GOBIERNO DEL ESTADO DE MXICO

SECRETARA DE ECOLOGA
Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit GmbH

Estudio bsico sobre la implementacin de Tarifas

para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos Slidos
Urbanos

Diciembre de 2003

Gobierno del Estado de Mxico

Secretaria de Ecologa
Direccin General de Prevencin y Control de
la Contaminacin del Agua, Suelo y Residuos

Deutsche Gesellschaft fr Technische

Zusammenarbeit (GTZ) GmbH
(Agencia de Cooperacin Tcnica
Alemana)

M. en C. Arlette Lpez Trujillo

Secretaria de Ecologa

Dr.-Ing. Gnther Wehenpohl

Asesor Principal del Proyecto de Apoyo a la
Gestin de Residuos Slidos

M.V.Z. A. Ricardo Snchez Rubio

Director General de Prevencin y Control de la
Contaminacin del Agua, Suelo y Residuos
Arq. Onsimo Reyes Martnez
Subdirector de Prevencin y Control de la
Contaminacin del Suelo y Residuos
Autor:
Dr. Detlef Bockelmann
Con la contribucin del Maestro en Ciencias Hctor Vladimir Libreros Muoz

NDICE
Tabla de Abreviaciones
Lista de Tablas
Lista de Anexos
0.

Resumen Ejecutivo

1.

Introduccin y objetivos

2.

Situacin actual

2.1

Marco legal e institucional

2.2

Ejecucin de la gestin de los residuos

2.3

Alcance y estructura de costos y financiamiento de la gestin actual de los

residuos slidos

2.4

Financiamiento externo

2.5

Residuos del sector comercial

2.6

Procedimientos Administrativos del Servicio de los Residuos Slidos

Urbanos

2.7

Situacin de Implementacin del Modelo el que contamina paga

2.8

Tarifas en otros sectores de infraestructura

10

2.9

Resultado de la situacin actual

10

Funciones y requisitos de la poltica

12

3.1

mbito institucional

12

3.2

Las ciudades como actores esenciales en la gestin de los residuos (RSU)

13

4.

Requisitos para sistemas opcionales de tarifas

15

5.

Intereses y limitaciones de los actores de la gestin de los residuos

18

6.

Las experiencias en el cobro de las tarifas en la gestin de los residuos

as como las ventajas y desventajas de opciones tarifarias
21

7.

Fases de implementacin

24

8.

Riesgos y influenciabilidad

25

3.

Tabla de Abreviaciones
BANDAM

Banco de Desarrollo de Amrica del Norte

BANOBRAS

Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos

COCEF

Comisin de Cooperacin Ecolgica Fronteriza

GTZ

Deutsche Gesellschaft fuer Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ)

LGEEP

Ley General del Equilibro Ecolgico y la Proteccin al Ambiente

NAFIN

Programa para el Mejoramiento Ambiental de Nacional Financiera

NOM

Norma Oficial Mexicana

RSU

Residuos Slidos Urbanos

SEDESOL

Secretara de Desarrollo Social

SEGEM

Secretara de Ecologa del Gobierno del Estado de Mxico

SEMARNAT

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales

SHCP

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

SWEP

Programa Ambiental para el Manejo de Residuos Slidos

II

Lista de Tablas

Tabla 1:

Evolucin de las aportaciones federales del Ramo 33, millones de pesos

corrientes

Tabla 2:

Ingresos y Egresos del Municipio de Tultitln en 2000

Tabla 3:

Requerimientos para elaborar un Sistema Tarifario

Tabla 4

Fortalezas y desventajas administrativas asociadas a cada tipo de cobro

tarifario

III

ANEXOS

Anexo 1:

Trminos de Referencia

Anexo 2:

Bibliografa

Anexo 3:

Entrevistas realizadas

Anexo 4:

Estructura de los ingresos municipales

Anexo 5:

Estructura de los egresos municipales

Anexo 6:

El sector informal en el servicio de limpia del Distrito Federal

0.

Resumen Ejecutivo

La situacin actual de la gestin de los residuos

En la gestin de los residuos slidos en Mxico, los temas de financiamiento, costos y tarifas
adquieren cada vez ms importancia. Los siguientes factores y caractersticas determinan las
posibilidades de dicha gestin considerando los mencionados aspectos:

La nueva Ley General de Prevencin y Gestin Integral de los Residuos impone nuevos
requisitos ambiciosos hacia los gobiernos locales y consumidores de los servicios, sirviendo
como punto de partida institucional para una mejorada gestin de residuos slidos urbanos.
Por primera vez se mencionan los cobros por los servicios (necesidades econmicas) en un
lugar predominante de la ley. Las posibilidades de aplicacin y observacin de esta ley, en
este aspecto econmico, siguen siendo inciertas en vista de las conductas e intereses
tradicionales de los actores participantes en la gestin de los residuos slidos urbanos. En
este documento se pretende exponer a las administraciones municipales y a los ciudadanos
las posibilidades para aplicar las nuevas propuestas legales y requisitos financieros.

La gestin de residuos que se practica en la actualidad presenta una variedad de

deficiencias. Junto a la poca experiencia propagada, faltan los medios para financiar los
equipos e instalaciones apropiadas; tambin la operacin actual presenta prdidas
econmicas crnicas.

Presupuestos municipales: La mayor parte de los ingresos comunales se genera de

acuerdo con ciertos criterios a travs de contribuciones estatales y federales. En
comparacin, los ingresos independientes de las comunidades son de importancia
secundaria. Debido a que el Estado y la federacin slo disponen de un presupuesto
limitado, no se puede cubrir la totalidad de la demanda financiera para la realizacin de una
gestin integral de residuos slidos urbanos en las comunas.

Intereses y posiciones de los actores en la gestin municipal de residuos slidos

urbanos (RSU). La mayora de los polticos con capacidad de decisin en las ciudades an
no han reconocido la necesidad de que la gestin municipal de residuos debe considerarse
como un servicio que debe autofinanciarse. En muchos casos, tampoco se considera
posible la imposicin de tarifas para el manejo integral de los residuos ya que esta gestin
se comprende como un servicio pblico gratuito. El monto y la estructura de los gastos de
operacin en la mayora de los casos se desconocen y, por lo tanto, existe la tendencia de
subestimarlos. La mayora de los ciudadanos cree que el servicio se paga con sus
impuestos y que, por ende, no se justifican tarifas adicionales. La disposicin a pagar tarifas
para residuos slidos es muy baja. Adems, la conciencia ambiental de muchos ciudadanos
an no est lo suficientemente desarrollada y motiva la poca disposicin para pagar por
servicios relevantes para el medio ambiente. El sector informal realiza, junto con el

personal municipal, la recoleccin de los residuos slidos urbanos y el aprovechamiento de

materiales. Sin embargo, esta colaboracin genera una recoleccin de residuos poco
eficiente.

En la actualidad existe en el pas casi ninguna experiencia de cobro de tarifas funcional en

la gestin de residuos slidos urbanos. Los consumidores pagan en su mayora una propina
voluntaria a los empleados municipales de la gestin de residuos. Varios intentos de
introducir tarifas para residuos en algunas ciudades han fracasado.

Tampoco se ha podido introducir tarifas para los residuos slidos urbanos de manera
duradera, o slo con poco xito por un tiempo limitado en proyectos de gestin de residuos
slidos urbanos con financiamiento externo por medio de crditos. Esto da como resultado,
a mediano plazo, un acceso al mercado de crditos muy restringido debido a que no est
asegurado el pago de forma duradera.

Los residuos comerciales e industriales los disponen compaas privadas a cambio del
pago de una tarifa. En este caso, las tarifas se basan en los gastos de disposicin de las
compaas que rara vez abarcan tambin los gastos generados por un depsito definitivo
reglamentario. En el caso de una operacin privada de instalaciones de disposicin de
residuos, por ejemplo sitios de disposicin controlada, sta se efecta de acuerdo con
aspectos comerciales y en el marco de un contrato entre los municipios y las compaas
privadas, o entre empresas privadas.

Las relaciones entre el sector informal, los sindicatos y los polticos con capacidad
de decisin en las ciudades influyen en la ejecucin de la operacin. Procedimientos
mejorados de, por ejemplo,??????

la recoleccin de residuos slidos no pueden implementarse sin considerar los intereses del
sector informal y de los sindicatos.

La combinacin de una nueva tarifa para los residuos slidos urbanos con tarifas de
otra prestacin de infraestructura (p.e. suministro de agua o luz o impuesto predial) debe
considerar las condiciones y caracterstica particulares de la tarifa en cuestin y de la
prctica del cobro de tarifas. Debido a una falta de experiencias en combinar tarifas en el
pas, no existe una posibilidad que promete tener xito de inmediato. Primero es
conveniente probar los procedimientos.

Slo pocos ciudadanos y representantes polticos conocen el significado del modelo el

que contamina paga y los requisitos para su aplicacin correspondientes. Los efectos
financieros durante la aplicacin del modelo el que contamina paga tampoco se han
analizado de manera suficiente.

Funciones y requisitos de la poltica

La poltica de residuos se debe adaptar a la nueva prometedora ley de residuos slidos, que
contiene una variedad de objetivos y reas de intervencin. Los reglamentos y obligaciones a
postular en relacin la ley representan el marco legal determinado por la Federacin. No
obstante, la aplicacin prctica de estos requisitos no se garantiza con ello. Para tal efecto se
necesita, entre otras cosas, una estrategia que seale tambin las condiciones bsicas de un
financiamiento apropiado de la gestin de residuos con diversas fuentes de financiamiento. Sin
una orientacin de la ingeniera financiera y la ayuda de la Federacin y de los Estados, es
imposible que los polticos con capacidad de decisin de los municipios desempeen sus
nuevas tareas en la gestin de residuos al grado necesario.
Los municipios y los polticos con capacidad de decisin determinan como actores principales la
ejecucin prctica de la gestin de residuos. Por lo tanto requieren un amplio apoyo tcnico y
poltico, tambin en vista de los pocos antecedentes de experiencia para mtodos avanzados
de la gestin de residuos. La introduccin de tarifas requiere ante todo la aclaracin y
recopilacin de una serie de informaciones.
Al inicio de una fijacin de tarifas deben determinarse los principios, objetivos y premisas de la
poltica de tarifas para una implementacin. Las principales opciones tarifarias de la gestin
de residuos abarcan:

Un impuesto indirecto (p.e. IVA)

Impuestos directos: p.e. impuesto predial

Combinacin de la tarifa de residuos slidos con tarifas de agua o electricidad

Un cobro directo: esta opcin slo parece ser adecuada para el sector comercial.

Las ventajas y desventajas de las opciones tarifarias se explicarn con detalle en la Seccin 6.

Actores en la gestin de residuos

En la gestin de residuos slidos en Mxico participan los siguientes actores:
a)

El sector pblico con el gobierno federal, gobierno estatal y las administraciones

municipales / comunales

b)

Compaas privadas

c)

Actores informales tambin denominados pepenadores

d)

Bancos de desarrollo e instituciones de desarrollo

e)

Los usuarios privados o ciudadanos y comerciales de los servicios de la gestin de

residuos slidos

Los intereses principales de los actores se sealan y se evalan a continuacin:

Etapas de implementacin y evaluacin de riesgos
En vista de la poca difusin de un sistema de tarifas para la gestin de residuos slidos y las
pocas experiencias alentadoras en el cobro de las mismas, la introduccin de un sistema y
cobro de tarifas apropiado y efectivo slo puede realizarse en etapas. Se proponen una serie de
pasos de procedimiento y tareas.
Tomando en cuenta las limitadas de experiencias y las dificultades en la introduccin de tarifas
para residuos, junto con la disponibilidad limitada de medios financieros para una gestin de
residuos apropiada y las evaluaciones e intereses de los actores involucrados, existe una
variedad de riesgos, que no se pueden eliminar en su totalidad. Por otro lado, los requisitos de
la nueva ley de residuos slo pueden aplicarse con un financiamiento suficiente. Sin recursos
adicionales, que deben aportar de preferencia los generadores, no puede proporcionarse y
establecerse de manera duradera una mejor gestin de residuos slidos urbanos.

1.

Introduccin y objetivos

En los ltimos aos, se han logrado avances considerables en la gestin de residuos y, en

particular, en el rea parcial de los residuos slidos urbanos. En las siguientes secciones se
compara principalmente la gestin de residuos con la eliminacin de los residuos slidos en las
ciudades (RSU). Los representantes de los ordenes de gobierno superiores y las
municipalidades han llegado, en gran parte, al acuerdo de que la gestin de residuos slidos
representa una misin a futuro que requiere el apoyo de todos los interesados. En varias
municipalidades se han aplicado los primeros planeamientos para una mejor gestin de
residuos. Asimismo, se estn operando varios rellenos sanitarios que cumplen con las normas
ambientales vigentes. Tambin las bases legales se han ampliado considerablemente despus
de la aprobacin de la nueva Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de Residuos en
el ao 2003. En cambio, el financiamiento hasta ahora insuficiente para una gestin integral
obstaculiza en gran medida las posibilidades reales de eliminar los residuos slidos urbanos
conforme a criterios correspondientes, cumpliendo con los nuevos objetivos de la Federacin y
del medio ambiente. Tanto el monto como la estructura del financiamiento de los servicios de la
gestin de residuos son actualmente insuficientes. Asimismo, numerosos interesados pblicos y
privados no cuentan con una evaluacin suficientemente fundada de la importancia de los
posibles instrumentos de financiamiento. Por lo tanto, se analizar con un diagnstico bsico la
situacin actual de los residuos slidos urbanos bajo aspectos de ingeniera de financiamiento.
El objetivo del diagnstico es disponer de una base de discusin para la preparacin y toma de
decisin en la introduccin de un sistema de cobro de tarifas para la gestin de RSU en el
Estado de Mxico. Para lograr estos objetivos se llevaron a cabo plticas con representantes de
municipalidades, el Gobierno del Estado de Mxico, SEDESOL (Secretaria de Desarrollo Social)
y compaas privadas que participan en el mbito de la gestin de residuos. Adems se recurri
a experiencias de bancos de desarrollo internacionales (Banco Mundial) en la ejecucin de
proyectos de la gestin de residuos y se evaluaron numerosos documentos de proyecto, textos
legales e informaciones acerca de la ejecucin de proyectos de inversin y de los problemas
operativos generalizados.
Los siguientes temas y aspectos se encuentran en el primer plano del diagnstico y de las
conclusiones y recomendaciones que de all se derivan:

La gestin de residuos slidos con especial consideracin de costos y financiamiento y

de las condiciones bsicas sustanciales. (Marco legal, estndar de la prctica de
disposicin de desechos de la gestin de residuos, costos, formas de financiamiento,
presupuestos municipales, intereses de los actores principales)

Tareas y requisitos futuros

Procedimiento en la introduccin de tarifas

Posibilidades, as como ventajas y desventajas de la cobranza

Requisitos y funciones institucionales de la poltica

Etapas en la introduccin de tarifas

Riesgos e influenciabilidad

La responsabilidad de la gestin de residuos slidos urbanos en Mxico es de los municipios.

En el Estado de Mxico y sus 125 municipios1, sus autoridades no cobran por su servicio al
generador, si son residuos de origen domiciliar. Por otro lado, para la recoleccin de los
residuos slidos no peligrosos de origen comercial e industrial, el generador debe contratar una
empresa certificada y pagar adicionalmente para su disposicin.
En general, en la recoleccin de los RSU participa el Sector Informal (pre-pepenadores), con la
autorizacin o aceptacin de las autoridades, obteniendo sus ingresos a travs de propinas y/o
por la venta de materiales reciclables. Aunque el municipio paga la infraestructura, los camiones
de recoleccin y el personal del Sector Formal, este no tiene ingresos directos por la prestacin
de este servicio.
La nueva Ley General de Prevencin y Gestin Integral de Residuos obliga a los responsables
municipales de cobrar por el servicio de limpia. Para cumplir con este requisito, se requiere un
concepto adecuado a la situacin mexicana, segn su estructura, urbana, rural o semi-rural.
2.

Situacin actual

2.1

Marco legal e institucional

En la actualidad, las siguientes leyes y disposiciones determinan las obligaciones institucionales

de las municipalidades y el gobierno del Estado de Mxico: La Constitucin Poltica de Mxico,
la Ley General del Equilibro Ecolgico y Proteccin al Ambiente, la Ley General de Prevencin y
Gestin Integral de Residuos, el Cdigo Administrativo y la Ley Orgnica Municipal del Estado
de Mxico. Estas leyes y disposiciones constituyen tambin el fundamento legal para las
obligaciones de la gestin de residuos de los departamentos municipales. Este sector se ve
influenciado adems por la nueva Ley General de Prevencin y Gestin Integral de los
Residuos. En esta ley se indican y se concretan de manera institucional las funciones y
requisitos ms importantes para la gestin integral de los residuos slidos, es decir:

Ttulo primero: disposicin general en el Articulo 1 incluyendo la importancia de la

prevencin de la generacin, la valoracin y la gestin de los residuos slidos urbanos:

1 Ab 01.12.2003

Ttulo segundo: atribuciones de los tres rdenes de gobierno; aqu se concretan las
competencias de la Federacin, de las entidades federativas y de los municipios. Las
competencias federales y estatales abarcan el mbito normativo y regulativo. Los municipios
son responsables de la gestin de los residuos slidos en su jurisdiccin. As se determina
de manera legal y clara la competencia para la ejecucin de la gestin de los residuos
slidos. El mbito de funciones operativas de las municipalidades comprende, entre
otros:
o

Emitir los reglamentos y disposiciones jurdica-administrativos

Controlar los residuos slidos

Ejecucin de la operacin (posiblemente a travs de operadores privados)

Establecer el registro de los grandes generadores de RSU

Efectuar el cobro por el pago de los servicios y destinar los ingresos a la operacin

Imposicin de las sanciones aplicables (texto original)

En la actualidad, con esto se ha logrado la redaccin e introduccin de una ley centrada en la

poltica de los residuos slidos y con perspectiva hacia el futuro. Algunos requisitos centrales se
formularon de nuevo en un lugar prominente, sobre todo la elaboracin de reglamentos,
registros y la obligacin para la cobranza de tarifas para facturas hechas. Sin embargo, el xito
de la ley depender de su observancia y aplicacin prctica.
2.2

Ejecucin de la gestin de los residuos

Los servicios de la gestin de los residuos comprenden actualmente cuatro etapas: recoleccin
con una primera separacin, transferencia, el transporte hasta el sitio final de disposicin
(tiradero a cielo abierto, sitio de disposicin controlado o relleno sanitario), cuya compatibilidad
con el medio ambiente y eficiencia econmica cumplen con los estndares actuales.
El siguiente panorama nos da una breve caracterizacin de las deficiencias ms importantes
que tienen un impacto en los costos y en el financiamiento:
Insuficientes servicios municipales de recoleccin de residuos: slo en partes de la zona urbana
se efecta una recoleccin de residuos debido a recursos financieros limitados. Una parte de
los hogares debe eliminar sus residuos domsticos por cuenta propia, por lo general de manera
no ordenada, lo que presenta una carga para el ambiente. El parque vehicular recibe a menudo
un mantenimiento deficiente, es obsoleto y origina costos elevados de operacin y
mantenimiento.
La eficiencia econmica de la recoleccin de residuos slidos domsticos es muy baja.

Particularmente por la participacin del sector informal se realiza la separacin de los residuos
por fracciones de material reciclable durante la recoleccin. Por lo tanto, la frecuencia de
acarreo por sector slo puede efectuarse en intervalos desproporcionadamente grandes y
requiere grandes capacidades de transporte. Una separacin de los materiales reciclables en el
lugar de generacin de los residuos y, por ende, una recoleccin separada por fracciones se
realiza slo en menor grado. Por consiguiente, prcticamente no existe una recoleccin
econmica de los residuos excedentes.
A travs de la participacin del sector informal y de la colaboracin con los conductores de
los vehculos de recoleccin de residuos (empleados municipales), una parte del servicio se
paga formalmente a travs de transferencias a los conductores (ver recuadro 3 en el anexo). El
efecto econmico principal de la recoleccin se logra a travs de la venta de los materiales
reciclables, cuyos ingresos se distribuyen conforme a una determinada clave entre los
participantes, igual que las propinas que reciben de los hogares. La forma de separacin de
los materiales reciclables y su aprovechamiento econmico representan actualmente uno de
los obstculos principales para una recoleccin mejorada y rentable de los residuos slidos
urbanos.
Tambin en las etapas ulteriores de la gestin de los residuos urbanos (RSU) (transferencia,
transporte hasta el sitio de depsito y depsito) existen posibilidades de ahorro a travs de
procedimientos mejorados y un equipamiento tcnico moderno. Sin embargo, la inversin y
operacin de un depsito controlado implica gastos comparativamente elevados. Sobre todo en
esta ltima etapa se demuestra que un estndar ambiental mejorado slo puede alcanzarse
cuando se asegura, entre otras cosas, el financiamiento de la inversin y operacin de manera
duradera.
2.3

Alcance y estructura de costos y financiamiento de la gestin actual de los

residuos slidos

El pago del servicio de gestin de RSU se cubre en la actualidad con el presupuesto municipal.
Sobre su aplicacin el presidente municipal tiene una fuerte influencia, hasta en algunos casos
es l quien decide. Especialmente en los municipios rurales y semi-urbanos no existe un
presupuesto municipal diferenciado, esto quiere decir que no existe un tem especfico para el
servicio de gestin de residuos.
Acerca del monto y la estructura de los gastos de gestin de residuos slo existen datos
parciales que no permiten una evaluacin completa de la situacin de costos. Para las reas de
recoleccin y operacin de un depsito controlado deben considerarse como indicativos los
siguientes datos sobre gastos y valores especficos para una generacin de residuos promedio.
Los datos sobre gastos en Europa o EUA no se pueden utilizar como valores comparativos
debido a que los procedimientos de eliminacin de desechos consideran otras normas tcnicas,
produciendo, por ende, costos mucho ms elevados que en Mxico.

Los precios referenciales en Mxico son los siguientes:

Recoleccin:

$ 140 200 por tonelada

Depsito controlado: $ 100 140 por tonelada

La recoleccin de residuos ocupa con hasta 80 % la porcin ms grande de los gastos totales
de la gestin de los residuos. Solamente cuando se opera un depsito controlado se alteran las
porciones. La elevada relevancia de los costos de la recoleccin se atribuye principalmente al
descuido de otras funciones de la gestin de residuos.
Generacin promedio de residuos por cpita en diferentes partes del pas:
Zonas rurales:

500 g /cpita y da

Zonas semi-rurales: 650 700 g/capita y da

Zonas urbanas:

900 1.000 g/capita y da

Distrito Federal:

1.300 g/capita y da

El volumen, o bien el peso determina de manera decisiva la magnitud de referencia posterior

para una tarifa de los residuos slidos.
Los servicios de la gestin de residuos para hogares se financian en su totalidad a travs de
recursos financieros de los presupuestos municipales correspondientes. Los municipios slo
disponen de limitadas fuentes de ingresos propias. Por costumbre, ms del 50% de los
presupuestos corresponde a aportaciones del presupuesto federal. Datos disponibles para los
aos 1989 1996 comprueban este desarrollo y sealan los rezagos anuales en el incremento
de los ingresos propios de los municipios. Entre 1990 y 1996 no hubo prcticamente ningn
crecimiento de los ingresos generados en los municipios, mientras que las aportaciones
federales con un promedio de 5.5 %/ao representaron una porcin sustancial en el incremento
total de los ingresos municipales. En el mismo periodo y tambin hoy, los gastos municipales
anuales han aumentado ms que los ingresos, ocasionando mayores prdidas y un creciente
endeudamiento.
La dependencia financiera de los municipios se demuestra particularmente en el desarrollo de
las aportaciones federales del Ramo 33, que aument entre 1998 y 2002 de $ 96,842 millones a
$ 214,389 millones (ver cuadro 1)

Tabla 1:

Evolucin de las aportaciones federales del Ramo 33, millones de pesos corrientes

Aportaciones

1998

1999

2000

2001

2002

Ramo 33
consolidado

96,842

134,458

165,731

195,767

214,389

Ramo 33,
fondo III
Faism

9,140

12,245

14,054

16,753

19,144

Ramo 33,
fondo IV
Fortamundf

6,733

13,097

15,030

19,536

22,327

Nota: el detalle del Ramo 33 y sus fondos podr consultarse en el recuadro 1 de este mismo documento,
infra.
Fuente: Diario Oficial de la Federacin, www.e-local.gob.mx

A pesar de este incremento nominal considerable de las aportaciones, la demanda financiera

para la expansin y operacin de los servicios municipales no pude cubrirse con los recursos
disponibles. No obstante la evidente escasez financiera, es difcil que los municipios estn
dispuestos a introducir tarifas apropiadas para los servicios municipales para superar tal
situacin. La dependencia financiera tambin conlleva a la complacencia de los gobiernos
locales, quienes encuentran ms cmodo esperar que las demandas de sus residentes se
resuelvan con recursos de la federacin en lugar de elevar sus ingresos mediante tarifas o
impuestos locales que son, por naturaleza, rechazados por la comunidad.
La situacin econmica de los municipios en el Estado de Mxico es enteramente deficitaria.
Para el municipio Tultitln, por ejemplo, los siguientes datos del presupuesto del ao 2000
demuestran la difcil situacin financiera (ver tabla 2, no hay datos ms actuales disponibles):
Tabla 2: Ingresos y Egresos del Municipio de Tultitln en 2000

Ingresos
Impuestos Directos
Participaciones Federales
Derechos
Otros ingresos y disponibilidades
Ingresos totales
Egresos
Gastos administrativos
Obras pblicas
Transferencias, disponibilidades y otros
Egresos totales
Dficit anual:

34,4 millones de $
112,5 millones de $
18,2 millones de $
198 millones de $

209,2 millones de $
53,8 millones de $
300,2 millones de $
102 millones de $

La situacin evidentemente deficitaria del presupuesto municipal ilustra las posibilidades

limitadas del municipio para una ejecucin apropiada de la gestin de los residuos. Con el total
de ingresos slo pueden financiarse los gastos administrativos, todas las dems funciones
deben financiarse a travs de un recurso de crdito u otras subvenciones. En numerosas otras
ciudades del Estado de Mxico reinan condiciones financieras comparables. La falta de
recursos ha implicado que las autoridades municipales realicen pocas inversiones en equipo e
infraestructura para mantener limpias sus localidades, as como para prevenir y controlar la
contaminacin del ambiente con rellenos sanitarios tcnicamente adecuados.
En la evaluacin ms extensa de la situacin econmica, no es posible efectuar de manera
directa una identificacin de los costos e ingresos relacionados con la gestin de los residuos.
El presupuesto municipal se establece conforme a las reglas y normas para presupuestos
pblicos y considera todos los gastos para la totalidad de los servicios municipales (ver
recuadro 1 y 2 en el anexo). La contabilidad del municipio se registra por concepto (gasto
corriente, de inversin, deuda pblica o fondos) pero no por proceso (por ejemplo la limpia en
sus distintos componentes). Esta situacin no permite llevar un adecuado control de costos e
impide hacer econmicamente eficiente los procesos al punto que los mismos encargados del
servicio pueden desconocer los gastos particulares en los que incurren.
Las erogaciones del servicio de limpia suelen mezclarse dentro de los gastos corrientes: el
personal del departamento de limpia devenga salarios con cargo a los servicios personales y
generales del municipio mientras que el mantenimiento del equipo se cuenta dentro de los
materiales y suministros. En aquellos municipios que han concesionado el servicio se
contabiliza el contrato con la empresa privada como un pago de transferencia.
Asimismo, los ingresos municipales se dividen en cuatro categoras que no permiten una
identificacin inmediata de la categora de ingresos. La falta de una delimitacin de los gastos
especfica del servicio condiciona tambin la insuficiente determinacin de los gastos de
operacin de la gestin de los residuos por monto y estructura. En consecuencia, uno de los
requisitos centrales para el aseguramiento de una operacin duradera, es decir, la apropiada
recuperacin de costos a travs de ingresos de tarifas, tampoco puede definirse y propagarse
de manera precisa.
2.4

Financiamiento externo

Un financiamiento externo de las inversiones necesarias a travs de los bancos de desarrollo

es posible en principio, y se ha utilizado en varias ocasiones en el pasado. En la actualidad se
pueden identificar varias importantes fuentes de financiamiento externo. Uno de ellos es el
Programa de Residuos Slidos del Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos (Banobras).
El Programa de Residuos Slidos es impulsado por el gobierno federal a travs de las
Secretaras de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), Medio Ambiente y Recursos Naturales
(Semarnat). Otra fuente de financiamiento es el Programa para el Mejoramiento Ambiental de
Nacional Financiera (NAFIN). Los municipios de la frontera norte de Mxico cuentan, adems,

con el acceso a prstamos de la comisin de cooperacin ecolgica fronteriza (Cocef) y banco

de desarrollo de Amrica del norte (BANDAM). Los proyectos apoyados por la COCEF y el
BANDAM deben estar relacionados con el abastecimiento de agua potable, el tratamiento de
aguas residuales o el manejo de residuos slidos urbanos, ubicados dentro de la regin
fronteriza.
Con el fin de hacer que los proyectos de residuos slidos sean accesibles, especialmente para
las comunidades ms pequeas y de escasos recursos, el Bandam estableci el Programa
Ambiental para el Manejo de Residuos Slidos (SWEP). El programa contempla apoyos para
mitigar el impacto de una nueva tarifa o un incremento en las tarifas para asegurar la adecuada
operacin y mantenimiento de las instalaciones y la cobertura del servicio de la deuda.
Las experiencias con la implementacin de proyectos de la gestin de residuos con un
financiamiento externo han dado resultados poco exitosos en el contexto de las tarifas. En el
proyecto Manejo de los Residuos Slidos para la Ciudad de Mxico realizado con apoyo de
Japn, no se proponen tarifas para los residuos slidos de hogares. Aqu, al igual que en el
pasado, los costos deben ser cubiertos con recursos del presupuesto municipal. Para recuperar
las inversiones y costos de operacin del servicio, solamente pocos municipios han
contemplado implementar un sistema de recuperacin a travs del cobro del servicio a los
usuarios. La eficiencia de la cobranza alcanzable (relacin recaudacin/facturacin) se estima
muy baja.
Grandes bancos de desarrollo internacionales evalan un proyecto de la gestin de residuos
como realizable de manera duradera y, por consiguiente factible, solamente cuando existe un
concepto para la cobertura de los gastos globales. Para ello deben incluirse particularmente los
ingresos por tarifas facturadas a los usuarios del servicio. En general, el financiamiento de la
gestin de los residuos sin tarifas para residuos slidos, situacin actual en Mxico, podr da
como resultado un acceso muy limitado al mercado crediticio.
2.5

Residuos del sector comercial

Solamente los residuos comerciales e industriales se eliminan en gran parte de acuerdo con
criterios comerciales. Las tarifas por unidad de peso o volumen de los residuos slidos a
eliminar se negocian casi siempre entre el servicio privado de gestin de residuos y la compaa
interesada en la recogida de los mismos. El servicio de gestin de residuos elimina los residuos
ya sea contra pago en un depsito controlado o deposita los residuos en uno de los numerosos
tiraderos a cielo abierto. Este ltimo procedimiento es crtico bajo aspectos de la poltica de
residuos.
Asimismo, varios municipios han celebrado contratos con empresas privadas de servicios,
sobre todo para operar rellenos sanitarios. La base del negocio de este tipo de contrato entre un
servicio privado de gestin de residuos y un municipio o comunidad es, por ejemplo, la
operacin especificada en trminos de produccin de un relleno sanitario. Para un estndar

empresarial, la compaa encargada recibe del municipio una suma estipulada por un periodo
determinado. La compaa cobra, como fuente de ingresos adicional, una tarifa para residuos, a
menudo en la entrada al depsito, que debe pagarse para todos los vehculos comerciales y, en
algunos casos, tambin municipales. Este cobro de tarifas funciona, hasta donde se sepa, y
facilita cubrir una parte considerable de los gastos operativo del relleno sanitario y producir una
ganancia apropiada de la compaa.
2.6

Procedimientos Administrativos del Servicio de los Residuos Slidos Urbanos

Dentro de los servicios pblicos a cargo de los municipios el de los residuos slidos urbanos es
el que menor atencin recibe, ya que el criterio seguido por muchos ayuntamientos ha
consistido en conformar una oficina o departamento administrativo sin que haya procedimientos
de gestin definidos o calificados (SEDESOL, 1995a).
Esta falta de inters se refleja en la ausencia de Reglamentos y Estatutos en los municipios, a
pesar de que la LGEEPA as lo manda en su artculo 137 mientras que la nueva Ley General
para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos lo ha consignado en el artculo 10,
fracciones II y III. En la prctica muchos municipios operan el servicio sin una base jurdica, en
el Estado de Mxico, por ejemplo, slo 30 municipios de un total de 125 disponen de un
reglamento vigente de limpia.
2.7

Situacin de Implementacin del Modelo el que contamina paga

Los residuos generados requieren una infraestructura para su eliminacin que debe ser
financiada. Diferentes grupos de generadores son responsables de la necesidad del
mantenimiento de capacidades de eliminacin. Como grupos de generadores ms importantes
cabe mencionar la industria y el comercio, as como los hogares o usuarios finales. Dicho ms
sencillo, los establecimientos industriales son responsables de la eliminacin de residuos de
produccin mientras que los consumidores deben encargarse de la eliminacin de los residuos
de productos. Los impulsos para evitar y reciclar son todava limitados en esta distribucin de
responsabilidades. El servicio de la recoleccin y el depsito de residuos privados lo requieren
todos los ciudadanos, aunque en diferente medida, dependiendo del volumen de residuos
especfico por hogar. Una fijacin de tarifas justa para los generadores y que, ms adelante,
tambin fomente la prevencin y el reciclaje requiere primero la identificacin del generador y
segundo la medicin de la utilizacin del servicio pblico de eliminacin. Ambos requisitos no se
cumplen actualmente para los hogares en Mxico. El nmero y una identificacin ms detallada
de los hogares gestionados se conocen, a lo mucho, a grandes rasgos como valor estimado.
Tambin la cantidad de residuos slidos por hogar slo puede determinarse como valor
estimado promedio. En general, las premisas para una aplicacin del modelo el que contamina
paga) en Mxico siguen siendo muy desfavorables.

10

2.8

Tarifas en otros sectores de infraestructura

De inters son primero las experiencias sectoriales en donde los servicios de infraestructura se
financian a travs de tarifas aceptadas por el presupuesto. Asimismo, los impuestos y tarifas
municipales pueden servir como base para un futuro cobro de tarifas en el mbito de los
residuos slidos urbanos. En los sectores del suministro de agua potable y de electricidad, la
utilizacin del servicio se factura de manera satisfactoria mediante tarifas diferenciadas. Para
ambos sectores (suministro de agua y electricidad) existe en principio la posibilidad de adjuntar
una nueva tarifa para residuos slidos a la tarifa existente para agua o electricidad y efectuar
una cobranza colectiva. Sin embargo, para una posible implementacin deben considerarse
numerosas particularidades especficas del servicio. Como condicin base se requiere el
consentimiento de la institucin competente del sector. La inclusin de un monto de pago
adicional en una factura puede, sin duda, empeorar la eficacia de la cobranza. En general,

La clientela,

El monto y la estructura del importe de la factura,

El modo de facturacin a travs de o sin medicin de consumo,

La consideracin de precios alzados,

El intervalo de facturacin y

La eficacia de cobranza lograda

determinan la posibilidad de combinacin de una tarifa para residuos slidos con una tarifa de
infraestructura apropiadamente introducida. Todos los aspectos deben analizarse y evaluarse
cuidadosamente, considerando las particularidades especficas del pas.
Otra posibilidad de combinacin de tarifas ofrece el impuesto predial. Aqu tambin son el
periodo de facturacin, el monto de la factura, la institucin responsable, el modo de cobranza
los que determinan las posibilidades de combinacin. Un aspecto negativo en todas las
posibilidades de combinacin es la experiencia casi inexistente o muy reducida. Modelos
exitosos de otros pases y regiones slo pueden evaluarse y probarse de manera limitada y con
especial consideracin de las condiciones especficas de cada pas. Otras ventajas y
desventajas de la cobranza de tarifas se sealan en la seccin correspondiente.
2.9

Resultado de la situacin actual

Los siguientes factores y caractersticas determinan las posibilidades de la gestin de los

residuos con especial consideracin de los aspectos de financiamiento, costos y tarifas:

La nueva Ley de Prevencin y Gestin Integral de los Residuos con nuevos requisitos

11

ambiciosos para los municipios y consumidores, sirve como punto de partida institucional
para un mejoramiento de la gestin de los residuos slidos. Por primera vez se mencionan
cobros por los servicios en un lugar prominente en la ley. Las posibilidades de aplicacin y
observacin de esta ley siguen siendo inciertas en vista de las conductas e intereses
tradicionales de los actores participantes en la gestin de los residuos urbanos. En particular
a las administraciones municipales y a los ciudadanos deben presentarse posibilidades para
aplicar las nuevas propuestas legales y requisitos financieros.

La gestin de los residuos que se est practicando en la actualidad presenta una

variedad de deficiencias. Adems del conocimiento tcnico an poco propagado faltan
medios para el financiamiento de un equipamiento apropiado de instalaciones e
implementos. Asimismo, la operacin actual presenta prdidas crnicas.

Presupuestos municipales: La mayor parte de los ingresos comunales se genera de

acuerdo con ciertos criterios a travs de aportaciones federales. Los ingresos autnomos de
las comunidades tienen, frente a ello, una importancia secundaria. Debido a que el Estado
slo dispone de un presupuesto limitado, la totalidad de la demanda financiera para la
realizacin de una gestin integral de residuos en las comunidades no puede asegurarse a
travs de los medios de los que el Estado dispone en la actualidad.

Intereses y posiciones de los actores en la gestin de residuos slidos urbanos

(RSU). La mayora de los polticos con capacidad de decisin en las ciudades an no ha
reconocido la necesidad de que la gestin municipal de residuos debe considerarse como
un servicio autofinanciable. En muchos casos, tampoco se considera posible la imposicin
de tarifas para residuos slidos. La gestin de residuos se comprende como servicio pblico
gratuito. El monto y la estructura de los gastos de operacin se desconocen y, por lo tanto,
existe la tendencia de subestimarlos. Los ciudadanos creen, en la mayora de los casos,
que el servicio es financiado con sus impuestos y que, por ende, no se justifican tarifas
adicionales. La disposicin a pagar tarifas para residuos slidos es muy baja. Asimismo, la
conciencia ambiental de muchos ciudadanos an no est lo suficientemente desarrollada y
motiva la poca disposicin a pagar por servicios relevantes para el medio ambiente. El
sector informal realiza, junto con el personal municipal de la gestin de residuos, la
recoleccin de los residuos slidos urbanos y el aprovechamiento de materiales. Esta
colaboracin produce una recoleccin de residuos poco eficiente.

En la actualidad existe casi ningn cobro de tarifas funcional en la gestin de residuos

urbanos. Los consumidores pagan en su mayora una propina voluntaria a los empleados
municipales de la gestin de residuos. Varios intentos de introducir tarifas para residuos en
algunas ciudades han fracasado.

Tampoco se ha podido introducir tarifas para los residuos slidos urbanos de manera
duradera, o slo con poco xito por un tiempo limitado en proyectos de gestin de residuos
con financiamiento externo por medio de crditos. Esto da como resultado, a mediano plazo,

12

un acceso al mercado de crditos muy restringido debido a que no est asegurado el

pago de forma duradera.

Los residuos comerciales e industriales los eliminan compaas privadas a cambio del
pago de una tarifa. En este caso, las tarifas se basan en los gastos de disposicin de las
compaas que rara vez abarcan tambin los gastos generados por un depsito definitivo
reglamentario. En el caso de una operacin privada de instalaciones de disposicin de
residuos, por ejemplo sitios de disposicin controlada, sta se efecta de acuerdo con
aspectos comerciales y en el marco de un contrato entre los municipios y las compaas
privadas.

Las relaciones entre el sector informal, los sindicatos y los polticos con capacidad
de decisin en las ciudades influyen en la ejecucin de la operacin. Procedimientos
mejorados de, por ejemplo, la recoleccin de residuos slidos no pueden implementarse sin
considerar los intereses del sector informal y de los sindicatos.

La combinacin de una nueva tarifas para los residuos slidos urbanos con tarifas de
otra prestacin de infraestructura (p.e. suministro de agua o luz o impuesto predial) debe
considerar las condiciones y caracterstica particulares de la tarifa en cuestin y de la
prctica del cobro de tarifas. Debido a una falta de experiencias en combinar tarifas en el
pas, no existe una posibilidad que promete tener xito de inmediato. Primero es
conveniente probar los procedimientos con un proyecto piloto.

Slo pocos ciudadanos y representantes polticos conocen el significado del modelo el

que contamina paga y los requisitos de aplicacin correspondientes. Los efectos
financieros durante la aplicacin del modelo quien contamina paga tampoco se han
analizado de manera suficiente.

3.

Funciones y requisitos de la poltica

3.1

mbito institucional

Ante la nueva ley polticamente comprometedora de residuos, con una variedad de objetivos y
reas de intervencin, tambin la poltica de los residuos debe desarrollarse y propagarse
adaptndose a ella. Los reglamentos y obligaciones postulados en la ley representan el marco
legal predeterminado por el Estado. No obstante, la aplicacin prctica de estos requisitos no se
garantiza con ello. Para tal efecto se necesita, entre otras cosas, una estrategia que seala
tambin las condiciones bsicas de un financiamiento apropiado de la gestin de residuos con
diversas fuentes de financiamiento. Sin una orientacin de la ingeniera financiera y la ayuda del
Estado, es imposible que los polticos con capacidad de decisin de los municipios desempeen
sus nuevas tareas en la gestin de residuos al grado necesario.

13

Adems, es necesario apoyar las instituciones encargadas con la aplicacin de las

proposiciones legales en la implementacin. Para ello se requiere en primer lugar un anlisis
profundo de las capacidades y deficiencias institucionales que existen en la actualidad para
poder crear medidas de apoyo acertadas. En este momento es muy difcil presentar una
evaluacin de los requisitos de implementacin relacionados con la nueva ley. En el mbito
institucional se requieren las siguientes funciones:

3.2

Una evaluacin de la situacin actual en el sector con una exposicin realista de

ventajas y desventajas en el rea del financiamiento.

Identificacin de las capacidades institucionales existentes y la viabilidad de su

implementacin en vista de los requisitos de la nueva ley. Ante este trasfondo, se facilita
la elaboracin de un itinerario para la implementacin / aplicacin de los objetivos de la
gestin de los residuos, as como de las medidas de apoyo necesarios para los
municipios.

Elaboracin de un programa de accin para los municipios con prioridades y etapas

identificadas.

La creacin de una institucin autnoma a nivel federal cuya funcin ser la supervisin
de tarifas en el inters pblico.

La creacin de una entidad reguladora autnoma para la configuracin de las relaciones

entre el sector pblico y privado en el desempeo de funciones de la gestin de los
residuos. Para ello, la fijacin de tarifas y cuotas es de especial importancia.

Implementacin del modelo el que contamina paga en la configuracin de las tarifas

para residuos slidos.

Asistencia por parte de personal tcnico de la gestin de los residuos en los municipios
a travs de instituciones federales.

Revisin de la capacidad en la gestin de los residuos de departamentos municipales y,

si se diera el caso, la iniciacin o mayor participacin de empresas o asociaciones con
orientacin comercial apropiadas (p.e. empresas pblicas bajo supervisin comunal,
uniones municipales, operadores privados de instalaciones de gestin de residuos).
Las ciudades como actores esenciales en la gestin de los residuos (RSU)

Los municipios y sus polticos con capacidad de decisin determinan como actores principales
la realizacin prctica de la gestin de los residuos. Por lo tanto, en vista de la poca experiencia
que tienen en mtodos avanzados de la gestin de los residuos, requieren una extensa
asistencia tcnica y poltica. En relacin con los temas de costos y financiamiento, los
siguientes aspectos y funciones adquieren relevancia:

14

Identificacin de la totalidad de los costos de gestin de residuos que se originan y

su desarrollo futuro. El nivel de costos as calculado debe compararse con los ingresos
disponibles de tarifas y subvenciones para poder determinar los requisitos para un
balance sostenible de la gestin de los residuos. Lo ms difcil es determinar el futuro
potencial de ingresos de tarifas para residuos slidos.

El dficit financiero actual de la gestin de los residuos urbanos en la mayora de las

ciudades sirve de orientacin para definir los ingresos adicionales que se generen en el
futuro.

Desarrollo de un concepto de ingresos y tarifas que comprende las diferentes

opciones de ingresos de tarifas, subvenciones estatales y crditos preferenciales, as
como otros importes y crditos con el servicio de la deuda correspondiente.

Identificacin de los potenciales para una ejecucin mejorada y tambin ms econmica

de mbitos de la gestin de los residuos, p.e. en la recoleccin de residuos slidos.

Despus de la ejecucin de estas funciones elementales, puede definirse una poltica

de tarifas con metas, resultados, y restricciones, as como etapas de implementacin.
Aqu debera determinarse tambin la porcin que los ingresos de tarifas tienen en la
recuperacin de los costos en una etapa de transicin. Adems, la configuracin de la
cobranza de tarifas ser de particular importancia e influir de manera decisiva en el
xito de una introduccin de tarifas. Las posibles opciones comprenden una cobranza
directa de las tarifas que se relaciona con los residuos, una combinacin de la tarifa para
residuos slidos con una tarifa existente, apropiadamente introducida para un servicio de
infraestructura, o una combinacin de la tarifa para residuos slidos con un impuesto
indirecto.

La seleccin y decisin de una opcin institucional apropiada para la actividad de la

gestin de los residuos. Un requisito elemental para la operacin eficiente de la gestin
de los residuos es una orientacin autofinanciable. Una compaa slo puede
conducirse comercialmente cuando se establece por lo menos un presupuesto
autnomo, se determinan gastos e ingresos y existen beneficios operativos. Asimismo,
es necesario efectuar medidas de apoyo como la introduccin de sanciones e incentivos
y una poltica de personal activa. En la administracin municipal con los procedimientos
administrativos fijamente establecidos, no es posible establecer una orientacin
comercial de la gestin de los residuos sin una profunda reforma administrativa. Las
opciones institucionales de la administracin empresarial ya se mencionaron con
anterioridad (empresas pblicas, unidades especficas, asociaciones y empresas
privadas).

Introduccin de una separacin de materiales reciclables por fracciones con el

generador. De esta manera, los procedimientos y los costos de la recoleccin de

15

residuos pueden mejorarse o reducirse de manera importante. La recoleccin de

residuos slo puede realizarse econmicamente con una separacin eficiente de
materiales residuales y reciclables. En este contexto, las administraciones municipales
deben introducir reglas y ordenanzas que canalizan las acciones del sector informal de
una manera adecuada.

4.

Elaboracin y aprobacin de estatutos y reglamentos internos con una especificacin

de las responsabilidades y derechos del operador y de los usuarios. Un reglamento
interno puede incluir, por ejemplo, un reglamento de tarifas. Los estatutos y el
reglamento interno constituyen un fundamento institucional principal de la gestin de los
residuos en los municipios.

Determinacin de los requisitos de inversin a mediano y largo plazo y la identificacin

de un concepto de financiamiento factible. Estas funciones pueden incorporarse en un
plan comercial a mediano plazo.

Incorporacin del sector informal en la gestin de los residuos. Para ello deben
desarrollarse procedimientos que, por un lado, siguen asignando al sector informal
actividades relevantes para los ingresos y, por otro, impiden las formas
contraproducentes de la recoleccin actual.

Asistencia tcnica de los departamentos de gestin de residuos de los municipios a

travs de una institucin federal. Temas de esta asistencia pueden ser, por ejemplo,
clculo de costos y presupuestos, introduccin de sistemas de tarifas, introduccin de
sistemas de incentivos y mecanismos de sanciones y las premisas y condiciones de
acceso al mercado de crdito. El compromiso mostrado hasta ahora del ministerio
competente podra intensificarse, por ejemplo.

Elaboracin e introduccin de instrumentos /premisas para la implementacin de

tarifas: catastro de usuarios, determinacin de peso o volumen de las cantidades de
residuos slidos por hogar.

Introduccin de mecanismos de sanciones y sistema de incentivos: las

administraciones municipales requieren procedimientos en casos de negacin del pago
o retraso en el pago. Asimismo, mediante un sistema de incentivos se puede reducir la
generacin de residuos slidos restantes y, por consiguiente, tambin los costos de
recoleccin y depsito.

Requisitos para sistemas opcionales de tarifas

Al inicio de la fijacin de tarifas es necesario determinar los principios, objetivos y premisas de

16

la poltica de tarifas para una implementacin. Los posibles principios y objetivos comprenden
por ejemplo:

Identificacin y determinacin de principios y metas de la poltica de tarifas en un sentido

poltico-ecolgico y financiero, considerando especialmente la cobertura de costos
perseguida. Asimismo, debe considerarse la implementacin del modelo el que
contamina paga. Las tarifas para la eliminacin de residuos slidos tienen una funcin
de control para la prevencin y el aprovechamiento. Cada hogar para el que se presta el
servicio de eliminacin est sujeto a tarifas. No se trata de aprovechar los residuos a
toda costa sino de minimizar los riesgos ambientales con un costo aceptable, los cuales
los debe asumir el grupo de generadores, en este caso los hogares. En general, debe
exigirse mediante la poltica ambiental que el generador participe tambin
econmicamente en la eliminacin y el aprovechamiento. Adems, las tarifas para
residuos slidos deberan apoyar un comportamiento positivo de le gestin de los
residuos y recompensar a aquellos hogares que producen poco residuos slidos
residuales y que participan en la prevencin y el aprovechamiento. Cabe encontrar
soluciones adecuadas en Mxico para el reconocimiento y la implementacin de estos
principios tarifarios de la poltica ambiental y de residuos reconocidos a nivel mundial.

Las tarifas para residuos slidos deberan orientarse siempre en los costos que se
originan. Para ello es necesario determinar, ante todo, los gastos operativos conforme a
cantidad y estructura (fijos y variables). Tambin los programas de inversin a mediano
plazo determinan a travs de las amortizaciones el nivel de los gastos. En un paso
sucesivo debe establecerse el grado de recuperacin de costos, el cual puede
comprender, por ejemplo: una recuperacin del total de los costos inclusive las
inversiones y el servicio de la deuda, o una recuperacin parcial de los costos inclusive
los gastos operativos y los requisitos de liquidez.

La elaboracin de un reglamento de tarifas requiere el anlisis de los siguientes aspectos:

17

Tabla 3: Requerimientos para elaborar un Sistema Tarifario

Los costos de inversin

Los costos de operacin (estructura y nivel de categoras diferentes)
Un valor objetivo para la recuperacin de costos (determinacin de valores objetivos con un
incremento referido a un periodo)
Los efectos del dficit operativo para el nivel productivo y poltico-ambiental de la gestin de
los residuos.
Los efectos del dficit operativo para el equilibrio financiero de los presupuestos municipales.
Los requisitos de los recursos generados para el aseguramiento de la liquidez operativa.
El nivel de la generacin de residuos especficos per cpita y da
El nivel de los ingresos actuales para el financiamiento de la gestin de residuos urbanos
La distribucin interna de los ingresos (ingresos de la gestin de residuos propios del
municipio, atribuciones estatales, otras entradas).
La disponibilidad de crditos y la carga econmica del servicio de la deuda.
La capacidad y voluntad de pago de los usuarios / Viviendas
Las aficiones (predileccin, preferencia) de los usuarios para una frecuencia de recogida
diaria o semanal.
Las metas, servicios de eliminacin y el sistema tarifario deben concretarse en los estatutos y
en un reglamento interno. Adems, un catastro de usuarios con informacin bsica (p.e.
nmero de personas por hogar para el establecimiento de la generacin diaria total y referida al
hogar) y un sistema de sanciones e incentivos son imprescindibles para un cobro de tarifas.
Las opciones tarifarias de la gestin de los residuos principales comprenden:

Un impuesto indirecto (p.e. IVA)

Impuestos directos: p.e. impuesto predial

Una combinacin de la tarifa de los residuos slidos con la tarifa de agua o de

electricidad

Un cobro directo: esta opcin parece ser adecuada nicamente para el sector comercial.

Las ventajas y desventajas de las opciones tarifarias se exponen con detalle en el punto 6.
Actualmente, la opcin de un cobro directo parece poco prometedora debido a la aceptacin
menor por parte de los hogares. Se precisa una tarifa o un derecho, o bien impuesto, que se
introduce y acepta favorablemente como pago por un servicio. Con esta tarifa o contribucin
podra combinarse una tarifa para residuos slidos.

18

5.

Intereses y limitaciones de los actores de la gestin de los residuos

En la gestin de los residuos urbanos en Mxico participan los siguientes actores:

a)

El sector pblico con el gobierno federal, gobierno estatal y las administraciones

municipales / comunales

b)

Compaas privadas

c)

Actores informales tambin denominadosinformales

d)

Bancos de desarrollo e instituciones de desarrollo

e)

Los usuarios privados y comerciales de los servicios de la gestin de residuos

Los intereses principales de los actores se presentan de la siguiente manera:

Gobierno Federal y Estatal

El sector pblico en la gestin de los residuos slidos en Mxico participa a travs de los tres
rdenes de gobierno: federal, estatal y municipal. Las funciones de los actores del gobierno
federal y el gobierno estatal se pueden desglosar de la siguiente manera:

Trazar los lineamientos legislativos generales y controlar con Normas Oficiales Mexicanas
(NOM) la situacin tcnica y ecolgica de los sitios de disposicin final de los residuos
slidos, y

Asesorar y apoyar tcnicamente a los ayuntamientos del pas.

Las funciones del Gobierno estatal incluyen trazar los lineamientos legales acorde con la
legislacin federal y formular cdigos administrativos y financieros de referencia para los
municipios.

Gobierno Municipal

Algunas particularidades polticas influyen en las decisiones de las instancias municipales

(consejo municipal). En sus lneas de accin, los representantes polticos de los municipios /
comunidades se orientan de manera poltica y su inters se enfoca en medidas que tienen un
efecto positivo en el pblico. Puede ser que las decisiones polticas se modifiquen al cabo de un
periodo electoral de tres aos por los sucesores polticos correspondientes. Por lo tanto, para
decisiones con efecto ambiental que deben orientarse en periodos prolongados debe haber una
continuidad poltica en el consejo municipal correspondiente. Adems existen en algunas
ciudades relaciones especiales entre los representantes polticos y los lderes del sector
informal. Las alianzas con una finalidad determinada persiguen objetivos polticos considerando
intereses comerciales de los lderes informales. Por consiguiente, a menudo es difcil aplicar las

19

decisiones para la implementacin de procedimientos mejorados de la recoleccin y el depsito

de residuos cuando los intereses comerciales del sector informal se ven afectados de manera
negativa.
Los representantes polticos en los municipios y comunidades, y hasta cierto punto tambin el
personal tcnico de los servicios de gestin de los residuos urbanos, slo disponen de
experiencias administrativas menores. Los gastos relacionados con la gestin de los
residuos y el esfuerzo inversionista actual y futuro se desconocen en gran parte. No todos los
polticos con capacidad de decisin conocen de manera suficiente las ventajas de una
operacin autofinanciable. Numerosos representantes estiman que la gestin de los residuos
urbanos representa un servicio gratuito para el ciudadano, o bien que es posible obtener
ganancias con ella. Un servicio pblico debe financiarse con recursos pblicos se expresa con
frecuencia. Las redacciones para los requisitos operativos, del articul 115 de la Constitucin
Poltica de Mxico han contribuido a esta idea. Tampoco el requisito especificado expresamente
en la nueva ley de residuos de un cobro de tarifas por los servicios de gestin de los residuos
no ha cambiado mucho esta opinin. La gran dependencia de los municipios de aportaciones
federales, particularmente del ramo 33, para la ejecucin de la gestin de los residuos ha
favorecido la insuficiente orientacin en principios comerciales de la eliminacin de residuos que
se est practicando en la actualidad. Solo la eliminacin de los residuos slidos comerciales e
industriales se efecta en gran parte conforme a principios comerciales. Las compaas con su
necesidad de eliminacin de residuos estn dispuestas a pagar una tarifa, en funcin del tipo y
volumen de los residuos, a una empresa de gestin de residuos, la cual se orienta en los costos
del servicio y que incluya una tasa de ganancia adecuada.

Empresas Privadas

Las empresas privadas en Mxico han evidenciado su inters por participar en la gestin de los
residuos slidos. Las compaas desean ofrecer servicios descritos en detalle a un precio
competitivo que tambin implica una ganancia. Solo cuando se pueden calcular con exactitud
los gastos de inversin para el equipo y los gastos operativos, se facilita una operacin
comercial de la gestin de los residuos. En cuanto a la recoleccin y al depsito de residuos, las
empresas enfrentan las actividades del sector informal cuyos intereses sern difciles de
considerar de manera suficiente en el marco de las actividades comunes. Las empresas
privadas dan gran importancia a prestaciones definidas que no se ven perjudicadas a travs de
actores adicionales como, por ejemplo, el sector informal y/o los sindicatos.
Los principales argumentos en favor de las empresas privadas para impulsar su ingreso en este
segmento del mercado son los siguientes:

Disponibilidad de personal cualificado y equipamiento en un buen estado tcnico

Disponibilidad de experiencias en el manejo integral del medio ambiente (o de

residuos slidos)

20

Eficiencia tcnica en la recoleccin de los residuos slidos (con rutas y horarios

definidos)

Eficiencia de operacin y construccin de sitios de disposicin final ajustados a las

Normas Oficiales Mexicanas.

Operacin de la gestin de los residuos a precios competitivos: la operacin puede

efectuarse por lo general de manera ms econmica y eficaz que por el servicio de
limpieza o residuos slidos urbanos. Esto tambin vlido considerando el hecho que
las empresas privadas deben obtener ganancias. Por medio de una licitacin puede
determinarse el competidor ms eficaz.

Transparencia en la adjudicacin de un contrato a travs de licitaciones abiertas y

criterios de adjudicacin documentados.

La posibilidad de rescisin de un contrato en caso de ineficiencia comprobada de la

empresa.

Aseguramiento de la flexibilidad por medio de duraciones limitadas de los contratos.

Divisin de la zona urbana en varios lotes, de modo que no surja una dependencia
unilateral en la recoleccin de residuos de una sola empresa.

Sector Informal

A travs de los aos el sector informal ha realizado las labores de limpia y disposicin de
desechos en Mxico. En cierta manera se puede decir que los informales constituyen
empresas de la basura aunque con reglas de operacin informales: los contratos establecidos
con el gobierno municipal son verbales; existen lderes o caciques que deciden a su criterio
quienes trabajan en los camiones recolectores; en muchos casos no existen rutas y horarios de
recoleccin definidos; se realiza una pre-pepena o separacin de desechos directamente en la
va pblica o en los camiones.
Los informales suelen estar agrupados en organizaciones muchas veces afiliadas a partidos
polticos que les asegura una buena cuota de poder y proteccin. As las cosas, excluir al sector
informal de la gestin de los residuos slidos enfrentar una slida barrera debido a los
intereses de este actor en el negocio de la basura:
La gestin de los residuos slidos ofrece una fuente de ingresos, que relacionado a sus lideres
difcilmente podrn obtener por su magnitud de ingresos en otras actividades de la economa
informal y formal.
Las empresas informales de la basura realizan sus funciones bajo un esquema, aunque
informal, de contrato sin riesgo ya que no pagan impuestos ni regalas a los gobiernos. El nico
riesgo es el cambio de las autoridades polticas.

21

Aunque la eficiencia ambiental de reciclaje de los informales es baja, entre la poblacin tienen
percepciones positivas con el servicio de la recoleccin que realizan.

Los Usuarios

Por lo general, los usuarios de los servicios de gestin de los residuos se encuentran
relativamente satisfechos con la frecuencia y calidad del servicio. Sin embargo, en la mayora
de los casos los hogares no estn dispuestos a pagar una tarifa para los servicios brindados a
travs de la municipalidad. En su mayora opinan que con el pago de diversos impuestos y
contribuciones tambin se paga la eliminacin de los residuos urbanos. En los hogares
mexicanos existe slo el comienzo de una conciencia del modelo el que contamina paga y de
las obligaciones del generador con respecto de una eliminacin ecolgica de los residuos.
Asimismo es una prctica comn pagarle propinas al personal de residuos urbanos. Este pago
se considera como costumbre de cortesa voluntaria y reconocimiento del servicio prestado bajo
condiciones difciles de los empleados municipales.
6.

Las experiencias en el cobro de las tarifas en la gestin de los residuos as como

las ventajas y desventajas de opciones tarifarias

Las experiencias de cobro de los municipios han sido escasas en Mxico y sujetas a los
cambios electorales y polticos de cada periodo de gobierno. La ciudad de Puebla es un caso
representativo ya que hasta enero de 2001 se cobraba el servicio a los usuarios urbanos en dos
parcialidades a travs del recibo del impuesto predial. Sin embargo, esta situacin cambi con
el nuevo ayuntamiento, de filiacin partidaria distinta al gobierno del estado, que opto por
eliminar el cobro establecido a los usuarios.
La Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) tuvo conocimiento de experiencias de cobro en
varias ciudades. Para el ao 2003, slo la ciudad de Jalapa reporta cobrar el servicio a los
usuarios urbanos a travs del recibo del impuesto predial. Tambin es conocida la experiencia
del municipio de Teocelo, en Veracruz, donde se implement en el ao 2001 un sistema de
cobro para aquellos usuarios que no separaban los residuos orgnicos de los inorgnicos.
Hasta el ao pasado el 15% de los usuarios no realizaban esta separacin y por lo tanto se
realizaba un cobro directo por la recoleccin a travs de boletas que repartan los mismos
operarios del servicio. Este cobro no reflejaba una estructura de costos sino que se trataba de
una tarifa simblica con el propsito de incentivar entre los usuarios la separacin de los
residuos slidos urbanos.
La falta de experiencias de cobro formal en Mxico no incentiva la fijacin de las tarifas debido a
la ausencia de conocimiento acumulado en el entorno nacional sobre las fortalezas y ventajas
de un sistema de cobro. Bajo las condiciones actuales de transicin y cambio poltico en Mxico
es dable esperar el mantenimiento de la tendencia de no cobrar por el servicio de limpia ya que
esto retribuye un discurso poltico de las autoridades locales que no estn dispuestas a
exponerse al conflicto con el establecimiento de tarifas por el servicio. An ms, la fijacin de

22

las tarifas depender de la negociacin poltica del gobierno federal para que los gobiernos
municipales acaten la nueva Ley General para la Prevencin y Gestin Integral de los Residuos.
En la tabla siguiente las ventajas y desventajas son discutidas. Una seleccin de la tarifa
apropiada para Mxico slo ser posible despus de una discusin y coordinacin con los
actores.
Tabla 4: Fortalezas y desventajas administrativas asociadas a cada tipo de cobro tarifario

Alternativa
Fortalezas
Cobro indirecto a travs de un Pueden utilizarse los
impuesto bien introducido (p.e. procedimientos establecidos
el IVA)
para la recaudacin de los
impuestos. Un impuesto
indirecto representa una fuente
de ingresos para el gobierno
que el consumidor difcilmente
puede evadir.

Desventajas
Un incremento del IVa, por
ejemplo, sera necesario, o una
redistribucin de los recursos
del IVA entre el gobierno
federal y los municipios.
El gobierno correspondiente
tendra que determinar
aumentos de impuestos poco
populares.
La transferencia directa de un
impuesto federal a los
municipios no corresponde a
las leyes financieras federales.

Cobro directo a travs de una

tarifa para residuos slidos con
facturacin y cobro de tarifas a
travs de cuentas bancarias y
ventanillas de cobro.

No implica costo adicional ya

que se aprovecha la
infraestructura existente

Grandes gastos para la

elaboracin de facturas y el
cobro de tarifas.

Establecimiento de un perodo
de cobro dependiendo de las
necesidades del organismo
operador. Permite periodos
contables semestrales o
anuales.

Errores administrativos no
pueden evitarse por completo.

Documentacin directa y
revisin de los montos
facturados.
No riesgo de asaltos

Para el caso de que una factura

no se pague, se requiere un
procedimiento de monitorio que
implica esfuerzos de
tramitacin adicionales.
Falta de un padrn de usuarios.
Tampoco con un procedimiento
monitorio se puede garantizar
un alto grado de cobro de
tarifas.
Debe establecerse un sistema
de quejas.

Incorporacin de la tarifa a
travs del impuesto predial

Los costos adicionales de

recaudacin son limitados. No
obstante, se requiere una
transferencia de los pagos de

El impuesto predial alcanza en

valores catastrales hasta $ 1
milln un valor gravable de $
1,000/ao. Como incremento

23
una cuenta a otra.

para la tarifa para residuos

slidos parece ser posible mx.
20 30 %. Con ello, el recargo
mx. de la tarifa para residuos
slidos alcanza $ 200
300/ao. Como valor medio
para la mayora de los hogares
son probables montos de $ 50 150.
El impuesto predial se cobra
una vez al ao. Una
recaudacin bimestral o
semestral sera mejor para la
liquidez de la gestin de los
residuos urbanos. Asimismo, es
ms fcil lograr un pago a
plazos ante el ciudadano.
El impuesto predial lo paga el
dueo del terreno. El dueo
debe prorratear el recargo a los
inquilinos y cobrar la tarifa de
los inquilinos. Este
procedimiento conllevara todas
las desventajas del cobro
directo. El cobro de tarifas
adicionales de los inquilinos
representa esfuerzos
adicionales para cualquier
arrendador e implica
problemas.
Un catastro de los usuarios
completo es absolutamente
necesario para poder cobrar
tarifas.
Los recursos no pueden
depositarse directamente en la
cuenta del organismo operador.
Se debe llegar a un convenio
con la instancia estatal
recaudadora al respecto. Para
ello es necesario observar
disposiciones legales que
pueden dificultar un convenio.
Una compensacin para el
cobro de tarifas debe pagarse a
la autoridad fiscal.

Inclusin del pago en el recibo

del agua

Sistema de facturacin y
cobranza establecido
Existencia de un padrn de
usuarios

El organismo operador debe

aceptar la combinacin /
inclusin del pago para el
servicio de residuos slidos.

24
Habra poca fuga de recursos

El organismo operador tendra

que adaptarse al perodo de
cobro
Costo por el servicio de
cobranza. La factura debe ser
adaptada a los requerimientos
de la cobranza para el servicio
de residuos slidos.
Se podra sancionar
difcilmente a los que no pagan
En el caso de dificultades de
recaudacin con la factura de
agua, tambin se producen
problemas con la cobranza de
la tarifa para el servicio de
residuos slidos.
Existencia de zonas y
residencias no empadronadas
por falta de cobertura del
servicio de agua

Inclusin del pago en el recibo

de electricidad

Sistema de facturacin y cobro

establecido

El organismo operador tendra

que adaptarse al perodo de
cobro

Existencia de un padrn de
usuarios (ms preciso que el de Costo administrativo por el
servicio de cobranza
agua)
Recaudacin relacionado a la
eficiencia de recaudacin de
electricidad
No habra fuga de recursos

Todos los usuarios de la

gestin de los residuos tambin
debe ser usuarios del
suministro de energa. Requiere
una compensacin complicada.

Se podra presionar a los que

no pagan como?

Fuente: Algunos aspectos se extrajeron de la publicacin de SEDESOL (1995a)

7.

Fases de implementacin

La introduccin de un sistema tarifario y de un cobro de tarifas apropiado y efectivo slo puede

realizarse en etapas debido a la poca difusin de tarifas para residuos slidos y experiencias
poco alentadores hasta ahora con el cobro de tarifas. Se proponen los siguientes pasos de
procedimiento y tareas:
1. Fomento de una conciencia poltica-ambiental y con respecto a la gestin de los residuos
entre los ciudadanos y las administraciones municipales, considerando en especial los
requisitos financieros y la necesidad correspondiente de una introduccin de tarifas para

25

residuos slidos: Ante todo se tratar de informar a los representantes de los municipios
acerca de las necesidades y posibilidades de un financiamiento apropiado de la gestin de
los residuos. En un paso sucesivo es necesario explicar los contextos de la poltica tarifaria
a los ciudadanos. Las restricciones en la introduccin de las tarifas para residuos slidos,
por muchos consideradas como difciles de superar, deben discutirse para elaborar
colectivamente, en etapas, las posibles soluciones. Las nuevas disposiciones legales por s
solas no bastan para iniciar los efectos ambientales deseados.
Posibles temas: eficiencia actual de la gestin de los residuos y las desventajas asociadas
con ella, situacin de una recuperacin insuficiente de costos y las consecuencias para la
calidad de la gestin de los residuos, riesgos poltico-ambientales de la deficiente gestin
de los residuos, instrumentos y posibilidades de financiamiento, sistemas tarifarios.
2. Elaboracin de un programa para la asistencia tcnica y poltica de la gestin de los
residuos. Este programa puede orientarse en especial en las necesidades de gestin de los
residuos de los municipios. Los posibles contenidos se sealan en la seccin 3.2.
3. Coordinacin con el sector informal acerca de las posibilidades de recoleccin de materiales
reciclables, as como propinas y tarifas para residuos. Aqu cabe perseguir una solucin que
facilita una recoleccin de residuos slidos eficiente y ofrece a la vez al sector informal
posibilidades de ingreso adaptadas en la recoleccin de materiales reciclables.
4. Ejecucin de ejemplos de clculo de costos de la gestin de residuos urbanos. Elaboracin
de sistemas tarifarios en un grupo de trabajo que comprende personal especializado
municipal y estatal.
5. Introduccin y prueba de un sistema tarifario y cobro de tarifas en una comunidad piloto del
Estado de Mxico.
6. Evaluacin de las experiencias obtenidas en el municipio piloto y transmisin del modelo
tarifario mejorado a otros municipios seleccionados.
8.

Riesgos y influenciabilidad

En vista de los pocos antecedentes de experiencia y las dificultades enfrentadas hasta ahora en
la introduccin de tarifas para residuos slidos, la coincidente disponibilidad limitada de
recursos financieros para una gestin de residuos adecuada, y de las diferentes valoraciones e
intereses de los actores participantes, existe toda una variedad de riesgos:

Debido a los intereses polticos a corto plazo, los representantes de los municipios no
pueden convencerse de manera suficiente de la necesidad de un financiamiento adecuado
para la gestin de los residuos. La consecuencia sera una colaboracin limitada en el
desarrollo y la implementacin de un sistema tarifario.

26

Los intereses de los lderes del sector informal casi no permiten una modificacin de la
recoleccin de residuos y separacin de los materiales reciclables que actualmente se estn
practicando. No sera posible introducir una eficiente recoleccin de residuos.

El personal especializado de la gestin de residuos urbanos tendra que prescindir

probablemente de, por lo menos, una parte de sus propinas y, por consiguiente, no estara
dispuesto a cooperar ilimitadamente, a menos que se le ofrecieran compensaciones
correspondientes. Para posibles pagos de compensacin sera nuevamente necesario
encontrar posibilidades de financiamiento. En todo caso, los pagos de compensacin
afectan la rentabilidad de la eliminacin de residuos.

Los contratos con empresas privadas para la operacin de depsitos controlados pueden
cancelarse al trmino de un mandato municipal y, por ende, pueden poner en riesgo la
gestin de los residuos.

El bajo nivel de la recuperacin de costos debido a la insuficiente introduccin de tarifas

puede resultar en un estndar deficiente de la gestin de los residuos.

Ningn riesgo puede excluirse con certeza. Por otro lado, los requisitos de la nueva ley de
residuos slo pueden aplicarse con un financiamiento suficiente. Sin recursos adicionales, que
deben aportar, de preferencia, los generadores, no puede proporcionarse una mejor gestin de
los residuos.

Anexo 2: Bibliografa

CNA, 1996, Programa Hidrulico Nacional 1995-2000, Comisin Nacional del Agua,
Mxico, D.F.
CNA, 2000, Programa Hidrulico Nacional 2001-2006, Comisin Nacional del Agua,
Mxico, D.F.
CNA, 2001, Subsector del agua potable y alcantarillado, Comisin Nacional del Agua,
Mxico, D.F.
Cortinas de Nava, Cristina, 2001, Hacia un Mxico sin basura. Bases e implicaciones de
las legislaciones sobre residuos, Partido Verde Ecologista de Mxico, Mxico,
D.F.
Cortinas de Nava, Cristina, 2002, Manuales para regular los residuos con sentido
comn. Manual 1: introduccin y elementos de tcnica regulatoria. Cmara de
Diputados, LVIII Legislatura. Mxico, D.F.
El economista, peridico de circulacin nacional, 21 de septiembre de 2001, Las
ciudades de Mxico profundamente endeudas con la CNA, Mxico, D.F.
Ibarra, Jorge, Alfredo Sandoval y Lida Sotres, 1999, Participaciones federales y
dependencia de los gobiernos municipales en Mxico, Documento de trabajo del
departamento de Economa, nmero 14, Instituto Tecnolgico de Estudios
Superiores de Monterrey, Mxico, D.F.
La jornada, peridico de circulacin nacional, 10 de junio de 2003, Gobierno federal y
familias pudientes los que ms evaden el pago del servicio de agua, Mxico, D.F.
Montesillo, Jos Luis, 2002, El suministro de agua potable en Mxico: una alternativa
para financiarlo y optimizar el uso del recurso, Universidad Autnoma Chapingo,
Mxico.

Navarro, David Moctezuma, 2000, Estructura de la hacienda municipal en Morelos, en:

Problemas del desarrollo, octubre- diciembre, vol. 31 nm. 123, Instituto de
Investigaciones Econmicas, UNAM, Mxico, D.F.
SEDESOL, 1995a, Tarifas para residuos slidos municipales, Secretara de Desarrollo
Social, Mxico, D.F.
SEDESOL, 1995b, Manual de procedimientos para el manejo y actualizacin de costos
de los sistemas de residuos slidos municipales, Secretara de Desarrollo Social,
Mxico, D.F.
Tijerina, Jos Alfredo y Antonio Medelln, 2000, La dependencia financiera de los
gobiernos locales en Mxico, en: Ensayos, Revista de Economa, vol. XIX, nm.
1, Mxico, D.F.
Florisbela dos Santos, Anna Lcia y Gnther Wehenpohl, 2001: De Pepenadores y
triadores. El sector informal y los residuos slidos municipales en Mxico y Brasil
Gaceta ecolgica del INE-SEMARNAT, No. 60; pgina. 70 60; Mxico

Anexo 3:
ENTREVISTAS REALIZADAS

Nombre
Ing. Zeferino Godinez
Lic. Ricardo Meja
Ing. Mario Medina
Ing. Jos Valtierra
Ing. Jess ngel Mosquera
Biol.. Gustavo Salguero
Ing. Jorge Snchez
Ing. Alfonso Chvez
Ing. Onsimo Constantino
Dr.-Ing. Gnther Wehenpohl

Institucin
Gobierno Federal:
Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL)
Gobierno Federal:
Secretara de Desarrollo
Social (SEDESOL)
Gobierno Municipal:
Ayuntamiento de Tultitln,
Estado de Mxico
Gobierno Municipal:
Ayuntamiento de Tultitln,
Estado de Mxico
Gobierno Municipal:
Ayuntamiento de Tultitln,
Estado de Mxico
Gobierno Municipal:
Ayuntamiento de Tultitln,
estado de Mxico
Consultora:
Sistemas de Ingeniera y
Control Ambiental
Empresa Privada:
Consorcio Internacional de
Medio Ambiente (CIMA)
Empresa Privada:
Servicios de Tecnologa
Ambiental (SETASA)
Deutsche Gesellschaft fr
Technische Zusammenarbeit
(GTZ) GmbH)

Cargo
Subdirector de Asistencia
Tcnica a Organismos
Operadores Urbanos
Director de
Descentralizacin y
Ordenacin Territorial
Director de Servicios
Pblicos
Asesor Tcnico del Tiradero
Municipal
Jefe del Departamento de
Limpia y disposicin de
Desechos
Subdirector de Ecologa
Gerente General
Director Divisin Residuos
Gerente Tcnico
Asesor Principal Proyecto de
Apoyo a la Gestin de
Residuos Slidos en el
Estado de Mxico

Anexo 4
Estructura de los ingresos municipales
Los municipios en Mxico obtienen sus ingresos de fuentes propias como de las
transferencias del gobierno federal.
Ingresos Propios:
9 Impuestos: prestaciones o pagos a la autoridad municipal en dinero o en especie
con carcter obligatorio.
9 Derechos: pago de servicios pblicos o administrativos que ofrece la autoridad
municipal
9 Productos: ingresos derivados de la enajenacin o arrendamiento de los bienes
de propiedad municipal. Tambin se consideran las utilidades provenientes de
inversiones.
9 Aprovechamientos: recargos, multas y dems ingresos que no son considerados
como impuestos, derechos o productos.
Transferencias del gobierno federal:
El giro de recursos desde el gobierno federal consiste en participaciones y
aportaciones. Las participaciones (ramo 28 del presupuesto de egresos) se transfieren
con base en el aporte de riqueza que realizan las entidades. Las aportaciones se
distribuyen bajo criterios compensatorios recibiendo ms dinero las entidades con
mayores rezagos. Los ramos de aportaciones son:
9 Ramo 20: de Desarrollo Social, sus recursos se destinan exclusivamente a la
poblacin en pobreza extrema a travs de acciones que promuevan el desarrollo
integral de las comunidades y familias
9 Ramo 26: conocido como de solidaridad y desarrollo regional se transfiere el
23% a los estados y municipios
9 Ramo 33: conocido como aportaciones federales para entidades y municipios.
Consta de siete fondos de los cuales dos son manejados directamente por los
municipios: fondo III de aportaciones para la infraestructura social municipal
(faism) y el fondo IV de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y el
Distrito Federal (Fortamundf).
Fuente: www.e-local.gob.mx

Anexo 5
Estructura de los egresos municipales
Debido a la fiscalizacin a travs de las auditorias hacendaras, los municipios ejercen
su gasto presupuestal en cuatro grandes responsabilidades.
Gasto corriente:
9
9
9
9

Servicios personales: pago de planilla laboral

Materiales y suministros: compra de materiales y suministros
Servicios generales: pago de administracin general
Transferencias: Prestaciones, donativos y pago de contratos.

Gasto de inversin: Por lo general los compromisos financieros de los municipios se

encuentran bien definidos por lo que los gastos de inversin son realizados acorde al
cumplimiento de los otros rubros de gasto. Esto limita, obviamente, la capacidad
municipal para impulsar la ejecucin de obras en su localidad.
9 Bienes muebles e inmuebles: adquisicin de infraestructura y bienes
9 Obras pblicas: ejecucin de obras.
Deuda Pblica:
9 Amortizacin y pago de intereses.
Fondos de aportaciones:
9 Compromisos especficos de los fondos de aportaciones federales. Aunque los
ramos del presupuesto no especifican que deban ser utilizados para la atencin
de problemas ambientales o de desarrollo sustentable, se recomienda que los
municipios reorienten sus proyectos, gastos y acciones considerando estos
aspectos.
Fuente: www.e-local.gob.mx

Anexo 6
El sector informal en el servicio de limpia del Distrito Federal
El gobierno del Distrito Federal (GDF) emplea aproximadamente a 2,500 chferes y a
3,400 ayudantes de chofer, todos afiliados a la seccin 1 del sindicato de limpia afiliado
a su vez al Sindicato nico de Trabajadores del Distrito Federal quienes tiene el control
de la infraestructura, los recursos humanos, la organizacin y la operacin del sistema
de recoleccin y transporte.
Adems de este personal existen los llamados voluntarios que no tienen sueldo formal
y cuyo nmero se estima en 4mil. Estos voluntarios pueden estar en servicio hasta 15
aos sin conseguir una plaza, tienen al chofer del camin recolector como su nico
vnculo con la estructura formal.
El proceso de la recoleccin tiene las siguientes caractersticas: el sector al que debe
darse servicio (generalmente la distribucin de los camiones recolectores es por
colonias) lo determina el jefe de la unidad de limpia y la frecuencia de la recoleccin la
seala el chofer. Aunque se ha pretendido redisear las rutas de recoleccin
especificando paradas y horarios el personal de limpia vuelve al mtodo de campaneo y
sitios tradicionales de recoleccin. El camin recorre su ruta tocando la campana para
llamar al vecindario y el ayudante recibe junto con los voluntarios los residuos y est
pendiente de la propina que dejan los usuarios.
Durante el recorrido el chofer recibe una cuota de los barrenderos y se comercializan
los subproductos obtenidos de una primera separacin de los residuos (pre-pepena) en
uno de los 370 centros de acopio existentes.
En cada vehculo participan el chofer, uno o dos ayudantes pagados por el GDF y entre
dos y tres voluntarios. El chofer distribuye los ingresos que se obtienen durante el
recorrido por concepto de propinas y la venta de materiales recuperados. Por lo general
el chofer se deja el 50% y el restante lo divide entre ayudantes y voluntarios.
Ingresos mensuales percibidos por el conductor, ayudantes y voluntarios, pesos
Ocupacin
Chofer
Ayudante
Voluntario
Total

Sueldo
2,500
2,200
4,700

Propinas
3,500
1,750
1,750
7,000

Venta
reciclable
3,000
1,500
1,500
6,000

Cuota de
barrenderos
750
375
375
1,500

Total
9,750
5,825
3,625
19,200

Fuente: JICA, 1999, Estudio sobre el manejo de los residuos slidos para la Ciudad de
Mxico, Agencia de Cooperacin Internacional del Japn, Gobierno del Distrito Federal.
Mxico, D.F.