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Dossier n°22 – LA FISCALITE SIMPLIFIEE EST-ELLE POSSIBLE ?

Dossier n°22 – LA FISCALITE SIMPLIFIEE EST-ELLE POSSIBLE ?

De la nécessité de simplifier la fiscalité

Quelques chiffres

370 : c’est le montant, en milliards d’euros, des prestations sociales financées par les cotisations sociales collectés en 2015

6 : c’est la place tenue par la France dans l’Union Européenne en termes de taux de prélèvements obligatoires

9 : c’est le taux du PIB, en pourcentage, représentant les impôts sur le revenu des ménages - dont 3,2 points proviennent de l’impôt progressif sur le revenu des personnes physiques (IR)

N.B. : Depuis plusieurs semaines, nous assistons aux prémices d’une guerre électorale dont les primaires ne constituent qu’une étape vers la présidentielle. Au centre des débats plusieurs sujets, dont l’économie. Sortant de plusieurs quinquennats, aussi moroses les uns que les autres, les candidats, à des fins électoralistes, s’appuient sur le domaine de la fiscalité pour rendre leur programme attrayant et se distinguer de leurs concurrents. Le débat public se focalise très souvent sur le niveau des prélèvements obligatoires (PO). Alors que le taux de prélèvements obligatoires situait la France au 6ème rang dans l’Union européenne au début des années 2000, elle figurait en 2ème position en 2014, avec 46,1% du PIB, derrière le Danemark (50,1%). La différence entre les pays s’explique notamment par leurs modèles, les dépenses publiques sont plus importantes dans certains pays comme la France et le Danemark que dans d’autres, tels que l’Espagne où le Royaume-Uni. Au regard des conséquences économiques des prélèvements trop importants, se pose la question d’une structure fiscale simplifiée et plus adaptée, répondant plus efficacement aux besoins de dépenses.

LES OBJECTIFS DE LA FISCALITE

La fiscalité a plusieurs fonctions. Tout d’abord, elle permet d’assurer à l’Etat des ressources nécessaires pour fournir des biens et services publics. Ensuite, elle sert à réduire les inégalités en favorisant la redistribution des ressources, par l’intermédiaire d’une variation des impôts et des transferts sociaux. Enfin, par sa capacité à influencer les comportements des individus et des entreprises, elle constitue un outil d’incitation pour le législateur. L’importance de la fiscalité et la grande malléabilité de ses contenus en fait l’un des domaines où les clivages politiques s’expriment le plus. L’efficacité de la politique fiscale s’évalue en fonction des objectifs qu’on lui fixe et de ses résultats sur l’activité économique, à savoir sur la croissance et l’emploi. Ses conséquences sur les ménages et les entreprises en font un outil très puissant pouvant avoir un impact l’économie dans son ensemble. Taxer la consommation, l’épargne, le capital, les revenus, l’héritage modifie les prix relatifs des biens et services et crée un coût d’opportunité. Les ménages peuvent adapter leur panier de biens en fonctions des différentes

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taxes qui s’appliquent à eux, les entreprises peuvent retarder une embauche ou un investissement en

taxes qui s’appliquent à eux, les entreprises peuvent retarder une embauche ou un investissement en fonction de la fiscalité.

UNE FISCALITE PLUS LOURDE SUR LES FACTEURS DE PRODUCTION

Les différences de structures de prélèvements que nous pouvons retrouver dans l’Union européenne s’expliquent par les choix des pays en matière d’organisation et de financement de leur protection sociale. Deux modèles s’opposent, le modèle dit bismarckien ou assurantiel et le modèle dit beveridgien ou assistanciel. Le modèle bismarckien (du chancelier allemand Otto von Bismarck) est une protection fondée sur le travail et la capacité des individus à s’ouvrir des droits grâce à leur activité professionnelle. Il repose sur la participation financière des ouvriers et employeurs à travers le versement de cotisations sociales. Contrairement à ce que voudrait une logique assurantielle, les cotisations sociales ne sont pas proportionnelles aux risques mais aux salaires. Le modèle beveridgien (de l’économiste William Beveridge) est quant à lui financé par l’impôt. Il est fondé sur l’universalité de la protection sociale, une uniformité des prestations fondée sur les besoins des individus et non leur perte de revenus en cas de risque, et une unité de gestion étatique du système. Proche du modèle bismarckien, les systèmes de protection sociale de la Belgique et de l’Allemagne se rapprochent du système français. Ils financent leurs prestations sociales par le versement de cotisations sociales prélevées sur les salaires. En France, les prestations sociales sont principalement financées par les cotisations sociales, avec 370 milliards d’euros (équivalent à 17% du PIB) collectés en 2015. En 2014, 62% des ressources de la protection sociale étaient financées par les cotisations sociales. Ce taux, évalué entre 13 et 15% du PIB, est légèrement plus faible dans les pays à forte tradition bismarckienne comme l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, l’Autriche. Toutefois, il convient de noter que le modèle français se finance aussi sur des revenus autres que ceux du travail, notamment avec la contribution sociale généralisée (CSG). D’autres pays, comme le Danemark et la Suède, privilégient l’imposition plutôt que le recours aux cotisations sociales pour financer leurs protections sociales, les rapprochant plus du modèle beveridgien. Cependant les modèles de protections sociales se finançant en majeure partie sur le travail, sont remis en cause pour leur impact négatif sur l’emploi. En effet, ils peuvent à la fois réduire l’offre et la demande de travail. La hausse du coût du travail, induite par des cotisations sociales importantes, pour des emplois peu qualifiés où la productivité est faible, peut décourager les entreprises à recruter. Aussi, en réduisant le salaire net, elles peuvent dissuader les demandeurs d’emploi de trouver un travail, ne comprenant pas toujours que les cotisations sociales sont un revenu différé pour la retraite et le chômage principalement. Pour lutter contre leur impact négatif sur l’emploi, les gouvernements successifs ont mis en place une série de mesures. Parmi celles-ci, les exonérations de cotisations sociales ou la prime d’activité donnant un complément de revenus sur les bas salaires. Ces stratégies pour augmenter l’emploi ont été accompagnées par le crédit impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et les mesures du pacte de responsabilité, rendant presque nulles les cotisations sociales payées par les employeurs sur la même tranche salariale. Aux taxes sur la main d’œuvre viennent s’ajouter celles sur le secteur foncier, les bâtiments et l’ensemble de la valeur ajoutée. D’autres au rendement plus faible, parmi lesquelles les taxes sur les frais de chambre de commerce et de l’industrie ou sur les surfaces commerciales, s’élèvent à environ 3 % du PIB contre 1,5%

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dans les autres pays de l’Union européenne. Dans un contexte concurrentiel, elles diminuent la compétitivité

dans les autres pays de l’Union européenne. Dans un contexte concurrentiel, elles diminuent la compétitivité des entreprises présentes sur le territoire national, et engendre un impact négatif sur l’activité et l’emploi. Aussi, le niveau de l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IS) est un des facteurs où notre économie doit être attractive. Or, qu’il est très élevé, à 33,3% contre 22,8 en moyenne dans l’Union européenne, pour un rendement net des crédits d’impôts situé à 1,7 % du PIB, nous classant derrière l’ensemble de nos homologues européens, à l’exception de la Hongrie, la Lettonie et la Slovénie ! Ce paradoxe s’explique par l’existence du crédit d’impôt recherche et du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, représentant au total 22,5 milliards d’euros en 2015, lorsque l’impôt sur les sociétés en a rapporté 31 (Insee et France Stratégie). Contrairement aux impôts sur la production, les impôts sur le revenu et la consommation des ménages sont plus faibles en France que dans le reste de l’Union européenne. L’ensemble des impôts sur le revenu des ménages représente environ 9 % du PIB dont 3,2 points proviennent de l’impôt progressif sur le revenu des personnes physiques (IR) et 4,7 points de la CSG et la CRDS. Alors que le rendement de la CSG a continué d’augmenter ces dernières années, l’impôt sur les revenus (IR) se distingue par son rendement très faible et son inégalité. Très fortement concentré sur les hauts revenus, avec moins d’un ménage qui l’acquitte , les 10% des ménages les plus aisés en payent les deux-tiers de l’IR, et les 1% les plus aisés près d’un tiers (Chiffres pour 2012, France stratégie : d’après Conseil des prélèvements obligatoires [2015a], Impôt sur le revenu, CGG : quelles réformes, février 2016). Cette forte concentration s’explique par trois éléments, le quotient familial, des dépenses fiscales trop nombreuses et un mécanisme de décote ralentissant l’entrée des personnes les plus modestes dans l’IR. Pionnière sur la TVA, la France possède un taux de TVA moyen plus faible que chez ses voisins européens. L’application à une assiette très large de nombreux taux réduits et de nombreuses mesures d’exonération sectorielles ont diminué les recettes de la TVA, estimée à 7 points de PIB contre 9 à 10 % dans les pays nordiques. Bien que son efficacité soit avérée au regard de son rendement élevé, son assiette et son impact sur la croissance et l’emploi, la taxation de la consommation est sujette à des réticences en raison de son caractère « anti-redistributif ».

QUELS ENJEUX POUR LA PROCHAINE DECENNIE

Très souvent, les contribuables et les entreprises reprochent à la fiscalité sa complexité et sa visibilité opaque, nourrissant sentiments d’amertume et d’injustice d’un côté, coûts administratifs et financiers de l’autre. L’enjeu pour la fiscalité française sera de simplifier son système. Cette simplification serait favorable à la croissance économique, l’attractivité du pays, la compétitivité et la cohésion nationale. La France devrait spécialiser chacun de ses instruments fiscaux sur un seul objectif tels que le rendement, la progressivité ou l’incitation. Fixer plusieurs objectifs à un instrument en réduirait considérablement l’efficacité. Ce principe de spécialisation et de différenciation est nécessaire à l’efficacité, la cohérence et la lisibilité du système fiscal.

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La réduction des inégalités des revenus du travail et du capital ne tient qu’en partie

La réduction des inégalités des revenus du travail et du capital ne tient qu’en partie au caractère progressif de l’impôt, la majeure partie provient des dépenses fiscales. Compte tenu de sa faible importance dans la redistribution, le caractère progressif de l’impôt mérite d’être débattu. Certains défendent l’idée qu’une utilisation excessive de l’outil fiscal découragerait l’esprit d’entreprise, diminuerait les capacités de croissance tout en sanctionnant les plus modestes. Une des propositions régulièrement évoquée pour augmenter la progressivité de l’imposition des ménages est la fusion entre l’impôt sur le revenu et la CSG. Cependant, cette idée nous obligerait à choisir entre l’individualisation ou la familiarisation de l’impôt. Autre sujet sensible, la question des inégalités du patrimoine, bien plus importantes que celles des revenus. Elles se sont accrues sur les vingt dernières années, entre 1997 et 2008, sous l’effet du boom des prix de l’immobilier. Ces inégalités suscitent les inquiétudes de certains, pensant qu’elles créent une dynamique d’accumulation des richesses provoquant le retour des d’une « société d’héritiers ». Cette vision marxiste de l’économie, largement partagée par la droite et la gauche, oublie sans nul doute les multiples taxations dont le patrimoine est déjà l’objet. En effet, lorsque les Français acquièrent un bien immobilier, ils le payent sur un revenu déjà taxé par l’impôt, puis ce bien est soumis à des droits d’enregistrements ou à la TVA immobilière, lorsqu’ils le cèdent ils payent également des droits d’enregistrement, lorsqu’ils ne le cèdent pas et qu’ils le lèguent, ils sont soumis aux droits de succession et si le montant du patrimoine excède 800 000 euros ils sont redevables de l’ISF. Les mesures qui tendent à déposséder les personnes de leur patrimoine peuvent être contreproductives et ralentir les investissements des ménages sur le territoire national. Un des autres enjeux pour la fiscalité sera de rééquilibrer la taxation du capital afin qu’il favorise l’appareil productif. Les taux d’imposition sur les dividendes et les plus-values mobilières sont plus élevés en France que dans les autres pays, ce qui décourage l’investissement. Ainsi, l’une des priorités dans la décennie à venir sera d’augmenter l’attractivité des investissements dans l’immobilier. De nombreux économistes ou politiques défendent une réduction de l’hétérogénéité caractérisant les taux d’imposition sur le capital par la création d’un taux d’imposition unique ou progressif, en fonction des revenus du capital perçus. Cependant, au-delà de la réduction de l’hétérogénéité dans l’imposition des revenus du capital, il est nécessaire de favoriser la fiscalité de risque dans l’économie productive. Constatant un déficit d’attractivité, le Conseil d’Analyse Économique (CAE) propose de faire de la fiscalité un « levier de politique industrielle » visant à être plus attractive pour les investisseurs étrangers. Face à une problématique climatique, la fiscalité doit aussi lutter contre les dommages environnementaux à travers le renforcement des dispositifs fiscaux actuels d’intervention et le développement de nouveaux instruments. Malgré de récents efforts, notamment avec la mise en place de la contribution climat-énergie ou le rééquilibrage entre la fiscalité de l’essence et du diesel, la France doit rattraper son retard en matière de taxes environnementales. Pour finir, la France doit réussir à mettre en place une meilleure coordination fiscale pour faire face à la numérisation de l’économie et les transformations qu’elle implique. Face à une économie mondialisée, où la fiscalité joue un rôle essentiel dans l’attractivité des pays et la compétitivité des entreprises, il est nécessaire de simplifier notre système fiscal et de mieux l’adapter aux besoins de l’économie.

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