Leccion-2 2014

LECCIN 2
LA ADMINISTRACIN PBLICA1
Jos Vida Fernndez
Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
2.1. La teora de la personalidad jurdica y su proyeccin en el Derecho Pblico.
2.2. La personificacin de la Administracin Pblica en el Estado
2.3. Gobierno y Administracin Pblica
2.4. La Administracin Pblica y sus rganos: la competencia
2.1. LA TEORA DE LA PERSONALIDAD JURDICA Y SU PROYECCIN EN

EL DERECHO PBLICO
La Administracin
como sujeto y como
actividad
20. Si en la primera de las lecciones correspondientes a la aproximacin a las

instituciones bsicas del Derecho Administrativo se ha dado respuesta a qu es el Derecho
Administrativo, ahora se tratar de responder a qu es la Administracin Pblica.
Debe tenerse en cuenta que adoptamos ahora una perspectiva subjetiva relativa a
ese sujeto, la Administracin Pblica (en mayscula) en cuanto institucin individualizada
dentro de la organizacin estatal, que es distinta de la dimensin objetiva referida a su
actividad propia que es la de administrar (administracin en minscula) que constituye una
de las funciones estatales al servicio del inters general. Sin embargo estos dos planos no se
encuentran separados, ya que la Administracin Pblica es tanto organizacin como
actividad, y ambas dimensiones son precisamente el objeto del Derecho Administrativo.
La identificacin de la Administracin Pblica debe partir del anlisis de la cuestin
de la personalidad jurdica en el mbito del Derecho Pblico, que es precisamente lo que
permite su definicin (apartado 2.1); a continuacin se determinar la atribucin de dicha
personalidad a las Administraciones en el Estado lo que permite identificar su posicin
dentro del mismo (apartado 2.2.); una vez ubicada la Administracin a travs de su
personalidad se profundizar en su relacin con el Gobierno dentro del Poder Ejecutivo
(apartado 2.3); y, por ltimo, se proceder al examen de la composicin interna de las
propias Administraciones como organizacin para distinguir en ellas sus elementos
constitutivos esenciales (apartado 2.4.).
1
Actualizado en febrero de 2014.
Esta obra se publica bajo una licencia de CreativeCommons ReconocimientoNocomercial-Compartirigual 3.0 Espaa.
21. No resulta fcil establecer una definicin nica y universal de la

Administracin Pblica ya que son numerosas las Administraciones existentes y presentan
caractersticas propias muy diversas tanto por lo que respecta a su organizacin y
Definicin de la
Administracin
pblicas y relevancia
de su personalidad en
la misma
funcionamiento como a su actuacin. De hecho no existe una definicin legal de

Administracin Pblica y las Leyes administrativas que han tenido que afrontar dicha
cuestin a la hora de determinar su mbito de aplicacin se han limitado a realizar
enumeraciones de lo que consideran Administracin Pblica que ni siquiera llega a
coincidir2.
Si acaso se pueden ensayar una definicin sinttica lo ms genrica posible con una
pretensin meramente descriptiva conforme a la que las Administraciones Pblicas seran
aquellas organizaciones pblicas dotadas de entidad propia que, por lo general, se encuentra
bajo una direccin poltica, desde la que se encargan de actividades de administracin en el
diseo y ejecucin de las polticas pblicas dentro de lo que dispuesto por la Ley.
Como puede comprobarse uno de los elementos fundamentales, tanto en su
formacin histrica como en su definicin, es su existencia autnoma dentro del Estado que
permite identificarla como tal y distinguirla dentro del Poder Ejecutivo y con respecto a los
dems poderes. En efecto, la cuestin de la personalidad jurdica es el punto de partida
necesario para responder qu son las Administraciones Pblicas ya que la asignacin de
dicho atributo permiti su individualizacin en trminos jurdicos dentro del entramado
estatal y, por tanto, su identificacin y definicin.
La teora de la personalidad jurdica tiene su gnesis en el Derecho Privado, si bien
su aplicacin en el mbito del Derecho Pblico result determinante para el Derecho
Administrativo cuya estructura y dinmica parten en la actualidad de la consideracin de las
Administraciones Pblicas como sujetos de derecho.
La aplicacin de la teora de la personalidad jurdica en el mbito del Derecho
Pblico tuvo lugar por la doctrina alemana a partir de mediados del siglo XIX que, partiendo
de la pandectistica iusprivatista, acept la configuracin del Estado como persona jurdica,
As, en el 2 LRJPAC y en los mismos trminos el art. 1 LJCA dispone que se 1. Se entiende a
los efectos de esta Ley por Administraciones Pblicas: a) La Administracin General del Estado; b) Las
Administraciones de las Comunidades Autnomas; c) Las Entidades que integran la Administracin
Local, y aade que 2. Las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o
dependientes de cualquiera de las Administraciones Pblicas tendrn asimismo la consideracin de
Administracin Pblica. Sin embargo, la Ley de Contratos del Sector Pblico (Real Decreto Legislativo
3/2011) establece una definicin de Administracin Pblica en su artculo 3.2 que no coincide ya que la
enumeracin deja fuera, entre otras, a las entidades pblicas empresariales.
2
lo que contribuy a modificar el propio concepto del Derecho Administrativo y sirvi de

base para la construccin de un Derecho Pblico con entidad propia.
22. Desde la Teora General del Derecho, la personalidad jurdica es el requisito

imprescindible para ser sujeto de derecho y, por tanto, para poder entablar relaciones
jurdicas, esto es, para ser centro de imputacin de derechos y obligaciones. La personalidad
jurdica reside en las personas fsicas y en las personas jurdicas, que pueden ser tanto
La personalidad
jurdica
pblicas como privadas.

Las personas fsicas o naturales gozan de personalidad jurdica por el hecho de
serlo ya que se deriva de la propia dignidad de la persona (art. 10 CE) y se articula a travs
de lo dispuesto en el Cdigo Civil. Con respecto a las personas jurdicas, su personalidad
se deduce asimismo de lo dispuesto en la Constitucin en distintos artculos relativos a las
asociaciones, empresas, colegios profesionales, y, por supuesto, a la propia Administracin
y de los Estatutos de Autonoma si bien se articula formalmente en leyes concretas: las
personas jurdico-privadas encuentran el fundamento de su personalidad jurdica en normas
de naturaleza civil (el Cdigo Civil, Ley Orgnica reguladora del Derecho de asociacin,
Ley sobre fundaciones, etc.) o mercantil (Cdigo de Comercio, Leyes sobre sociedades
annimas, de responsabilidad limitada, etc.); por su parte, las personas jurdico-pblicas
tienen asimismo reconocida su personalidad en normas administrativas concretas que se
especificarn ms adelante.
Tanto las personas jurdico-privadas (una empresa o una asociacin) como las
personas jurdico-pblicas (la Administracin General del Estado, de una Comunidad
Autnoma, o un Ayuntamiento) presentan, en abstracto, un sustrato similar ya que en ambos
casos se trata de organizaciones, esto es, un conjunto de medios personales y materiales
dispuestos para un fin. Sin embargo, la diferencia entre los fines asignados y los
instrumentos para su consecucin que, en un caso, sern (por lo general) fines de naturaleza
privada cuando no carcter mercantil (nimo de lucro) y, en el otro, la realizacin del inters
general a travs del ejercicio de funciones y potestades, determinan que se configuren como
sujetos radicalmente distintos. Por eso, si bien ambas actan a partir de la capacidad jurdica
de que les dota la personalidad jurdica, la proyeccin de sta en el mbito pblico presenta
unas caractersticas absolutamente singulares ya que se atribuye a unos sujetos que son
poderes pblicos que colaboran en el ejercicio de funciones constitucionales dentro del
Estado, por lo que sus atributos se plantean en trminos radicalmente distintos a los privados,
aunque presenten algunos paralelismos (como ocurre, por ejemplo, con la capacidad de
obrar de los sujetos privados con respecto a las potestades y competencias de los rganos
administrativos a los que se hace referencia al final de esta leccin).
23. Dentro del mbito pblico, la atribucin de personalidad jurdica se

circunscribe a las Administraciones Pblicas ya que son precisamente stas las que, en el
marco del Poder Ejecutivo, contribuyen a la ejecucin de las Leyes lo que implica actuar,
intervenir, esto es, entablar una infinidad de relaciones jurdicas, esencialmente con los
ciudadanos.
Efectos de la atribucin
de personalidad
jurdica a las
Administraciones
Pblicas
Paradjicamente el Estado espaol no tiene expresamente reconocida personalidad

jurdica, lo cual no significa que dicha figura carezca de relevancia jurdica. El Estado
constituye una matriz o metaestructura que rene a todos los poderes y rganos
constitucionales, e integra la organizacin territorial del poder, y como tal goza de una
presencia jurdica indiscutible y precisa3, si bien no se manifiesta de manera directa e
inmediata a travs de relaciones jurdicas concretas (excepto en las relaciones
internacionales).
Esta ausencia de personalidad del Estado y de los rganos constitucionales distintos
de las Administraciones Pblicas al igual que ocurre en determinadas CCAA cuyos
Estatutos tampoco atribuyen personalidad a la Comunidad ni a los rganos estatutarios
distintos de la Administracin han planteado no pocos problemas doctrinales en torno a las
relaciones que establecen para el desempeo de las funciones que tienen encomendadas. Las
Cortes Generales (Senado y Congreso), el propio Gobierno, los rganos del Poder Judicial,
el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas y sus
equivalentes a nivel autonmico, son en ltima instancia organizaciones. Por lo tanto, al
margen de dichas funciones, necesitan desarrollar otras actuaciones internas o domsticas
de mera organizacin y gestin (o administracin) de sus medios que implican entablar
relaciones jurdicas con terceros. La falta de personalidad no ha impedido el despliegue de
dichas relaciones lo que supone un reconocimiento de facto, conforme a su propia
normativa inspirada en normas administrativas que, de hecho, se aplican frecuentemente
con carcter supletorio por la afinidad de su contenido con la actividad que necesitan
Espaa se constituye formalmente como un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1 CE) y
son constantes las referencias en la Constitucin a ste como entidad (la lengua oficial o la capital del Estado,
arts. 3 y 5; el Jefe del Estado, Ttulo II; la celebracin de Tratados Internacionales por el Estado, por el Rey con
autorizacin de las Cortes, arts. 63.2 y 94; los Presupuestos Generales del Estado, art. 134; y las competencias
del Estado, art. 149).
desarrollar que no es otra que la de administrar4, quedando sometidas estas decisiones, en

todo caso, a control jurisdiccional contencioso-administrativo (art. 1.3 LJCA)5.
24. La atribucin de la personalidad jurdica a las Administraciones Pblicas

resulta esencial para la estructuracin del Derecho Administrativo, ya que permite, en primer
lugar, atribuir a cada una de ellas un conjunto de funciones o materias para su gestin
(competencias) as como unos poderes especficos (potestades) para la consecucin de los
fines que tienen encomendados. Asimismo, es la personalidad jurdica la que les habilita
La personalidad
jurdica de las
Administraciones
Pblicas
para entablar relaciones jurdicas con los ciudadanos, as como entre ellas mismas, y con
otros sujetos tanto de carcter pblico como privado. Tambin es la personalidad jurdica
la que permite a los ciudadanos atribuirles las actuaciones (o omisiones) de que son objeto
y la consiguiente responsabilidad que pudiera derivarse de las mismas, simplificando la
identificacin por parte de los ciudadanos de su interlocutor y reforzando la garanta
patrimonial del ciudadano al responder con todo su patrimonio.
Por ltimo debe aclararse que la personalidad jurdica de las Administraciones
Pblicas es distinta de la personalidad propia de las personas fsicas que la componen,
estas son, autoridades y empleados pblicos. Si bien el significado y las consecuencias del
reconocimiento de la personalidad jurdica ha dado lugar a numerosas teoras en el mbito
del Derecho Privado6, en el mbito pblico la cuestin se simplifica de modo que cuando
las personas fsicas actan como parte de la Administracin Pblica no pierden su propia
personalidad que permanece activa a efectos de las relaciones internas de la propia
Administracin sino que sus actuaciones se atribuyen a todos los efectos a la propia
4
As ocurre, por ejemplo, con los medios personales y materiales de las Cortes Generales. La
actividad relativa a su organizacin desarrollada desde las Cmaras queda sometida, en el caso, del personal
al Estatuto del Personal de las Cortes Generales, mientras que en el caso de los medios materiales se rige
por las Normas de contratacin de obligaciones, ordenacin y fiscalizacin del gasto y ordenacin de pagos,
aprobadas por las Mesas del Congreso y del Senado en reunin conjunta el 26 de enero de 1982 y otras
complementarias.
Un caso aparte es el de la Administracin de Justicia distinta de la administracin de Justicia que
corresponde a Jueces y Tribunales, art. 117.1 CE, ya que Jueces y Tribunales tienen a su servicio, para el
cumplimiento de sus funciones jurisdiccionales, una organizacin compuesta por un personal y unos
medios materiales integrados en la llamada Oficina Judicial que tambin se rige por su normativa
especfica, pero que depende de la Administracin Pblica, tanto estatal (Ministerio de Justicia) y
autonmica (Consejeras de Justicia o equivalentes), tal y como se dispone en el Libro V de la LOPJ.
5
Se trata de una manifestacin de la plenitud del control judicial propio de un Estado de Derecho,
lo cual no contradice la separacin de poderes ya que no afecta a sus funciones constitucionales sino a las
actividades de administracin interna.
6
Baste mencionar aqu la teora de la ficcin de SAVIGNY, la teora del organicismo social de GIERKE,
la teora de los derechos sin sujeto de BRINT todas ellas recogidas en el imprescindible estudio de Francisco
FERRARA, Teora de las Personas Jurdicas, Comares, Granada, 2006.
Administracin, por lo que se considera jurdicamente realizada por sta, imputndose al

rgano desde el que actan. En todo caso estas cuestiones se desarrollarn en el ltimo
apartado.
Doble dimensin en la
identificacin de las
Administraciones
Pblicas
2.2. LA PERSONIFICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL

ESTADO.
25. Las Administraciones Pblicas actan para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurdica nica (art. 3.4 LRJPAC). A los efectos que ahora nos interesa, la
personalidad jurdica permite identificar claramente a las distintas Administraciones
Pblicas que existen dentro del Estado espaol y determinar tanto las funciones que
Coordenadas de la
posicin de las
Administraciones
Pblicas dentro del
Estado
desempean, as como los mbitos en que los que lo hacen. Este proceso de ubicacin de
las Administraciones Pblicas en las coordenadas estatales es ms preciso para su
definicin que atender a sus definiciones legales que se presentan como una simple
enumeracin sin pretensin de generalidad como se tuvo ocasin de ver con anterioridad.
De este modo se presente situar dentro del Estado a una Administracin Pblica que se
caracteriza por ser voluminosa, descentralizada y diversificada.
En efecto, las Administraciones Pblicas constituyen una suma de organizaciones
que consume en torno al 40% del PIB y que concentran a ms de dos millones y medio de
personas a su servicio. Por otra parte, ya se ha indicado que no existe una nica
Administracin Pblica sino tantas como instancias en que se encuentra descentralizado el
poder territorialmente: a nivel estatal (la Administracin General del Estado), en las
Comunidades Autnomas (la Administracin Autonmica) y a nivel local (Diputaciones,
Ayuntamientos, Cabildos, Consejos Insulares, etc.). Es diversificada ya que cada una de las
Administraciones territoriales asumen una enorme variedad de funciones que desarrolla a
travs de diversas frmulas7, constituyndose incluso Administraciones instrumentales que
se crean para el desarrollo de determinadas funciones especializadas8.
26. Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1

CE) del que forman parte las Administraciones Pblicas. Para identificar la posicin que
7
Las Administraciones Pblicas sancionan un exceso de velocidad, otorgan becas para el estudio
universitario, realizan operaciones quirrgicas e incluso imparten enseanzas de Derecho.
8
Por ejemplo, el Instituto de la Juventud, la Agencia Estatal de Meteorologa, etc.
stas ocupan en el seno del Estado debe tenerse en cuenta su doble dimensin organizativa:
por una parte, la organizacin horizontal que remite a la divisin clsica de los distintos
poderes conforme a las funciones estatales que respectivamente cumplen, estas son,
legislativa, ejecutiva y judicial; por otra, la organizacin vertical que responde a la estructura
territorial del Estado por la que se distinguen tres niveles de organizacin del poder y, por
tanto, de gobierno, como son el Estado, las Comunidades Autnomas y las Entidades
Locales.
27. Dentro de la organizacin horizontal o divisin funcional del poder, la

Administracin Pblica se encuadra en el Poder Ejecutivo, si bien debe tenerse en cuenta
que ste no existe formalmente como tal9, sino que es una representacin terica que permite
identificar una estructura que cumple unas funciones determinadas dentro del Estado, por lo
que el Ejecutivo ni es nico aunque se suele identificar con el Gobierno de la Nacin, ya
Organizacin
horizontal
que se manifiesta en cada uno de los distintos niveles territoriales de organizacin del
poder; ni tiene una forma homognea aunque se suele describir como el entramado
Gobierno y Administracin, ya que del mismo forman parte sujetos organizados en
distintas estructuras (como son, por ejemplo, los entes locales o las universidades).
28. A partir de su denominacin se puede describir al Poder Ejecutivo como

aqul compuesto por Gobierno y Administracin Pblica cuya funcin principal consiste en
la ejecucin de las Leyes aunque no se reducen a sta, pues se encarga de la planificacin y
diseo de las polticas pblicas que se concretan en dichas Leyes y su desarrollo excede la
ejecucin formal ya que se articula a travs de diversas actuaciones que pueden desarrollarse
fuera de stas.
El Poder Ejecutivo
Tanto su estructura como su posicin dentro del Estado se comprende mejor

distinguiendo la funcin ejecutiva de las propias de los dems poderes. El Poder
Legislativo, esto es, el parlamento nacional las Cortes Generales (Congreso y Senado)
o los parlamentos autonmicos aprueban las Leyes y eligen al Presidente que forma el
Gobierno que asimismo controlan, todo ello en representacin de los ciudadanos. El Poder
Judicial tienen encomendada la funcin jurisdiccional que consiste en juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado en sus distintos rdenes jurisdiccionales aplicando las Leyes para sancionar
9
En la Constitucin, el Ttulo VI se titula Gobierno y Administracin y est referido nicamente
al nivel estatal, por lo que no puede afirmarse que dicho ttulo agote la ordenacin del Poder Ejecutivo en
nuestro Estado.
determinadas conductas (penal), resolver conflictos entre particulares (civil y laboral) y

controlar la potestad normativa y la legalidad de la actuacin administrativa (contenciosoadministrativo).
El Poder Ejecutivo, por su parte, disea y desarrolla las polticas pblicas que
estime oportunas y se encarga de la ejecucin de las Leyes en las que aquellas se
concretan a travs de una estructura especfica compuesta por Gobierno y Administracin,
que si bien son sujetos diferenciados se encuentran fuertemente vinculados constituyendo
un entramado nico que, en determinados mbitos como el local aparecen fusionados (Ttulo
IV CE, Ttulos correspondientes de los Estatutos de Autonoma, Ley de Bases del Rgimen
Local). Las relaciones entre Gobierno y Administracin son complejas y merecen un anlisis
especfico que se llevar a cabo en el siguiente apartado.
29. Continuando con la determinacin de la posicin de la Administracin Pblica

dentro de la organizacin de los poderes del Estado a partir de la identificacin de sus
funciones, debe tenerse en cuenta que la funcin ejecutiva por parte del Poder Ejecutivo
implica, por una parte, una actividad de direccin poltica mediante la que establece
prioridades en la consecucin de objetivos, as como las estrategias y medios jurdicos
oportunos para alcanzarlos. En primer lugar, a nivel estatal y autonmico nicos mbitos
en los que las Cortes Generales y los Parlamentos autonmicos ejercen la funcin legislativa
estructurando el ordenamiento jurdico a travs de las Leyes, la direccin poltica se ejerce
por el Gobierno estatal o autonmico mediante la iniciativa legislativa con la que orienta la
La funcin ejecutiva
funcin legislativa, ya que si bien las iniciativas pueden tener distinta procedencia, stos
tienen mayor capacidad y conocimiento para determinar el articulado de las Leyes a travs
de unos proyectos que tienen garantizada (en principio) el respaldo de las mayoras
parlamentarias que apoyaron su formacin mediante su voto favorable en la investidura
del Presidente10. Dentro de la iniciativa legislativa destaca la correspondiente a la Ley de
Presupuestos que solamente puede ser presentada por el Gobierno y que resulta determinante
para materializar la accin poltica mediante la dotacin de recursos econmicos.
En segundo lugar, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos tambin desarrollan
la accin poltica con el respaldo parlamentario (por lo general) mediante la capacidad que
10
Evidentemente depende de la mayora con la que se cuente, ya que en perodos de mayora

absoluta de un determinado partido poltico las iniciativas no encontrarn resistencia en las Cmaras en las
que dicho partido cuente con votos suficientes para aprobar en solitario las iniciativas del Gobierno. As se
puede apreciar cmo en momentos en los que el Gobierno necesita para formarse el apoyo de otros partidos
polticos, es necesario negociar cada iniciativa legislativa para que resulte efectivamente aprobada.
La accin
administrativa
se les reconoce para dictar normas con rango de Ley (Decretos-Leyes y Decretos
Legislativos) tanto a nivel estatal como autonmico.
En tercer lugar, el Gobierno (estatal y autonmico) y el Pleno de las
Administraciones Locales tienen reconocida la potestad reglamentaria con la que
desarrollan el contenido de la Leyes concretando y articulando su contenido, por lo que su
ejercicio constituye una expresin ms de su capacidad de direccin poltica al condicionar
el alcance y las circunstancias de su aplicacin11.
Por ltimo, ms all del ejercicio de la accin poltica en el mbito normativo, estos
rganos de gobierno tienen reconocida la capacidad de adoptar decisiones concretas, que
pueden tener una enorme trascendencia e incorporan un amplio mbito de discrecionalidad
poltica, por lo que ms que actos de administracin son de direccin poltica con los que se
adopta una u otra orientacin de acuerdo con el pluralismo poltico que expresa cada
Gobierno, sin que puedan ser, en esa dimensin poltica, objeto de control12.
30. Desde el Poder Ejecutivo se desarrolla una accin administrativa conforme

a la direccin poltica articulada desde sus rganos de gobierno, y dentro de lo dispuesto por
las Leyes y el resto del ordenamiento.
Esta actividad administrativa puede ser asumidas por los rganos de gobierno,
aunque corresponde esencialmente a las Administraciones Pblicas que bajo su direccin
desarrollan las actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y
el resto del ordenamiento jurdico (art. 3.3. LRJPAC).
En efecto, la actividad de gobierno, que constituye el ncleo de la funcin ejecutiva,
se completa con la actividad administrativa mediante la que se lleva a puro efecto las
directrices polticas fijadas en la accin de gobierno. De este modo la actividad de ejecucin
administrativa puede implicar el dictado de normas reglamentarias aunque de carcter
secundario, puramente instrumentales de las primarias dictadas por los rganos de gobierno
, a la adopcin de actos, la suscripcin de contratos o la realizacin de actividades materiales,
11
Basta recurrir a las ltimas y controvertidas polticas en materia de becas universitarias que se
articul a travs de un reglamento, el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se establecen los
umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantas de las becas y ayudas al estudio para el curso 20132014, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece
el rgimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
12
Por ejemplo, la decisin de externalizar la gestin de la sanidad pblica a nivel por parte de un
Gobierno autonmico (como ocurri con el de Madrid), o la fijacin de la cuanta del salario mnimo
interprofesional, el aumento o disminucin de las becas, el fomento ms o menos la educacin pblica o la
privada a travs de los conciertos educativos. Todo estas decisiones tienen unas indudables consecuencias
polticas, econmicas y sociales y pueden hacerse, en muchos casos, sin tener que modificar una Ley.
Catlogo de
Administraciones:
territoriales e
instrumentales
que son, en suma, el catlogo de actuaciones de relevancia jurdica que puede producir la
Administracin.
Como puede comprobarse, la identificacin de las Administracin Pblica dentro
de la organizacin horizontal del poder nos facilita su definicin desde una perspectiva
estrictamente funcional dentro de los poderes del Estado. As es posible afirmar que las
Administraciones Pblicas son aquel aparato organizativo e institucional que dotado de
personalidad jurdica y bajo la direccin del Gobierno, acta como su brazo ejecutor
desarrollando funciones de ejecucin administrativa.
31. Desde la perspectiva de la organizacin territorial del Estado (organizacin

vertical), podemos comprobar que la Administracin Pblica no es nica sino que existe una
pluralidad de Administraciones Pblicas en cada uno de los distintos niveles territoriales:
Estado, Comunidades Autnomas y Entes Locales (art. 137 CE). Por lo tanto, las referencias
a la Administracin Pblica en singular se realizan apelando a una representacin ideal como
institucin construida a partir de los elementos comunes.
La identificacin de cada una de estas Administraciones dentro de la organizacin
territorial del Estado es posible a partir del dato de su personalidad jurdica, y es,
precisamente, el que permite afirmar que no existe una Administracin nica sino una
verdadera masa de Administraciones Pblicas personificadas cuya clasificacin no resulta
sencilla.
32. Para catalogar las Administraciones Pblicas existentes en nuestro pas, que
Organizacin
vertical
se caracterizan por su carcter plural y descentralizado, aplicaremos un criterio de

clasificacin basado en su carcter territorial o instrumental.
Las Administraciones territoriales son aqullas que se integran directamente en
la organizacin existente en cada uno de los niveles territoriales y forman parte esencial, por
tanto, de entes polticos primarios como son el Estado, las Comunidades Autnomas o los
Entes Locales. Su carcter esencial las distingue como unas Administraciones completas ya
tienen no tienen un fin predeterminado sino que satisfacen con carcter universal los
intereses generales dentro de su mbito de actuacin. Asimismo gozan plenamente de todas
los potestades administrativas.
Las Administraciones instrumentales que suelen denominarse tambin como
institucionales o fundacionales, tienen un carcter secundario y limitado, que se manifiesta
en su vinculacin a una Administracin territorial matriz con la excepcin de las llamadas
10
Administraciones independientes. Adems, su naturaleza instrumental se deriva de que se

adscriben a tareas concretas ya que se crean para el cumplimiento de determinados fines.
Asimismo, carecen de la totalidad de las potestades administrativas tpicas, en particular de
aqullas que inciden con mayor intensidad sobre los particulares (como son la expropiatoria,
sancionadora, inspectora) que deben ser ejercidas por la Administracin territorial de
referencia.
33. Las Administraciones territoriales no presentan especiales dificultades a la

hora de su identificacin y comprensin ya que forman parte esencial de la organizacin del
poder en cada uno de los niveles territoriales y, por lo tanto, se presentan en un nmero
relativamente limitado.
A nivel estatal se encuentra una, la Administracin General del Estado, que
depende del Gobierno de la Nacin (art. 97 CE) y se rige especficamente por la Ley 6/1997,
de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado (LOFAGE). En efecto, La Administracin General del Estado, bajo la direccin
del Gobierno y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, sirve con objetividad los
intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo (art. 2.1
LOFAGE). Se encuentra constituida por rganos jerrquicamente ordenados (Ministerios
y, dentro de stos, Secretaras de Estado, Secretaras Generales, Subsecretaras, Direcciones
Generales) en los que organiza y se desarrolla su actividad, si bien esto no supone
Administraciones
territoriales
fragmentacin alguna ya que acta con personalidad jurdica nica (art. 2.2. LOFAGE).
En las CCAA existen diecisiete Administraciones autonmica. Las CCAA se
estructuran de forma similar, y, en sus respectivos Estatutos de Autonoma, introducen entre
las instituciones propias de la Comunidad, el Gobierno y la Administracin (por ejemplo, el
Gobierno y la Administracin de la Generalitat o la Administracin de la Junta de
Andaluca13). El Gobierno y la Administracin de cada Comunidad se rigen por leyes
autonmicas que siguen el mismo patrn establecido a nivel estatal, por lo que esta ltima
depende de aqul constituida por rganos jerrquicamente ordenados, y acta para el
cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica nica (por ejemplo, arts. 1 y 37 de la
Ley 1/1983, de 13 de diciembre, del Gobierno y la Administracin de la Comunidad de
Madrid).
13
Debe tenerse en cuenta que suelen producirse metonimias y, a veces, se imputan cuestiones propias
de la Administracin autonmica a la entera Comunidad (por ejemplo, las becas de la Comunidad de Madrid,
o la apertura de un nuevo hospital por la Junta de Andaluca).
11
El tercer nivel correspondiente al mbito local el nmero de Administraciones se

dispara en tanto existe una por cada municipios ocho mil ciento diecisis, provincia
cuarenta y tres, ya que se excluyen las Comunidades uniprovinciales: Madrid, Rioja, Murcia,
Asturias, Navarra, Cantabria y Baleares e islas ocho (art. 137 CE y Captulo II del Ttulo
VIII CE). A diferencia de los supuestos anteriores, no existe una diferenciacin entre el
Gobierno y la Administracin en el mbito local, sino que ambos se concentran dentro de
una misma persona jurdica. En los municipios, la actividad de gobierno y administracin
corresponde a los Ayuntamientos14, integrados por Alcaldes y Concejales (art. 141.1 CE);
Administraciones
instrumentales
en las provincias, se encomienda a las Diputaciones Provinciales (art. 141.2 CE, si bien en
el caso del Pas Vasco son las Juntas Generales en cada uno de los Territorios Histricos y
en el caso de las CCAA uniprovinciales sus funciones se desarrolla por la Comunidad);
mientras que en las islas se atribuye a los Cabildos o Consejos (art. 141.4 CE). Estas seran
las denominadas entidades locales territoriales (art. 3 LBRL), que no agotan la organizacin
local, ya que a nivel autonmico se pueden disponer otras entidades compuestas por
municipios que pueden ser de mbito supramunicipal (comarcas, reas metropolitanas,
mancomunidades)
inframunicipal
(parroquias,
aldeas,
pedanas).
Todas
las
Administraciones Locales se rigen por lo dispuesto en el Captulo II del Titulo VIII CE y la

Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local y, en cada
Comunidad Autnoma, por lo dispuesto en los respectivos Estatutos de Autonoma y las
Leyes autonmicas de desarrollo.
Por ltimo, merece una mencin especfica la situacin de los territorios de Ceuta y
Melilla, que gozan de sendos Estatutos de Autonoma, pero que se constituyen, no
Comunidades Autnomas, sino como Ciudades Autnomas con organizacin propia similar
a la de los municipios.
34. La pluralidad de Administraciones Pblicas no se reduce a las de carcter

territorial, ya que en cada uno de los tres niveles han proliferado una multitud de
Administraciones Pblicas que responden a una lgica propia y distinta de aqullas, que se
denominan genricamente como Administraciones instrumentales comnmente
denominados entes u organismo pblicos.
14
Los municipios, al igual que las provincias (y dems entidades locales) son entidades polticas
que se componen de territorio (el trmino municipal o provincial), la poblacin (los vecinos) y la
organizacin que puede ser el Ayuntamiento, aunque tambin, en el caso de pequeos municipios se
establece una organizacin directa del poder a travs de los Concejos Abiertos.
12
Por lo general, las Administraciones instrumentales suelen manifestarse como el

resultado de una especie de desdoblamiento de la personalidad que experimentan las
Administraciones primarias o territoriales producido por la necesidad de dar respuesta a
tareas especficas. En efecto, la acumulacin de funciones y actividades cada vez ms
complejas y especializadas en manos de la Administraciones Pblicas motiv una
descentralizacin funcional, esto es, una asignacin de determinadas funciones a sujetos
especficamente creados para ello fuera del centro originario que sera la Administracin
territorial correspondiente15.
Como se ha sealado, estas Administraciones se manifiestan en todos los niveles
territoriales, por lo que el nmero de Administraciones pblicas aumenta exponencialmente
haciendo casi imposible establecer un catlogo de todas ellas.
Las Administraciones instrumentales responden a un mismo esquema, ya que a partir
de una misma personalidad jurdico-publica presentan distintos grados de sometimiento a la
normativa administrativa en su actuacin. A nivel estatal existen organismos autnomos que
se rigen plenamente por el Derecho Administrativo (Instituto de la Juventud, el Instituto
Nacional de Consumo); las entidades pblicas empresariales que, a pesar de su nombre, son
personas pblicas aunque desarrollan parte de su actividad en rgimen de Derecho privado
no el ejercicio de potestades administrativas (ADIF, Agencia Tributaria); y las agencias
estatales, similares a las anteriores aunque se encargan de la gestin de servicios pblicos y
de actividad mercantil (Agencia Estatal de Meteorologa, Agencia Estatal del BOE). Al
margen quedaran las Administraciones independientes, que si bien tienen carcter
instrumental se caracterizan por su posicin independiente del Gobierno (Banco de Espaa,
Agencia Espaola de Proteccin de Datos, Comisin Nacional de los Mercados y de la
Competencia). Este mismo esquema se reproduce con distintas denominaciones a nivel
autonmico y local.
No debe confundirse con las Administraciones instrumentales otros entes
instrumentales con personalidad jurdico-privada (empresas pblicas como la Agencia
EFE o Metro, S.A., fundaciones como la Fundacin Thyssen o la del Canal de Isabel II
). Si bien desarrollan actividades vinculadas al inters general, no se son Administraciones
15
Para ofrecer una visin completa de este fenmeno debe aadirse que en el origen de este fenmeno
no slo se encuentra la especializacin de funciones sino tambin las posibilidades que ofrece la creacin de un
nuevo sujeto para flexibilizar el rgimen en el que se desarrollan dichas funciones, ya que las Administraciones
instrumentales se caracterizan precisamente por sustraerse, en mayor o menor grado, a la normas comunes a
las Administraciones Pblicas en aspectos como son la gestin del personal o de sus bienes y, por supuesto, de
su propio presupuesto.
13
Pblicas, aunque si se consideran incluidos en el sector pblico, concepto jurdico que

abarca a todas las Administraciones territoriales o instrumentales y a estos sujetos privados
vinculados a ellas.
2.3. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA.
35. El Poder Ejecutivo est constituido por el entramado GobiernoAdministracin, cuya arquitectura presenta una cierta complejidad por los numerosos
matices que presenta. No obstante, antes de continuar debe tenerse en cuenta que el Poder
ejecutivo no es nico salvo en un representacin terica sino que se descompone en
funcin de los distintos niveles territoriales existentes Estado, Comunidades Autnomas,
Entidades Local y es precisamente en este ltimo mbito donde esa diferenciacin orgnica
entre Gobierno y Administracin no existe.
36. En el caso del Estado y las CCAA, el Gobierno de la Nacin y los Gobiernos
Autonmicos constituyen rganos distintos de las Administraciones Pblicas que dirigen,
como se podr comprobar a continuacin.
Sin embargo, el Gobierno goza de una naturaleza dual, tanto desde el punto de vista
Estructura del Poder
Ejecutivo
orgnico como funcional es tanto Gobierno como Administracin.

Por lo que respecta a su organizacin, el Gobierno de la Nacin y los autonmicos
se componen de un presidente (y vicepresidente) y de los ministros o consejeros, que, a su
vez, forman parte de la Administracin encabezando los respectivos departamentos
(ministerios o consejeras) en los que sta se estructura. De esto modo, la vinculacin entre
Gobierno y Administracin es plena y se articula a travs de esos goznes que son los
ministros o consejero que son miembros del Gobierno y a la vez culminan la organizacin
de la Administracin.
Naturaleza del
Gobierno
En cuanto a sus funciones, el Gobierno tiene encomendada la direccin de la poltica

general y de la Administracin (art. 97 CE y correspondientes de los Estatutos de
Autonoma) en cuyo desempeo ejerce tanto funciones constitucionales de gobierno como
de administracin, que dan como resultado actos polticos (de gobierno) y actos
administrativos del Gobierno, que se diferencian tanto por el rgimen jurdico que se sigue
en uno y otro caso, cuanto por el alcance del control judicial.
14
El Gobierno de la Nacin y de los Gobiernos autonmicos, tienen encomendadas

unas funciones bsicas connaturales a su naturaleza que est recogidas en su propia norma
constitutiva que pueden ser calificados como actos de polticos o de gobierno ya que slo
Gobierno de la
Nacin
quedan sujetos por lo dispuesto en sta y no puede ser sometido a control judicial salvo en
determinados aspectos a diferencias de sus actos administrativos que son plenamente
controlables por los Tribunales. Se trata de un porcentaje reducido de la actividad del
Gobierno, aunque tiene una enorme trascendencia. En concreto se trata de las decisiones en
materia de relaciones internacionales (asistir o no a una cumbre, retirar embajadores, etc.),
la presentacin o retirada de iniciativas legislativas y, con respecto al Presidente, la
convocatoria de elecciones.
37. El Poder Ejecutivo a nivel estatal se compone del Gobierno de la Nacin y

de la Administracin General del Estado. A stos se refiere precisamente el Ttulo IV de
la Constitucin cuyo contenido se aplica al resto de los niveles territoriales ya que contiene
las lneas maestras del diseo del Poder Ejecutivo que son perfectamente extrapolables a las
dems instancias.
El Gobierno es un rgano constitucional, ncleo esencial del Poder Ejecutivo,
diferenciado de la Administracin General del Estado con la que, sin embargo, se encuentra
perfectamente articulado. Esta separacin se manifiesta en la configuracin que se establece
en el Ttulo IV CE (Del Gobierno y de la Administracin) y se concreta en las normas que
ordenan su respectiva organizacin, competencia y funcionamiento que son, por una parte
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), y, por otra, la Ley 6/1997, de 14
de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado
(LOFAGE).
38. El Gobierno de la Nacin se compone del Presidente, de los Vicepresidentes

en su caso, y de los Ministros que son nombrados a propuesta de aqul (art. 98.1 y 100
CE). A partir de esta composicin el Gobierno se caracteriza, en primer lugar, por el
principio de direccin presidencial lo que no significa evidentemente que el nuestro
sea un sistema presidencialista ya que, dentro ste, la figura del Presidente resulta
fundamental pues decide su estructura y composicin, dirige su accin y coordina las
funciones de los dems miembros del mismo y de sus respectivos Departamentos, todo
ello en ejercicio de su legitimidad democrtica.
15
El Gobierno responde, en segundo lugar, al principio de colegialidad ya que los

miembros del Gobierno se renen como rgano colegiado en el Consejo de Ministros, al
que corresponde las principales decisiones para la direccin de la poltica interior y
exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado, ejerciendo la funcin
Administracin
General del Estado
ejecutiva y la potestad reglamentaria.

Por ltimo, el Gobierno se estructura y desarrolla sus funciones conforme al
principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia
autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin, y condiciona la
estructura de la Administracin General del Estado basada en la existencia de distintos
ministerios.
En ejercicio de sus funciones el Gobierno de direccin poltica, adems de la
iniciativa legislativa, puede adoptar normas con rango de Ley (Reales Decreto-Leyes y
Reales Decretos Legislativos), o disposiciones reglamentarias (Reales Decretos del
Presidente o del Consejo de Ministros) y, asimismo adoptar decisiones en cuestiones
concretas (tambin bajo la forma de Reales Decretos o de Acuerdos del Consejo de
Ministros).
A diferencia de lo ocurrido en otros tiempos, el control sobre el Gobierno es
absoluto ya que est sujeto a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico en toda
su actuacin tal y como se ocupa de recordar el artculo 25 LG. Este mismo artculo indica
que el Gobierno en su actuaciones y omisiones est sometido al control poltico de las
Cortes (a travs de las sesiones de control y dicho control puede derivar en una mocin
de censura); al control de su constitucionalidad por el Tribunal Constitucional
(esencialmente por vulneracin de Derechos Fundamentales a travs del recurso de
amparo o por conflicto de competencias); y al control de su legalidad ordinaria ante la
jurisdiccin contencioso-administrativa (con la particularidad de los actos polticos del
Gobierno).
39. La Administracin General del Estado, constituida por rganos

jerrquicamente ordenados y dispuestos conforme a un criterio departamental, acta
desarrollando funciones ejecutivas de carcter administrativo bajo la direccin del
Gobierno de la Nacin y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, para servir a los
intereses generales.
La principal de sus caractersticas es su sumisin a la direccin del Gobierno y lo
dispuesto en la Ley y el Derecho (art. 97 CE y 2.1 LOFAGE). El Gobierno cuenta con la
16
Administracin como brazo ejecutor para el desarrollo de sus polticas gracias a la actividad
de ejecucin administrativa que esta desarrolla conforme al principio de legalidad que exige
en todo caso cumplir con lo dispuesto en las Leyes y en el resto del ordenamiento jurdico.
Esto no significa que la Administracin encuentre perfectamente predeterminada su
actividad y que acte de forma automtica. La direccin del Gobierno no se formaliza en un
programa exhaustivo y detallado de actividades, sino que se trata de una programacin
bsica que es desarrollada por los rganos superiores (Ministros, Secretarios de Estado) a
los que corresponde establecer los planes de actuacin de la organizacin situada bajo su
responsabilidad y a los rganos directivos su desarrollo y ejecucin (art. 6.2 y 8
LOFAGE).
En cuanto a su estructura y composicin, la Administracin General del Estado est
constituida por rganos jerrquicamente ordenados y estructurados en departamentos (art.
2.2 y art. 6.1 LOFAGE). El principio jerrquico es el ms caracterstico del diseo de las
Administraciones continentales inspiradas en la estructura piramidal tpica del modelo
francs que, a su vez, haba sido asumido de la organizacin militar, y garantiza la unidad
de actuacin y proporciona una mayor eficacia. La estructura departamental es comn a toda
organizacin racionalizada para obtener una mayor eficacia y eficiencia en su actividad, si
bien en las Administraciones se manifiesta con mayor intensidad por la amplitud y variedad
de sus funciones.
Conforme a estos dos principios esenciales la organizacin de la Administracin
General del Estado se estructura en rganos centrales, integrados en cada uno de los
ministerios; y rganos territoriales perifricos basados en Delegados y Subdelegados del
Gobierno en las CCAA y las provincias que actan como una red capilar de rganos con
una actuacin territorial limitada.
Los rganos centrales se estructuran de acuerdo al principio de jerarqua y el
departamental, por lo que la organizacin de la Administraciones General del Estado aparece
como diversas pirmides culminadas por los respectivos ministros que se someten, a su vez,
jerrquicamente al Gobierno integrado por todos ellos y encabezado por el Presidente.
Cada Ministerio comprende uno o varios sectores funcionalmente homogneos de
actividad administrativa (art. 8 LOFAGE) que son dirigidos por el Ministro del que
dependen una serie de rganos (Secretarios de Estado, Subsecretario, Secretarios
Generales, Directores Generales, Secretarios Generales Tcnicos y Subdirectores
Generales, art. 11 LOFAGE). Son rganos intermedios ocupados por autoridades de
designacin poltica que constituyen un delgado estrato dentro de la composicin de la
17
Administracin ya que el gestin de la actividad administrativa que se proyecta a travs de

stos rganos se sostiene sobre un enorme conjunto de unidades administrativas que se
analizarn ms adelante en las que se encuadran los empleados pblicos que desarrollan
su actividad de forma profesionalizada16.
40. En las Comunidades Autnomas el Poder ejecutivo se estructura sobre la

base de un Gobierno y de una Administracin Pblica bajo su direccin.
De este modo, los Estatutos de Autonoma establecen la composicin y funciones
y organizacin de los Gobiernos autonmicos, as como principio de organizacin y
funcionamiento de la Administraciones pblicas autonmicas17. Al igual que sucede a
nivel estatal, existe un desarrollo legal de ambas instituciones que se contiene en Leyes
autonmicas dedicadas de forma separada al Gobierno y a la Administracin o que las
regulan de forma conjunta18.
Los Gobiernos autonmicos se estructuran y organizan de forma paralela al
Gobierno de la Nacin, a partir de la su composicin encabezada por un Presidente electo,
y unos vicepresidentes en su caso, y consejeros nombrados ste.
La Administracin autonmica comparte con la Administracin General del
Estado los mismos principios organizativos, por lo que presentan un fuerte paralelismo
Gobiernos y
Administraciones
autonmicas
en la ordenacin de sus respectivos Gobierno y Administracin. Al igual que los

ministros, los consejeros autonmicos son miembros del Gobierno y asimismo dirigen
sus respectivas Consejeras cuya estructura es muy similar a la de los ministerios si bien
existen diferencias en la denominacin de los rganos. Adems de estos rganos
centrales, la Administracin autonmica cuenta que sus propios rganos territoriales
perifricos para desplegar su accin administrativa en todo su territorio. Por ltimo, como
ocurre en todo los niveles territoriales, existen mltiples Administraciones instrumentales
similares en trminos organizativos a las existentes a nivel estatal.
16
Estos empleados pblicos, bajo su condicin de funcionarios o de personal laboral, constituyen el

elemento permanente de las Administraciones Pblicas y su estatuto es el resultado de la evolucin hacia la
profesionalizacin, la neutralidad y la objetividad de unas Administraciones que son dirigidas por las instancias
polticas como el Gobierno pero que no son creadas por stas a travs de la incorporacin de sus afines (sistema
del botn o spoil system).
17
Como se ha sealado, pueden emplearse denominaciones diferentes: Gobierno y Administracin

de la Generalidad, Gobierno o Diputacin General de la Aragn y Administracin Pblica en Aragn; Junta
de Andaluca y Administracin de la Junta.
18
Entre las primeras, Andaluca lleva a cabo la regulacin por separado en la Ley 6/2006, de 24
de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autnoma de Andaluca y la Ley 9/2007, de 22 de octubre, de
la Administracin de la Junta de Andaluca ; por su parte la Comunidad de Madrid cuenta con la Ley
1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administracin de la Comunidad de Madrid
18
41. Dentro de la Administracin Local no existe una diferenciacin subjetiva del

Gobierno y de la Administracin, ya que a diferencia de las dems instancias territoriales se
produce una eleccin democrtica de todos los miembros que ejercen las funciones de
gobierno dentro de stas.
En los municipios, desde su personalidad jurdica nica y plena, el gobierno y
administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes
y los Concejales. Los Concejales son elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal igual, libre, directo y secreto, mientras que los Alcaldes son elegidos
por los Concejales o excepcionalmente por los vecinos (art. 140 CE y Captulo II del
Ttulo II LBRL).
Conforme a dicha estructura bsica que puede ser completada por otros rganos
como las Juntas de Gobierno, Comisiones Especiales, etc., la posicin del Alcalde y del
Pleno no se puede equiparar a la correspondiente a la Presidente y el Gobierno, ni
Administraciones
Local
tampoco a la del Gobierno con respecto a los Parlamentos, ya que la naturaleza de la

organizacin del poder local presenta una lgica propia.
En primer lugar, no se proyecta la dinmica caracterstica de la divisin de poderes
ya que si bien los municipios gozan de autonoma propia, ste no es plena al carecer de
la potestad legislativa, por lo que desde el mbito local se lleva a cabo la ejecucin de la
Leyes tanto estatales como autonmicas (carcter bifronte), por lo que se encuadran en el
marco del Poder Ejecutivo.
Adems, el hecho de que los Concejales en los diferentes rganos de gobierno
desempeen tareas de administracin hace innecesaria la estructura diferenciada entre
Gobierno y Administracin y altera el significado de la figura del Alcalde como
equivalente al Presidente del Gobierno. El Pleno se convierte en el mximo rgano de
representacin poltica y debate de cuestiones estratgicas. El Alcalde es el verdadero
motor de la actividad municipal en tanto dirige el gobierno y la administracin municipal,
apoyado la Junta de Gobierno. Estos constituyen el equivalente al Gobierno a nivel local,
y dirigen los restantes rganos municipales de la Administracin municipal que se
estructuran de forma jerarquizada y departamental (rea de Gobierno). Adems, en el
mbito municipal se reproduce el fenmeno de la descentralizacin funcional en
Administraciones instrumentales, es decir, organismos pblicos dotados de personalidad
jurdica propia especializados en la gestin de servicios pblicos municipales.
19
La provincia es asimismo una entidad local con personalidad jurdica propia,

determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el cumplimiento
de las actividades del Estado. El gobierno y la administracin autnoma de las provincias
estn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo (art.
141 CE y Captulo del Ttulo III LBRL). La estructura y organizacin de las Diputaciones
Provinciales se asimilan a la propia de los municipios sobre la base un Presidente, Junta
de Gobierno y un Pleno, que presenta la particularidad de que la eleccin de sus miembros
es indirecta entre los concejales de los municipios integrados en la provincia sobre la base
de los resultados electorales municipales. Los Cabildos y Consejos en las islas se
asimilan en su organizacin a la Diputaciones Provinciales.
2.4. LAS ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS: LA COMPETENCIA.
42. Como se ha podido comprobar hasta ahora, cada una de las Administraciones
Pblicas acta para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurdica, por lo que
constituyen un nico sujeto de derecho a pesar de estar compuesta por una multiplicidad de
rganos jerrquicamente ordenados. Resulta ahora oportuno el smil de un cuerpo
compuesto por rganos que actan de forma unitaria desempaando cada uno de ellos
distintas funciones, por lo que en determinadas ocasiones de les denomina ente, entidad o
bien organismo.
Sin embargo la cuestin no es tan sencilla, en concreto porque este sujeto con
personalidad nica acta a travs de sus rganos compuestos por personas fsicas que son
las que verdaderamente manifiestan su voluntad. El problema surge en torno a la calificacin
jurdica de estas personas, lo cual se resolvi a travs de la teora del rgano.
Al margen de los debates doctrinales, los rganos pueden ser definidos como la
unidad dentro de una organizacin que rene un conjunto de medios personales y materiales
para el cumplimiento de unas funciones determinadas. Esta definicin es comn para
Entes, rganos y
unidades
administrativas
cualquier tipo de organizacin (un departamento de una sociedad annima o de un club de

ftbol), como ya se ha sealado, por lo que los rganos administrativos se distingue,
evidentemente por su pertenencia a una organizacin singular como es una Administracin
Pblica. Pero, adems, se caracteriza por ser creada y reguladas por normas jurdicas y,
asimismo, por producir efectos jurdicos con su actuacin.
20
Precisamente ste ltimo es el elemento distintivo de los rganos administrativos

dentro de la organizacin administrativa y por lo que su posicin resulta capital en tanto
exteriorizan la voluntad de la Administracin. Esta caracterstica permite distinguir entre
rganos y unidades administrativas.
Los rganos son aquellas unidades administrativas a las que se les atribuyan
funciones que tengan efectos jurdicos frente a terceros, o cuya actuacin tenga carcter
preceptivo (art. 5.2 LOFAGE y correspondientes de las Leyes autonmicas). Los rganos
(Ministro-Consejero, Secretara de Estado, Direccin General) son ocupados
exclusivamente por sus titulares, que pueden ser uno solo (rganos unipersonales) o
varios (rganos colegiados) que suelen ser designados libremente19.
Las unidades administrativas son los elementos organizativos bsicos de las
estructuras orgnicas (art. 8 LOFAGE y correspondientes de las Leyes autonmicas). Las
unidades (reas, negociados, servicios) dependen de un rgano administrativo y
constituyen el mbito de la actividad administrativa pura desprovista de carcter directivo
La creacin de
rganos
administrativos
y plenamente profesionalizada al servicio de los rganos por lo que carecen de capacidad

para comprometer la voluntad de la Administracin. La unidades encuadran a un conjunto
de empleados pblicos que desempean sus actividades de forma racionalizada conforme
a una organizacin basada en puestos de puestos de trabajo o dotaciones de plantilla
vinculados funcionalmente por razn de sus cometidos y orgnicamente por una jefatura
comn responsable del correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecucin
de las tareas asignadas a la misma. Si bien la jefatura y dems puestos se adjudican por
concurso a los empleados pblicos en funcin del principio de mrito y capacidad, existen
puestos de libre designacin que permiten a los titulares de los rganos directivos
encomendar tareas de mayor responsabilidad a personas de su confianza. Las unidades
administrativas suelen tener una estructura compleja, agrupando dos o ms unidades
menores de forma jerarquizada creando una estructura similar a la de los rganos, y que
vara para cada Administracin, aunque suele articularse en unidades comunes (rea,
servicio, seccin y negociado) y especiales (que reciben distintas denominaciones).
19
En cualquier caso los rganos no abarcan otros sujetos distintos, lo que no significa que
desarrollen su actividad en solitario sino que se apoyan en los rganos inferiores y, en ltima instancias, en
el personal administrativo (empleados pblicos) encuadrados en las unidades administrativas dependientes.
As un Director General cumple con sus funciones con el apoyo de los Subdirectores Generales en su caso,
o directamente, de las unidades administrativas a su servicio.
21
43. La trascendencia de los rganos administrativo explica la reserva de Ley sobre

el rgimen de creacin, actuacin y coordinacin de los rganos administrativos (art.
103.3 CE), de tal manera que se impide que la propia Administracin pueda disponer a
voluntad de un elemento tan importante para la articulacin de las relaciones jurdicas que
despliegan, lo que no impide que cuente con organizacin que consideren ms idnea para
el cumplimiento de sus fines.
La potestad organizatoria se ejerce dentro de un marco comn contenido en el
Ttulo II De los rganos de las Administraciones Pblicas de la LRJPAC, y conforme a las
especialidades dispuestas para cada una de las Administraciones Pblicas en sus respectivas
normas de organizacin y funcionamiento, en las que se establece su rgimen especficas
creacin, modificacin y supresin (LOFAGE, Leyes de Administracin autonmica,
LBRL).
Con carcter general corresponde a cada Administracin Pblica delimitar, en su
propio mbito competencial, las unidades administrativas que configuran los rganos
administrativos propios de las especialidades derivadas de su organizacin (art. 11
LRJPAC).
La creacin de cualquier rgano administrativo exige el cumplimiento de los
siguientes requisitos (art. 12 LRJPAC):
a) Determinacin de su forma de integracin en la Administracin Pblica de
que se trate y su dependencia jerrquica.
b)
Delimitacin de sus funciones y competencias.
c) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y

funcionamiento.
No podrn crearse nuevos rganos que supongan duplicacin de otros ya
existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de
stos.
Dentro de las diferentes clases de rganos, debe tenerse en cuenta, la distincin
entre rganos unipersonales y rganos colegiados, en tanto, para stos ltimos se dispone
un rgimen jurdico comn que contiene peculiaridades organizativas y de
funcionamiento contenido en el Captulo II del Ttulo II LRJPAC.
A partir de este marco comn, cada Administracin Pblica cuenta con su propio
rgimen crear, modificar y suprimir rganos y, asimismo, para designar a sus titulares, que
se contienen en sus respectivas normas de organizacin y funcionamiento administrativo
(LOFAGE, Leyes Autonmicas, LBRL). En el caso de la Administracin General del
22
Estado y de las Administraciones autonmicas, el diseo de su organizacin cambia

peridicamente cada cuatro aos (al menos), como consecuencia de la formacin de un
reestructura los departamentos ministeriales o las consejeras, y el Consejo de Ministros o
de Gobierno autonmico, a propuesta de cada uno de sus miembros, establece su estructura
orgnica bsica. A nivel local se produce algo equivalente con la designacin por el Alcalde
los miembros de la Junta de Gobierno Local y la atribucin a sus concejales de reas
determinadas de gobierno.
44. La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y

responsabilidades que corresponden a cada entidad territorial (CCAA, Entidades Locales),
a cada Administracin o, dentro de stas, a cada rgano por relacin a los dems.
La atribucin de competencias a las entidades territoriales se lleva a cabo, en el caso
del Estad o y las CCAA, a travs de la Constitucin (art. 149 CE) y sus Estatutos de
Autonoma, que pueden completarse mediante leyes marco o leyes orgnicas de
transferencias o delegacin (art. 150 CE), y que distribuyen competencias no slo
legislativas, sino tambin ejecutivas y de administracin. La Administraciones Locales
asumen las competencias que se le atribuyen por Ley (LBRL), en tanto no la Constitucin
no les asigna ningn mbito concreto, aunque de sta se deriva una garanta institucional
que impide que pueda ser vaciada de contenido por el legislador.
Las Administraciones territoriales asumen, por tanto, las competencias
administrativas y de ejecucin dentro del conjunto de competencias que le correspondan a
su sistema institucional. En el caso de las Administraciones instrumentales sus competencias
La competencia
se atribuyen mediante la Ley de creacin, que determinada de este modo de mbito de

actuacin y sus fines (art. 61 LOFAGE).
Dentro de cada Administracin se determinan las competencias que corresponden
a sus respectivos rganos, a partir de las caractersticas propias de cada uno de ellos
conforme a la normativa organizativa general (LOFAGE, Leyes de administracin
autonmicas y LBRL), en el acto de creacin, en el que se deben delimitar sus funciones y
competencias (art. 11.2 b) LRJPAC).
Si bien la competencia es irrenunciable y se ejercer precisamente por los
rganos administrativos que la tengan atribuida como propia (art. 12.1 LRJPAC), esto no
impide que existan una serie de tcnicas traslacin o flexibilizacin de las competencias
(delegacin, avocacin, encomienda, etc.) que permiten su ejercicio conforme a los
23
principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y

eficiencia.
En tanto la asignacin de las competencias puede no ser clara y dar lugar a
solapamientos, duplicidades o lagunas, existen unas tcnicas de resolucin de conflictos
de competencias entre rganos a partir de la decisin del superior jerrquico.
45. Por ltimo, cabe hacer mencin a una cuestin apuntada con anterioridad que
es la relevancia de la figura de los rganos administrativos para determinar la posicin de
las personas fsicas que desde aqullos manifiestan la voluntad de la Administracin como
persona jurdica.
Se trata de la figura de la imputacin, que difiere de la dinmica existente en el
mbito de las personas jurdicas privadas, cuya voluntad se expresa a travs de la
representacin. La diferencia es notable ya que en este ltimo caso, los actos de una persona
son imputados a otra a la que se dirigen sus efectos, es decir hay dos personas jurdicas
interrelacionadas; mientras que en el caso de la imputacin, la Administracin no slo es la
destinataria de los efectos sino que se tiene por autntica autora de dichos actos.
La cuestin resulta fundamental no slo para determinar la responsabilidad por los
daos derivados de las decisiones adoptadas de las que responde la Administracin en los
mismos trminos que ocurre en la representacin, sino a los efectos de considerar la validez
de las decisiones adoptadas.
A este respecto la imputacin impide que la Administracin se pueda desentender
La imputacin
de los vicios que pueden afectar a la actuacin efectuada, por lo que si se produce un error
o una coaccin sobre la persona fsica que la adopta se imputa a la propia Administracin
afectando directamente a la validez del acto.
En todo caso la imputacin exige unas condiciones determinadas para que se
produzca que son, por una parte, la correcta provisin del rgano (nombramiento de su
titular) y la actualidad de la investidura de ste por la o las correspondientes personas
fsicas (personal poltico, de conanza o funcionario); y, por otra, la actuacin del titular
o gestor del rgano en ejercicio de las competencias atribuidas a ste y no al margen de
stas o a ttulo privado.
NORMATIVA DE REFERENCIA:
-
Constitucin Espaola.
24
Estatutos de Autonoma.
Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin

General del Estado.
Leyes del Gobierno y/o de la Administraciones Pblicas autonmicas.
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local.
LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-
PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 6 ed., Tirant lo

Blanch, Madrid, 2013, Lecciones 1 y 2, o bien;
SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, Iustel, Madrid, 2004,

pp. 63-72; 387-409, o bien;
MARTN REBOLLO, Luis: Leyes Administrativas, 19 ed., Aranzadi, Cizur Menor,

2013, pp. 33-42; 779-776.
BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
-
25

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LECCIN 2

2.1. LA TEORA DE LA PERSONALIDAD JURDICA Y SU PROYECCIN EN

20. Si en la primera de las lecciones correspondientes a la aproximacin a las

Actualizado en febrero de 2014.

21. No resulta fcil establecer una definicin nica y universal de la

funcionamiento como a su actuacin. De hecho no existe una definicin legal de

lo que contribuy a modificar el propio concepto del Derecho Administrativo y sirvi de

22. Desde la Teora General del Derecho, la personalidad jurdica es el requisito

pblicas como privadas.

23. Dentro del mbito pblico, la atribucin de personalidad jurdica se

Paradjicamente el Estado espaol no tiene expresamente reconocida personalidad

desarrollar que no es otra que la de administrar4, quedando sometidas estas decisiones, en

24. La atribucin de la personalidad jurdica a las Administraciones Pblicas

Administracin, por lo que se considera jurdicamente realizada por sta, imputndose al

2.2. LA PERSONIFICACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL

26. Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho (art. 1

Por ejemplo, el Instituto de la Juventud, la Agencia Estatal de Meteorologa, etc.

27. Dentro de la organizacin horizontal o divisin funcional del poder, la

28. A partir de su denominacin se puede describir al Poder Ejecutivo como

Tanto su estructura como su posicin dentro del Estado se comprende mejor

determinadas conductas (penal), resolver conflictos entre particulares (civil y laboral) y

29. Continuando con la determinacin de la posicin de la Administracin Pblica

Evidentemente depende de la mayora con la que se cuente, ya que en perodos de mayora

30. Desde el Poder Ejecutivo se desarrolla una accin administrativa conforme

31. Desde la perspectiva de la organizacin territorial del Estado (organizacin

se caracterizan por su carcter plural y descentralizado, aplicaremos un criterio de

Administraciones independientes. Adems, su naturaleza instrumental se deriva de que se

33. Las Administraciones territoriales no presentan especiales dificultades a la

El tercer nivel correspondiente al mbito local el nmero de Administraciones se

Administraciones Locales se rigen por lo dispuesto en el Captulo II del Titulo VIII CE y la

34. La pluralidad de Administraciones Pblicas no se reduce a las de carcter

Por lo general, las Administraciones instrumentales suelen manifestarse como el

Pblicas, aunque si se consideran incluidos en el sector pblico, concepto jurdico que

2.3. GOBIERNO Y ADMINISTRACIN PBLICA.

orgnico como funcional es tanto Gobierno como Administracin.

En cuanto a sus funciones, el Gobierno tiene encomendada la direccin de la poltica

El Gobierno de la Nacin y de los Gobiernos autonmicos, tienen encomendadas

37. El Poder Ejecutivo a nivel estatal se compone del Gobierno de la Nacin y

38. El Gobierno de la Nacin se compone del Presidente, de los Vicepresidentes

El Gobierno responde, en segundo lugar, al principio de colegialidad ya que los

ejecutiva y la potestad reglamentaria.

39. La Administracin General del Estado, constituida por rganos

Administracin ya que el gestin de la actividad administrativa que se proyecta a travs de

40. En las Comunidades Autnomas el Poder ejecutivo se estructura sobre la

en la ordenacin de sus respectivos Gobierno y Administracin. Al igual que los

Estos empleados pblicos, bajo su condicin de funcionarios o de personal laboral, constituyen el

Como se ha sealado, pueden emplearse denominaciones diferentes: Gobierno y Administracin

41. Dentro de la Administracin Local no existe una diferenciacin subjetiva del

tampoco a la del Gobierno con respecto a los Parlamentos, ya que la naturaleza de la

La provincia es asimismo una entidad local con personalidad jurdica propia,

2.4. LAS ADMINISTRACIN PBLICA Y SUS RGANOS: LA COMPETENCIA.

cualquier tipo de organizacin (un departamento de una sociedad annima o de un club de

Precisamente ste ltimo es el elemento distintivo de los rganos administrativos

y plenamente profesionalizada al servicio de los rganos por lo que carecen de capacidad

43. La trascendencia de los rganos administrativo explica la reserva de Ley sobre

Delimitacin de sus funciones y competencias.

c) Dotacin de los crditos necesarios para su puesta en marcha y

Estado y de las Administraciones autonmicas, el diseo de su organizacin cambia

44. La competencia es el conjunto de facultades, poderes, atribuciones y

se atribuyen mediante la Ley de creacin, que determinada de este modo de mbito de

principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin y

Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones

Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.