A

CTUALIDAD ADMINISTRATIVA
ANLISIS JURDICO

La aplicacin supletoria de las tipificaciones

y normas aprobadas por el Organismo
de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental - OEFA

RESUMEN

Percy GRANDEZ BARRN* / Roy CRDENAS VELARDE**

En el presente artculo, los autores explican los alcances de la tipificacin administrativa en materia ambiental
y analizan la facultad de tipificacin del OEFA. Asimismo, estudian la regla de supletoriedad en el mbito de la
fiscalizacin ambiental y desarrollan las tipificaciones y normas que pueden ser aplicadas supletoriamente por
las Entidades de Fiscalizacin Ambiental (EFA). Adems, brindan lineamientos que deben tomar en cuenta las
EFA para la aplicacin supletoria de las tipificaciones y normas aprobadas por el OEFA.

MARCO NORMATIVO

Ley del Sistema Nacional de Evaluacin

y Fiscalizacin Ambiental, Ley N 29325
(05/03/2009): pssim.
Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental,
Res. Min. N 247-2013-MINAM (28/08/2013):
pssim.

PALABRAS CLAVE: Potestad sancionadora / Tipificacin / Supletoriedad / Derecho a

la salud / Derecho a un ambiente adecuado
Recibido:
Aprobado:

13/08/2016
20/08/2016

As, puede condenar a los ciudadanos que cometan conductas delictivas. Sin embargo, este no es el nico supuesto en que se ejerce
dicho poder punitivo, pues el ordenamiento jurdico tambin atribuye a la Administracin Pblica potestades represivas o de sancin
para castigar las conductas que constituyen infracciones, las cuales
se encuentran excluidas de la competencia de los rganos jurisdiccionales. A esto ltimo se le denomina potestad sancionadora administrativa del Estado.
En nuestro pas, existen diversas entidades pblicas que cuentan
con potestad administrativa sancionadora en materia ambiental. No
obstante, la mayora de estas entidades, a pesar de contar con dicha
potestad, no la ejercen, o en su defecto, la ejercen de manera limitada. Esto, se origina, sobre todo, a causa de la ausencia de un adecuado desarrollo normativo por parte de estas entidades.

INTRODUCCIN

Una de las bases de la vida en sociedad y del

Estado de Derecho es que la Administracin
Pblica tenga la potestad de poder sancionar a los ciudadanos cuando no cumplan con
sus obligaciones o afecten los derechos de
los dems. Este poder punitivo del Estado es
ejercido principalmente por el Poder Judicial.

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Abogado por la Universidad de San Martn de Porres, con estudios de posgrado en

Derecho Ambiental en la Universidad de Castilla-La Mancha y en la Ponticia Universidad Catlica del Per.
** Abogado y egresado de la maestra en Derecho Constitucional de la Universidad de
San Martn de Porres. Con estudios de especializacin en Derecho Ambiental en la
American University Washington College of Law y en Derechos Humanos en la Europische Akademie Otzenhausen.

pp. 264-274 ISSN 1812-9552 AGOSTO 2016 N 273 |

ACTUALIDAD JURDICA

ANLISIS JURDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

En efecto, muchas de las entidades de mbito nacional, regional y
local que cuentan con funciones de
scalizacin ambiental, no tienen
aprobada una tipicacin de infracciones y escala de sanciones, una
norma que regule el procedimiento
sancionador a su cargo, entre otras
normas que garanticen el correcto
funcionamiento de la Administracin Pblica.
No obstante ello, la ausencia de
dichas normas no debera constituir un impedimento para desarrollar las funciones de scalizacin
ambiental, pues estas entidades se
encuentran facultadas para aplicar
de manera supletoria las tipificaciones y normas aprobadas por el
OEFA.
En este contexto, a continuacin
se desarrollan los fundamentos de
la potestad sancionadora administrativa del Estado y los principales principios que la inspiran. Asimismo, se profundiza sobre la
tipicacin administrativa en materia ambiental y se analiza la facultad de tipificacin y sancin del
OEFA. Adems, se explica la naturaleza y alcances de la regla de
supletoriedad en el mbito de la scalizacin ambiental, y se detallan
las tipicaciones y normas que pueden ser aplicadas supletoriamente
por las Entidades de Fiscalizacin
Ambiental (EFA) de mbito nacional, regional y local. Finalmente, se
brindan algunos lineamientos que
deben tomar en cuenta las EFA para
la aplicacin supletoria de las tipicaciones y normas aprobadas por
el OEFA.

I.

LA POTESTAD SANCIONADORA ADMINISTRATIVA DEL

ESTADO

El Estado, en su rol de garante del

inters pblico, debe velar porque
las personas ejerzan sus derechos
(v.gr. libertad de empresa) sin daar
o afectar los derechos o intereses
del resto de la colectividad (v.gr.
derecho a la salud, derecho a un
ambiente adecuado y equilibrado,
entre otros).
Cuando una persona daa o afecta
los derechos de la colectividad,
interviene el Estado, a travs de su
potestad sancionadora. Mediante el
ejercicio de esta potestad, es decir,
a travs de la imposicin de sanciones administrativas se busca castigar o reprimir la realizacin de
la conducta infractora (finalidad
represiva). Adems, se busca disuadir al infractor de volver a cometer la misma conducta en el futuro
(finalidad de prevencin especial) y, a su vez, disuadir al resto
de administrados de incurrir en una
conducta similar (nalidad de prevencin general).
Las sanciones deben ser impuestas
en el marco de un procedimiento
administrativo sancionador, en el
que se le brinde a los administrados todas las garantas jurdicas a
n de salvaguardar sus derechos y
asegurar un debido procedimiento.
Durante la tramitacin de un procedimiento sancionador, la Administracin no solo cuenta con potestad de sancin, sino tambin de
investigacin. En este sentido, al
margen de los medios probatorios
que puedan ser presentados por los

administrados, la Administracin
Pblica puede desarrollar diversas acciones destinadas a acreditar
un hecho discutible en un procedimiento sancionador.
En este contexto, la entidad pblica
puede recabar y valorar los medios
probatorios que permitan obtener
certeza sobre los hechos materia
de discusin. As, puede requerir
la elaboracin de informes al personal de la propia entidad o a otras
instituciones estatales o universidades pblicas; recoger los testimonios de los peritos o testigos presentados por los administrados;
realizar inspecciones oculares en
un lugar especfico a fin de comprobar un hecho o situacin determinada; entre otros medios probatorios que permitan formarle una
posicin objetiva a la autoridad
administrativa.
Una vez desarrollada la actuacin
probatoria respectiva y realizada la
valoracin correspondiente de los
medios probatorios, la Administracin Pblica se encuentra expedita
para determinar la responsabilidad
administrativa a que hubiere lugar.
No obstante, para imponer una sancin administrativa (pecuniaria o
no pecuniaria), la entidad pblica
debe asegurarse de que la conducta
infractora y la sancin a imponer se
encuentren tipicadas en una ley o
una norma con rango de ley, ello a
n de garantizar la vigencia de los
principios de legalidad y tipicidad.
Sobre el particular, la Corte Constitucional de Colombia1 sostiene
que las autoridades administrativas deben ejercer la potestad

Cf. Corte Constitucional de Colombia, Sentencia recada en el Exp. C-948/02 del 6 de noviembre de 2002, fundamento jurdico 4.2.1.1.

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sancionadora de la administracin,
teniendo en cuenta los principios
de legalidad (toda sancin debe
tener fundamento en la ley), tipicidad (exigencia de descripcin especca y precisa de la infraccin y
sancin), entre otros principios que
rigen la actuacin de la Administracin Pblica2.

que [s]olo por norma con rango

de ley cabe atribuir a las entidades
la potestad sancionadora y la consiguiente previsin de las consecuencias administrativas que a ttulo de
sancin son posibles de aplicar a
un administrado, las que en ningn
caso habilitarn a disponer la privacin de libertad.

proscribiendo en una determinada

disposicin legal5. A continuacin
se explica cmo opera el principio
de tipicidad en el Derecho Administrativo sancionador ambiental.

Al respecto, el profesor Cassagne

sostiene que los principios que inspiran la potestad sancionadora de la
administracin representan un freno
que cumple la funcin de garantizar los derechos de los particulares
frente a los abusos en que puedan
incurrir las leyes, los reglamentos
administrativos o la propia actuacin
de las autoridades administrativas3.

Al respecto, el Tribunal Constitucional peruano sostiene que el principio de legalidad constituye una
garanta constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos, as como un criterio rector que
debe aplicar el Estado en el ejercicio de su poder punitivo.4

Sobre el principio de tipicidad, el

numeral 4 del artculo 230 de la
Ley del Procedimiento Administrativo General prescribe que solo
constituyen conductas sancionables
administrativamente las infracciones previstas de manera expresa en
normas con rango de ley mediante
su tipificacin como tales, sin
admitir interpretacin extensiva o
analoga. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden
especicar o graduar aquellas dirigidas a identicar las conductas o
determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables
a las previstas legalmente, salvo
que la ley permita tipicar por va
reglamentaria.

Precisamente uno de los principios rectores que busca resguardar la proteccin de los derechos
de los administrados es el principio de legalidad. As, el numeral 24 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per prescribe
que en aplicacin del principio de
legalidad [n]adie ser procesado
ni condenado por acto u omisin
que al tiempo de cometerse no est
previamente calicado en la ley, de
manera expresa e inequvoca, como
infraccin punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley.
Sobre el principio de legalidad, el
numeral 1 del artculo 230 de la Ley
N 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General establece

2
3
4
5
6

Ahora bien, para que el Estado asegure la vigencia del principio de

legalidad debe garantizar que la
conducta infractora y la sancin
aplicable se encuentren previstas
en una norma con rango de ley, de
manera clara, detallada y precisa,
esto es, que se cumpla con el principio de tipicidad.
El principio de legalidad tiene
diversas manifestaciones o concreciones. Una de estas manifestaciones es el principio de tipicidad, a
travs del cual se imponen lmites
al legislador, a efectos de que las
prohibiciones que generan la imposicin de una sancin administrativa estn redactadas con un nivel
de precisin suficiente que permita a cualquier ciudadano comprender sin dicultad lo que se est

II. TIPIFICACIN ADMINISTRATIVA EN MATERIA AMBIENTAL

Como se puede apreciar, el principio de tipicidad exige que tanto

los comportamientos prohibidos,
como las sanciones a imponer, sean
descritos clara e inequvocamente
en la norma jurdica. Ello con la
nalidad de que los administrados
puedan prever, en todo momento,
las consecuencias jurdicas (sancin) que se puedan derivar de su
conducta6.

El artculo 230 de la Ley N 27444, Ley del procedimiento administrativo general, establece que son principios de la potestad sancionadora administrativa
del Estado los siguientes: legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones, continuacin de infracciones,
causalidad, presuncin de licitud y non bis in idem.
Cf. CASSAGNE, Juan Carlos. El acto administrativo. Teora y rgimen jurdicos. Themis, Bogot, 2013.
Cf. Tribunal Constitucional peruano, sentencia recada en el Exp. N 02192-2004-AA/TC, del 11 de octubre de 2004, fundamento jurdico 3.
Cfr. Tribunal Constitucional peruano, sentencia recada en el Exp. N 00197-2010-PA/TC, del 24 de agosto de 2010, fundamento jurdico 6.
Cf. GMEZ, Manuel y SANZ, igo. Derecho Administrativo sancionador: Parte general. Teora general y prctica del Derecho Penal Administrativo.
2 edicin, Aranzadi, Lima, 2010, p. 153.

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ANLISIS JURDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

Ahora bien, segn se advierte del
numeral 4 del artculo 230 de la Ley
del Procedimiento Administrativo
General, que regula el principio de
tipicidad, el desarrollo de los tipos
infractores y la sancin aplicable
no solo puede efectuarse mediante
una Ley, sino tambin a travs de
un Reglamento, siempre que la ley
as lo permita. Esto, sin duda, evidencia que en el mbito administrativo la reserva de ley no es absoluta.
En este contexto, si el desarrollo normativo se da mediante una
Ley (ley orgnica, ley ordinaria o
decreto legislativo), nos encontraremos ante una tipicacin exhaustiva (tambin conocida como tipificacin por Ley). Segn esta
tipicacin, solo constituyen conductas sancionables las infracciones administrativas previstas
expresamente en normas con rango
de ley.
Por su parte, si el desarrollo normativo se da a travs de un reglamento, nos encontraremos ante una
tipicacin va reglamentaria (tambin conocida como colaboracin
reglamentaria). Segn esta tipificacin, el reglamento se encarga
de desarrollar la conducta antijurdica, teniendo en cuenta los parmetros establecidos por la Ley. Este
supuesto se presenta cuando la ley
solicita al reglamento colaborar en
la tipificacin de las infracciones
y sanciones, debido a que se abordan aspectos muy tcnicos que no
justican mantenerlos dentro de la
reserva legal.
Ahora bien, para que la tipicacin
va reglamentaria resulte vlida se

TIPIFICACIN DE INFRACCIONES Y SANCIONES

- No comunicar el inicio de obras.
El incumplimiento de los instrumentos de
gestin ambiental y el desarrollo de actividades en zonas prohibidas consiste en:

- El incumplimiento de lo establecido en el Instrumento de Gestin Ambiental.

- El desarrollo de actividades sin contar con Instrumento de Gestin Ambiental.
- El desarrollo de actividades en zonas prohibidas.

requiere el cumplimiento de tres (3)

condiciones: i) que sea establecida
de forma expresa por una norma
con rango de ley; ii) que la ley de
remisin contenga los elementos
esenciales de la conducta antijurdica y la naturaleza y lmites de las
sanciones que se pueden imponer;
y, iii) que el reglamento no desnaturalice la nalidad y la razn de ser
de la ley, esto es, que regule solo lo
encomendado dentro de los parmetros establecidos.
Sobre el particular, Juan Carlos
Morn precisa que la tipicacin
de infracciones va reglamento es
una suerte de delegacin del Poder
Legislativo a la entidad pblica
en virtud de que este ltimo tiene
un mayor conocimiento de los
aspectos tcnicos a ser considerados dentro de las infracciones a
tipicar7.
Es precisamente por ello que para
tipicar las infracciones ambientales, generalmente se recurre a
la tipicacin va reglamentaria.
Se acude a la entidad administrativa especializada en la temtica ambiental, a fin de que esta
colabore con el desarrollo de los
tipos infractores y las sanciones aplicables. Esta tarea suele
ser encomendada al reglamento

administrativo, debido a la complejidad de la materia.

III. FACULTAD DE TIPIFICACIN
DE INFRACCIONES Y SANCIONES A CARGO DEL OEFA

Actualmente, el OEFA cuenta con

la facultad de tipicar infracciones
ambientales aplicables a los administrados bajo el mbito de su competencia, es decir, sobre aquellos
administrados que pertenecen a
los sectores de minera (mediana
y gran minera), energa (hidrocarburos y electricidad), pesquera (procesamiento pesquero industrial y acuicultura de mayor escala)
e industria manufacturera (cerveza,
papel, cemento, curtiembre, siderurgia, entre otros).
Esta atribucin ha sido conferida
mediante la Ley N 30011, la cual
modic los artculos 11, 17 y 19
de la Ley N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y
Fiscalizacin Ambiental (en adelante, Ley del Sinefa). Estos artculos prescriben que mediante Resolucin de Consejo Directivo, el
OEFA puede tipificar infracciones administrativas y aprobar la
escala de sanciones correspondientes. Adems, precisan que la tipicacin de infracciones y sanciones

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de procedimiento administrativo general. 9 edicin, Gaceta Jurdica, Lima, 2011, p. 713.

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generales y transversales son de

aplicacin supletoria por parte
de las Entidades de Fiscalizacin
Ambiental8. Finalmente, establecen
que la escala de sanciones aplicable
a los administrados debe ser aprobada tomando como base los lmites establecidos en el Artculo 136
de la Ley N 28611 - Ley General
del Ambiente9.
Como se puede apreciar, la Ley del
Sinefa le ha facultado expresamente
al OEFA a tipificar las conductas
infractoras y la escala de sanciones
aplicables, las cuales debern ser
aprobadas teniendo en cuenta los
lmites previstos en dicha ley. La
Ley le ha requerido al OEFA tipicar va reglamentaria, debido a que
esta entidad cuenta con la experiencia y conocimientos ms especializados sobre la materia.
La Ley del Sinefa seala que nicamente constituirn infracciones

administrativas el incumplimiento
de las obligaciones previstas en la
normativa ambiental, los instrumentos de gestin ambiental, los
contratos de concesin o las medidas administrativas emitidas por el
OEFA10. En este sentido, el OEFA
no podr crear nuevas obligaciones para los administrados. Solo
debe compilar, desglosar y desarrollar las obligaciones ya previstas (en la normativa ambiental, los instrumentos de gestin
ambiental, entre otros), as como
graduar las sanciones aplicables
por el incumplimiento de dichas
obligaciones.

Sancionadora del OEFA 11. De

acuerdo a lo establecido en dicha
norma, el OEFA, en ejercicio de
su funcin de tipificacin, puede
aprobar los siguientes subtipos
infractores:

En este contexto, con el propsito

de ejercer adecuadamente la funcin de tipicacin de infracciones
ambientales y establecer la escala
de sanciones aplicables, el OEFA
ha aprobado Reglas Generales
sobre el Ejercicio de la Potestad

Generales: aquellos relacionados con la obstaculizacin de

las funciones de fiscalizacin
ambiental.

Transversales: aquellos vinculados al incumplimiento de

los instrumentos de gestin
ambiental o normas ambientales aplicables a diversas actividades econmicas scalizadas.

Sectoriales: aquellos relacionados con el incumplimiento

de obligaciones ambientales comprendidas en la legislacin ambiental sectorial aplicable, segn el tipo de actividad
econmica.

Las entidades de scalizacin ambiental (EFA) son aquellas entidades pblicas de mbito nacional, regional o local que cuentan con facultades expresas para
realizar acciones de scalizacin ambiental respecto a los administrados que se encuentran bajo su mbito de competencia. Esta funcin puede ser ejercida
por una o ms unidades orgnicas de las EFA. Tienen independencia funcional y sujetan su actuacin a lo establecido en las normas ambientales, as como a
las disposiciones que dicte el OEFA como ente rector del Sinefa.
9 Ley N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
Artculo 11.- Funciones generales
() 11.2 El OEFA, en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (Sinefa), ejerce las siguientes funciones:
a) Funcin normativa: () En ejercicio de la funcin normativa, el OEFA es competente, entre otros, para tipicar infracciones administrativas y aprobar la
escala de sanciones correspondientes, as como los criterios de graduacin de estas y los alcances de las medidas preventivas, cautelares y correctivas a ser
emitidas por las instancias competentes respectivas ().
Artculo 17.- Infracciones administrativas y potestad sancionadora
() Mediante resolucin de Consejo Directivo del OEFA se tipican las conductas y se aprueba la escala de sanciones aplicables. La tipicacin de infracciones y sanciones generales y transversales ser de aplicacin supletoria a la tipicacin de infracciones y sanciones que utilicen las EFA.
Artculo 19.- Clasicacin y criterios para la clasicacin de sanciones
() 19.2 El Consejo Directivo del OEFA aprueba la escala de sanciones donde se establecen las sanciones aplicables para cada tipo de infraccin, tomando
como base las establecidas en el artculo 136 de la Ley 28611, Ley General del Ambiente.
10 Ley N 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental, artculo 17.- Infracciones administrativas y potestad sancionadora
Constituyen infracciones administrativas bajo el mbito de competencias del Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) las siguientes
conductas:
a) El incumplimiento de las obligaciones contenidas en la normativa ambiental.
b) El incumplimiento de las obligaciones a cargo de los administrados establecidas en los instrumentos de gestin ambiental sealados en la normativa
ambiental vigente.
c) El incumplimiento de los compromisos ambientales asumidos en contratos de concesin.
d) El incumplimiento de las medidas cautelares, preventivas o correctivas, as como de las disposiciones o mandatos emitidos por las instancias competentes del OEFA.
e) Otras que correspondan al mbito de su competencia ().
11 Aprobada mediante Resolucin de Consejo Directivo N 038-2013-OEFA/CD, publicada el 18 de setiembre del 2013.

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ACTUALIDAD JURDICA

ANLISIS JURDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

Segn lo establece el artculo 17 de
la Ley del Sinefa, solo son de aplicacin supletoria para las Entidades de Fiscalizacin Ambiental, las
tipicaciones generales y transversales, ms no las sectoriales. A la
fecha, el OEFA ha aprobado una
(1) tipicacin de carcter general
y dos (2) de carcter trasversal. A
continuacin se explican las tipicaciones y normas aprobadas por el
OEFA que pueden ser aplicadas de
manera supletoria por las EFA, as
como la naturaleza y alcances de la
regla supletoriedad aplicada a la scalizacin ambiental.
IV. REGLA DE SUPLETORIEDAD
EN EL MBITO DE LA FISCALIZACIN AMBIENTAL

La autoridad administrativa no
debe dejar de resolver los asuntos
de su competencia, por vaco o deciencia de la ley. Cuando se presente alguna de estas dos (2) circunstancias debe procurar aplicar
las diversas fuentes del derecho que
reconoce la Ley del Procedimiento
Administrativo General. Pero sobre
todo, debe asegurarse de aplicar las
normas especiales que correspondan, ello con el propsito de proteger el bien jurdico de manera efectiva y oportuna.
En este contexto, si una entidad no
cuenta con una tipicacin o normativa que le habilite a imponer
sanciones, puede aplicar de manera
supletoria las normas que regulan
los procedimientos especiales. A
manera de ejemplo, si un Ministerio
con competencia para desarrollar
funciones de scalizacin ambiental, no cuenta con un reglamento

que regule el procedimiento administrativo sancionador, puede aplicar supletoriamente el reglamento

sobre esta materia aprobado por el
OEFA.
Al respecto, la Suprema Corte de
Justicia de Mxico ha establecido
cules son los requisitos para que
opere la aplicacin supletoria de
las normas. As, ha prescrito que
para que opere la supletoriedad es
necesario que: a) la norma a suplir
establezca expresamente esa posibilidad; b) la norma a suplir no contemple la institucin o las cuestiones jurdicas que pretenden
aplicarse supletoriamente o, aun
establecindolas, no las desarrolle
o las regule de manera deciente;
c) esa omisin o vaco legislativo
haga necesaria la aplicacin supletoria de normas para solucionar la
controversia o el problema jurdico
planteado; y, d) las normas aplicables supletoriamente no contraren el ordenamiento legal a suplir,
sino que sean congruentes con sus
principios y con las bases que rigen
especficamente la institucin de
que se trate12.
Sobre el particular, cabe precisar
que la regla de supletoriedad en el
mbito de la scalizacin ambiental a cargo del OEFA cumple a
cabalidad con todos los requisitos planteados por la referida corte
mexicana, los cuales tambin pueden ser vlidamente aplicados en
nuestro pas.
Ahora bien, sin perjuicio de lo indicado, cabe precisar que las EFA
para ejercer su funcin de scalizacin ambiental (en sentido estricto)

requieren contar con potestad sancionadora. Esta potestad es atribuida nicamente mediante Ley o
una norma con rango de Ley. Sin
embargo, para imponer una sancin
administrativa no solo es necesario tener atribuida la potestad sancionadora, sino tambin contar con
una tipicacin de infracciones y
sanciones aprobada, pues de no
tenerla la entidad se vera imposibilitada de ejercer su funcin de scalizacin en sentido estricto, esto es,
de imponer sanciones.
Este escenario, es decir, la ausencia de una tipicacin de infracciones y sanciones por parte de algunas EFA gener que mediante Ley
N 30011 se modique la Ley del
Sinefa, a n de que las EFA puedan
aplicar supletoriamente las tipicaciones de carcter general y transversal aprobadas por el OEFA.
Como se puede apreciar, la aplicacin supletoria de las tipicaciones
y normas aprobadas por el OEFA
cumple una funcin integradora de
los vacos normativos. Mediante
la regla de supletoriedad se busca
que el vaco normativo no constituya un impedimento (o un argumento) para que las entidades dejen
de resolver los asuntos ambientales de su competencia, y como consecuencia de ello, se desproteja el
ambiente o la salud de las personas.
En este contexto, a continuacin
se detallan las tipicaciones y normas aprobadas, hasta la fecha, por
el OEFA, que pueden ser aplicadas supletoriamente por las Entidades de Fiscalizacin Ambiental de
mbito nacional, regional y local.

12 Jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de Mxico. Disponible en: <http://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/DetalleGeneralV2.aspx?ID=2003161&Clase=DetalleTesisBL> (consulta: 01/07/2016).

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269

1.

Aplicacin supletoria de las

tipificaciones y escala de sanciones aprobadas por el OEFA

De acuerdo a lo establecido en el
artculo 17 de la Ley de Sinefa,
las tipicaciones de infracciones y
sanciones generales y transversales
aprobadas por el Consejo Directivo
del OEFA son de aplicacin supletoria por parte de las Entidades de
Fiscalizacin Ambiental.
Al respecto, el OEFA ha aprobado
una (1) tipificacin de carcter
general y dos (2) de carcter transversal. En este sentido, las EFA
pueden aplicar supletoriamente las
tipicaciones de infracciones y sanciones relacionadas con la ecacia
de la scalizacin ambiental13 (tipicacin de carcter general), relacionadas con el incumplimiento de
los lmites mximos permisibles14
(tipificacin de carcter transversal), y relacionadas con los instrumentos de gestin ambiental y el
desarrollo de actividades en zonas
prohibidas15 (tipicacin de carcter transversal).
La tipificacin de infracciones y
sanciones relacionadas con la ecacia de la fiscalizacin ambiental contempla conductas genricas
para sancionar la obstaculizacin
de la scalizacin ambiental. As,
contempla infracciones relacionadas con la entrega de informacin (v.gr. remitir informacin o

documentacin falsa a la EFA),

obstaculizacin de funciones de
supervisin ambiental (v.gr. negar
el ingreso a las instalaciones o
infraestructuras objeto de la supervisin) y presentacin del reporte
de emergencias ambientales (v.gr.
no remitir a la EFA los reportes de
emergencia ambiental).
Por su parte, la tipificacin de
infracciones y sanciones relacionadas con el incumplimiento de
los Lmites Mximos Permisibles
(LMP) contempla las conductas
que, producto de la superacin de
los LMP, generan un dao potencial o real al ambiente o a la vida o
salud humana16.
Finalmente, la tipificacin de
infracciones y sanciones vinculadas con el incumplimiento de los
Instrumentos de Gestin Ambiental y el desarrollo de actividades en
zonas prohibidas, contempla como
conductas sancionables el no comunicar el inicio de obras, el incumplimiento de lo establecido en el Instrumento de Gestin Ambiental, el
desarrollo de actividades sin contar con Instrumento de Gestin
Ambiental, as como el desarrollo
de actividades en zonas prohibidas.
Estas tres (3) tipificaciones en
materia ambiental pueden ser aplicadas supletoriamente por las Entidades de Fiscalizacin Ambiental

de mbito nacional, regional o

local, segn corresponda, en caso
que la entidad no cuente con una
tipicacin de infracciones y escala
de sanciones aplicables sobre las
referidas materias; o en su defecto,
s cuente, pero su regulacin resulte
deciente.
2.

Aplicacin supletoria de las

normas aprobadas por el OEFA

Las entidades de fiscalizacin

ambiental de mbito nacional,
regional o local para ejercer sus
funciones de scalizacin ambiental requieren contar con instrumentos legales y tcnicos que permitan
el adecuado desarrollo de dichas
funciones.
Como instrumentos legales, pueden
aprobar un reglamento que regule el
procedimiento administrativo sancionador, un registro de infractores,
entre otros. Por su parte, como instrumentos tcnicos, pueden aprobar
una metodologa de clculo de multas aplicables, protocolos de intervencin, entre otros.
Sobre el particular, el Rgimen
Comn de Fiscalizacin Ambiental, aprobado mediante Resolucin
Ministerial N 247-2013-MINAM,
prescribe que si las EFA no cuentan
con dichos instrumentos, pueden
aplicar supletoriamente la normativa aprobada por el OEFA, cuando
corresponda17.

13
14
15
16

Aprobada por Resolucin de Consejo Directivo N 042-2013-OEFA/CD, publicada el 16 de octubre del 2013.
Aprobada por Resolucin de Consejo Directivo N 045-2013-OEFA/CD, publicada el 13 de noviembre del 2013.
Aprobada por Resolucin de Consejo Directivo N 049-2013-OEFA/CD, publicada el 20 de diciembre del 2013.
El numeral 32.1 del artculo 32 de la Ley N 28611, Ley General del Ambiente, reere que el Lmite Mximo Permisible (LMP) es la medida de concentracin o grado de elementos, sustancias o parmetros fsicos, qumicos y biolgicos, que caracterizan a un euente o una emisin, que al ser excedida causa o
puede causar daos a la salud, el bienestar humano o al ambiente.
17 Rgimen Comn de Fiscalizacin Ambiental, aprobado mediante Resolucin Ministerial N 247-2013-MINAM, artculo 5.- Del Ejercicio Regular de
la Fiscalizacin Ambiental
Para el ejercicio regular de las funciones de scalizacin ambiental a su cargo, las EFA debern cumplir, como mnimo, lo siguiente:

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ACTUALIDAD JURDICA

ANLISIS JURDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

A continuacin se detalla la normativa aprobada hasta la fecha por el
OEFA, que puede ser aplicada de
manera supletoria por las EFA.
2.1. Normativa en materia de
denuncias ambientales
Reglas para la atencin de
denuncias ambientales presentadas ante el OEFA18
Esta norma tiene como propsito
regular el ejercicio del derecho a la
presentacin de denuncias ambientales por parte de la ciudadana, as
como establecer lineamientos que
permitan uniformizar y agilizar la tramitacin de las referidas denuncias.
Dicha norma permite que la ciudadana pueda comunicar al OEFA los
hechos que puedan constituir una
infraccin ambiental. Se permite
que los denunciantes puedan reservar su identidad al momento de presentar su denuncia o incluso que
estas sean formuladas de manera
annima. Cabe precisar que las
denuncias ambientales constituyen
una etapa previa al inicio de un procedimiento sancionador.
2.2. Normativa en materia de evaluacin y monitoreo ambiental
Reglamento de participacin
ciudadana en las acciones de
monitoreo ambiental
El Reglamento de participacin ciudadana en las acciones

18
19
20
21

de monitoreo ambiental a cargo

del OEFA19 tiene como propsito
fomentar la participacin de la ciudadana en los monitoreos ambientales realizados por el OEFA. Esta
norma permite realizar monitoreos
ambientales participativos, cuando
ello se justifique por razones de
sensibilidad ambiental, conictividad social u otros criterios previstos en el Plan Anual de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental
(Planefa).
Los monitoreos ambientales participativos se realizan a efectos de
medir la presencia y concentracin
de contaminantes en el ambiente.
Se lleva a cabo dentro del rea de
influencia de la actividad econmica cuya scalizacin directa es
de competencia del OEFA. Esta
zona no comprende el interior de
la unidad productiva, instalacin,
planta, plataforma, batera, refinera, terminal o estacin de la
empresa que desarrolla el proyecto
o actividad econmica.
2.3. Normativa en materia de
supervisin ambiental
Reglamento para la subsanacin voluntaria de incumplimientos de menor trascendencia20
Esta norma promueve la subsanacin voluntaria de los presuntos incumplimientos de las obligaciones ambientales, siempre y

cuando no se haya iniciado el procedimiento administrativo sancionador, se trate de una infraccin

subsanable y la accin u omisin no haya generado un riesgo o
dao al ambiente o a la salud de las
personas.
Dicho reglamento busca que no se
sancione al administrado si ha subsanado voluntaria y oportunamente
un hallazgo de menor trascendencia
que por su naturaleza no genere un
dao potencial o real al ambiente o
a la salud de las personas, pueda ser
subsanado y no afecte la eficacia
de la funcin de supervisin directa
ejercida por la entidad. A manera
de ejemplo, constituyen hallazgos
de menor trascendencia, no sealizar los sitios de manejo de residuos slidos, no presentar el Plan
de Manejo de Residuos Slidos
en el plazo establecido, entre otras
conductas.
2.4. Normativa en materia de scalizacin ambiental
Reglamento del Procedimiento
Administrativo Sancionador21
Esta norma tiene por objeto regular el procedimiento administrativo
sancionador conducente a investigar y determinar la existencia de
infracciones administrativas en el
mbito de competencia de la fiscalizacin ambiental a cargo del

a) Aprobar o proponer, segn corresponda, las disposiciones que regulen la tipicacin de infracciones y sanciones ambientales aplicables, adecuadas a la
normativa que dicte OEFA sobre el particular, observando el monto mximo de multa establecido en el artculo 136 de la Ley N 28611, Ley General del
Ambiente.
En ausencia de tales normas, las EFA aplicarn, supletoriamente, la tipicacin de infracciones y sanciones generales y transversales, la metodologa de
clculo de multas ambientales y otras normas complementarias sobre la materia que apruebe el OEFA (nfasis agregado).
Aprobadas mediante Resolucin de Consejo Directivo N 015-2014-OEFA/CD, publicada el 9 de abril del 2014.
Aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 032-2014-OEFA/CD, publicada el 5 de setiembre del 2014.
Aprobado por Resolucin de Consejo Directivo N 046-2013-OEFA/CD, publicada el 28 de noviembre del 2013.
Aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 012-2012-OEFA/CD, publicada el 13 de diciembre del 2012.

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OEFA, as como la aplicacin de

sanciones y la adopcin de medidas
cautelares y correctivas.
Sin perjuicio de lo indicado, cabe
precisar que, mediante Resolucin
de Presidencia del Consejo Directivo N 045-2015-OEFA/PCD se
aprob el Texto nico Ordenado
del Reglamento del Procedimiento
Administrativo Sancionador del
OEFA. Esta norma incorpora diversas disposiciones normativas a n
de otorgar mayores oportunidades
de subsanacin a los administrados, ello en cumplimiento de la Ley
N 30230.
Reglas Generales sobre el ejercicio de la potestad sancionadora
del OEFA22
Esta norma establece criterios y
lineamientos para regular el ejercicio de la potestad sancionadora,
la tipificacin de infracciones y
el establecimiento de sanciones,
as como el dictado de medidas
correctivas.
Estas Reglas Generales tienen
carcter vinculante y, constituyen, adicionalmente, una gua
para las Entidades de Fiscalizacin Ambiental de mbito nacional,
regional y local.
Metodologa para el clculo de
las multas
La metodologa para el clculo de
las multas base y la aplicacin de
los factores agravantes y atenuantes a utilizar en la graduacin de
sanciones23, proporciona criterios

22
23
24
25

objetivos para la graduacin de las

sanciones que la autoridad administrativa determine por el incumplimiento de la normativa ambiental por parte de sus administrados.
Asimismo, contribuye a garantizar
la resolucin expedita de los problemas ambientales que ponen en
riesgo el valor de los recursos naturales y la proteccin de la salud y
vida humana.
2.5. Normativa en materia de
incentivos
Reglamento del Registro de
Buenas Prcticas Ambientales
del OEFA24
Esta norma regula la implementacin y funcionamiento del Registro de Buenas Prcticas Ambientales establecido en el artculo 7 de
la Resolucin Ministerial N 1672014-MINAM, propiciando la
difusin de las buenas prcticas realizadas por personas naturales o jurdicas, que cumplan con
sus obligaciones ambientales y se
encuentren bajo el mbito de competencia del OEFA.
En el Registro de Buenas Prcticas
Ambientales se inscriben a aquellas
unidades scalizables (v.gr. unidad
minera, lote, central, planta, concesin, entre otros) bajo el mbito de
competencias del OEFA que cumplen cabalmente con sus obligaciones ambientales. El plazo de permanencia en este Registro es de
dos (2) aos. Durante este periodo,
el administrado puede difundir o

declarar pblicamente su inscripcin en el Registro de Buenas Prcticas Ambientales.

Este Registro constituye un mecanismo idneo para incentivar que
los administrados cumplan a cabalidad con sus obligaciones ambientales, pues les permitir lograr una
buena reputacin ambiental y, con
ello, disminuir o evitar el surgimiento de eventuales conflictos
socioambientales.
Reglamento del Rgimen de
Incentivos en el mbito de la scalizacin ambiental25
Esta norma busca otorgar incentivos honorcos y econmicos a las
empresas bajo el mbito de competencia del OEFA, que realicen
acciones en mayor medida a lo exigido por la normativa ambiental.
Para acceder a dichos incentivos,
no basta con cumplir a cabalidad
con las obligaciones ambientales,
sino que debe realizarse un sobrecumplimiento de las referidas
obligaciones.
A las unidades productivas que tengan un buen desempeo ambiental se les puede otorgar incentivos
honorficos y econmicos. Como
incentivos honorcos se le puede
incorporar al Ranking de Excelencia Ambiental, entre otros reconocimientos. Como incentivos econmicos, se le puede otorgar un
certificado de descuento de multas con un valor de hasta cien (100)
unidades impositivas tributarias
(UIT).

Aprobada por Resolucin de Consejo Directivo N 038-2013-OEFA/CD, publicada el 18 de setiembre del 2013.
Aprobado mediante Resolucin de Presidencia del Consejo Directivo N 035-2013-OEFA/PCD, publicada el 12 de marzo del 2013.
Aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 034-2014-OEFA/CD, publicado el 25 de octubre del 2014.
Aprobado mediante Resolucin de Consejo Directivo N 040-2014-OEFA/CD, publicada el 18 de diciembre del 2014.

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ANLISIS JURDICO / ACTUALIDAD ADMINISTRATIVA

V. LINEAMIENTOS PARA LA
APLICACIN SUPLETORIA
DE LAS TIPIFICACIONES Y
NORMAS APROBADAS POR
EL OEFA

Para que las Entidades de Fiscalizacin Ambiental puedan aplicar

supletoriamente las tipificaciones
y normas aprobadas por el OEFA,
en principio, requieren contar con
potestad normativa y sancionadora,
concedida por una ley o una norma
con rango de ley. Adems, requieren cumplir con una serie de principios que garanticen la vigencia de
los derechos de sus administrados.
Entre los principios que ms destacan se encuentran los principios
de proporcionalidad y publicidad.
En este contexto, a continuacin se
brinda brevemente algunos lineamientos que deben tomar en cuenta
las EFA para aplicar de manera
supletoria las tipicaciones y normas aprobadas por el OEFA.
Principio de proporcionalidad
Debido a que son distintos los
ingresos econmicos e impactos ambientales ocasionados por
los administrados del OEFA y los
administrados de los ministerios o
los gobiernos regionales o locales,
las sanciones a imponrseles deben
de responder al principio de proporcionalidad. Al respecto, Claudia
Rojas sostiene que la eleccin de
la sancin correspondiente deber
considerar el principio de proporcionalidad entre la infraccin y
consecuencia26.

Principio de publicidad
Las entidades pblicas no pueden
iniciar procedimientos sancionadores en contra de sus administrados
al amparo de normas que, si bien
han sido aprobadas, no han sido
publicadas, ello debido a que como
bien sostiene el Tribunal Constitucional peruano una ley que no
haya sido publicada, sencillamente
es ineficaz, pues no ha cobrado
vigencia27.
En efecto, el requisito de publicidad de la normas constituye un
elemento constitutivo de su propia vigencia. En otras palabras, una
norma no publicada es por denicin una norma no vigente, no
existente y, por lo tanto, no genera
ningn efecto28.
La publicidad de las normas resulta
de vital importancia pues permite
que los administrados puedan tener
conocimiento de las conductas que
son consideradas como infracciones, as como el procedimiento al
cual ser sometido y las eventuales
sanciones que podra imponrseles.
En este contexto, para dar operatividad a la aplicacin de la regla de
supletoriedad de las tipicaciones y
normas aprobadas por el OEFA, la
Entidad de Fiscalizacin Ambiental
respectiva, a travs de su mxima
autoridad, debe emitir una norma
jurdica (v.g. resolucin ministerial, resolucin presidencial, resolucin de alcalda) que permita

cumplir con la publicidad necesaria, ello a n de que sus administrados conozcan las tipicaciones
y normas que les seran aplicables.
De este modo, no podrn alegar el
desconocimiento de las consecuencias jurdicas que podran derivarse
del incumplimiento de las obligaciones ambientales a su cargo.
Por ltimo, con el propsito de que
las EFA cuenten con los medios
necesarios para mejorar su desempeo ambiental, el OEFA, en su
calidad de ente rector del Sinefa29,
debera procurar aprobar directivas, guas, formato tipo y modelos de reglamentos de scalizacin
ambiental aplicables a las EFA.
Sobre el particular, cabe destacar que mediante Resolucin de
Consejo Directivo N 049-2015OEFA/CD, publicado el 21 de
diciembre del 2015, el OEFA
aprob la primera norma que
resulta aplicable para las EFA, de
manera directa; es decir, sin que
se requiera que, previamente, se
emita una norma con la nalidad
de dar la publicidad respectiva.
En efecto, mediante dicha resolucin, el OEFA aprob un modelo
de Reglamento de Supervisin
Ambiental que resulta aplicable,
directamente, para todos los administrados bajo el mbito de competencias de las EFA. Al respecto, la
supervisin ambiental a cargo de
las EFA debe procurar orientarse
a prevenir daos ambientales, a n

26 Cf. ROJAS QUIONES, Mara Claudia. Sanciones ambientales en el Derecho suizo. En: Derecho Sancionatorio Ambiental. Universidad Externado de
Colombia, Bogot, 2013, p. 23.
27 Cf. Tribunal Constitucional peruano, sentencia recada en el Exp. N 00017-2005-PI/TC, del 22 de enero de 2007.
28 Cf. Tribunal Constitucional peruano, sentencia recada en el Exp. N 01514-2010-PA/TC, del 15 de octubre de 2010, fundamente jurdico 14.
29 El Sinefa es un sistema que tiene por nalidad asegurar el cumplimiento de la legislacin ambiental por parte de todas las personas naturales o jurdicas, as
como supervisar o garantizar que las funciones de scalizacin ambiental a cargo de las diversas entidades del Estado, se realicen de forma independiente,
imparcial, gil y eciente. El Sinefa est integrado por el Ministerio del Ambiente, el OEFA y las dems EFA.

ACTUALIDAD JURDICA | N 273 AGOSTO 2016 ISSN 1812-9552 pp. 264-274

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de garantizar una adecuada y oportuna proteccin del ambiente.

La aprobacin de este tipo de normas por parte del OEFA resulta
importante, pues contribuye a que
las entidades pblicas que cuentan
con funciones en materia de scalizacin ambiental en nuestro pas,
cumplan de manera efectiva con su
funcin de garantizar la vigencia del
derecho que tienen todas las personas a gozar de un ambiente adecuado para el desarrollo de su vida.
CONCLUSIONES

El Derecho Administrativo sancionador en materia ambiental es

una herramienta fundamental para
garantizar la proteccin y conservacin del ambiente. En la va administrativa no solo se sanciona a las
empresas que tienen malas prcticas ambientales, sino tambin se
reconoce y se premia a aquellas que
tienen un buen desempeo ambiental. En esta va no solo se puede
ordenar la reparacin o compensacin de un dao ambiental, sino
que tambin se puede disponer las
medidas de prevencin respectivas para evitar que estos daos se
produzcan.
Como se puede apreciar, el derecho administrativo sancionador
ambiental no solo impone sanciones, sino tambin otorga incentivos;
no solo repara daos, tambin los
previene. En efecto, la normativa
ambiental le brinda a las entidades

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pblicas todas estas atribuciones

que permiten proteger de manera
efectiva el ambiente. No obstante,
la mayora de entidades que tienen
funciones de scalizacin ambiental en nuestro pas, no ejercen estas
atribuciones adecuadamente. Una
de las razones por las cuales no las
ejercen de manera efectiva es porque no cuentan con un marco normativo adecuadamente desarrollado que les permitan realizar las
funciones de scalizacin ambiental a su cargo.
Una alternativa frente a este problema es la aplicacin supletoria
de las tipicaciones y normas aprobadas por el OEFA en materia de
fiscalizacin ambiental. Como se
puede apreciar, la ausencia de normas por parte de las EFA no representa un impedimento (o un argumento) para ejercer sus funciones
de fiscalizacin ambiental, pues
pueden aplicar supletoriamente las
tipicaciones y normas aprobadas
por el OEFA sobre la materia.
Para que la EFA aplique de manera
supletoria las tipicaciones o normas aprobadas por el OEFA, debe
emitir, a travs de su mxima autoridad, una norma jurdica (v.g. resolucin ministerial, resolucin presidencial, resolucin de alcalda) con
el propsito de dar publicidad a una
norma determinada. Esto a efectos
de resguardar la seguridad jurdica
y a fin de que los administrados
bajo el mbito de su competencia
conozcan de forma oportuna qu

conductas se encuentran proscritas,

cul es la sancin que se les podra
imponer, las medidas correctivas a
dictar y los incentivos a otorgar.
Por ltimo, cabe precisar que si bien
la ausencia de aprobacin de normas por parte de la EFA no impide
el ejercicio de las acciones de scalizacin ambiental, resulta recomendable que cada EFA apruebe
sus propias normas y tipificaciones, pues solo as se asegurar que
dichas funciones sean desempeadas de manera ms especializada y
efectiva y que, como consecuencia
de ello, se fortalezca la fiscalizacin ambiental en el pas, en benecio de todos los peruanos.

Referencias bibliogrficas
CASSAGNE, Juan Carlos. El acto
administrativo. Teora y rgimen
jurdicos. Themis, Bogot, 2013.
GMEZ, Manuel y SANZ, igo.
Derecho Administrativo sancionador: Parte general. Teora general
y prctica del Derecho Penal Administrativo. 2 edicin, Aranzadi,
Lima, 2010.
MORN URBINA, Juan Carlos.
Comentarios a la Ley de procedimiento administrativo general. 9
edicin, Gaceta Jurdica, Lima,
2011.
ROJAS QUIONES, Mara Claudia. Sanciones ambientales en el
Derecho suizo. En: Derecho Sancionatorio Ambiental. Universidad
Externado de Colombia, Bogot,
2013.

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