, comme Lambersart ou
Saint-Jean-de-la-Ruelle (niveau 4) ;
pour les communes et intercommunalits de taille moyenne : la maturit oscille
entre les niveaux 2, 3 ou 4 ;
pour les grandes collectivits urbaines (villes, communauts urbaines,
mtropoles) quelques collectivits se dmarquent comme Lyon, Paris, Lille par leur
matrise de lensemble des leviers dachats, dautres trs impliques ayant engag des
dmarches rcentes se situent au niveau 4. Mais mme dans ce groupe, il existe encore
de nombreuses collectivits dont la pratique est moins mature et qui se limitent
quelques stratgies dachat diffrencies (niveau 3) ;
pour les dpartements : les mutualisations sont anciennes notamment dans le
domaine des routes et des services dpartementaux dincendie et de secours. Les
pratiques dachat restent toutefois dans beaucoup de dpartements marques par la
culture juridique. Certains dpartements se distinguent en ayant dvelopp de
nombreux leviers dachat, cr des synergies acheteurs prescripteurs voire
standardis et massifi les segments les plus pertinents ;
pour les rgions : les pratiques dachat sont trs avances dans les rgions (niveau 5
ou 4) o la fonction achats est structure et nettement moins matures dans les rgions
o la logique juridique domine.

Cf. annexe I qui prsente les diffrentes techniques de sourage, qui consiste tudier le march fournisseur
travers la relation produit/fournisseur, ltude du secteur concurrentiel, lidentification des fournisseurs prsents
sur le march et ses caractristiques de lenvironnement, conomique, commercial, juridique et environnemental.
9

Cf. annexe IV relative la mutualisation et la massification des achats, dont la partie 4 prsente les relations
entretenues entre lUGAP et les collectivits territoriales.

10 Cf. annexe

IV partie 3 relative aux groupements de commandes.

- 14 -

Annexe VI

15

2.1.5. valuation de la maturit du pilotage et du management de lachat


La matrise des outils de pilotage est troitement lie au niveau de
professionnalisation et dexpertise de la fonction achats. Plus la collectivit est
importante et dote de moyens humains, plus elle est en mesure de dvelopper certains
outils (systme de suivi de la qualit).
Toutefois, les dplacements de la mission ont montr que des collectivits de moins
de 20 000 habitants, sous limpulsion dun acheteur, pouvaient dvelopper une dmarche
achats structure autour dinstruments tels quune cartographie.

lexception de quelques collectivits trs en pointe sur le sujet, qui matrisent lensemble
des outils de pilotage de la performance de lachat et disposent dune grille de maturit et
dun systme de management de la qualit (niveau 5), la mission a relev :

dans les petites collectivits : labsence totale dindicateurs (niveau 1) ;


dans les collectivits de moins de 20 000 habitants : une majorit de collectivits ne
disposant daucun suivi (niveau 1) voire de simples tableaux de pilotage (niveau 2) ;
dans les collectivits de tailles moyennes, une oscillation entre de simples tableaux
de suivi (niveau 2) et llaboration dun plan daction (niveau 3) ;
pour les grandes collectivits (villes, communauts urbaines, mtropoles,
dpartements et rgions), une situation contraste entre des collectivits
dynamiques (situes aux niveaux 5 ou 4) et des collectivits moins avances (niveaux 2
ou 3).

En conclusion, la maturit globale apparat relativement faible mme si certaines


collectivits se dmarquent par le dynamisme et la modernit de leur fonction achats.
Elles ont notamment dvelopp de vritables politiques dachat qui ne sinscrivent pas
uniquement dans une logique de cot et visent faire de lachat un levier de politique
publique, permettant de raliser des conomies dites intelligentes , au plus prs du besoin
de la collectivit mais aussi du territoire (dveloppement conomique, social et
environnemental).
Ces initiatives sont parfois anciennes comme Lyon, Paris, Lille, dans les rgions
Centre Val de Loire, Aquitaine ou plus rcentes guides par le contexte financier comme
Orlans, Villeurbanne, Bordeaux, Toulouse, Marseille, dans les dpartements du Bas Rhin,
des Hauts-de-Seine ou du Doubs. Elles ne sont pas uniquement lapanage de grandes
collectivits puisque des communes de 17 000 habitants, comme Saint-Jeandela-Ruelle, ou
de plus 28 000 habitants, comme Lambersart, ont pu se doter dune vritable fonction achats
utilisant tous les leviers doptimisation, la premire la suite du recrutement dun
responsable de la commande publique form lachat, la seconde grce laccompagnement
dun cabinet spcialis.
Au total, il apparat que :

les fonctions achats des rgions, dpartements et grandes villes prsentent


globalement un degr de maturit plus lev ;
plus quune question de taille, la structuration de la fonction achats est
troitement lie limpulsion politique et managriale ;
la professionnalisation des acheteurs et la matrise des techniques dachats
jouent un rle essentiel dans la dmarche ;
le contexte financier acclre les dmarches mais ne constitue pas le facteur
dclenchant dune dmarche doptimisation des achats.

- 15 -

Annexe VI

16

2.2. Ces rsultats sont corrobors par ltude ralise par la chaire Optima
Les premiers rsultats de lenqute Optima voque ci-dessus (cf. encadr 1 qui prsente les
travaux de la chaire Optima) font apparatre la relative faiblesse de la maturit de la
fonction achats dans les collectivits territoriales. Ils ont t prsents lors de la
170me session dtude de lassociation publique des acheteurs du secteur public
en septembre 2015 et sont prsents dans lencadr 3 ci-dessous.
Encadr 3 : Premiers rsultats de lenqute de la chaire Optima (extraits de Localtis)

laboration timide de politiques de performance


72 % des acheteurs considrent qu'valuer la performance de leurs achats est important. Nanmoins,
seule la moiti des rpondants procde rgulirement une telle valuation, notamment via des
tableaux de bord.
L'laboration et l'adoption d'un plan stratgique de performance de l'achat par la direction est
important pour la grande majorit des acheteurs (78 %). Ils estiment ncessaire d'tablir une feuille
de route pour guider l'achat et faire de la performance un rel enjeu. Cependant, seules 32 % des
collectivits rpondantes ont mis en uvre un tel schma.
En outre, seuls 47 % des acheteurs affirment connatre leur march et les fournisseurs susceptibles
de prsenter une offre. Or sans ces connaissances, il parat trs difficile d'identifier et de travailler
avec les meilleurs fournisseurs et donc de valoriser les achats.
Le soutien de la direction gnrale la direction achat est galement essentiel au dveloppement de
la performance des achats. En effet, 65 % des rpondants considrent que le rattachement de la
direction achat la direction gnrale constitue un indicateur pertinent pour mesurer la performance
des achats. En pratique, 47 % des collectivits rpondantes sont rattaches la direction gnrale.
Performance et achat priv
Afin d'assurer la compltude de cette enqute, une comparaison avec l'organisation des achats dans
le secteur priv s'est avre ncessaire. La culture de l'achat priv est plus axe sur la rduction de la
dpense et l'innovation ; elle est plus oriente par la performance conomique que par l'aspect
juridique.
l'inverse, 70 % des acheteurs publics consults ont une conception de l'achat majoritairement
juridique. Plusieurs acheteurs prsents lors de ce colloque ont d'ailleurs dnonc le carcan
constitu par le code des marchs publics, imposant le respect de rgles juridiques au dtriment de la
poursuite d'autres ambitions telle que la performance.
En outre, 48% d'entre eux estiment que la performance des achats se confond avec la culture de
l'achat priv. La question de l'influence de l'achat priv sur l'achat public ainsi que de sa compatibilit
avec le CMP semble donc se poser.
Aspect budgtaire et carrire des acheteurs
Au regard de la baisse des dotations et subventions de l'tat, 78 % des collectivits estiment que la
performance de l'achat doit participer la compensation de l'impact de ces rductions budgtaires.
Elles sont d'ailleurs 60 % dj prendre en compte la dimension financire de l'achat afin de pallier
les difficults lies au contexte budgtaire actuel. Enfin, la gestion des ressources humaines des
effectifs achat apparat comme un critre de performance important pour 72 % des acheteurs.
Pourtant, 74% des collectivits interroges n'ont aucune politique de ressources humaines consacre
l'achat public. Concrtement, le poste d'acheteur ne semble pas ouvrir de relles perspectives de
carrire.
Force est de constater que 44% des rpondants ne sont d'ailleurs pas satisfaits de leur mtier.
Pourtant, 75 % des acheteurs estiment que la performance de l'achat se mesure notamment au
regard du degr de satisfaction dans leur mtier.
Ces chiffres expriment une premire tendance de la perception et de la place effective de la
performance dans l'achat public. Ces rsultats sont toutefois nuancer, l'quipe de la chaire Optima
de l'universit de Pau souhaitant poursuivre cette tude pour affiner leur analyse sur une plus grande
chelle.

Source : Site internet de Localtis (9 octobre 2015).

- 16 -

ANNEXE VII

Primtre des dpenses et marges de


manuvre envisageables

SOMMAIRE

1.

FAUTE DUNE DEFINITION CONSENSUELLE DU PERIMETRE DES ACHATS , LA


MISSION A CHOISI DE CIBLER SON ANALYSE SUR LES ACHATS COURANTS
DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ........................................................................................ 3
1.1. La dfinition dun primtre homogne d achats se heurte la multiplicit
des approches et la diversit des choix de gestion des collectivits territoriales.......... 3
1.1.1. Une multitude dapproches des achats est possible, sans concordance
parfaite entre les dfinitions et les chiffrages qui en rsultent .................................... 3
1.1.2. La diversit des choix de gestion des collectivits territoriales a un effet
direct sur le primtre et le montant de leurs achats.......................................................5
1.2. La mission a retenu un primtre du plus petit dnominateur commun , cibl
sur les achats courants des collectivits territoriales (hors cots de gestion),
quitte ce quil soit ultrieurement largi ..................................................................................... 6
1.2.1. Le primtre organique retenu par la mission comprend les collectivits
territoriales stricto sensu, sans leurs satellites et dmembrements ..........................6
1.2.2. Le primtre comptable retenu par la mission cible les achats courants ,
essentiellement de fonctionnement et ponctuellement dinvestissement................7
1.2.3. Les dpenses dachats retenues par la mission ne refltent pas leur cot
complet , notamment les cots de gestion ........................................................................ 10
1.2.4. Dans ltat comme dans le secteur hospitalier, le primtre initialement
retenu pour lancer les dmarches de performance des achats a t
progressivement largi ................................................................................................................ 11

2.

LES ACHATS COURANTS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES REPRESENTENT


UN VOLUME DE DEPENSE IMPORTANT ET RELATIVEMENT DYNAMIQUE ................. 12
2.1. Les achats courants des collectivits territoriales slvent 45 Mds en 2014,
soit 4,5 Mds de plus quen 2010.................................................................................................... 12
2.1.1. Le bloc communal reprsente la trs large majorit de ces achats courants .... 12
2.1.2. Le dynamisme de ces achats courants se tempre depuis 2013 ............................... 14
2.1.3. Les achats courants reprsentent 17 % de la dpense des collectivits
territoriales et psent tout particulirement dans le budget des
intercommunalits ......................................................................................................................... 16
2.1.4. Les principaux postes dachats varient en fonction de lchelon et des
comptences de chaque collectivit territoriale .............................................................. 17
2.2. Au sein du bloc communal, les dpenses dachats courants sont encore
principalement ralises par les communes mais leur croissance est lie aux
intercommunalits ................................................................................................................................ 18
2.2.1. lexception des petites communes (moins de 500 habitants), les dpenses
dachats courants ont t relativement matrises entre 2010 et 2014 ............... 18
2.2.2. Les achats courants reprsentent une dpense la fois particulirement
importante et dynamique pour les EPCI fiscalit propre ......................................... 23
2.2.3. La dpense moyenne dachats courants par syndicat est galement
dynamique ......................................................................................................................................... 25
2.2.4. Le dveloppement des achats des intercommunalits va de pair avec une
rduction des dpenses dachats courants des communes depuis 2013 ............... 28

2.3. Les dpenses dachats courants des dpartements sont matrises sur la
priode 2010-14 ..................................................................................................................................... 30
2.3.1. Les dpartements dont la part des achats dans le budget de
fonctionnement est plus rduite sont galement ceux qui matrisent
davantage ces achats .................................................................................................................... 30
2.3.2. Les dpenses dachats courants des dpartements sont restes
relativement stables entre 2010 et 2014 ............................................................................. 32
2.3.3. Entre un cinquime et un tiers des dpenses dachats courants des
dpartements sont consacrs aux transports.................................................................... 33
2.4. Si les rgions ne reprsentent que 5 % des dpenses dachats courants des
collectivits territoriales, celles-ci sont particulirement dynamiques .......................... 34
2.4.1. Les dpenses dachats courants des rgions sont dynamiques, avec une
croissance annuelle moyenne de 6 % entre 2010 et 2014........................................... 34
2.4.2. Les principaux postes de dpenses dachats courants varient fortement en
fonction des rgions....................................................................................................................... 37
2.4.3. Sur le primtre des nouvelles rgions, la dpense dachats courants serait
comprise entre 30 et 250 M .................................................................................................... 38
3.

4.

SELON LES HYPOTHESES DE LA MISSION, LES DEPENSES DACHATS COURANTS


DES COLLECTIVITES DEVRAIENT ATTEINDRE 49 MDS EN 2020................................. 39
3.1. La mission fait lhypothse dune croissance relativement matrise des
dpenses dachats courants des collectivits territoriales horizon 2019 ................... 39
3.2. Au global, les dpenses dachats courants des collectivits territoriales seraient
stabiliss en 2015 et 2016, puis r-augmenteraient jusquen 2020 ................................. 44

SOUS RESERVE DUNE SECURISATION DES GAINS ACHATS OBTENUS, LES


COLLECTIVITES TERRITORIALES POURRAIENT DEGAGER SUR LEURS
DEPENSES DACHATS COURANTS DES MARGES DE MANUVRE DAU
MOINS 1,4 MD ENTRE 2018 ET 2020 .................................................................................... 46

4.1. Afin de dgager des marges de manuvre budgtaires, les gains lis
loptimisation des achats doivent tre scuriss ...................................................................... 46
4.1.1. Les gains achats ne se transforment pas ncessairement en gains
budgtaires, a fortiori dans les collectivits dont la fonction achats est peu
mature ................................................................................................................................................. 46
4.1.2. Les collectivits territoriales pourraient utilement sinspirer des
mthodologies retenues dans ltat et le secteur hospitalier pour calculer
les gains achats ................................................................................................................................ 48
4.1.3. Dans un contexte financier contraint, la probabilit de transformer des
gains achats en gains budgtaires doit tre renforce dans les collectivits
territoriales ....................................................................................................................................... 50
4.2. La mobilisation des leviers doptimisation des achats permet au secteur public
denvisager des gains substantiels, compris entre 2 et 2,5 % de lassiette
concerne pour ltat et le secteur hospitalier dans les prochaines annes ................. 51
4.2.1. Loptimisation des achats repose sur la mobilisation de leviers propres la
fonction achats ainsi que sur un travail plus large sur lamlioration des
processus............................................................................................................................................. 51
4.2.2. Pour les annes venir, les programmes doptimisation des achats de
ltat et du secteur hospitalier ciblent des gains annuels de 2,5 3,0 % sur
leurs assiettes respectives ........................................................................................................... 53
4.2.3. Les perspectives de gains varient en fonction du niveau de maturit de
lentit et du segment concern ............................................................................................... 57

4.3. Les trois scnarios proposs par la mission permettraient denvisager des gains
achats compris entre 1,4 et 2,7 Mds sur 2018-20 par rapport au tendanciel de
dpenses dachats courants des collectivits territoriales ................................................... 58
4.3.1. Le scnario a minima permet denvisager des gains achats moyens de
de 480 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,0 % de lassiette de
dpenses .............................................................................................................................................. 58
4.3.2. Le scnario jug le plus raliste par la mission permet denvisager des
gains achats moyens de 630 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,3 % de
lassiette .............................................................................................................................................. 61
4.3.3. Un scnario volontariste permettrait denvisager des gains achats moyens
atteignant 900 M/an sur 2018-20, soit en moyenne 1,9 % de lassiette............ 63

Annexe VII

SYNTHESE

Lexercice de la revue de dpenses prvue par larticle 22 de la loi de programmation des


finances publiques pour 2014-19, et la lettre de mission adresse aux deux inspections
missionnes sur la fonction achats des collectivits territoriales, exigent davoir une vision
synthtique des montants engags ce titre.

Face lhtrognit des choix de gestion et des approches des achats , la mission a choisi
le plus petit dnominateur commun entre les collectivits (partie 1) : elle sest ainsi
intresse leurs dpenses d achats courants , qui recouvrent essentiellement des
dpenses de fonctionnement (achats de fournitures et de services) ainsi que quelques
dpenses dinvestissement (notamment concernant les parcs mobilier, informatique et
automobile).

Elle a analys ces dpenses pour chaque chelon territorial sur la base des donnes de leurs
comptes de gestion, pour la priode 2010-14, et en retient le volume comme le dynamisme de
ces dpenses (partie 2) : ces dernires sont passes de 40,5 Mds en 2010
45,4 Mds en 2014, mme sil faut souligner leur relative stabilit entre 2013 et 2014.

Selon les hypothses de la mission, cette dpense pourrait rester relativement stable en 2015
et 2016, puis reprendre une certaine dynamique jusquen 2020, pour atteindre
alors 48,9 Mds (partie 3).

Enfin, la mission sest efforce dvaluer les marges de manuvre budgtaires que les
collectivits pourraient esprer dgager en optimisant davantage leurs achats, cest--dire en
mobilisant les leviers prsents par la mission dans les autres annexes (I V ainsi que VIII).
Pour valuer ces gains, la mission sest particulirement inspire des dmarches de
performance menes par ltat depuis 2009, et par les tablissements hospitaliers
depuis 2011 (cf. tableau 1).

Selon les trois scnarios envisags par la mission (partie 4) :

une mobilisation a minima des collectivits permettrait de dgager 480 M/an en


moyenne sur 2018-20, soit 1,0 % de lassiette des dpenses prvues ;
un scnario volontariste, qui mobiliserait lessentiel des collectivits dans une
optimisation concerte de leurs achats, permettrait denvisager des gains
atteignant 900 M/an en moyenne sur 2018-20, soit 1,9 % de lassiette des dpenses ;
en appliquant les gains comparables ceux obtenus par les tablissements
hospitaliers dans leur premire phase de mobilisation (2012-14), cest--dire
avec une mobilisation relativement coordonne des principaux donneurs
dordres territoriaux, ce que la mission juge raliste, les marges de manuvre
pourraient slever 630 M/an sur 2018-20, soit 1,3 % de lassiette de dpenses
prvues.

Lanne 2017 a t spare et singularise pour le lancement de la phase doptimisation, mais


des gains sont possibles ds cette anne de rfrence.

Par ailleurs, les gains achats envisageables au-del du triennal 2018-20 ont vocation
perdurer, augmenter en valeur sur lassiette dachats optimiss, voire tre
amplifis sur une assiette plus large (en lespce, en intgrant notamment les achats
dinvestissement).

-1-

Annexe VII

Tableau 1 : Comparabilit des fonctions achats entre les diffrents secteurs publics

Volume budgtaire des


achats
Gains achats raliss

Cible de gains achats


pour les annes venir

Organisation

Degr de maturit de la
fonction achat

Collectivits
territoriales
28 Mds (hors dfense
45 Mds dachats
18 Mds en exploitation
et scurit) pour ltat
courants (dont 92 % de
et 7 Mds en
et ses tablissements
dpenses de
investissement
publics
fonctionnement)
En moyenne 330 M/an En moyenne 315 M/an
Nd.
entre 2010 et 2014
entre 2012 et 2015
Selon le scnario
480 M/an entre 2015 raliste de la mission :
700 M/an, soit 2,5 %
et 2017, soit 2,7 % de
630 M/an entre 2018
de lassiette
lassiette
et 2020, soit 1,3 % de
lassiette
tat

Secteur hospitalier

Progressivement
centralise pour les
ministres, en lien
avec le pilotage de
la DAE
Autonomie des
tablissements
publics sous tutelle
des ministres

Autonomie des
tablissements
Pilotage de la DGOS
et des ARS

Nd.

Initiation dune
Service des achats de
dmarche structure de
ltat (SAE) (2009)
pilotage des achats
Source : Mission.

Maturit ingale des


tablissements au dbut
des annes 2000
Programme de
performance
hospitalire pour des
achats responsables
(PHARE) (2011)

-2-

Dispersion
Libre administration
Maturit globalement
faible, sauf quelques
rares exceptions
Nd.

Annexe VII

1. Faute dune dfinition consensuelle du primtre des achats , la


mission a choisi de cibler son analyse sur les achats courants des
collectivits territoriales
1.1. La dfinition dun primtre homogne d achats se heurte la
multiplicit des approches et la diversit des choix de gestion des
collectivits territoriales
1.1.1. Une multitude dapproches des achats est possible, sans concordance
parfaite entre les dfinitions et les chiffrages qui en rsultent
La littrature fait tat de plusieurs chiffrages des achats et de la commande publique du
secteur local selon divers primtres, compris entre 25 et 85 Mds.

Avec une approche juridique, frquente lorsque le sujet de lachat est voqu dans les
collectivits territoriales, l achat se rapproche des marchs publics voire de la
commande publique :

les marchs publics , tels que dcompts par lobservatoire conomique de lachat
public (OEAP), rassemblent lensemble des marchs publics de plus de 90 000 HT.
En 2012, ces marchs reprsentaient un montant de lordre de 25,3 Mds HT sur le
primtre des administrations publiques locales. En appliquant un taux de 19,6 %
(pour la taxe sur la valeur ajoute en 2012), le rapport Bourquin sur la commande
publique 1 value ce montant 30,3 Mds TTC en 2012. Ces estimations sont
cependant, selon le rapport Bourquin, largement sous-values (cf. encadr 1) ;
la commande publique , telle quanalyse conjointement par lassemble des
communauts de France (ADCF) et la Caisse des dpts et consignations (CDC),
recouvre lensemble des procdures de marchs publics de plus de 15 000 (achats de
fournitures, services et travaux). Son montant est valu 48 Mds en 2014, sur un
champ large des collectivits territoriales 2.
Encadr 1 : Recensement conomique de lachat public

Lobligation de recensement des marchs publics trouve son origine dans le droit europen. En France,
lobservatoire conomique de lachat public (OEAP), dont les missions sont prcises par les
articles 130 et 131 du code des marchs publics (CMP), est responsable de ce recensement.
Larrt du 21 juillet 2011 relatif au recensement conomique des achats publics instaure lobligation,
pour tous les acheteurs publics, de transmettre une fiche de recensement pour les contrats, marchs,
accords-cadres dun montant suprieur 90 K HT. Pour les collectivits territoriales, la
transmission de ces fiches passe par le rseau des comptables de la direction gnrale des finances
publiques (DGFiP), auquel lordonnateur doit adresser la fiche de recensement (sous format papier*)
ds la notification du march.
Ce recensement est cependant loin dtre exhaustif : le rapport Bourquin :
estime que, en ce qui concerne les marchs dun montant infrieur, lOEAP, via CHORUS et les
dclarations spontanes des pouvoirs adjudicateurs, recense au mieux un march de faible montant
sur huit et estime que le montant global annuel des marchs infrieurs 90 K stablit aux
1 Rapport dinformation snatorial sur la
2

commande publique, de Martial Bourquin (octobre 2015).

Note ADCF-CDC 2012-2015 : observatoire de lvolution de la commande publique (fvrier 2016). NB. Par
rapport au seul champ des collectivits territoriales stricto sensu, sont considrs dans cette valuation lensemble
des communes, EPCI, syndicats, conseils rgionaux, dpartementaux, bailleurs sociaux et tablissements publics
locaux.

-3-

Annexe VII

alentours de 9 Mds HT (contre 1,1 Md effectivement recenss) ;


rappelle la sous-dclaration massive des marchs qui, en application du droit, devraient tre
dclare . Ainsi, lOEAP na recens que 4 059 acheteurs distincts rattachs la catgorie
collectivits territoriales et estime que cette sous-dclaration serait lorigine dune
vasion statistique correspond 10 Mds de marchs publics ;
souligne lcart entre le recensement de lOEAP et les donnes de lInsee, qui serait, de 67 Mds
pour les administrations publiques locales.
Le projet de dcret entend renforcer le rle de lobservatoire conomique de la commande publique
(ex-OEAP), en tendant son champ lensemble des contrats de la commande publique (y compris
marchs de partenariat, concessions) et en organisant la collecte des informations par des systmes
dinformation comptables publics*.

Source : Mission daprs le rapport dinformation snatorial sur la commande publique, de Martial Bourquin
(octobre 2015), le guide du recensement conomique de lachat public (DAJ-DGFiP version transitoire en date
du 1er janvier 2016), et la fiche dimpact du 7 janvier 2016 sur le projet de dcret relatif aux marchs publics. *
lavenir, une transmission lectronique via lapplication HELIOS est prvue.

Pour autant :

la commande publique, par certains aspects, ne recouvre pas lensemble des


achats des collectivits, puisquelle ne comprend pas tous les achats raliss en
dessous des seuils de passation des marchs publics ;
par ailleurs, la commande publique peut, par dautres aspects, excder les achats
de fonctionnement des collectivits puisquelle comprend les marchs de travaux.

Avec une approche budgtaire, sont distingus les achats qui relvent de la section de
fonctionnement de ceux qui relvent de la section dinvestissement, selon des normes de
comptabilisation.
Avec une approche comptable :

l achat peut tre, de prime abord, confondu avec le seul compte 60 des achats ,
soit 9,8 Mds en 2014 sur les seuls budgets principaux (12,5 Mds en incluant les
budgets annexe) ;
plus largement, les achats et charges externes sont valus par lobservatoire des
finances locales (OFL) 30,7 Mds en 2014 partir des donnes de la direction
gnrale des finances publiques (DGFiP)3. Ce primtre recouvre les comptes 60, 61 et
62 (sans le 621) sur les seuls budgets principaux, hors tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) sans fiscalit propre. Ce mme montant est
report dans le rapport de la Cour des Comptes sur les finances publiques locales, sous
la dnomination des achats de biens et services ;
en retenant lapproche de la comptabilit nationale, les achats peuvent tre rapprochs
des consommations intermdiaires 4, dont montant est valu 42,5 Mds en 2014
pour les collectivits locales au sens de la comptabilit nationale 5. Le rapport Bourquin
ajoute ces consommations intermdiaires le montant de la formation brute de capital
fixe (FBCF), soit 43,3 Mds , pour obtenir la commande publique totale des
collectivits territoriales, qui serait de 85,8 Mds en 2014.

3 Chiffres de lOFL :

les finances des collectivits locales en 2015 .

4 Selon lInsee, les consommations intermdiaires recouvrent la valeur des biens et services transforms ou
entirement consomms au cours du processus de production.

5 Cest--dire les collectivits territoriales, les groupements fiscalit propre et certaines activits de syndicats de
communes.

-4-

Annexe VII

Avec une approche organisationnelle, est considr comme un achat ce qui relve, de
prs ou de loin, de la fonction achats . Cependant, les collectivits territoriales font
montre dorganisations trs varies en matire dachat 6 :

certaines concentrent le pilotage de lachat dans un service unique ;


la plupart laisse les services mtier ou oprationnel responsables de la dfinition
de leurs besoins, de la passation des marchs (avec un appui ventuel dun service
juridique partag) et de leur excution.

1.1.2. La diversit des choix de gestion des collectivits territoriales a un effet direct
sur le primtre et le montant de leurs achats
Les achats des collectivits varient dabord en fonction des choix dorganisation
interne, entre le faire et le faire faire , entre la rgie et lexternalisation. Ainsi :

une collectivit qui choisit dexternaliser ses prestations de nettoyage aura des achats
plus levs quune autre collectivit privilgiant la rgie (gestion directe), mme si
cette dernire aura une masse salariale plus leve 7 ;
le recours une association peut encore, parfois, passer par un march (et donc un
achat) ou par une subvention (hors achat), par exemple dans le secteur social ;
lachat de rames de train peut passer par une subvention la SNCF (hors achat) ou par
un investissement en propre (en achat) ;
une dpense sous mandat dune socit publique locale (SPL) devrait galement tre
considre comme un achat direct de la collectivit.

Les collectivits territoriales peuvent galement faire le choix dutiliser leur politique
dachat comme instrument de politique publique 8. Une hausse de ces dpenses peut ds
lors concider avec certaines priorits politiques, telles que le souhait dinscrire des clauses
dinsertion sociale dans un march (notamment au niveau des dpartements,
particulirement soucieux de linsertion sociale) ou le souhait de placer des clauses
dinnovation.

Par ailleurs, les mutualisations entre collectivits territoriales et entre les collectivits
et leurs satellites sont difficiles mesurer, tant elles varient dans leur primtre (quelles
dpenses sont concernes ?), dans leur ampleur et dans leurs modalits (groupements de
commandes, refacturations, modulation des dotations, etc.) 9. titre dexemples relevs par la
mission pour chaque chelon territorial :

les communes groupent frquemment leurs achats avec les centres communaux
daction sociale, notamment concernant leurs achats de fournitures de bureau ;
la mutualisation intercommunale, porte par des groupements de commande au niveau
des EPCI, prend des formes variables, souvent sous forme de refacturations des cots ;
les dpartements interviennent parfois pour coordonner les achats des collges et pour
sassocier aux achats des services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) ;
une rgion peut choisir dacheter lquipement pour lensemble des lyces du territoire,
et baisser leurs dotations en consquence, alors quune autre peut laisser ces derniers
sorganiser librement dans leurs achats.

6 Voir lannexe V sur lorganisation et le pilotage de


7 Voir lannexe IX dtude de
8

la fonction achats dans les collectivits territoriales.

cas, dont la partie 2 porte sur les prestations de nettoyage.

Voir lannexe II sur lingnierie des marchs, dont la partie 1 revient sur la conciliation dobjectifs multiples de
lachat public (dveloppement durable, clauses sociales, soutien linnovation, achat local).

Voir les analyses portant sur lachat group des collectivits dans lannexe IV, notamment la partie 3 ddie aux
groupements de commandes.

-5-

Annexe VII

Dun point de vue budgtaire, des achats aux ralits similaires peuvent faire lobjet
dimputations diffrentes, sur la section de fonctionnement ou la section dinvestissement.
Par exemple :

certaines collectivits choisissent dacqurir et de dtenir en propre leur parc


automobile ou leur parc de solutions dimpression, ce qui contribue leurs achats
dinvestissement, alors que dautres privilgient leur location, avec des dpenses
relevant de la section de fonctionnement 10 ;
un logiciel informatique peut tre acquis et imput en investissement, ou tre lou en
software as a service (SAS) et imput en fonctionnement ;
les choix de gestion immobilire (proprit et location) ont galement un effet direct
sur les dpenses de gestion patrimoniale de la collectivit, et donc sur ses achats.

La question de loptimisation des achats dinvestissement, souvent assimils aux marchs de


travaux et aux contrats complexes, se pose au regard des enjeux spcifiques qui y sont lis
(de gestion patrimoniale notamment) et de leur variabilit (ce qui rend dlicat la dfinition
dindicateurs de suivi dans la dure).

Enfin, dun point de vue juridique, certains montages juridiques ne relvent pas des
marchs publics mais pourraient contribuer la commande publique et aux achats des
collectivits territoriales, tels que les dlgations de service public, les concessions, les
partenariats public-priv et contrats complexes, que la mission a choisi dcarter.

1.2. La mission a retenu un primtre du plus petit dnominateur commun ,


cibl sur les achats courants des collectivits territoriales (hors cots
de gestion), quitte ce quil soit ultrieurement largi

La mission sest efforce de dfinir un primtre relativement commun lensemble des


collectivits, malgr la varit de leurs modes de gestion rappele ci-dessus, et de cibler les
dpenses dachats faisant le plus frquemment lobjet dune optimisation grce la politique
dachat.

1.2.1. Le primtre organique retenu par la mission comprend les collectivits


territoriales stricto sensu, sans leurs satellites et dmembrements
Au titre du primtre organique, la mission a choisi :

de retenir les collectivits territoriales au sens large, savoir :

les collectivits territoriales telles que dfinies dans la Constitution (les


communes, les conseils dpartementaux et les conseils rgionaux) ;

les EPCI, fiscalit propre ou non ;

10

Voir ltude de cas sur le segment des solutions dimpression, dans lannexe IX, qui prsente larbitrage des
collectivits territoriales entre lacquisition et la location du parc de machines dimpression, et notamment leffet
du fond de compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) dans ce choix.

-6-

Annexe VII

dexclure, malgr les liens qui peuvent exister avec les achats des collectivits :

les centres communaux et intercommunaux daction sociale (CCAS-CIAS) ;

les services dpartementaux dincendie et de secours (SDIS) ;

les dmembrements tels que les socits dconomie mixte (SEM), les socits
publiques locales (SPL), les offices publics dhabitation loyer modr et
damnagement et de construction, les services publics industriels et
commerciaux en gestion dlgue, (SPIC), etc.

Au titre du primtre budgtaire, en sus des budgets principaux (BP), la mission a retenu la
quasi-totalit des budgets annexes (BA) 11, lexception de ceux des rgions compte tenu de
leur faible part dans les dpenses de fonctionnement (graphique 1).
Graphique 1 : Part des dpenses de BA rapportes aux dpenses du BP (2014)

80%

73%

70%
60%
50%

41%

40%
30%
20%
10%
0%

5%

13% 15%

10%

Communes

13%
2%

Groupements
fiscalit propre

Syndicats

Dpenses de fonctionnement

Dpartements

0% 0%
Rgions

Dont achats et charges et externes

Source : Mission daprs donnes DGFiP.

Au titre du primtre gographique, la mission a men lensemble de ses investigations sur


la mtropole. Compte tenu des spcificits des territoires ultra-marins, la mission na retenu
les territoires ultra-marins que pour son chiffrage global.

1.2.2. Le primtre comptable retenu par la mission cible les achats courants ,
essentiellement de fonctionnement et ponctuellement dinvestissement

Dans la logique doptimisation des dpenses de fonctionnement des collectivits


territoriales qui est celle dune revue de dpense, la mission a cibl un primtre
d achats courants comprenant :

les achats relevant du fonctionnement courant de la collectivit, en excluant


notamment les marchs de travaux les plus importants et les marchs complexes ;
les achats relevant le plus frquemment de la fonction achat dans les collectivits
rencontres, en raison de leur caractre transverse et/ou de leur potentiel
doptimisation.

11

Les budgets annexes sont des documents budgtaires retraant, de faon obligatoire ou non selon les cas,
lensemble des recettes et des dpenses des services publics caractre administratif et caractre industriel et
commercial pris en charge par les administrations publiques locales (en loccurrence - lEtat en a deux). Ils sont
obligatoires pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC) et les oprations damnagements et de
lotissement (considrs comme des services publics administratifs (SPA)) et facultatifs pour les autres SPA (cf.
revue de dpenses portant sur les budgets annexes IGF-IGA, 2016).

-7-

Annexe VII

Ainsi, en matire dinvestissement, la mission a retenu un primtre restreint,


essentiellement concernant le parc mobilier, le parc automobile et le parc informatique, en
cartant les sujets dinvestissement lis la gestion patrimoniale 12.
Plusieurs points dattention mritent dtre souligns :

ce primtre d achats courants ne doit pas tre confondu avec la distinction


traditionnelle de ltat entre achats courants et achats mtiers , distinction
structurellement conteste par les ministres (cf. encadr 2) ;
compte tenu de la diversit des organisations et des approches des achats prsente cidessus, ce primtre d achats courants na pas de vocation normative
dfinitive, mais a t retenu par la mission de sorte faciliter le travail de cartographie
quantitative men.
Encadr 2 : Primtre des achats courants de ltat tel que dfini avant 2013

Les achats courants , conventionnellement distingus des achats spcifiques (ou mtier ) au
sein de ltat, regroupaient, en application de larticle 2 du dcret n 2009-300 du 17 mars 2009
portant cration du service des achats de ltat (SAE), les achats qui portent sur des besoins communs
plusieurs ministres et qui concernent :
1 Les fournitures, mobiliers et matriels de bureau ;
2 Les matriels informatiques, les progiciels et services associs ;
3 Les matriels et les services de tlcommunication ;
4 Les services de transports de biens et de personnes ;
5 L'entretien et les amnagements immobiliers, les maintenances d'installations techniques ;
6 Les vhicules non spcialiss, les carburants et lubrifiants ;
7 Les matriels et services d'impression, expditions, affranchissements et routages ;
8 Les nergies, les fluides ;
9 Les services financiers, services d'assurances et services bancaires, l'exception des services
mentionns au 5 de larticle 3 du code des marchs publics.
En pratique, la cartographie des achats qui rsultait de cette dfinition tait tout autant le fruit dune
comptabilisation historique des achats dans telle ou telle catgorie que de ngociations entre les
ministres et le service des achats de ltat pour dfinir les objectifs ministriels de gains achats (qui
sappliquaient aux achats courants). Les achats jugs spcifiques relevaient ds lors de mtiers
ministriels, et lassiette des achats courants servait de base aux objectifs ministriels de gains achats
fixs par le SAE. Cette distinction tait structurellement conteste par les ministres, pour des raisons
tant techniques que tactiques (avec lobjectif de requalifier des achats courants en achats mtiers, non
pris en compte dans le calcul des objectifs de gains).
Source : Mission daprs le dcret n 2009-300 et le rapport IGF sur les achats de ltat et de ses tablissements
publics (juin 2013).

Dun point de vue comptable, par rapport aux seuls comptes 60x dachats et de variations des
stocks, la mission a retenu un primtre largi et affin pour les achats de
fonctionnement :

en retirant des achats et variations des stocks (c/60) :

le compte 603, rserv lenregistrement des variations des stocks


dapprovisionnement et de marchandises

le compte 609 qui enregistre les rabais, remises et ristournes obtenus sur achats,
et dont le montant, non dduit des factures dachat, nest connu que
postrieurement des factures ;

12 Cf. revue de

dpenses portant sur la gestion patrimoniale des collectivits territoriales (IGF-IGA-CGEFI, 2016).

-8-

Annexe VII

en intgrant les services extrieurs des comptes 61x, mais en retirant :

une partie des dpenses lies limmobilier qui ne font pas lobjet dune
dmarche dachat proprement parler (les crdits-baux immobiliers suivis au
compte 6125, les charges de locations immobilires inscrites au compte 6132, les
charges locatives et de coproprit du compte 614) ;

le compte 619, pour la mme raison que le compte 609 mentionn ci-dessus ;
en intgrant aussi les autres services extrieurs des comptes 62x, dont sont retirs :

les rmunrations du personnel extrieur au service du compte 621, qui retrace


les sommes dues en contrepartie de la mise disposition de personnel ;

les indemnits verses au comptable et aux rgisseurs (c/ 6225) ;

les remboursements de frais (c/ 6287), notamment la collectivit de


rattachement ou aux budgets annexes ;

le compte 629, pour la mme raison que le compte 609 mentionn ci-dessus.

Par ailleurs, la mission a cibl certains comptes dimmobilisation afin de retenir les dpenses
dinvestissement qui relvent manifestement dachats courants , savoir :

au sein des immobilisations incorporelles des comptes 20x :

les frais lis la ralisation des documents durbanisme et la numrisation du


cadastre (compte 202) ;

les frais dtudes, de recherche et de dveloppement (R&D), et les frais


dinsertion (compte 203) ;

les concessions et droits similaires, brevets, licences, marques, procds, logiciels


et droits et valeurs similaires (compte 205) ;
au sein des immobilisations corporelles des comptes 21x :

le matriel de transport (compte 2182) ;

le matriel de bureau et matriel informatique (compte 2183) ;

le mobilier (compte 2184).

Le tableau 2 ci-dessous fait la synthse des comptes retenus par la mission.


Tableau 2 : Primtre comptable retenu par la mission

Primtre
retenu

Achats de
fonctionnement

Lignes comptables
Achats stocks matires premires et fournitures
Achats stocks autres approvisionnements
Achats dtudes, prestations de services
Achats de matriel, quipements et travaux (incorpors aux
ouvrages, travaux et produits fabriqus, et prestations de services)
Achats non stocks de matires et fournitures
Achats de marchandises
Frais accessoires sur terrains en cours damnagement
(incorpors aux ouvrages, travaux et produits fabriqus)
Contrats de prestations de services
Crdit-bail mobilier
Locations mobilires
Entretiens et rparations
Primes dassurances
Etudes et recherches
Divers
Rmunrations dintermdiaires et honoraires
(sauf indemnits au comptable et aux rgisseurs)
Publicit, publications, relations publiques

-9-

Nomenclature
comptable
601
602
604
605
606
607
608

611
6122
6135
615
616
617
618
622
(sauf 6225)
623

Annexe VII
Primtre
retenu

Lignes comptables

Transports de biens et transports collectifs


Dplacements, missions et rceptions
Frais postaux et frais de tlcommunication
Services bancaires et assimils
Divers
(sauf remboursements de frais)
Frais lis la ralisation des documents durbanisme et la
numrisation du cadastre
Frais dtudes, de recherche et de dveloppement, et les frais
dinsertion
Achats
dinvestissement Concessions et droits similaires, brevets, licences, marques,
procds, logiciels et droits et valeurs similaires
courants
Matriel de transport
Matriel de bureau et matriel informatique
Mobilier
Source : Mission.

10
Nomenclature
comptable
624
625
626
627
628
(sauf 6287)
202
203
205

2182
2183
2184

Pour raliser cette analyse quantitative, la mission sest appuye sur les donnes issues des
comptes de gestion collectes par la direction gnrale des finances publiques
(DGFiP) 13.
1.2.3. Les dpenses dachats retenues par la mission ne refltent pas leur cot
complet , notamment les cots de gestion

Les achats doivent tre envisags de manire globale, sans sarrter au seul tarif affich pour
un bien ou une prestation, en raisonnant en cot complet, qui prend en compte :

les cots relatifs au march lui-mme (prparation, passation et suivi de lexcution) ;


les cots (et gains) relatifs au produit ou la prestation achets sur lensemble de la
dure pendant laquelle lentit en bnficiera (dite cycle de vie du produit) :

le cot dacquisition et dinstallation ;

le cot dutilisation ou de fonctionnement ;

le cot de maintenance et dentretien ;

le cot de retrait ou de destruction en fin de vie ;

les ventuelles recettes gnres ;


les cots associs, comme, le cas chant :

les cots de stockage, logistique et dapprovisionnement ;

les cots de financement, notamment les cots de trsorerie en fonction des


dlais de paiement convenus, mais galement les enjeux fiscaux associs ;

les cots de masse salariale, notamment lorsquil sagit darbitrer entre une
prestation ralise en rgie ou externaliser ;

limpact environnemental et social.

13

Chaque anne, le trsorerie tablit un compte de gestion qui retrace les oprations budgtaires en dpenses et
en recettes (budget principal et budgets annexes). Ce compte de gestion est laboutissement de la tenue
quotidienne de la comptabilit de la collectivit par le comptable public. Il comporte une balance gnrale de
lensemble des comptes, ainsi quun bilan comptable synthtique.
La mission sest galement appuye sur des donnes provenant de la direction gnrale des collectivits locales
(DGCL) (budgets de fonctionnement, dinvestissement, longueur de voiries, des ouvrages Collectivits locales en
chiffres) et de lInsee pour les diffrents zonages utiliss.

- 10 -

Annexe VII

11

La mission na pas t en capacit de chiffrer les effectifs ddis la fonction achats des
collectivits territoriales.
Ds lors, il conviendra de distinguer :

les gains achats, raliss sur le primtre des dpenses dachats stricto sensu ;
les conomies sur la gestion des achats, notamment sur les procdures de passation
des marchs, qui peuvent tre gnres par des mesures de mutualisation, de
dmatrialisation, de refonte des organisations, etc.

1.2.4. Dans ltat comme dans le secteur hospitalier, le primtre initialement retenu
pour lancer les dmarches de performance des achats a t progressivement
largi
En ce qui concerne ltat, la dmarche doptimisation des achats a t porte par le
service des achats de ltat (SAE) cr en 2009 14. Cette dmarche a progressivement
largi son primtre dintervention afin daffirmer son application interministrielle :

initialement, la stratgie dachat de ltat porte par le SAE concernait les achats
courants des ministres (sur une assiette de 10 Mds ), distingus
conventionnellement des achats spcifiques (cf. encadr 2) ;
lassiette cible pour 2013-15 intgre les tablissements publics, qui ralisent plus
de 10 Mds dachats par an et, dans lesprit du dcret de 2013 modifiant les missions
du SAE 15, elle concerne les achats totaux de ltat, lexception des achats de dfense
et de scurit (en 2012, les achats de ltat avaient reprsent 27 Mds , dont 9 Mds
dachats de dfense et de scurit au sens de larticle 179 du code des marchs publics).

La direction gnrale de loffre de soins (DGOS) a lanc en octobre 2011 un programme de


performance hospitalire pour des achats responsables (PHARE) pour optimiser les
achats des tablissements de sant dans un contexte budgtaire contraint. Le programme
PHARE a dabord prioris les dpenses dachat dexploitation, et sest intress de
manire croissante celles dinvestissement 16 :

le montant global des achats hospitaliers concerns par la dmarche PHARE reprsente
environ 18 Mds par an en exploitation, cest--dire le deuxime poste des dpenses
des tablissements de sant, aprs la masse salariale. Parmi ces achats :

les deux tiers des achats hospitaliers sont mdicaux , cest--dire directement
lis la production et la dlivrance de soins (achats de produits de sant et de
dispositifs mdicaux) ;

un tiers des achats hospitaliers est non mdical ;


au fil de la dmarche, cette assiette a t progressivement largie pour inclure les
achats dinvestissement des tablissements hospitaliers (soit 7 Mds supplmentaires).

14 Dcret n 2009-300
15

du 17 mars 2009 portant cration du service des achats de ltat.

Dcret n 2013-623 du 16 juillet 2013 modifiant le dcret n 2009-300 du 17 mars 2009 portant cration du
service des achats de ltat.

16

Mission daprs prsentation du projet PHARE (DGOS - 20 mars 2012) et prsentation des achats
hospitaliers : ambition 2015-2017 (DGOS mai 2014).

- 11 -

Annexe VII

12

2. Les achats courants des collectivits territoriales reprsentent un


volume de dpense important et relativement dynamique
2.1. Les achats courants des collectivits territoriales slvent 45 Mds
en 2014, soit 4,5 Mds de plus quen 2010
2.1.1. Le bloc communal reprsente la trs large majorit de ces achats courants
Sur le primtre dfini par la mission dans la partie 1, les dpenses d achats courants des
collectivits territoriales stablissent 45,4 Md en 2014 au niveau national (cf. tableau
3), rparties de la manire suivante :

le bloc communal reprsente la majeure partie de celles-ci, soit 80 % ; au sein du


bloc communal :

54 % des dpenses du bloc communal sont effectues par les communes ;

30 % par les intercommunalits fiscalit propre ;

16 % par les intercommunalits sans fiscalit propre ;


les dpartements sont responsables de 15 % des dpenses dachats courants ;
les rgions de 5 %.

En ce qui concerne le type de dpenses, en 2014, 92 % des dpenses dachats courants


relevaient des dpenses de fonctionnement (classe 6) et 8 % des dpenses
dinvestissement (classe 2).
Tableau 3 : Montants des dpenses dachats courants en France selon les chelons de
collectivits territoriales entre 2010 et 2014 (montants en Mds )
2010

Communes
Intercommunalit
fiscalit propre
Intercommunalit sans
fiscalit propre
Bloc communal
Dpartement
Rgion
Total
volution entre N et N+1

2011

2012

2013

2014

18,6

19,0

19,5

20,1

19,6

5,3

5,4

5,7

5,8

5,8

8,6

32,5
6,4
1,8
40,7
-

9,4

33,8
6,5
2,0
42,3
3,9 %

10,2

35,4
6,8
2,1
44,3
4,7 %

10,5

36,4
6,9
2,2
45,5
2,7 %

10,9

36,3
6,8
2,3
45,4
- 0,2 %

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

Par rapport aux chiffrages issus de la littrature sur les achats et la commande publique
mentionns au 1.1.1, le primtre retenu par la mission :

diffre de celui de la commande publique car il intgre les achats ne passant pas des
marchs et il nintgre que peu dachats dinvestissement, donc pas de marchs de
travaux ;
excde celui retenu par lobservatoire des finances locales (OFL) pour les achats et
charges externes car il intgre les achats raliss sur les budgets annexes, par les EPCI
sans fiscalit propre et quelques achats dinvestissement (cf. encadr 4).

- 12 -

Annexe VII

13

Encadr 3 : carts entre le chiffrage de la mission et celui de lOFL


Les achats et charges externes sont valus par lOFL 30,7 Mds en 2014 partir des donnes
de la DGFiP. Ce primtre recouvre les comptes 60, 61 et 62 (sans le 621) sur les seuls budgets
principaux (BP), hors EPCI sans fiscalit propre (FP).
Ce mme montant est report dans le rapport de la Cour des comptes portant sur les finances
publiques locales, sous la dnomination des achats de biens et services .
La mission a pu reconstituer exactement cette somme partir des donnes transmises par la DGFiP.
Le primtre retenu par la mission intgre essentiellement, pour lanne 2014 par rapport celui-ci :
les achats courants sur les budgets annexes (BA), soit 7,9 Mds en 2014 ;
les achats courants des EPCI sans fiscalit propre sur les BP, soit 5,2 Mds ;
les achats courants dinvestissement (sur des comptes de c/2) des communes, dpartements, EPCI
fiscalit propre et rgions sur les BP, soit 2,7 Mds.
Tableau 4 : Comparaison entre le primtre de la mission et celui de lOFL (2014)
Achats courants sur le
primtre de la mission
Achats sur les BA des communes,
dpartements et EPCI
Achats des EPCI sans FP sur les BP
Achats sur les comptes de c/6 sur les BP des
communes, EPCI FP, dpartements, rgions
Achats sur les comptes de c/2 sur les BP des
communes, EPCI FP, dpartements, rgions
Total

Achats et charges externes sur le


primtre OFL-Cour des comptes

7,9

29,6

30,7

45,4

30,7

5,2

2,7

Source : Mission daprs les chiffres de lOFL ( les finances des collectivits locales en 2015 ), le rapport de la Cour
des comptes sur les finances publiques locales (2015),

Les disparits entre chelons territoriaux se retrouvent dans les dpenses dachats
courants rapportes par habitant : les communes dpensent plus de huit fois plus que les
rgions par habitant au niveau des achats courants (en 2014, en moyenne 291 dachats
courants par habitant dans les communes, contre 35 dans les rgions cf. graphique 2). Les
EPCI fiscalit propre et les dpartements ont le mme niveau de dpenses moyennes
(175 ).
Graphique 2 : Comparaison des moyennes des dpenses dachats courants par habitant selon
lchelon territorial en 2014 (montants en )
350
300

291

250
200

175

150

103

100

35

50
0

Communes

EPCI fiscalit
propre

Dpartements

Rgions

Source : DGFiP, retraitements de la mission. Les communes et EPCI fiscalit propre dont les comptes six valent zro
en 2014 sont retirs, cela signifie quil y a eu fusion de ces communes avec dautres communes.

- 13 -

Annexe VII

14

Au sein mme des units dun chelon territorial, les disparits peuvent tre grandes,
notamment entre communes (cf. graphique 3 qui illustre la dispersion des dpenses dachat
au sein des collectivits territoriales). Ainsi, en 2014 :
lchelon communal :

8 % des communes reprsentent 70 % des dpenses dachats communales ;

25 % des communes dpensent moins de 153 par habitant en achats courants


alors quun autre quart dpense plus de 291 (trois communes atypiques ont
mme une dpense suprieure 10 000 par habitant) ;
au niveau intercommunal, par type dEPCI :

20 % des EPCI fiscalit propre reprsentent 82 % des dpenses ;

20 % des EPCI sans fiscalit propre reprsentent 92 % des dpenses ;


les rgions font profil part avec un comportement homogne au niveau de la dpense
dachats courants par habitant, hormis les rgions doutre-mer, la Corse et la
Franche-Comt ;
les dpartements tendent galement se ressembler.

Graphique 3 : Diversit des dpenses dachats courants par habitant selon lchelon territorial
en 2014 (montants en )
600
500
400

valeur suprieure
adjacente

troisime
quartile

300
200
100
0

mdiane
premier
quartile
minimum
Communes

Dpartements

EPCI fiscalit
propre

Rgions

Source : DGFiP, retraitements de la mission.


Note de lecture : 25 % des communes dpensent moins de 153 par habitant en achats courants (premier quartile).
La valeur adjacente suprieure permet de ne pas tenir compte des valeurs extrmes, elle correspond au troisime
quartile + 1,5 (troisime quartile- premier quartile). Les communes et EPCI fiscalit propre dont les comptes six
valent zro en 2014 sont retirs, cela signifie quil y a eu fusion de ces communes avec dautres communes.

2.1.2. Le dynamisme de ces achats courants se tempre depuis 2013


Les dpenses dachats courants des collectivits territoriales sont passes de 40,7 Mds
45,4 Mds entre 2010 et 2014, soit une augmentation annuelle moyenne de 2,7 %
(cf. graphique 4).
Au niveau de chaque chelon :

malgr le faible poids des rgions dans les achats courants, leurs dpenses sont
les plus dynamiques avec une volution moyenne annuelle de 5,6 % entre 2010
et 2014, par rapport une volution moyenne nationale de 2,7 % sur la mme priode ;
- 14 -

Annexe VII

15

le bloc communal a, pour sa part, un rythme daugmentation annuelle de 2,8 %


sur 2010-14. Cette volution sexplique principalement par lessor des dpenses des
intercommunalits fiscalit propre (6,0 % de croissance moyenne annuelle) et des
intercommunalits sans fiscalit propre (2,4 %) ;
au contraire, les dpartements ont une dpense dachats quasi stable dans le
temps (1,5 % sur la priode). Cela est dautant plus vrai sur le primtre des
dpartements mtropolitains avec un rythme de croissance annuel des dpenses
dachats courants de 0,7 %.

Graphique 4 : volution des montants dachats courants en France selon les chelons de
collectivits territoriales entre 2011 et 2014 (montants en Mds )

50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
-

2010

2011

Bloc communal

2012
Dpartements

2013

2014

Rgions

Total

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

Lvolution des achats courants est suprieure celle de linflation sur la priode
tudie (cf. tableau 5). Cependant en labsence de donnes comptables suffisantes, les
facteurs dterminants ce dynamisme ne peuvent pas tre identifis : hormis linflation,
lvolution des achats peut relever pour partie de lvolution des interventions des
collectivits (par exemple, pour les rgions, en matire de formation professionnelle) et pour
partie de leur gestion des dpenses.
Tableau 5 : volution annuelle des dpenses dachats courants entre 2010 et 2014

volution entre N et N+1


Taux dinflation

2010-11
3,9 %
2,1 %

2011-12
4,7 %
2,0 %

2012-13
2,7 %
0,9 %

Source : DGFiP, retraitements de la mission, Insee pour lindice des prix la consommation.

2013-14
- 0,2 %
0,5 %

Si laugmentation annuelle moyenne des achats courants est soutenue entre 2010 et 2014,
une relative stabilisation de ces dpenses est observable entre 2013 et 2014
(45,5 Mds en 2013 ; 45,4 Mds en 2014). Cette stabilit est particulirement notable
deux chelons, qui ont vu leurs dpenses dachat courant baisser entre 2013 et 2014, de
2,8 % pour les communes (soit 570 M) et de 1,3 % pour les dpartements (soit 90 M).

Sans donnes plus longues (et notamment sans donnes sur lanne 2015), la mission nest
pas en capacit didentifier les dterminants de cette matrise (effet de la baisse de la
dotation globale de fonctionnement, cycle lectoral, autre).
- 15 -

Annexe VII

16

2.1.3. Les achats courants reprsentent 17 % de la dpense des collectivits


territoriales et psent tout particulirement dans le budget des
intercommunalits
Hors dpenses des EPCI sans fiscalit propre, les achats courants reprsentent 17 % des
dpenses des collectivits territoriales 17 en 2014 (cf. graphique 5).
Graphique 5 : Part des dpenses dachats dans le budget des collectivits territoriales en 2010
et en 2014 (hors EPCI sans fiscalit propre)
40
35

34,1 % 35,1 %

30
25

21,6 % 21,0 %

Poids moyen pour lensemble des


collectivits (17,2 %)

20
15

9,6 %

10

9,2 %

7,3 % 8,3 %

5
0

Intercommunalits
fiscalit propre

Communes

Dpartements

2010

Rgions

2014

Source : Croisements des bases DGFiP et DGCL, retraitements de la mission. NB. Entre les bases de la DGFiP et de la
DGCL, le nombre des communes passe de 36 348 36 204, des EPCI fiscalit propre de 2 997 1 776 ; seuls les
dpartements mtropolitains sont pris en compte. Le budget des collectivits territoriales est ds lors de 214,5 Mds
en 2014 sur le primtre restreint, dont 162,2 Mds de dpenses de fonctionnement et 52,3 Mds dinvestissement
hors remboursement de dette.

Ces achats psent dans la gestion courante des collectivits, sachant que les achats
courants de fonctionnement reprsentent une part importante des budgets de
fonctionnement (21 % - cf. tableau 6).
Tableau 6 : Poids des achats dans le budget des collectivits territoriales en 2014 (hors EPCI
sans fiscalit propre)

Communes
EPCI fiscalit propre
Dpartements (hors outre-mer)
Rgions
Ensemble des collectivits
territoriales (hors EPCI sans FP)

Part des achats de


fonctionnement dans les
dpenses de fonctionnement
26,3 %
48,1 %
9,9 %
11,0 %

20,9 %

Part des achats


dinvestissement dans les
dpenses dinvestissement*
5,6 %
8,1 %
5,6 %
3,2 %

5,6 %

Source : Croisements des bases DGFiP et DGCL, retraitements de la mission. NB. Entre les bases de la DGFiP et de la
DGCL, le nombre des communes passe de 36 348 36 204, des EPCI fiscalit propre de 2 997 1 776 ; seuls les
dpartements mtropolitains sont pris en compte. Le budget des collectivits territoriales est ds lors de 214,5 Mds
en 2014 sur le primtre restreint, dont 162,2 Mds de dpenses de fonctionnement et 52,3 Mds dinvestissement
hors remboursement de dette.* Hors remboursement de la dette.
17

Sur 215 Mds de dpenses de fonctionnement et dinvestissement en 2014, sur des budgets annexes et
principaux des rgions, dpartements mtropolitains, communes et EPCI fiscalit propre (source : primtre
DGCL retrait par la mission).

- 16 -

Annexe VII

17

Le poids des achats courants est particulirement marqu dans le budget du bloc
communal : les EPCI fiscalit propre consacrent 35 % de leur budget aux achats courants,
et les communes 21 % (cf. graphique 5). Les dpartements et rgions, quant eux, dpensent
en achats courants prs de quatre fois moins que les intercommunalits en proportion de
leurs budgets respectifs.

Plus prcisment encore, la rpartition des achats entre ceux de fonctionnement et ceux
dinvestissement souligne que les intercommunalits consacrent aux achats courants
prs de la moiti de leurs dpenses de fonctionnement (cf. tableau 6). Cest galement
lchelon qui dpense en proportion le plus en achats dinvestissement.
2.1.4. Les principaux postes dachats varient en fonction de lchelon et des
comptences de chaque collectivit territoriale
Une analyse des comptes agrgs (niveaux un et deux seulement) permet de dgager les
principaux postes dachats en fonction de lchelon de chaque collectivit territoriale.
Le premier poste concerne (cf. tableau 7) :

les achats et variation des stocks pour les communes (8 Mds ), dont 81 % sont
ports par les achats non stocks de matires et fournitures (la moiti tant des
fournitures non stockables, comme leau, lnergie, le chauffage urbain) ;

les services extrieurs pour les autres collectivits territoriales, dont la part
majeure concerne les contrats de prestations de services.
Les communes achtent galement des services extrieurs pour 7 Mds, dont 48 % sont
ports par les entretiens et rparations (parmi ces derniers, deux tiers repose sur lentretien
et les rparations sur biens immobiliers) et 30 % par les contrats de prestations de services.

Tableau 7 : Dcomposition des dpenses dachats selon les comptes de niveaux 1 et 2 et


lchelon territorial de chaque collectivit en 2014 (montants en Mds )

Comptes
de niveau 1

Comptes de
niveau 2
Achats et
variation de
Comptes de
stocks (60)
charges
Services
extrieurs (61)
(6)
Autres services
extrieurs (62)
(comptes
Comptes
dimmobilisations retenus par la
mission)
(2)
Total

Communes

EPCI

Syndicats Dpartements Rgions

8,1

2,2

1,2

0,9

0,1

3,2

1,4

0,7

2,7

0,6

6,9
1,3

19,5

6,5
0,8

10,9

3,6
0,3

5,8

2,5
0,7

6,8

1,3
0,3

2,3

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

Les trois principaux postes de dpenses dachats de fonctionnement sont rpertoris dans le
tableau 9. Deux constats supplmentaires compltent lanalyse prcdente :

les dpartements ont une part prpondrante dans les achats lis aux transports de
biens et transports collectifs (de lordre de 500 M) ;
les rgions ont un poste important de dpenses lies aux rmunrations
dintermdiaires et honoraires (de lordre de 300 M).
- 17 -

Annexe VII

18

Tableau 8 : Trois principaux postes de dpenses dachats de fonctionnement en 2014


Communes
EPCI
Rgions
Dpartements
Achats non stocks de Contrats de prestations Contrats de prestations de Transports de biens et
matires et fournitures
de services
services
transports collectifs
Rmunrations
Entretien et
Achats non stocks de
Contrats de prestations
dintermdiaires et
rparations
matires et fournitures
de services
honoraires
Contrats de prestations
Entretien et
Publicits, relations
Entretien et rparations
de services
rparations
publiques

Source : DGFiP, retraitements de la mission. Les comptes prsents sont ceux de niveau trois.

2.2. Au sein du bloc communal, les dpenses dachats courants sont encore
principalement ralises par les communes mais leur croissance est lie
aux intercommunalits
2.2.1. lexception des petites communes (moins de 500 habitants), les dpenses
dachats courants ont t relativement matrises entre 2010 et 2014
2.2.1.1. Les dpenses dachats des communes sont fortement corrles leur population
Pour conduire une analyse affine des dpenses dachats, la mission a rparti les
communes en cinq groupes en fonction des dpenses moyennes dachats par commune
en 2014 (cf. tableau 9 et graphique 6). Chaque groupe correspond une part de lordre de 20
25 % dans les achats globaux des communes, lexception du groupe des petites communes
(moins de 500 habitants).
Logiquement, la dpense moyenne de chaque commune est fortement corrle au nombre
dhabitants :

le premier groupe correspond aux communes de moins de 500 habitants, soit


19 235 communes (la moiti des communes), avec une dpense moyenne de 0,05 M
par commune ;
le deuxime groupe correspond aux communes de plus de 500 4 000 habitants,
soit 14 385 communes, avec une dpense moyenne de 0,33 M par commune ;
le troisime groupe correspond aux communes de plus de 4 000 20 000 habitants,
soit 2 222 communes (Sochaux, Redon, Nogent-sur-Seine), avec une dpenses
moyenne de 2,5 M par commune ;
le quatrime groupe correspond aux communes de plus de 20 000 80 000 habitants,
soit 408 communes (Cannes, Douai, Biarritz, Chlons-en-Champagne, Troyes), avec
une dpense moyenne de 11,8 M par commune ;
le dernier groupe correspond aux communes de plus de 80 000 habitants,
soit 59 communes (Nice, Aix-en-Provence, Marseille, Caen, Lille, Limoges, Avignon,
Lyon, Paris), avec une dpense moyenne de 58,2 M par commune.

Lorsquelle est rapporte aux habitants, la dpense dachats est plus forte pour les
communes de 4 000 80 000 habitants (au sein des troisime et quatrime groupes),
dpassant 300 /habitant/an (alors quelle est infrieure 300 /habitant/an pour les
premier, deuxime et cinquime groupes).

- 18 -

Annexe VII

19

Tableau 9 : Prsentation des groupes de communes et de leurs dpenses dachats courants


en 2014

Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5

Part des
communes
franaises
prsentes
dans le
groupe
53,5 %
39,2 %
6,0 %
1,1 %
0,2 %

Part de la
Part dans le
population
total des
Dpenses
franaise
dachats par
dpenses
prsente
dachats des
groupe
dans le
communes
groupe
6,6 %
1,06 Md
5,4 %
28,2 %
4,77 Mds
24,4 %
26,3 %
5,47 Mds
28,0 %
21,5 %
4,82 Mds
24,6 %
17,3 %
3,43 Mds
17,6 %

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

Dpense
moyenne
par
commune

Dpense
moyenne
par habitant

0,05 M
0,33 M
2,46 M
11,80 M
58,21 M

237,0
252,4
309,2
333,6
295,1

Graphique 6 : Rpartition des dpenses dachats au niveau des cinq groupes de communes
en 2014 (montants en Mds )
6

0,35

0,36

0,30

4
0,25

3
4,48

2
1
0

5,11

4,46
3,18

0,08
0,98
Groupe 1

Groupe 2

Groupe 3

Achats de fonctionnement

Groupe 4

Groupe 5

Achats d'investissement

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

2.2.1.2. Les achats courants sont plus dynamiques et psent davantage dans le budget
des petites communes (moins de 4 000 habitants)
En ce qui concerne leur volution pluriannuelle, lvolution moyenne annuelle de la dpense
dachats courants sur lensemble des communes est relativement faible entre 2010 et 2014
(1,2 % - cf. tableau 10), mme si les petites communes ont une dpense plus dynamique
que les autres : celles du premier groupe (moins de 500 habitants) ont un rythme de
croissance proche de 2,0 %. Par ailleurs, les dpenses dachats dinvestissement diminuent
dans toutes les communes (sauf pour celles de plus de 80 000 habitants) entre 2010 et 2014.
Tableau 10 : volution moyenne annuelle des dpenses dachats des communes sur 2010-14
volution moyenne
annuelle globale
Groupe 1
Groupe 2

1,9 %
1,6 %

volution moyenne
annuelle des dpenses de
fonctionnement
2,2 %
2,0 %

- 19 -

volution moyenne
annuelle des dpenses
d'investissement
-2,2 %
-3,7 %

Annexe VII

volution moyenne
annuelle globale
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5
Total

1,3 %
0,8 %
1,0 %
1,2 %

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

volution moyenne
annuelle des dpenses de
fonctionnement
1,6 %
0,9 %
1,1 %
1,4 %

20
volution moyenne
annuelle des dpenses
d'investissement
-1,7 %
-0,4 %
0,4 %
-1,5 %

Dautre part, en 2014, la part des dpenses dachats dans le budget est la plus importante
pour les communes de moins de 4 000 habitants, qui consacrent plus dun quart de
leurs budgets en achats courants, et mme plus dun tiers de leur budget de
fonctionnement en achats (cf. tableau 11).
Tableau 11 : Poids des achats dans le budget des communes en 2014

Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
Groupe 4
Groupe 5
Total

Part des dpenses dachats


Part des achats de
Part des achats
dans le budget des
fonctionnement / dpenses
dinvestissement /
communes
de fonctionnement
dpenses dinvestissement
25,2 %
37,0 %
5,1 %
25,5 %
35,3 %
4,9 %
22,6 %
27,9 %
6,1 %
20,1 %
23,7 %
6,9 %
15,6 %
19,0 %
4,8 %
21,0 %
26,3 %
5,6 %

Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. Le primtre passe de 36 348 36 204 communes.

La part du budget allou aux dpenses dachats courants augmente entre 2010 et 2014
pour les petites communes (moins de 4 000 habitants) de 1 point, tandis que, dans les
communes de plus de 4 000 habitants, la part des achats dans leur budget reste stable
(cf. graphique 7).
Graphique 7 : volution de la part des dpenses dachats courants dans le budget des petites
communes entre 2010 et 2014

Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission. Le primtre passe de 36 348 36 204 communes.

- 20 -

Annexe VII

21

2.2.1.3. Au moins un tiers des dpenses des communes concerne lachat de fournitures et
dentretien immobilier
Lanalyse des principaux postes dachats de fonctionnement est similaire pour les cinq
groupes de communes (cf. tableau 12) :

lexception des communes de moins de 500 habitants, les trois premiers postes sont
identiques, savoir :

les fournitures non stockables (eau, nergie, chauffage urbain) ;

lentretien et les rparations sur biens immobiliers ;

les fournitures non stockes (combustibles, carburants, alimentation, produits de


traitement). Ce poste est en partie li la voirie communale puisquon peut
mettre en vidence un coefficient de corrlation de 0,7 entre ces deux facteurs ;
les petites communes, de moins de 500 habitants (groupe 1), donnent pour leur part
la priorit aux entretiens et rparations sur biens immobiliers ;
les grandes communes, de plus de 4 000 habitants (groupes 3, 4 et 5), ont recours
de manire plus importante aux achats de prestations de services 18.

Tableau 12 : Principaux postes de dpenses dachats de fonctionnement dans les diffrents


groupes de communes en 2014

Poste 1

Poste 2
Poste 3
Poste 4
Poste 5

Groupe 1
Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(22 %)

Groupe 2

Groupe 3

Groupe 4

Groupe 5

Fournitures non
stockables
(17 %)

Fournitures non
stockables
(18 %)

Fournitures non
stockables
(17 %)

Fournitures non
stockables
(16 %)

Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(10 %)
Fournitures non
Fournitures non Fournitures non
stockes
stockes (7 %)
stockes (10 %)
(9 %)
Fournitures
Fournitures
Fournitures
d'entretien et de d'entretien et de d'entretien et de
petit quipement petit quipement petit quipement
(6 %)
(7 %)
(6 %)
Achats de
Maintenance
Maintenance
prestations de
(4 %)
(4 %)
services*(5 %)

Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(8 %)
Fournitures non
stockes
(8 %)

Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(9 %)
Fournitures non
stockes
(6 %)
Achats de
prestations de
services*
(5 %)

Fournitures non
stockables
(15 %)

Entretien et
rparations sur
biens
immobiliers
(14 %)

Achats de
prestations de
services* (6 %)
Maintenance
(5 %)

Maintenance
(4 %)

Source : DGFiP, retraitements de la mission. Seuls les comptes de niveau quatre sont prsents ici. * Autres que
terrains amnager.
Note de lecture : (XX %) signifie la part de la dpense du compte de niveau quatre dans les dpenses dachats de
fonctionnement de la collectivit.

Sur la priode 2010-14, toutes les communes sont touches par laugmentation des
tarifs des services bancaires et assimils (entre + 37 % dans les communes de plus de
80 000, et + 107 % dans les communes entre 500 et 20 000). De plus, les petites communes
(moins de 500 habitants) ont vu significativement crotre leurs achats stocks (autres
approvisionnements), de 167 % entre 2010 et 2014.
18

Pour les communes du deuxime groupe (500 4 000 habitants), ces achats de prestations de services ne se
positionnent quen 8me position, et en 15me position pour celles du premier groupe (plus de 80 000 habitants).

- 21 -

Annexe VII

22

En ce qui concerne les achats courants dinvestissement :

le premier poste pour lensemble des groupes de communes concerne les frais dtudes,
de R&D et frais dinsertion (30 % des achats courants dinvestissement) ;
le second poste est, pour la quasi-totalit des communes (sauf celles de 4 000 20 000
habitants pour lesquelles il sagit du matriel de transport), relatif au matriel de
bureau et matriel informatique (20 %) ;
toutes les communes ont vu diminuer deux postes dachats dinvestissement sur
2010-14, que sont les frais lis la ralisation de documents durbanismes et la
numrisation du cadastre et le matriel de transport.

2.2.1.4. Les achats courants sont plus levs dans les villes centres, les zones urbaines
sensibles et les zones franches urbaines

Les villes centres dpensent en moyenne plus que les autres communes, avec 4,3 M
par ville centre en 2014 (cf. tableau 13), comparer la dpense proche de 1,5 M dans les
communes de banlieues et les villes isoles. Les communes rurales, quant elles, dpensent
le moins en achats courants avec une moyenne de 0,1 M.
Tableau 13 : Les achats courants des communes selon la zone de la commune 19 en 2014

Classement des
communes

Nombre de communes
concernes

Banlieue
Ville centre
Ville isole
Commune rurale

4 630
1 463
1 046
28 388

Montant des achats


courants totaux des
communes
7,7 Mds
6,3 Mds
1,6 Md
3,5 Mds

Montant moyen des


achats courants

Source : Croisements DGFiP, Insee, retraitements de la mission.

1,7 M
4,3 M
1,5 M
0,1 M

En 2014, les communes relevant des zones urbaines sensibles dpensent en moyenne
en achats courants 11,8 M contre 0,4 M pour celles qui ny appartiennent pas
(cf. tableau 14). De mme pour celles prsentes en zone franche urbaine, la dpense moyenne
slve 18,0 M contre 0,5 M pour celles nen relevant pas.
Tableau 14 : Les achats courants des communes selon leur appartenance ou non une zone
franche urbaine ou une zone sensible en 2014

Communes appartenant ou non une


zone dfinie
Communes en zone urbaine sensible
Autres communes
communes en zone franche urbaine
Autres communes

Nombre de
Montant des achats
communes
courants totaux des
concernes
communes
482
5,7 Mds
35 045
13,3 Mds
143
2,6 Mds
35 384
16,4 Mds

Source : Croisements DGFiP, Insee, retraitements de la mission.

19

Montant moyen
des achats
courants
11,8 M
0,4 M
18,0 M
0,5 M

Il sagit dun zonage tabli par lInsee partir de la population au recensement 2012. Une ville isole dsigne
une unit urbaine constitue dune seule commune. Une ville centre correspond des communes qui ont une
population suprieure 50 % de la commune la plus peuple dune unit urbaine (ou agglomration multicommunale). Les autres communes urbaines sont alors des banlieues de lagglomration multi-communale.

- 22 -

Annexe VII

23

2.2.2. Les achats courants reprsentent une dpense la fois particulirement


importante et dynamique pour les EPCI fiscalit propre
Dun point de vue mthodologique, il convient de souligner que le nombre dEPCI fiscalit
propre varie avec des fusions ou des clatements 20 (cf. tableau 15) : entre 2010 et 2014,
le nombre dEPCI fiscalit propre a chut de (-) 17,4 % (de 2 597 2 144), avec une
augmentation parallle de la taille des intercommunalits compte tenu de leurs fusions.
Tableau 15 : volution du nombre dEPCI fiscalit propre (2010-14)
2010
2 597

Nombre dEPCI

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

2011
2 600

2012
2 567

2013
2 457

2014
2 144

Au global, la dpense dachats des EPCI fiscalit propre crot en moyenne de 6,0 % par an
entre 2010 et 2014 (cf. graphique 8). Rapporte au nombre dEPCI, la dpense moyenne
de chaque EPCI est dautant plus dynamique : elle augmente de 53 % sur la priode,
passant de 3,3 M en 2010 5,1 M en 2014.
Graphique 8 : volution des dpenses dachats courants des EPCI fiscalit propre entre 2010
et 2014 (montants en Mds )
12

10
8

0,70

0,91

0,75

0,83

0,80

6
4

7,95

8,69

9,26

9,71

10,14

2011

2012

2013

2014

2
0

2010

Achats de fonctionnement

Achats d'investissement

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

Les achats courants reprsentent plus dun tiers du budget des EPCI fiscalit propre,
les achats courants de fonctionnement reprsentant quasiment la moiti des dpenses de
fonctionnement. Cette part est relativement stable au cours des dernires annes
(cf. graphique 9).

20

Lorsque la dpense achat de lanne N est nulle, la mission considre lEPCI comme non existant. Les nombres
retenus par la mission sont en cohrence avec les lments sur collectivits locales en chiffres publis par la
DGCL (ils sont lgrement infrieurs la publication avec un cart maximum de 0,5 %).

- 23 -

Annexe VII

24

Graphique 9 : volution des parts dachats courants dans les dpenses des EPCI FP entre 2010
et 2014 pour les achats globaux, les achats de fonctionnement et les achats dinvestissement

Source : Croisement des bases DGFiP, DGCL et retraitements de la mission. NB Le primtre est restreint avec 1 776
EPCI fiscalit propre et non 2 144 21.

Lanalyse des principaux postes de dpenses dachats des EPCI ne rvle pas de dpense
prpondrante : au regard des communes (cf. supra), les EPCI ont une dpense dachats
de fonctionnement diversifie (cf. tableau 16). Ils ont en revanche deux postes principaux
de dpenses concernant les achats courants dinvestissements : le matriel de transport
(36 % des achats dinvestissement totaux) et les frais dtudes, de R&D et frais dinsertion
(34 %). Les postes dachats dynamiques sont ceux des achats de marchandise (augmentation
de 97 % entre 2010 et 2014) et des achats stocks (autres approvisionnements) (+72 %).
Tableau 16 : Principaux postes de dpenses dachats de fonctionnement pour les EPCI en 2014
Poste 1
Poste 2
Poste 3
Poste 4
Poste 5

Achats de fonctionnement (% des dpenses dachats de fonctionnement)*


Entretien et rparations sur biens immobiliers (6 %)
Fournitures non stockables (5 %)
Fournitures non stockes (4 %)
Maintenance (3 %)
Fournitures d'entretien et de petit quipement (2 %)

Source : DGFiP, retraitements de la mission. Ce sont les comptes de niveau quatre qui sont prsents.
* Note de lecture : (XX %) signifie la part de la dpense du compte de niveau quatre dans les dpenses dachats de
fonctionnement de la collectivit.

21 La base ainsi obtenue permet davoir les EPCI fiscalit propre actifs en 2010, 2011, 2012, 2013 et 2014 et
donc de sintresser une volution de leur part dachats dans leur budget respectif.

- 24 -

Annexe VII

25

La fiscalit de lEPCI nest pas un facteur discriminant sur son comportement vis--vis
de la dpense dachats courants. Pour rappel, les EPCI fiscalit propre peuvent tre de
deux natures juridiques en fonction de leur systme de recettes ; on dcompte ainsi en 2014
762 EPCI fiscalit additionnelle (FA) et 1 267 EPCI fiscalit professionnelle unique
(FPU) 22. Leurs comportements dachats ne diffrent pas en rapportant les achats leurs
budgets (cf. tableau 17), mme si les EPCI FPU dpensent une part accrue de leur budget
dinvestissement en achats courants (9 % par rapport 6 % pour les EPCI FA - tableau 18).
Tableau 17 : Rpartition des achats courants selon la nature juridique de lEPCI en 2014
(montants en Mds )

Fiscalit de
lEPCI
FA
FPU

Achats courants de
fonctionnement

Achats courants
dinvestissement

0,9
7,4

Achats courants

0,4
0,6

0,9
8,0

Source : Croisement des bases DGFiP, DGCL primtre restreint, retraitements de la mission.

Tableau 18 : Poids des achats dans le budget des EPCI FP en 2014 selon la nature juridique
Part des dpenses
Part des achats de
Part des achats
dachats dans le budget fonctionnement dans les dinvestissement dans les
des collectivits
dpenses de
dpenses
territoriales
fonctionnement
dinvestissement
34,3 %
45,2 %
5,8 %
35,0 %
47,3 %
8,8 %

FA
FPU

Source : Croisement des bases DGFiP, DGCL, primtre restreint, retraitements de la mission.

2.2.3. La dpense moyenne dachats courants par syndicat est galement dynamique
La dpense dachats courants des syndicats slve 5,8 Mds en 2014 et a globalement
augment de 10 % entre 2010 et 2014 (cf. graphique 10). En apparence, elle semble tre
matrise au niveau global puisque le montant ne varie pas entre 2013 et 2014.
Graphique 10 : volution des dpenses dachats courants des syndicats entre 2010 et 2014
(montants en Mds )
6

5,8
5,6
5,4
5,2
5
4,8
4,6
4,4

0,30

0,30

5,43

5,54

5,54

2012

2013

2014

0,28
0,28
0,38
4,94
2010

5,16

2011

Achats de fonctionnement

Achats d'investissement

Source : DGFiP, retraitements de la mission.


22

La diffrence du nombre dEPCI fiscalit propre avec celui mentionn plus tt provient de pertes lors du
croisement avec la base DGCL, ncessaire la connaissance de la fiscalit de lintercommunalit : lcart est de
95 EPCI, soit une perte de 4,5%.

- 25 -

Annexe VII

26

Cette analyse est relativiser par rapport la baisse importante des syndicats au cours de la
priode. En effet, leur nombre a diminu de 15 % entre 2010 et 2014 en passant de 14 644
12 478 23. Ce mouvement samplifie dailleurs au fil du temps comme le souligne le tableau 19.
Tableau 19 : volution du nombre de syndicats entre 2010 et 2014

Nombre de syndicats

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

2010
14 644

2011
14 399

2012
14 053

2013
13 496

2014
12 478

Ainsi, la dpense moyenne dachats courants par syndicat a cr de 29 % sur 2010-14,


soit une progression annuelle moyenne de 6,5 %. Celle-ci va en sacclrant au cours du
temps en passant de 363 K 468 k (cf. tableau 20).
Tableau 20 : volution de la dpense moyenne dachats courants par syndicat sur 2010-14

Dpenses dachats courants


Taux dvolution

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

2010
363,2 k

2011
377,6 k
4,0 %

2012
406,0
7,5 %

2013
432,9 k
6,6 %

2014
468,1 k
8,1 %

Les achats courants moyens par syndicat voluent de la manire suivante (graphique 11) :

les achats de fonctionnement ont cru un rythme annuel moyen de 7,1 % ;


les achats courants dinvestissements ont fortement diminu entre 2010 et 2011
(- 25 %) avant de r-augmenter.
Graphique 11 : Taux moyen dvolution des achats courants de fonctionnement et
dinvestissement des EPCI sans fiscalit propre entre 2010 et 2014

20,0%
13,8%

15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%

7,8%

6,2%

6,3%

8,2% 8,1%

1,9%
2010/11

2011/12

2012/13

2013/14

-10,0%
-15,0%
-20,0%
-25,0%
-30,0%

-25,1%
Taux d'volution des achats d'investissement
Taux d'volution des achats de fonctionnement

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

23

Ce nombre est dtermin par la non prise en compte des syndicats avec une dpense dachats nulle. titre de
comparaison il sagit dun minorant puisque les donnes de la publication Collectivits locales en chiffres donne en
2010 15 378 syndicats et en 2014 13 402, soit une baisse de 13% sur la priode.

- 26 -

Annexe VII

27

La mission a analys les dpenses des syndicats selon les domaines de comptences 24
sur lesquelles ils interviennent. Pour ce faire, elle na pu tudier que 11 533 syndicats
en 2014 sur les 12 478 rpertoris dans la base dtude 25 : les achats courants sur ce
primtre slvent 92,4 % de la dpense de lensemble des syndicats. Sur ce primtre, un
tiers des syndicats interviennent dans la gestion de leau, de lassainissement, des dchets et
de lenvironnement, et un quart ont des comptences multiples (cf. graphique 12).
Graphique 12 : Rpartition des syndicats selon leur domaine de comptence en 2014
2%

1%

1%

0%

4%
7%
35%

8%

16%

26%

Eau/assainissement/dchets/environnement
Plusieurs domaines de comptence
Education/culture/enseignement suprieur/sport
Autre
Amnagement/urbanisme/transport
Energie
Dveloppement conomique
Actions sanitaire et sociale
Technologie
Logement
Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission.

Sur ce primtre, 53 % de la dpense dachats courants est porte par les syndicats
intervenant dans la gestion de leau, de lassainissement, des dchets et de
lenvironnement.

24

La mission a class en grandes thmatiques les interventions des syndicats selon les donnes fournies par la
DGCL Les champs daction retenus sont les suivants : nergie, eau/assainissement/dchets/environnement ;
actions sanitaires et sociales ; dveloppement conomique ; amnagement/urbanisme/transport ;
ducation/culture/enseignement suprieur/sport ; logement ; technologie ; autre et le champ plusieurs si un
syndicat intervient sur plusieurs grandes catgories (dans 66 % des syndicats plusieurs domaines de
comptence il y a lamnagement/urbanisme/transport et 60 % des cas lducation/culture/enseignement
suprieur/sport).
25

La connaissance des domaines de comptences des syndicats a ncessit un croisement avec une base de la
DGCL ; une perte de moins de 8 % de la dpense sur primtre tudi en dcoule.

- 27 -

Annexe VII

28

Cependant, la dpense dachats courants la plus leve par syndicat se trouve dans le
champ daction li lamnagement/urbanisme/transport (en moyenne 1,0 M par
syndicat), puis en matire de gestion de leau, de lassainissement, des dchets et de
lenvironnement (700 K) et des technologies (520 K). Les dpenses dachats courants les
plus faibles par syndicat concernent le domaine du logement (20 K) et
lducation/culture/enseignement suprieur/sport avec 86 K.
Tableau 21 : Rpartition de la dpense dachats courants des syndicats selon leur comptence
Nombre
Montant des
de
achats (M)
syndicats
nergie
Eau/assainissement/
dchets/
environnement
Actions sanitaire et
sociale
Dveloppement
conomique
Amnagement/
urbanisme/transport
ducation/culture/
enseignement
suprieur/sport
Logement
Technologie
Autre
Plusieurs domaines de
comptences

495

Dont achats de
fonctionnement
(M)

106,2

94,6

3 999

2 811,8

2 733,1

210

20,8

Montant
moyen par
syndicat
(K)
11,6
214,4

Dont achats
dinvestissement
(M)

78,7

29,3

28,7

0,6

19,9

0,9

770

782,9

740,4

42,5

152,1

7,2

41
63
882

160,9

0,8
32,6
162,7

0,8
23,9
152,1

0
8,7
10,6

1 178,2

1 094,9

83,3

162

1 868

3 043

Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission.

703,1
180,7

99,3

1 016,8

86,1

19,9
517,6
184,5
387,2

2.2.4. Le dveloppement des achats des intercommunalits va de pair avec une


rduction des dpenses dachats courants des communes depuis 2013
En voyant leurs comptences saccrotre et en mutualisant certaines commandes
dachats courants 26 de leurs membres, les intercommunalits ( fiscalit propre et sans
fiscalit propre) ont pris de limportance : leurs dpenses dachats courants sont passes
de 14 Md en 2010 17 Md en 2014, connaissant une croissance de 20 %. Ce dynamisme
est en grande partie li celui des dpenses dachats des EPCI fiscalit propre, qui ont
connu une croissance moyenne annuelle de 6 % sur la priode (soit 26 % sur 2010-2014
cf. supra).

Laugmentation tendancielle des dpenses dachats courants pour les communes sur la
mme priode est plus faible, de lordre de 5 % (cf. graphique 13). Surtout, un effort est
entrepris pour matriser les dpenses, avec une inversion de la tendance entre 2013 et
2014 (cf. supra) mme si la matrise des dpenses dachats courants reste trs diffrencie
selon les tailles de communes (cf. tableau 22) :

les petites communes de moins de 500 habitants (groupe 1) dbutent tout juste
une matrise de leurs dpenses, avec une conomie moyenne de lordre de 470 par
commune (soit 4 par habitant) entre 2013 et 2014 ;

26 Cf. annexe

IV relative la massification et la mutualisation des achats.

- 28 -

Annexe VII

29

les communes de plus de 500 80 000 habitants (2, 3 et 4me groupes) ont franchi une
tape dans la gestion des achats courants avec une baisse de lordre de 3 % entre 2013
et 2014, soit plus de 100 M au total (et une conomie de 10 14 par habitant) ;
le groupe des communes de plus de 80 000 habitants (groupe 5) a entrepris un
allgement intermdiaire de leurs dpenses, avec une baisse de 1,5 % (soit une
conomie de lordre de 8 par habitant).

Graphique 13 : volution des dpenses dachats courants au sein du bloc communal entre 2010
et 2014 (montants en Mds )
25

+5 %

20
15

+26 %

10
5
0

2010

2011
Communes

2012

2013

EPCI fiscalit propre

2014

Syndicats

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

Tableau 22 : volution des dpenses dachats courants entre 2013 et 2014 au niveau des
groupes de communes
Groupe
volution du montant des
achats courants entre 2013-14
Diffrentiel en montant
Moyenne des diffrentiels des
montants dachats courants
par commune
Diffrence des moyennes des
montants dachats courants
par habitant 27

Groupe 1
-0,8 %

Groupe 2
-2,9 %

Groupe 3
-3,4 %

-9,0 M

-141,0 M

-193,9 M

-3,9

-9,5

-13,5

Source : DGFiP, retraitements de la mission.

-470

-9 791

-87 207

Groupe 4
-3,3 %

Groupe 5
-1,8 %

-163,1 M

-63,6 M

-14,1

-7,9

-396 763 -1 077 835

27 Le montant indiqu est bas sur lestimation de lInsee pour lvolution de la population entre 2013 et 2014
(0,8 %).

- 29 -

Annexe VII

30

2.3. Les dpenses dachats courants des dpartements sont matrises sur la
priode 2010-14
2.3.1. Les dpartements dont la part des achats dans le budget de fonctionnement est
plus rduite sont galement ceux qui matrisent davantage ces achats
La mission a class les dpartements mtropolitains en trois groupes de taille
quivalente en fonction de la part des achats de fonctionnement dans leurs dpenses
de fonctionnement en 2014.

Les analyses du taux de chmage et du nombre de bnficiaires du revenu de solidarit active


(RSA - cf. tableau 23) corroborent en effet lintuition que les dpartements confronts des
tissus conomiques et sociaux en difficult (chmage, prcarit) ont une dpense dachat
proportionnellement moindre dans leur budget de fonctionnement.
Tableau 23 : Caractristiques sociales de la population des diffrents groupes de dpartements
Groupe 1
Taux de chmage moyen par rgion dans le groupe
concern (4me trimestre 2013)
Nombre moyen de bnficiaires du RSA socle au
31/12/2013 par rgion dans le groupe concern

Source : Croisement DGFiP, DGCL, retraitements de la mission.

12,0 %

34 599

Groupe 2
9,8 %

12 252

Groupe