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DESAFOS

DE LA DEMOCRACIA
CONTEMPORNEA
Dieter Nohlen *
SUMARIO: I. Introduccin; II. Los desafos de la democracia en Europa;
III. Los desafos de la democracia en Amrica Latina; IV. Palabras finales.

I. INTRODUCCIN

esde los inicios mismos del surgimiento de


la democracia representativa ha estado presente el tema de los desafos que este tipo
de rgimen poltico enfrenta. Mirando hacia atrs y
tomando como referencia el primer intento de descripcin de la democracia, la gran obra de Alexis de
Tocqueville sobre la Democracia en Amrica, hablar de problemas estructurales de la democracia
pareciera una constante. Estos problemas no han
cambiado tanto. Lo que ha cambiado y sigue cambiando es ms bien su importancia, dependiente de
contextos cambiantes, es decir, debido a nuevos desafos que surgen del contexto. En tiempos difciles
se suele adjudicar mayor importancia a los problemas estructurales. En el lenguaje comn se transforman en faltas, dficit y crisis de la democracia y
debido a esta percepcin y como consecuencia
interrelacionada se suelen enfatizar ms los propios
desafos.
Sin embargo, esta relacin no es unilineal. A
menudo los desafos no resultan de los dficit sino
de los xitos de la democracia. Por ejemplo, la victoria de la democracia que hemos celebrado recin
hace menos de quince aos al derrumbarse los sistemas comunistas, condujo al debilitamiento de su legitimacin como alternativa ms atractiva frente a
los totalitarismos o autoritarismos. Como consecuencia, la democracia debe ahora legitimarse por
sus propios mritos. Se empieza a indagar ms en sus
problemas e insatisfacciones. Por otra parte, espe-

* Universidad de Heidelberg, Alemania.

cialmente en la segunda mitad del siglo pasado, la


democracia se fortaleci por su simultaneidad y relacin con el desarrollo del Estado de bienestar. El
Estado jug un papel activo y decisivo en todos los
mbitos del desarrollo econmico y social, de modo
que se le vincul efectivamente, con el bien comn.
Era sta la identificacin que daba fuerza a la democracia no slo como idea, sino tambin como rgimen
poltico y forma de vida en las sociedades occidentales.
Hoy en da, con la crisis del Estado de bienestar, es
decir, debido a un factor contextual emerge nuevamente un desafo que hace renacer el discurso sobre
problemas estructurales y crisis de la democracia.
Las referencias recin escogidas sealan que factores
de contexto diametralmente opuestos conducen al
mismo efecto: una postura crtica a la democracia
respecto a su capacidad de corresponder a los desafos que surgen del contexto, perdiendo algo de vista
las virtudes, sobre las cuales no slo se fundamenta la
democracia, sino que se fundamentaron tambin los
xitos, la victoria sobre el tipo de rgimen autoritario y el desarrollo del Estado de bienestar.

II.

LOS

DESAFOS DE LA DEMOCRACIA
EN EUROPA

La democracia contempornea es un fenmeno


mundial. Y este mundo es muy dispar. Dada la importancia del contexto, el fenmeno, la democracia,
no slo tiene diferentes caractersticas segn regiones, sino que enfrenta adems desafos cambiantes.
En lo que sigue, voy a referirme a Europa y Amrica Latina, sealando algunos problemas estructurales
y los desafos que ellos involucran.

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Dieter Nohlen

Cules son los desafos de la democracia en Europa?


En los pases europeos y sobre todo en Alemania, el debate sobre los desafos de la democracia
contempornea se centra en los siguientes problemas estructurales:
1. La prdida de lo poltico en trminos de la disminucin de la capacidad del sistema poltico
de poder tomar decisiones a largo plazo que
orienten el desarrollo de un pas. El propio desarrollo de la democracia hacia una democracia
integral, con representacin de los intereses de
todos y cada uno de sus grupos y segmentos,
hace que la poltica tenga la semblanza de un
gran mercado en el cual cada inters particular
trata de aumentar o conservar su proporcin
en la distribucin de los bienes. Se impone el
criterio cortoplacista. Cuando se trata de reformas, aunque sean percibidas como absolutamente necesarias, nadie est dispuesto a perder lo
ms mnimo hoy, aunque a cambio todos pudieran ganar ms maana. Se habla del bloqueo
de la poltica y parece que all donde el sistema
poltico demuestra un alto grado de checks and
balances, o sea mayor accountability, el problema se presenta de forma ms aguda.
2. La informatizacin de la poltica. Se percibe
como problema la toma de decisiones polticas
fuera de las instituciones polticas, en comisiones y convenciones, cuya composicin no es
representativa, cuya responsabilidad es dudosa.
En trminos generales, la responsabilidad democrtica tiende a diluirse.
3. La desnacionalizacin progresiva de la poltica
no slo en trminos europeos, especiales por el
proceso de integracin hace que las fronteras
del Estado nacional, hasta ahora el nico cuerpo
en que se ha desarrollado la democracia, se han
perforado. En muchas materias, el elector perdi su papel de poder decidir soberanamente dentro del mbito nacional. El ciudadano est expuesto a decisiones que se toman a nivel inter y
supranacional, sin que exista una relacin de responsabilidad (accountability).
4. La prdida de rendimiento de la poltica, lo
que se observa, por ejemplo, en el reducido
crecimiento econmico, en los problemas fiscales y el reducido margen de fondos presu40

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puestarios para contrarrestar los desafos econmicos y sociales.


5. La prdida de confianza en la poltica, en gran
parte producto de la menor capacidad de rendimiento de la democracia o de la clase poltica de poder resolver los problemas. Es
importante considerar que los problemas sealados tienen el desagradable efecto de reforzarse mutuamente.
6. La incertidumbre acerca de las recetas adecuadas. All reside quiz el menor desafo. Cules
podran ser las reformas institucionales pertinentes para superar esta falta de eficiencia en cuanto
a reformas y desempeo gubernamental?
El dilema existente se observa por ejemplo cuando se proponen reformas institucionales sin experiencia comparativa. El especialista en sistemas electorales se asombra simplemente cuando se propone
sustituir el tipo de representacin proporcional vigente por un sistema mayoritario. La ingenuidad de
propuestas de reforma se nota por sobre todo en el
debate sobre los dficit democrticos de la Unin
Europea. As, por un lado se sostiene que su incipiente sistema poltico es sui generis y que los criterios de la
democracia tipo Estado nacional no son transferibles
sin ms a nivel supranacional, y por otro lado, en
cuanto a las reformas institucionales concretas, se sugiere la introduccin de elementos institucionales que
provienen justamente del mbito nacional.

Propuestas de reforma
El problema, en trminos generales, es que no
existen respuestas sometidas a prueba para los desafos que enfrenta la democracia en los pases
industrializados, sea a nivel nacional o supranacional. Para el caso alemn, quisiera mencionar
las propuestas de reforma que emanaron de un seminario de especialistas alemanes hace ao y medio fueron las siguientes (Claus Offe: Reprsentative
Demokratie. Reformbedarf und Reformoptionen, WZB
Mitteilungen 98, Dezember 2002):
Primero, un fortalecimiento del compromiso del ciudadano con la democracia a travs de
los mecanismos de la democracia directa o plebiscitaria. Esta reforma conllevara a una mayor inclusin de las asociaciones civiles en la toma de

Desafos de la democracia contempornea

decisiones, cuyo campo en cuanto a materias expuestas a decisiones directas tendra que ser ampliado. En breve: una reforma que aumente la participacin en la democracia.
Segundo, reformas institucionales, por ejemplo, del federalismo o del sistema de partidos
polticos para revertir la tendencia hacia la informalizacin de la poltica hacia procesos de toma
de decisio nes ms transparentes y ms responsables. En breve: una reforma que aumente el rendimiento de la democracia.
Tercero, la creacin de nuevas instituciones
con el propsito de mayor racionalizacin de la
poltica. Estas instituciones tendran que ser autnomas, lo que implicara estar ubicadas fuera de
la competencia de los partidos polticos (como,
por ejemplo, el Banco Central Europeo o las Cortes Constitucionales) para poder debatir las grandes orientaciones polticas hacia horizontes ms
lejanos y tomar decisiones al respecto. En breve:
una reforma que aumente la reformabilidad de la
democracia.

III. LOS DESAFOS DE LA DEMOCRACIA


EN A MRICA L ATINA
El panorama de la democracia contempornea
incluye, hoy en da, pases ms all del mbito tradicional el mundo anglosajn y europeo.
Retomando nuestra perspectiva anterior, con su expansin hacia Amrica Latina y en menor medida
hacia frica y Asia en el correr de la tercera ola de
democratizacin, la democracia ha tenido mucho
xito. Al mismo tiempo, sin embargo, aumentaron
considerablemente sus desafos. Los problemas estructurales y de contexto, los que podan desatenderse
durante el proceso de transicin a la democracia en
la primera fase de democratizacin, ahora cobran
mucha atencin pues se imponen en la segunda fase,
la de la consolidacin de la democracia, como grandes desafos.
Para aproximarnos al estado de la democracia
en Amrica Latina, aplicaremos dos enfoques, el
subjetivo y el objetivo, a saber: el de la percepcin
por parte de la gente y el de los datos histricoempricos.

El reciente desarrollo de la democracia en Amrica Latina ha estado marcado por una creciente brecha entre la preferencia que este sistema poltico
alcanza en la opinin pblica y la confianza que los
ciudadanos confiesan tener en las instituciones polticas. Mientras que el apoyo al ideario democrtico
sigue alto, la satisfaccin que la gente tiene con el
funcionamiento de la democracia est en su punto
ms bajo desde la democratizacin. As lo sealan
los datos de Latinobarmetro, entrega 2002.
Por otra parte, se observan fenmenos que dan
cuenta de enormes dificultades de las sociedades latinoamericanas para seguir gobernadas dentro del
molde de una democracia representativa. No es que
exista el peligro inminente de una involucin, o sea
de una sustitucin de la democracia por un rgimen
autoritario como en tiempos anteriores. Lo que s
se observa son ms bien fenmenos tendentes a desviar el ejercicio del poder de los padrones de la democracia representativa, tendencia incluso apoyada
por el voto de los ciudadanos. Vale destacar: el ciudadano puede votar en contra de la democracia representativa. Aqu no conviene citar casos. Si bien
las causas son mltiples, sobran los ejemplos a la
hora de comprobar la negativa tendencia sealada.

Cules son los desafos de la democracia


en Amrica Latina?
Me voy a restringir slo a fenmenos del mbito poltico, poltico-institucional y poltico-cultural. Claro est que existen otras clases de desafos:
Externos, por ejemplo, la globalizacin y la presin
cada vez ms intensa que ejerce la internacionalizacin de los mercados y de la comunicacin sobre los sistemas polticos. Y tambin internos, por
ejemplo, el lento desarrollo econmico y la creciente
brecha en la distribucin del ingreso en Amrica
Latina, cada da ms percibidos como responsabilidad de la propia democracia. Uno de los mayores
desafos consiste en combatir con xito la pobreza y
promover, ahora ya, la justicia social. Este desafo
no slo es un objetivo en s mismo, sino tambin
una condicin necesaria para que la propia democracia tenga futuro en la regin. Esta tesis es una
conviccin ampliamente compartida en Amrica
Latina, incluso por los gobiernos de turno.

JUSTICIA ELECTORAL

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Iniciaremos el anlisis de los desafos institucionales y culturales con una observacin y apreciacin general. Despus de la transicin, se ha hablado
mucho de la profundizacin de la democracia en el
camino hacia su consolidacin. Se ha enfatizado su
reforma, la reforma institucional. Hoy en da parece como desafo prioritario saber mantener lo
alcanzado, ms an, no olvidar el aprendizaje histrico que condujo a la transicin y que hizo que
las instituciones democrticas alcanzaran en ese mismo momento un alto respaldo cvico y una respetable legitimidad.

Cules son los desafos referidos a las instituciones polticas?


El primer desafo consiste en promover o mantener la centralidad del sistema representativo. Aunque
puede ser cierto que la representacin de intereses por
parte de los partidos polticos est distorsionada, no
hay duda que sin centralidad del sistema representativo se quiebra la gobernabilidad.
El segundo desafo reside en la reforma de las
instituciones polticas para generar ms transparencia y ms responsabilidad (accountability) en trminos tanto verticales como horizontales. Se observa
que en el discurso poltico en Amrica Latina se
atiende ms a la participacin; sin embargo, para su
encauzamiento (estructuracin y canalizacin), las
instituciones son indispensables tanto como su reforma para aumentar la gobernabilidad.
El tercer desafo es de ndole ms general, ntimamente vinculado con los anteriores dos. Se
refiere a dos observaciones: por un lado la falta de
fe en las instituciones y, por el otro, el menosprecio
de la importancia de las instituciones. La primera
observacin se confirma a travs de los datos de
Latinobarmetro que nos informa continuamente sobre la progresiva desconfianza en las instituciones
en la regin. La segunda observacin quisiera
fundamentarla anecdticamente. Hace poco, en la
presentacin de un excelente estudio sobre las instituciones democrticas y alternativas de reforma en
Amrica Latina que se celebr en Lima, pude observar el casi absoluto desdn para con las instituciones por parte del pblico all presente, en su mayora cientistas sociales. A los investigadores del
estudio se les reprochaba no haber escogido otro
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tema como la deuda externa, el problema ecolgico,


la poltica social, etc. Qu falta de respeto a la importancia de las instituciones. Nada ms indicativo
para medir el olvido de ellas en Amrica Latina. Sin
poder entrar aqu en las causas, el desafo ms general respecto a las instituciones parece consistir en crear
y promover una cultura institucional en Amrica
Latina.
Quisiera pasar ahora al campo de la cultura poltica que como desafo est recobrando nuevamente importancia. El debate se basa en el concepto de
capital social que est muy de moda en las ciencias
sociales y crecientemente tambin en el discurso
poltico. Se observa una falta de capital social en
Amrica Latina. Es cierto este desafo? Si me permiten, voy a detenerme un poco en el anlisis para
encontrar una respuesta reflexionada.

El desafo de la reorientacin del capital social


Por capital social se entiende segn el politlogo
norteamericano Robert D. Putnam (Making Democracy
Work, Princeton 1993), un bien comn que consiste
en: a) la confianza en el otro por encima de todas las
escisiones de la sociedad, acompaada; b) de capacidades de comunicacin, y c) de cooperacin entre los
individuos. Estas son las tres disposiciones que fomentan las asociaciones civiles que se consideran pilares y
escuelas de la democracia. Ahora bien: los datos de
Latinobarmetro sealan que en Amrica Latina estara
faltando este tipo de capital social.
Sin embargo, a mi modo de ver, esta observacin resume slo una parte de la realidad latinoamericana. A la otra llegamos a sustituir el concepto de
capital social de Putnam considerado como bien comn, por el de Pierre Bourdieu (Questions de Sociologie,
Pars 1984). El socilogo francs lo define como un
recurso individual. Como tal, indica la red de relaciones que un individuo tiene para apoyarse en ella
en funcin de su carrera, su bienestar y su poder.
Este capital no es tanto el resultado de un esfuerzo
individual, sino de la pertenencia del individuo a un
grupo y otras relaciones ventajosas. Con este concepto de capital social podemos acercarnos a esta otra
realidad latinoamericana. En esta regin, conseguir
que uno sea atendido con rapidez y eficacia por la
administracin, presupone ms que a menudo con-

Desafos de la democracia contempornea

tar con algn contacto o amigo, una persona de


confianza en la institucin. En Amrica Latina, por
sobre todo en los estratos medios y medio-altos persiste la conciencia de que buena parte del funcionamiento real de la sociedad se basa en esas redes de relaciones.
Este concepto de capital social alude a las desigualdades sociales existentes, dentro de las cuales estara
incluida la distribucin desigual del capital social.
En el nivel poltico, este capital se manifiesta en el
clientelismo, el prebendalismo, el favoritismo y, por
ende, en la corrupcin todos fenmenos que muestran la cara problemtica de la cultura poltica en
Amrica Latina. Son fenmenos que mantienen el
inmenso problema de la deficiente integracin social
y que cuentan entre los factores causales clave de la
creciente crisis de representacin poltica.
La falta de capital social en el sentido del concepto de Robert D. Putnam est estructuralmente
vinculada con la abundancia de capital social en el
sentido del concepto de Pierre Bourdieu.
Latinobarmetro ha encontrado que la actitud
hacia la corrupcin ha sufrido poco cambio. Se sigue pensando ao con ao que la corrupcin ha
aumentado. En 2002 la respuesta era afirmativa con
el 86%. En los aos anteriores los valores oscilaban
entre 80 y 90%. Respecto a ninguna otra pregunta
hay mayor consenso en Amrica Latina. Es una sensacin generalizada, aunque no se confirme por un
conocimiento concreto de actos de corrupcin. Slo
menos de un tercio de los entrevistados dice que ha
sabido personalmente de un acto de corrupcin. La
gente cree que ms de un tercio de los funcionarios
pblicos son corruptos.
Ahora bien: no es que falte capital social en trminos generales en Amrica Latina. El desafo radica en reorientar el capital social hacia relaciones compatibles con el bien comn.
Para Europa hemos establecido la ausencia de
recetas para cumplir con los desafos de la democracia. Para Amrica Latina, la situacin es sin embargo diferente. Como ejemplo quisiera citar la reforma del Estado que para m es una transicin
pendiente despus de haberse logrado la transicin
poltica hacia otro modelo de sistema poltico y la
transicin econmica hacia otro modelo de economa. En la mayora de los casos, esta tercera transicin no slo no result, sino que no fue realmente iniciada. Me refiero primero a la reforma del

Estado a nivel de las diferentes instituciones que lo


constituyen y su interrelacin, basada en la autonoma de cada una de ellas (me refiero por sobre
todo a la justicia y al pleno desarrollo del Estado
de Derecho) y, segundo, en su relacin con la sociedad. Respecto a esta ltima, ha habido una cierta modernizacin a medias como efecto colateral
del achicamiento del Estado, pero se evadi una
reforma integral.
Los efectos del descuido o de la omisin de una
poltica de primera necesidad, esta falta de correspondencia temporal o secuencial entre las tres transiciones mencionadas o sea esta simultaneidad de
lo no simultneo (E. Bloch) ha generado varias
paradojas en el desarrollo poltico de Amrica Latina, creando enormes desafos.
El primer desafo reside en la ambivalencia de
las funciones de los partidos polticos. Ellos aparecen como tejidos que son estirados de ambos extremos. Por un lado, como efecto de un cierto grado
de modernizacin, se les critica la aplicacin de estrategias clientelsticas que ahora frente a la agudizacin de los criterios ticos, vlidos siempre para
los dems se identifican ya con corrupcin. Los
medios de comunicacin son los que ms promueven y aprovechan este cambio en la mentalidad pblica. Por otro lado, buena parte de la gente, cuando se trata del individuo mismo, sigue interesada en
el tipo clientelstico de relacin con la poltica debido a la miseria en que vive. Evaluados segn el caso
segn criterios opuestos, los partidos polticos son
hoy en da el blanco de la crtica a la democracia.
El segundo desafo reside en cambiar la percepcin de la gente acerca de las instituciones. Estas
siguen siendo evaluadas segn criterios correspondientes al viejo patrn de relacin entre Estado y
sociedad.
Por ejemplo, en Amrica Latina sigue siendo alto
el porcentaje de gente que piensa que las elecciones son
fraudulentas. Sin embargo, dado que esto no es cierto
y dado que est al alcance de todo el mundo comprobar que los organismos electorales funcionen bien y
que las elecciones se celebran de forma correcta y limpia. La evaluacin negativa se refiere por sobre todo
al no cumplimiento de las promesas electorales, o
sea, al menor efecto econmico distributivo de las elecciones en forma de ddivas, privilegios y puestos de
trabajo en comparacin con las elecciones anteriores.

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El tercer desafo consiste en el nuevo


populismo. Es justamente debido a este incipiente
cambio en la relacin Estado-sociedad, sin que haya
habido simultneamente un mayor desarrollo social en su apoyo, que el discurso populista y los partidos polticos que lo practican renacen con fuerza y
con amplias posibilidades de ganar elecciones.
Lo importante es comprender la red de causas y
consecuencias interrelacionadas generadas por esta
simultaneidad de lo no simultneo.

El desafo de la tica poltica


Mi ltima referencia respecto a los desafos que
enfrenta la democracia en Amrica Latina consiste
en el desafo de la tica poltica. Es la parte axiolgica
del concepto de cultura poltica que estamos acostumbrados a medir meramente como valores y opiniones que se expresan respecto a instituciones.
Quisiera referirme a los valores que guan el pensar
y las actitudes de los ciudadanos, incluyendo a los
polticos. En mis reflexiones quisiera recurrir a mi
maestro Dolf Sternberger, uno de los grandes educadores de la joven democracia alemana de posguerra. En contraste con la trada bien conocida entre
polity, politics y policies, Sternberger diferenciaba tres
dimensiones de la Ciencia Poltica: a) la doctrina de
las instituciones polticas; b) la doctrina de las decisiones y acciones polticas, y c) la doctrina de la tica poltica. Con esta inclusin de la tica poltica a
ese nivel ya subrayaba su importancia. Esta tica lo
defini basndose en el civis aristotlico como una
disposicin del ciudadano a considerar las instituciones, de buscar el consenso, de ser leal y respetar
las reglas; as como de orientarse en cuanto a sus
ideas y actitudes al bien comn. Segn l, todo progreso social dependa de la constitucin poltica y
sta, por su parte, enraizaba en ltimo trmino en
las buenas costumbres. A este respecto, el maestro
Sternberger (Lebende Verfassung, Meisenheim 1956)
haca la distincin entre constitucin como mera
letra impresa y la constitucin viva, entendindola
como un fenmeno dinmico que slo funciona a
impulso de la utilizacin que de ella hacen los ciudadanos. Asimismo, Sternberger enfatizaba que la
constitucin poltica solo tiene valor en el sentido
de la tica que le puede ser transferida o como tica
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que gobierna nuestras acciones dentro de ella. As,


Sternberger pensaba la cultura poltica como parte
insustituible de la constitucin poltica viva, de la
cual hizo depender la capacidad de la democracia de
resolver los problemas sociales.
Segn mi modo de ver, muchos de los desafos
que enfrenta la democracia en Amrica tendran una
solucin con el progreso de la tica poltica. Sin este
desarrollo, es difcil pensar que las reformas
institucionales que se acuerdan, tengan pleno xito y
puedan mantener su desempeo positivo a largo plazo. Tomamos el ejemplo de la descentralizacin. Parece un instrumento de profundizacin de la democracia, pero slo en condiciones de una actitud tica
de los que lo manejan. Si los polticos a nivel regional
no saben asumir una actitud de responsabilidad, la
reforma puede terminar empeorando la situacin. Lo
mismo pasa con la alternancia en el gobierno, criterio de definicin de la democracia y su legitimidad en
Amrica Latina. Si la falta de tica poltica lleva a
que la gente opine respecto a los polticos que todos
son iguales, ya que las diferencias programticas no
producen ningn cambio sustancial en el manejo del
poder (o sea que todos son corruptos), la alternancia pierde valor como elemento legitimador de la democracia (y lleva a exclamar que se vayan todos).

IV. PALABRAS

FINALES

Hemos mencionado varios desafos a la democracia representativa contempornea. Dependientes


del contexto, los del mbito anglosajn-europeo
son diferentes a los del mbito latinoamericano.
Respecto a esta regin, permtanme concluir con
una jerarquizacin de los desafos enumerados. A
mi modo de ver, entre los desafos que enfrenta la
democracia en Amrica Latina hoy por hoy, el de
la cultura poltica y de su desarrollo y adecuacin
a la esencia de la democracia representativa me
parece el mayor de todos. Del progreso en este campo depende el manejo del poder conforme al espritu de las leyes e instituciones, de l depende el
desempeo de los gobiernos en funcin del progreso y de la justicia, depende la confianza en la
poltica y sus actores por parte de los ciudadanos,
depende la legitimidad y, por ende, el futuro de la
democracia.