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U NIVERSIDADE DE B RASLIA

I N S T I T UT O
P R O GR A M A

DE

DE

C I N C I A P OL T I C A

P S - GR AD UA O

EM

C I NCI A P OL T I C A

D E B OR A H C AN CE L L A P I N HE I R O C E L E NT AN O

Engenharia Institucional e Relaes entre Poderes no


Brasil e na Argentina

Braslia
2014

D E B OR A H C AN CE L L A P I N HE I R O C E L E NT AN O

Engenharia Institucional e Relaes entre Poderes no


Brasil e na Argentina

Dissertao apresentada ao Instituto de Cincia Poltica da


Universidade de Braslia para a obteno do ttulo de Mestre em
Cincia Poltica.
Orientadora: Profa. Dra. Marilde Loiola

Braslia
2014

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.

Nome: Celentano, Deborah C. P.


Ttulo: Engenharia Institucional e Relaes entre Poderes no Brasil e na Argentina

Dissertao apresentada ao Instituto de Cincia


Poltica da Universidade de Braslia para a
obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica.

Banca Examinadora

Profa. Dra. Marilde Loiola


Instituio: Universidade de Braslia
Profa. Dra. Sonia Maria Ranincheski
Instituio: Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Prof. Dr. Paulo Carlos Du Pin Calmon
Instituio: Universidade de Braslia

A Sara e Isaac

AGRADECIMENTOS

Esse estudo contou com o financiamento do programa CAFP/Capes para o mestrado


sanduche na Universidad Nacional de San Martn (Buenos Aires, Argentina). Agradecimento
especial aos professores da Unsam Marcelo Cavarozzi, Eva Arias e, sobretudo, a Mario
Navarro.
minha orientadora Marilde, que foi muito querida e importante para a formao deste
trabalho desde o incio do mestrado.
Aos Professores Paulo Calmon e Juarez de Souza pelas importantes contribuies na Banca
de Qualificao.
Professora Sonia Ranincheski e ao Professor Paulo Calmon pela presena e relevantes
comentrios e ponderaes na Banca Examinadora.
Ao meu noivo Max Stabile, pelo companheirismo ao longo desta caminhada e pelas vrias
conversas e ajudas.
minha famlia Edson, Maria Anglica, Anglica e Dila pelo apoio, mesmo que distncia.
Aos amigos Graziella Testa e Gustavo Lins pelo apoio e preciosos comentrios.
Ao amigo Junior Nunes, membro permanente nas minhas bancas.
Agradeo a Deus, por tudo.

RESUMO

Este trabalho est voltado para o entendimento das relaes do Poder Executivo com os Poderes
Judicirio e Legislativo no Brasil e na Argentina, da redemocratizao a 2013. Como funciona
o sistema de freios e contrapesos nestes pases? Qual a dinmica das relaes ExecutivoLegislativo e Executivo-Judicirio nos pases em tela? Partindo de uma anlise do desenho
institucional, observamos como diferenas no sistema eleitoral e no arranjo do sistema
partidrio esto ligadas s diferentes dinmicas das relaes entre Poderes observadas. Por meio
de uma anlise em perspectiva de contraste, torna-se mais clara a compreenso da balana de
poder de cada pas em sua singularidade. Este estudo aponta que no Brasil predomina a
coordenao exgena entre Poderes, enquanto que na Argentina predomina a coordenao
endgena intrapartidria. De forma geral, o Brasil um pas mais institucionalizado, quanto aos
mecanismos de checks and balances, quando comparado com a Argentina.

Palavras-chave: relaes entre Poderes; engenharia institucional; checks and balances;


coordenao exgena entre Poderes; coordenao endgena intrapartidria.

ABSTRACT

This work seeks to understand the relations between Executive and Legislative powers and
between Executive and Judiciary powers in Brazil and Argentina from redemocratization to
2013. How the system of checks and balances works in these countries? What is the dynamic
of the Executive-Legislative and Executive-Judiciary relations? Starting from an analysis of
institutional engineering, we observe how differences in electoral system and party system
arrangement are connected to different dynamics of relations of powers observed. Through an
analysis in comparative perspective, it becomes clearer to comprehend the balance of power in
each country in its singularity. This study indicates that prevails in Brazil exogenous
coordination between branches, while in Argentina prevails endogenous intra-party
coordination. In general, Brazil is more institutionalized, regard to the mechanisms of checks
and balances, when compared with Argentina.

Keywords: relations between powers; institutional engineering; checks and balances;


exogenous coordination between branches; endogenous intra-party coordination.

RESUMEN

Este trabajo pretende entender las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los Poderes Judicial y
Legislativo en Brasil y Argentina, de la redemocratizacin hasta 2013. Cmo funciona el
sistema de frenos y contrapesos en estos pases? Cmo es la dinmica de las relaciones
Ejecutivo-Legislativo y Ejecutivo-Judicial en estos pases? Partiendo de un anlisis de diseo
institucional, observamos cmo diferencias en el sistema electoral y en la disposicin del
sistema partidario estn ligadas a diferentes dinmicas de las relaciones entre Poderes
observadas. Mediante un anlisis en perspectiva de contraste, resulta ms claro comprender el
balance de poder en cada pas considerando su singularidad. Este estudio indica que prevalece
en Brasil la coordinacin exgena entre las ramas, mientras que en Argentina predomina la
coordinacin endgena intrapartidaria. En general, Brasil es un pas ms institucionalizado,
sobre los mecanismos de checks and balances, en comparacin con Argentina.

Palabras llave: relaciones entre Poderes; ingeniera institucional; checks and balances;
coordinacin exgena entre las ramas; coordinacin endgena intrapartidaria.

LISTA DE ABREVIATURAS

AGN: Auditora General de la Nacin


AMB: Associao dos Magistrados do Brasil
CN: Constitucin Nacional Argentina
CF: Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
CFK: Cristina Fernandez de Kirchner
CNJ: Conselho Nacional de Justia
DCN: Decreto Legislativo
DNU: Decreto de Necesidad y Urgencia
EC: Emenda Constitucional
EJ: Executivo-Judicirio
EL: Executivo-Legislativo
FHC: Fernando Henrique Cardoso
I: Institucionais
MP: Medida Provisria
OAB: Ordem dos Advogados do Brasil
PASO: Primarias Abiertas Simultneas y Obligatorias
PJ: Partido Justicialista
PL: Projeto de Lei
PLV: Projeto de Lei de Converso
PT: Partido dos Trabalhadores
STJ: Supremo Tribunal de Justia
STF: Supremo Tribunal Federal
TCU: Tribunal de Contas da Unio

SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................................... 11
CAPTULO 1. ENGENHARIA INSTITUCIONAL ........................................................................ 17
1.1 Executivo .................................................................................................................................... 17
1.2 Legislativo .................................................................................................................................. 18
1.3 Judicirio ................................................................................................................................... 20
1.4 Reformas institucionais recentes.............................................................................................. 25
CAPTULO 2. RELAES EXECUTIVO E LEGISLATIVO ..................................................... 33
2.1 As Relaes Executivo e Legislativo no Brasil e na Argentina: panorama geral ................ 33
2.2 As relaes Executivo e Legislativo no Brasil ......................................................................... 36
2.3 Repensando o poder de agenda do Executivo no Brasil ........................................................ 42
2.4 Argentina: o peronismo como partido de governo ................................................................. 43
2.5 O impacto do poder de decreto presidencial sobre o comportamento legislativo ............... 46
2.6 Expectativas em contraponto: os deputados argentinos e sua no expectativa de reeleio
........................................................................................................................................................... 54
2.7 Consideraes Finais do Captulo ............................................................................................ 57
CAPTULO 3. RELAES EXECUTIVO E JUDICIRIO ......................................................... 58
3.1 Desencadeamento da ausncia de checks and balances na relao entre poderes Judicirio
e Executivo na Argentina: a traio estratgica ........................................................................... 63
3.2 Conceitos e Abordagens sobre a Independncia do Judicirio ............................................. 64
3.3 O processo de nomeao dos juzes da Corte Suprema argentina frente s mudanas
institucionais .................................................................................................................................... 66
3.4 As reformas institucionais e seus impactos na Argentina e a judicializao da poltica no
Brasil................................................................................................................................................. 69
3.5 Entendendo as nomeaes para o STF no Brasil.................................................................... 72
3.6 Consideraes Finais do Captulo ............................................................................................ 75
CONSIDERAES FINAIS ............................................................................................................. 77
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 84

11

INTRODUO

The accumulation of all powers, legislative,


executive, and judiciary, in the same hands,
whether of one, a few, or many, and whether
hereditary, self-appointed, or elective, may
justly be pronounced the very definition of a
tyranny.
Madison, The Federalist Paper

Argentina e Brasil passaram pelo processo de redemocratizao com importantes


mudanas institucionais. O Brasil com a Carta de 1988 e posteriores emendas
importantes; e a Argentina com a Reforma constitucional de 1994, que trouxe relevantes
alteraes Constituio de 1853. Sabe-se que as mudanas institucionais remodelam as
relaes entre atores e, estendendo isso para o nvel macro, remodelam as relaes entre
Poderes.
Esta dissertao de mestrado est voltada para o entendimento das relaes do Poder
Executivo com os Poderes Judicirio e Legislativo no Brasil e na Argentina. Quanto
relao entre o Executivo e o Judicirio privilegiam-se os seguintes aspectos: i) a
organizao do Poder Judicirio no Brasil e na Argentina; ii) como so nomeados os
membros das cortes supremas e qual sua composio atual; e iii) qual o nvel de
arbitrariedade que um poder dispe perante o outro. Quanto relao entre o Executivo
e o Legislativo buscar-se- entender a natureza das relaes entre esses poderes em termos
de produo legislativa: i) o comparativo entre a utilizao das Medidas Provisrias
(MPs) pelo Executivo brasileiro e os Decretos de necesidad y urgncia (DNUs) pelo
Executivo argentino (da redemocratizao a 2013); e ii) a dinmica da composio
partidria das Cmaras alta e baixa e do apoio ao Executivo. Alm do aspecto relacional
entre poderes, ser feita uma anlise comparativa quanto a engenharia institucional dos
pases: i) as diferenas federativas e dos sistemas eleitorais; ii) as diferenas que
tangenciam o bicameralismo nesses pases; iii) a estrutura do Poder Judicirio; e iv) as
mudanas institucionais recentes afinadas com o objeto de estudo.
O objetivo desta dissertao fazer uma anlise do desenho institucional e das
relaes do Poder Executivo com os Poderes Judicirio e Legislativo em perspectiva
comparada, nos perodos democrticos contemporneos (da redemocratizao a 2013),
no Brasil e na Argentina, tendo em vista a importncia do sistema de freios e contrapesos
como pressuposto intrnseco s democracias.

12

Os principais questionamentos relacionados a esse objetivo so: Como se d a


relao entre o Executivo e os demais poderes no Brasil e na Argentina? Qual o nvel de
arbitrariedade que o Executivo exerce sobre o Judicirio e vice-versa? Como funciona o
sistema de freios e contrapesos nestes pases? Qual o poder que o Executivo exerce sobre
a produo legislativa? Quais diferenas h entre os presidencialismos brasileiro e
argentino? Quais as diferenas de desenho institucional e de institucionalizao desses
pases?
A relao entre os Poderes um tema de destaque, longamente estudado na
Cincia Poltica. A independncia entre os trs poderes uma das principais prerrogativas
da democracia. Um estudo comparativo entre os Poderes permite no s o entendimento
institucional, como tambm suas implicaes para o contexto democrtico dos pases em
tela. Entender as questes propostas ajuda a elucidar como se d o sistema de freios e
contrapesos em dois pases que saram de longos regimes ditatoriais e caminharam para
contextos democrticos de hiperpluralismo, com grandes desafios de governana e de
governabilidade.

Metodologia e desenho de pesquisa

De acordo com os objetivos do trabalho, ser feito um estudo comparativo. E assim


sero adotados instrumentos de anlise homogneos para os dois pases. Trata-se de um
estudo comparativo e descritivo. No faz parte do objetivo deste trabalho desvendar o
porqu das diferenas e similaridades, seno apont-las e analis-las. Desse modo, esse
estudo no explicativo.
Conforme apresentado, os aspectos privilegiados no estudo comparativo doravante
denominados Aspectos I (Institucionais), EL (Executivo-Legislativo) e EJ (ExecutivoJudicirio) so apresentados de forma esquemtica a seguir:

13
Figura 1 - Desenho da pesquisa

Engenharia Institucional
Brasil X Argentina

Executivo

Legislativo

Aspectos I:
as diferenas federativas e de sistemas
eleitorais
Judicirio

as diferenas que tangenciam


bicameralismo nesses pases

a organizao do Poder Judicirio no


Brasil e na Argentina
as mudanas institucionais recentes
afinadas com o objeto de estudo
Aspectos EL:
comparativo entre a utilizao das
Medidas Provisrias (MPs) pelo
Executivo brasileiro e os Decretos de
necesidad y urgencia (DNUs) pelo
Executivo argentino
a dinmica da composio partidria
das Cmaras alta e baixa e do apoio ao
Executivo
qual o nvel de arbitrariedade que um
poder dispe perante o outro

Aspectos EJ:
como so nomeados os membros das
cortes supremas e qual sua composio
atual
qual o nvel de arbitrariedade que um
poder dispe perante o outro

Como visto, privilegiou-se aspectos relativos s relaes Executivo-Legislativo e


Executivo-Judicirio. A relao Legislativo-Judicirio que fecharia o desenho da

14

pesquisa formando o tringulo no foi abarcada devido a inviabilidade de tempo. Mas


ser trabalhada em estudo posterior.
Apesar dos vrios aspectos privilegiados no desenho da pesquisa, o ponto central de
ateno deste trabalho o estudo dos mecanismos de checks and balances, observandose os dois pases em contraponto.
Esses aspectos foram trabalhados na dissertao, a partir das fontes elencadas a seguir:

Quadro 1- Fontes utilizadas para a anlise dos Aspectos Institucionais (I)


Fontes de pesquisa
Aspectos
I (Institucionais)
as diferenas
federativas e de
sistemas
eleitorais

Brasil
Constituio
Federal de 1988
e
Legislao
correspondente

Constitucin Nacional de
1853;
Legislao correspondente;
Dalla Va (2008), Reforma
electoral en argentina
Spiller e Tommasi (2007), The
Institutional Foundation of
Public Policy in Argentina.

Constituio
Federeal de 1988
Da Silva (2013),
Curso de direito
constitucional
positivo
Legislao
Correspondente
Dados de sites
oficiais
Da Silva(2013),
Curso de
direito
constitucional

Constitucin Nacional de 1853


e
Molinelli, Palanza e Sin
(1999), Congreso, presidencia
y justicia en Argentina

as diferenas que
tangenciam o
bicameralismo
nesses pases

a organizao do
Poder Judicirio
no Brasil e na
Argentina
as mudanas
institucionais
recentes afinadas
com o objeto de
estudo

Argentina

Legislao Correspondente
Dados de sites oficiais
Barbosa (2010), Evaluando las
instituciones polticas de
gobierno de coordinacin
nacional en Argentina: el rol
del Jefe de Gabinete de
Ministros en la Argentina pos
reforma. Un anlisis desde la
Ciencia Poltica, instituciones
polticas.
Molinelli, Palanza e Sin
(1999), Congreso, presidencia
y justicia en Argentina
Natale (2000),La reforma
constitucional argentina de
2994
Smulovitz (1995), Reforma
constitucional de 1994

Literatura que abrange


ambos os pases ou o
tema
Anastasia, Ranulfo e
Santos (2004),
Governabilidade e
Representao Poltica
na Amrica do Sul;
Mainwarning (1990),
Presidentialism in Latin
America
Zovatto e Orozco
(2008) Reforma poltica
y electoral en Amrica
Latina 1978-2007:
lectura regional
comparada.

Brinks (2005), Judicial


Reform and
Independence in
Braziland Argentina:
The Beginning of a
New Millennium?

15
Quadro 2 - Fontes utilizadas para a anlise dos Aspectos Executivo-Legislativo (EL)
Aspectos
EL (ExecutivoLegislativo)

Fontes de pesquisa
Brasil

Argentina

Literatura que
abrange ambos os
pases ou o tema

comparativo entre Dados de sites oficiais


a utilizao das
Almeida (2014), Informao,
Medidas
Delegao e Processo
Provisrias (MPs)
Legislativo: A Poltica das
pelo Executivo
Medidas Provisrias
brasileiro e os
Figueiredo e Limongi (2006),
Decretos de
Poder de agenda na
necesidad y
democracia brasileira:
urgencia (DNUs)
desempenho do governo no
pelo Executivo
presidencialismo
argentino
pluripartidrio;
Figueiredo e Limongi (2009),
Poder de agenda e polticas
substantivas.

Dados de sites
oficiais
Bonvecchi e
Zelasnik (2012),
El impacto del
Poder de
Decreto
Presidencial
sobre el
Comportamiento
Legislativo

a dinmica da
composio
partidria das
Cmaras alta e
baixa e do apoio
ao Executivo

Dados de sites oficiais

Dados de sites
oficiais
Zelasnik (2012),
Agenda
presidencial y
apoyo
legislativo. El
peronismo como
partido de
gobierno

qual o nvel de
arbitrariedade que
um poder dispe
perante o outro

Abranches
Catterberg e
Anastasia,
(1988),Presidencialismo de
Palanza (2012),
Ranulfo e Santos
Coalizo: o dilema institucional
Dispersin de la
(2004),
brasileiro;
Oposicin y el
Governabilidade e
Figueiredo e Limongi (1998),
Auge de Cristina
Representao
Bases institucionais do
Fernandz
Poltica na
presidencialismo de coalizo;
Kirschner
Amrica do Sul;
Figueiredo e Limongi (2006),
Spiller e
Figueiredo, Salles
Poder de agenda na
Tommasi (2007),
e Vieira (2009),
democracia brasileira:
The Institutional
Political and
desempenho do governo no
Foundation of
Institutional
presidencialismo
Public Policy in
Determinants of
pluripartidrio;
Argentina.
the Executives
Figueiredo e Limongi (2009),
Legislative
Poder de agenda e polticas
Success in Latin
substantivas.
America.
Freitas (2013), O
presidencialismo da coalizao

Anastasia,
Ranulfo e Santos
(2004),
Governabilidade e
Representao
Poltica na
Amrica do Sul;

16
Quadro 3 -Fontes utilizadas para a anlise dos Aspectos Executivo-Judicirio (EJ)
Aspectos
EJ (ExecutivoJudicirio)
como so
nomeados os
membros dos
tribunais
superiores e
qual sua
composio
atual

Fontes de pesquisa
Brasil

Constituio Federal de
1988
Da Silva (2013), Curso
de direito
constitucional positivo.
Lemos e Llanos (2013),
Presidential
Preferences? The
Supreme Federal
Tribunal Nominations
in Democratic Brazil
Dados de sites oficiais
qual o nvel
Castro (1997), O
de
Supremo Tribunal
arbitrariedade
Federal e a
que um poder
judicializao da
dispe perante
poltica;
o outro
Maciel e Koerner
(2002), Sentidos da
judicializao da
poltica: duas anlises.
Lemos e Llanos (2013),
Presidential
Preferences? The
Supreme Federal
Tribunal Nominations
in Democratic Brazil.

Literatura que
abrange ambos os
pases ou o tema
Constitucin Nacional de 1853 Arraes (2009),
Legislao correspondente
Estados Unidos:
o desequilbrio
Molinelli, Palanza e Sin
entre os poderes.
(1999), Congreso, presidencia
y justicia en Argentina
Llanos e Schibber (2008), La
participacin de la
Presidencia y el Senado en el
nombramiento del Poder
Judicial e
Dados de sites oficiais
Argentina

Alston e Gallo (2007), The


Brinks (2005),
Erosion of Checks and
Judicial Reform
Balances in Argentina and the
and
Rise of Populism in Argentina:
Independence in
An Explanation for
Brazil and
Argentinas Economic Slide
Argentina: The
from the Top Ten;
Beginning of a
Chavez (2004), The Evolution
New
of Judicial Autonomy in
Argentina: Establishing the
Millennium?
Rule of Law in an
Ultrapresidential System;
Helmke (2002), The Logic of
Strategic Defection: CourtExecutive Relations in
Argentina.
Llanos e Schibber (2008), La
participacin de la
Presidencia y el Senado en el
nombramiento del Poder
Judicial;
Larkins (1998), The judiciary
and delegative democracy in
Argentina

Paralelamente aos quadros apresentados, esta dissertao subdivide-se em trs


captulos: o Captulo 1 apresenta a engenharia institucional dos pases em tela, tratando
os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio separadamente, para posterior estudo de
suas relaes no Captulo 2 Relaes Executivo e Legislativo e no Captulo 3
Relaes Executivo e Judicirio. O Captulo 1, como fundamentalmente descritivo, o
nico que no apresenta consideraes finais do captulo. Os captulos 2 e 3 apresentam
consideraes finais do captulo, por apresentarem um carter mais analtico dos objetivos
propostos.

17

CAPTULO 1. ENGENHARIA INSTITUCIONAL


Este Captulo apresenta a engenharia institucional dos pases em tela. Os Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio so tratados aqui separadamente, para posterior estudo
de suas relaes. O entendimento dos aspectos institucionais propostos dos Poderes em
separado, de cada pas, uma base na qual se assentam as relaes e posteriores
comparaes entre estas relaes. Ao final deste captulo sesso 1.4 , apresentam-se
as ltimas mudanas institucionais ocorridas em ambos os pases.

1.1 Executivo
As eleies presidenciais no Brasil e na Argentina possuem o monoplio
partidrio da representao. Ou seja, no h candidatos desvinculados de partidos
polticos. Os mandatos so de quatro anos e prevista apenas uma reeleio para cargos
do Executivo em ambos os pases. previsto segundo turno, se nenhum candidato alcana
45% dos votos vlidos (ou receber pelo menos 40% dos votos vlidos, com uma distncia
de pelo menos 10 pontos percentuais em relao ao segundo colocado) na Argentina e
maioria absoluta no Brasil (50%+1). Na Argentina, at 1989, o presidente era eleito de
forma indireta por um colgio eleitoral cujos eleitores eram escolhidos em 24 distritos
plurinominais sob as mesmas regras vigentes para a Cmara dos Deputados (ARCHER e
SHUGART1, 1997 apud ANASTASIA; RANULFO; SANTOS, 2004, p. 31)2.
Sobre o papel dos presidentes na Amrica latina, cabe a apresentao de Zovatto
e Orozco (2008, p. 32-33):
Al presidente de la Repblica al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de
gobierno se le atribuye un conjunto de competencias constitucionales que
lo convierten, adems de en representante del Estado, en el centro y motor
de la actividad poltica, en tanto jefe de la administracin, jefe de las
fuerzas armadas, colegislador y ejecutor de la legislacin aprobada por el
Congreso.

1ARCHER,

Ronald, SHUGART, Matthew. The unrealized potential of presidential dominance in Colombia. In:
MAINWARING, S., SHUGART, M. (Orgs.). Presidentialism and democracy in Latin America. Cambridge:
Cambridge University Press, 1997.
2 Sobre outro cargo do Executivo, merece destaque a instituio de eleies diretas para a prefeitura de Buenos Aires
somente a partir de 1994.

18

Estes mesmos autores destacam a preponderncia do Executivo sobre os demais


poderes na Amrica Latina:

A diferencia del modelo estadounidense, cuyo sistema presidencial


evolucion hacia un equilibrio relativo de los tres poderes del gobierno, el
rgimen presidencial en Amrica Latina, como consecuencia de causas
histricas, sociolgicas y econmicas, as como de la influencia del
caudillismo y el cacicazgo, se caracteriz desde sus orgenes por una
preponderancia total del Poder Ejecutivo frente a los otros dos poderes del
gobierno, basado no slo en el cmulo de atribuciones constitucionales
sino metaconstitucionales, con una fuerte tendencia a personalizar el poder
y a ejercerlo de forma paternalista. (ZOVATTO; OROZCO, 2008, p. 33,
grifo nosso).

termo

comum

de

referncia

ao

presidencialismo

argentino

hiperpresidencialismo ou ultrapresidencialismo (CHAVEZ, 2003, 2004; DALLA VA,


2008; BARBOSA, 2010). No Brasil, de modo similar, emprega-se o termo
presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988; FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998,
2006, 2009).

1.2 Legislativo
Argentina e Brasil so federaes. Ambos os pases so bicamerais no mbito
federal. As Cmaras Altas Senados so compostas pelos representantes das unidades
subnacionais: os estados no Brasil, as provncias na Argentina. Por sua vez, as Cmaras
Baixas so compostas pelos representantes dos cidados. Tanto no Brasil como na
Argentina, as circunscries eleitorais para eleio de senadores e de deputados
coincidem com os entes federativos: estados e provncias. Em toda Amrica do Sul,
apenas Argentina e Brasil possuem essas caractersticas em comum:

Quadro 4 -Diviso poltica e tipos de cameralismo

Federalismo
Bicameralismo

Argentina
Brasil

Unitarismo

Bolvia
Chile
Colmbia
Paraguai
Uruguai
Unicameralismo
Venezuela
Equador
Peru
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004, p. 85. A partir do Banco de Dados Projeto Instituies
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).

19

Argentina e Brasil so classificados, quanto ao tipo de cameralismo, como


bicameralismos simtricos, pois se entende que as atribuies so distribudas de forma
equilibrada entre as duas Cmaras, como pode ser observado no quadro que se segue:
Quadro 5 - Indicadores de simetria/assimetria entre as duas Cmaras
Argentina

Brasil

Iniciativa legal

Simtricas

Convocao de plebiscito,
referendo e consulta popular

Privativa da Cmara
dos Deputados

Simtricas
Prerrogativa das duas Cmaras
reunidas em sesso conjunta do
Congresso Nacional

Autorizao para o presidente


declarar estado de stio,
emergncia ou calamidade
pblica

Privativa do Senado

Prerrogativa das duas Cmaras


reunidas em sesso conjunta do
Congresso Nacional

Nomeao e destituio de
autoridade pblicas

Simtrica

Compete ao Senado aprovar, por


arguio pblica e voto secreto, a
escolha de autoridades pblicas

Privativa da Cmara
dos Deputados

Privativa da Cmara dos Deputados

Privativa do Senado

Privativa do Senado

Simtricas

Simtricas

Autorizao para instaurao de


processo contra autoridades
pblicas
Processo e julgamento de
autoridades pblicas
Atribuio de reviso de
matrias

Prerrogativa das duas Cmaras


reunidas em sesso conjunta do
Congresso Nacional
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004, p. 86. A partir do Banco de Dados Projeto Instituies
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).
Exame e derrubada de veto
presidencial

Simtricas

Brasil e Argentina utilizam o sistema eleitoral majoritrio para o Senado e o


proporcional para a Cmara dos Deputados. Na Argentina, o processo de constituio do
Senado Federal foi alterado a partir de 1994. At ento, cada uma das provncias e a
Capital Federal eram representadas por dois senadores eleitos, de forma indireta, pelas
assembleias provinciais, para um mandato de nove anos. Aps esta data, foi introduzido
o terceiro senador, para a minoria (o segundo partido mais votado), em cada distrito. Em
2001, pela primeira vez, os senadores foram eleitos de forma direta.
Quadro 6 - Circunscries Eleitorais e os Mtodos de Constituio do Poder Legislativo
Pases

Tipo de
Tipo de
Circunscrio
Circunscrio
Cmara Alta
Cmara Baixa
3 por cada
Provncias e
Argentina
Provncia e 3 por
cidade de Buenos
Buenos Aires
Aires
3 senadores por
Circunscries
cada Estado e 3
Brasil
estaduais e
pelo Distrito
Distrito Federal
Federal
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004, p. 114. A partir
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).

Mtodo de
Constituio
Cmara Alta
Majoritrio com
correo
proporcional

Mtodo de
Constituio
Cmara Baixa
Representao
proporcional com
listas fechadas

Majoritrio

Representao
proporcional com
listas abertas

do Banco de Dados Projeto Instituies

20

O nmero de membros na Cmara Alta de 72 na Argentina (24 distritos, com 3


representantes cada) ou 73 se incluirmos o Vice-Presidente da Repblica, que ocupa a
presidncia da Casa. No Brasil, de 81 membros (26 estados e o Distrito Federal, com 3
representantes cada). Quanto Cmara Baixa, o nmero de membros na Argentina de
257; e no Brasil, 513.
No Brasil e na Argentina, h a possibilidade de reeleio para o Legislativo. A
durao do mandato no Senado de seis anos na Argentina e de oito anos no Brasil. Na
Cmara dos Deputados de quatro anos em ambos os pases. A renovao das Casas do
Congresso no Brasil integral para a Cmara dos Deputados a cada quatro anos e
parcial para o Senado: elege-se, sucessivamente, um tero e dois teros dos Senadores,
em todos os estados e no Distrito Federal, a cada quatro anos. Na Argentina, para o
Senado, a renovao tambm acontece de dois em dois anos na proporo de um tero
dos senadores, correspondentes a um tero das provncias, a cada vez. Para a Cmara dos
Deputados argentina, a renovao no integral como no Brasil, parcial, de dois em
dois anos, na proporo de metade dos membros.
Quadro 7 - Renovao das Casas do Congresso

Cmara dos Deputados


Renovao
Tempo
Circunscries Eleitorais
Senado
Renovao
Tempo
Circunscries Eleitorais
Fonte: Legislao correspondente.

Argentina

Brasil

Parcial, 50%
2 anos
Todas as provncias

Integral
4 anos
Todos os estados

Parcial, 1/3
2 anos
1/3 das provncias

Parcial, 1/3 e 2/3


4 anos
Todos os estados

1.3 Judicirio
Os rgos que integram o Poder Judicirio brasileiro foram enumerados pela
Constituio Federal em seu art. 92, nos seguintes termos:

Art. 92. So rgos do Poder Judicirio:


I - o Supremo Tribunal Federal;
I-A - o Conselho Nacional de Justia;
II - o Superior Tribunal de Justia;
III - os Tribunais Regionais Federais e Juzes Federais;

21
IV - os Tribunais e Juzes do Trabalho;
V - os Tribunais e Juzes Eleitorais;
VI - os Tribunais e Juzes Militares;
VII - os Tribunais e Juzes dos Estados e do Distrito Federal e
Territrios.

De forma esquemtica, temos:


Figura 2 - Estrutura do Poder Judicirio no Brasil
Supremo Tribunal Federal

Superior Tribunal de
Justia

Tribunal de
Justia

Juzes de
Direito

Tribunal
Regional
Federal

Juzes
Federais

Tribunal Superior do
Trabalho

Tribunal Superior
Eleitoral

Tribunal
Regional do
Trabalho

Tribunal
Regional
Eleitoral

Juzes do
Trabalho

Superior
Tribunal
Militar

Juzes
Eleitorais

*Alm desses rgos, tambm integra o Poder Judicirio o Conselho Nacional de Justia; no inserido na
estrutura acima, pois no dispe de competncia jurisdicional.
Fonte: Da Silva, 2013.

Segundo o artigo 108 da Constituio argentina:


Articulo 108.- El Poder Judicial de la Nacin ser ejercido por una
Corte Suprema de Justicia, y por los dems tribunales inferiores que el
Congreso estableciere en el territorio de la Nacin.

Na Argentina, assim como no Brasil, h uma estrutura jurdica em que se encontra


uma instncia de justia mxima Corte Suprema de Justicia de la Nacin, como o STF
no Brasil um poder judicial federal, instncias provinciais (que no Brasil so os tribunais
regionais, que esto no nvel estadual) e os juzes no nvel municipal (MOLINELLI;
PALANZA; SIN, 1999, DA SILVA, 2013).

22

Apesar de haver estas vrias instncias, o Poder Judicirio, no Brasil e na


Argentina,

divide-se

em

duas

esferas:

justia

federal/nacional

justia

estadual/provincial. Em ambos os pases no existe um Poder Judicirio municipal/local.


No Brasil, o ingresso na carreira da magistratura, cujo cargo inicial o de juiz
substituto, se d mediante concurso pblico de provas e ttulos, com a participao da
Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) em todas as fases, e exige-se do bacharel em
direito, no mnimo, trs anos de atividade jurdica (CF, art. 93, I). O acesso aos tribunais
de segundo grau feito por antiguidade e merecimento, alternadamente, de entrncia para
entrncia. A forma de aferio do merecimento para promoo de magistrados e acesso
aos tribunais de segundo grau foi regulamentada pela Resoluo do CNJ n 6 de 2005,
estabelecendo que ser realizada em sesso pblica, em votao nominal aberta e
fundamentada e pressupe dois anos de exerccio na respectiva entrncia ou no cargo e
integrar o juiz a primeira quinta parte da lista de antiguidade, salvo se no houver com
tais requisitos quem aceite o lugar vago.
Os estados-membros organizam sua Justia, observados os princpios estabelecidos
na CF. A competncia dos Tribunais de Justia (nvel estadual) deve ser definida na
Constituio do estado, sendo a lei de organizao judiciria de iniciativa do Tribunal de
Justia (CF, art. 125, 1).
A Justia Federal composta pelos Tribunais Regionais Federais (rgos colegiados
de segundo grau) e pelos juzes federais (rgos singulares de primeiro grau). Os
Tribunais Regionais Federais compem-se de, no mnimo, sete juzes, recrutados, quando
possvel, na respectiva regio e nomeados pelo Presidente da Repblica (art. 107).
Os ministros do Superior Tribunal de Justia (art. 104), do Tribunal Superior do
Trabalho (art. 111) e do Superior Tribunal Militar (art. 123) so indicados pelo Presidente
da Repblica, e a escolha aprovada pela maioria absoluta do Senado Federal.
O Tribunal Superior Eleitoral compe-se de, no mnimo, sete membros. Trs
membros so juzes dentre os Ministros do STF, e dois membros dentre os Ministros do
STJ, em ambas as situaes escolhidos pelos prprios membros por voto secreto. Dois
membros so escolhidos por nomeao do Presidente da Repblica, dentre seis advogados
de notvel saber jurdico e idoneidade moral indicados pelo STF.
Sobre como so nomeados os membros dos tribunais superiores, temos, conforme art.
101 da CF, que o Supremo Tribunal Federal compe-se de onze ministros, nomeados pelo
presidente da Repblica e depois aprovados pela maioria absoluta do Senado Federal,
dentre cidados de notvel saber jurdico e reputao ilibada, com mais de 35 e menos de

23

65 anos de idade. Atualmente3 o STF composto por um ministro nomeado pelo expresidente Jos Sarney (Ministro Celso de Melo), um pelo ex-presidente Fernando Collor
(Ministro Marco Aurlio), um pelo ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (Ministro
Gilmar Mendes), quatro pelo ex-presidente Luis Incio Lula da Silva (Ministros Joaquim
Barbosa, Ricardo Lewandowski, Carmen Lcia e Dias Toffoli) e quatro indicados por
Dilma Rouseff (Ministros Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso).
A Corte Suprema argentina ser integrada por cinco juzes, conforme reza a lei
26.183 de 2006. Atualmente 4 esta Corte mxima conta com sete juzes. Os detalhes
sobre a mudana do nmero de membros da Corte Suprema argentina sero tratados
no Captulo 3. Segundo o artigo 111 da Constituio Nacional argentina (CN):
Ninguno podr ser miembro de la Corte Suprema de Justicia, sin ser abogado de la
Nacin con ocho aos de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser senador.
Tais requisitos figuram no artigo 55 da CN e se aplicam aos juzes da Corte Suprema no
que diz respeito idade mnima de trinta anos, ser cidado da nao a pelo menos seis
anos, e disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada
equivalente.
O processo de nomeao dos juzes da Corte Suprema est a cargo do Presidente,
que o nomeia para a aprovao do Senado, que decide a nomeao em sesso pblica e a
aprovao se d pela maioria qualificada de dois teros dos membros presentes (art. 99,
inciso 4, CN). Como foi dito, atualmente5 a Corte composta por sete Ministros: dois
nomeados pelo ex-presidente Ral Alfonsn (Ministros Carlos Fayt e Enrique Santiago
Petracchi), um pelo ex-presidente Eduardo Duhalde (Ministro Juan Carlos Maqueda) e
quatro foram nomeados pelo ex-presidente Nstor Kirchner (Ministros Ricardo
Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco, Raul Zaffaroni e Carmen Mara Argibay).
Os juzes brasileiros, assim como os argentinos, gozam de vitaliciedade no cargo6.
Contudo, na Argentina, apesar de ser uma garantia constitucional (art. 110, CN), alguns
juzes so afastados por governantes, por razes polticas. Este assunto ser aprofundado
no captulo que trata das relaes Executivo-Judicirio.

Junho de 2014.
Idem.
5 Idem.
6 No Brasil, na justia de primeiro grau, a vitaliciedade s adquirida pelos magistrados aps o cumprimento do estgio
probatrio. Uma vez cumprido o estgio probatrio, s perde o seu cargo em virtude de sentena judicial transitada em
julgado. Os membros do STF e dos Tribunais Superiores adquirem vitaliciedade imediata, no momento em que tomam
posse.
4

24

O legislador constituinte brasileiro conferiu especial importncia s garantias


outorgadas ao Poder Judicirio, ao dispor que constituem crime de responsabilidade do
Presidente da Repblica os atos que atentem contra o livre exerccio do Poder Judicirio
(CF, art. 85, II) e, tambm, ao impedir que tais garantias sejam disciplinadas por medida
provisria (CF, art. 62, 1., I, c) ou por lei delegada (CF, art. 68, 1., I).
Na Argentina, a reforma constitucional de 1994 introduziu no texto constitucional
o controle difuso de constitucionalidade. Em todos os casos possveis de controle de
constitucionalidade jurisdicional na Argentina, tem-se como requisito a existncia de um
fato concreto, de uma contenda sub judice. Ademais, qualquer rgo judicirio pode se
manifestar acerca da (in)constitucionalidade das leis. Deste modo, tem-se que o controle
de constitucionalidade na Argentina fundamentalmente concreto e difuso, no h
previso de controle concentrado e abstrato de normas (SILVA, 2010/2011). No caso
brasileiro, o STF o nico responsvel pelo controle abstrato de leis e atos normativos
em face da Constituio Federal e, ainda, atua no controle difuso, como instncia
derradeira, sobre as controvrsias concretas suscitadas nas instncias inferiores.
De fato, no h muitas disposies sobre a Corte Suprema argentina no texto
Constitucional. A disposio constitucional a coloca par a par com os tribunais inferiores:
Art. 116 - Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores
de la Nacin, el conocimiento y decisin de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por la Constitucin, y por las leyes de la Nacin,
con la reserva hecha en el inciso 12 del artculo 757.

Segundo Molinelli, Palanza e Sin (1999), salvo os temas bsicos regulados pela
Constituio, o Congresso dispe de amplas faculdades para modificar a estrutura do
Poder Judicirio, j que esta estrutura em grande medida criao do Poder Legislativo
(legislao infraconstitucional). De modo que, o Legislativo argentino pode
criar/modificar/eliminar foros, cmaras, juizados e vias de acesso a esses. De fato no h
previso de nenhum tribunal superior, como o Eleitoral, no Brasil. Nesse sentido, por esta
estrutura estar disposta em legislao infraconstitucional ela mais facilmente alterada e
modificada ao longo do tempo. Pode-se, assim, concluir que o sistema Judicirio
brasileiro mais estruturado e atemporal por estar previsto no mbito Constitucional.
Modificaes relativas sua estruturao perpassam por um processo legislativo especial
de discusso e votao em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,

Contenciosos internacionais.

25

considerando-se aprovada quando obtiver, em ambos, o qurum qualificado de trs


quintos dos votos dos membros de cada uma delas (art. 60, 2, CF). Em contraponto, o
poder Judicirio argentino minimamente estruturado na Constituio e amplamente
estruturado por leis e decretos, que so de fcil edio/promulgao/revogao.

1.4 Reformas institucionais recentes

Esta sesso tratar inicialmente da Reforma Constitucional argentina de 1994


(sesso 1.4.1), para, posteriormente, trazer as reformas institucionais mais recentes e
relevantes para o objeto desta dissertao (sesso 1.4.2).

1.4.1 A Reforma Constitucional argentina de 1994

Segundo Smulovitz (1995, p. 70): Hasta 1994 la historia constitucional argentina


poda ser caracterizada en base a dos rasgos en cierta forma contradictorios: la
persistencia del texto constitucional de 1853 y los sucesivos y reiterados fracasos de los
intentos de reforma.
De fato, houvera reformas em 1860, 1866, 1898 e 1957. Contudo o texto
constitucional estava distante das prticas polticas correntes. Os DNUs, por exemplo,
eram usados de forma recorrente, sem que, contudo, houvesse algum dispositivo legal
que os previsse.
La persistencia del texto constitucional no estaba obviamente vinculada
a su efectividad como sistema de reglas legtimas para la distribucin
de poder poltico. La cantidad de aos bajo gobiernos de facto muestran
que los procedimientos por ella [la Constitucin] previstos no fueron
los ms utilizados. (Smulovitz, 1995, p. 70).

Menem queria a reforma constitucional, pois, s assim, poderia se reeleger


legalmente: Desde muy temprano la posibilidad de la reforma apareci en el debate
poltico como un hecho que interesaba particularmente a la presidencia. (Smulovitz,
1995, p. 71). Menem tinha a maioria do Senado, mas na Cmara no tinha o qurum de
dois teros necessrios para a instalao da Convencin Constituyente. Ele precisava do
apoio da UCR. Alfonsn s aceitou apoi-lo com a condio de que os poderes
presidenciais fossem diminudos. Esse acordo se deu no que ficou conhecido como Pacto
de Olivos. Sobre as promessas do pacto, a reeleio realmente se concretizou, contudo, o

26

poder presidencial no foi mitigado; pelo contrrio, ele se tornou ainda mais fortalecido,
pois algumas prticas informais foram institucionalizadas.
Exemplos de que, em teoria, a reforma constitucional argentina de 1994 reduziria
a dominncia do Executivo, reforando a autonomia do Judicirio, foi a previso da
criao do Consejo de la Magistratura e do Jurado de Enjuiciamiento. Estes rgos foram
criados para reduzir o poder discricionrio do Executivo sobre a nomeao e afastamento
de juzes. O primeiro destaca-se por sua tarefa central de ocupar-se da administrao do
Poder Judicirio e da seleo de juzes dos tribunais inferiores mediante concursos
pblicos; e o segundo, porque corresponde a ele a remoo de juzes de tribunais
inferiores (j que os juzes da Corte Suprema s podem ser removidos por impeachment).
Tais disposies constitucionais tiveram que ser regulamentadas por lei para serem postas
em prtica, por isso, essas instituies foram instaladas somente em novembro de 1998,
aps a promulgao das leis 24937 e 24939, de 1997 (MOLINELLI, PALANZA e SIN,
1999, quadros 4.4 e 4.5).
Segundo Natale (2000, p. 233):
El Concejo de la Magistratura de la reforma de 1994 recin comenz a
funcionar a fin del ltimo ao. Es prematuro an evaluar sus resultados.
Hay fundadas esperanzas de que contribuya a despolitizar la
designacin de los magistrados. stos sern seleccionados por medio
de un elaborado proceso de concursos pblicos.

Apesar de previsto, ainda no h concursos para os cargos da Magistratura na


Argentina.
O Ministrio Pblico argentino foi criado com a reforma constitucional de 1994,
como rgo independente, com autonomia funcional e financeira. Contudo, um rgo
ligado ao Poder Judicirio (MOLINELLI, 1999, p. 651). No Brasil, a Constituio
Federal de 1988 instituiu o Ministrio Pblico como um rgo autnomo e independente,
no subordinado a qualquer dos Poderes da Repblica figura em um captulo especial
da CF, separado dos captulos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio
consistindo em autntico fiscal da Federao, da separao dos Poderes, da moralidade
pblica, da legalidade, do regime democrtico e dos direitos e garantias constitucionais.

Outro aspecto da Reforma Constitucional de 1994: a figura do Chefe de Gabinete

A figura do Chefe de Gabinete argentino, como fora colocada na reforma


constitucional de 1994, no tem paralelo com a estrutura organizacional dos Poderes no

27

Brasil. Tal como foram dispostas as atribuies do Chefe de Gabinete argentino, poderia
haver uma sutil coincidncia no sentido de enlace entre Poder Executivo e Legislativo e
de coordenao entre pastas do governo com a figura do Secretrio de Relaes
Institucionais da Presidncia da Repblica. Mas comparar um cargo que foi institudo
para minimizar a preponderncia do presidente com a figura de um secretrio de
presidente no seria acertada. Talvez o que haveria de mais prximo na estrutura
organizacional da Presidncia da Repblica, atualmente8, seria o ministro-chefe da Casa
Civil, mas suas atribuies, diferentemente das do Chefe de Gabinete, no esto previstas
na Constituio, nem sequer h a previso da existncia deste cargo. A Casa Civil criada
por iniciativa do prprio Presidente da Repblica para assessor-lo, e suas competncias
so alteradas inclusive por medida provisria9. De modo que, no h uma comparao
acertada quanto a essa figura do Chefe de Gabinete entre os pases em tela.
Esto previstos no art. 100 da CN, treze incisos de atribuies especficas para o
Chefe de Gabinete. Entre eles, destaca-se: 5. Coordinar, preparar y convocar las
reuniones de gabinete de ministros, presidindolas en caso de ausencia del presidente. E
artigo 101 El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez
por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras, para informar de la marcha del
gobierno ().
Segundo Natale (2000), a extensa enumerao de atribuies do chefe de gabinete
no o torna menos condicionado pelo presidente que qualquer outro ministro. Todas as
obrigaes que so atribudas a ele terminan bajo la rbita del presidente de la nacin.
(NATALE, 2000, p. 229). O chefe de gabinete nomeado pelo presidente, que tambm
tem atribuio para remov-lo. O Congresso tambm pode remov-lo pelo voto da
maioria absoluta dos membros de cada uma das casas.
Segundo Barbosa (2010, p. 3), A partir de la reforma de 1994 de la Constitucin
Nacional, se crea la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, rgano creado con la
expectativa, entre otras, de atenuar el sistema de gobierno llamado hiperpresidencialista.
Como se pode observar a partir da tabela a seguir, a efetividade do cumprimento
das reunies de gabinete de ministros foi quase nula no perodo ps-reforma.

8
9

Junho de 2014.
Atualmente esto previstas no art. 2 da lei n 10.869/2004, resultante da MP 163/2004.

28
Tabela 1 - Reunies de Gabinete de Ministros na Argentina

Chefe de Gabinete

Desde

At

Dias

Reunies de Gabinete

Eduardo Bauza

08/07/1995

28/03/1996

264

Jorge Rodrguez

28/03/1996

10/12/1999

1.352

Rodolfo Terragno

10/12/1999

05/10/2000

300

Christin Colombo

05/10/2000

21/12/2001

442

Jorge Capitanich

01/01/2002

23/05/2002

143

Alfredo Atanasoff

03/05/2002

25/05/2003

365

Alberto Fernndez

25/05/2003

23/07/2008

1644

Sergio Massa

23/07/2008

07/07/2009

350

Anibal Fernndez

08/07/2009

Atual

Fonte: Barbosa 2010, p.5.

Segundo Barbosa (2010, p. 6), a institucionalizao das reunies de gabinete de


ministros criou um efeito inverso ao esperado:
Las miradas institucionalistas crean que las reuniones de gabinete
deban ser institucionalizadas y as darles mayor rango constitucional.
Esto fue lo que los constituyentes hicieron pero creando el efecto
inverso. Las reuniones de gabinete funcionaban frecuentemente antes
de la reforma del 94 y cuando se institucionaliz la figura, dejaron de
funcionar.

Sobre a obrigao que o Chefe de Gabinete tem de se apresentar mensalmente de


forma alternada em cada uma das cmaras do Congresso, para informar sobre o
andamento do governo e responder a perguntas formuladas por deputados e senadores
(art. 101), Natale (2000, p. 229-230) afirma que:

"En la prctica esto se ha transformado en un montono informe que


mensualmente el jefe de gabinete lee ante el Senado o la Cmara de
Diputados. Previamente los legisladores han podido efectuar preguntas
por escrito con varios das de anticipacin, cuyas respuestas particulares
o genricas son entregadas tambin escritas junto con el informe
mencionado antes.

Barbosa (2010) confirma esta posio sobre as sesses informativas, no sentido


de que estas no tm sido canalizadoras de trocas de informaes relevantes.
Desse modo, Barbosa levanta que, dado o no cumprimento de suas atribuies,
se poderia dizer que o Chefe de Gabinete seria um ministro sem pasta. Tanto Natale
(2000), quanto Barbosa (2010) concluem que o poder presidencial no foi atenuado pela
criao da figura do chefe de gabinete e que este no logrou ser um enlace institucional

29

entre os poderes Executivo e Legislativo, nem um agente de coordenao ministerial,


como a reforma da Constituio Nacional havia previsto.
O constitucionalista Daniel Sabsay10 (1995, apud SMULOVITZ, p. 78), quando
da poca da reforma, j ento destacara que, dada a forma em que se h estruturado a
instituio do chefe de gabinete, este no poderia constituir-se em um contrapeso frente
s prerrogativas presidenciais. Suas atribuies seriam produto da delegao presidencial
e sua nomeao e remoo seriam igualmente resultante exclusiva do poder presidencial,
uma vez que a remoo pelo Congresso, segundo Sabsay, seria praticamente impossvel
de concretizar-se. Como consequncia, afirmara que esta figura no poderia atenuar a
centralidade da figura presidencial.
Smulovitz (1995) concorda inicialmente com a posio de Sabsay, contudo
sustenta que apesar de no haver indicativos de que esta figura termine restringindo a
autonomia de ao do Executivo, importante destacar que sua institucionalizao por si
s cria janela de oportunidade para que esta restrio possa vir a ocorrer, possibilidade
que no havia antes da reforma constitucional.
Outra crtica sobre a reforma que esta incluiu os DNUs, mas no incluiu
remdios institucionais que permitiriam garantir o controle parlamentar sobre o exerccio
dos mesmos.
Em contraponto s crticas sobre os mecanismos que dariam maior poder ao
Executivo, Smulovitz (1995) destaca que a extenso do uso que o Executivo faz desses
recursos excepcionais no est j dada simplesmente pela mudana institucional. Essa
extenso depender da forma como a oposio parlamentar acionar a Corte Suprema em
relao a extrapolao de atribuies e da interpretao que a Corte far sobre a extenso
das atribuies do Executivo em situaes extraordinrias.

1.4.2 Mudanas Institucionais recentes no Brasil e na Argentina

As grandes mudanas institucionais referents ao Poder Judicirio nos dois pases


foram, segundo Brinks: Argentina has seen a modification of its Supreme Court
appointment process since the election of President Nstor Kirchner, and Brazil has just
approved a series of reforms to its judicial oversight mechanisms. (Brinks, 2005, p. 606).
Essa srie de reformas que o autor faz referncia, em relao ao Brasil, a Emenda
Sabsay, Daniel. La Proyectada Reforma de la Constitucin: Un paso ms hacia el hegemonismo? No hay Derecho
(Ao V, N 11, agosto-octubre 1994, p. 3.
10

30

Constitucional (EC) 45 de 2004. E a mudana no processo de nomeao dos juzes da


Corte Suprema argentina, mencionada por Binks, diz respeito aos decretos 222 e 588 de
2003. O decreto 222/2003 regulou o artigo 99 da Constituio argentina, para outorgar
nomeao de juzes da Corte Suprema garantias de publicidade de antecedentes e abrir o
processo recepo de objees por parte da sociedade civil. Por sua vez, dois meses
mais tarde, o decreto 588 ampliou esse procedimento para os juzes de tribunais inferiores
e do Ministrio Pblico.
Brinks (2005) levanta que as cortes brasileiras tm sido criticadas em muitos
aspectos: a sua morosidade e ineficincia, o excesso de formalismo e a falta de
transparncia. A EC 45 de 2004 teria vindo para alterar esse quadro.
A EC 45 de 2004 criou o Conselho Nacional de Justia e a smula vinculante.
Esta busca enfrentar os problemas da morosidade no Judicirio, e aquele as questes
referentes a tornar o Judicirio mais accountable.
No Brasil, paralelamente ao Consejo de la Magistratura argentino inserido pela
Reforma Constitucional argentina de 1994, institudo em fins de 1998 fora criado o
Conselho Nacional de Justia (CNJ) pela EC 45 de 2004. Ambos os Conselhos o
Nacional de Justia, no Brasil, e o da Magistratura da Nao, na Argentina atuam
somente no mbito administrativo, e no no mbito jurisdicional. O CNJ tem a
incumbncia de realizar o controle da atuao administrativa e financeira do Poder
Judicirio e do cumprimento do dever funcional dos juzes.
J as smulas vinculantes visam agilizar os processos, conforme o artigo 103-A,
includo pela EC 45 de 2004 CF: o Supremo Tribunal Federal poder, de ofcio ou por
provocao, mediante deciso de dois teros dos seus membros, aps reiteradas decises
sobre matria constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao na imprensa
oficial, ter efeito vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e
administrao pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem
como proceder sua reviso ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
As smulas vinculantes visam a nortear os julgamentos de casos semelhantes,
reduzindo o volume de processos no Judicirio. A primeira smula vinculante foi
expedida em 2007 e, at o presente momento (maio de 2014), foram baixadas trinta e
duas smulas vinculantes11. As smulas normais, sem ser vinculantes servem como
orientao jurisprudencial, contudo as smulas vinculantes, autorizadas pela EC 45 de

11

http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumulaVinculante. Acesso em 04.05.2014.

31

2004, contm fora normativa, capaz de impedir o recebimento de recurso em relao a


ela. S o STF tem o poder de publicar smulas vinculantes. Os tribunais superiores podem
publicar smulas, mas estas no so vinculantes nem impeditivas de recurso.
Outra medida tomada pela EC 45 de 2004, no sentido de dar uma resposta
morosidade do Judicirio brasileiro, foi a incluso do inciso LXXVIII ao artigo 5 da CF
que trata dos direitos e deveres individuais e coletivos (grifo nosso): a todos, no mbito
judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitao.
Recentemente, na Argentina (2009), houve uma Reforma Poltica, que se deu por
meio de Projeto de Lei enviado por Cristina Kirchner ao Congresso e por posteriores
decretos que regulamentaram diferentes aspectos da lei (decretos 935 a 938 de 2010). A
lei 26.571 de 2009, oficialmente intitulada "Ley de democratizacin de la representacin
poltica, la transparencia y la equidad electoral", trata de uma reforma de amplo alcance,
que abarca uma multiplicidade de temas: mudanas vinculadas a estrutura dos partidos
polticos, a incorporao de primrias, o financiamento de campanhas e novas regras
eleitorais. O estabelecimento de primrias abertas (no limitada ao voto de afiliados),
obrigatrias e simultneas (todos os partidos tm que realizar o processo no mesmo dia)
a mudana que se sobressai segundo Catterberg e Palanza (2012).
Essa mudana, que ficou conhecida como eleies PASO (Primarias Abiertas
Simultneas y Obligatorias) prev que:
ARTICULO 45. Slo podrn participar en las elecciones generales,
las agrupaciones polticas que para la eleccin de senadores, diputados
de la Nacin y parlamentarios del Mercosur, hayan obtenido como
mnimo un total de votos, considerando los de todas sus listas internas,
igual o superior al uno y medio por ciento (1,5%) de los votos
vlidamente emitidos en el distrito de que se trate para la respectiva
categora.
Para la categora de presidente y vicepresidente se entender el uno y
medio por ciento (1,5%) de los votos vlidamente emitidos en todo el
territorio nacional.

Ou seja, h essa clusula de barreira para os partidos e para as agrupaes polticas


dentro dos partidos, nas primrias: 1,5% dos votos vlidos na provncia para a eleio de
deputados, senadores e parlamentares do Mercosul; e para a presidncia o mnimo de
1,5% dos votos vlidos de todo o territrio nacional. Nas ltimas eleies para
presidncia, por exemplo, o Partido Justicialista lanou a Alianza Frente para la Victoria,
com Cristina Fernandez de Kirchner e Amado Boudou, como vice (50,24% nas primrias

32

e 53,96% nas eleies gerais); a Alianza Frente Popular, com Eduardo Duhalde e Mario
das Neves (12,12% nas primrias e 5,89% nas eleies gerais); e a Alianza Compromiso
Federal, com Alberto Rodriguez Sa e Jose Maria Vernet (8,17% nas primrias e 7,98%
nas eleies gerais). Caso houvesse mais uma aliana do PJ para as eleies presidenciais
e esta no lograsse 1,5% de votos nas primrias, no participaria das eleies gerais. No
caso das eleies de 2011, todas as alianas do PJ para a presidncia lograram competir
nas eleies gerais.

33

CAPTULO 2. RELAES EXECUTIVO E LEGISLATIVO


Este captulo apresentar um panorama geral sobre as relaes entre o Executivo
e o Legislativo no Brasil e na Argentina (sesso 2.1), para posteriormente tratar as
especificidades destas relaes em cada pas separadamente (sesses 2.2 e 2.3). A sesso
2.4 apresenta aspecto relevante que contrasta entre os dois pases: as expectativas dos
parlamentares sobre reeleio e como isso influencia o engajamento destes em cumprir
sua margem de atribuies. Por ltimo, a sesso 2.5 apresenta as consideraes finais do
captulo.

2.1 As Relaes Executivo e Legislativo no Brasil e na Argentina: panorama geral

Nas duas ltimas dcadas do sculo passado, muito se escreveu criticando-se a


opo presidencialista dos pases latino-americanos e suas supostas consequncias
perversas no que diz respeito estabilidade da democracia (LINZ12, 1991; LINZ e
VALENZUELA13, 1994 apud ANASTASIA; RANULFO; SANTOS, 2004). Refinando
a hiptese das conexes entre instituies e estabilidade poltica, Mainwarning (1990)
afirmou que os riscos de instabilidade deveriam ser buscados no no presidencialismo,
per si, mas sim na combinao explosiva entre presidencialismo, multipartidarismo e
representao proporcional, que vinha sendo gradativamente adotada por vrias
sociedades no trnsito de regimes autoritrios para a democracia.
Vale mencionar que, pelo menos no caso do presidencialismo de coalizo brasileiro
(ABRANCHES, 1988), tal tese foi refutada (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998) com
persuasivas evidncias relativas operao de outros tantos mecanismos institucionais
conducentes concentrao de poderes legislativos nas mos do presidente e produo
de maiorias disciplinadas no mbito do Congresso Nacional.
O cerne do presidencialismo de coalizo pode ser assim resumido: neste tipo de
arranjo institucional, comum que presidentes no sejam eleitos com maioria no
Congresso. Para aprovar sua agenda e governar, esses presidentes tm de recorrer a
coalizes regularmente costuradas base de patronagem.

12LINZ,

Juan. Presidencialismo ou Parlamentarismo: faz diferena? In: LAMOUNIER (Org.). A opo


parlamentarista. So Paulo: Ed. Sumar, 1991.
13 LINZ, Juan J.; VALENZUELA, Arturo (eds.). The Failure of Presidential Democracy: The Case of Latin
America. The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1994.

34

O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de agenda e


esta agenda processada e votada por um Poder Legislativo organizado de
forma altamente centralizada em torno de regras que distribuem direitos
parlamentares de acordo com princpios partidrios. No interior deste
quadro institucional, o presidente conta com os meios para induzir os
parlamentares cooperao. Da mesma forma, parlamentares no
encontram o arcabouo institucional prprio para perseguir interesses
particularistas. Ao contrrio, a melhor estratgia para a obteno de
recursos visando retornos eleitorais votar disciplinadamente.
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998, p.85)

Segundo Figueiredo e Limongi (1998), a Constituio de 1988 manteve as


inovaes constitucionais introduzidas pelas constituies escritas pelos militares, com
vistas a garantir a preponderncia legislativa do Executivo e maior presteza
considerao de suas propostas legislativas. Para os autores, os efeitos dos poderes
legislativos presidenciais determinam um maior poder de agenda, e um maior poder de
agenda implica, portanto, a capacidade do Executivo de influir diretamente nos trabalhos
legislativos e, desta forma, minorar os efeitos da separao dos poderes, ao tempo que
pode induzir parlamentares cooperao. (FIGUEIREDO; LIMONGI, 1998, p.86, grifo
nosso).
Quadro 8 - Poderes de Agenda do Executivo
Pases
Argentina
Brasil
Poder de Decreto Constitucional
Sim
Sim
Veto Total
Sim
Sim
Veto Parcial
Sim
Sim
Derrubada do Veto
2/3
1/2 + 1
Pedido Urgncia
No
Sim
Iniciativa Exclusiva
No
Sim
Poder Oramentrio
Sim
Sim
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004 p. 63. A partir do Banco de Dados Projeto Instituies
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).

Segundo Cox e Morgenstern14 (2002, apud ANASTASIA; RANULFO;


SANTOS, 2004, p.69), o presidencialismo latino-americano manifesta maior amplitude
no que tange s possibilidades de relacionamento Executivo-Legislativo do que costuma
ser observado no presidencialismo norte-americano. Em geral, os presidentes sul-

14COX,

W. Gary, MORGENSTERN, Scott. Epilogue: Latin Americas Reactive Assemblies and Proactive Presidents.
In: NACIF, Bento, MORGENSTERN, Scott (Eds.). Legislative Politics in Latin America. Cambridge: Cambridge
University Press, 2002.

35

americanos possuem maior poder de ao unilateral, assim como maior capacidade de se


integrar ao processo legislativo.
A prtica do presidencialismo de coalizo bastante difundida na Amrica do Sul.
Contudo, na histria argentina no h, de forma geral, montagem de governos desse tipo,
uma vez que a fora parlamentar do partido do presidente geralmente j suficiente. No
Brasil, por outro lado, marcadamente predominante a formao de governos com apoio
multipartidrio no Legislativo (ANASTASIA; RANULFO; SANTOS, 2004, p. 71-74):

Tabela 2 - Tamanho do partido do presidente e coalizes governamentais em porcentagem (1990-2003)

Argentina

Menem 1
Menem 1
Menem 1
Menem 2
Menem 2
de la Ra
de la Ra
de la Ra
R. Sa
Duhalde
Kirchner

Partido do
Presidente
47,2
47,2
49,0
52,1
46,3
33,5
33,5
33,5
45,1
45,1
45,1

P2
1,2

0,4
14,8
14,8
4,7
27,6

Outros Partidos da Coalizo


P3
P4
P5
P6
0,8
0,4

4,7

6,6

Brasil

Collor
19,0
5,1
Collor
16,5
8,3
8,0
Collor
16,5
7,6
8,0
Franco
16,5
9,1
21,5
Franco
16,5
7,6
21,5
Cardoso 1
20,9
17,3
12,1
Cardoso 1
19,3
18,9
16,4
Cardoso 1
19,3
18,9
16,4
Cardoso 2
20,7
16,0
19,3
Cardoso 2
20,7
16,0
19,3
Cardoso 2
16,0
19,3
Lula 1
5,1
5,1
17,7
Lula 1
15,2
9,9
17,7
Fonte: Anastasia, Ranulfo e Santos, 2004 p. 72-73. A
Comparadas na Amrica do Sul (IUPERJ/UFMG).

3,2
7,6
0,8
6,0
17,2
17,2
11,7
11,7
4,3
8,6
partir

P7

P8

Total
Coalizo
49,6
47,2
49,0
52,1
46,7
48,2
52,9
38,1
45,1
79,4
45,1

24,2
32,8
35,2
7,6
2,2
64,4
46,3
56,3
5,5
77,2
5,5
0,4
77,6
6,0
73,7
67,6
35,3
4,1
2,9
2,3
1,0
42,5
3,9
3,9
1,8
1,2
62,2
do Banco de Dados Projeto Instituies

De acordo com Lemos e Llanos (2013, p. 84, grifo nosso):


Due to the fragmentation of the party system, all Brazilian democratic
presidents have been minority presidents; no party since 1990 has controlled
25 percent of the seats in either the Senate or the Chamber of Deputies. But
with the sole exception of impeached president Collor de Mello, all presidents
have run majority coalition governments.

36

Esses dados esto diretamente relacionados com o nmero efetivo de partidos15 e


o tamanho mdio do partido do presidente no Congresso:

Tabela 3 - Nmero efetivo de partidos e o tamanho do partido do presidente no Congresso (1989-2006)


Pases

Nmero Efetivo de Partidos


(mdia entre 1989-2002)

Argentina
Brasil
Fonte: Figueiredo, Salles e Vieira, 2009.

Tamanho Mdio do Partido do


Presidente no Congresso (%)
3,0
6,4

43,4
14,8

Por meio do nmero efetivo de partidos e do tamanho mdio do partido do


Presidente no Congresso, possvel entender porque h a necessidade de montagem de
governos de coalizo no Brasil e, em geral, no h esta necessidade na Argentina.

2.2 As relaes Executivo e Legislativo no Brasil


A Constituio de 1988 alterou significativamente o equilbrio de foras entre o
Executivo e o Legislativo, se comparada com a Constituio de 1946. Uma parte
significativa da legislao produzida pelo regime militar para a ampliao do poder de
legislar do Executivo foi incorporada pela nova Constituio (FIGUEIREDO e
LIMONGI 199516, apud FIGUEIREDO e LIMONGI 2006). Segundo Figueiredo e
Limongi (2006), a Constituio de 1988 teria criado um presidencialismo mais forte. O
quadro a seguir apresenta um comparativo entre as constituies democrticas brasileiras
a respeito dos poderes legislativos do Poder Executivo:
Quadro 9 - Poderes legislativos do Executivo, segundo Constituies democrticas brasileiras
Poder Executivo

Constituio
de 1946

Constituio
de 1988

Iniciativas exclusivas
Projetos administrativos*
Sim
Sim
Projetos oramentrios
No
Sim
Projetos para impostos
No
Sim
Iniciar emendas constitucionais
No
Sim
Editar decretos com fora de lei (medida provisria)
No
Sim
Editar leis sob requerimento de delegao pelo Congresso
No
Sim
Solicitar urgncia para projetos (votao em 45 dias em cada Casa)
No
Sim
Impor restries a emendas oramentrias do Congresso
No
Sim
Fonte: Figueiredo e Limongi, 2006, p. 253. A partir da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, 1946; Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988. P.

15

O nmero efetivo de partidos corresponde ao nmero de partidos que realmente tm impacto na fracionalizao do
sistema partidrio.
16 FIGUEIREDO, Argelina Cheibub; LIMONGI, Fernando. Mudana constitucional, desempenho do Legislativo e
consolidao institucional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 10, n. 29, p. 175-200, 1995.

37
*Projetos administrativos incluiriam: criao e estruturao de ministrios e outros rgos de administrao
pblica, criao de empregos, funes e postos na administrao pblica; aumentos salariais de servidores
pblicos; carreiras de servidores pblicos; administrao judicial e da mquina administrativa; unidades
administrativas dos territrios; tamanho das foras armadas; organizao dos gabinetes do defensor pblico
da Unio e da Procuradoria Geral da Unio nos estados, no Distrito Federal e territrios.

Observa-se que de fato houve uma ampliao de atribuies do Poder Executivo sobre
o direito de legislar. Alm disso, houve uma maior centralizao do processo legislativo
na figura dos lderes partidrios:
Quadro 10 - Direitos de lderes partidrios na Cmara dos Deputados (1946-64 e ps-1988) no Brasil
Direitos dos lderes

1946-64

Ps-1988

Determinar a agenda do plenrio


No
Sim
Representar todos os membros do partido no Legislativo (bancadas)
No
Sim
Restringir emendas e votao em separado
No
Sim
Retirar projetos de lei das comisses por meio de procedimentos de
Restrito
Amplo
urgncia
Apontar e substituir membros das comisses permanentes
Sim
Sim
Apontar e substituir membros de comisses mistas que analisam o
No
Sim
oramento
Fonte: Figueiredo e Limongi, 2006, p. 256. A partir dos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados,
1947, 1955, 1989.

Uma amplitude de atribuies legislativas mais abrangente do Poder Executivo,


somada a uma maior centralizao do processo legislativo na figura dos lderes
partidrios, teria mudado o equilbrio de poder nas relaes Executivo-Legislativo se
comparada com o perodo pr-64.
A capacidade dos parlamentares de influenciar individualmente o
processo de elaborao das leis era muito maior no perodo anterior a
1964. O Executivo e o Legislativo dividiam o processo de elaborao
de polticas. No perodo recente, o Executivo dominante. A
participao do Legislativo como fonte de mudanas est restrita a
certas reas especficas. Atualmente, o controle do Executivo e dos
lderes partidrios sobre o trabalho do Legislativo neutraliza as
iniciativas individuais. A mudana radical no equilbrio institucional de
poder introduzida pela Constituio de 1988 aumentou muito o papel
do Executivo. (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2006, p. 276, grifo nosso)

A partir da anlise dos dados que sero apresentados a seguir, os autores chegam
concluso de que os altos ndices de sucesso do Executivo, bem como a alta dominncia
sobre a produo legislativa indicam que a centralizao do poder de deciso pode
neutralizar os efeitos da separao dos poderes.

38

Tabela 4 - Produo de leis por governo (1989-2000) no Brasil


Partido do
Coalizo
presidente na
governista na
Projetos
Sucesso do
Cmara dos
Cmara dos
sancionados
Executivo*
Governo
Deputados
Deputados
(por ms)
(%)
(% de cadeiras)
(% de cadeiras)
Sarney
36,8
57,0
21,0
72,1
Collor
8,0
50,0
17,7
65,6
Franco
0,0
57,0
14,3
73,2
Cardoso I
15,3
65,0
14,8
76,4
Cardoso II
18,5
72,0
13,3
74,4
Subtotal
14,7
60,3
15,7
72,7
Fonte: Figueiredo e Limongi, 2006, p. 258. A partir do Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
* Percentagem de projetos do Executivo apresentados e sancionados no mesmo governo.
** Percentagem de leis de iniciativa do Executivo.

Domnio do
Executivo**
(%)
80,9
77,4
90,2
88,5
94,0
86,0

A partir da Tabela 4, observamos que o Poder Executivo tem uma mdia, entre
1989 e 2000, de 72,7 por cento de sucesso aprovao dos projetos que apresenta e 86
por cento de toda a legislao produzida de origem do Poder Executivo, o que significa
86 por cento de domnio da legislao. No estudo de Figueiredo, Salles e Vieira (2009) a
mdia de sucesso do Executivo entre 1989 e 2006 foi de 84,9 por cento, ou seja, subiu em
relao mdia anteriormente apresentada de 72,7%.
Um importante instrumento nas mos do Executivo para lograr esse sucesso e
domnio legislativos a medida provisria (MP). A MP o instrumento legislativo mais
poderoso disposio do Executivo: ela garante ao presidente o poder unilateral para
alterar o status quo, j que entra em vigor imediatamente. Almeida (2014, p. 7) destaca
que:
A despeito de originalmente idealizada para ser usada em situaes
extraordinrias, de relevncia e urgncia, a MP tem sido utilizada de forma
intensa e para tratar de assuntos os mais diversos, desde a gesto cotidiana
da administrao pblica federal at a regulao de importantes aspectos
da vida econmica e social. (ALMEIDA, 2014, p. 7)

As medidas provisrias tiveram dois regimes jurdicos distintos no Brasil, desde


a promulgao da Constituio Federal at hoje: o primeiro vigorou da promulgao da
Constituio Federal at a promulgao da Emenda Constitucional (EC) 32, de
11.09.2001; o outro regime, hoje vigente, foi introduzido pela EC 32/2001, e aplicvel
s medidas provisrias editadas em data posterior promulgao dessa emenda
constitucional. Com a mudana de 2001, o fenmeno corrente da reedio de MPs foi
substitudo pelo trancamento constante da pauta, seguido por uma reinterpretao da

39

presidncia da Cmara nesse sentido. A subseo a seguir apresenta mais detalhadamente


os processos de mudanas institucionais pelos quais passaram as MPs at os dias de hoje.

Formato Institucional das MPs

Inicialmente, com a promulgao da Constituio de 1988, no havia qualquer


restrio material ao uso das Medidas Provisrias, alm dos requisitos de relevncia e
urgncia. Cada medida devia ser aprovada pelo Congresso em at trinta dias, caso
contrrio perderia a eficcia. Inicialmente, os congressistas entenderam que a MP deveria
ser apreciada diretamente no plenrio do Congresso, em sesso conjunta, sem ser
examinada por comisso e sem possibilidade de emenda, cabendo a um relator designado
pelo presidente do Congresso proferir parecer pela aprovao ou rejeio total da medida.
Poucos meses depois, a pedido de lderes partidrios, foi permitida a rejeio de partes da
MP, ficando a cargo do Congresso regulamentar os eventuais efeitos gerados durante a
vigncia do texto rejeitado (ALMEIDA, 2014).
A primeira regulamentao do processo legislativo sobre as MPs veio com a
Resoluo nmero 1 de 1989, do Congresso Nacional, que permitiu emendas
parlamentares s MPs. A resoluo tambm consolidou o entendimento dos congressistas
de que as MPs no votadas no prazo de trinta dias poderiam ser reeditadas pelo Executivo,
desde que no dia seguinte ao fim daquele prazo, mantendo-se, assim, a eficcia da
medida17.
Apesar deste entendimento sobre a reedio de MPs datar de 1989, a reedio de MPs
tornou-se prtica corrente somente a partir da implementao do Plano Real
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2006). A prtica de reedio constante de MPs dava ao
Executivo a vantagem de manter a medida em vigor sem ter de enfrentar uma votao. O
quadro a seguir apresenta esse movimento de intensificao da reedio a partir da
presidncia de Itamar Franco. A proporo de MPs reeditadas por ms sai do patamar de
2,3 para 13,1; chegando em 50,9% na presidncia Cardoso. Paralelamente, a proporo
de MPs transformadas em lei cai para 50,3%. Ou seja, o menor ndice de aprovao devese constante reedio de MPs.

17

DCN, 1 mar. 1989, p. 571-574 apud ALMEIDA, 2014, p. 10.

40
Tabela 5 - Medidas provisrias (MPs), por governo (1989-98) no Brasil

Medidas provisrias

Sarney

Governo
Collor
Franco

Cardoso I

Editadas (por ms)


7,6
2,9
5,1
3,3
Reeditadas (por ms)
1,5
2,3
13,1
50,9
Total (por ms)
9,1
5,2
33,7
54,2
% de MPs transformadas em leis*
85,6
74,2
74,6
50,3**
% de MPs rejeitadas*
6,4
7,9
% de MPs alteradas pelo Congresso (PLV)
40,2
68,6
35,8
23,0
Fonte: Figueiredo e Limongi, 2006, p. 261. A partir de Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
* As MPs que no foram sancionadas ou rejeitadas perderam sua eficcia, foram canceladas ou ainda esto
sob anlise.
** O menor ndice de aprovao deve-se constante reedio de MPs.

Principalmente em razo do excessivo nmero de reedies, o Congresso aprovou a


EC 32/2001, que vedou a reedio de MPs e aumentou seu prazo de tramitao para 120
dias (sessenta dias, prorrogvel por mais sessenta dias), no correndo esses prazos durante
os perodos de recesso do Congresso Nacional. A emenda tambm estabeleceu que, aps
o quadragsimo quinto dia sem deliberao, a MP passa a trancar a pauta: nenhuma outra
proposio pode ser votada at que seja concluda a votao da MP.
Outra mudana instituda pela EC 32/2001 foi a vedao do uso da MP, para tratar de
matrias relativas a (CF, art. 62, 1)18:
a) nacionalidade, cidadania, direitos polticos, partidos polticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organizao do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia
de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e
suplementares, ressalvado o crdito extraordinrio (art. 167, 3);
II - que vise a deteno ou sequestro de bens, de poupana popular ou qualquer outro
ativo financeiro;
III - reservada a lei complementar;
IV - j disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente
de sano ou veto do Presidente da Repblica.
Alm destas modificaes, a EC 32/2001 alterou o processo de tramitao das MPs,
a deliberao passou a ser sequencial nas Casas legislativas a Cmara dos Deputados
como casa iniciadora e o Senado com casa revisora - em vez de em sesses conjuntas do
Congresso.
18

Alm dessas vedaes, outros dispositivos estabelecem restries adoo de medidas provisrias: art. 25, 2; art.
246; art. 2 e 3 da EC 8/95; e art. 73 do ADCT. Mas no so importantes para o objeto desta dissertao.

41

Segundo Almeida (2014, p. 11): as restries materiais visaram a reas de pouca


atuao legislativa do Executivo e a tramitao sequencial no alterou o fato de deputados
e senadores sempre terem votado em separado, embora em sesses conjuntas do
Congresso.
Com a EC 32/2001, a votao da MP passou a ser iniciada, obrigatoriamente, pela
Cmara dos Deputados. A medida provisria, ento, poder seguir sete caminhos
diferentes: i) ela pode perder sua eficcia estando na Cmara ou no Senado passados os
120 dias de sua edio; ii) ela pode ser aprovada na ntegra, hiptese em que o presidente
do Senado a promulgar, remetendo-a para publicao, sem passar pelo crivo de sano
ou veto do Presidente da Repblica, uma vez que no houve modificaes; iii) ela pode
ser integralmente rejeitada, caso em que arquivada; iv) ela pode receber modificaes,
caso em que ser transformada em projeto de lei de converso (PLV) e o texto aprovado
no Legislativo ser encaminhado ao Presidente da Repblica para que sancione ou vete;
v) ela pode ser declarada inconstitucional via impetrao de ADIN junto ao STF; vi) ela
pode ser abortada pelo prprio Presidente da Repblica, caso este edite outra MP
dispondo sobre a mesma matria, e a MP anterior perde vigncia ( revogada); e vii) a
medida provisria poder ainda ser prejudicada, em virtude de mudana superveniente
no ordenamento jurdico que regula a matria da MP.
A tabela abaixo apresenta os dados sobre as trajetrias das MPs editadas aps a EC
32/2001:
Tabela 6 - MPs editadas aps a EC 32/2001 no Brasil
FHC II
(2001-2002)
84

Lula I
(2003-2006)
217

Lula II
(2007-2010)
149

Dilma Rousseff
(2011-2013)
85

Vigncia Encerrada*

16

21

Rejeitadas

14

10

Em tramitao

Revogadas***

Prejudicadas****

Declarada Inconstitucional

1*****

Vetadas

Convertidas

9**

Total
102
240
179
116
Fonte: Dados compilados pela autora.19
* Teve seu prazo de vigncia encerrado sem apreciao conclusiva do Congresso Nacional
** Dados atualizados em 17.05.2014
*** Caso em que abortada pelo prprio Presidente da Repblica, quando este edita outra MP dispondo
sobre a mesma matria, a MP anterior perde vigncia.

19

A partir de http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-1/medidas-provisorias#content. Acesso em


17.05.2014.

42
**** A MP prejudicada em virtude de mudana superveniente no ordenamento jurdico que regula a
matria da MP.
***** Vide ADIN n 3.964

A EC 32/2001 foi seguida de uma alterao relevante, trocou-se um fenmeno


constante por outro: da reedio de MPs, passou-se ao sobrestamento de pauta20 do
plenrio, em razo de diversas MPs no serem votadas at o prazo de 45 dias e passarem
a trancar a pauta. Em maro de 2009, a presidncia da Cmara reinterpretou a regra de
trancamento, estabelecendo que apenas projetos de lei ordinria ficassem sobrestados21.

2.3 Repensando o poder de agenda do Executivo no Brasil

Figueiredo e Limongi concluram em vrios estudos a dominncia e o sucesso do


Executivo. Apesar dessas concluses, os autores apresentam uma problemtica posterior,
a partir de crticas recebidas de que os dados observados no permitiriam a inferncia
feita. Haveria que se observar o conhecido problema das no decises.
Altas taxas de sucesso das iniciativas do Executivo podem ser produtos
de uma agenda substantiva tmida e limitada, isto , os indicadores
apresentados seriam enviesados por no considerarem o que o
Executivo deixa de submeter ao Legislativo por saber que no ter
sucesso. Antecipando as reaes do Legislativo, o Executivo calibraria
as medidas que submete ao Legislativo, (...). A conhecida lei da
antecipao cria uma vasta rea de no decises, questes que no
entram na agenda e no so observadas. (FIGUEIREDO; LIMONGI,
2009, p. 78)

Desse modo os autores sugerem uma transio conceitual de agenda do Executivo


no sentido de que o Executivo impe sua agenda ao Congresso para uma agenda da
maioria. Assim, altera-se a viso da agenda de um dos ramos do poder contraposto ao
outro, para uma viso de coordenao entre os dois Poderes. Os autores concluem que a
agenda que se manifesta construda politicamente. A agenda no simplesmente antecipa
as reaes do Legislativo, mas construda juntamente com este Poder e no exgena
a ele (FIGUEIREDO E LIMONGI, 2009).

20

a suspenso temporria de todas as deliberaes at que sejam votadas determinadas matrias que excederam
determinado prazo de tramitao. Pode ocorrer com as MPs (art. 62, 6) e com os projetos de lei com urgncia
solicitada pelo Presidente da Repblica (Constituio Federal, art. 64, 2).
21 Dirio da Cmara dos Deputados (DCD), 18 mar. 2009, p. 8.414-8.417 apud Almeida, 2014, p. 12.

43

Em estudo recente, foi constatado esse carter de coordenao entre Poderes.


Foram analisadas as leis iniciadas pelo Executivo e vetadas total ou parcialmente22.
Essas leis foram decompostas, para o nvel de alneas, buscando identificar a menor
unidade legal possvel que continha elementos legais. Constatou-se que o Legislativo, por
meio das alteraes, responsvel por quase 40% do contedo das leis examinadas
(FREITAS, 2013).
destacado ainda que, para alm das alteraes em projetos do Executivo, o
Legislativo responsvel por 20% da produo legal. Retirados dessa conta os projetos
de lei oramentria, de iniciativa exclusiva do Executivo, esse valor cresce para 37%
(FREITAS, 2013). De modo que possvel observar que, no Brasil, h uma participao
ativa do Legislativo na alterao do status quo. Observou-se, naquele estudo, um
processo de coordenao entre partidos da coalizo e entre Poderes nos processos de
converso de leis de iniciativa do Executivo.

2.4 Argentina: o peronismo como partido de governo


Durante a ltima dcada do sculo XX, o governo de Carlos Menem levou adiante
um processo de transio de uma economia centrada no Estado, para uma economia
centrada no mercado. Essa transio fora realizada com uma profundidade e uma rapidez
sem precedentes em contextos democrticos. O xito desta empreitada se baseou em um
apoio legislativo provido por um partido poltico com amplos contingentes em ambas as
Cmaras do Congresso, alm do apoio adicional de pequenos partidos de centro-direita e
provinciais, e no uso de DNUs (ZELAZNIK, 2012).
Durante a primeira dcada do sculo XXI, os governos de Nstor Kirchner e
Cristina Fernndez de Kirchner levaram adiante um processo de transio inverso, de uma
economia centrada no mercado, a uma centrada no Estado. O xito desta empreitada
tambm se baseou no apoio legislativo provido por um partido poltico com amplos
contingentes em ambas as Cmaras do Congresso, alm do apoio adicional de pequenos
partidos de centro-esquerda e provinciais, e no uso de DNUs (ZELAZNIK, 2012).
Ambos os processos foram conduzidos por lderes que pertenciam mesma fora
poltica, o Partido Justicialista (PJ). Os governos encabeados por lderes do PJ costumam
contar com contingentes legislativos prprios muito amplos, que alcanam a maioria ou,
22

Esse universo representa 15% do total das leis iniciadas pelo Poder Executivo, nos governos FHC e nos
governos Lula.

44

ao menos, a quase maioria. Os presidentes tm apoio majoritrio quando o contingente


legislativo de seu prprio partido maior que 50% das bancadas, enquanto que quase
majoritrio quando o apoio superior a 45% das bancadas. Diferentes estudos mostraram
que a quase maioria um equivalente funcional da maioria (DEHEZA23, 1997;
ZELAZNIK24, 2001, apud ZELAZNIK 2012, p. 63), inclusive alguns consideram
majoritrios os presidentes que contam com contingentes maiores que 45%
(CHASQUETI25, 2008 apud ZELAZNIK, 2012). Segundo Zelaznik (2012, p. 63), quando
o presidente conta com uma maioria prpria, a relao entre os poderes Executivo e
Legislativo se endogeniza, j que os conflitos so processados dentro do partido do
governo.
O que chama a ateno no somente o carter abrupto e extremo de mudana
nas agendas do governo Menem (de reformas pr-mercado) para o Kirchner e Fernndez
de Kirchner (protagonizando uma estratgia que enfatiza a interveno do Estado). O que
realmente se sobressai disso a efetividade que os trs presidentes tiveram para obter o
apoio legislativo do PJ, para levar suas agendas distintas adiante.
O PJ governou aproximadamente 80% dos quase trinta anos de democracia
argentina. A maior parte deste perodo est constitudo por dois mandatos de Carlos
Menem, um de Nstor Kirchner e os quase dois mandatos completos de Cristina
Fernndez de Kirchner. A partir das tabelas apresentadas a seguir, possvel observar
que, durante a maior parte de seus governos, os trs presidentes contaram com amplo
apoio legislativo proveniente, principalmente, do PJ.
Tabela 7 - Composio da Cmara de Deputados e Senado na Argentina (1989-1999)

JulDez
1989
43,7
46,1

Cmara de Deputados
1989 1991
1993
1995
1991 1993
1995
1997

1997
1999

1989
1992

Senado
1992
1995
1995
1998

1998
1999

PJ
48,0
45,5
49,0
51,8
46,3
58,7
62,5
55,6
55,6
UCR
35,4
32,7
32,7
26,5
26,5
30,4
20,8
26,4
27,8
FREPASO
1,2
10,1
14,8
1,4
1,4
Outros
10,2
16,6
21,8
17,1
11,6
12,4
10,9
16,7
19,4
18,0
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Fonte: Zelaznik, 2012, p. 66. A partir de informaes eleitorais do Ministrio do Interior.
Notas: Cada coluna indica perodos que comeam em 10 de dezembro do primeiro ano e termina em 10 de
dezembro do segundo ano, exceto a primeira coluna.
PJ: Partido Justicialista; UCR: Unin Cvica Radical; FREPASO: Frente Pas Solidario
23DEHEZA,

G. I. Gobiernos de coalicin en el Sistema presidencial: Amrica del Sur. Disertacin de Doctorado.


Florencia: European Universitary Institute. 1997.
24 ZELAZNIK, Javier. The Building of Coalitions in Presidential Systems of Latin America, PhD dissertation,
Colchester: University of Essex. 2001.
25 CHASQUETTI, D. Democracia, presidencialismo y partidos polticos em Amrica Latina: evaluando la difcil
combinacin. Montevideo: Editorial Cauce. 2008.

45

As quase maiorias costumam ser consideradas como equivalentes funcionais a


maiorias, j que permitem aos presidentes ampliar seu apoio recorrendo a acordos
pontuais com partidos pequenos. Durante a presidncia de Menem, esse papel de apoio
externo foi desempenhado pelos parlamentares da Unin de Centro Democrtico
(UCeD) e pelos pequenos partidos provinciais (ZELAZNIK, 2012).

Tabela 8 - Composio da Cmara dos Deputados na Argentina (2003-2015)


Mai 2003
Dez 2003
44,4
24,5

2003
2005
50,2
17,1

2005
2007
2009
2011
2007
2009
2011
2013*
FpV-PJ
44
50,6
33,5
45,1
UCR
15,2
9,3
16,7
16,3
P. Federal
7,8
8,9
P.J. dissidente
2,7
6,3
5
16,7
Outros
31,1
30
26,7
17,1
33,1
29,6
Total
100
100
100
100
100
100
Fonte: Zelaznik, 2012, p. 68. A partir de informaes eleitorais do Ministrio do Interior.
* Dados atualizados pela autora a partir de dados eleitorais do Ministrio do Interior.

2013
2015*
50,6
15,6
14,4
19,5
100

Tabela 9 - Composio do Senado (2003-2015)


2003
2005
56,9
33,3

2005
2007
56,9
23,6

2007
2009
58,3
16,7

2009
2011
45,8
23,6

2011
2013*
44,4
19,4

FpV-PJ
UCR
P. Federal
P.J. dissidente
4,8
4,2
5,6
20,8
Outros
13,9
13,9
19,4
15,3
36,1
Total
100
100
100
100
100
Fonte: Zelaznik, 2012) A partir de informaes eleitorais do Ministrio do Interior.
* Dados atualizados pela autora a partir de dados eleitorais do Ministrio do Interior.

2013
2015*
55,6
19,4
9,7
15,3
100

Como se observa a partir das tabelas sobre a composio do Senado e da Cmara


dos Deputados, durante a maior parte do tempo, o Frente para a Vitria (FpV) ala
kirchnerista do PJ - contou com um contingente majoritrio ou quase majoritrio em
ambas as Casas.

46

2.5 O impacto do poder de decreto presidencial sobre o comportamento legislativo


O poder de decreto um dos poderes mais importantes com que o presidente
argentino pode contar, pois lhe permite assim como permite as MPs aos presidentes
brasileiros - modificar o status quo legislativo de maneira unilateral e sem autorizao
nem notificao prvia ao Congresso.
A diferena entre as MPs e os DNUs que as MPs tm vigncia por um perodo
limitado. Se ambas as Casas no votarem pela aprovao da MP, esta perde vigncia
(caduca). De forma contrria, na Argentina, o silncio legislativo significa aprovao
tcita ou implcita, o que faz com que o decreto conserve sua validade a menos que ambas
as Casas votem contrariamente ao decreto.
Comparativamente, no caso brasileiro se concede mais poder ao Congresso, pois
o seu silncio revoga a Medida Provisria; enquanto que no caso argentino se concede
mais poder ao Poder Executivo, pois este pode contar com a vigncia do decreto apesar
do silncio do Poder Legislativo.
Na Argentina, at 2006, o Poder Executivo tinha a possibilidade de vetar uma
rejeio do Congresso ao DNU. Porque at ento, os DNUs entravam com status de lei
ordinria no ordenamento jurdico e os parlamentares s poderiam modific-lo, ou
revog-lo mediante outra lei. Se ambas as Casas votassem contrariamente ao DNU,
editando uma nova lei, o presidente podia vetar26 a deciso legislativa sobre este, o que
implica outorgar-lhe um grande poder sobre o processo legislativo.
No Brasil, caso a MP seja rejeitada, em qualquer uma das Casas, ela arquivada
e no pode ser reeditada na mesma sesso legislativa27. Segundo jurisprudncia do STF,
a matria constante de MP revogada28 tambm no pode ser reeditada, em nova MP, na
mesma sesso legislativa29. Desse modo, caso o Presidente queira, na mesma sesso
legislativa, tratar da matria por ele revogada ou rejeitada pelo Congresso Nacional,
dever utilizar-se de PL a ser encaminhado ao Congresso, hiptese em que poder,
inclusive, valer-se do processo legislativo sumrio, solicitando s Casas Legislativas que
apreciem a matria sob o regime de urgncia.

26

Lembrando que na Argentina o veto presidencial forte e exige o qurum de 2/3 para sua derrubada.
Que corresponde ao ano de atividade legislativa.
28 Lembrando que revogada a que abortada pelo prprio presidente, quando a MP ainda est pendente de apreciao
pelo Congresso Nacional e ele edita uma nova MP dispondo sobre a mesma matria.
29 ADI 3.964, rel. Min. Carlos Ayres Britto, 12.12.2007.
27

47

Aps a lei 26.122 de 2006, a rejeio do Legislativo argentino aos DNUs passou
a ser por resoluo, a qual no pode ser vetada pelo Executivo. Essa nova previso
aproxima o modelo argentino do modelo brasileiro quanto ao aspecto rejeio. Essas
questes sero vistas mais detalhadamente na sesso seguinte, que trata do formato
institucional dos DNUs ao longo do tempo.
Segundo Bonvecchi e Zelasnik (2012, p. 144), o tratamento dos decretos pode ser
de livro aberto ou livro fechado: Es a libro cerrado cuando el Congreso solo puede
aprobar o rechazar el decreto, mientras que es a libro abierto cuando el Congreso est en
condiciones de aprobar el decreto con modificaciones o de manera parcial. Segundo os
autores, a aprovao a livro aberto aumenta o poder do Congresso e reduz o do presidente.
E o veto presidencial pode ser forte ou fraco, estando esta caracterstica
condicionada ao tamanho da maioria requerida para que o Congresso insista com a lei
vetada pelo presidente (derrubada de veto). O veto forte quando se requerem maiorias
especiais para derrub-lo, tal como 2/3 dos parlamentares presentes de cada cmara, como
o caso argentino. O veto fraco quando se requer a maioria sobre a totalidade dos
membros, j que resulta mais fcil para o Congresso insistir com a lei original. A
possibilidade de manter efetivamente o veto depende do apoio legislativo do presidente,
de maneira tal que, ainda em caso de veto forte, o presidente necessita apoio de pelo
menos um tero dos parlamentares em alguma das Cmaras para poder manter o veto e
salvar o decreto da rejeio legislativa (BONVECCHI; ZELASNIK, 2012).
Segundo Bonvecchi e Zelasnik (2012), h duas formas de limitar tematicamente
a emisso de decretos de urgncia. A primeira estabelecendo uma rea especfica sobre
a qual podem ser emitidos, por exemplo: dictar decretos ejecutivos con fuerza de ley en
materia de carcter fiscal y administrativo (art. 150, inciso 4, Constituio da
Nicargua, 1987, revogada em 1995) ou em materia econmica financiera (art. 118,
inciso 19, Constituio do Peru, 1993 e reformas). A segunda forma de restrio consiste
em delimitar um conjunto de reas sobre as quais no se pode emitir decretos, deixando
resto habilitado, como se d na Argentina e no Brasil.

O poder de DNU na Argentina: formato institucional


Bonvecchi e Zelasnik (2012) dividem a histria argentina quanto a utilizao de
DNUs em quatro perodos. O primeiro perodo vai desde a organizao nacional, em
1853, at a chegada do presidente Menem ao poder em julho de 1989. Durante todo esse

48

perodo, os DNUs foram uma ferramenta informal, no prevista constitucionalmente,


escassamente utilizada, e efetivamente restrita a dar respostas a situaes excepcionais.
Em todo o perodo, que vai de 1853 a julho de 1989, foram emitidos cerca de 25 DNUs,
segundo clculos de Ferreira Rubio e Goretti30 (1996 apud BONVECCHI e ZELASNIK,
2012). Dez destes 25 foram editados por Ral Alfonsn (1983-1989). Estes contrastam
com os 756 DNUs emitidos nos 22 anos compreendidos entre julho de 1989 e dezembro
de 2011.
O segundo perodo, de quando Menem assume o mandato, em 1989, reforma
constitucional de 1994, os DNUs comearam a ser utilizados como recurso institucional
ordinrio no processo de tomada de decises. Ainda que continuasse sendo um
instrumento no previsto na Constituio, sua emisso foi convalidada judicialmente pela
Corte Suprema em uma sentena que reconheceu ao Poder Executivo a faculdade de
estabelecer as circunstncias necessrias e urgentes que justificassem a emisso deste tipo
de decreto, mas tambm limitou o poder presidencial exigindo que os DNUs fossem
remetidos ao Congresso, habilitando, assim, a previso de controle parlamentar. Apesar
destas previses legais acerca de algum mecanismo de controle relativo aos critrios de
necessidade e urgncia, Bonvecchi e Zelasnik (2012, p. 149) ressaltam que: En estos
dos perodos, el poder de decretos fue prcticamente ilimitado en cuanto a la amplitud
temtica, y la capacidad de los legisladores para oponerse a su utilizacin fue, en la
prctica, extremamente reducida.
Entre 1853 e 1994, os legisladores mal podiam se opor aos DNUs. Uma vez que
estes entravam com status de lei ordinria ao ordenamento jurdico, os legisladores s
poderiam modific-lo, ou revog-lo, mediante outra lei. Contudo, ao editarem uma nova
lei que mexesse no carter da anterior, o presidente poderia vetar esta nova lei. Na
Argentina, o Poder Executivo conta com poder de veto forte, e, no perodo analisado, o
partido do presidente sempre contou com o nmero mnimo de um tero dos
parlamentares em pelo menos uma das cmaras do Congresso. Assim, temos, conforme
Bonvecchi e Zelasnik, (2012, p. 149) que: (...) los legisladores podan, por ley, modificar
un DNU de manera total o parcial, o derogarlo; pero en tanto tal pronunciamiento se
expresaba mediante ley, poda ser objetado por el Ejecutivo a travs de veto. Por el
contrario, el mero silencio convalidaba a los DNU.

30

FERREIRA RUBIO, D.; GORETTI, M. Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y
urgencia hasta la Reforma Constitucional (julio 1989 agosto 1994). Desarrollo Econmico 36. Abr. - Jun. 1996.

49

O terceiro perodo est marcado pela incorporao dos DNUs Constituio pela
reforma de 1994 e continua at a regulamentao sobre seu controle parlamentar em 2006.
Em contraste com o perodo anterior, a incorporao ao texto constitucional conferiu aos
decretos uma legitimidade mais ampla por um lado, por outro incluiu certas restries,
cuja efetividade, contudo, foi relativa. Trs foram as restries introduzidas: 1) se
explicitou a reserva de sua utilizao a situao de necessidade e urgncia; 2) foi proibida
a emisso de DNU em quatro reas de poltica pblica: legislao tributria, penal,
eleitoral e de partidos polticos; 3) foi disposto um mecanismo para o controle parlamentar
dos DNUs, mas se delegou a regulamentao desse mecanismo a uma lei posterior do
Congresso. O artigo 99, inciso 3, pargrafos 2 e 3 e 4 da Constituio reformada
estabelecem que:
El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la
sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos
en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos,
conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das
someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral
Permanente, cuya composicin deber respetar la proporcin de las
representaciones polticas de cada Cmara. Esta comisin elevar su
despacho en un plazo de diez das al plenario de cada Cmara para su
expreso tratamiento, el que de inmediato considerarn las Cmaras.
Una ley especial sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cmara regular el trmite y los alcances de la
intervencin del Congreso.

Essas restries no limitaram efetivamente o uso dos DNUs, porque no


circunscreveram de maneira precisa os requisitos para a emisso dos decretos, nem
instituram ferramentas efetivas que ampliassem as capacidades institucionais dos
legisladores para opor sua vontade do Executivo.
O Congresso demorou doze anos, para regulamentar o mecanismo de controle
parlamentar dos DNUs, de modo que, entre 1994 e 2006, a capacidade de resposta dos
legisladores a emisso de DNUs continuou sendo a mesma dos perodos anteriores.

50

No quarto perodo, iniciado em 2006, com a regulamentao do controle


legislativo sobre os DNUs, por meio da lei 26.122, foi restringido o poder dos legisladores
para intervir no contedo dos DNUs, contudo, foi ampliado seu poder de rejeitar a
emisso destes decretos:
De acuerdo con esta Ley, el Congreso solo puede expedirse sobre los
DNU mediante votacin a libro cerrado: los DNU se aprueban o se
rechazan, pero no pueden ser modificados como un proyecto de ley
ordinario. Por otra parte, la decisin legislativa sobre los DNU no est
sujeta al veto presidencial, ya que ahora el Congreso se expide sobre la
validez de los decretos mediante resoluciones, () (BONVECCHI;
ZELASNIK, 2012, p. 151)

Dessa forma, as modificaes introduzidas pela lei 26.122 de 2006 operam em


sentido divergente quanto ao poder relativo do presidente e do Congresso sobre o uso e o
controle dos DNUs. Por um lado, a votao em livro fechado limita o poder do Congresso
e, correlativamente, aumenta o do presidente. Por outro lado, diminui o poder do
presidente, uma vez que o torna carente de instrumentos institucionais para reagir diante
de uma eventual rejeio legislativa do DNU (BONVECCHI e ZELASNIK, 2012).
De acordo com a lei 26.122 de 2006, o Congresso pode rejeitar/aprovar
parcialmente o DNU, nesse caso especfico a deciso fica sujeita ao veto presidencial.
Mas o impedimento de alterao da substncia, o que caracteriza o modelo de livro
fechado, fica claramente expresso no artigo 23 da referida lei:
Las Cmaras no pueden introducir enmiendas, agregados o supresiones
al texto del Poder Ejecutivo, debiendo circunscribirse a la aceptacin o
rechazo de la norma mediante el voto de la mayora absoluta de los
miembros presentes.

Ainda no foi prevista a necessidade de aprovao explcita como se d no Brasil.


O mecanismo automtico na Argentina segue sendo o de aprovao tcita. Ou seja, uma
vez editado um DNU, pressupe-se a aprovao tcita dos legisladores, e no h a
previso de expirao do prazo de validade do DNU em caso de silncio legislativo.
Quadro 11 - Caractersticas dos DNUs na Argentina, por perodo
Perodo I:
1983-1989
Previso formal
No
Tipo de instrumento
Extraordinrio
Tipo de tratamento
Livro aberto
Tipo de aprovao
Tcita
Veto presidencial
Sim
Limitaes por matria
No
Fonte: Bonvecchi e Zelasnik, 2012, p. 153

Perodo II:
1989-1994
No
Ordinrio
Livro aberto
Tcita
Sim
No

Perodo III:
1994-2006
Sim
Ordinrio
Livro aberto
Tcita
Sim
Sim

Perodo IV:
2006-2011
Sim
Ordinrio
Livro fechado
Tcita
No*
Sim

51

O elemento central de continuidade, como se nota ao longo dos diferentes


perodos, o mecanismo de aprovao tcita por parte do Congresso, o que fortalece o
poder presidencial.
Em termos institucionais, a variao est relacionada com a ampliao da
legitimidade dos decretos e das restries sobre a capacidade presidencial de emiti-los. A
legitimidade dos decretos ampliou-se devido a sua incorporao ao texto constitucional,
e pela regulamentao do artigo que se refere ao controle legislativo; as restries foram
ampliadas devido s limitaes temticas e ao retirar-se do Poder Executivo o poder de
veto sobre a deciso de rejeio total do Congresso em relao aos DNUs.
A partir do exposto, sobre o formato institucional dos DNUs e das MPs, possvel
levantarmos o seguinte quadro comparativo:
Quadro 12 - Formato Institucional atual31 dos DNUs e das MPs

Previso de perda de eficcia


Tipo de aprovao
Tipo de tratamento

Tipo de uso
Previso formal
Limitaes por matria
Rejeio total

DNUs
No
Tcita
Livro
fechado,
com
rejeio/aprovao parcial sujeita
a veto forte*

MPs
Sim
Explcita
Livro aberto, com alteraes
sujeitas a veto fraco**

Ordinrio
Sim
Sim
No est
presidencial

Ordinrio
Sim
Sim
No est
presidencial

sujeita

veto

sujeita

veto

Fonte: Da autora.
*A derrubada do veto exige aprovao de 2/3.
** A derrubada do veto exige aprovao de 50% + 1.

MPs e DNUs: padres de emisso do Poder Executivo e de resposta do Congresso

Ainda que desenhados institucionalmente para serem usados de maneira


excepcional, os DNUs e as MPs apresentam-se como instrumento ordinrio de tomada de
decises no Brasil e na Argentina.

31

Em junho de 2014.

52

Tabela 10 - Medidas provisrias aps a EC 32/2001 por presidente no Brasil

Total de MPs
Mdia Ms

FHC II
(2001-2002)
102
4,3

Lula I
(2003-2006)
240
5,0

Lula II
(2007-2010)
179
3,7

Dilma Rousseff
(2011-2013)
116
3,2

MPs Convertidas (Em


82,4
90,4
83,2
73,2*
%)
MPs Rejeitadas (Em %)
13,7
4,1
4,5
Vigncia Encerrada (Em
%)
3,8
8,9
18,1
1,0
Em tramitao (Em %)
7,8*
Outros** (Em %)
1,7
3,4
0,9
2,9
32
Fonte: Dados compilados pela autora.
* Caso as MPs que esto atualmente em tramitao sejam aprovadas, essa taxa vai para 81%. Dados
atualizados em 17.05.2014.
** Revogadas, prejudicadas, declaradas inconstitucional ou vetadas

A mdia de MPs editadas por ms no Brasil, desde a EC 32/2001, de 4. Caso as


MPs que esto atualmente33 em tramitao sejam aprovadas, a taxa mnima de 80% de
aprovao das MPs ser mantida. interessante notar que at agora no houve rejeio
de MPs no governo Dilma (a taxa de rejeio caiu para zero), mas paralelamente houve
um aumento na taxa vigncia encerrada (subiu para 18,1 %). O que poderia indicar um
novo padro de resposta do Legislativo, a ser observado: a opo pelo silncio rejeio
tcita, uma vez que gera a caducidade da medida rejeio explcita.
Tabela 11 - Decretos de Necesidad y Urgencia por presidente na Argentina (1983-2011)
Presidentes
Alfonsn 1983-1989
Menem 1989-1999
De la Ra 1999-2001
Duhalde 2002-2003
Kirchner 2003-2007
Fernndez de Kirchner 2007-2011
Fonte: Bonvecchi e Zelasnik, 2012, p. 155

DNU
10
274
62
155
236
29

DNU (por ms)


0,1
2,2
2,6
9,1
4,4
0,7

Como se pode notar, os DNUs foram utilizados em diferentes medidas pelos


governos. O governo Alfonsn o que menos fez uso deste tipo de decreto, contudo devese ter em conta que durante sua presidncia, o instrumento no estava incorporado
Constituio, nem operava como um instrumento ordinrio de tomada de deciso. O
governo de CFK se caracteriza por ter o menor grau na produo de DNU do perodo. A

32

A partir de http://www4.planalto.gov.br/legislacao/legislacao-1/medidas-provisorias#content. Acesso em


17.05.2014.
33 Junho de 2014.

53

questo que fica se a quantidade de DNUs ter cado (entre 2007 e 2011) realmente
relevante, uma vez que um s decreto pode prever vrias matrias, ou grandes cifras para
inmeras destinaes de uso. Seria interessante um estudo mais pormenorizado do
contedo das propostas atuais, para se entender se essa diminuio quantitativa no
perodo CFK no representaria uma menor quantidade de uso do instrumento, seno uma
nova forma de uso do instrumento, tornando-o mais condensado. Tornar um DNU mais
condensado, torna-o tambm mais complexo. Diante do fato de que o modo de aprovao
do DNU tcito, um DNU mais complexo e com mais issues aumentaria o custo
informacional sobre ele e o custo de coordenao de preferncias para iniciar um processo
de apreciao. O fato de o partido do governo contar com maioria ou quase maioria ajuda
a inviabilizar um processo de mudana do novo status quo criado pelo novo DNU. A
Tabela 12 apresenta o padro de resposta do Congresso frente aos DNUs desde a reforma
Constitucional de 1994, quando estes foram institucionalizados:
Tabela 12 - Resposta do Congresso aos DNUs na Argentina (1994-2011)

Silncio
489
81,6
Aprovao explcita
65
10,9
Modificao*
34
5,7
Rejeitados explicitamente
11
1,8
Total
599
100,0
Fonte: Bonvecchi e Zelasnik, 2012, p. 156.
*Anterior lei 26.122 de 2006 que alterou o regime de apreciao para livro fechado.

Apesar de haver vrios tipos de resposta previstas em relao aos DNUs, os


parlamentares tm respondido preponderantemente com o silncio. A grande maioria dos
decretos emitidos pelos presidentes desde 1983 foram aprovadas de maneira tcita pelo
Congresso, ao abster-se de ratific-los, revog-los ou modific-los.
A partir dos dados apresentados possvel notar que a taxa de aprovao tcita,
somada taxa de aprovao explcita representa um ndice de 92,5 % de aprovao dos
DNUs, sem que haja qualquer modificao. A aprovao com modificao de apenas
5,7%. A rejeio de apenas 1,8%.
Esse padro de resposta, o silncio do Legislativo, somado s regras da aprovao
tcita e da no possibilidade de modificao, chama a ateno para a unilateralidade desse
processo de mudana do status quo, via DNU. Refora essa unilateralidade o fato de a
criao do DNUs ser muito centralizada no Executivo (CATTERBERG; PALANZA,

54

2012). A coordenao de preferncias nesse processo no se d entre Poderes. Como ser


visto adiante, a formulao se d em crculos muito fechados, no prprio Executivo.

2.6 Expectativas em contraponto: os deputados argentinos e sua no expectativa de


reeleio
Nesta sesso, observaremos como um aspecto diferente do sistema eleitoral
sistema proporcional de lista aberta/fechada atuou nas expectativas de reeleio dos
parlamentares, chegando a afetar o seu engajamento frente ao seu leque de atribuies. E
como esse no engajamento afeta, na ponta, os mecanismos de checks entre Poderes.
Vrios autores j apresentaram que membros do Congresso brasileiro buscam a
reeleio e que o Congresso brasileiro exerce um papel fiscalizador. Segundo Spiller e
Tommasi (2007, p. 54), essas duas caractersticas no se aplicam ao congresso argentino:
Argentine legislators are transitory visitors, averaging only one term in
office. They do not specialize, they belong to multiple committees, and
they do not play an active role in policy-making process. The Argentine
Congress plays little attention to oversight activities. And in Argentina,
crucial political and policy bargains are struck in a less institutionalized
manner, away from the national legislature.

Em outras palavras, os deputados argentinos no buscam reeleio, a Cmara dos


Deputados argentina no exerce um papel fiscalizador (de controle externo), e as
negociaes em torno do oramento no passam pelo Legislativo, mas sim por arenas
opacas: Some key policy decisions take place in executive quarters (between the
president, a key minister, advisors, and a few business people), in meetings of the
president with some governors, or in other closed groups. (SPILLER; TOMMASI, 2007,
p.6).
Quanto ao porqu de os deputados argentinos no buscarem a reeleio, esse fator
determinado pelo sistema que os elege: o sistema proporcional de lista fechada. Ou seja,
a nomeao partidria determinante para o sucesso eleitoral. Diferentemente do Brasil,
em que o sistema proporcional de lista aberta. Sendo, assim, enquanto no Brasil a
possibilidade de reeleio est mais centrada no legislador; na Argentina a possibilidade
de reeleio passa pela deciso de quem vai fazer a lista do partido. Ou seja, uma deciso
que no est nas mos do legislador argentino, mas sim nas mos do presidente do partido
na provncia:

55

In Argentina, where local party bosses dominate the construction of the


local party list, legislators ability to pursue a legislative career
independently is substantially curtailed. In this sense, Argentina is
different from Brazil and United States, where the decision to run for
reelection lies almost exclusively with the incumbent legislators.
(SPILLER; TOMMASI, 2007, p. 55).

Os presidentes locais dos partidos tm incentivos para no trabalharem com a


reeleio de parlamentares, pois tm receio de que os parlamentares ganhem visibilidade
no contexto local e tomem suas posies de liderana partidria. Desse modo, os
parlamentares, sem perspectiva de reeleio, no se engajam muito em seus mandatos:
Local party bosses have a complex political objective. They want to
maximize the performance of their party in their province and at the same
time safeguard their position in the provincial party structure. The threat of
challenge by popular legislators provides local party bosses with a strong
incentive to reduce the national and provincial visibility of their local
underlings by rotating them among the jobs the provincial party can offer.
The electoral risk associated with nominating lesser-known candidates is
attenuated by Argentinas electoral rules, especially the use of partysupplied ballots and closed-list PR with provinces as districts. Voters tend
to vote for the party list, not for individuals on the list. Within this
institutional context, legislators have little incentive to work hard to
improve their visibility in the eyes of the voters and no incentive to develop
legislative policy expertise. (SPILLER; TOMMASI, 2007, p. 56).

Os incentivos pessoais dos parlamentares acabam refletindo na instituio como


um todo. Mesmo em projetos relevantes, como o do oramento, o papel do Congresso
argentino irrelevante. Apesar de ter prerrogativas formais para ter um papel de destaque
na formulao, na aprovao e na fiscalizao do oramento, a formulao do oramento,
na prtica, conduzida pelo Executivo, cujo ator central da formulao o presidente. O
Congresso desempenha um papel de aprovao com algumas alteraes irrisrias. As
negociaes em torno da formulao oramentria perpassam pelo Executivo juntamente
com outros atores. Os parlamentares s so cogitados a fazer parte da negociao em
ltimo caso, por outros atores, por meio de lobby:
This case [budget formulation and approval] suggests the weak role of
Congress and points to the role that informal and powerful actors (such as
provincial governors) play in budget negotiations even when the budgetary
rules provide no formal role for them.
[] Some negotiation does go on in Congress, even if most of the action
occurs at the executive level. Provincial governors, ministers, public

56
managers, and private interests who failed to include their budget needs in
the planning phase attempt to exert influence on legislators to modify the
budget. (SPILLER; TOMMASI, 2007, p. 59).

Na fase de execuo oramentria, o Executivo modifica o oramento por meio


de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNUs) ou aloca os recursos de forma diferente do
que estava previsto no oramento. Apesar de ter prorrogativas para atuar, o Congresso se
cala diante das mudanas implementadas ou decretadas pelo Executivo. Vimos que em
tese os DNUs esto sujeitos apreciao do Congresso, mas na prtica prevalece o
silncio legislativo, que significa aprovao tcita.
Sobre o papel de fiscalizao, formalmente o Legislativo argentino tem as mesmas
prerrogativas que o Legislativo brasileiro para fiscalizar a execuo oramentria. Assim
como existe o Tribunal de Contas da Unio (TCU) no Brasil, vinculado ao Poder
Legislativo, embora a ele no subordinado, h a Auditora General de la Nacin (AGN)
na Argentina. Formalmente as prerrogativas so as mesmas, contudo, na prtica o rgo
argentino de fiscalizao desempenha um papel poltico e no institucional:
The Auditora General de la Nacin (AGN) is the public entity
subordinated to Congress charged with oversight and control
responsibilities for the budget. In practice, rather than providing and
independent and fair evaluation and control of public expenditures, it is
used as an additional resource at the bargaining table by political actors.
Thus, only certain events, agencies, or offices are subject to auditing
procedures. Also, the severity of these procedures is determined by politics
and changes for no clear reason. If a particular agency, program, or officer
is audited and irregularities are identified, the AGN report may be used as
bargaining chip before it becomes public. (ABUELAFILA ET AL.34 2005
apud SPILLER; TOMMASI, 2007, p. 61).

Na Argentina, diferentemente do Brasil, no h um prazo limite para o Congresso


julgar as contas do Presidente da Repblica, a Cuenta de Inversin. Dessa forma, a prpria
AGN atrasa a entrega de seus relatrios de apreciao das contas por anos. Quando do
estudo de Ua et al.35 (2005 apud SPILLER; TOMMASI, 2007, p. 61), a ltima Cuenta
de Inversin aprovada pelo Congresso datava de 1993. Sendo assim, os mecanismos de
checks que o Legislativo teria que desempenhar frente aos gastos do Executivo so
meramente fictcios.
34

ABUELAFIA, Emmanuel et al. Who Decides on Public Expenditures? A Political Economy Analysis of the
Budget Process: The Case of Argentina. Mimeo, Cippec-IADB, 2005.
35 UA, Geraldo et al. El Congreso y el Presupuesto Nacional: Desempeo y Condicionantes de su Rol en el
Proceso Presupuestario. Mimeo, Fundacin Konrad Adenauer. 2005.

57

2.7 Consideraes Finais do Captulo


A partir do exposto possvel concluir que o Legislativo argentino tem um papel
reativo (e no ativo) nas relaes com o Executivo e demais atores influentes do processo
legislativo. J o Legislativo brasileiro alvo de constantes negociaes por parte do
Executivo, desempenha papel importante na elaborao do oramento; na aprovao,
rejeio ou caducidade de Medidas Provisrias; e desempenha com o auxlio do TCU
papel fiscalizador das contas do Poder Executivo. Desse modo, h indicaes de um
Legislativo ativo no caso brasileiro.
A partir das novas interpretaes expostas de Figueiredo e Limongi (2009),
poderamos dizer que se observa no Brasil a coordenao exgena entre Poderes36; e na
Argentina a coordenao endgena intrapartidria37, que se tem traduzido como
coordenao no gabinete presidencial. Essa coordenao endgena ficou ainda mais
centralizada na Era K, como pode-se observar: El signo de los Kirchner, (), fue el de
la toma de decisiones en crculos ntimos, donde la confrontacin de ideas queda
supeditada a la lealtad al primer mandatario y su crculo ms cercano (DE LUCA38, 2011;
SERRAFERO39, 2011; TONELLI40, 2011 apud CATTERBERG e PALANZA, 2012,
p.10). Essa coordenao centralizada no kirchnerismo tende a descentralizar-se medida
que se caminha para o fim do segundo mandato de CFK, o fim da Era K.

36

Criou-se aqui os conceitos de coordenao exgena e endgena. A coordenao exgena no de nenhum Poder
especfico e se d entre Poderes. A partir deste conceito, criou-se o seu oposto, aqui denominado coordenao endgena
(dentro do mesmo Poder) para conceituar a formao da agenda argentina, que se passa basicamente no Poder
Executivo e de forma intrapartidria (atravs de negociaes do partido nas esferas nacional, provincial e local).
Juntamente com esses conceitos est atrelado o conceito aqui denominado de arenas opacas, pois essa coordenao se
d em crculos fechados. A agenda que chega de ambos tipos de coordenao est relativamente dada, contudo o
processo de negociao por trs da formao desta agenda no est dado e de difcil conhecimento. Quais atores e
interesses realmente tiveram peso no processo de formao da agenda de difcil conhecimento para os atores que no
esto envolvidos diretamente neste processo, por isso denominou-se arenas opacas.
37
38

Idem.

De Luca, M. Del Prncipe y sus secretarios. Cinco apuntes sobre gabinetes presidenciales en Argentina reciente. Em
Malamud, A. y M. De Luca (eds.), La poltica en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires: Eudeba. 2011.
39 Serrafero, M. Presidencialismo argentino: atenuado o reforzado?. El nuevo presidencialismo en Iberoamrica.
Revista Iberoamericana de Filosofa, Poltica y Humanidades (2). 2011.
40 Tonelli, L. Prefacio. Em Malamud, A. y M. De Luca (eds.), La poltica en tiempos de los Kirchner. Buenos Aires:
Eudeba. 2011.

58

CAPTULO 3. RELAES EXECUTIVO E JUDICIRIO


Estudos sobre a Corte Suprema Argentina tm destacado como as mudanas de
governo e de regime poltico afetaram negativamente a estabilidade dos magistrados
(MOLINELLI; PALANZA; SIN, 1999; HELMKE, 2002; CHAVEZ, 2004; LLANOS;
SCHIBBER, 2008), cuja mdia de permanncia no cargo tem sido inferior a quatro anos,
desde 1960 (SPILLER; TOMMASI, 2000).
Alston e Gallo (2007) apresentam um estudo sobre a eroso das crenas
fundamentais no Estado de Direito e do sistema de freios e contrapesos, assim como sobre
a ascenso do populismo na Argentina. Os autores dividem a histria argentina em quatro
perodos posteriores consolidao do governo federal em 1880.
Em um perodo inicial, que vai de 1880 a 1912, a elite conservadora teria
controlado o governo de forma autoritria e estabelecido uma constituio consoante com
seus interesses econmicos e polticos. Segundo os autores, os juzes da Corte Suprema
possuam a mesma viso sobre a sociedade que a elite governante. Nesse perodo, os
conservadores mantiveram-se no poder por meio de eleies coercitivas e fraudulentas.
A reforma mais relevante deste perodo teria sido a introduo do voto secreto em 1912.
Em um segundo perodo, de 1912 a 1930, teria acontecido a transio para um
regime democrtico, com eleies livres e justas e uma Corte Suprema independente. A
introduo de eleies livres abrira oportunidade para o partido Radical um partido
ligado elite conservadora, mas com um amplo apoio da classe mdia chegar
Presidncia, Cmara dos Deputados e aos governos de algumas provncias. Alston e
Gallo consideram esse um marco significativo no sentido de legitimao democrtica
frente ao autoritarismo. O fato de os radicais governarem com o Senado e com algumas
provncias dominadas pelos conservadores demonstraria um sinal de que se estava
caminhando para um regime em que a confrontao era permitida, o que caracterstica
dos regimes democrticos. Os autores afirmam que a Argentina foi incapaz de solidificar
uma transio poltica para um regime democrtico com checks and balances.
Os autores apontam um terceiro perodo, de 1930 a 1943, que representara o
abandono das eleies livres e legtimas e o atrelamento da Corte Suprema aos interesses
do novo Executivo. Esse movimento de descrdito nas instituies e no sistema de freios
e contrapesos abriu brecha, segundo os autores, para o fenmeno de o populismo
conquistar a cena poltica no final deste perodo.

59
The political tensions between the Radical party in office and the
displaced Conservative elite coupled with the effects of the Great
Depression, led to a military coup and electoral fraud, which restored
the Conservatives to power [Halperin Donghi41, 2004]. The Argentina
courts began to erode the foundations of their independence and their
crucial role in shaping the beliefs about a system of checks and
balances. The Supreme Court openly approved the military coup of
1930 and countenanced electoral fraud throughout most of the 1930s.
These actions paved the way for the populist policies and institutional
reforms of Juan Peron, which started the final fourth period from 1943
to today. (ALSTON E GALLO, 2007, p.5, grifo nosso).

O ltimo perodo, de 1943 at hoje, marcado inicialmente pelo populismo,


personificado em Pern, teria sido uma consequncia da incredulidade nas instituies da
poca. Alston e Gallo afirmam que a perda do Estado de Direito (the loss of rule of law)
ocorrida com o golpe de 1930 no foi recuperada at hoje:
Figura 3 - Evoluo poltica da Argentina

Golpe de 1930.
A Corte
Suprema apoia
o golpe militar
e tolera fraudes
eleitorais.
The loss of rule
of law

Incredulidade
nas instituies
polticas diante
da eroso do
sistema de
checks and
balances

Populismo
Peron

Peron abre brechas


para uma prtica
presente at hoje que
o impeachment de
juzes da Corte
Suprema e nomeao
de novos ao gosto do
Executivo

Fonte: Da autora. Baseado em Alston e Gallo, 2007.

Chavez aponta que esse fenmeno da falta da independncia do Judicirio argentino


caracterstico do contexto de ultrapresidencialismo latino-americano:
The concentration of power in the president is a principal challenge to
the rule of law across much of Latin America. As a result of executive
supremacy, other state actors lack effective checks on the president.
(CHAVES, 2004, p. 451).

A autora considera quatro prticas informais como indicadores da subordinao


das cortes pelo Executivo: i) a mudana no tamanho (nmero de juzes) da Corte; ii)
violaes na transparncia do processo de nomeao e aprovao de novos juzes; iii)

41

Halperin Donghi, Tulio. La republica imposible (1930-1945). Editorial Ariel, Buenos Aires, 2004.

60

violao proteo do mandato dos juzes (vitaliciedade); e iv) o constrangimento ao


poder de reviso constitucional do Judicirio.
A tabela a seguir resume a histria argentina sob a luz dos indicadores da
subordinao das cortes pelo Executivo:
Quadro 13 - Histria das Prticas Informais na Argentina (1862-1997)
Indicador da subordinao do
Judicirio pelo Executivo

1862-1946

1946-1983

Alfonsn
(1983-1989)

Menem
(1989-1997)

Mudana no tamanho da Corte


Suprema

No

Sim

No

Sim

Presidentes usam processos


opacos no processo de aprovao
de juzes manipulveis

No

Sim

No

Sim

Violao pelo presidente da


vitaliciedade dos juzes

No

Sim

Sim

Sim

Juzes so constrangidos em seu


poder de reviso para no
contrariar os interesses do
Executivo
Nmero de prticas indicativas da
subordinao do Judicirio pelo
Executivo

No

Sim

No

Sim

0 de 4
Alto nvel de
autonomia
das cortes

4 de 4
Subordinao
das cortes ao
Executivo

1 de 4
Alto nvel de
autonomia das
cortes

4 de 4
Subordinao
das cortes ao
Executivo

Fonte: Chavez, 2004, p. 465.

O Quadro 13 apresenta que as garantias constitucionais da autonomia judicial


prevaleceram de 1862 at a ascenso de Pern em 1946. O ano de 1946 marcou a
emergncia de um conjunto de prticas informais que permitiram presidentes controlarem
as cortes. Estas prticas continuaram minando a autonomia judicial ao longo da ditadura
militar (1976-1983). O perodo de 1983 a 1989 marcou a tentativa de retorno histria
argentina pr-Peron, quando as prticas obedeciam s regras formais. Quando Menem
assume o poder em 1989, no entanto, h uma ruptura abrupta com a observncia das
regras formais que vinha sendo empreendida por Alfonsn.
Outros autores tambm apontam a direo poltica menemista nos processos de
deciso do Judicirio (LARKINS, 1998; MOLINELLI; PALANZA; SIN, 1999;
HELMKE, 2002; BRINKS, 2005): (...) Current Argentine president Carlos Menem has
been freely elected but has governed the country as he sees fit, without significant
political impediments, checks and balances, or other regulatory supervision. (Larkins,
1998, p. 423, grifo nosso).
Como observado na primeira linha do Quadro 13, o nmero de juzes da Corte
Suprema argentina no foi uma constante na histria. A Constituio de 1853 estabeleceu

61

o nmero de juzes da Corte em nove. A reforma constitucional de 1860 modificou esta


norma e deixou o nmero aberto ao que dispusessem as leis. No Brasil o nmero de juzes
do STF estabelecido na Constituio e s poderia ser modificado por emenda
constitucional.
Tabela 13 - Nmero de Juzes da Corte Suprema argentina, 1862-2014

Norma
Data
Nmero de
Juzes da
Corte
Suprema

Lei 27
16 Out 1862

Lei 15.271

Lei 16.895

Lei 23.774

Lei 26.183

3 Fev 1960

5 Jul 1966

11 Abr 1990

15 Dez 2006

Fonte: Molinelli, Palanza e Sin, 1999, p. 678 e normas legais aplicveis.

Observa-se que as mudanas casusticas no nmero de membros da Corte para a


formao de maiorias automticas se mantm na atualidade. Uma lei recente na
Argentina lei 26.183 de 2006 dispe, em seu artigo 3, sobre a reduo dos membros
da Corte Suprema para cinco, contudo atualmente42 o nmero de juzes ainda 7. Isso
acontece, pois esse dispositivo previu que a reduo do tamanho da Corte operar da
seguinte forma: desde a entrada vigente da lei, reduzir-se- a sete o nmero de juzes, e
as decises sero adotadas pelo voto de quatro membros (compondo a maioria); a
posteriori, na oportunidade de surgir uma vaga definitiva, ser reduzida para o nmero de
seis juzes, continuando a adotar decises pelo voto favorvel de quatro membros; na
oportunidade de uma nova vaga definitiva, o nmero de membros se reduzir para cinco,
e as decises sero adotadas pela maioria absoluta de seus membros. Atualmente43, dos
sete membros, quatro foram indicados pelo presidente Nstor Kirchner, que editou
tambm esta lei, formando, assim, a maioria automtica que permanece na Era K.
Segundo Chavez (2004), atravs de mecanismos informais como o afastamento
de juzes e a nomeao de juzes manipulveis faz-se possvel que os presidentes
argentinos burlem a engenharia institucional do Poder Judicirio, impedindo que esse
poder exera o seu papel no sistema de freios e contrapesos.
A autora utiliza a competio entre partidos para explicar a variao dos nveis de
independncia do Poder Judicirio:

42
43

Junho de 2014.
Idem.

62
The rule of law results from a balance of power between at least two
political parties, neither of which has monolithic control, meaning that
no highly disciplined party sustains control of both the executive and
legislative branches. Competitive politics creates a climate in which an
autonomous judiciary can emerge. (CHAVEZ, 2004, p. 451, grifo
nosso)
In contrast to party balance, monolithic party control hinders judicial
integrity. A highly disciplined party that controls the legislative and
executive branches for a prolonged period of time can denude the
judiciary of the capacity to act as a control on the executive. (CHAVEZ,
2004, p. 466)

Assim, teramos:
Monolithic party control erosion of checks and balances

Em estudo anterior, Chavez (2003) analisou comparativamente os nveis de


independncia judicial em duas provncias argentinas: San Luis e Mendoza. Os resultados
deste estudo convergem para o que a autora sustenta no estudo supracitado. O estudo
demonstra que apesar de as duas provncias terem uma estrutura constitucional similar, o
sistema de checks and balances funciona de forma bastante diferente devido a uma
composio partidria no poder bastante distinta:
In San Luis the governor subordinated the judiciary and other
countervailing power centers, whereas Mendoza made considerable
progress toward judicial autonomy. Monolithic party control permitted
San Luis's governor to dismantle the autonomy of all countervailing
power centers, creating a vicious cycle in which converging power
centers reinforced one another in a perverse direction, ultimately
reinforcing the governor. In contrast, competition among three parties
in Mendoza bolstered checks on executive power. Multiparty
competition created incentives for all parties to support a system of
checks and balances. (CHAVEZ, 2003, p. 418)

A autora sustenta que apesar de o Estado de Direito no poder ser reduzido a um


aspecto, a independncia do Poder Judicirio um indicador do Estado de Direito em
sistemas ultrapresidencialistas. E demonstra, a partir do estudo comparativo de San Luis
e Mendoza, que as democracias eleitorais s poderiam conquistar o Estado de Direito sob
condies de competio partidria.
A autora conclui ainda que: Preliminary investigation of other Argentine
provinces supports the argument that party competition is the operative variable behind
variations in judicial autonomy. (CHAVEZ, 2003, p. 434).

63

3.1 Desencadeamento da ausncia de checks and balances na relao entre poderes


Judicirio e Executivo na Argentina: a traio estratgica

Helmke (2002) analisa as decises da Corte Suprema argentina, pois a autora


objetiva em seu trabalho estudar as decises de juzes em contextos de insegurana
institucional. Ento, o fato de os juzes da Corte Suprema argentina trabalharem em um
contexto de insegurana institucional j tomado como dado da realidade. A autora
argumenta que a falta de independncia do Poder Judicirio motiva os juzes a, em certas
condies, trarem estrategicamente o governo, uma vez que este comece a perder poder.
O resultado de sua anlise das decises dos juzes entre 1976 e 1995 demonstra um
significante aumento em decises contrrias s posies do governo ocorrendo nos finais
dos perodos ditatoriais e dos mandatos de governos democrticos.
O aspecto da perda de poder em perodos de desfecho de ciclos de mandatos
presente no estudo de Helmke como motivador de comportamentos estratgicos por parte
dos atores do Poder Judicirio consoante teoria, muito difundida na Argentina, do
pato rengo. Ela se originou nos Estados Unidos, como lame duck, cuja definio de um
eleito, que ainda est no cargo, mas no foi, ou no tem chances de ser reeleito seja
porque no h brechas institucionais para a reeleio, seja porque sofre uma crise ou
declnio de popularidade e ento comea a perder apoio at o fim de seu mandato44.
Helmke (2002) demonstra que o Judicirio atua em funo do Executivo quando
decide favoravelmente e contrariamente s posies do governo. Pois, ainda quando
decide contrariamente, est traindo estrategicamente o governo atual, para se manter
(no ser afastado) no prximo governo. De modo que, essas traies estratgicas
coincidem com os trminos dos perodos de mandatos, perodos que coincidem com a
perda de apoio daqueles que esto no poder, ou, no jargo, perodo do pato rengo.
A autora conclui: Assuming that judges wish to avoid sanctions, loyalty to the
current government clearly may not be the best strategy. Instead, once the government in
office begins to lose power, judges will face incentives to engage in strategic defection.
(HELMKE, 2001, p. 293). E, neste mesmo sentido: Under both dictatorship and
democracy Argentine judges tended to support governments when governments were
strong and to desert them when they grew weak. (HELMKE, 2002, p. 301).

Uma aluso ao pato manco que, por ter ficado manco, tem dificuldades de chegar nadando ao final de
seu percurso.
44

64

Essa concluso leva a uma questo maior, que est por trs da falncia do sistema
de checks and balances: a legitimidade do Poder Judicirio. Helmke afirma que: The
legitimacy of judges is compromised by their subservience to the government of the day.
(HELMKE, 2002, p. 301).

3.2 Conceitos e Abordagens sobre a Independncia do Judicirio


Segundo Brinks (2005, p. 596): There are nearly as many definitions and
taxonomies of judicial independence as authors writing about the subject. Owen Fiss45,
por exemplo, classifica noes de independncia com relao ao fato de os juzes serem
(ou no serem) independentes com relao aos partidos em disputa, a outros juzes, ou
outra instituio governamental, que pode ser ou no ser partido poltico. Christopher
Larkins46 tambm foca na imparcialidade (como independncia dos partidos) e na
insularidade poltica (independncia com relao a outros atores polticos).
Brinks levanta que a maioria dos acadmicos reconhecem que os arranjos
institucionais formais se correlacionam muito pouco (algumas vezes at negativamente)
com o real comportamento das cortes quanto a sua independncia. Portanto, atentar-se ao
conceito de independncia formal no seria muito til.
Outros autores que estudam o Poder Judicirio argentino tambm destacaram a
grande distncia que h na Argentina ente as suas regras formais e a realidade
(SMULOVITZ, 1995; LARKINS, 1998; MOLINELLI; PALANZA; SIN, 1999;
HELMKE, 2002; CHAVEZ, 2004). Chavez (2004, p. 452), por exemplo, destaca: On
their own, the formal rules suggest a high degree of judicial autonomy. In reality however,
informal practices have allowed Argentine presidents to control de judiciary, often
overshadowing formal guarantees of political autonomy.
A condio-chave para a independncia do Judicirio, segundo Brinks (2005),
que as preferncias dos juzes sejam suficientemente independentes de qualquer pessoa
que o tenha indicado para o cargo. Desse modo, quem o indicou no teriam potencial de
afetar os resultados de sua deciso, nem o partido de quem o indicou.
Helmke (2002) cita abordagens relativas ao comportamento dos juzes. H a
abordagem legalista, que supe que os juristas se comportam como atores apolticos. Em

45

FISS, Owen M. The Right Degree of Independence. Transition to Democracy In Latin America: The Role Of
The Judiciary 55. Irwin P. Stotzky ed. 1993.
46 LARKINS, Christopher M. Judicial Independence and Democratization: A Theoretical and Conceptual
Analysis, 44 AM. J. COMP. L. 605, 609.101. 996.

65

contraste, h abordagens que focam na ideologia ou na atitude dos juzes, como a


separation-of-powers approach [which] threats judges as rational decision-makers who
are constrained by other institutional actors (EPSTEIN; KNIGHT4748, 1996, 1998;
FEREJOHN; WEINGAST49 1992; SPILLER; GELY50, 1990 apud HELMKE, 2002,
p.291). Contudo, estes estudos esto voltados para a realidade estadunidense. Helmke
destaca a necessidade de estudar o comportamento dos juzes em ambientes de
insegurana institucional, como a Argentina.
Em pases em que h a indicao pelo Executivo, mas no h controle dos juzes
a posteriori, os magistrados podem atuar em suas decises de forma diferente do
esperado. No Brasil, por exemplo, apesar de haver toda uma pesquisa sobre os nomeados,
se suas posies jurdicas vo de encontro ou ao encontro das posies que interessam ao
governo, se estes vo seguir uma espcie de jurisprudncia das prprias decises ou no,
no interfere em sua vitaliciedade no cargo.
No caso de juzes nomeados para a Corte Suprema argentina, no h o mesmo
nvel de poder decisional, conforme destacado por Helmke (2002, p.302): The character
of decisions depends not on the judges sincere reading of the law, but on their ability to
adjust their interpretation of the law in light of the values and preferences of the incoming
government.
Ou seja, a partir da anlise das decises dos juzes argentinos da Corte Suprema,
tem-se que a abordagem de Helmke para a realidade argentina no se enquadra entre as
abordagens que tomam os juzes como atores apolticos nem poderia se enquadrar na
abordagem de separao dos poderes supracitada (separation-of-powers approach), pois
nesta ltima, entende-se que os juzes so decisores racionais que atuam sobre
constrangimentos e motivaes de outros atores.
No entanto, o estudo de Helmke apresentaria uma nova abordagem, a de que os
juzes, por atuarem em um ambiente de insegurana institucional, no esto focados na
deciso em si, mas na posio do governo atual, ou do prximo governo, em relao a
essa deciso. O que est em jogo no constrangimentos e motivaes em relao
deciso, mas em relao ao prprio cargo. Para o ator (juiz) a preocupao deixa de ser
47

EPSTEIN, Lee; KNIGHT, Jack. On the Struggle for Judicial Supremacy. Law and Society Review. v. 30, n. 1, p.
87-120, 1996.
48 ______. The Choices Justices Make. Washington DC: Congressional Quarterly Press, 1998.
49 FEREJOHN, John A.; WEINGAST, Barry. A Positive Theory of Statutory Interpretation. International Review of
Law and Economics. v. 12, 1992.
50 SPILLER, Pablo T.; GELY, Rafael. A Rational Choice Theory of Supreme Court Statutory Decisions with
Applications to the State Farm and Grove City Cases. Journal of Law, Economics and Organizations. v., 6, n. 2, p.
263-300, 1990.

66

pontual a deciso em si e passa a ser estrutural o prprio cargo ou exerccio da


jurisdio. O que est em jogo no sua capacidade de fazer a melhor deciso naquele
caso (nvel conjuntural), mas sua capacidade de fazer a melhor interpretao da posio
do governo atual ou vindouro para manter-se no cargo (nvel estrutural).
No caso do separation-of-powers approach, os atores (juzes) esto otimizando
suas decises; na abordagem de Helmke, os juzes esto otimizando sua permanncia no
cargo. Poderamos, ento, denominar esta abordagem como no-separation-of-powers
approach. Esse conflito intertemporal de interesses obedecer as posies do atual
governo ou do que est por vir revela, acima de tudo, um Poder Judicirio que carece
de independncia institucional.
A ttulo de comparao, poderamos aplicar o separation-of-powers approach ao
Brasil, pois, apesar de as nomeaes ao STF no terem uma iseno poltica, os
nomeados, uma vez no cargo, no sofrem constrangimentos e motivaes de nvel
estrutural como se d no caso argentino. Ou seja, os juzes do STF no tm iseno
poltica (no so apolticos, no tm uma trajetria totalmente livre de ligaes com
algum governo ou partido), mas tm independncia em relao a suas posies e decises
jurdicas.
3.3 O processo de nomeao dos juzes da Corte Suprema argentina frente s
mudanas institucionais
Llanos e Schibber (2008) analisam os impactos das mudanas institucionais nos
trmites parlamentares de aprovao de juzes. As autoras consideram as seguintes
mudanas institucionais relacionadas com o trmite parlamentar de confirmao das
nomeaes: passagem de sesses secretas a sesses pblicas51 (1992), maiorias
qualificadas para aprovar juzes da Corte Suprema (1994), a criao do Conselho de
Magistratura (1998), os decretos 222 e 588 de 200352, e a maior publicidade prvia
aprovao de qualquer categoria de juiz53 (2003).
51

As decises no Senado argentino foram pblicas entre 1854-1877. Contudo, devido a uma mudana no Regimento
Interno da Casa em 1877, os acordos sobre nomeao passaram a ser realizados em sesses secretas por mais de um
sculo (entre 1877 e 1992).
52 O decreto 222/2003 regulou o artigo 99 da Constituio argentina para outorgar nomeao de juzes da Corte
Suprema garantias de publicidade de antecedentes e abrir o processo recepo de objees por parte da sociedade
civil. Por sua vez, dois meses mais tarde, o decreto 588 ampliou esse procedimento para os juzes de tribunais inferiores
e do Ministrio Pblico.
53 Com as reformas de 2003, foram includas maiores garantias para a publicidade das nomeaes. A reforma estipulou
que a Secretaria Parlamentar deveria informar publicamente sobre a entrada de processos de nomeao para o Poder
Judicirio: primeiro, na pgina da Cmara; segundo, no Dirio Oficial; terceiro, em dois dos jornais de maior circulao
de pas.

67

Dentre essas mudanas institucionais, a maior publicidade prvia aprovao de


qualquer categoria de juiz, reforma do regimento interno do Senado de 2003 decorrente
dos decretos de 2003 mencionados, foi a mudana que teve um real impacto sobre o
trmite parlamentar de processos de aprovao de juzes:
A partir de la misma [la reforma del reglamento del Senado en 2003]
no slo desaparecen complemente los trmites acelerados, sino que el
proceso de tramitacin en su conjunto se torna ms lento. En efecto, es
slo durante el perodo de Kirchner que nuestra base de datos no
registra trmites de nombramientos de jueces que duren menos de 20
das. (), dada su condicin de presidente mayoritario, esta lentitud del
proceso llama la atencin y sera, por tanto, atribuible a los mayores
condicionamientos que las reglas imponen para la publicidad de los
jueces propuestos. Recordemos que ya desde 1992 actores externos al
mbito parlamentario y poltico, como las ONG, pueden intervenir
supervisando y presentando objeciones a los candidatos, pero slo a
partir de 2003 el Senado se comprometi a difundir activamente el
perfil de los candidatos al Poder Judicial antes de confirmarlos.
(LLANOS e SCHIBBER, 2008, pp. 630 e 631, grifo nosso).

importante observar com base nos dados apresentados por Llanos e Schibber
na tabela a seguir a estabilidade da maioria no Senado, independentemente das
mudanas institucionais do regime.
Tabela 14 - Composio da Comisso de Acordos do Senado argentino por bloco poltico

Ano

Composio da Comisso (%)


PJ UCR Outros

Composio do Senado (%)


PJ UCR Outros

1983-1988
56,6
44,4
0
45,7
39,1
15,2
1989
54,5
36,4
9,1
45,7
39,1
15,2
1990-1991
72,7
18,2
9,1
56,5
30,4
13,1
1992
54,5
36,4
9,1
56,5
30,4
13,1
Mar-Jun 1993
60
30
9,1
56,5
22,9
18,8
Jun-1993 - 1995
63,6
27,3
10
58,3
22,9
18,8
Out-1996- 1997
55,6
33,3
9,1
55,5
29,2
15,3
Out-Dez 1997
52,9
35,3
11,1
55,5
29,2
15,3
1998
55,6
33,3
11,8
55,5
29,2
15,3
1999-2001
61,1
33,3
11,1
55,5
30,6
13,9
2002
61,1
33,3
5,6
56,9
30,6
12,5
2003
60
33,3
6,7
56,9
30,6
12,5
2004-2005
60
33,3
6,7
55,6
29,2
15,3
abr-2006 - 2007
66,7
26,7
6,7
56,9
18,1
25
Fonte: Llanos e Schibber, 2008, p. 617. Elaborado com base em informaes fornecidas pela Direccin
General de Comisiones del Honorable Senado de la Nacin.

Os presidentes justicialistas (Menem 1989-1999; Duhalde 2001-2003; Kirchner


2003-2007) sempre contaram com maiorias absolutas no Senado, os dois presidentes
radicais (UCR) s conseguiram um contingente legislativo levemente inferior a 40% das
bancadas no caso de Alfonsn (1983-1989) e de 30 % no de De la Ra (1999-2001).

68

Observamos que o PJ controlou a maioria na Comisso de Acordos54 desde 1983, o que


quer dizer que esteve em condies de fazer fracassar as reunies da comisso j que,
segundo o artigo 100 do Regimento, esta necessita contar com qurum de mais da metade
de seus integrantes para comear suas reunies.
Como foi mencionado aqui em outros captulos, com a reforma constitucional de
1994, os senadores passaram a ser eleitos diretamente, a representao aumentou de dois
para trs senadores por provncia, os mandatos foram diminudos de nove para seis anos
e a renovao por teros se manteve, ainda que por binios, ao invs de trinios. As
mudanas institucionais foram incorporadas gradualmente, durante um perodo de
transio, que culminou com a renovao total do Senado em 2001. Outra mudana
importante da reforma constitucional de 1994 foi o qurum para aprovao dos
magistrados indicados, que passou a ser de maioria qualificada de dois teros.
importante notar, portanto, que a maioria estvel em dois sentidos: no s se
adequa a novas regras de composio eleies diretas, ao invs de indiretas, e aumento
no nmero de vagas para o Senado , como tambm em termos de adequao de
composio de maioria para o novo qurum qualificado na Comisso de Acordos do
Senado. Essa maioria cresceu a ponto de alcanar 66,7% da Comisso, qurum necessrio
para a aprovao automtica de indicaes para cargos da magistratura.
Outra informao levantada por Llanos e Schibber junto Direo Geral de
Comisses do Senado foi que de 1990 a 2007 (perodo analisado pelas autoras), a
presidncia da Comisso de Acordos foi ocupada por senadores justicialistas.
Atualmente55, a presidncia da Comisso de Acordos, continua sendo de senador
justicialista (Senador Marcelo Alejandro Horacio Guinle), e o partido conta com uma
maioria de membros de 64,7% da Comisso56. Desse modo, nota-se que o PJ continua
contando com os recursos polticos necessrios para nomeao e afastamento de ministros
da Corte Suprema, alm de outras atribuies de nomeao para cargos da magistratura
que so de competncia do presidente, com aprovao do Senado.
Nota-se que, independentemente das mudanas institucionais pelas quais
passaram a Argentina nos ltimos anos, a maioria no Senado e na Comisso de Acordos
se mantem. Esta estabilidade da maioria pode anular as foras do sistema de freios e
contrapesos em relao aos processos de nomeao e afastamento de magistrados.
Comisso de Acordos do Senado argentino, compete, conforme artigo 82 do Regimento Interno: dictaminar sobre
los acuerdos pedidos por el Poder Ejecutivo para el nombramiento o remocin de funcionarios pblicos.
54

55

Junho de 2014.

56

Fonte: http://www.senado.gov.ar/parlamentario/comisiones/info/71. Acesso em 28/04/2014.

69

3.4 As reformas institucionais e seus impactos na Argentina e a judicializao da


poltica no Brasil
A questo que fica se realmente alguma coisa mudou durante o governo do
presidente Nstor Kirchner. Brinks destaca que apesar de prometer que combateria a falta
de independncia do Judicirio no contexto social do Que se vayan todos:
Kirchner thus faced a dilemma - on the one hand, a politicized and
openly partisan Supreme Court, discredited and the subject of popular
and elite demands for resignation or impeachment - while on the other,
the appearance that by removing all the sitting justices he would himself
be simply perpetuating a long tradition of appointing subservient
justices that would compound and extend the problem. Kirchner
adopted two strategies to solve this dilemma: he crafted a new rule
governing judicial appointments and he adopted a middle ground on
judicial turnover, targeting only the most notorious of the justices for
removal and (apparently) attempting to stop short of a number that
would give his appointees a majority on the Court. (BRINKS, 2005, p.
608 e 609, grifo nosso.)

Com os decretos de 2003, anteriormente mencionados, passou-se a um processo


com mais informaes sobre os nomeados. Cidados tm a oportunidade de levantar
questes relacionadas adequao dos candidatos para o cargo. uma mudana
institucional considervel para o processo de nomeao de juzes, que, at 1992, passavase despercebidamente em sesses secretas57. Pode-se argumentar sobre essa mudana que
no passa de um decreto presidencial, que carrega consigo a fora de decreto e no de
uma lei. Que assim como um presidente promulga um decreto, outro poder anul-lo,
editando outro com disposies contrrias. Contudo, a partir do momento que esse
decreto entrou na esfera jurdica e ganhou a prtica de nomeaes vigente, dar um passo
atrs desse avano democrtico no seria to simples do ponto de vista do custo poltico
para quem o fizesse. A questo da nomeao de juzes para a Corte Suprema tem um alto
nvel de visibilidade poltica, mudar as regras do jogo uma vez colocadas, no seria um
procedimento fcil (BRINKS, 2005).
Seguindo o conceito de independncia do Judicirio de Brinks58, como
independncia decisria dos juzes, os decretos de Kirchner teriam criado uma maior
independncia, pois estes ficariam menos vinculados ao presidente como nico ator de

57

As decises no Senado argentino foram pblicas entre 1854-1877. Contudo, devido a uma mudana no Regimento
Interno da Casa em 1877, os acordos sobre nomeao passaram a ser realizados em sesses secretas por mais de um
sculo (entre 1877 e 1992).
58 Conceito apresentado na sesso 3.2 deste captulo.

70

peso de sua nomeao. As preferncias dos juzes no seriam mais influenciadas por esse
ator somente, uma vez que o processo de nomeao, a partir dos decretos, passa, de certa
forma, pelo crivo da sociedade civil, que confere seu currculo e opina sobre sua
adequao ao cargo. Dessa forma, o poder de influncia sobre o processo decisrio dos
juzes passa a ser mais difuso, uma vez que se descentralizaria da figura do presidente
para vrios atores da sociedade civil.
In summary, the new decree generates greater capacity for political
control over the preferences of judicial nominees but vests some portion
of that control in a more diffuse and diverse set of actors, thus increasing
the likelihood of creating more preference independence on the
Supreme Court. (BRINKS, 2005, p. 610, grifo nosso)

Contudo, a segunda manobra de Kirchner sobre o Judicirio, de impeachment de


juzes da Corte, fez com que as expectativas de mudana ficassem desacreditadas:
(), the nearly wholesale removal of justices associated with Menem
especially given that Menem ran against Kirchner and lost in the election
immediately preceding the impeachments is on its face a straightforward
continuation of the practice that marked the last fifty years of the Courts
history. (BRINKS, 2005, p. 610, grifo nosso)

Quanto s relaes Executivo-Judicirio no Brasil, h literaturas que apontam uma


anlise oposta do que foi levantado sobre o cenrio argentino. Por exemplo, Brinks (2005,
p. 613) levanta que: In contrast to the Argentine Supreme Court, however, the courts in
Brazil have been accused of being overly rather than insufficiently independent ().
No Brasil, alm de haver essa maior independncia do Judicirio, este estaria
extrapolando na balana de equilbrio entre poderes, o que ficou representado pelo termo
judicializao da poltica no Brasil. O termo judicializao foi primeiramente
empregado por Vallinder59 em 1994 (apud CASTRO, 1997). Segundo Maciel e Koerner
(2002), a concepo original de judicializao da poltica marcada por uma concepo
formal das atribuies e das relaes entre os poderes. Esses mesmos autores destacam
que, no Brasil, o debate pblico incorporou a expresso num sentido fortemente
normativo e provocou a proliferao dos seus sentidos em perspectivas divergentes.
Segundo Castro (1997), a judicializao da poltica corresponde a um fenmeno
observado em diversas sociedades contemporneas. Esse fenmeno, segundo a literatura
que tem se dedicado ao tema, apresentaria dois componentes: (1) um novo "ativismo
judicial", isto , uma nova disposio de tribunais judiciais no sentido de expandir o
59

VALLINDER, Torbjrn. The judicialization of politics - a world-wide phenomenon: introduction. International


Political Science Review, 15 (2), p. 91-9, 1994.

71

escopo das questes sobre as quais eles devem formar juzos jurisprudenciais (muitas
dessas questes at recentemente ficavam reservadas ao tratamento dado pelo Legislativo
ou pelo Executivo); e (2) o interesse de polticos e autoridades administrativas em adotar
(a) procedimentos semelhantes aos processos judiciais e (b) parmetros jurisprudenciais
em suas deliberaes (muitas vezes, o Judicirio politicamente provocado a fornecer
esses parmetros).
Segundo Castro (1997), a judicializao da poltica ocorre porque os tribunais so
chamados a pronunciar-se nos casos em que o funcionamento do Legislativo e do
Executivo se mostram falhos, insuficientes ou insatisfatrios.
A partir do exposto, h indcios de que haveria no Brasil o fenmeno da
judicializao da poltica, enquanto que na Argentina predominaria a politizao do
Judicirio. Sobre este ltimo ponto, alm da literatura apresentada que destaca a prtica
de impeachment de juzes na Argentina, mais recentemente ocorreu a reforma do
Judicirio. A atual presidente props reformas, que passaram no Legislativo, no sentido
de eleies diretas para os membros do Conselho de Magistratura e limitaes de
liminares contra o governo60. A reforma, que chegou a entrar em vigor, incluindo eleies
diretas para o Conselho que nomeia e destitui juzes61 de tribunais inferiores,
partidarizaria esse Conselho, cujo controle ficaria nas mos da maioria governista62.
poca da aprovao da Reforma, a oposio acusou Cristina Kirchner de tentar
politizar a Justia, j que os juzes teriam de entrar em partidos e obter verbas para
campanhas. Assim, a legenda que vencesse as eleies teria poder para designar ou
suspender um juiz. O constitucionalista Daniel Sabsay considera que a eleio por voto
popular dos integrantes do Conselho da Magistratura " o pior dos cenrios, pois teremos
um Judicirio alinhado com o governo"63.
A Corte Suprema, contudo, declarou inconstitucional parte da reforma de Cristina
Kirchner64.

Seis

dos

sete

membros

da

Corte

Suprema

reconheceram

inconstitucionalidade de artigos do plano de reforma aprovado pelo Legislativo. A Justia


60

PALACIOS, A. Cristina prope reforma da Justia. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 10 abr. 2013. Internacional
A15.
61 Uma vez que at hoje o Consejo de la Magistratura de la Nacin no implementou o mtodo de seleo de juzes
por concurso pblico.
62 GUIMARES, M. Argentina pe reforma do Judicirio em vigor. O Estado de S. Paulo, So Paulo, 1 mai. 2013.
Internacional A18.
63 PALACIOS, A. Oposio diz que Cristina quer controlar a Justia. O Estado de S. Paulo, 28 abr. 2013.
Internacional. Disponvel em: http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,oposicao-diz-que-cristina-quer-controlara-justica,1026376,0.htm. Acesso em 07.05.2014.
64 Suprema Corte limita reforma de Cristina. O Estado de S. Paulo, 19 jun. 2013. Internacional. Disponvel em:
http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,suprema-corte-limita-reforma-de-cristina,1044229,0.htm. Acesso em
07.05.2014.

72

tambm decretou invlida a convocao das eleies para o Conselho da Magistratura,


que ocorreriam juntamente com as do Legislativo em 2013. Alm da eleio direta de
magistrados, outro ponto retirado foi o da a ampliao do poder do governo sobre medidas
cautelares impetradas contra o Estado.

3.5 Entendendo as nomeaes para o STF no Brasil


Lemos e Llanos (2013) estudam o processo de nomeao para o Supremo Tribunal
Federal brasileiro de Sarney a Lula. As autoras demonstram que nas relaes com o
Senado, a antecipao presidencial prevalece sobre a dominncia presidencial.
Dominncia e antecipao presidencial so teorias relacionadas verificao de quem
influencia as nomeaes:
(...) led to a debate condensed into two competing theories: presidential
dominance and presidential anticipation. The first theory claims that the
president chooses whomever he or she pleases and that the Senate agrees
because of a norm of deference to the president (Moe65 1985, 1987). The
second theory argues that the president takes into account the Senates
preferences before the formal nomination - or, in other words, both the
president and the Senate influence the appointment process (Chang66 2001;
Hammond and Hill67 1993; Nokken and Sala68 2000; Snyder and
Weingast69 2000). (LEMOS; LLANOS, 2013, p.79)

No Brasil, diferentemente dos outros pases da Amrica Latina, os juzes tm


estabilidade no cargo: () in fact, Brazil is the only country in the region [Latin
America] in which judicial turnover does not significantly change during the first months
of a new administration (PREZ-LIN; CASTAGNOLA70 2009, apud LEMOS;
LLLANOS, 2013, p.107). Os juzes deixam o cargo, predominantemente devido
aposentadoria compulsria, e raras vezes para seguirem outra carreira71. De modo que, o
65MOE,

Terry. Control and Feedback in Economic Regulation: The Case of the NLRB. American Political Science
Review. 79: 10941116. 1985.
_______. An Assessment of the Positive Theory of Congressional Dominance. Legislative Studies Quartely. 12, 4:
475520.1987.
66 CHANG, Kelly. The President Versus the Senate: Appointments in the American System of Separated Powers and
the Federal Reserve. Journal of Law, Economics, and Organization. 17, 2: 31955. 2001.
67 HAMMOND, Thomas; HILL, Jeffrey. Deference or Preference? Explaining Senate Confirmation of Presidential
Nominees to Administrative Agencies. Journal of Theoretical Politics. 5, 1: 2359. 1993.
68 NOKKEN, Timothy; SALA, Brian. Confirmation Dynamics: A Model of Presidential Appointments to Independent
Agencies. Journal of Theoretical Politics. 12, 1: 91112. 2000.
69 SNYDER, Susan; WEINGAST, Barry. The American System of Shared Powers: The President, Congress, and the
NLRB. Journal of Law, Economics, and Organization. v. 16, n. 2 (October): 269305. 2000.
70 PREZ-LIN, Abal; CASTAGNOLA, Andrea. Presidential Control of High Courts in Latin America: A LongTerm View (19042006). Journal of Politics in Latin Amrica. 1, 2: 87114. 2009.
71 Como, por exemplo: Francisco Rezek que saiu para ser Ministro das Relaes Exteriores (governo Collor) e depois
foi nomeado novamente ao STF; Clio Borja para ser Ministro da Justia (governo Collor); e Nelson Jobim para ser
Ministro da Defesa (governo Lula).

73

fato de a deciso de sada ser na maioria das vezes devido aposentadoria compulsria,
gera previsibilidade de quando surgiro novas vagas para o Supremo (LEMOS;
LLANOS, 2013).
Os presidentes brasileiros teriam sucesso em suas nomeaes de ministros do STF
100% de aprovao dos nomeados pelo Senado devido ao fato de investirem esforos
no momento da seleo, quando os potenciais candidatos so testados pela comunidade
poltica e jurdica: a Casa Civil e o Ministrio da Justia participando no processo
informal de escolha, juntamente com as coalizes no Congresso; as opes so testadas
pela OAB, AMB, pelo prprio STF e pela opinio pblica atravs da imprensa. Observouse que, pelos editoriais, antes mesmo de vagar o cargo de Ministro do Supremo, j se
inicia a discusso sobre possveis nomeados. Atores formais e informalmente envolvidos
no processo de escolha dos Ministros so filtros sobre a aprovao (LEMOS; LLANOS,
2013).
A aprovao uniforme dos candidatos pelo Senado coexiste com diferentes
padres de recrutamento dos candidatos. Algumas vezes os presidentes conseguem
selecionar candidatos prximos a seu governo, algumas vezes a primeira escolha de
candidato descartada devido falta de consenso. O tipo de coalizo que o governo
enfrenta e o nmero de vagas que surgem ao longo do seu mandato afetam as chances de
o presidente impor um candidato mais prximo (LEMOS; LLANOS, 2013).
Somente quando h o surgimento de muitas vagas ao longo do mandato do
presidente, que este pode indicar um candidato prximo, pois se entende que ele j
atendeu s preferncias da coalizo e a prxima nomeao poder atender s suas prprias
preferncias72. Esse fato se deve combinao de modelo majoritrio com modelo
consociativo:
() Brazilian presidents operate at the center of a political system with
contradictory incentives including both majority and consensual
elements (LIJPHART73 1999) a situation that sometimes allows them to
impose their views and sometimes forces them to negotiate (PEREIRA et
al.74 2009). (LEMOS; LLANOS, 2013, p.78)

As autoras tambm destacam que, em modelos que combinam o consociativismo,


como no Brasil, no h a tendncia de percepo de que os Ministros do Supremo so
72

Casos dos Ministros Rezek na presidncia Collor de Mello, Gilmar Mendes na presidncia FHC e Dias Toffoli na
presidncia Lula da Silva.
73 LIJPHART, Arend. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-six Democracies. New
Haven: Yale University Press. 1999.
74 PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RAILE, Eric. Presidencialismo de coalizo e recompenses paralelas:
explicando o escndalo do mensalo. In Legislativo brasileiro em perspectiva comparada, ed. Magna Incio and Lucio
Renn. Belo Horizonte: Editora UFMG. 20734. 2009.

74

deste ou daquele partido, como acontece nos modelos majoritrios. Nos modelos
majoritrios h a identificao clara dos Ministros com o partido do presidente que o
nomeou, como se passa na Argentina e nos Estados Unidos. Por exemplo, Arraes (2009)
observa que apenas dois dos nove ministros da Suprema Corte dos Estados Unidos at
o final de 2008 haviam sido nomeados por Bill Clinton, o que permitia comprovar um
perfil conservador daquela Corte: O prprio Bush Jr., teve a oportunidade de nomear na
segunda parte de seu mandato dois [ministros] John Roberts e Samuel Alito o que
reforou o carter reacionrio daquela corte (ARRAES, 2009, p. 3). Nesse sentido, h
uma ligao entre a nomeao e o perfil de posicionamento dos juzes75. No Brasil,
contudo, essa identificao no faz tanto sentido, ela fica marcada com os Ministros de
casos de exceo, como o caso dos Ministros Rezek, Gilmar Mendes e Dias Toffoli.
Tabela 15 - Nmero de Nomeaes ao STF no Brasil (1985-2014)

Presidente
Jos Sarney
Fernando Collor de Mello
Itamar Franco
Fernando Henrique Cardoso
Lula da Silva
Dilma Rouseff
Total

Perodo
198590
199092
199294
19952002
200310
2011-14*

Quantidade
5
4
1
3
8
4
22

Fonte: Lemos e Llanos, 2013, p. 82.


* Dados atualizado pela autora at maio de 2014.

Chamaria a ateno que, atualmente76, oito dos onze Ministros do STF terem sido
nomeados pelo PT, contudo pela independncia conferida Corte mxima brasileira,
somada ao modelo majoritrio misturado com o consociativo, no h uma percepo de
identificao do STF como uma Corte petista.
Este estudo (LEMOS; LLANOS, 2013), consoante os estudos de Llanos e
Schibber (2008) e Chavez (2003, 2004), aponta a importncia do arranjo do sistema
partidrio para o entendimento do objeto de estudo:

We have shown that majority coalition governments do not operate as


single-party majority governments. If, in the latter, presidents can select
candidates they are close to without major restrictions, the type of coalition
that supports the president in coalition governments will affect
appointments in different ways: the more homogeneous the coalition, the
more chances the president will have to appoint a candidate close to her or
him. But majority heterogeneous coalitions involve more compromises,
75

Atualmente, o perfil daquela Corte est mais equilibrado, com quatro juzes nomeados pelos Democratas e cinco
pelos Republicanos.
76

Junho de 2014.

75
and as a result, presidents may be forced to nominate candidates who are
the product of political agreements. Besides, the nature of Brazilian
legislative parties necessitates that nominees be closer to the center of the
ideological spectrum; therefore, great ideological moves do not often take
place. (LEMOS; LLANOS, 2013, p. 94, grifo nosso)

3.6 Consideraes Finais do Captulo


A partir do que foi visto, a abordagem de Helmke sobre as relaes ExecutivoJudicirio na Argentina no se enquadra entre as abordagens que tomam os juzes como
atores apolticos, nem poderia se enquadrar na abordagem de separao dos poderes
mencionada (separation-of-powers approach), pois, nesta ltima, entende-se que os
juzes so decisores racionais que atuam sobre constrangimentos e motivaes de outros
atores.
No entanto, pode-se dizer que o estudo de Helmke apresenta uma nova
abordagem, a de que os juzes, por atuarem em um ambiente de insegurana institucional,
no esto focados na deciso em si, mas na posio do governo atual, ou do prximo
governo, em relao a essa deciso. O que est em jogo no constrangimentos e
motivaes em relao deciso, mas em relao ao prprio cargo. Para o ator (juiz) a
preocupao deixa de ser pontual a deciso em si e passa a ser estrutural o prprio
cargo ou o exerccio da jurisdio. O que est em jogo no a sua capacidade de fazer a
melhor deciso naquele caso (nvel conjuntural), mas a sua capacidade de fazer a melhor
interpretao da posio do governo atual ou vindouro para se manter no cargo (nvel
estrutural).
No caso dos estudos do separation-of-powers approach, os atores (juzes) esto
otimizando suas decises, na abordagem de Helmke, os juzes esto otimizando sua
permanncia no cargo.

Poderamos, ento, denominar esta abordagem como no-

separation-of-powers approach. Esse conflito intertemporal de interesses obedecer as


posies do atual governo ou do que est por vir revela, acima de tudo, um Poder
Judicirio que carece de independncia institucional.
A ttulo de comparao, poderamos aplicar o separation-of-powers approach ao
Brasil, pois, apesar de as nomeaes ao STF no terem uma iseno poltica, os
nomeados, uma vez no cargo, no sofrem constrangimentos e motivaes de nvel
estrutural, como se d no caso argentino. Ou seja, os juzes do STF no tm iseno
poltica (no so apolticos, no tm uma trajetria totalmente livre de ligaes com
algum governo ou partido), mas tm independncia em relao a suas posies e decises

76

jurdicas. De acordo com Lemos e Llanos (2013, p. 78): Unlike other cases in the region,
Brazil combines powerful presidents with powerful and independent courts.. O que fica
marcado nas relaes entre Poderes Executivo e Judicirio no Brasil o carter de
independncia decisria e de estabilidade no cargo, aspectos incomuns no contexto latinoamericano.

77

CONSIDERAES FINAIS
Vimos que Brasil e Argentina so os nicos pases da Amrica do Sul que
combinam federalismo e bicameralismo. Alm disso, ambos coincidem quanto ao
bicameralismo simtrico, pois se entende que as atribuies so distribudas de forma
equilibrada entre as duas Cmaras. Ambos utilizam o sistema eleitoral majoritrio para o
Senado e o proporcional para a Cmara dos Deputados.
A distino entre os dois pases est na lista para a eleio proporcional: no Brasil
aberta, e na Argentina, fechada. Este aspecto diferente do sistema eleitoral sistema
proporcional de lista aberta/fechada atuou nas expectativas de reeleio dos
parlamentares, afetando seu engajamento frente a seu leque de atribuies. Chegando a
afetar, consequentemente, os mecanismos de checks entre Poderes.
Observou-se que, no perodo democrtico recente (redemocratizao 2013), no
h, de forma geral, montagem de governos de coalizo na Argentina. No Brasil, por outro
lado, predominante a formao de governos com apoio multipartidrio no Legislativo.
No perodo democrtico recente, todos os presidentes foram minoritrios inicialmente e
tiveram de recorrer ao arranjo de coalizes, para compor maioria.
Na Argentina, predomina o contrrio. Os presidentes justicialistas, que
governaram a maior parte do tempo (aproximadamente 80% do perodo democrtico
recente), constituram maiorias ou quase maiorias em ambas as Casas do Congresso. Isso
lhes permitiu, inclusive, a proposio e aprovao de agendas opostas, se compararmos
as agendas menemista, mais liberal, e kirchnerista, mais estadocntrica (ZELAZNIK,
2012).
As relaes Executivo-Legislativo no Brasil no so predominantemente
marcadas pelo sucesso e dominncia do Executivo como inicialmente poderia parecer a
partir dos dados longamente observados na nossa democracia recente. A reinterpretao
desses dados luz das no decises e da coordenao no processo de formao da agenda
(FIGUEIREDO; LIMONGI, 2009), bem como no processo de converso das leis
(FREITAS, 2013), demonstra que o processo de coordenao exgena77 entre Poderes
ocorre a priori e ao longo do processo legislativo. Essa coordenao exgena entre
Poderes Legislativo e Executivo no Brasil, contrasta com a coordenao endgena
intrapartidria que predomina na Argentina.

77

Para os conceitos de coordenao exgena e endgena, ver nota 36.

78

Sobre a diferena entre as MPs e os DNUs, vimos que as MPs tm vigncia por
um perodo limitado. Se ambas as Casas no votarem pela aprovao da MP, esta perde
vigncia (caduca). De forma contrria, na Argentina, o silncio legislativo significa
aprovao tcita ou implcita, o que faz com que o decreto conserve sua validade, a menos
que ambas as Casas votem contrariamente a ele.
Comparativamente, no caso brasileiro se concede mais poder ao Congresso, pois
o seu silncio revoga a Medida Provisria; enquanto que no caso argentino se atribui mais
poder ao Executivo, pois este pode contar com a vigncia do decreto apesar do silncio
do Legislativo.
Outros aspectos relacionados aos DNUs ressaltam o maior poder do Executivo
nesta relao. O Congresso no pode modificar o DNU proposto pelo Executivo (regime
de livro fechado): ele pode somente aprovar ou rejeitar. Caso o Congresso rejeite
totalmente, o DNU arquivado; mas, caso o Legislativo rejeite/aprove parcialmente o
DNU, o presidente dispe de veto forte em relao a essa fragmentao de sua proposta
original. No Brasil, as MPs esto sujeitas apreciao em livro aberto pelo Congresso.
As modificaes e rejeies/aprovaes parciais esto sujeitas a veto fraco do Executivo.
Nota-se, nesse sentido, uma diferente gradao na balana de Poder. Quanto s relaes
Executivo-Legislativo nestes dois pases, mais especificamente quanto capacidade de
alterao do status quo de forma unilateral (via MPs/DNUs), o Executivo argentino
muito mais forte, do ponto de vista institucional, nesta relao, do que o Executivo
brasileiro.
O Poder Judicirio brasileiro encontra-se mais amparado na Constituio do que
o argentino. No s em termos de estrutura, como tambm de garantias violao de sua
independncia.
O Poder Judicirio argentino minimamente tratado na Constituio e a Corte
Suprema colocada par a par com os tribunais inferiores quanto a assuntos concernentes
constitucionalidade das leis frente Constituio da Nao. Diferentemente, no Brasil,
alm desse controle concreto e difuso, h o controle abstrato concentrado no STF78.
Nesse sentido, cria-se mais mecanismos de checks no Brasil, uma vez que o Judicirio

78

Os legitimados a instar o STF, no controle abstrato, a se manifestar sobre a (in)constitucionalidade de uma lei so
(art. 103/CF): i) o Presidente da Repblica; ii) a Mesa do Senado Federal; iii) a Mesa da Cmara dos Deputados; iv) a
Mesa de Assemblia Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal; v) o Governador de Estado ou do
Distrito Federal; vi) o Procurador-Geral da Repblica; vii) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
viii) partido poltico com representao no Congresso Nacional; e ix) confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional.

79

pode declarar, com eficcia erga omnes e no s inter partes, a inconstitucionalidade de


uma lei.
Dado o contexto institucional do Poder Judicirio apresentado ao longo desta
dissertao, temos que o Judicirio na Argentina menos institucionalizado que no Brasil.
O Poder Judicirio argentino mostrou-se, ao longo da histria recente, sujeito a casusmos
diversos: impeachment de juzes da Corte Suprema, mudanas no tamanho da Corte,
previso de concursos pblicos para cargos da magistratura no realizada, entre outros
aspectos tratados. A insegurana institucional da carreira de juiz j tomada como dado
de partida para o estudo de seu comportamento. A traio estratgica apresenta um
contexto em que predomina a abordagem do no-separation-of-powers.
No Brasil, a estruturao do Judicirio exaustivamente disposta na Constituio,
estando as modificaes relativas sua estruturao sujeitas a um intrincado processo de
aprovao: qurum qualificado sujeito a dois turnos de votao em cada Casa.
Observou-se que a independncia do Judicirio tomada como fator essencial ao
Estado de direito, e que um Judicirio politicamente malevel o principal obstculo para
a sua realizao (ALSTON; GALLO, 2007; CHAVEZ, 2004). Somente um Judicirio
minimamente independente pode checar abusos de poder.
Em relao aos processos de nomeao dos juzes das cortes supremas, vimos que
na Argentina, a estabilidade da maioria no Senado e na Comisso de Acordos pode anular
as foras do sistema de freios e contrapesos em relao aos processos de nomeao e
afastamento de magistrados. Podemos dizer que prevalece, naquele pas, a dominncia
presidencial tanto nos processos de nomeao e afastamento de juiz, quanto nos processos
decisrios do juiz quando nomeado.
Observou-se tambm que a maior publicidade prvia aprovao de qualquer
categoria de juiz alterou, em alguma medida, a independncia decisria dos juzes. Uma
vez que h essa publicidade, e o indicado passa pelo crivo da opinio pblica, o poder de
influncia sobre o processo decisrio dos juzes passa a ser mais difuso, e menos
centralizado no presidente que o indicou (BRINKS, 2005).
Todas essas diferenas nos levam a apontar indcios de politizao do Judicirio,
na Argentina; enquanto que no Brasil, em movimento oposto, predomina o fenmeno da
judicializao da poltica. A judicializao da poltica ocorre, porque os tribunais so
chamados a se pronunciar onde o funcionamento do Legislativo e do Executivo se
mostram falhos, insuficientes ou insatisfatrios (CASTRO, 1997).

80

A estabilidade dos juzes no cargo, que confere independncia ao Judicirio


brasileiro, exceo na Amrica Latina (PREZ-LIN AND CASTAGNOLA79 2009,
apud LEMOS; LLANOS, 2013). Essa estabilidade, permite a previso de quando surgiro
novas vagas por aposentadoria compulsria (motivo predominante do surgimento de
novas vagas no Supremo). Esse contexto permite a antecipao presidencial sobre os
indicados ao STF. De modo que, no Brasil prevalece a antecipao, e no a dominncia
do Executivo em relao aos nomeados ao STF. Essa antecipao se d devido coalizo
e pode, eventualmente, no acontecer, conforme o nmero de vagas que surgem para o
STF ao longo do mandato (LEMOS; LLANOS, 2013).
Vimos que a promessa de reduo da dominncia do Executivo, reforando a
autonomia do Judicirio, firmada no Pacto de Olivos, via reforma constitucional argentina
de 1994, foi muito mais uma manobra para a reeleio de Menem, do que qualquer
mudana na balana de poder. O Consejo de la Magistratura de la Nacin, por exemplo,
institudo para a seleo de juzes dos tribunais inferiores mediante concursos pblicos,
s foi de fato criado em finais de 1998, contudo at hoje no h concursos para os cargos
da Magistratura. Na Argentina ainda impera predominantemente, em todas as esferas, o
mtodo subjetivo de seleo para os cargos pblicos estveis e temporrios.
Vimos tambm que o Chefe de Gabinete, institudo para minorar o poder
presidencial, teve suas atribuies longamente dispostas no texto constitucional (treze
incisos do artigo 100 da CN), no entanto se resume, de fato, em um ministro sem
pasta/porta-voz do governo.
Autores como Chavez (2003, 2004) e Brinks (2005) utilizam a competio entre
partidos para explicar a variao dos nveis de independncia do Poder Judicirio.
No caso deste estudo, mais do que analisar comparativamente a engenharia
institucional de diviso dos poderes e o sistema de freios e contrapesos, o achado mais
relevante foi o de que a separao entre os poderes est muito mais dependente da
incidncia do sistema partidrio.
Como foi dito na Introduo desta dissertao, sabe-se que as mudanas
institucionais remodelam as relaes entre atores e, estendendo isso para o nvel macro,
remodelam as relaes entre Poderes. Contudo, as reformas institucionais recentes
mostraram-se limitadas para mudar o contexto de ultrapresidencialismo argentino, devido
a presena de um partido hegemnico, que, como foi visto ao longo deste estudo, dilui as
79

PREZ-LIN, Abal; CASTAGNOLA, Andrea. Presidential Control of High Courts in Latin America: A LongTerm View (19042006). Journal of Politics in Latin Amrica. 1, 2: 87114. 2009.

81

relaes entre poderes. Vimos que, na histria recente argentina, o monolithic party
control desabilita o funcionamento do sistema de freios e contrapesos. Smulovitz (1995)
afirma que o avano institucional falando sobre a reforma constitucional de 1994, mas
isso se aplica tambm s outras mudanas institucionais apresentadas abre janela de
oportunidade para novas formas de relaes entre poderes. No entanto se argumenta que,
em razo do sistema partidrio, as mudanas institucionais so praticamente incuas.
como se o partido hegemnico permitisse que algumas mudanas sejam feitas
formalmente, para dar uma certa legitimidade a um sistema que, na prtica, permanece
sendo dominado, sobretudo, pela fora do partido.
Em uma conjuntura de partidarizao dos ramos dos trs poderes, difcil
imaginar que dois desses ramos (Legislativo e Judicirio) se voltem contra o ramo mais
forte de poder. Novas configuraes partidrias podero fazer com que as mesmas regras
do jogo passem a valer de uma forma diferente:

(...), es indudable que dichas interpretaciones tienden a soslayar el


hecho que el poder es un atributo relacional. Y que por lo tanto las
normas institucionales resultantes dependern, no slo de las reglas sino
tambin de las capacidades y de la forma en que los otros organizan sus
recursos para restringir o extender sus atribuciones. Por lo tanto,
pareciera ser que el misterio del rgimen poltico de la Constitucin
reformada depende centralmente de dos incgnitas: de la forma en que
la oposicin haga valer sus recursos y capacidades polticas; y de la
orientacin que adopten las futuras interpretaciones de la Corte sobre el
conjunto de clusulas que han quedado abiertas a sus pronunciamientos.
(Smulovitz, 1995, p. 81)

Este estudo aponta a importncia do sistema eleitoral somado ao arranjo do


sistema partidrio, para o entendimento do objeto de estudo. Os Poderes no Brasil so
independentes e participam da negociao poltica de igual para igual. Enquanto que na
Argentina a fora do partido dilui a independncia dos Poderes. De modo que, a
negociao poltica passa a ser intrapartidria e se d entre as esferas nacional, provincial
e local. Aqui se denominou essas dinmicas como coordenao exgena entre Poderes,
no caso do Brasil; e coordenao endgena intrapartidria, no caso argentino.
Observamos, de forma geral, que o Brasil um pas mais institucionalizado,
quanto aos mecanismos de checks and balances, quando comparado com a Argentina.

82

Agendas futuras
No caso argentino, seria interessante observar, em casos concretos de polticas
pblicas, os mecanismos de checks and balances em ao. A poltica fruto da ao
exclusiva do Executivo? H a participao dos outros poderes em termos de fiscalizao
e controle?
De um modo geral, tambm se poderia observar se na Argentina h casos em que
o Judicirio intervm contra aes do Executivo, quando provocado pelo Ministrio
Pblico. Inclusive se poderia examinar se o Ministrio Pblico, criado pela reforma
constitucional de 1994, atua de forma independente naquele pas.
Seria interessante tambm estudar as relaes entre os poderes Legislativo e
Judicirio, que no foram abarcadas nesta dissertao. No caso brasileiro, observar casos
concretos da judicializao da poltica nessa relao.
Nota-se que as novas regras (de 2009) que instituram as eleies PASO
(Primarias Abiertas Simultneas y Obligatorias) torna aberta a disputa intrapartidria.
Seria interessante observar em que medida esse novo mecanismo de seleo dos
candidatos para as eleies gerais tira o poder do lder partidrio nas provncias em indicar
um candidato, e pode reconfigurar as expectativas dos parlamentares argentinos e seu
engajamento. Uma vez que o estudo de Spiller e Tommasi (2007) anterior a essa
mudana, e nesse estudo se verificava a no expectativa de reeleio por parte dos
parlamentares, resultando em um no engajamento em sua margem atribuies no sistema
de freios e contrapesos. Poderamos dizer ento que essa expectativa e consequente
engajamento mudaram a partir das novas regras de 2009?
Talvez esta nova regra crie um rearranjo do monolithic party control. As eleies
PASO podem criar uma fragmentao partidria dentro do partido hegemnico, a ponto
de aproximar o sistema a um sistema partidrio em que no h um partido hegemnico.
A fragmentao intrapartidria no chega a igualar o sistema de partido hegemnico a um
sistema multipartidrio, mas criaria focos de oposio mais fortes, uma vez que passam
a operar abertamente no apenas fora, como agora dentro do partido. At que ponto a
coordenao destes distintos focos de oposio intrapartidria dificultaria a manuteno
do ultrapresidencialismo? A fragmentao do partido hegemnico poderia resultar em um
reequilbrio na balana dos trs poderes?
Essas so questes que podem se desmembrar em muitas outras. Se o
ultrapresidencialismo argentino se sustenta predominantemente sobre um partido

83

hegemnico no poder, veremos em uma mudana fundamental que est prestes a


acontecer: o fim da Era K. Uma reconfigurao partidria est para acontecer na
Argentina em 2015. Muito provavelmente, com as eleies PASO e com o fim do
kirchnerismo, a hegemonia do Partido Justicialista sair fragmentada. Uma nova
reconfigurao de relaes entre poderes estar tambm prestes a acontecer?
Por outro lado, no Brasil, seria interessante observar se uma nova configurao de
lista fechada pauta da longamente discutida Reforma Poltica no poderia gerar um
recuo nesse quadro de institucionalizao dos checks and balances. Uma vez que os
mandatos parlamentares passariam a estar nas mos dos lderes partidrios, no
passaramos a viver um quadro parecido com o argentino nas relaes ExecutivoLegislativo? Mudar nosso sistema proporcional de lista aberta para lista fechada no
geraria um efeito Orloff?

84

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