1

LAS POLTICAS SOCIALES EN TRANSICIN. UN

DESAFO PARA LOS GOBIERNOS LOCALES.
(VERSIN PRELIMINAR)

por Ms. Miguel Anselmo Bitar.

ndice.
Introduccin...............................................................................................3
1.- Contexto de Surgimiento de la Situacin Actual..........................................5
2.- La Matriz Estado-cntrica y su Crisis..........................................................7
3.- Crisis del Estado Social y Matriz Estado-cntrica..........................................8
4.- El Estado Postsocial, sus Reformas y la Dimensin Local................................9
5.- La Nueva Cuestin Social.........................................................................10
6.- La Nueva Cuestin Social a Nivel Local......................................................13
6.1.- Pobreza por Ingreso y por NBI..............................................................14
6.2.- Mercado de Trabajo y Desocupacin......................................................17
6.3.- La Distribucin del Ingreso...................................................................21
6.4.- El Capital Humano y el Social................................................................21
6.5.- Fragmentacin Urbana y Espacio Pblico................................................24
7.- Las Polticas Sociales en Transicin............................................................25
8.- Desarrollo Local, Municipios y Polticas Sociales...........................................29
8.1.- Escala Municipal y Estructuracin del Territorio........................................30
8.2.- Aspectos del Desarrollo Local................................................................31
8.3.- Modelos de Gestin para el Desarrollo Local............................................33
9.- El Capitalismo Nmada y la Relacin Polticas Sociales/Crecimiento Econmico.
La Dimensin Local......................................................................................34
10.- Coordinacin y Articulacin de Polticas Sociales y Econmicas a Nivel Local..38
11.- Polticas Sociales a Nivel Local y Configuracin Organizacional.....................42
12.- Planificacin Estratgica y Polticas Sociales a Nivel Local............................43
12.1.-Planificacin Estratgica y Desarrollo Local.............................................44
12.2.- Concepto de Planificacin Estratgica y el Desarrollo Local......................45
12.3.- La Planificacin Estratgica de Ciudades...............................................47
12.4.- La Planificacin Estratgica Institucional...............................................49
13.- El Ingreso Ciudadano como Alternativa....................................................50
14.- Conclusiones.......................................................................................53
Bibliografa.................................................................................................53

3
LAS POLTICAS SOCIALES EN TRANSICIN. UN DESAFO PARA LOS
GOBIERNOS LOCALES.
por Ms. Miguel Anselmo Bitar.
Introduccin.
A lo largo de la dcada del 90, se fue operando en la Argentina, un cambio
estructural en el que no slo se transform el sistema productivo, sino que adems
se atraves por un proceso de ajuste del sistema institucional. Esta transformacin
no slo fue econmico-social, sino tambin poltico-institucional y cultural.
La estructura social se modific, se torn ms compleja. Se profundizaron la
incidencia y la intensidad de la pobreza estructural, los empobrecientes o nuevos
pobres se multiplicaron y la cada de los sectores medios en transicin hacia abajo
se agrav. Apareci un fenmeno novedoso: la heterogeneidad que estos sectores
sociales ostentan hacia su interior. Entre los pobres estructurales podemos citar la
presencia de pobres carecientes, pobres indigentes, pobres emergentes y entre los
nuevos pobres la imprecisin territorial de su localizacin, su invisibilidad.
Otros dos fenmenos sociales de inusitada relevancia, no resueltos una vez entrada
la primer dcada del siglo XXI, consistieron en el problema del empleo y la
inequidad en la distribucin del ingreso. El primero va unido a una cadena de
manifestaciones que comienzan por la vulnerabilidad social expresada en la cadena
de degradaciones de las condiciones laborales, la precarizacin del trabajo, su
terciarizacin, cuentapropismo, autoexplotacin familiar, subocupacin, hasta caer
en los ltimos umbrales de la desocupacin abierta y la oculta. La inequidad se
expresa en una constante traslacin de los ingresos hacia el 20% o ms rico (el
ltimo quintil), descompensando una sociedad como la argentina, caracterizada por
su tradicional equilibrio social expresado por una clase media expandida y
aparentemente consolidada y un sector popular de considerable calidad de vida en
relacin con el resto de Amrica Latina.
El predominio del capital financiero y la reconversin productiva en un mundo
globalizado, la crisis de centralidad del mundo del trabajo protegido, en coincidencia
con otros procesos como las polticas de descentralizacin, privatizaciones y
desregulacin, el quebranto de las economas regionales y de las PyMEs, la
porizacin de las fronteras del Estado Central y la crisis de representacin poltica
y social, entre otros factores han desembocado en la municipalizacin de los
problemas. Estos fenmenos, han pujado para que los territorios locales adquieran
una nueva relevancia y significacin, desconocida hasta hoy, en la satisfaccin de
las necesidades humanas y en la creacin del mundo del trabajo. El desarrollo local
aparece como una respuesta a esta situacin en la que los municipios pasan de un
rol administrativo a otro gubernamental, en el que las condiciones del crecimiento
econmico se articulan con la cuestin social y poltico-institucional. Este modelo de
desarrollo involucra el autoreconocimiento de una comunidad poltica, en la que se
hagan presentes nuevos contenidos de intereses y valores a los cuales imputarles
un proyecto comn.
La aparicin de la nueva cuestin social, junto a la reforma de la relacin
Estado/sociedad y a la apertura econmica, han modificado el rol de las distintas
dimensiones territoriales en las que se organiza la sociedad y su relevancia en la
resolucin de los problemas de la poblacin. En este contexto las polticas sociales
se encuentran en una etapa de transicin entre el modelo dominante en la etapa
del Estado Social caracterizadas por un discurso universalista con una ejecucin
muy ligada al particularismo, centralizadas en el Estado Nacional y que giraban
alrededor de los sectores del trabajo con los objetivos de pleno empleo y de la

4
promocin de la demanda en el mercado-interno, a un modelo en el que
predominan polticas selectivas de matriz compensatoria, denominadas focalizadas,
que se caracterizan por estar dirigidas a la pobreza estructural y a sus enclaves
territoriales.
El territorio local se revela como factor de coordinacin y articulacin de las
polticas sociales y las econmicas. Se constituye en un espacio de anclaje y
encuentro entre los actores de origen externos al territorio tanto pblicos como
privados y de los actores del territorio pertenecientes al gobierno local, a la
sociedad civil y al mercado.
Las polticas sociales, se entendieron en la etapa del Estado Social como un deber
ser (igualdad de oportunidades, garanta del acceso a un mnimo de bienes y
servicios, ciudadana social, etc.), ignorando su rol especfico ligado al
funcionamiento y la reproduccin de la relacin capital-trabajo de acuerdo a la
etapa o fase del capitalismo por la que el pas va atravesando. Las polticas sociales
constituyen en este sentido sistemas de flanco no-mercantilizados (K Offe, 1992)
que garantizan el funcionamiento del mercado.
Es dable destacar que cada fase del capitalismo y cada modelo de desarrollo ha
redefinido la modalidad operativa de las polticas sociales, su rol, su dimensin
organizacional, sus actores (esta afirmacin se puede corroborar haciendo la
operacin de relacionar estos factores en el modelo agro-exportador con el modelo
de industrializacin por sustitucin de importaciones, con el modelo actual de
apertura econmica y globalizacin del capital). Es en este sentido que el presente
artculo se orienta a tematizar la relacin entre las polticas sociales y el desarrollo
local integral como variantes interrelacionadas del contexto actual frente a la
velocidad y profundidad que ha adquirido el proceso de globalizacin del capitalismo
mundial. Concedindole un tratamiento detenido a la coordinacin y articulacin de
polticas sociales y econmicas a nivel local.
El desarrollo es un viaje con ms nufragos que navegantes (Eduardo Galeano,
1975), as han resultado en general las diversas propuesta de desarrollo que los
latinoamericanos hemos transitado desde fines de los 50. Por esto la necesidad de
abordar esta nueva propuesta promocionada desde algunas usinas de pensamiento,
tanto de los pases centrales como de nuestro continente, con capacidad de influir a
la hora de la toma de decisiones de nuestros gobiernos, de nuestra sociedad civil y
del sector privado ligado a la actividad econmica.
La crisis de la matriz Estado-cntrica y con ella del Estado Social, consumada
finalmente al calor de la nueva etapa de la globalizacin, determin a principio de
los 90 una profunda transformacin estructural cuyos efectos a pesar de su notable
trascendencia actual, no se han agotado. La reforma del Estado, la apertura
econmica, el nuevo marco poltico-cultural de formacin de los sujetos sociales y
de la persona humana, la relacin entre el capital, el Estado, la sociedad civil y las
diversas jurisdicciones territoriales (Nacin, provincia, municipios) se ha modificado
sustancialmente. En este contexto las polticas sociales han sufrido una mutacin
respecto de sus matrices dominantes en la etapa anterior en la que se encontraban
centralizadas, muy ligadas a la gestin del Estado Nacional.
Las polticas de descentralizacin, privatizacin, desregulacin, la reforma
administrativa, la apertura econmica, y la nueva cuestin social, han generado
una suerte de provincializacin y municipalizacin de los problemas y entre ellos las
cuestiones sociales aparecen como una de las de mayor relevancia para los actores
locales tanto de los gobiernos como de la sociedad civil y el mercado. Nuevas
configuraciones organizacionales a nivel estatal y privado, nuevas tecnologas
blandas para las tomas de decisiones, el cambio en las modalidades de la

5
planificacin, han consistido en algunas de las respuestas que se deben tematizar a
la hora de abordar la cuestin de las polticas sociales y su relacin con el
desarrollo.
La pregunta que este artculo no puede terminar de responder, pero a la que s
tratar de aportar elementos de juicio es, la de si como lo expresa Silvia
Duschatzky (2001) Los programas sociales, en el mejor de los casos, son sogas de
auxilio, jams pasaportes a las oportunidades sociales, econmicas y culturales que
ofrece aunque ms no sea la visibilidad- el nuevo orden mundial o si por el
contrario contienen condiciones para la promocin e integracin social capaces de
comenzar la reversin de los efectos negativos de los cambios de las ltimas
dcadas, aportando a la realizacin de la justicia social y de la persona humana
mediada por los territorios locales.
El mbito local en su tensin con la dimensin global del proceso, es el territorio de
realizacin indispensable para la gestin de los programas sociales. Aportar al
anlisis de la interaccin en esta escala territorial de la nueva fase del capitalismo
argentino con las polticas sociales, las econmicas, el mundo del trabajo y la
satisfaccin de las necesidades humanas, sin olvidar al Estado Central como actor
capaz de conjugar el bien comn a escala del territorio nacional y local es objetivo
de este artculo.
1.- CONTEXTO DEL SURGIMIENTO DE LA SITUACIN ACUTAL.
Para explicarnos la gnesis de un proceso tan complejo, resultan de utilidad los
conceptos de modernizacin y modernismo de M. Berman. Estos conceptos nos
permiten colocar el tema en perspectiva:
Modernizacin: Multitud de procesos sociales impulsados todos ellos en ltima
instancia por el mercado capitalista mundial, siempre en expansin y sujeto a
drsticas fluctuaciones (M. Berman, 1989).
Modernismo: La asombrosa variedad de ideas que se proponen hacer de los
hombres y mujeres tanto los sujetos como los objetos de la modernizacin, darles
la capacidad de cambiar el mundo que los est cambiando, salir del remolino y
apropiarse de l (M. Berman, 1989).
Las sucesivas transformaciones de nuestro pas (Argentina agroexportadora
Argentina industrialArgentina de la apertura econmica) han ido ligadas a distintos
procesos de modernizacin y distintas valoraciones que la sociedad y sus sectores
le han conferido. En cada una de ellas se han registrado notables transformaciones
de la estructura de nuestra sociedad.
Podemos afirmar que este nuevo proceso de modernizacin se produce a partir de
los aos 70 y 80, con el siguiente contexto.

Contexto
Contexto Poltico.
Contexto Social.
Estructural
(Tcnoeconmico)
Crisis
del Del
Predominio De
la
accin
petrleo.
del
Estado
colectiva de los
Postindustrializac
Burocrtico.
grandes
Autoritario a la
movimientos.
in
(cambio
democracia
dbil
sociales a los
tecnolgico)
o
a
la
transicin
nuevos
movt.
Nuevos procesos
a
la
democracia
sociales.
de trabajo. (del

Contexto Cultural.

Posmodernidad
Segunda
revolucin.
individualista.
Flexibilizacin de
las
normas
sociales.

fordismo
al
posfordismo)
Agotamiento del
modelo
de
industrializacin
por
sustitucin
de
importaciones.
(mercadointernis
ta)
Deuda externa.
De la economa
proteccionista a
la aperturista.
Predominio
del
capital
financiero.
De
la
planificacin
normativa a la
estratgica.
De
la
estatizacin a la
privatizacin,
desregulacin.

con ajustes.
Funcionamiento
limitado de la
poliarqua.
Persistencia del
clientelismo.
Crisis y Reforma
del
Estado
Social.
Crisis
de
representacin.
Ciudadana
fatigada o de
baja intensidad.
Nueva
ciudadana
social.
De
partidos
polticos
ideolgicos
y
contenido
de
clase, a catch
all
o
agarra
todo.
Descentralizacin
.

Desarrollo
y
nueva funcin de
las

organizaciones
de la soc. civil.
Aparicin de la
pobreza
estructural.
Aparicin de los
Nuevos Pobres.
Inequidad.
Desocupacin.
Inseguridad.
Debilidad de la
capacidad
de
amenaza de los
sectores
del
trabajo.
De
polticas
sociales
universales
a
selectivas
(orientadas a los
pobres
estructurales
o
focalizadas).

Mayor tolerancia,
pluralismo.
De las ideologas
fuertes
a
las
dbiles.
De la sociedad
disciplinaria a la
del
hiperconsumo.

Una de las caras de este proceso es la globalizacin a la que podemos definir como
el proceso de profunda imbricacin internacional de la antigua economa, la cultura
y la sociedad civil nacionales, lo que reduce la tradicional centralidad del Estado
Nacin y de su alianza, bajo su denominacin social o de bienestar, con el mercado
y la democracia. (1era. modernidad) (U. Beck, 2000).
Globalizacin no es igual a universalizacin como a veces se la entiende. Esta
ltima consista en la culminacin de un orden previsible, producto del desarrollo
econmico, del conocimiento cientfico-tecnolgico y de la evolucin y los acuerdos
polticos bajo la racionalidad de la 1er. modernidad. La globalizacin, por el
contrario supone, el predominio de los mercados y la subordinacin catica de las
distintas esferas (social y poltica) mediante una devaluacin de las mismas (2da.
modernidad).
Uno de los socilogos de la globalizacin, Ronald Robertson (R. Robertson:
Globalizacin. 1992), a acuado el trmino glocalizacin. Lo glocal hace
referencia a la particular relacin y correspondencia que se establece entre los dos
polos de la cuestin: lo local y lo global. Segn su diagnstico, la homogeneidad
cultural, la nivelacin o macdonalizacin de la cultura mundial siguiendo las
pautas norteamricanas, no se producir en trminos duros, dado que las mismas
empresas globalizantes necesitan, para que sus negocios funcionen, adecuar sus
productos, organizacin, estrategias de comercializacin, etc., a las modalidades
locales, estos procesos suponen redefinir y ajustar los comportamientos locales al
modelo imperante. As, el juego de los desplazamientos instantneos de las
inversiones, hace que por un lado ellas no sean de ningn lugar, no respondan a la
particularidad de las tramas sociales tras su paso; pero por otro se vuelve
imprescindible considerar, potenciar, ajustar y redefinir, esas tramas culturales
propias para adecuarlas a las condiciones de la reproduccin ampliada del capital.

Retomando a Robertson, Zygmunt Bauman, (Z. Bauman, 1999), plantea que la

abolicin del espacio propia del mundo globalizado y la condicin instantnea del
tiempo es igual a un alto nivel de movilidad o de libertad y poder, que tienen los
globalizados, a diferencia de los localizados, quienes estn fijados al espacio y
hundidos en un tiempo indefinido. Todo ello agravado por un capitalismo sin
trabajo, que rompe la solidaridad y la dependencia histrica entre estas clases
sociales. Silvia Duschatzky (2000) afirma que Los programas sociales son la
contracara de la globalizacin.
Mientras sta promete un
consumo
desterritorializado, aquellos representan una vuelta a la localizacin, al recorte de
poblaciones homogneas y ancladas territorialmente. Los programas sociales van al
encuentro de aquellos que no pueden despegar del lugar..., del espacio local.
Pero con la globalizacin, asistimos simultneamente a la crisis de la Matriz Estadocntrica (MEC). Podemos afirmar que la globalizacin aceler la crisis de la MEC, as
como la crisis de la MEC promovi y profundiz la globalizacin y torn relevantes a
los territorios locales. Esta crisis involucr no slo a un modelo de Estado sino a la
misma condicin del Estado Nacin, a su centralidad en la sociedad moderna y con
ello arrastr a la poltica como herramienta para la articulacin de intereses y
realizacin de la persona humana y a las polticas pblicas, en este caso a las
sociales, como el modo de intervencin concreta del Estado en los problemas.
2.- LA MATRIZ ESTADO-CNTRICA Y SU CRISIS.
Las condiciones sociales y econmicas para el Estado Social en la Argentina se
comienzan a crear con el proceso de industrializacin por sustitucin de
importaciones que se desencadena a partir de la dcada de 1930 y se profundiza a
partir de 1945. En todo este perodo (con gobiernos civiles o militares) y hasta
principio de los 90 predomina en la Argentina la denominada matriz Estadocntrica, caracterizada por:

Hiperpolitizacin: El Estado lo regula todo y est presente en todas las

actividades de la sociedad, la que a su vez est presente mediante sus
organizaciones de masa en la toma de decisiones del Estado. Esta
hiperpolitizacin genera lmites difusos entre Estado/sociedad civil.
Predominio del poder ejecutivo: (restriccin de mecanismos institucionales:
Poderes legislativos y judicial dbiles). Poder ejecutivo fuerte y dbil a la vez.
Fuerte: porque lo decide todo. Dbil: porque su autonoma de los distintos
sectores de la sociedad civil es limitada. De esto se deducen fuertes lmites para
fijar polticas universales.
Las organizaciones de la sociedad civil son a la vez fuertes porque tienen alta
capacidad de amenaza y presin al Estado (en particular las de los
trabajadores) y dbiles porque establecen con l relaciones clientelares de las
que son dependientes.
La inflacin remplaz al consenso. Velando los efectos distributivos de las
polticas sociales. Un ejemplo de esto es el Impuesto inflacionario (la emisin
devala la moneda y con ello el poder adquisitivo de los salarios, mientras el
Estado se cobra esta diferencia para poder pagar con esta transferencia los
servicios que brinda; se desata la carrera de precios y salarios: los precios
suben por el ascensor, los salarios por la escalera). Ingobernabilidad de la
economa.
Creciente ingobernabilidad: de los sectores populares activados.
Participacin heterognea: Formas y niveles de participacin econmica, social y
poltica, de acuerdo al poder de presin de los diversos grupos de inters, lo que
implic diferencias en el acceso de los diversos grupos sociales al beneficio de
las polticas pblicas.

Respecto de las polticas sociales, la MEC incidi fuertemente en la estratificacin

del acceso a sus bienes y servicios por parte de la poblacin beneficiaria. El poder
de presin de los distintos sectores de la sociedad civil, impact proporcionalmente
en el acceso a la calidad de los servicios. Pudo as contemplarse durante todo el
perodo diferencias sustanciales en el acceso a los mismos de acuerdo al poder de
presin y amenaza que cada sector era capaz de poner en juego, ejemplos claros
de esto son las diversas cajas de jubilaciones y los correspondientes servicios que
cada una de estas brindaba; la multiplicidad de los sub-sistemas de salud (prepagas, obras sociales, salud pblica) cada uno con diferentes capacidad de
resolucin de las demandas, etc. Este fenmeno no slo apareci unido a la
capacidad de presin de los diversos sectores sociales, sino tambin a factores
territoriales, la calidad de prestacin de los servicios variaron durante toda la etapa
de acuerdo al mbito territorial de su ejecucin. No se realizaron con la misma
calidad en Capital Federal que en la Regin Centro o en el noreste y el noroeste
argentinos.
En este perodo a pesar de la proclamada universalidad de las polticas sociales, se
produjo no slo estratificacin en la prestacin de los servicios, sino tambin que no
dej de estar presente la exclusin de los mismos. Esto es, muchos de los ms
pobres, de los no organizados, de los que carecan de capacidad de presin,
quedaron afuera del acceso a bienes y servicios. As, tambin este fenmeno
involucr a la dimensin territorial, basta observar que la poltica de mayor
realizacin universal en la Argentina, la educacin, tuvo durante este tiempo
alarmantes contrastes en el acceso a la educacin primaria, entre el campo y la
ciudad o entre las tasas de la Capital Federal y ciudades del interior como Formosa,
Jujuy o Santiago del Estero.
As, tambin la inflacin (impuesto inflacionario) y una poltica impositiva regresiva
no dejaron en ningn momento de producir un financiamiento que tenda a licuar
los efectos redistributivos de las polticas sociales. Los modelos prevalentes o la
relacin predominante establecida entre los actores: relaciones de favor, de trfico
de influencias, de corrupcin (no pago de las cuotas de los planes de vivienda, la
circulacin indiscriminada de ordenes mdicas, una medicina medicamentalista, las
relaciones clientelares presentes en los distintos servicios, etc.), determinaron junto
a las caractersticas antes enunciadas que las polticas sociales proclamadas
universales en sus diseos, tuviesen una ejecucin particular o particularista.
Es de destacar que la racionalidad de esta modalidad de las polticas sociales dist,
de ser la que permiti eficacia y eficiencia en sus logros. El esfuerzo de la sociedad
en su conjunto, la inversin que la misma realizaba fue quedando cada vez ms
rezagada respecto de los logros que las polticas sociales eran capaces de
devolverle como prestaciones de bienes y servicios, hasta que el sistema colaps
junto al espiral de cada del Estado Social. As, el Estado que hoy se reforma no es
ms que el Estado que no supo satisfacer las demandas que proclam venir a
resolver. (Minujn y Cosentino, 1993).
Durante todo este perodo el predominio del ejecutivo nacional, fortaleci su
capacidad y centralizacin de las decisiones junto a las organizaciones de la
sociedad civil, particularmente los sindicatos obreros y los gremios patronales. Esta
situacin profundiz an ms la precaria capacidad que histricamente han tenido
los municipios en nuestro pas para disear y ejecutar polticas, en particular
polticas sociales.
3.- CRISIS DEL ESTADO SOCIAL Y MATRIZ ESTADO-CNTRICA.

9
La ingobernabilidad de la economa (inflacin e hiper) y de la sociedad (sectores
populares activados), sumados al proceso globalizador y el contexto antes citado,
determinaron la crisis del Estado Social, que se manifiesta a fines de los 80,
principio de los 90, modificando la MEC y con ello instaurando una nueva relacin
Estado/sociedad. La crisis del Estado Social se manifiesta con las siguientes
caractersticas:

Crisis fiscal. (Tensin financiera derivada de la necesidad social y econmica de

satisfacer demandas sociales en aumento y por otro la limitacin para obtener
recursos)
Burocratizacin operativa de la estructura estatal. (Unidades de organizacin
estatales que terminan operando ms en funcin de sus propios intereses
organizacionales que en funcin de la prestacin del servicio a sus
beneficiarios).
Monopolio de la oferta de servicios. (Servicios pblicos desfinanciados y con
baja calidad. Caros, paralizados, con desarrollo tecnolgico estancado y sin
capacidad de gerenciamiento).
Clientelismo. Particularismo. (La fusin sociedad civil/Estado y la debilidad de
las organizaciones sociales a la par de la del propio Estado, se refuerza con
tramas informales de intercambio de favores e influencias entre diversos
sectores de la sociedad y el Estado)
Descinsentivacin del trabajo. (Crtica de origen neoliberal. Los trabajadores
protegidos no desarrollan lo suficiente el principio moral de la responsabilidad
con lo que resienten la actividad econmica y la liberacin de fuerzas
productivas).
Descinsentivacin de la inversin. (Crtica de origen neoliberal. Trabajadores
irresponsables, caos econmico, inestabilidad poltica, sectores populares
activados, distribucin progresiva del ingreso, son factores percibidos por el
capital como dificultando su reproduccin ampliada respecto de los mrgenes
por l previstos como deseables y posibles).
4.- EL ESTADO POSTSOCIAL Y SUS REFORMAS. LA DIMENSIN LOCAL.

El Estado Postsocial se va definiendo a partir de las reformas de primer generacin:

polticas de privatizacin, desregulacin, desmonopolizacin de las empresas
estatales,
reforma
administrativa,
convertibilidad,
apertura
econmica,
flexibilizacin laboral y descentralizacin.
Estas polticas redefinen la relacin Estado/sociedad y entre el Estado Nacional o
Central con las otras jurisdicciones subnacionales (provincias y municipios), dado
que modifican:

Quin/es decide qu es lo que se hace (relacin jerrquica o vertical).

Quin/es hace lo que se hace (relacin horizontal o funcional).
Quin/es paga los costos de lo que se hace y quin se beneficia con las
nuevas polticas (relacin material).

Los efectos estructurales de estas reformas, denominadas de 1er. Generacin y

vinculadas por el conjunto de los analistas al denominado Consenso de
Washington, se pueden sintetizar en los siguientes puntos que resumen lo hasta
aqu expuesto:

Nuevos problemas sociales: pobreza estructural, desocupacin estructural,

nuevos pobres, inequidad.

10

Nuevos problemas econmicos: quebranto de las PyMES, y subordinacin del

sector productivo en general al predominio del sector financiero (=
crecimiento blando).
Poltica sociales selectivas, focalizadas, compensatorias: asistenciales,
promocin y emergencia.
Turbulencia e impredicibilidad del contexto de las intervenciones y
complejidad interna de las mismas (multiactoral y multisectorial).
Proceso de territorializacin de las polticas y de la accin colectiva: de
polticas y accin colectiva centralizadas, verticales y sectoriales (centralidad
del mundo del trabajo) propias de la etapa anterior a polticas y accin
colectiva descentralizadas, territoriales y horizontales (municipalizacin,
centralidad del territorio).
Nueva lgica de la accin colectiva: desde el aspecto temtico (menos
formalizadas): nuevos movimientos sociales: de sobreviviencia, de calidad
de vida, de resistencia contra el ajuste y la corrupcin; desde el aspecto
territorial (ms formalizadas): importancia de las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) (Clasificacin de las OSC: asociaciones de afinidad, org.
comunitarias, org. de apoyo, fundaciones, instituciones intermedias).

En el modelo anterior de las polticas estatales (PPEE), la resolucin los problemas

estaba vinculada a las acciones emprendidas por el Estado Central o Nacional y por
las organizaciones sociales o econmicas tambin centralizadas. La resolucin de
las necesidades se decida en un centro, por sectores y verticalmente (Ej.:
convenios colectivos de trabajo). Hoy esto se ha modificado, las polticas se han
descentralizado y la sociedad les plantea sus problemas y demandas a los
gobiernos locales y a las provincias, en mucha mayor proporcin que en el modelo
anterior. Para muchas cuestiones, ya no existe un slo centro sino que los gobiernos
de las provincias y los municipios tienen mucho que ver con sus resoluciones, as
como los actores de la sociedad civil local y del mercado local (ej.: flexibilizacin
laboral).
Es as, que frente a lo lejano, hoy agravado por la crisis de representacin, la
comunidad deposita su confianza en lo local, en lo que conoce de cerca, que lo
puede activar, participar y controlar. Estos fenmenos estn en la raz de la
municipalizacin de los problemas.
Las reformas de 1era. generacin o quirrgicas (O. Ozslak, 1996) han reforzado
los denominados procesos de municipalizacin o glocalizacin, a travs de los
cuales aparecen en los municipios nuevas demandas que trascienden, para los
gobiernos locales, sus clsicas funciones de alumbrado, barrido y limpieza (las 3B:
barrido, bacheo, bombitas). Aparecen nuevos problemas en su agenda:
bsicamente la cuestin social en todas sus manifestaciones, el fenmeno del
desempleo y la cuestin productiva con las suyas, la necesidad de nuevas
estrategias de generacin de empresas y la oportunidad de definir estrategias de
desarrollo integral desde adentro hacia fuera.
Estos tambin son nuevos problemas para la agenda social: las organizaciones de la
sociedad civil se ven ante la necesidad de asumir un rol activo o resignarse.
Podemos afirmar que esta etapa, la de las reformas de primera generacin,
determin en general procesos reactivos. Una bsqueda a tientas de cmo
sobrellevar la crisis y la inflacin de las demandas para los gobiernos de los
municipios y una nueva accin colectiva en su sociedad civil, para resolver cmo ir
arreglndoselas ante los cambios. Actualmente se trata para los territorios locales
de adelantarse a los cambios, de construir escenarios y estrategias que les

11
permitan aprovechar las oportunidades que las transformaciones les pueden
generar, para emprender un proceso de desarrollo local integral.
5.- LA NUEVA CUESTIN SOCIAL.
Las reformas enunciadas significaron un desplazamiento del Estado de su
centralidad y la clara determinacin de consolidar una economa de mercado
abierta. La reforma estructural, permiti en los primeros aos de la dcada del 90
controlar el fenmeno persistente de empobrecimiento social e imprevisibilidad del
crecimiento econmico, que signific por ms de cincuenta aos la inflacin.
El crecimiento econmico de la dcada revela un promedio de alrededor del 4.4 %
acumulativo del PBI por ao, lo que la instala como uno de los cuatro perodos de
mayor crecimiento de la historia de la Argentina, los anteriores fueron: 1885-1910,
1918-1927 y 1967-1972 (Bolsa de Comercio de Crdoba, 2001). Durante casi todo
el primer lustro de esta dcada bajaron los indicadores de pobreza, la tasa de
desocupacin y aumentaron la productividad, los recursos fiscales y la distribucin
del ingreso (resultado directo de la derrota de la persistencia inflacionaria). Pero a
partir del efecto Tequila (1995), la nueva articulacin del sistema comienza a
mostrar sus debilidades. En este ao en particular, la dependencia de la inversin
especulativa externa, se manifiesta con toda su crudeza, y no slo hace temblar el
sistema financiero, sino que llega a generar una tasa de desocupacin del 18%,
nuevo aumento de la pobreza estructural y la profundizacin de un fenmeno ya
inaugurado en la dcada del 80: la cada de vastos sectores de las clases medias
en la vulnerabilidad y la pobreza por ingreso.
A partir de 1996 y hasta fines de 1998, nuevamente la economa describe un
perodo de crecimiento notable, a la altura de los mayores de la historia de la
Argentina, sin embargo, este crecimiento no revierte sustancialmente los
indicadores sociales negativos, producidos al calor de la crisis de 1995. Es un
crecimiento econmico in-equitativo, que muestra a las claras las caractersticas de
la nueva fase de desarrollo del capitalismo para nuestro pas, o al menos como este
ha sido asimilado por nuestra sociedad y nuestras decisiones polticas.
En el segundo lustro de la dcada pasada, se revelan los sectores que pudieron
reacomodarse a los cambios, los que tuvieron mayores capacidades de adaptacin
y los que por el contrario estn pagando los costos de la transformacin, de una
nueva configuracin de la sociedad ms compleja y heterognea, con fuertes
tendencias a la desigualdad, a la perdida de capital humano y social, que afecta de
forma diferenciada a distintos sectores sociales. Es que, este nuevo modelo se va
constituyendo con la definicin de una nueva productividad, de una nueva relacin
entre la ciencia y la tecnologa aplicada a la produccin que, como se afirm
anteriormente, en la Argentina, aparece vinculada a la produccin de comodities,
materia prima y excepcionalmente al desarrollo industrial, en el marco de la
aceleracin en los tiempos de la globalizacin y la apertura de los mercados
internacionales y a un nuevo rol del Estado.
En la etapa previa (1930/1980), con el predominio de la MEC y del proceso de
industrializacin por sustitucin de importaciones se produjo un notable crecimiento
de la economa urbano-industrial. En este perodo el gran factor de integracin
social y distribuidor de las asignaciones y los beneficios fue la expansin del
mercado de trabajo, combinado con el rol de acondicionamiento social llevado
adelante por el Estado Benefactor. Se produjo entonces, la presencia de un
mercado de trabajo fuertemente institucionalizado, un significativo desarrollo
sindical que obtuvo un formidable poder de amenaza, lo que le permita llevar
adelante pactos y negociaciones con el Estado y los sectores del capital (ej.:
convenios colectivos de trabajo). En esta etapa se desarroll un intenso crecimiento

12
de la economa y del pleno empleo de tipo keynesianos, una legislacin laboral y un
sistema de polticas sociales que garantizaron el pacto capital/trabajo y la
legitimidad del sistema.
Pero desde el primer lustro de la dcada del 60 el modelo comenz a mostrar su
agotamiento y finalmente en los aos 80 se produjo la crisis final, estallando al filo
de los 90. Esta crisis desestructur los mecanismos integradores del orden social
previo, atacndolo en sus mismas bases de sustentacin: el mercado de trabajo
descripto y las instituciones de participacin, proteccin y seguridad social
construidas sobre l por el Estado. La sociedad salarial se debilit: se
desindustrializ y disminuy el empleo, se produjo la terciariazacin de las
ocupaciones, el aumento del cuentapropismo, el autoempleo, la microempresa y
otros mecanismos de la economa informal. Este proceso da lugar a la aparicin del
desempleo abierto, al subempleo, a las ocupaciones de refugio. Simultneamente
se abri el abanico salarial, se fragment la oferta y la demanda de mano de obra
(Carpio y Novakovsky, 1999).
Sometidas a estas presiones y a una seria penuria de recursos, producto de una
actividad econmica adversa, se resintieron fuertemente las instituciones sociales
del Estado Benefactor. La etapa que se inicia en los 90, contiene el retiro parcial del
Estado de su rol de nivelador de las diferencias sociales, lo que ayuda a la
profundizacin del deterioro en las condiciones de vida de la poblacin,
vulnerabilidad, multiplicacin de las situaciones de pobreza y amenazas de
desintegracin social.
El mercado de trabajo de los 90, se caracteriz por sufrir las consecuencias del
ajuste estructural que fuera postergado en las dcadas previas, necesidad a la que
el modelo anterior no pudo responder. Este ajuste combina: la modernizacin y/o
reconversin econmica llevada adelante por las empresas a escala nacional y
global por un lado y por otro, la reforma de un Estado que se retira de la arena
econmica y cambia su matriz de intervencin en la sociedad, orientado hacia la
construccin de instituciones ligadas al desarrollo de una economa de mercado
abierto (Carpio y Novakovsky, 1999).
Un fenmeno paradojal de la crisis, es que en ella se asocia, por una parte, un
incremento notable de la poblacin econmicamente activa (PEA) (inflada por la
incorporacin de mujeres y jvenes al mercado laboral a raz de la perdida de
trabajo o cada de su remuneracin por parte del jefe de familia), y por otra parte
la profundizacin de la desocupacin abierta y encubierta y la subocupacin.
Algunos de los factores que desencadenan la poca capacidad del mercado para
absorber mano de obra y resolver la cuestin de la desocupacin son:

la prdida de puestos de trabajo por la apertura econmica, particularmente

en las PyMES;
la reconversin productiva en las grandes empresas (modernizacin
tecnolgica);
la racionalizacin y ajuste en las empresas privatizadas y en algunos
organismos del sector pblico;
la exposicin del sobrempleo pblico y privado y la obsolescencia de las
calificaciones, a la luz de la necesidad de eficiencia y eficacia econmicofinanciera desatada por la estabilidad econmica, a la que la inflacin
ayudaba a mantener oculta;
la desregulacin de la relacin laboral en virtud de los nuevos mecanismos
de flexiblilizacin (profundizando la brecha entre sectores por diferencias
notorias a partir de los ingresos, las condiciones laborales, la productividad
de cada puesto de trabajo, el tamao de la empresa, etc).

13

la ineficacia del Estado para fijar polticas capaces de levantar un techo de

competitividad e integracin ms alto para su ciudadana.

La enumeracin recin expuesta no puede dejar de contemplar que, ya a partir del

rodrigazo y la poltica econmica de Martinez de Hoz y del alfonsinismo, se fueron
adoptando decisiones en un nuevo contexto signado por la apertura econmica,
cuyo resultado fue el predominio de las denominadas grandes empresas de origen
nacional y transnacional diversificadas y/o integradas. Este proceso econmico
signific una decisiva transferencia de recursos del sector del trabajo al del capital y
un costo social trascendente. La gnesis de esta nueva hegemona estuvo ligada a
las relaciones con el capital financiero y al trfico de influencias polticas de estos
actores, en un contexto que los favoreci. Asistimos en este marco a una
desindustrializacin de vastos sectores del empresariado de las PyMEs y an de
grandes empresas industriales nacionales y transnacionales especializadas que
quebraron (Olivetti, Generals Motors, etc.) y a cierto desarrollo industrial en
algunas empresas de capital intensivo pertenecientes a los grupos diversificados
y/o integrados. Aparece la prefiguracin de una nueva estructura social signada por
el predominio de un sector externo caracterizado por la produccin de comodities
(con una reducida capacidad de generacin de empleo y distribucin de la riqueza),
la relevancia hegemnica del sector financiero en lo interno y un nuevo rol del
Estado y de la poltica en la Argentina (delegacin de responsabilidades sociales en
la sociedad civil y cierta renuncia a la voluntad de intervencin social como agente
de equidad y justicia social).
Considerando, las situaciones arriba enunciadas de participacin de la poblacin en
el mercado de trabajo, se puede inferir que se ha afectado en forma directa el perfil
de la estructura social en la Argentina. Hoy, pueden describirse tendencias a
constituir una sociedad tres velocidades, hecho importante de corroborar a la hora
de definir polticas sociales, definido por clivajes que hacen a la productividad e
integracin de cada sector:
1. Un sector incorporado, integrado, a los rendimientos de la alta productividad
internacional, que caracteriza a las empresas de capital intensivo
predominantes en la nueva etapa de desarrollo capitalista, caracterizado por
un pleno ejercicio de la ciudadana en sus diversas acepciones.
2. Otro sector altamente vulnerable, precariamente incorporado al mercado de
trabajo a travs de empleos inestables de baja productividad, generalmente
ligados al mercado interno o al Estado, con trabajos flexibles, eventuales,
sin proteccin ni seguridad social, cuyo ejercicio de la ciudadana se ve
restringido.
3. Un ltimo sector en franca desventaja, constituido por la pobreza
estructural, de muy bajas calificaciones laborales, condenado al mercado
informal, a los empleos transitorios, a la asistencia pblica. Cuyo ejercicio de
la ciudadana esta prcticamente borrado o es difuso.
Las connotaciones enunciadas de la nueva cuestin social, conllevan la
necesidad abordada por distintos sectores, de cmo definir nuevas instituciones
capaces de remover los obstculos que impiden una integracin social ms
plena que permita superar estos clivajes.
6.- LA NUEVA CUESTIN SOCIAL A NIVEL LOCAL.

14
Los indicadores sociales de fines de la dcada del 90 y principios del 2000
muestran a las claras el impacto en la estructura social local de las
transformaciones antes citadas. Reafirmando la consideracin previa, de que
este perodo histrico se caracteriza por una parte, por una situacin
econmica que mostr indicadores alentadores (crecimiento, estabilidad
monetaria, ingreso de capitales, etc.), y por otra una situacin social que
expone el aumento de la pobreza, la distribucin regresiva del ingreso y el
aumento del desempleo.
En este caso tomaremos el caso de la ciudad de Santa Fe, un municipio que se
encuadra dentro de los caracterizacin que luego se expondr ms detalladamente
como rea metropolitana. Tiene una poblacin de ms de 250.000 habitantes,
(Santa Fe ronda los 430.000). Tiene una alta proporcin de usuarios que viven en
las ciudades del anillo perifrico de la micro-regin y trabajan o demandan los
servicios locales sin contribuir al financiamiento de los mismos (poblacin flotante).
A esto se agrega la sostenida inmigracin de poblacin expulsada por la crisis de las
economas regionales. Estos factores sumados a la nueva cuestin social, presentan
como principal problema la prestacin de servicios entre los que se tornan
relevantes los servicios sociales.
El proceso de cambio de las ltimas dcadas ha impactado en la estructura social y
en la trama urbana de la ciudad de Santa Fe, modificando el perfil que ostentaba
dcadas atrs, cuando en armona con el resto de las ciudades de la pampa
hmeda argentina exhiba niveles de desempleo ms bajos que la media europea,
salarios altos, equitativa distribucin de los ingresos y una densa y avanzada red de
proteccin social. Altas tasas de desempleo, inestabilidad y precarizacin laboral,
empobrecimiento de las capas medias, procesos migratorios del campesinado
empobrecido y su afincamiento en los cordones suburbanos de la ciudad sin un
desarrollo proporcional de la infraestructura urbana e institucional que los
contenga, viejos bolsones de pobreza estructural ampliados y ms estratificados,
ruptura de los tejidos sociales solidarios y de las viejas tramas asociativas,
desinversin en el capital humano y modificacin en las intervenciones del Estado y
en la dinmica del capital productivo, han generado cambios cuantitativos y
cualitativos en la estructura social de la ciudad, profundizando la brecha de la
pobreza.
6.1.- Pobreza por Ingreso y por NBI:
Respecto de los hogares bajo la lnea de pobreza, en 1994 los hogares pobres
representaban el 12,7%; a partir de all, aumentaron en forma incesante hasta
alcanzar el 21,4% en el 2000. Pero como los hogares de los pobres poseen un
promedio de nios y jvenes mayor que los no pobres, la cantidad de personas en
situacin de pobreza es notablemente superior. As, mientras en 1999 los hogares
pobres bordeaban el 19%, el porcentaje de personas pobres alcanzaba al 30%.
Estos datos reflejan el fenmeno de la pobreza en el Gran Buenos Aires, donde la
pobreza ha sido tradicionalmente medida, pero esta prctica no da cuenta del
fenmeno a nivel nacional, ya que hay regiones de la Argentina que poseen niveles
de pobreza e indigencia mucho ms bajos an. La pobreza en las regiones noreste
y noroeste superan largamente el 50% de la poblacin.
Las diferencias de desarrollo social vinculadas al territorio local, se evidencian
cuando comparamos los indicadores de pobreza en distintas regiones y zonas de
nuestro pas. Por ejemplo en Jujuy en 1998 encontramos ms del 30 % de los
hogares con NBI de los cuales el 11 % eran pobres carecientes o padecan pobreza
extrema. Dentro de la Regin Centro, en Concordia la pobreza por NBI era del 21.8
%, en Rosario del 14.8 %, en Crdoba del 12.9 %, mientras en Santa Fe lo era el
11.6 % (Bolsa de Comercio de Crdoba, 2001).

15

La visin expuesta es corroborada por el hecho de que el primer quintil de la

poblacin argentina o sea el 20 % de con menores ingresos (7.400.000
ciudadanos) sobreviven con un promedio de $ 2.2 diarios de ingreso per cpita de
promedio a nivel nacional. Estimndose que la canasta bsica requiere $ 8.5 diarios
per cpita y la lnea de pobreza est determinada por un ingreso diario por
integrante de cada hogar de $ 4.1. En la ciudad de Santa Fe el ingreso diario per
cpita de este quintil est por debajo del promedio nacional, es de $ 1.5, igual a $
45.9 mensuales o $ 551.2 anuales (Bolsa de Comercio de Crdoba, 2001).
En el cuadro siguiente se agrupa la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas
(NBI) y sin NBI agrupadas por sexo:
Sexo
Varones
NBI
No NBI
Abs %
Abs
%
0-5
8.00 21,2 17.25 11,3
4
4
9
1
6-12
8.09 21,4 21.60 14,1
3
7
5
5
13-19
5.39 14,3 21.07 13,8
9
3
1
0
Subtotal
21.4 57,0 59.93 39,2
96
4
5
7
20-29
5.16 13,7 23.42 15,3
8
1
7
5
30-49
7.28 19,3 35.63 23,3
7
4
2
4
Ms de 50
3.73 9,92 33.64 22,0
7
7
4
Total General 37.6 100 152.6 100
88
41
Grupos de
Edad

Mujeres
NBI
No NBI
Abs %
Abs
%
7.81 20,9 16.66 9,32
8
9
8
8.08 21,7 21.16 11,8
9
1
9
4
5.47 14,6 21.78 12,1
2
9
7
8
21.3 57,3 59.62 33,3
79
9
4
5
5.33 14,3 24.22 13,5
2
1
7
5
6.68 17,9 48.22 26,9
6
5
3
7
3.85 10,3 46.73 26,1
6
5
2
4
37.2 100 178.8 100
53
06

Total
NBI
Abs
15.82
2
16.18
2
10.87
1
42.87
5
10.50
0
13.97
3
7.593

%
21,1
1
21,5
9
14,5
1
57,2
1
14,0
1
18,6
5
10,1
3
74.94 100
1

No NBI
Abs
%
33.92 10,2
7
4
42.77 12,9
4
1
42.85 12,9
8
3
119.5 36,0
59
7
47.65 14,3
4
8
83.85 25,3
5
0
80.37 24,2
9
5
331.4 100
47

NBI - IPEC/ CNVP 1991 (PROAME, 2000)

Estos datos del ao 1991 (ltimo censo de poblacin y vivienda), observan hoy una
pronunciada tendencia a su profundizacin negativa, dadas las transformaciones
estructurales recientes.
El cuadro siguiente distribuye por barrio o asentamiento la poblacin con NBI:
Barrios con hogares NBI segn nmero de hogares/poblacin y fecha del asentamiento
Nombre del Barrio

12 de Octubre
20 de junio
Alto Verde
Altos de Nogueras
Altos del Valle
Barranquitas Oeste
Barranquitas Sur
Bernardino Rivadavia
Cabaa Leiva
Ceferino Namuncur

Relevamien Cantidad de
to
Hogares
NBI
Si
No
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D
X
S/D

Cantidad de
Poblacin
NBI
1320
1607
3905
495
281
894
943
873
957
982

Fecha del
asentamiento
ms
ms
ms
ms
ms
ms
ms
ms
ms
ms

de
de
de
de
de
de
de
de
de
de

10
10
10
10
10
10
10
10
10
10

aos
aos
aos
aos
aos
aos
aos
aos
aos
aos

16
Centenario
X
S/D
3719
ms de 10 aos
Ciudadela Norte
X
S/D
2173
ms de 10 aos
Colastin Norte y Sur
X
S/D
419
ms de 10 aos
Coronel Dorrego
X
S/D
940
ms de 10 aos
Chalet
X
S/D
982
ms de 10 aos
Del Transito
X
S/D
970
ms de 10 aos
El Pozo
X
S/D
400
12 aos
Estanislao Lpez
X
S/D
2850
ms de 10 aos
Facundo Quiroga
X
S/D
2084
ms de 10 aos
General Mosconi
X
S/D
899
ms de 10 aos
Gral. Belgrano
X
S/D
933
ms de 10 aos
Jos M. Estrada
X
S/D
999
ms de 10 aos
Juventud del Norte
X
S/D
722
ms de 10 aos
La Esmeralda
X
S/D
617
ms de 10 aos
La Guardia - Colastine
X
S/D
659
ms de 10 aos
Las Delicias
X
S/D
796
ms de 10 aos
Las Flores
X
S/D
737
ms de 10 aos
Liceo Zona Norte
X
S/D
943
ms de 10 aos
Loyola
X
S/D
1811
ms de 10 aos
Noroeste (Abasto)
X
S/D
1147
ms de 10 aos
Nueva Pompeya
X
S/D
1786
ms de 10 aos
Otros Barrios
X
S/D
8656
ms de 10 aos
Parque Juan de Garay
X
S/D
322
ms de 10 aos
Piquete Las Flores
X
S/D
280
ms de 10 aos
Pro Adelantos B.
X
S/D
470
ms de 10 aos
Barranquitas
Pro Mejoras B.
X
S/D
691
ms de 10 aos
Barranquitas
Progreso Guadalupe Oeste
X
S/D
1122
ms de 10 aos
Progreso Pompeya Oeste
X
S/D
322
ms de 10 aos
Repblica de Los Hornos
X
S/D
2888
ms de 10 aos
Roque Saenz Pea
X
S/D
1238
ms de 10 aos
San Agustn
X
S/D
2697
ms de 10 aos
San Jernimo
X
S/D
408
ms de 10 aos
San Jos
X
S/D
1040
ms de 10 aos
San Lorenzo
X
S/D
2147
ms de 10 aos
San Martn
X
S/D
549
ms de 10 aos
Santa Marta
X
S/D
1014
ms de 10 aos
Santa Rosa de Lima
X
S/D
2881
ms de 10 aos
Sarmiento
X
S/D
3536
ms de 10 aos
Schneider
X
S/D
149
ms de 10 aos
U.P.L. De Barranquitas
X
S/D
369
ms de 10 aos
Villa del Parque
X
S/D
1350
ms de 10 aos
Vuelta del Paraguayo
X
S/D
234
ms de 10 aos
Yapey Oeste
X
S/D
1561
ms de 10 aos
Villa Adelina Este y Oeste
X
S/D
1024
ms de 10 aos
Barrio Los Hornos
X
S/D
1307
ms de 10 aos
Totales Santa Fe capital
16055 (*)
74941
Fuente y Ao: Poblacin por vecinal segn tengan NBI IPEC/ CNVP 1991 (PROAME)
(*) No se cuenta con datos discriminados por Vecinal o Barrio, solo el total del distrito Santa
Fe

17
Otro indicadores que remiten a la pobreza estructural son los educacin y vivienda.
Segn el Movimiento de los Sin Techo en la ciudad de Santa Fe se construyen al
ao 2001, un promedio aproximado de dos ranchos por da, lo que hace un total de
unos 500 ranchos nuevos por ao.
Respecto al indicador de hacinamiento citamos el censo 1991 (IPEC):
Ciudad

Total de
Viviendas

Nro. de Personas
Hacinadas

% de Viviendas
con Hacinamiento

Nro. de Viviendas
con Hacinamiento.

Santa Fe

117410

46359

13%

9031

Jefes de Hogar y Nivel de Educacin Alcanzado en la Ciudad de Santa Fe.

Jefes de hogar

1
2
3
4
5
6
7
8
Total
17961 3640 1507 1819 7191 9954 2632 1216 1086
7
5
4
30

1 Primario Incompleto
2 Primario Completo
3 Secundario Incompleto
4 Secundario Completo
5 Universitario o Terciario Incompleto
6 Universitario o Terciario Completo
7 Nunca Asisti
8 Desconocido
(*) Jefes de Hogar de Acuerdo al Nivel de Educacin alcanzado.Fuente y Ao: Elaboracin IPEC, sobre las bases del CNPV 1991.
(PROAME)

Es importante sealar una caracterstica particular del fenmeno de la pobreza

durante la dcada del noventa: por primera vez aumenta la pobreza en un
momento de inflacin nula y de esta manera, con estabilidad monetaria, la pobreza
es fundamentalmente un derivado de la desocupacin.
6.2.- Mercado de Trabajo y Desocupacin:
Respecto de la evolucin de la tasa de desempleo, esta muestra un constante
aumento durante todo el periodo: si se toma el inicio de la dcada, la marca a nivel
nacional estaba en el 8,6% para llegar a un pico del 18,4% en abril de 1995; a
partir de all mostr una tendencia descendente para estacionarse por encima del
12% a fines de 1998. Pero en 1999 la tasa de desocupacin experiment un nuevo
salto (14,5%) para llegar en mayo del 2001 a alcanzar el 16,4%. Esto quiere decir
que el nmero de desempleados alcanza en la Argentina en el ao 2001 a ms de 2
millones de personas. La tasa de desempleo ha sido ms elevada entre las mujeres
y los jvenes (15 a 24 aos) que componen la PEA. Estas tasas aumentan a medida
que se desciende por la estructura urbana hasta sus estratos ms bajos.
La ciudad de Santa Fe, tiene un 16,5 % de desocupacin, y el 5,2 % de
subocupacin (21,7% de sus habitantes, con problemas de empleo). 18.000
jvenes entre 18 y 24 aos sin destino laboral ni insercin social, ya que de ellos un
77% hoy se encuentra desocupado, y solo el 28% asiste a alguna instancia
educativa (Movimiento de los Sin Techo).

18

Tasa de Desempleo. Aglomerado Santa Fe:

Onda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001
FUENTE: IPEC EPH- MAYO DE 2001.-

Porcentajes.
15.5 %
16.9 %
16.1 %
16.5 %

Los indicadores del mercado laboral para mayo del 2000 sealaban que un 31.9%
de habitantes de la ciudad de Santa Fe estaban ocupados, mientras que la PEA
reuna al 38.1 % de la poblacin. De este ltimo contingente el 16.1 % se
encontraba sin trabajo, mientras que el 6.6 % trabaja menos de 35 horas
semanales (subocupados). Considerando el nmero de desocupados sobre el total
de habitantes de la ciudad al ao 2000, Santa Fe tena un 6,1 % de desocupacin.
De las cifras citadas se desprende que comienza a revertirse, nuevamente de modo
negativo, el leve repunte de los aos 96/98. No slo porque vuelve a acentuarse
la desocupacin, sino porque la subocupacin va en aumento, lo que alude a la baja
calidad de los trabajos generados y habla de vulnerabilidad social. Habiendo en
Santa Fe una cifra cercana a las 110.000 personas en trminos absolutos con
problemas laborales (desocupados y subocupados) (Bolsa de Comercio de Crdoba,
2001).
Respecto del empleo en negro, no registrado o informal, con el cual las condiciones
de precariedad son consustanciales, la cifra de mayo del 2000 para Santa Fe es del
30%. El crecimiento de este sector ha sido sostenido durante los ltimos diez aos
e indica una vez ms el grado creciente de vulnerabilidad social, dado que este
fenmeno, adems de poseer un alto costo fiscal, acenta el deterioro de las
instituciones y la violacin de los derechos de los trabajadores. La informalidad
afecta mayormente a los que poseen menores niveles educativos, trabajan en
establecimientos pequeos con menos de 10 empleados y se desempean en los
sectores de la construccin, el transporte y comunicaciones, el transporte y el
servicio domstico (Bolsa de Comercio de Crdoba, 2001).
Los puestos de trabajo declarados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones
(SIJP) son para la provincia de Santa Fe (no teniendo datos especficos sobre la
ciudad de Santa Fe) del orden del 44.6 % Siendo el promedio general de salarios
para este sector en la ciudad de Santa Fe de $ 756 y de $ 475.5 considerando el
empleo formal y el informal combinados (Bolsa de Comercio de Crdoba, 2001).
Evolucin de la cantidad de desocupados entre 20 y 39 aos, aglomerado Santa Fe.
Onda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001

Desocupados
14.390
15.461
15.619
16.392

Porcentaje.
31.81 %
34.7 %
33.7%
35.9 %

FUENTE: IPEC- EPH- MAYO 2001.-

La intima relacin entre el nivel de instruccin de los desocupados que buscan

empleo y sus posibilidades de reinsercin en un mercado de trabajo cada vez ms
exigente, implican considerar el siguiente cuadro:
Nivel de instruccin de la poblacin que busca empleo Aglomerado Sta.
Fe.

19

Onda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001

Primario Incompleto
7,44%
7,31%
10,07%
8,53%

Secundario Incompleto.
12,83%
22,29%
22,54%
25,32%.

FUENTE: IPEC- EPH- MAYO 2001.-

Segn la encuesta permanente de hogares (EPH) de la onda de mayo ltimo, el

40% de los trabajadores asalariados no cuenta con beneficios sociales ni
previsionales en Santa Fe. Cifra esta que se profundiza notablemente en los barrios
suburbanos hasta llegar al 75%.
La precarizacin de las condiciones de trabajo en el mercado laboral se va corriendo
hacia la economa informal, a medida que crece el desempleo lo hace la condicin
de irregularidad en el trabajo. Las mujeres son quienes ms se ven perjudicadas
ante la precarizacin laboral. En 1991 un 4% de ellas se encontraban en esta
situacin, hoy esta brecha ha crecido al 30%. As tambin mientras que en el 2000,
el 52,1% de las mujeres trabaja en negro, en 1991 lo haca el 38,3%, trepando en
los barrios suburbanizados este porcentaje a ms del 85% de las mujeres, dado
que este contingente es casi exclusivamente personal no-calificado que pertenece al
servicio domstico (Movimiento de los Sin Techo).
Si bien la desocupacin no obedece a una sola causa e influyen en ella la situacin
del comercio y el sector manufacturero en general, una de las causas principales
del incremento en el ndice de desocupacin es la cada libre de la actividad de la
construccin. Esto es sumamente trascendente para los barrios de la ciudad en los
cuales esta actividad es predominante.
Aumento poblacin desocupada Rama Construccin Aglomerado Santa FeOnda EPH
Mayo 1998
Mayo 1999
Mayo 2000
Mayo 2001

Poblacin Desocupada
3.568.
3.916
4.830
7.045

FUENTE: IPEC- EPH.

A travs de la Encuesta Permanente de Hogares realizada en Mayo de 2001 en la

Ciudad de Santa Fe y Aglomerado Santa Fe, se concluye que el 79% de la poblacin
desocupada del aglomerado declara haber tenido una ocupacin anterior, mientras
que el 20,9% de los desocupados son nuevos trabajadores, es decir personas que
habindose incorporado al mercado laboral como buscadores de empleo, an no lo
han conseguido. Del total de desocupados con ocupacin anterior, el 28,1% tena
una ocupacin permanente, mientras que el 71,9% se desempeaba en una
ocupacin temporaria.
Principales causas de prdida de empleo:
Despido o Cierre de fuentes de trabajo: 22,1%
Finalizacin del trabajo temporario: 45,5%
Falta de trabajo cuentapropista: 22,4%
Otras: 10%
Fuente: IPEC- EPH.
Estas conclusiones inducen a pensar que la gran mayora de desocupados
demandantes, no slo tenan una ocupacin anterior, sino que adems desde hace

20
un tiempo prolongado se desempeaban en trabajos temporarios en condiciones
precarias, engrosando tambin la cantidad de trabajadores no formales y en negro.
En el mismo trabajo, los desocupados sealan como principales motivos o causas
por las cuales no encuentran trabajo la falta de trabajo en general un 22,7%; la
falta de vinculaciones para conseguir empleo un 16, 1%; y la exigencia laboral
requerida un 10,5%.

6.3.- La Distribucin del Ingreso:

La ciudad de Santa Fe al igual la gran mayora de las ciudades de la Pampa
Hmeda, ha gozado de la gran la homogeneidad en la distribucin del ingreso que
caracterizaba a esta regin de la Argentina. No obstante en las ltimas dcadas se
ha generado una tendencia inversa pronunciada. En otros trminos, el 20% de la
poblacin con ingresos superiores pas de obtener el 50,7% del ingreso nacional en
1990 a apropiarse del 54,7% en 1998; por su parte el 20% de la poblacin con
ingresos inferiores descendi del 4,7% al 3,8% en el mismo periodo. Tambin la
brecha de desigualdad entre el 20% mas rico y el 20% mas pobre experiment una
expansin. En 1990 los primeros ganaban en promedio 10.8 veces ms que los mas
pobres mientras que esta razn saltaba al 14.3 en 1998 (A. Isuani, 2001).
Esta tendencia decreciente de la participacin en la distribucin de los ingresos del
sector de ingresos bajos, en la ciudad de Santa Fe, expone que en 1985 el 40% de
la poblacin con menores ingresos reciba el 19,2% del ingreso total, en 1997 esta
cifra cae al 17,4% del ingreso. La desocupacin y la cada del precio de la mano de
obra es un factor clave en esta materia.
En cuanto a los sectores medios que perciban el 39% en 1985, lo hacan en un
38% hacia 1997. Es importante destacar este proceso de empobrecimiento de los
sectores medios, dado que en su cada, muchos de ellos terminan viviendo en los
barrios suburbanos con poblacin con NBI. Mientras tanto el 20% de la poblacin
de ingresos altos, increment su participacin, pasando de recibir el 41,7% del
ingreso en 1985 a percibir en 1997 el 44,2% (PROAME, 2000).
Como en otras variables, otra vez aqu es necesario exponer las diferencias
territoriales entre, por ejemplo, diversas ciudades de la Regin Centro. Por ejemplo,
si bien la diferencia entre los estratos poblacionales extremos creci en toda la
Regin, en Concordia el ltimo decil duplic al primero, llegando en 1999 a recibir
29,77 veces ms. En el caso de Paran pas de recibir el 14 y hasta el 21.7 veces
superior al del 10 % ms pobre. Mientras que Rosario, Ro Cuarto y Santa Fe, tiene
una distribucin menos desiguales, con cocientes entre el 10mo. y el primer decil
entre el 14.6 y el 16.5 (Bolsa de Comercio de Crdoba, 2001).
No podemos dejar de recalcar que en este perodo aparece un nuevo ncleo de
pobreza caracterstico del medio urbano. Este nuevo ncleo al que pertenecen los
denominados nuevos pobres o empobrecienrtes no se concentra en zonas
especficamente localizables en el entorno del casco de las ciudades, sino que se
distribuye en forma dispar dentro de las reas metropolitanas. Esta es una pobreza
determinada por el ingreso. Ella se manifiesta mediante la imposibilidad de acceder
a una canasta de bienes y servicios mnima a la que este sector alcanzaba en el
pasado. Estos sectores sociales en cada o picada hacia abajo, carecen hasta hoy de
polticas especficas destinadas a revertir su situacin, la que se encuentra muy
atada a la actividad econmica. Se estima que los nuevos pobres suman alrededor
de un 30 % de la poblacin.

21
6.4.- El Capital Humano y el Social:
Cabe destacar una vez ms, que el proceso de exclusin social por el que
atraviesan estos sectores sociales no slo queda reducido a la faz estructural y/o de
ingresos, a necesidades insatisfechas, sino a una situacin ms compleja abarcando
prdidas tales como la de los derechos a la educacin, la salud (capital humano), la
participacin poltica y cultural y el deterioro de sus tramas o redes sociales (capital
social).
Respecto del capital humano la situacin de la salud y la educativa es ilustrativa de
su deterioro en los sectores populares.
La Argentina es un pas con una poblacin envejecida con un promedio del 10% de
mayores de 65 aos. En Santa Fe este promedio aumenta al 15%, dado su
desarrollo relativo con respecto a otras provincias. No obstante esta tendencia no
es seguida de igual modo en los barrios humildes suburbanizados, en los cuales las
condiciones de higiene, salud, medio ambiente, educacin, son deficitarias e
involucran la tasa de mortalidad bajando su promedio de edad. La esperanza de
vida al nacer disminuye en estos barrios. As, se pronuncia en estos asentamientos
suburbanos la tasa de mortalidad y la mortalidad infantil, la desnutricin y la
malnutricin, siendo sus causas: la atencin mdica deficiente, dficit en
saneamiento ambiental, ausencia de disponibilidad de agua potable, sanitarios y
viviendas inapropiados, deficiente educacin de los padres y de capacidad de
intervencin de las organizaciones estatales y de la sociedad civil.
Un problema adicional lo constituye otro grupo de riesgo: el de las madres menores
de 20 aos, no slo en trminos de salud materno-infantil sino tambin por el
problema social del embarazo adolescente. En los barrios suburbanos se estima que
alrededor del 30% de los nacimientos corresponden a este grupo.
Los indicadores de saneamiento ambiental tales como la disponibilidad de agua
potable y de servicio de desague cloacal a la red pblica, tienen un impacto decisivo
en las condiciones y calidad de vida de la poblacin y especficamente afectan los
niveles de mortalidad infantil y otros indicadores de salud como la prevalencia de
enfermedades infecciosas (diarreas, respiratoras, de piel, etc).
La cobertura de la poblacin con servicio de agua potable domiciliaria o corriente es
limitada. Pero, la cobertura del servicio de desague cloacal es mucho menor. En
este ltimo rubro la carencia es absoluta en los barrios con NBI.
La tasa de escolarizacin neta es absoluta, un 98% de los nios en edad escolar
acude hoy a la escuela primaria. Sin embargo el problema en los barrios
suburbanos no es de cobertura del servicio educativo, sino de calidad. La tasa de
repitencia y de sobreedad es mayor en estos barrios que la media. Se observa en
estos casos la marginacin por inclusin o sea la permanencia en el sistema de
educacin formal sin que se logre el acceso y el entrenamiento en la adquisicin de
las habilidades bsicas instrumentales que permiten el acceso al saber elaborado.
De todos modos, se estima que el 35% de los jvenes mayores de 15 aos no lleg
a completar la escuela primaria. Lo que nos remite a las condiciones del capital
humano del que se dispone aqu para fijar polticas de desarrollo local.
La educacin pronuncia sus dficit, si nos referimos al nivel de rendimiento de los
alumnos, el cual es muy bajo en los barrios con NBI. Cabe mencionar, que
tradicionalmente, se ha tratado de mejorar la eficacia de la educacin operando
sobre variables directamente ligadas a la oferta educativa. Pero se estima que el
60% del rendimiento diferencial obedece a factores extraescolares, entre ellos es
fundamental el clima educacional del hogar (promedio de aos de estudio de los

22
adultos del hogar) que es uno de los factores que ms incide en los logros
educacionales de los nios. Es relevante en general, el hacinamiento y precariedad
de las viviendas en el que viven los sectores con NBI, lo que les impide tener
lugares apropiados para una convivencia ordenada, y la privacidad, que rena las
condiciones para el desarrollo intelectual de los nios en edad escolar.
Jefes de Hogar y Nivel de Educacin Alcanzado en la Ciudad de Santa Fe.
1
2
3
4
5
6
7
8
Total
Jefes de hogar
17961 3640 1507 1819 7191 9954 2632 1216 1086
7
5
4
30

1 Primario Incompleto 2 Primario Completo 3 Secundario Incompleto4

Secundario Completo
5 Universitario o Terciario Incompleto 6 Universitario o Terciario Completo 7
Nunca Asisti
8 Desconocido
(*) Jefes de Hogar de Acuerdo al Nivel de Educacin
alcanzado.Fuente y Ao: Elaboracin IPEC, sobre las bases del CNPV 1991
Repitencia y desercin escolar en los niveles primarios y secundarios segn dependencia y
situacin NBI.
Nivel, dependencia y NBI
Nivel
Nivel Secundario
Primario
Pblic
Priva
Pblic
Privad
o
do
o
o
Total NBI Total NBI Total NBI Total NBI
Repitencia
2646 S/D
422 S/D
S/D
S/D
S/D
S/D
Desercin
918*
S/D 473* S/D 1062*
(Desgranamiento)
*
*12% y 14% - ** 18%
Fuente y Ao: Indicadores Educativos Ao 1.998 - Ministerio de Educacin de la Provincia de
Santa Fe
El crculo vicioso de la pobreza, no slo compromete el nivel y la calidad de vida
en trminos cuantitativos, sino que debilita la voluntad de pertenencia, la identidad
y con ello la confianza mnima necesaria para emprendimientos comunes (capital
social).
La calidad participativa y democrtica de las organizaciones comunitarias es dbil,
en la mayora de los casos. Respecto de la historia mediata de las OSC, se podra
argumentar, que los procesos autoritarios debilitaron estas tramas asociativas
previas, (generadas en la etapa del Estado Social y la economa de industrializacin
por sustitucin de importaciones) y promovieron una especie de particularizacin o
privatizacin de la vida de las personas que las sustrajo de los espacios pblicos,
proceso este ltimo profundizado por la vigencia actual de una democracia con
ajuste que no puede satisfacer sus demandas y que hace aparecer a sus
instituciones como incapaces de obtener sus reivindicaciones, perdiendo as
credibilidad entre la gente.
Pero esto no termina aqu, las prcticas del clientelismo y el punterismo poltico
que aparecen inconfundiblemente ligadas a liderazgos autoritarios o paternalistas

23
de muchas OSC, profundiza la situacin anterior y con ello la crisis de
representacin. Esta crisis determina la vigencia de una democracia delegativa,
debilitada, aquella de la que los ciudadanos no participan, salvo para el momento
del funcionamiento de la institucin electoral. Es relevante advertir que esta crisis
no slo involucra a la macro-poltica, sino tambin a la micro-poltica o poltica
comunitaria y la vida de sus organizaciones. Clientelismo y liderazgos autoritarios o
paternalistas, reducen notablemente las posibilidades de estas organizaciones de
generar desarrollos territoriales sostenibles, de llevar adelante la gestin de
proyectos participativos y de ejercer el control o rendicin de cuentas respecto a las
gestiones de los gobiernos del Estado y de las propias organizaciones.
Si bien este diagnstico es compartido en general por cientistas sociales y polticos,
muy pocas han sido las iniciativas del Estado en sus diversos niveles (nacional,
provincial y municipal), que hayan producido un saber y un hacer orientados a la
reversin de este obstculo que, aparece inexorablemente en el origen del fracaso
de los emprendimientos sociales, cuando estos pretenden superar el mero
asistencialismo. Si bien aparecen iniciativas territoriales participativas que apuntan
a modificar las condiciones del hbitat de los barrios suburbanizados, en el cual
toda transformacin, por mnima que ella sea implica el marco de la accin
asociada, del trabajo conjunto, supone el desarrollo humano y el capital social que
multiplique las capacidades de convivencia, de asociatividad, de participacin y
confianza mutua.
En la ciudad de Santa Fe se cuenta en la actualidad con 78 Asociaciones Vecinales
Barriales (AVB). Estas obtienen el reconocimiento municipal de su competencia
territorial y en general obtienen la personera jurdica (la tienen alrededor de 55) de
la fiscala del Estado Provincial. La mayora de estas organizaciones comunitarias (o
de base territorial) han nacido al calor de movimientos que han encarnado
demandas por reivindicaciones ligadas de subsistencia: lneas de electricidad y
alumbrado pblico, atencin primaria de la salud, apertura y mejorado de calles y
veredas, servicios de agua corriente, educativos, titularizacin de lotes, etc. Junto a
estas organizaciones han aparecido numerosos grupos solidarios, dedicados a la
prestacin de servicios sociales solidarios o voluntariado barrial (comedores, copas
de leche, roperos y costureros comunitarios, centros y actividades recreativas,
bibliotecas y centros de capacitacin en computacin, guarderas, cuidado de
ancianos y nios, etc.).
En esta trama se incluyen numerosas organizaciones de apoyo (tcnicas) tanto en
temticas infanto-juveniles, como ancianos, de genero, de educacin no-formal, de
lucha contra la violencia social en todas sus formas, de lucha contra la drogadiccin
y las enfermedades de transmisin sexual, de desarrollo urbano y desarrollo local
integral, as tambin han aparecido organizaciones ambientalistas y de lucha por los
derechos difusos y tambin vinculadas al ejercicio de la ciudadana poltica.
Es destacable la presencia en la ciudad de numerosas experiencias de nuevos
movimientos sociales: de desocupados, de lucha contra el gatillo fcil, de
derechos humanos, de lucha contra la impunidad de la represin, de demandas
sociales de subsistencia, de lucha contra la contaminacin, etc.
Este estallido organizacional se desarroll fundamentalmente durante el perodo
1994-1999, al calor de polticas del gobierno nacional que junto a los gobiernos
provincial y municipal, estimularon la articulacin de los intereses pblicos con los
de la sociedad civil, a travs de la gestin integral de proyectos comunitarios
compartida con los actores sociales locales. No obstante este desarrollo la vida
participativa de estas organizaciones no siempre a dispuesto de las condiciones
deseadas de participacin y democracia que garantice la sostenibilidad de los
proyectos encarados y de las mismas organizaciones. Hoy muchas de ellas al

24
carecer del flujo de recursos y del trfico de influencias polticas del que disfrutaron
en el perodo anterior se encuentran en crisis. No as aquellas que supieron
consolidarse basndose en la participacin y en el ejercicio de liderazgos
democrticos.

6.5.- Fragmentacin Urbana y Espacio Pblico.

El crecimiento urbano se expande con condiciones diferentes hacia la periferia.
Mientras que para un sector de la ciudad se puede afirmar una expansin ms
formal (norte y este), en la que se observa previsin de servicios como resultado
de la presin de los actores involucrados, en particular de fuertes intereses del
mercado inmobiliario sobre las tierras no inhundables de la ciudad, para el otro
sector (toda la franja oeste de sur a norte), se puede afirmar la informalidad de
su expansin. En este ltimo, la situacin contrasta notablemente con el anterior,
las condiciones de habitabilidad que proponen, las pautas de edificacin utilizadas,
o el hecho de que respondan a una demanda canalizada a travs del mercado
inmobiliario en un caso- o a una demanda impulsiva que se manifiesta en
asentamientos irregulares en el otro (Plan Estratgico Santa Fe S XXI, 2001).
Es una constante que en la lucha por la apropiacin del espacio urbano los sectores
con menores recursos sean marginados y ocupen espacios con carencia de todo
tipo de infraestructura. Esta condicin social tiene en Santa Fe una consecuencia
muy concreta que determina una fuerte connotacin negativa en la formacin del
hbitat: los terrenos que ocupan estos vecinos son bajos e inhundables, lo cual
deteriora notablemente la vivienda y la calidad de vida en general, sino es
permanentemente atendida.
Pero el contraste no se reduce al escenario descripto, sino que la ausencia de una
estructuracin contina del territorio persiste y se ha profundizado en los ltimos
aos. Los asentamientos suburbanizados estn asilados no slo por la ausencia de
servicios sociales, de infraestructura bsica, de capital humano y social sino por el
aislamiento territorial. Un intrincado sistema discontino (sin paso a niveles) de
vas frreas en desuso y sus terraplenes, una trama vial no desarrollada
suficientemente y medios de transporte que no entran a los barrios, as como la
ausencia de espacios pblicos como substracto de la vida comn de la poblacin,
definen los quiebres en el territorio. Este proceso de fragmentacin, de
segmentacin urbana desarticula la ciudad, la escinde y divide y expresa en el
territorio las diferencias sociales contenidas en la nueva cuestin social.
Un problema grave en la mayora de los asentamientos suburbanizados consiste en
el reducido desarrollo de infraestructura bsica: (adems de los servicios antes
citados), la mayora de las calles son de tierra o no-pavimentadas con muy poco
mantenimiento. Las aguas servidas corren por zanjas mal trazadas junto a las
veredas, falta de veredas de material, ausencia de alumbrado pblico, de red de
gas natural, de extensiones de lneas elctricas (la mayora de los vecinos estn
enganchados a la red, es decir, conectados clandestinamente), ausencia o dficit
graves de servicios de comunicacin o transportes suficientes.
Carencia de infraestructura social: falta casi absoluta de espacios verdes y
recreativos, inadecuado nmero de dispensarios o postas de salud, de la cantidad y
calidad de escuelas aconsejable para la densidad de poblacin correspondiente, de
clubes de barrio, de salones de uso comunitario, de centros de cuidados integral de
los nios y la ausencia de otros servicios como telfonos, farmacias, comercios en
general, atencin mdica, bibliotecas pblicas, etc.

25

A estos problemas claramente identificados con el deterioro de un medio ambiente

sustentable, se agrega un medio degradado por la falta de tratamiento de la basura
que circula como un vecino omnipresente por los barrios, como resultado no slo de
la falta de un servicio apropiado, sino tambin por la necesidad de parte de la
poblacin de estos sectores cuya economa de subsistencia se basa en el cirujeo o
trabajo de recoleccin de los residuos o desperdicios de otros sectores sociales y
territoriales de la ciudad, llevando la basura a sus barrios. Creando enormes
basurales que se queman a cielo abierto. A esto se suma la proliferacin y el
vagabundeo de animales y chiqueros o porquerizos, instalados muchas veces en el
corazn de los barrios.
La vigilancia policial en estos barrios es casi nula. La violencia ha crecido a la par
del resquebrajamiento de las tramas solidarias. La drogadiccin y el trfico de
drogas, la prostitucin y el trfico de blancas, la presencia de armas y su portacin
ilegal, han llegado a lmites impensados y de la mano de ellos, el delito, la violencia
y la muerte como otro vecino muy allegado.
El espacio pblico o de uso comn del conjunto de las comunidades barriales es en
ellos de muy baja calidad y de suma vulnerabilidad. Ya se han citado ms arriba los
fenmenos de violencia, delito, prostitucin, drogadiccin y de degradacin
ambiental. Fenmenos estos que se desarrollan en los espacios pblicos, en las
calles de los barrios.
A esto le podemos agregar la densidad poblacional, el hacinamiento de las
viviendas, el mal aprovechamiento de los terrenos, la ausencia de espacios verdes
(plazas, parques), de rboles en las calles y de espacios recreativos. Al deterioro de
los frentes de las viviendas, a los pastos sin cortar (lo que junto a la basura
multiplica la presencia de roedores), al polvillo (cuando no llueve) o al barro
(cuando llueve) de las calles sin pavimentar, al efecto espectral de calles mal
iluminadas o sin iluminacin, se agregan infinidad de pasadizos y senderos sinuosos
y angostos, a la vera de los cuales se levantan viviendas precarias y superpuestas,
en las cuales sus moradores padecen tambin el hacinamiento pblico, dada su
constante exposicin que vulnera la intimidad.
La ausencia de infraestructura bsica y social refleja que la percepcin de lo social
instituida, reconoce de hecho una ciudad oficial, visible, y otra ciudad oculta,
invisible, opaca, sospechosa, casi clandestina, la ciudad de los pobres.
Abandonados a su suerte, la degradacin de los espacios pblicos en los barrios
suburbanizados, se transforma as en un manantial de violencia y promiscuidad,
con un poder entrpico que reproduce el crculo vicioso de la pobreza.
Vivir o sobrevivir aqu se convierte en una fatigosa rutina. Obtener agua, hacer
fuego, respirar aire puro, conservar la salud, viajar, educarse, gozar del tiempo
libre, procurarse, en fin, aquellos elementos de la existencia cotidiana que definen
la tan mentada calidad de vida, pierden aqu la automaticidad o naturalidad que
es propia de los mismos en las reas urbanas ms privilegiadas (Ozslak, O.
Merecer la Ciudad, 1991).
7.- POLTICAS SOCIALES EN TRANSICIN.
La caracterizacin de polticas sociales en transicin desde principios del `90
responde a varios fenmenos que nos permiten contrastar esta afirmacin:

Impredecibilidad y turbulencia del contexto global.

Cambios en los contenidos de las demandas sectoriales.

26

Ajustes o modificaciones permanentes en la asignacin del gasto, en

particular en los ltimos tres aos.
Inestabilidad y crisis recurrentes de los elencos de gobierno de las polticas
sociales a nivel nacional a partir de 1999.
Fracturas en la continuidad de las polticas que permitan aprovechar las
oportunidades de mejora.
Nuevas modalidades de intervencin estatal, de polticas universales a
focalizadas.
Alternativas a la focalizacin: distintas versiones de polticas de ingreso
ciudadano y articulacin y coordinacin de polticas.
Procesos de transformacin, en el desarrollo de capacidades tanto tcnicas
como
financieras,
para
enfrentar
las
nuevas
responsabilidades
jurisdiccionales (especialmente en los municipios).

El gasto pblico alcanz en la Argentina en 1999 al 33,21% del PBI en tanto que el
gasto pblico social represent en el mismo ao el 20,97% del PBI. En otras
palabras actualmente el gasto pblico social representa una gran proporcin del
gasto pblico total ya que casi dos tercios del gasto pblico es gasto social mientras
que en 1980 representaba la mitad del gasto pblico. En trminos monetarios y en
1999 el gasto social alcanzaba a $ 61.609 millones La poltica social argentina
experiment una intensa descentralizacin en el ltimo cuarto de siglo. Por tal
motivo los sistemas de prestacin de servicios de salud, educacin y vivienda
descansan hoy en las administraciones provinciales. El gobierno central gerencia el
sistema nacional de jubilaciones y pensiones, el PAMI y un conjunto de programas
(focalizados) destinados especficamente a los sectores de menores recursos (A.
Isuani, 2001).
Se puede inferir de la significacin del gasto social que como afirma Esping
Andersen (1993), la importancia del mismo no es indicativa del contenido de
bienestar que las polticas sociales pueden obtener en su sociedad. Hoy, despus de
las transformaciones de los aos 90, las polticas sociales se hallan tambin en
transicin, no slo en su formulacin y contenidos, sino tambin en el debate
terico. Los cambios precedentemente enunciados no nos permiten ya, asignarles
un contenido ligado al deber ser, como aquellos que las vinculaba a la funcin de
garantizar un mnimo de calidad de vida de modo universal.
As, el anlisis ha derivado hacia el estudio de sus funciones dentro del andamiaje y
de las distintas fases de desarrollo del sistema capitalista. Investigadores como
Claus Offe o Gosta Esping Andersen, las identifican ms que por sus contenidos
vinculados al deber ser, a una funcionalidad cambiante ligada a crear y recrear las
condiciones del mercado de trabajo en un marco de legitimidad, estabilidad y
efectividad del sistema capitalista.
El rol de las polticas sociales est constitutivamente condicionado por la necesidad
de compatibilizar, las presiones derivadas de las necesidades sociales ligadas a la
reproduccin del trabajo y a la satisfaccin de las necesidades humanas con la
dinmica sistmica de la reproduccin ampliada del capital en cada una de sus
fases. La dimensin, las caractersticas y los contenidos que en cada caso pueden ir
tomando las polticas sociales, depende fundamentalmente de la especificidad de
cada proceso, de las condiciones que generan y con las que se responde a cada
compatibilizacin en sociedades concretas.
Durante los aos 90, en la Argentina, una vez instalada la crisis del empleo a
tiempo completo, permanente y protegido; derivada de la combinacin entre las
transformaciones vinculadas a la nueva productividad y al desmontaje de los
sistemas de seguridad y proteccin social afines a la etapa anterior, la tendencia fue
a reemplazar las polticas sociales universales por polticas sociales selectivas

27
(orientadas fundamentalmente a la pobreza estructural), y compensatorias. Estas
polticas, que segn Rolando Franco (1997) constituyen un paradigma emergente,
frente a la anteriores denominadas en su trabajo como dominantes, se
caracterizaron por:

Institucionalidad: Frente al monopolio estatal de las polticas

dominantes. Mayor descentralizacin. Con la participacin de una
multiplicidad de actores que participan de su gestin integral: estatales,
privados (mercado), filantrpico (ONGs), informal (flia.).
Lgica de la toma de decisiones: Frente a la modalidad burocrtica y de
arriba-abajo de las polticas dominantes, vinculadas a la oferta y al
procedimiento, la polticas emergente se caracterizan por buscar
resultados y partir de la demanda (asignacin competitiva de proyectos,
el usuario propone, se propone aprovechar la capacidad de innovacin de
la sociedad, etc.).
Financiamiento: Frente al financiamiento estatal de la oferta de las
polticas
dominantes
las
emergentes
proponen:
cofinanciacin
(responsabilidad, el que puede debe pagar) y subsidio de la demanda
(creacin de cuasi-mercados).
Objetivo buscado: Polticas dominantes: universalismo de la oferta
(homognea, alto costo-bajo impacto, favorece a los ms informados y
organizados). Polticas emergentes: universalidad de la satisfaccin (se
tratar de abordar desigualmente situaciones socialmente desiguales =
ms a quienes ms necesitan)
Criterios de prioridad y expansin del sistema: Polticas dominantes:
universalidad, ampliacin progresiva de arriba hacia abajo, de los grupos
ms informados y organizados hacia los menos informados y
organizados. Polticas emergentes: focalizacin, primero los ms
necesitados, lo pobres.
Poblacin objetivo: Polticas dominantes: clase media y grupos
organizados. Polticas emergentes: pobres.
Enfoque: Polticas dominantes: en los medios (infraestructura social,
gasto corriente). Polticas emergentes: en los fines, en los impactos
(magnitud de los beneficios del usuario en relacin con los objetivos
buscados.
Indicador utilizado: Polticas dominantes: gasto pblico social. Polticas
emergentes: relacin costo-impacto.

La poltica social correspondiente al modelo emergente, se ha reducido en la

consideracin de la sociedad, ms all de las caracterizaciones de los expertos,
a su condicin de polticas focalizadas. Las polticas focalizadas se caracterizan
frente a las universales o aquellas polticas sociales que se disean en beneficio
de todos los habitantes, sin importar sus caractersticas personales, econmicas
y sociales, por su selectividad de un sector de la poblacin: los sectores con
indicadores de pobreza. Focalizar es concentrar los recursos en los que ms los
necesitan, esto requiere la identificacin de las personas que sern elegibles
para participar de un programa social (SIEMPRO, 1999).
La focalizacin puede estar centrada (aunque en general combinando esta
clasificacin), siguiendo la tipificacin del SIEMPRO en:

La demanda, en esta la seleccin se realiza sobre los potenciales

beneficiarios directos. Ejemplos de estos programas son el ASOMA,
PRANI, FONAVI, LUSIDA, UNIDOS, etc.

28

La oferta, no se realiza sobre la poblacin sino sobre las instituciones que

prestan los servicios. Ejemplo: Plan Social Educativo, PAMI Geritricos,
etc.
El territorio o grupos sociales, se basa en la diferenciacin de reas
territoriales o grupos poblacionales relativamente homogneos que
presentan una alta incidencia de pobreza. Ejemplo: PROAME, PROAMBA,
PROMEBA, Atencin a Grupos Vulnerables.
En la autofocalizacin, programas cuyo beneficio resulta atractivo slo
para beneficiarios potenciales. Ejemplo: aquellos servicios utilizados slo
por sectores de la poblacin, en particular los pobres de los cuales se
autoexcluye el resto de la poblacin: servicios hospitalarios.

La nueva institucionalidad que en el complejo contexto actual, las polticas

sociales demandan, se vincula a su especificidad de compatibilizar las
necesidades y demandas sociales con la dinmica de acumulacin capitalista de
la etapa. Esto supone eficacia y eficiencia en la solucin de los problemas, de
manera tal que el sistema sostenga, an dentro de la contradiccin que le es
consustancial, su legitimidad. El circulo virtuoso tan caro de resolver para el
sistema capitalista, entre: eficacia (capacidad de resolver los problemas),
eficiencia (hacerlo con los menores costos posibles), legitimidad (reconocimiento
de su validez) y estabilidad; hoy se encuentra bajo sospecha para la sociedad.
A partir de 1995, con la presencia del Lic. Eduardo Amadeo al frente de la
recientemente creada Secretara de Desarrollo Social de la Nacin, se comenz
a llevar adelante un proceso de transformacin en la gestin de las polticas
sociales en la Argentina. Este proceso no fue homogneo, pero implic la
incorporacin de nuevas modalidades de intervencin que convivieron a veces
fragmentariamente, a veces asociadas a las polticas focalizadas que ya venan
imponindose desde aos atrs. Las novedades consistieron en:

La ejecucin de polticas ligadas a la promocin social, desde una

perspectiva que tenda a incorporar capacidades a los sectores
sumergidos por la pobreza estructural ms all de la clsica concepcin
de la pobreza como resultado de problemas de ingreso o materiales.
Acento en el desarrollo de capital humano tanto como social.
Actualizacin e incorporacin de capacidades profesionales y tcnicas a la
gestin de los programas.
Sistemas de actualizados de informacin, monitoreo y seguimiento de las
polticas.
Fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil y promocin de
sus redes.
Participacin comunitaria a travs elaboracin y ejecucin de proyectos y
movilizacin de recursos propios asociados a los estatales.
Ejecucin de las polticas y programas mediante acuerdos, concertacin y
procesos asociativos con las reas sociales de los gobiernos provinciales
y municipales.

No obstante no se alcanzaron a desarrollar con plenitud los mecanismos

participativos. Por un lado porque las instancias institucionales y polticas tanto
nacionales como subnacionales no desarrollaron todas las consecuencias de la
nueva perspectiva, conviviendo con prcticas clientelares y particularistas que
no se alcanzaron a revertir. Por otro, porque la disociacin y las contradicciones,
entre una poltica econmica y laboral con efectos no deseados en cuanto a la
generacin de oportunidades arriba descripta y las novedades de una poltica
social orientada al desarrollo de capacidades como factor de remocin de la
pobreza, no permitieron trascender con este modelo de participacin, a pesar de

29
las virtudes que este en s mismo posee, a una prctica social que se
desenvolvi desde las puertas del barrio hacia adentro (Cardarelli y Rosenfeld,
1998), contrastando con la participacin econmica y social del modelo del
Estado Social y la economa mercado-internista.
Las polticas sociales emergentes no han an desarrollado respuestas
satisfactorias: la sociedad de tres velocidades lo ejemplifica rotundamente. Pero
las causas econmicas, laborales y de la reforma estructural asociadas a la
situacin contextual descripta, no agotan las manifestaciones actuales de la
cuestin social y su relacin con la poltica social. Sino que ellas se encuentran
potenciadas a partir de la gestin que asume en 1999, por:

El contenido de las decisiones adoptadas y su valoracin de las experiencias

anteriores que, han negado por un corte abrupto, la continuidad y la
oportunidad de mejora de la gestin de la poltica social.
Supresin de numerosos programas, despidos masivos e indiscriminados y
castigos a profesionales experimentados y probados, reduciendo la
capacidad instalada de RRHH calificados para la gestin integral de polticas
y programas sociales.
Ruptura de la cadena de mandos de la estructura, que le confieren al Estado
racionalidad (eficacia y eficiencia) a la hora de la toma de decisiones y
ejecucin de las mismas. Esto dificult el acceso de los beneficiarios a los
programas en el conjunto del territorio nacional, (Amadeo, E, 2001) (ej:
retraso e ineficacia en la distribucin de los programas nutricionales).
La inestabilidad y crisis constantes del gabinete social (cinco ministros en
dos aos).
La permanente modificacin de las estructuras de gobierno de la poltica
social (Transferencias de unidades y subunidades de un ministerio a otro,
supresin y creacin de nuevas unidades y subunidades, duplicacin de
estructuras, incluso de ministerios o jurisdicciones!).
Las modalidades de la gestin nacional a partir de 1999 (profunda
compartimentacin entre las unidades de organizacin y los programas,
enfrentamientos internos, luchas por la sobrevivencia de las
organizaciones, clientelismo y particularismo en relacin con los
beneficiarios, etc.).
Abandono de programas de fortalecimiento de la sociedad civil (Ej:
Fortalecimiento de la Sociedad Civil, Desarrollo juvenil y de componentes
promocionales en distintos programas de asistencia como el PRANI y
ASOMA).
Las limitaciones para de consensuar, articular y coordinar acciones conjuntas
con provincias y municipios de signo poltico distinto al de la administracin
central incluso del mismo signo.

En estas condiciones la poltica social parece estar cada vez ms lejos de superar la
brecha que sigue ensanchndose entre los excluidos y el resto de la sociedad.
8.- DESARROLLO LOCAL, MUNICIPIOS Y POLTICAS SOCIALES.
Lo que marca la diferencia entre un territorio y otro, es la condicin que cada uno
tenga para favorecer la coordinacin de los distintos recursos y potencialidades
locales, ponindolos al servicio de la resolucin de los problemas de la comunidad.
Esto resalta el carcter del desarrollo local en el sentido que, este se realiza desde
el propio territorio hacia afuera y no a la inversa y ratifica la idea pensar global,
actuar local, que constituye el fenmeno de lo glocal. Lo que tambin destaca la
necesidad de contar con sociedades locales capacitadas respecto de la necesidad de

30
generar espacios de mayor protagonismo, concertacin, consenso y colaboracin de
la comunidad.
Se puede afirmar que:

La concepcin del territorio como mero espacio fsico, trasciende en el desarrollo

local a una concepcin ms "viva", donde es entendido como el lugar de
intercambio y redistribucin, de encuentro entre lo pblico y lo privado, con
oportunidades, diversas y cambiantes.

Las especificidades locales conducen a reconocer la existencia de diferentes

modelos de desarrollo local. El desarrollo local tiene un carcter
fundamentalmente endgeno.

La asuncin por las colectividades locales de un mayor protagonismo en el

despliegue de sus potencialidades de desarrollo, refuerza la sociedad civil y la
convierte en sujeto activo de un desarrollo econmico y social ms sostenible,
equilibrado y autnomo.

El principal desafo para una municipalidad, provincia o regin es, pues, saber y
ser capaz de movilizar las potencialidades existentes en su territorio. Esto es lo
que marca la diferencia: favorecer el desarrollo es ser capaz de coordinar los
distintos factores y potenciales locales.

Estos factores deben articularse sinrgicamente, identificando aquellos que

tienen mayor incidencia para potenciar el desarrollo integral. Potenciar las
iniciativas locales ligadas al reforzamiento del sentido de pertenencia a la
comunidad poltica local como condicin del surgimiento de proyectos colectivos
y a la promocin del capital social y humano, del crecimiento econmico, del
desarrollo cientfico-tecnolgico, del acceso a la informacin, son las funciones
del gobierno local capaces de catalizar la combinacin de estos factores en el
territorio y potenciar las capacidades distintivas del mismo.

8.1.- Escala Municipal y Estructuracin del Territorio:

Tratando de distinguir las particularidades de cada municipio podemos considerar la
cantidad de habitantes que posee, la forma en que se relaciona con la sociedad civil
y con el mercado, el desarrollo organizacional de la sociedad civil y el de su cultura
asociativa, las capacidades tcnicas de estas organizaciones y de los gobiernos
locales, la composicin social de cada municipio, etc. Todos estos aspectos sern
decisivos a la hora de la toma de decisiones, tanto para los gobiernos locales, como
para las distintas organizaciones civiles.
Municipios
Rurales

Municipios
Chicos

Municipios
Grandes.

Ciudades
Intermedi
as.
Habitante Hasta 2.000
De 2.000 a De 10.000 a De 100.000
s
10.000
100.000
a
250.000
Poblacin
Diferencia:
Casco
Se pierde la
dispersa
o casco
urbano
cercana.
con
muy urbano
consolidado. Mayor
Estructura reducida
(ciudad
Sensacin
identidad
cin del
trama
cabecera) de de
barrial que
territorio urbana.
la
zona cercana:
municipal.
rural.
favorece
procesos

Areas
Metropolita
nas
Ms
de
250.000
Recepcin
inmigracin.
Gente q vive
en un Mcipio.
y trabaja en
otro.

31

OSC.

asociativos.
Ausencia
o Desarrollo
Mayor
muy
poco de org. de desarrollo
desarrollo
base
de las OSC:
(clubes,
Org.
Com,
vecinales,
Org. de Ap.,
grupos
Asoc.
de
solidarios,
Afinidad,
etc.)
Fund, Univ.

No
hay
equipos,
ni
distribucin
Capacidad de funciones.
tcnica.

Incipiente
presencia de
equipos
tcnicos
capacitados
y
de
diferenciaci
n de roles.

Capacidad.
Tcnica.
Equipos para
las distintas
reas
de
gobierno.

Fuerte
dependencia
Relacione de
las
s polticas provincias y
referentes
polticos.

Fuerte
dependencia
del gobierno
provincial.

Cierta
autonoma
poltica.
y
diferencias
poltpartidarias.

Muy
deficient.
Informaci Sin capacidad
de
presin
n para
la
. obtencin de
recursos.

Deficiente.
Muy
reducida
capacidad
de
presin
para
la
obtencin de
recursoso.

Cierto
acceso a la
informacin
sobre
recursos.

Soc.
civil
compleja y
articulada
en
redes.
Mayores
posibilidade
s
para
gestin
asociada.
Nuevas
demandas.
Mayor
capacidad
tcnica.
Equipos de
gobierno
para
las
distintas
reas.
Mayores
problemas
en el rea
servicios en
gral.
Trato
directo con
el
gob.
nacional
y
expresiones
polt. nac.,
con relativa
autonoma
de los gob
prov.
Fuerte
acceso
a
informacin
y
mayor
capacidad
de presin
para
obtencin
de recursos.

Igual
a
ciudades
intermedias.
A
lo
que
suma
procesos
asociativos.
con ciudades
vecinas.
Igual
ciudades
intermedias.
Pero mayor
necesidad.
de
racionalizaci
n de reas
metropolitan
as.
Asociacin
con
otros
municipios.
Igual
a
ciudades
intermedias,
con
gran
autonoma
de los gob.
prov.

Igual
a
ciudades
intermedias.
Cierta
autonoma
en la gestin
de recursos.

Fuente: Cmo analizar la gestin social municipal?. Autores: Norma Cohen y D. Arroyo. Programa
Fortalecimiento de la Sociedad Civil (PFSC).

8.2.- Aspectos del Desarrollo Local:

La especificidad de la perspectiva del DL consiste en perseguir una solucin
endgena que va ms all de la mera dimensin econmica. El enfoque tradicional
del desarrollo buscaba atraer inversin/empleo, pblico o privado, desde el exterior.
As, se acentuaba el sndrome de dependencia...el desarrollo endgeno persigue
explotar energas, competencias y recursos locales respondiendo a las necesidades
de la poblacin del rea (DelNet, OIT. 1998), incluyendo la atraccin de recursos
externos a la misma.

32
El DL, tiene una dimensin social y cultural. Es un proyecto comn que genera un
arco solidario, retiene sus recursos humanos, permite resistir a presiones
econmicas y sociales del exterior. Por lo que todo proyecto de desarrollo ligado al
DL debe ser enraizado localmente, debe identificar la dimensin estratgica de sus
capacidades distintivas y articular los distintos sectores en funcin de estas,
favoreciendo el clima emprendedor, abriendo canales de comunicacin en la
sociedad civil, activndola, partiendo siempre de sus realidades. Todo lo cual
implica: movilizacin, concertacin, consenso y pensamiento estratgico.
Podemos distinguir tres aspectos de un desarrollo local integral, los que se implican
y se autorrefieren:
1.- Desarrollo Poltico-Institucional Local: En el marco de la identidad de cada
proceso de desarrollo local, la sociedad civil, el mercado y el Estado van
produciendo instituciones para regular sus relaciones, procesar las demandas y
ejecutar las polticas, cuya caracterstica y perfil se van definiendo a partir de la
especificidad de cada proceso local.
2.- Desarrollo Econmico Local: Como los otros este aspecto del desarrollo local
depende de la iniciativa para poner en marcha y aprovechar los recursos propios y
promover microemprendimientos, la pequea y mediana empresa, la generacin de
empleo, el desarrollo cientfico-tecnolgico capaz de potenciar los factores
enumerados y estrategias para su articulacin y facilitar la radicacin de capitales
de origen externo a la localidad.
3.- Desarrollo Social Local: Consiste en el crecimiento sostenido de iniciativas
locales orientadas al desarrollo personal, la participacin, la organizacin y la
asociatividad comunitarias, o la promocin del capital humano, social y las redes,
mediante las que se incrementen las acciones de la comunidad, destinadas a
identificar problemas y alternativas de solucin disponiendo activamente de sus
recursos.
Llegados aqu y en el marco de la relacin polticas sociales dominantes/polticas
sociales emergentes, podemos distinguir las polticas de desarrollo local respecto de
las polticas productivas o econmicas, y las de asistencia o promocin social, con
relacin a la participacin de los diversos actores, en cada una de ellas.
Gobierno
local.
Polticas
Asistencia.
Polticas de
Produccin
Polticas
Promocin.
P. Desarrollo
Local

Industria.
Comercio.
Produccin
rural

Organizacion
es de la
Sociedad
Civil

Vecinos
Activos y
OSC.

X
X

X
X

X
X

Vecinos
Pasivos.

X
X

Fuente: Cmo analizar la gestin social municipal?.. Autores: Norma Cohen y D. Arroyo. Programa
Fortalecimiento de la Sociedad Civil (PFSC).

Tanto las polticas sociales de promocin como las de asistencia pueden gestionarse
en cualquiera de los dos modelos antes citados (dominante y emergente). Las
polticas de asistencia son aquellas que el municipio brinda con el objeto de resolver
un problema inmediato, por lo general de subsistencia. Las regula una lgica no

33
participativa, en la que el beneficiario permanece pasivo y una vez prestado el
servicio o brindado el bien, el usuario tiende a permanecer o volver a la situacin
previa a la prestacin. Por esto a nivel municipal y como lo ilustra el cuadro
anterior, el gobierno local es el que da y los vecinos pasivos son los que reciben (N.
Cohen y D. Arroyo, 1999).
Por el contrario en las polticas sociales de promocin, tanto el gobierno local como
los beneficiarios (vecinos activos, organizaciones de la sociedad civil, grupos
solidarios, etc.) juegan un rol activo, ambos pueden definir las polticas, programas
o proyectos o participar de su ejecucin y desarrollar capacidades que incorporan
modificaciones que no estaban en el punto de partida. Para que los municipios
puedan llevar adelante este tipo de polticas deben haber desarrollado capacidad
tcnica y poltica y haber resuelto eficazmente la asistencia que resuelve las
necesidades bsicas (N. Cohen y D. Arroyo, 1999).
En las polticas de desarrollo local integral intervienen la mayor cantidad de actores
con iniciativas. Estas polticas suponen una sociedad activada por actores capaces
de interactuar mediante la bsqueda de consenso, participacin, concertacin,
colaboracin. Los actores involucrados son: el gobierno local (primer sector), el
mercado (segundo sector) y la sociedad civil (tercer sector). Las polticas de
desarrollo local se proponen un desarrollo sustentable y sostenible que permita
neutralizar las amenazas, potenciar las fortalezas, superar las debilidades y
aprovechar las oportunidades. En lo social consiste en lograr la integracin social en
el marco de un proyecto que privilegie la promocin de la persona humana y del
capital social.
8.3.- Modelos de Gestin para el Desarrollo Local:
Podemos clasificar los diversos modelos de gestin con los que pueden operar los
gobiernos locales, respecto del desarrollo local. Estos modelos de gestin no se dan
necesariamente en sentido puro, ni tampoco de un modo excluyente. Es factible
que si bien en gral., se puede asignar uno de estos modelos como predominante en
un gobierno local, se combine en diversas reas u organismos del mismo con otros.
En general, se puede establecer que en una gran mayora de los municipios,
conviven tres formas de gestin del desarrollo por parte de las administraciones
locales:

La gestin directa (centralizada).

La gestin indirecta (descentralizada).
La gestin de tipo asociativo (gestin asociada).

Conviene sealar que la diferencia esencial entre gestin directa e indirecta del
desarrollo local reside en los niveles de participacin de la administracin local en la
gestin del desarrollo (incluida la implementacin de los proyectos de desarrollo
concretos).
Podemos decir por tanto que:

Nos encontramos ante gestin directa, cuando el riesgo tanto a nivel de las
decisiones como de la implementacin es asumido directamente por la
administracin local por s misma o mediante entidad instrumental suya.
Nos encontramos ante gestin indirecta cuando las autoridades locales, aun
manteniendo su responsabilidad poltica sobre las acciones de desarrollo,
transfieren la responsabilidad de la implementacin de las acciones al sector
privado o asociativo.

34

En general, la gestin operativa del desarrollo local tiende a tener las

caractersticas de un modelo de gestin mixto: el territorio combina
mecanismos operativos de gestin directa por parte de las administraciones
y de gestin indirecta con una importante implicacin del sector privado y
asociativo.

Modelo de gestin de tipo asociativo.

Dada la complejidad de la gestin del desarrollo local, cada vez ms se ponen
en marcha y se utilizan modelos de gestin que permiten la asociacin y la
colaboracin entre las administraciones locales y las organizaciones de la
sociedad civil. As tambin se implementan gestiones entre varios municipios e
incluso se pueden combinar, la administracin supralocal y las organizaciones
representativas de los principales actores socioeconmicos.
Estos nuevos modelos de gestin pueden:

Tener carcter informal, cumpliendo funciones de coordinacin y consultivas, sin

dar lugar al nacimiento de una nueva entidad (Ej.: Consejos de desarrollo, de
promocin).
Estar basados en formas de colaboracin de base contractual (para actuar
conjuntamente en la gestin de servicios pblicos locales o para implementar
proyectos de inters comn durante un periodo de tiempo determinado). (Ej.:
Mesas de concertacin)
Dar nacimiento a una nueva entidad que asocia a una o varias administraciones
pblicas y a varias organizaciones representativas de los principales actores
socioeconmicos.
9.- El Capitalismo Nmada y la Relacin Polticas Sociales/Crecimiento
Econmico. La Dimensin Local.

Mucho se ha insistido, en la caracterizacin de la crisis del Estado Social, sobre el

divorcio entre las polticas sociales y las econmicas. El rasgo bsico de la
transformacin estructural del mercado mundial en su etapa de globalizacin,
consisti en la hegemona de empresas nmadas en las que la circulacin
planetaria de mercancas se lig al predominio del capital financiero.
La internacionalizacin del capital pas de cierto equilibrio y complementariedad
(intercambio interramos) que predominaba en la etapa del crecimiento
autocentrado a una competencia intrarramos que vulner los mecanismos de
intervencin de los Estados Nacionales. De la mano de los cambios tecnolgicos y
de las nuevas modalidades de acumulacin, estos capitales lograron desactivar las
fronteras de las economas nacionales y transformaron sus capitalismos. Este
predominio provoc la crisis de las polticas de pleno empleo, de homogeneidad
salarial y de la desmercantilizacin de las necesidades humanas y del mundo del
trabajo como una de las condiciones del consumo y el desarrollo del mercado
interno, ntimamente ligadas a las polticas sociales en la etapa pasada.
El proceso de universalizacin que se prevea en la primer modernidad, cuyo
resultado se pronosticaba como un progreso sostenido e integral en todos los
aspectos, se frustr. En lugar de aquel, la globalizacin de estos capitales ha
impreso una competencia que desarticula la sintona entre crecimiento econmico y

35
desarrollo social y simultneamente vincula las alternativas de desarrollo a los
territorios locales en relacin estrecha con el proceso global.
A la apertura econmica, Argentina sum la convertibilidad de su moneda y el lugar
de predominio que el dlar termin ocupando en el imaginario colectivo. Implic no
slo el quebranto de empresas productivas con el impacto previsible en las
condiciones materiales de vida de los trabajadores, sino que tambin sum a sus
efectos, la perdida de la identidad nacional y del proyecto comn que expresa la
moneda propia como expresin del grado de desarrollo estructural alcanzado. Un
pas que no se reconoce en su moneda nacional no puede identificar ni expresar sus
intereses colectivos.
El predominio del dlar tuvo un alto poder de desagregacin econmica, pero
tambin social y cultural. La moneda expresa la perfomance econmica de una
sociedad. En el caso del dolar estadounidense, una estructura econmica asociada a
una mayor productividad, resultado de la densidad cientfico-tecnolgica vinculada
al mundo de la produccin y del trabajo, que el capitalismo argentino est lejos de
alcanzar. Este abismo, en el marco de la apertura econmica, termin con
numerosos sectores del capitalismo nacional, incapaces de sostener la competencia
con el nivel de productividad norteamericano y de otros pases que son la base
territorial de despegue del capital transnacional nomadizado, incluso con algunos de
mercados emergentes como China, Taiwn, Corea, etc.
Los efectos de la apertura econmica indiscriminada y el abandono del rol estatal
en relacin con el crecimiento centrado en s mismo del pas, se tradujeron en las
reformas estructurales arriba citadas. Los fenmenos asociados consistieron en la
crisis de representacin y confianza generalizada respecto a la dirigencia en su
conjunto, en la vigencia de una democracia dbil y delegativa, en la fragmentacin
y exclusin social con elevados grados de anomia en los que se tradujo la crisis de
la comunidad poltica nacional, la perdida de valores y normas a los cuales
imputarles un proyecto comn.
La crisis de la desmercantilizacin de las necesidades humanas y del mundo del
trabajo, como consecuencia de las nuevas caractersticas de la dinmica capitalista,
modific las intervenciones estatales. Las polticas sociales de sesgo universal y el
monopolio que el Estado Nacional tena sobre las mismas, se desengancharon de la
dinmica econmica y emergieron nuevas condiciones para el desarrollo, ahora ms
vinculadas a la dinmica local-global.
El poder de amenaza del sector del trabajo se debilit trascendentalmente frente al
capital. El Estado Nacional como expresin del equilibrio y el control sobre la
reproduccin de un capitalismo basado en la expansin salarial se deterior y sus
polticas de crecimiento, de planificacin del desarrollo a escala nacional se
vulneraron. En la Argentina las reformas estructurales no hicieron ms que
ajustarse a este fenmeno. El Estado Central resign su intervencin an en
aquellos espacios para los que podra haberse dado polticas activas y dej
expuesto el conjunto de su territorio a las modalidades de expansin del
capitalismo nmada.
En este contexto las polticas sociales se han ido retirando de la composicin de la
poltica salarial (salario solidario o social), que en el modelo anterior le permita
multiplicar el poder adquisitivo de los sectores del trabajo, incrementando el
consumo y sosteniendo el crecimiento econmico autocentrado. Que el Estado
Central se haya desdibujado con la transformacin estructural, es sinnimo entre
otras manifestaciones de que el mundo del trabajo dej de expresarse a travs de
l, dej de formar parte de un pacto que esta jurisdiccin estatal garantizaba a
travs de sus polticas, un pacto capital-trabajo al que le eran inherentes efectos de

36
equidad e igualdad social regulados por el Estado Nacional. Vinculado a este
fenmeno, afirma Esping Andersen No hay duda de que la desmercantilizacin ha
sido un asunto tremendamente discutido en el desarrollo del Estado de Bienestar;
para el mundo del trabajo, ha sido siempre prioritaria. Cuando los trabajadores
dependen por completo del mercado, es difcil que se movilicen para acciones
solidarias. Puesto que sus recursos reflejan las desigualdades del mercado.
Aparecen las divisiones entre los que estn dentro y los que estn fuera, haciendo
difcil la formacin de movimientos obreros y debilita la autoridad absoluta de los
empresarios. Justamente por esta razn es por la que los empresarios se han
opuesto siempre a la desmercantilizacin (1993).
En este contexto se produjo la quiebra masiva de PYMES y en algunos casos la
capitulacin de la voluntad poltica y empresarial del capitalismo productivo o
industrial argentino. El nuevo rol del Estado Central (reformas estructurales
mediante) se redujo a garantizar los equilibrios macroeconmicos mediante ajustes
cclicos y a ir a la saga de los efectos sociales negativos de estas polticas,
recogiendo los heridos o apagando incendios. Cada vez ms lejos de una demanda
social que se multiplica, el Estado Nacional no ha instrumentado decisiones
transformadoras y/o superadoras de la pobreza y de la cada de significativos
sectores medios en el empobrecimiento y la vulnerabilidad.
Los ajustes cclicos lejos de efectos reparadores, han generado una recesin
sostenida entre 1998 y principios del 2002, amenazando en lnea directa a la
actividad productiva interna, a la recaudacin y a los mismos equilibrios
macroeconmicos buscados, tanto como a la calidad y oportunidades de vida para
la poblacin. Aumento del dficit fiscal y creciente deterioro de la gobernabilidad
tanto de la economa como de la sociedad han ido de la mano. Las
transformaciones estructurales, la recesin y la crisis de representacin, junto a la
globalizacin han empujado la crisis del Estado Nacin hacia las jurisdicciones
subnacionales (provincias y municipios) y esta se expresa de un modo contundente
en la nueva relevancia de los territorios locales para el desarrollo.
Las polticas sociales antes de sesgo universal, centralizadas, sectoriales han dado
lugar un proceso de descentralizacin y horizontalidad. Estas polticas, han
establecido una nueva relacin con el territorio de la mano de la focalizacin o la
seleccin de los beneficiarios de sus programas privilegiando a la poblacin con
NBI. Abandonando al trabajo como factor de asignacin, el nuevo paradigma define
como criterios de asignacin a la fijacin de parmetros que de un modo u otro
terminan conjugndose con el emplazamiento territorial de los beneficiarios a nivel
local. Pero, la matriz compensatoria de los objetivos que estructuran estos
programas, nunca alcanza para que los pobres accedan a la igualdad de
oportunidades con los otros sectores sociales.
En este esquema, los municipios de cualquier escala se encuentran con la
municipalizacin de los problemas sociales y econmicos y con una penuria
significativa de recursos de todo tipo para hacerles frente. La percepcin es que las
polticas sociales pueden entrar por la senda del desarrollo, en la medida que la
actividad econmica se complemente con ellas. Slo, en la medida que un
desarrollo integral, asumido como estratgico por la comunidad integre polticas
sociales y econmicas, ser posible pensar en una verdadera promocin
comunitaria que supere la fragmentacin de los programas sociales actuales.
Las comunidades locales tienen tres escenarios posibles:
1.- Dejarse arrastrar pasivamente por los cambios.
2.- Reaccionar frente a los efectos negativos de las transformaciones.
3.- Adelantarse a los cambios y descubrir nuevas oportunidades de acuerdo a sus
capacidades y a sus oportunidades.

37

La tercera posibilidad implica recrear las condiciones endgenas para la proyeccin

del territorio local, como expresin de las nuevas relaciones entre capital-trabajosociedad civil y Estado. Estas acciones se orientan a convertir el territorio en
competitivo a partir de la articulacin y promocin de sus ventajas en capital
humano y social, en dotacin de recursos cientfico-tecnolgicos, en recursos
naturales y emplazamientos geopolticos, en comunicacin, en capacidad de gestin
estatal y del sector privado en el desarrollo de encadenamientos o clusters
productivos (desde la microempresa y las PYMEs hasta las grandes empresas) y en
la internalizacin por el conjunto de una nueva institucionalidad que refleje y
potencie un proyecto comn.
Desarrollar las capacidades que pueden distinguir al territorio implica un
involucramiento del gobierno local capaz de definir polticas destinadas a promover
las iniciativas de los actores y catalizar los procesos asociativos que los potencien,
incluyendo los intermunicipales. La formacin de capital humano y social es de
relevante importancia en las polticas vinculadas a estrategias que se proyectan
desde la recuperacin de la voluntad poltica que contiene todo proyecto comn.
Las capacidades distintivas de un territorio generan desarrollo cuando combinan
educacin, salud, desarrollo urbano, participacin en las organizaciones de la
sociedad civil, creacin y sostenimiento de redes sociales y capacidad de rendicin
de cuentas con crecimiento econmico y transformaciones poltico-institucionales
orientadas a disponer la accin del gobierno local en funcin de una situacinobjetivo que exprese los valores, la identidad y los intereses imputables al mismo
territorio como mbito de realizacin colectiva.
En este marco, los gobiernos locales deben garantizar la gestin integral de sus
polticas de desarrollo, mediante la obtencin de capacidad tcnica y de autonoma
poltica para la toma de decisiones que condiga con esta nueva funcin gubernativa,
ya no meramente administrativista de la etapa anterior. El cambio de modelo
apuntado, implica no slo la transformacin de la estructura estatal y del estilo de
gestin, sino la esencia misma de la forma de acumulacin poltica antes ligada a la
resolucin de problemas bsicamente vinculados a los servicios y la obra pblica
municipal, combinado con prcticas particularistas o no formales, no-institucionales.
En el mbito de las polticas sociales estas caractersticas se expresaron a travs de
la asistencia y an del asistencialismo, rayano muchas veces en el clientelismo.
Apostar al crecimiento econmico a nivel local implica considerar la rentabilidad
desde una perspectiva econmica pero tambin social. La lgica del crecimiento
endgeno slo puede partir de la propia comunidad social, de sus necesidades y
potencialidades para obtener la acumulacin deseada, mientras que la lgica del
capital financiero (y del productivo de tipo monoplico u oligoplico) desvirta la del
desarrollo endgeno o territorial buscando slo rentabilidad inmediata. En esta
tarea la presencia del gobierno local es relevante dado que estos procesos tienen
objetivos pblicos, comunes a la comunidad territorial. Es decir, all donde lo
pblico (local) tenga una menor presencia mayor ser la prevalencia de intereses y
lgicas exgenas y menor la obtencin de metas y objetivos endgenos o de
desarrollo local (DelNet, 1999), lo que no implica renunciar a los aportes e
inversiones externos al territorio sino crear las condiciones para incorporarlos al
propio desarrollo. Esto implica:

Compatibilizar objetivos y recursos pblicos y privados.

Fomentar la participacin de la sociedad civil.
Concentrar esfuerzos en inversiones que permitan aumentar la competitividad
del territorio, mejorando su posicin global.
Promover un cambio de valores capaz de considerar al capital humano y al
social como factor decisivo de estas capacidades distintivas.

38

Crear externalidades positivas entre las que las polticas sociales constituyen un
componente inseparable de la reproduccin ampliada del capital a nivel local.
Reconocer al espacio pblico estatal y no-estatal como el mbito en el que se
promueven y definen iniciativas capaces de acondicionar la sociedad local
(capacidades laborales, educativas, salud, integracin social, estructura urbanoambiental, desarrollo de redes), para desenvolverse en las nuevas condiciones
de desarrollo.

La actividad econmica a nivel local demanda nuevas formas de financiamiento:

sociedades de capital riesgo, ahorro de proximidad, cofinanciacin pblico-privada a
travs de los cheques servicio, microcrdito, ahorro de proximidad. Todos estos
mecanismos suponen capacidad asociativa y esta se promueve y fortalece con
tecnologas sociales apareadas a las iniciativas econmicas.
Esta tecnologa social es vital para mejorar la calidad de las tramas de la economa
informal, del autoempleo, de la promocin de nuevos yacimientos de empleo y en
general de la economa social.
Tambin el desarrollo de las PYMES y la radicacin de grandes empresas suponen
capacidades instaladas en el territorio que no devienen slo de la propia dinmica
del capital sino de los subsistemas de flanco (polticas sociales que adecuen la
sociedad a las nuevas condiciones de desarrollo) (Offe,C. ). Subsistemas que sin
estar regidos por los mecanismos del mercado lo hacen posible.
Las agencias de desarrollo local, las incubadoras de empresas, los centros de
servicios a empresas, los centro de innovacin (parques tecnolgicos), el apoyo y
acompaamiento a nuevos proyectos empresariales, etc., todas iniciativas
vinculadas al desarrollo de las PYMES, deben estar ineludiblemente unidos a la
tecnologa social y a la promocin social local en vistas de las ventajas distintivas
del propio territorio.
Respecto de las grandes compaas nomadizadas, la movilidad global de estos
capitales las disocia o autonomiza del territorio local. Sin embargo mientras estas
puedan reproducir sus condiciones altamente competitivas, la aseguran al
desarrollo local un efecto multiplicador que bien aprovechado puede disminuir la
vulnerabilidad del territorio. Para esto el inters estratgico del desarrollo local debe
considerar generar capacidades que permitan promover competitividad en las
PYMES, dado que estas y sus trabajadores siempre se hallan expuestos a la
competencia de la productividad de empresas externas al propio territorio.
Respecto de los servicios, esta claro que muchos de estos tienen una naturaleza
cautiva, es decir no se pueden o es difcil brindarlos desde otra parte (servicios
domsticos, educacin, administracin estatal, salud). Sin embargo la eficiencia de
la prestacin de estos servicios hacen a la eficacia global de la economa local.
Sin polticas sociales capaces de transformar la proletarizacin pasiva (PEA que
queda fuera de competencia laboral por obsolescencia de sus certificaciones, lo que
incluye educacin, salud, disciplina laboral, nutricin, etc.) en proletarizacin activa
y duradera (voluntad de concurrencia al mercado en condiciones de logro y
permanencia), el desarrollo integral se torna inaccesible. Para revertir esta situacin
y adelantarse a la misma, son necesarias iniciativas pblicas locales tanto de origen
estatal como no-estatal asociadas, dado que este acondicionamiento no se podra
nunca gestionar sin trascender el sector privado.
10.- Coordinacin y Articulacin de Polticas Sociales a Nivel Local.
En el marco del proceso de municipalizacin de los problemas antes analizado,
parece obvio afirmar que son los gobiernos locales aquellos a los que les va de suyo

39
el mayor peso en la coordinacin y articulacin de las polticas sociales que se
ejecutan en su territorio. Esto se justifica por su jurisdiccin territorial, por el
conocimiento y cercana de los problemas y por su interaccin directa con la
sociedad en la que llevan adelante la prestacin de los servicios. Pero no obstante
estas condiciones los gobiernos locales estn an lejos de cumplir su cometido.
El primer obstculo que encontramos es la falta de capacidad y de tradicin tcnica
en la gestin de polticas pblicas sociales, ms all de ciertos mecanismos de
ejecucin de la asistencia regular (de reparto) a los grupos sociales en situacin de
pobreza y a la intervencin frente a situaciones de emergencia o catstrofe.
Los denominados municipios rurales y chicos no cuentan con la suficiente
diferenciacin administrativa y tcnica y en virtud de esto dependen
sustancialmente de las instancias provinciales y nacionales. Pero, no sucede lo
mismo con municipios grandes, ciudades intermedias y reas metropolitanas, las
que en general cuentan con estructuras burocrticas tanto maquinales como
profesionales que no han adquirido la flexibilidad necesarias para desenvolverse en
un medio turbulento e impredecible, frente a problemas novedosos. A esta carencia
en el desarrollo de capacidades tcnicas se agrega el dficit crnico de recursos
econmicos-financieros.
Estas debilidades, se podran ir superando con polticas del Estado Central y de las
provincias orientadas a instalar los recursos y capacidades ausentes. No obstante si
bien este es un problema en general presente en las iniciativas de los gobiernos,
estas adolecen de algunas limitaciones hasta ahora no superadas. La voluntad
ambigua que se percibe en la ejecucin de estas decisiones remite por un lado a la
penuria de recursos siempre presente y por otro a la presencia de un doble
discurso: mientras se anuncian medidas de coordinacin y articulacin, en la accin
concreta se reproducen las prcticas tradicionales. Cules pueden ser los motivos
de la brecha entre lo declarado y lo que efectivamente se logra?
a.- Una tradicin para la cual, tanto la toma de decisiones como su ejecucin ha
estado invariablemente ligada a la administracin nacional.
b.- Los intereses organizacionales que en su lucha por la sobrevivencia pretenden
seguir monopolizando el manejo de objetivos y recursos. En razn de ello llevan
adelante una suerte de sabotaje a las iniciativas de coordinacin y articulacin que
puedan reducir sus autonomas.
c.- Ausencia de liderazgos polticos capaces de innovar y asegurar una poltica de
coordinacin y articulacin que supere los intereses jurisdiccionales y
organizacionales, imprimiendo nuevas prcticas a la gestin pblica de las polticas
sociales a nivel local. El nuevo tipo de liderazgo implica la capacidad de brindar una
orientacin estratgica de mediano y largo plazo a la accin, mancomunadamente
con sectores de la sociedad civil y el mercado.
d.- La puja interjurisdiccional que se disputa la poblacin objetivo como clientela
poltica. Este fenmeno es evidente en muchas capitales de provincia, en las que
an gobiernos del mismo signo poltico, ya sean de Nacin o de la provincia
disputan la relacin con los beneficiarios a los municipios. Apareciendo en la
superficie una suerte de desgarramiento del territorio entre estas jurisdicciones, lo
que en la ejecucin de las polticas ataca de un modo fulminante la racionalidad de
las mismas.
e.- Los programas enlatados que bajan de Nacin o de las provincias a los
municipios, sin considerar los problemas del territorio dignos de ser priorizados en
funcin de un desarrollo local integral. Estos mens de programas terminan
muchas veces, desarticulando las iniciativas locales de las estrategias propias para
la resolucin de sus problemas.
f.- La debilidad de las organizaciones de la sociedad civil local necesarias para
aportar a la gestin integral de las polticas sociales y con ello a la rendicin de

40
cuentas de las autoridades y entidades en general vinculadas a la gestin de las
polticas sociales.
g.- La naturaleza normativa, voluntarista y vertical de estos intentos. Productos de
la elaboracin de gabinete llevada adelante por tcnicos que responden a un
modelo de gestin directa o centralizada de las polticas sociales. Reproduciendo
vicios de la planificacin normativa, de la decisin de tipo racional en la que un slo
actor resuelve como un decisor universal atribuyndose el conocimiento de la
situacin y la capacidad de modificarla, sin contar con la participacin de la trama
de actores involucrados. A su vez y como por un embudo la ejecucin de estas
polticas se baja siguiendo el modelo de arriba-abajo (top-down) que supone un
contexto estable, una realidad no contradictoria y recursos inagotables.
h.- Focalizaciones e intervenciones que se deciden a partir de la oferta, en muchos
casos sin un cabal conocimiento de la realidad social local, efectuadas desde la
Nacin o las provincias sobre mapas de la pobreza o indicadores desactualizados.
i.- Limitada concrecin de iniciativas de asociacin intermunicipales, las que
permitiran optimizar la explotacin de los recursos, emprender procesos de
desarrollo conjuntos en el marco de la globalizacin o de la macro-regin,
convertirse en polos de poder capaces de armonizar con el poder central y las
provincias estrategias de desarrollo con expectativas sinrgicas, en las que las
poltica sociales coordinadas y articuladas jugaran un rol decisivo a la hora de
preparar la poblacin para su desenvolvimiento en las nuevas estrategias.
Cmo revertir estas tendencias? La clave de la coordinacin y articulacin de las
polticas sociales est en el territorio local, en sus gobiernos, en los efectores de las
polticas, en sus beneficiarios y en la gestin asociada que estos puedan llevar
adelante. Pero utilizar esta clave implica incorporarles capacidades y recursos y en
esto la tarea del Estado Nacional y de las provincias es decisiva, en la medida que
ellas mismas asuman hacia el interior de sus propias organizaciones un cambio
cultural destinado a superar intereses burocrticos y polticos que hasta ahora
conspiran contra la coordinacin y articulacin de las polticas sociales.
Un modelo de gestin asociada de las polticas sociales debe involucrar al conjunto
de los actores teniendo al gobierno local como conector estratgico en su territorio
y a los gobiernos nacional y provinciales como socios en la tarea de
acondicionamiento de la sociedad y de las estructuras organizacioneles de los
gobiernos locales, para desenvolverse en las nuevas condiciones. Podramos afirmar
que, una prestacin eficaz y eficiente de las polticas sociales exige que el lugar
social y econmico de la cita sea el territorio local. Una cita que haga de l, un
nuevo espacio pblico de conjuncin de los factores de poder poltico y de los
factores de la produccin. Hacia l deben concurrir los distintos actores: los que
vienen del mismo territorio (autoridades locales, funcionarios de las reas sociales
municipales, tcnicos o ncleos operativos de los programas, beneficiarios,
empresas) y los que vienen de la provincia y de la Nacin e incluso de organismos y
empresas internacionales (autoridades, funcionarios, gerentes sociales, empresarios
y capacitadores), dispuestos a funcionar en un espacio horizontal, promoviendo
redes de consenso, concertacin y colaboracin.
Una de las tareas ineludibles y sostenida debe consistir en una apertura
programtica, consistente en la redefinicin de los programas y proyectos que se
vienen ejecutando y su incorporacin en un nuevo men, en funcin de las lneas
estratgicas definidas a partir de un diagnstico efectuado asociadamente desde el
territorio. Este diagnstico debe tener por finalidad identificar los problemas
socialmente relevantes, sus actores y a su vez organizar la demanda.
En este nuevo paradigma la participacin de una sociedad civil fortalecida y de un
empresariado comprometido y con iniciativas de riesgo que funcionen
mancomunadamente con el gobierno local, se torna decisiva. La identificacin de

41
respuestas con capacidad multiplicadora de resolucin de problemas (sinergia) y
adecuacin a las nueva pautas del desarrollo, es una tarea asociada, orientada a
promover las capacidades distintivas que el territorio local puede llegar a
desenvolver, en el marco de una economa y una sociedad en la que la dinmica
local-global involucra directamente a regiones y ciudades.
Otra vez la gestin de programas destinados a la promocin de capital humano y
social se torna relevante, dado que inevitablemente estos se convierten en los
programas soportes necesarios para la sostenibilidad de programas finales
orientados al desarrollo local. Estos programas (al igual que los dems) deben
independizarse de la capacidad de lobby de las organizaciones de la sociedad civil y
de las empresas, que invariablemente se convierten en sus permanentes
beneficiarias alentadas por el clientelismo poltico y la ausencia de instituciones que
regulen su relacin. Deben adquirir un grado de institucionalizacin viable a travs
de una evaluacin que, suponga no slo la presencia de un registro nico de
beneficiarios, sino tambin la elaboracin de un mapa de actores acordes en cada
caso con las estrategias de desarrollo propuestas.
En este contexto la coordinacin y articulacin de las polticas sociales, debe
pensarse en funcin de estrategias de desarrollo que permitan una respuesta
positiva a la pregunta enunciada ms arriba, respecto a si los programas
focalizados actualmente vigentes promueven la superacin de la pobreza o son slo
un paliativo que la disciplina y reproduce. Es en este marco que las polticas
sociales son consustanciales con las polticas de crecimiento econmico, no hay una
sin la otra cuando se trata del desarrollo local. Cuando se supera el divorcio entre
polticas sociales y polticas econmicas es cuando se deja de trabajar sobre los
sntomas de la pobreza para pasar a trabajar sobre sus causas (D. Garcia Delgado,
2000).
Estos propsitos exigen de suyo un liderazgo poltico de nuevo cuo (innovador,
promotor, capaz de trabajar en equipo, de descentralizar, de generar masa crtica,
de promover alternativas estratgicas, de comunicar, de generar consensos y
acciones mancomunadas entre Estado-sociedad civil-empresas-ciudades de la
regin e incluso organismos internacionales). As tambin es necesaria, la
transformacin organizacional del Estado, la adquisicin de capacidades tcnicas en
sus diversas unidades de organizacin, el trabajo en equipos interdisciplinarios y la
produccin de conocimiento fiable (diagnsticos, estadsticas, mapas de actores,
evaluaciones, etc.). Todo esto mediado por mecanismos comunicacionales
institucionalizados que mantengan actualizada la participacin en la accin
mancomunada, el sentido de pertenencia a un proyecto comn de la comunidad
local y de una Nacin que sepa promover y reconocerse en estos esfuerzos que le
pertenecen, la benefician y se confieren sentido recprocamente en la medida que
abren un horizonte de realizacin.
Hoy, gestionar desde el gobierno local es enraizar estrategias en la sociedad civil y
en el crecimiento econmico. Slo estrategias acertadas identificadas
mancomunadamente pueden construir nuevas alternativas para el desarrollo y ser
capaces de recuperar la comunidad poltica, el destino comn, no slo local sino
tambin nacional. Inconfundiblemente estas estrategias suponen la articulacin y
coordinacin de los recursos, de polticas sociales con polticas sociales y de
polticas sociales con polticas econmicas, como factor transformador de las causas
de la pobreza.
Estas estrategias generan sus propios recursos, los organizan en funcin de sus
lneas de desarrollo, le confieren a los distintos actores una apertura de futuro y al
Estado en todas sus jurisdicciones autonoma enraizada o capacidad de gestionar
integralmente polticas que articulen tramas o redes vinculadas a la situacin

42
objetivo deseada y lo tengan como su conector estratgico. La autonoma enraizada
supone polticas activas o intervenciones que le permitan al Estado su capacidad de
interpretar los intereses comunes de la Nacin y de sus jurisdicciones subnacionales
y llevarlos a cabo mediante intervenciones puntuales y precisas orientadas por las
lneas estratgicas de desarrollo identificadas. Teniendo al territorio local como
pivote, como mbito de conjuncin en los trminos arriba aludidos, la coordinacin
y articulacin de polticas sociales y econmicas se torna en un factor decisivo a la
hora de remover las causas de la pobreza y de definir un futuro comn.
11.- POLTICAS SOCIALES LOCALES Y CONFIGURACIN ORGANIZACIONAL.
Es de relevante importancia destacar, que las transformaciones estructurales
descriptas a lo largo de este trabajo han impactado en todas las jurisdicciones
estatales, de manera tal que demandan nuevas configuraciones organizacionales.
Estas alternativas envuelven tambin a la gestin integral de las polticas sociales
en relacin con la autonoma y las estrategias enraizadas arriba propuestas y las
capacidades necesarias para concretarlas.
El tradicional andamiaje burocrtico de tipos maquinal y profesional del Estado,
cuyo sesgo procedimentalista caracteriz a su estructura hasta entrados los aos
80, estaba y est preparado para resolver problemas previsibles con soluciones
estandarizadas, en un contexto estable. Pero la caracterstica turbulenta e
impredecible de los nuevos escenarios define constantemente otros problemas de
ndole novedosos, imprevistos, muy condicionados por las caractersticas
territoriales en las que surgen y por la relevancia y los recursos de sus actores
especficos. La particularidad de cada uno de estos problemas impide la aplicacin
de soluciones estandarizadas. Por lo que las capacidades de las burocracias
tradicionales quedan a mitad de camino para intervenir en estas nuevas condiciones
con posibilidades de xito.
Otra cuestin que se agrega a la anterior y profundiza su trascendencia es el
proceso de burocratizacin que acos o acosa a las instituciones del Estado Social.
Se entiende por l, el hecho de que las organizaciones terminaron actuando ms en
funcin del propio desarrollo, de la propia supervivencia, que en funcin de la
satisfaccin de las demandas de los usuarios. En cierto modo de espaldas a los
beneficiarios, las organizaciones estatales terminaron ms abrazadas a sus propias
necesidades que a los objetivos y necesidades que proclamaban venir a satisfacer.
Esta caracterizacin involucra a todas las reas estatales, pero se hace ms
evidente por lo inmediato de los problemas en las reas sociales y en particular en
de los gobiernos locales.
Frente a estos cambios, a la necesidad de llegar ms eficazmente a los
beneficiarios, con particularidad en el plano social, en el que el contexto y la
posicin de los actores tanto estatales como civiles es sumamente dinmica, se
torna necesario responder a problemas siempre novedosos con soluciones tambin
novedosas y creativas.
Esta imposibilidad de preformatear las respuestas, (los productos, los resultados, el
proceso de trabajo, las capacidades de los trabajadores que intervienen, etc.),
conlleva las nuevas metodologas de divisin y coordinacin del trabajo. Estas
reclaman el trabajo en equipos interdisciplinarios, formado por RRHH flexibles y
susceptibles de responder a una coordinacin del trabajo en la que predomina el
ajuste mutuo o una coordinacin permanente tanto a travs de los canales formales
como de los canales informales de funcionamiento y comunicacin, a los que les es
consustancial disponer del recurso y el equipamiento de la nueva tecnologa
informtica y de comunicaciones. La gestin por programas, por objetivos, el
presupuesto cero, el presupuesto participativo, la planificacin estratgica, la

43
planificacin participativa comunitaria, etc., son algunas de las herramientas de las
nuevas modalidades de gestin.
Durante la gestin Amadeo, en el mbito de las polticas sociales (as como en otros
mbitos de la gestin del Estado Nacional), se llevaron adelante polticas de
modernizacin que supusieron la incorporacin de estas capacidades. La inercia de
estas iniciativas permaneci hasta la nueva gestin presidencial, si bien ya haba
perdido su impulso originario. En este contexto, habiendo el Estado Nacional
avanzado en esta cuestin, los estados provinciales y municipales se encuentran en
general rezagados en sus procesos de transformacin, ms an los ltimos. Los
municipios van avanzando muy lentamente en la adquisicin de estas capacidades,
tanto en lo que se refiere a capacitaciones de personal como a equipamiento y
fortalecimiento institucional en general.
No obstante, la demanda por la necesidad de aprestar las capacidades estatales
subnacionales, como condicin de la coordinacin y articulacin de las polticas
sociales, se instala intermitentemente en las agendas de gobierno y en las agendas
de sus diversas jurisdicciones y organizaciones. Esto tanto a nivel de los decisores
polticos como del funcionariado de carrera. Es un reclamo generalizado la
necesidad en las reas sociales de redimensionar el presupuesto, de llevar adelante
un proceso de fortalecimiento institucional que incluya: capacitacin del personal,
planificacin estratgica institucional, articulacin y coordinacin de polticas
sociales municipales con las de otras jurisdicciones estatales y con otras
organizaciones del propio gobierno local mediante la gestin por programas. As
tambin se demanda de las estructuras municipales vinculadas al rea social una
relacin ms fluida y superadora con la sociedad civil, incorporacin de recursos
tecnolgicos, etc. Por qu entonces no se logra? Algunas razones pueden ser las
siguientes:
1.- Porque este es un proceso largo en el tiempo e incipiente an en sus
realizaciones que va obteniendo logros an no del todo visibles.
2.- Porque si bien en algunos casos puede estar la decisin, no abundan los
recursos tanto humanos como financieros para llevar adelante la transformacin.
3.- Porque an presente en la agenda, este problema no es percibido como
prioritario por algunos decisores, en ms de una ocasin desbordados por las
demandas coyunturales.
4.- Por un contexto cultural y poltico contradictorio respecto a la cuestin. Esta, no
deja de entrar y salir de las agendas, es apoyada por unos pero a la vez resistida
por otros decisores y funcionarios de lnea muy apegados a prcticas anteriores que
no han adquirido conciencia de las necesidades actuales para la gestin de las
polticas sociales, ya sea porque no las terminan de entender o porque perciben una
amenaza ante los cambios o ambas cuestiones a la vez.
12.- Planificacin Estratgica y Polticas Sociales a Nivel Local.
Las polticas sociales municipales, consisten en las tomas de posicin o los modos
de intervencin del gobierno local frente a los problemas sociales que se le
presentan con la pretensin de resolverlos.
Estas tomas de posicin generan a su alrededor la articulacin de una serie de
actores. Aquellos que estn involucrados o afectados por la cuestin y que en lo
concerniente al desarrollo local pueden provenir de tres sectores: 1er. sector,
pblico o estatal, entidades pblicas con fines pblicos (la toma de decisin); 2do.
sector, entidades privadas con fines de lucro o privados (empresariado); 3er sector,
entidades de origen privado con fines pblicos o de bien comn (organizaciones de
la sociedad civil). Debemos tener en cuenta que cada uno de estos actores concurre

44
a la escena provisto de su propia posicin frente al problema sobre el que trata de
incidir.
En un contexto como el actual, en el que los problemas que se presentan al
municipio son cada vez mayores en calidad y cantidad (problemas sociales,
econmicos, de desocupacin, de seguridad, etc.), a los que debe atender desde
una situacin presupuestaria muy limitada, la necesidad de efectuar el gasto de una
manera eficaz y eficiente y a la vez satisfacer las demandas es ms urgente que
nunca. Todo esto se combina en un marco multiactoral inestable y complejo.
El planeamiento estratgico es una herramienta para ayudar a resolver esta
cuestin. Porque supone la participacin de los actores involucrados en un contexto
turbulento e impredecible, aportando a la delimitacin del camino a seguir para
solucionar los problemas, mediante su participacin, viabilizando una gestin
integral ms acertada y las correcciones y ajustes necesarios producidos a tiempo.
El planeamiento estratgico:
Parte del principio de que todo poder es compartido, es decir supone la
participacin de una multiplicidad de actores.
Al dar participacin a los diversos actores sociales del territorio en la fijacin de
los objetivos a corto, mediano y largo plazo, reduce los riesgos de los cambios
de criterios producidos por los cambios de liderazgos polticos.
No se confunde con un diseo normativo. Es slo un compromiso con la accin
cuyo diseo puede ser modificado siempre que la realidad lo indique.
Aplicado al territorio trata de establecer una serie de objetivos sobre su
desarrollo y definir las actuaciones que permiten alcanzarlos, teniendo en
cuenta el comportamiento del entorno tanto local como externo.
Se concentra en los temas seleccionados como prioritarios, considerando la
disponibilidad de recursos.
Analiza las fortalezas y debilidades y las oportunidades y amenazas del
territorio.
Se orienta a la accin con nfasis en los resultados prcticos.
Busca un camino entre el problema y su solucin, permite superar obstculos,
relacionando el presente con el futuro.
Gestiona el cambio de modo sistemtico.
El planeamiento estratgico parte de un diagnstico que consiste en el anlisis de la
situacin inicial que coincide con la situacin actual de un problema o de los
problemas en el territorio, considera lo que sucedera si no se interviene y como se
modificar la situacin si se intervine estratgicamente para lograr la situacin
deseada (imagen objetivo). As podemos imaginar un camino, una de cuyas
cabeceras es la situacin inicial y la otra la situacin deseada u objetivo. La
planificacin estratgica consistir en llegar de una cabecera a la otra.
12.1.-Planificacin Estratgica y Desarrollo Local.
La planificacin estratgica que se orienta al desarrollo local supone un anlisis y
una concertacin en los que participen el conjunto de los actores locales,
identificando las reas problemticas o temticas, los actores, los objetivos, las
lneas estratgicas, los problemas, alternativas, programas y proyectos concretos
de accin para lograr los objetivos que se proponen en el territorio.
En la Unidad Didctica 5 del Programa DelNet de la Organizacin Internacional del
Trabajo (1999) se afirma que Durante largo tiempo, promover el desarrollo local se
entenda como favorecer y apoyar distintas iniciativas locales de desarrollo: la suma
de estas iniciativas creara por s misma un cambio en el entorno y una nueva

45
dinmica de desarrollo. Sin embargo, este planteamiento inicial con relacin al
desarrollo local no daba respuesta satisfactoria a algunas cuestiones esenciales:

La importancia de tener una visin holstica o totalizadora del desarrollo del

territorio.
La necesidad de tener una visin y unos objetivos del desarrollo de nuestro
territorio compartidos por los actores socio-econmicos y, por la sociedad civil.
La necesidad de generar estrategias que faciliten el actuar local desde una
perspectiva global, es decir, teniendo en cuenta los contextos nacionales e
internacionales.
La necesidad de establecer criterios que posibiliten decidir de forma adecuada
las prioridades y la asignacin de recursos.

La planificacin estratgica del desarrollo local comenz pues a ser introducida

como instrumento capaz de proporcionar respuestas a este tipo de temas clave.
En la actualidad, la preparacin e implementacin de planes estratgicos es, sin
lugar a dudas, uno de los ejes centrales de cualquier poltica de desarrollo local
coherente, participativa y sostenible.
12.2.- Concepto de Planificacin Estratgica y el Desarrollo Local.
En este contexto, la planificacin estratgica a nivel local puede definirse como
un modo sistemtico de gestionar el cambio y de crear el mejor futuro
posible para el territorio. Es un proceso creativo para identificar y realizar las
acciones ms importantes, teniendo en cuenta los puntos fuertes y dbiles, y los
retos y oportunidades futuras.
La planificacin estratgica aplicada al territorio local trata de establecer una serie
de objetivos, a medio y largo plazo, sobre la organizacin del desarrollo del
territorio y definir aquellas actuaciones que permitirn alcanzar los objetivos
teniendo en cuenta el comportamiento probable del entorno tanto local como
externo.
Las caractersticas principales del proceso de planificacin estratgica a nivel local,
segn DelNet (1999), son las siguientes:
1. Se concentra en los temas seleccionados como claves y prioritarios.
2. Considera explcitamente la disponibilidad de recursos.
3. Analiza los puntos fuertes y dbiles del territorio en relacin con su propio
desarrollo.
4. Contempla los grandes acontecimientos y cambios que estn ocurriendo
fuera del entorno estrictamente local (a nivel nacional o internacional).
5. Se orienta a la accin, con un fuerte nfasis en los resultados prcticos.
El entorno de nuestras ciudades, provincias, departamentos y regiones se ha
modificado drsticamente durante la pasada dcada. Desequilibrios demogrficos,
obsolescencia de las infraestructuras, prdida de empresas y empleos, dificultad
para equilibrar gastos e ingresos pblicos, etc., son algunos de los rasgos que
identifican esas transformaciones.
Enfrentadas a esos problemas, cuya solucin no puede producirse de la noche a la
maana, algunas comunidades locales han reconocido la creciente necesidad de la
planificacin estratgica para poder tener una direccin a largo plazo y un marco
operativo a corto plazo. La planificacin estratgica ayuda a los lderes locales a
determinar hacia dnde debe encaminarse la comunidad local, a identificar los
recursos que necesita para llegar a dicho punto y a desarrollar los planes de accin
a largo y corto plazo requeridos para alcanzar los objetivos propuestos.

46

Puesto que la mayora de las comunidades locales no disponen de recursos

suficientes para poder solucionar todos los problemas con los que se enfrentan es
de gran importancia poner la atencin en los problemas vitales para su futuro. Las
tcnicas de planificacin usuales, como el presupuesto anual, tienen un escaso
valor en ese contexto. Es necesario un enfoque ms amplio, a ms largo plazo y
ms estratgico para la gestin.
El inters de la planificacin estratgica reside en que provee criterios de forma
sistemtica y est concebida para gestionar recursos limitados y para abordar
temas claves para la vitalidad econmica y social de una comunidad a medio y largo
plazo.
La planificacin estratgica pone en tensin el pasado, la situacin presente y el
futuro frente al cual disminuye las incertidumbres en aras de un desarrollo integral
y sostenible. Es un proceso es que involucra a actores polticos, sociales y
econmicos en la definicin de objetivos y en la implementacin de acciones
orientadas a lograrlos. Es un instrumento metodolgico que facilita la construccin
de una imagen integrada de la comunidad y la concertacin en la toma de
decisiones (DelNet, 1999).
El ciclo de las polticas pblicas en sus diversos momentos (agenda, formulacin,
adopcin,
implementacin
y
evaluacin),
las
nuevas
configuraciones
organizacionales, la coordinacin y articulacin de polticas pblicas, la
identificacin de estrategias de desarrollo, el rol del territorio local y su carcter
multiactoral en las nuevas condiciones del desarrollo, encuentran en la planificacin
estratgica una proceso y una herramienta que les conferirle viabilidad.
La planificacin estratgica presta recursos instrumentales para brindarle al Estado
en cualquiera de sus jurisdicciones, la capacidad de redefinir el espacio pblico con
la participacin de las organizaciones de la sociedad civil y del mercado. La
capacidad crtica que incorpora a partir de los espacios participativos que supone,
propicia mayor precisin en la identificacin de fortalezas y debilidades,
oportunidades y amenazas para el desarrollo local.
La identificacin multiactoral de las capacidades distintivas del territorio son
decisivas a la hora de generar estrategias de desarrollo. La planificacin estratgica
va propiciando la concertacin de los actores a partir del primer momento en que se
apresta a realizar el diagnstico. Si como se afirmaba anteriormente, en el territorio
se consuman la coordinacin y articulacin de las iniciativas de sus actores, la
planificacin estratgica se convierte en sus sucesivos momentos (diagnstico o
explicativo, normativo, estratgico, tctico-operacional), en el proceso que
constituye la mesa de convergencia de los agentes del desarrollo local.
Tal vez la condicin preponderante para obtener los logros que la planificacin
estratgica promete en la resolucin de los problemas sociales y econmicos a nivel
local, consiste en preservar el espacio participativo. Reafirmar su condicin
multiactoral a travs tanto de los cambios contextuales como de la propia posicin
de los actores, redefiniendo y ajustando en funcin de ello: objetivos, lneas
estratgicas de desarrollo, recursos, programas y proyectos. Esta es su diferencia
sustancial con la planificacin tradicional normativa o los planes directores de las
ciudades.
Su pertinencia multiactoral y su enraizamiento territorial la convierten no slo en
una herramienta metodolgica sino en un proceso al calor del cual, se pueden ir
generando prcticas participativas, democrticas y nuevas institucionalidades.
Nuevas reglas de juego que los cambios estructurales de la dcada del 90 (nueva

47
divisin del trabajo entre Estado y sociedad civil y entre las distintas jurisdicciones
estatales y sus efectos de crisis de representacin, ciudadana de baja intensidad,
particularismo y nuevo clientelismo) no alcanzaron an a producir.
La planificacin estratgica es un marco propicio para el empoderamiento de lo
social o la aparicin de una autoridad social capaz de darle relevancia a la
problemtica. Facilita condiciones favorables para la coordinacin y articulacin de
las polticas sociales y de estas con las econmicas, en la medida que articula a
actores cuyos propsitos e intereses coinciden con distintos factores orientados a
confluir en aras del desarrollo comn. En este marco los actores econmicos
comprenden que el desarrollo social hace a las condiciones de acumulacin del
capital y los actores sociales (reas sociales de gobierno, OSC, nuevos movimientos
sociales, etc.) que deben predisponer sus capacidades para generar crecimiento
econmico y empleo.
La concentracin de la planificacin estratgica en temas clave propicia la
concertacin respecto de la unidad de concepcin y de accin de los actores. As,
tambin facilita la participacin catalizadora (estratgica) del Estado, para la que
este debe propiciar configuraciones organizacionales capaces de hacerlo ms eficaz
y eficiente en su accionar y concretar a travs de sus intervenciones o polticas
activas la autonoma enraizada que potencie el desarrollo.
12.3.- La Planificacin Estratgica de Ciudades:
De la mano del proceso de globalizacin y del fenmeno de lo glocal,(globallocal), la configuracin ms difundida de la planificacin estratgica es la de la
planificacin estratgica de ciudades. Las ciudades, han adquirido una nueva
relevancia como protagonistas a escala macro-regional y mundial. A partir de sus
fortalezas y potencialidades, son capaces con mayor flexibilidad y participacin que
el Estado Nacional de aprovechar las nuevas oportunidades. Las ciudades han
comenzado a ser espacios privilegiados de articulacin de las realidades nacionales
con la global... En este sentido la planificacin estratgica puede convertirse en un
instrumento clave para asociar a la comunidad y comprometerla con esas metas del
desarrollo local; para identificar oportunidades y amenazas para un desarrollo
sostenido y equitativo, y para ser generadora de una nueva institucionalidad (D.
Garcia Delgado, 2000).
La planificacin estratgica de ciudades, si bien propicia la seleccin de objetivos de
intervencin y temas clave identificados por el conjunto, supone un mbito
multiactoral y multiproblemtico de accin, abierto a una intervencin, determinada
por el conjunto de los actores, en todos los aspectos de la vida ciudadana. Esta
condicin le da a los actores sociales y econmicos un mbito incomparable de
proyeccin al futuro. Con ello las posibilidades de reconvertir y asociar las polticas
sociales y econmicas en funcin del desarrollo integral y por lo tanto de la
superacin de las condiciones de pobreza que los programas sociales actuales
parecen slo contener y reproducir.
La tres debilidades ms notorias de la planificacin estratgica de ciudades en
Latinoamrica, estn vinculadas a sus actores bsicos. La planificacin estratgica
da por supuesto el insumo de la participacin de la sociedad civil, del mercado y del
gobierno local, considerndolos decisivos para la concrecin de sus logros. Sin
embargo en la Argentina, esta participacin no termina de urdir un entramado de
calidad entre los tres sectores aludidos.
Lejos de contar con una sociedad civil fortalecida, esta se caracteriza por su
fragmentacin y el escaso desarrollo relativo que presenta en la mayora de las
ciudades
(va
clientelismo,
particularismo,
liderazgos
autoritarios
o

48

paternalistas, ausencia de participacin en las OSC, etc.) y la mantiene a

distancia de la condicin deseada.
En cuanto al mercado, la planificacin estratgica, necesita de capitalistas
emprendedores, dotados de la creatividad y el riesgo empresarial. Las ciudades
necesitan para sus estrategias de empresarios capaces de ligar el proceso de
acumulacin con el desarrollo social, entendiendo el inters pblico de estos
procesos que los involucran. Sin embargo no es sta, en general, la
caracterstica distintiva del empresariado argentino muy propenso a las
franquicias y la proteccin estatal.
Respecto de los gobiernos locales su convivencia con este tipo de planificacin
no deja de presentar notables tensiones. Muchas de las convocatorias a los
planes estratgicos de ciudades han estado ms amparadas en una estrategia
vinculada a la imagen poltica que a un verdadero compromiso con la ciudad. Y
an en los casos de mayor compromiso, muchos de los funcionarios del
gobierno no se apropian de una metodologa que para ellos termina
metindoles los actores por la ventana, inflando la demanda y complicando la
gestin. Por otra parte son mayora los decisores que cuestionan la pertinencia
de un proceso que excede los tiempos de la gestin y no se capitaliza
polticamente en ella, agravndose esta evaluacin en tiempo de crisis y de
penuria presupuestaria.

12.4.- La Planificacin Estratgica Institucional:

Una alternativa a la planificacin estratgica de ciudades consiste en la planificacin
estratgica institucional. Esta planificacin estara orientada por el inters
estratgico de la gestin de gobierno, legitimada por el voto popular. Consistira en
una apuesta a la planificacin estratgica, pero reduciendo la convocatoria y la
participacin a los actores sociales y econmicos ms relevantes para las polticas
propuestas por el gobierno. En este caso se reduciran las resistencias de los
gobiernos locales y se mejorara la calidad de la trama en funcin de los objetivos
propuestos. Aunque esta ventaja sera contrarrestada por la disminucin en el
caudal participativo, esta se vera compensada por la legitimidad de las iniciativas
del gobierno local consagrada en las elecciones.
Qu rol puede cumplir la planificacin estratgica en este proceso?
Identificacin de los problemas relevantes facilitando tcnicas apropiadas al
gabinete y/o a las diversas unidades de organizacin.
Investigacin o acopio de conocimientos e insumos en general para la toma
de decisiones.
Elaboracin del mapa de actores involucrados, sus posiciones, intereses y
relevancia o poder de influir en el problema (facilitando una toma de
decisiones que permita consolidar, desarrollar, redefinir, etc., la alianza social
que es sostn del gobierno).
Facilitar la comunicacin y la articulacin con el gobierno local de los actores
identificados como relevantes
Elaboracin de las alternativas posibles de intervencin. (aportando tcnicas
de anlisis de poltica pblica que hagan ms predecibles los objetivos
propuestos y faciliten la toma de decisiones).
Facilitar tcnicas para la gestin integral de polticas, programas y proyectos
(identificacin y priorizacin de los problemas, formacin de la agenda,
elaboracin, ejecucin y evaluacin de la poltica), permitiendo una mayor
racionalidad en el uso de los recursos (econmico-financieros,
organizacionales, etc.) en relacin con los objetivos.
Propiciar la eficiencia del gasto mediante el empleo de tcnicas orientadas a
promover redes que articulen a actores de otras jurisdicciones estatales, la

49

sociedad civil y el mercado con los diversos momentos de la gestin de las

polticas adoptadas.
Hacer ms eficaces o pasibles de alcanzar la resolucin de los problemas (y
con ello los logros polticos) en la medida que la sociedad civil y el mercado
(sus actores juzgados relevantes) se involucren en los diversos momentos
de la gestin integral de las polticas.
Colaborar a definir momentos de participacin ciudadana y procesos de
rendicin de cuentas que involucren a la sociedad civil y al mercado.

Tanto en la planificacin estratgica de ciudades como en la institucional, es

decisiva para el xito del plan, la convocatoria a un equipo conformado por
profesionales con la suficiente formacin tcnica, mstica de trabajo, rigor en la
tarea interdisciplinaria, flexibilidad poltica y experiencia, capaces de generar las
condiciones para el acuerdo entre la multiplicidad de actores e intereses.
Estas condiciones son decisivas para los ejes sociales y econmicos de los planes
estratgicos, en los que la multiplicidad de actores, de posiciones e intereses, los
hacen de una resolucin sumamente compleja hasta crear las condiciones para los
consensos y la colaboracin necesarias. Ms an si como se supone, el mbito de
estos planes es de relevancia excluyente para la coordinacin y articulacin de
polticas y un mejor aprovechamiento de los recursos que compromete la sociedad
en la bsqueda de alternativas para su futuro.
13.- La Cuestin del Ingreso Ciudadano.
Mientras los efectos de una realidad tan compleja como la descripta hasta aqu no
dejan de producirse, las fracturas en el mercado de trabajo parecen impedir la
construccin de una institucionalidad pblica capaz de dar lugar a una satisfaccin
de las necesidades humanas en el marco de un ejercicio pleno de la ciudadana
para los diversos sectores sociales, y a la vez recrear las condiciones para la
expansin de un capitalismo competitivo, integrado y pujante. Esta imposibilidad
parece insuperable si las alternativas para una nueva institucionalidad de lo social
se siguen retrotrayendo al mundo del empleo protegido. En las actuales condiciones
una hiptesis digna de atencin que aparece en la escena, es la de que para
reconstituir la dinmica del trabajo y del crecimiento econmico sostenido y
ampliado, es necesario garantizar el acceso del ciudadano a bienes, servicios e
ingresos por afuera del mundo del trabajo protegido y/o rentado, como factor para
recrear sus condiciones de existencia.
Frente a esta situacin, se comienzan a proponer en la Argentina iniciativas ligadas
al ingreso ciudadano, a la renta mnima de insercin, a la garanta de un ingreso
social mnimo universal, etc. Iniciativas que desenganchan el sistema de
satisfaccin de las necesidades humanas del mercado de trabajo formal y ligan el
ejercicio de la ciudadana a las polticas pblicas sociales. Es decir, que el
fundamento de estas iniciativas esta en la intencionalidad de garantizar la
satisfaccin de las necesidades humanas y el ejercicio de la ciudadana,
desatndolo de la economa y ligndolo exclusivamente al Estado. Desde esta
ptica el ciudadano tendra satisfecha sus necesidades independientemente de su
situacin laboral.
Una primera serie de preguntas que surgen en relacin con el ingreso ciudadano
(IC) en sus diversas alternativas es:
a.- Cmo prever el equilibrio en la implementacin del ingreso ciudadano, entre el
principio solidario y la responsabilidad social de las personas beneficiarias del
mismo? Una posibilidad a la mano pareciera ser la distincin entre programas
condicionados y no condicionados. Pero, ser suficiente?

50
b.- Cmo marginar el riesgo de que este ingreso no consista en un recurso
mediante el cual el Estado vaya a asalariar la exclusin (separando la cuestin
social solidaria de las eficacia y eficiencia de la economa de mercado, propuesta
por el mismo neoliberalismo a travs de Milton Friedman) y que por lo tanto en vez
de reducirla la consolide?
c.- En este caso y suponiendo que las transformaciones sociales y econmicas
exigen una poltica social de ingreso social cuyo protagonismo fundamentalmente
sea fiscalista no es otra de sus precondicones que ella se oriente hacia la
reconstitucin del mundo del trabajo?
Otra pregunta, orientada a los fundamentos filosficos de esta propuesta y a su
definicin semntica, es: Desde la perspectiva del IC, la exclusin y la pobreza es
una consecuencia del ingreso? Seguramente, la respuesta ser que no, que la
pobreza es un problema complejo, multicausal, pero est claro que en su definicin
y en las alternativas que esta respuesta supone, el ingreso es la cuestin que
predomina, la que ordena y subordina el conjunto de los otros factores (educacin,
capacitacin, salud, etc,).
Pero qu sucede si definimos la pobreza y la exclusin como causa y consecuencia
de la carencia o privacin de capacidades. Las alternativas y/o el orden e
importancia de los factores sern los mismos? Es posible pensar que las
alternativas se modificaran y multiplicaran, an combinando los mismos factores.
Otro objetivo de la poltica de IC es terminar con la fragmentacin, la multiplicacin
y superposicin de programas sociales producida por la focalizacin predominante
en los aos 90. Esta critica se orienta a dar cuenta de la ineficacia e ineficiencia de
las polticas sociales focalizadas. Pero otra pregunta que aparece, es:
An en el caso de que a menor cantidad de programas haya mayor capacidad de
resolver los problemas (eficacia) y mejor empleo y aprovechamiento de los recursos
(eficiencia), esto garantiza la reversin de la exclusin y sus lastres?
Por otra parte, La garanta de un ingreso social bsico, genera el desarrollo de
capacidades necesarias a los sectores excluidos y vulnerables para salir de la
situacin que los caracteriza?
13.1.- LA EDUCACIN COMO PIVOTE DE LA JUSTICIA SOCIAL:
La alternativa puede consistir en articular programas focalizados (alimentarios,
salud, vivienda, capacitacin laboral a jefes y jefas de hogar desocupados, etc.) que
permitan distinguir la particularidad de los sectores o grupos sociales, las
situaciones territoriales concretas, los mapas de actores locales y sus capacidades
instaladas, con una poltica social unvocamente universal de relevancia estratgica
que los englobe y de sentido, una poltica de justicia social y promocin de la
persona humana como la educacin.
Por qu la educacin?
En sentido tico-poltico:
1.- Porque es la nica actividad que puede sacar lo mejor de nosotros mismos.
2.- Porque sabiamente, es lo ltimo que los padres, an aquellos en situacin de
cada social libre, estn dispuestos a resignar. Lo que implica que abordar esta
cuestin es un modo de recuperar el sentido.
3.- Porque recuperar el sentido, apropiarse de un horizonte de realizacin, significa
recuperar la existencia de una comunidad poltica a la cual imputarle los valores e
intereses que nos permitirn proyectarnos hacia el futuro.
4.- Porque garantizar la educacin de sus hijos es el proyecto ms valorado tanto
por las familias como por la comunidad en su conjunto.

51
5.- Porque su realizacin, bajo una matriz adecuada y flexible, es la nica que
puede conferirle a los distintos sujetos individuales y colectivos igualdad de
oportunidades.
En sentido prctico, til:
1.- Porque el capital humano es la mejor inversin social.
2.- Esta inversin har a de la sociedad argentina una sociedad capaz de competir
internacionalmente, si se la vincula a un proyecto de desarrollo integral (desarrollo
social + crecimiento econmico + nueva institucionalidad).
3.- Porque permitir internalizar reglas de juego vlidas y universales (capital
social) que garanticen el crecimiento econmico con equidad, es decir con trabajo
para todos y una mejor distribucin, con participacin-rendicin de cuentas.
4.- Porque sacar a los nios de la calle e impedir el trabajo y la explotacin
infantil.
5.- Porque el desarrollo integral basado en este poltica, se constituir en la nica
alternativa viable para superar a mediano plazo la cada de bastos sectores medios
y del trabajo (NP), para los que no hemos tenido respuestas como sociedad.
La idea o el supuesto bsico, es: no que la educacin (como contraprestacin o
condicin) gire alrededor de la asignacin o ingreso ciudadano, sino que el ingreso
social gire alrededor de la educacin. Es: si hay educacin hay ingreso y no, si hay
ingreso hay educacin.
La estrategia es, la educacin como liberadora de capacidades que permitan
superar la pobreza y la exclusin y no solamente el ingreso como generador de una
demanda agregada que puede quedar embretado en reproducir una sociedad de
distintas velocidades sino se incorporan estas capacidades.
Dando por descontado que este planteo supone la educacin pblica y gratuita en
todos sus niveles, avanzaremos brevemente sobre cmo realizarla:
A travs de asignaciones universales a jefes o jefas de hogar desocupados que
garanticen y promuevan una carrera estudiantil en condiciones de equidad social
para sus hijos, desde la concepcin del nio hasta la universidad. Sumando a ello
programas focalizados soportes (alimentarios, salud, capacitacin a jefes/as de
hogar desocupados, estimulo al desarrollo econmico local, etc.) capaces de
compensar las asimetras sociales que restrinjan las oportunidades educativas.
Esta poltica permitira, mediante subsidios, combatir la pobreza estructural en sus
causas, adems de promover la actividad econmica a nivel local y dinamizar el
mercado interno. Por otra parte, podra evitar la profundizacin de la cada de los
nuevos pobres, dado que propiciara el ingreso de sus beneficiarios en cualquier
momento de sus carreras estudiantiles. Es decir un joven que no puede terminar
sus estudios secundarios o universitarios, etc.
El rol del Estado Nacional ser relevante porque slo su presencia garantizara la
universalidad de la misma, por la necesidad de cubrir el conjunto del territorio,
compensando las diferencias o heterogeneidades locales para su ejecucin. Pero los
roles de las provincias y de los municipios sern tan decisivos como el de la Nacin,
porque este plan necesitar de un profundo conocimiento del territorio y su
poblacin que slo tienen los municipios como principales agentes de asignacin y
control, as tambin necesitar de la capacidad compensatoria y de monitoreo que
tienen las provincias.
a).- Condiciones para el Ingreso (a acordarse y ejecutarse con los
municipios):

Familias con un ingreso per capita menor a un techo localmente estimado.

52

Tener hijos en gestacin y/o en edad preescolar, escolar o universitaria.

Evaluacin de las condiciones de carencia de los potenciales beneficiarios
(previa determinacin de pautas a nivel local).

b).- Permanencia de los Beneficiarios en el Plan (contraprestaciones o

condicionalidades):
El fin en todas estas contraprestaciones es romper los mecanismos de reproduccin
de la pobreza y alentar el desarrollo personal, el capital humano y el social.
Participacin de los padres en las reuniones de elaboracin de los proyectos y de
ejecucin del Plan a nivel de cada unidad acadmica o escuela.
Asistencia sistemtica y buen desempeo de los alumnos matriculados en el
sistema de educacin pblica.
Participacin de los adultos sin trabajo de cursos de formacin y capacitacin,
vinculados al mismo programa u otros cuyos contenidos estn relacionados a la
generacin de empleos o promocin de la economa social.
Participacin de los adultos en tareas comunitarias y formacin de redes.
c.- Tiempo de Permanencia en el Plan.
Estar dado por el avance en la escolaridad, por la superacin de los obstculos
propios del proceso de enseanza-aprendizaje. En este sentido se pueden brindar
estmulos como: aumentar el valor de la beca de un ao a otro aprobado. Abrir una
caja de ahorro a nombre del nio para brindarle un premio a fin de ao (Ver
programa PROGRESA - Mxico).
d.- Programas Soportes del Plan.
As tambin, para que el acceso a esta renta mnima tienda a garantizar igualdad
de oportunidades, supondr el acceso de los beneficiarios a otros componentes o
programas de esta poltica. Estos programas que se disearn en funcin del
proceso educativo sern en general selectivos y focalizados:

alimentarios.
acceso al sistema pblico de salud
planes de viviendas populares por autoayuda. y desarrollo urbano
poltica de tierras y garanta de servicios
asignaciones familiares, en particular a los ancianos
red pblica de formacin y capacitacin profesional
fortalecimiento de las OSC.
fortalecimiento institucional de los gobiernos locales
promocin de microempresas y PyMEs.

Esta poltica se propondra revertir el dficit educativo, el de ingreso y el de

ciudadana a mediano plazo y largo plazo. Articulada del modo arriba enunciado a
programas sociales compensatorios y al crecimiento econmico, debe constituirse
en la alternativa estratgica para superar la exclusin y la pobreza.
Se podra afirmar que los programas de ndole compensatorios, no seran en este
proyecto mecanismos reproductores de la pobreza, en la medida que la
universalidad de los propsitos educativos generan promocin social.
La penuria presupuestaria conspira contra la implementacin de una poltica social
de estas caractersticas. Pero en perspectiva de futuro, la beca escolar cruzada
con los programas focalizados expuestos, puede asignar y requerir los mimos
recursos previstos en algunas de las propuestas que hoy circulan, pero con un costo

53
de oportunidad a largo plazo evidentemente menor. Obviamente tambin esta
poltica se puede financiar por tramos y/o gradualmente.
Relacin Nacin Provincias Municipio en la Gestin Integral de la
Poltica:
Nacin:
La nacin fija prioridades y distribuye recursos compensando desigualdades en el
punto de partida, produce innovaciones y brinda capacitacin.
Provincia:
Define prioridades y las articula con Nacin: propone el presupuesto y lo ejecuta,
atendiendo al rol de compensador de las diferencias en el propio territorio.
Municipio:
Ejecuta la poltica en el territorio a partir de la deteccin de la necesidades y la
modaliza de acuerdo a ellas.
Respecto de la cuestin polticas con o sin condiciones, se optara en todos los
casos sin excepcin por buscar figuras condicionadas que viabilicen la relacin entre
el principio de responsabilidad y el de solidaridad.
Una escuela sin olor guizo, con olor a libros, en la que los padres dejen sus hijos,
sin otra necesidad que la de educarse, es condicin insoslayable de una sociedad de
iguales. La educacin es el medio ms eficaz de distribucin equitativa del ingreso y
el principal factor de integracin social a mediano plazo, pero para que esta cumpla
su cometido debe estar acompaada sistemticamente por los programas
focalizados arriba citados.
La educacin junto con la satisfaccin de las otras necesidades humanas que la
hacen posible, es el escaln excluyente de entrada al mundo del trabajo digno.
Como en los orgenes de la Argentina moderna, debemos una vez ms, aunar el
mundo de la educacin (Sarmiento y Estrada) y el mundo del trabajo, del sistema
de necesidades y la cultura (Alberdi).
Pero nada de esto ser posible si los municipios no avanzan sobre sus carencias en
la capacidad tanto tcnica como poltica para definir sus posiciones frente a los
problemas sociales. Una poltica como la propuesta supone una reforma del Estado
tanto a nivel nacional como subnacional, pensando en este objetivo.
14.- Conclusiones.
La cuestin de la nueva relacin capital-trabajo, alrededor de cuya modalidad en la
etapa del Estado Social y de matriz Estado-cntrica se teji el desarrollo de las
instituciones de las polticas sociales, es de la mayor trascendencia en su
proyeccin sobre las posibilidades de la persona humana y de la comunidad poltica
en esta etapa del pas.
El proceso de globalizacin y de nomadizacin del capital ha determinado su
nueva relacin con los territorios nacionales y locales, con los Estados y con las
sociedades civiles. En lo econmico, ha ligado a las alternativas locales con los
escenarios mundiales o macroregionales a travs del libre mercado, desarticulando
el modelo anterior en el que el crecimiento estaba centrado en el propio territorio,
en el que la dinmica de la economa mercado-internista estaba atada a la
capacidad de la demanda, ntimamente asociada al pleno empleo y al nivel salarial.
En lo poltico ha redefinido el rol del Estado Nacional que, en el modelo anterior
operaba como agente de la equidad promoviendo las instituciones del pleno empleo

54
y polticas sociales y econmicas que garantizaban las capacidades del mercado de
trabajo y el pacto social.
En contraste con aquella etapa, hoy el Estado, asume un papel de promotor del
crecimiento econmico y de catalizador de los procesos de desarrollo, en el marco
de exigencias de productividad y eficacia que limitan su autonoma y lo pueden
someter a ajustes permanentes del gasto pblico y a la desercin de su funcin en
relacin con los intereses comunes que impactan de un modo trascendente en la
cuestin social.
Las relaciones econmico-sociales antes muy ligadas a una poltica salarial de las
empresas industriales que promovan el consumo de sus propios productos y a la
intervencin estatal mediante su presencia empresaria y reguladora, fueron virando
hacia una relacin capital/trabajo cada da ms librada a la economa de mercado, a
la economa abierta.
El nuevo capitalismo y el nuevo rol del Estado en la Argentina van definiendo una
proyeccin novedosa de la sociedad civil, con fuerte relevancia de organizaciones
ligadas a los territorios locales (organizaciones de base, organizaciones de apoyo,
fundaciones, instituciones intermedias), en lugar del predominio de las
organizaciones de masa y asociaciones de afinidad de tipo sectorial y centralizadas,
ntimamente vinculadas al mundo del trabajo, que predominaron en el modelo
anterior determinando la dinmica de la accin colectiva y constituyndose en una
de las patas de las instituciones sociales junto al Estado y a las empresas.
Con este proceso se conjug la crisis de las instituciones polticas, vinculada a una
nueva hegemona social y econmica. Una democracia dbil, con ajustes o polticas
de austeridad econmicas permanentes, que renegaron de la tradicin plesbicitaria
y movimientista de la democracia en Latinoamrica. La democracia comenzada en
1983, se revel asociada a una etapa de desarrollo del capitalismo mundial en
general y argentino en particular, en el que el capital financiero apareci fijando las
reglas de juego, condicionando las funciones del Estado Nacional, el contenido de
su agenda.
La presencia de un sujeto histrico capaz de una comprensin universalizante de
las diferencias, de una experiencia dadora de sentido tanto de la praxis social como
del conocimiento en funcin de la superacin de las condiciones histricas, de la
toma de consciencia respecto de sus intereses, tambin entr en crisis. Como
resultado de este complejo proceso modernizador, la constitucin de los sujetos,
tendi a negar su dimensin histrica y su capacidad de cambio.
Dos perspectivas del desarrollo se enfrentaron. Una, que respondi al
aggiornamiento de aquella concepcin por la cual el conjunto de nuestras
sociedades deba alcanzar las vas del desarrollo, recorriendo las etapas de
transformaciones que el crecimiento econmico ha descripto en los pases
centrales. En esta visin, las comunidades y gobiernos locales, desprovistos de
competencias, de recursos y de capacidad tcnica, tenan asignado un papel
pasivo y el desarrollo se lograra por decisiones de los centros hacia las
periferias. El bien comn y la justicia social dependan entonces de la perspectiva y
de las decisiones de estos centros.
Esta visin centralizada del desarrollo, hoy es solidaria de una va que, segn
Amartya Sen (A. Sen, 1997), se hace sobre la base de la acumulacin de capital
fsico, econmico y financiero, como determinantes del desarrollo. Supone la teora
del derrame o del goteo y tiene un estrecho parentesco con el pensamiento nico
de corte neoliberal. La pregunta ineludible es, si en las condiciones actuales de
hegemona del capital financiero sobre el productivo de tipo industrial, es previsible

55
un crecimiento real en trminos duros que en algn momento genere el efecto
distributivo o por el contrario al decir de Fitoussi (J.P. Fitoussi, 1999), el nico
crecimiento en estas condiciones es un crecimiento blando. Un crecimiento por
debajo de las posibilidades o potencialidades de la economa real sometida el rigor
fiscal, monetario y cambiario, con el que se beneficia el capital financiero.
Este predominio, defini en la Argentina un modelo de crecimiento que conjug la
reconversin productiva y la incorporacin de tecnologas de punta con nfasis
exportador en los comodities (materias primas y productos intermedios con poco
valor agregado), de la mano de polticas monetarias y cambiarias que daaron
severamente al capital industrial orientado al mercado interno y con ello la
integracin social de las ciudades. Muy pocas empresas industriales altamente
competitivas sobrevivieron, junto al peso significativo que fueron adquiriendo los
servicios privatizados. En cuanto al Estado, este no pudo detener su dficit ni
terminar de redefinir su perfil, ha ido a la zaga de los problemas desencadenados
por los costos sociales y econmicos de este proceso.
Como alternativa, aparece otra va para el desarrollo, la que se lleva adelante
actualmente en numerosas experiencias de pases emergentes, consistente en
privilegiar como condicin del crecimiento econmico y de desarrollo integral, la
formacin del capital humano y social. Esto supone crecimiento con equidad y
considera decisivas las condiciones locales para el desarrollo que las ciudades y
regiones puedan definir.
La perspectiva del desarrollo local comienza a difundirse entre nosotros con fuerza
y consenso a fines de los 90, y considera estrategias a partir de la puesta en
marcha de recursos endgenos. An, en un desarrollo que incorpore fuertes
componentes externos al propio territorio, este ltimo debe tener condiciones que
lo hagan potencialmente competitivo, atractivo y esto supone una sociedad con
pautas de funcionamiento e instituciones estables, previsibles. En el marco de las
cuales la coordinacin y articulacin entre las polticas sociales y econmicas a nivel
local encuentren su lugar.
Una condicin inalienable para obtener los logros que la relacin local-global puede
deparar, es la recuperacin de los rasgos bsicos de una comunidad poltica local y
nacional que pivote sobre las ciudades como espacio de articulacin. Una identidad
que exprese las capacidades distintivas del territorio local, generando proyectos en
los que se considere la necesidad de promover una sociedad integrada con reservas
suficientes de capital humano y social, una sociedad fundada en la justicia y la
libertad para el conjunto de sus miembros, en la que la superacin de la privacin
de las capacidades o de la pobreza de lugar al desarrollo de sus potencialidades.
Hacia estos fines parece encaminarse la propuesta (la apuesta?) del desarrollo
local integral.
La recreacin de la ciudad como pols, como comunidad poltica, es una
manifestacin inevitable de las transformaciones mundiales que se articula con
estrategias como la redefinicin de un nuevo rol para el Estado y la comunidad
poltica nacionales (y macroregionales), con una nueva perspectiva del crecimiento
econmico y de la promocin social arraigada a nivel local. Se hace necesario
gestar un modelo de intervencin social con una fuerte presencia local como factor
de diseo, articulacin, coordinacin y asignacin de polticas que confluyan en la
persona humana, en la familia y en la comunidad, para definir una nueva matriz de
realizacin de la justicia social.
El territorio local se revela como factor de coordinacin y articulacin de las
polticas sociales y las econmicas, a la vez que genera una nueva institucionalidad.

56
Se constituye en un espacio de anclaje y encuentro entre los actores de origen
externos al territorio tanto pblicos como privados y de los actores con
asentamiento territorial pertenecientes al gobierno local, a la sociedad civil y al
mercado. As, tambin puede ser el factor de recuperacin y de nueva proyeccin
de la identidad nacional articulada a partir de la conjuncin de intereses y valores
comunes que conjugue su territorio como mediador entre la dimensin nacional y la
global.
El gobierno local puede proyectarse en este nuevo escenario a travs de una
autonoma enraizada (P. Evans, 1996) que le permita llevar adelante su rol
catalizador o estratgico de los procesos sociales y econmicos, vinculndose con la
sociedad civil y el mercado en aquellos espacios de intervencin que le permitan
promover alternativas sinrgicas desde su condicin de conector estratgico. Las
polticas activas que el gobierno local y las otras jurisdicciones estatales pueden
llegar a gestionar asociadamente en este proceso, cuentan para su mayor eficacia
con la posibilidad de ajustar las configuraciones organizacionales a las nuevas
exigencias de gestin, de emplear la planificacin estratgica de ciudades o la
planificacin estratgica institucional y tcnicas de mejora de los procesos
administrativos orientados todos ellos a recrear las capacidades estatales para
funcionar en los procesos asociativos a nivel local.
La alternativa del ingreso social se presenta como uno de los items de la discusin,
en el que pareciera destacarse un sesgo que pone el acento en la pobreza como
una cuestin determinada por problemas de ingreso y no de privacin de
capacidades. Este dilema frente a los fundamentos de la pobreza es universal, pero
si caracteriza a algn territorio con sobrados fundamentos es a Latinoamrica,
donde si bien la pobreza actual tiene que ver con los procesos de transformacin
del mundo del trabajo, tambin se vincula a un fenmeno estructural de arrastre
histrico en el que la privacin de capacidades es nota prioritaria.
As tambin, el ingreso social corre el riesgo de desprender a la economa de su
responsabilidad social y a hacer virar el acceso a los bienes y servicios para la
satisfaccin de las necesidades humanas, hacia la rbita estrictamente estatal, lo
que expone a la sociedad al riesgo de perder al mundo del trabajo como factor de
dignificacin y promocin humanas.
Frente a ello se propone aqu una poltica social universal como la educacin, la que
articulada con programas focalizados y compensatorios (alimentarios, salud,
capacitacin laboral a jefes/as de hogar desocupados, etc.), pueda transformar la
matriz de las polticas sociales de los aos 90 hacia un horizonte de integracin
social, de transformacin de las condiciones de la pobreza en nuevas oportunidades
de igualdad y justicia social, orientadas a recuperar el trabajo como factor de
asignacin y distribucin de la riqueza. A su vez esta propuesta, en la medida que
dota a las polticas sociales de un objetivo estratgico a largo plazo, ordenara la
racionalidad del sistema y el gasto de un modo distributivo.
Afirmbamos en la Introduccin que la pregunta a la que este artculo se propona
aportar elementos de juicio es la de si, como lo expresa Silvia Duschatzky (2001)
Los programas sociales, en el mejor de los casos, son sogas de auxilio, jams
pasaportes a las oportunidades sociales, econmicas y culturales que ofrece
aunque ms no sea la visibilidad- el nuevo orden mundial o si por el contrario
contienen grmenes de promocin e integracin social, capaces de comenzar la
reversin de los efectos negativos de los cambios de las ltimas dcadas, aportando
a la realizacin de la justicia social y de la persona humana mediada por los
territorios locales.

57
Al cabo del recorrido realizado hasta aqu y a partir de la concepcin que considera
como de mayor relevancia y factibilidad para el anlisis de polticas pblicas, una
correcta formulacin del problema, es que podemos reformular y precisar esta
pregunta en un rbol de tupido follaje:

Las lneas focalizadas de accin, constitutivamente ligadas a la intervencin en

los territorios locales, que proponen los programas sociales con la pretensin de
reparar los efectos negativos del modelo, son acaso, resultados del corrimiento
de la cuestin de la pobreza a los mrgenes de la poltica?
Simultneamente a la claudicacin circunstancial de la misin liberadora de la
poltica que las presentes tendencias en las polticas sociales parecen indicar, no
implica esto tambin resignar su significacin a un mbito tcnico?
La intervencin en una sociedad que profundiza su tendencia a la
fragmentacin no exige una intervencin poltica que subordine la tcnica como
condicin de la reversin de esta tendencia?
El fortalecimiento de las condiciones endgenas del desarrollo no implica, si la
relavancia de la poltica se considera decisiva para la promocin de la persona
humana como prioridad, recuperar el rol del Estado Nacional como garanta de
la igualdad de oportunidades para el conjunto del territorio, teniendo como
espacio de articulacin los territorios locales?
Mediada las condiciones de una vida buena para el pueblo, por la globalizacin
y su contrapartida de lo local (glocal), no ser necesario desde esta ltima
dimensin pasando por el Estado-Nacin y los bloques regionales, tratar de
desarrollar una actividad poltica que se reapropie del sentido universalista (un
orden mundial progresivamente ms justo y de mayor libertad para la persona
humana) de la poltica mediante estrategias como la de la educacin que la
viabilicen?
La gestin integral (diseo, implementacin y evaluacin) de las polticas
sociales en el mbito local, no implica el desarrollo de programas que actualicen
capacidades, tanto en la esfera civil como en las reas estatales especficas, que
permitan intervenir frente a problemas cambiantes con respuestas creativas y
novedosas?
La definicin de organizaciones estatales eficaces y eficientes en el rea social
a nivel local, no exige una voluntad poltica del decisor capaz de absorber y
valorar como propios la informacin, el conocimiento y las prcticas del personal
de planta, promovindolo y potenciando su propia capacidad para fijar lneas de
desarrollo estratgico de su rea e ir definiendo una autoridad social con ms
recursos de poder?
Sacar a la pobreza y a los sectores populares de la postracin y marginalidad
actual, llevndolos a un nuevo equilibrio de fuerzas con otros factores de poder,
no implica una voluntad para definir un modelo de intervencin social a nivel
nacional y regional que vincule a las polticas sociales con una nueva cara del
capitalismo, ms ligada a la produccin y menos subordinada al capital
financiero?
Las estrategias de desarrollo local no implican tambin una determinacin de
su poltica destinada a influir en el mbito central del poder poltico, correrse del
rol de beneficiario pasivo de las decisiones del poder central del que no debe
considerarse un mero apndice a partir de que la Nacin necesita asociarse a los
municipios para la ejecucin de sus polticas de un modo eficaz y eficiente?
Un nuevo liderazgo poltico a nivel local, no debera promover la constitucin
de subjetividad en la sociedad civil y en sus propios espacios organizacionales,
capaz de correrlos de una posicin en la que resultan actores pasivos,
objetivados, cosificados, y promover sus capacidades para influir en las
decisiones a partir de un anlisis que proyecte sus intereses junto al resto de los
actores?

58

Herramientas como la planificacin estratgica, el anlisis de poltica pblicas,

el anlisis organizacional, etc., no exigen una permanente reformulacin y
desarrollo terico que actualice su capacidad de intervencin y los adecue a las
cambiantes realidades locales?

59

BIBLIOGRAFA:
Esping Andersen: Los Tres Mundos del Estado de Bienestar. A. El Magnanim.
Espaa. 1993.
Cavarozzi, M.: Transformaciones de la Poltica en Amrica Latina
Comtemporanea. XIV Congreso de Sociologa. Caracas. Venezuela.
Offe, C.: Contradicciones del Estado de Bienestar. Alianza. Madrid. 1992.
Minujn y Cosentino: Crisis y Futuro del Estado de Bienestar en Minujn
compilador: Desigualdad y Exclusion. Losada-UNICEF. Bs. As. 1993.Rosanvallon, P.: La Nueva Cuestin Social. Manantial. Espaa. 1995.
Ozslak, O.: Estado y Sociedad: las Nuevas Reglas de Juego. I Congreso del
CLAD sobre Reforma del Estado y la Administracin Pblica. R. de Janeiro. 1996.
Bauman, Z.: La Globalizacin: Consecuencias Humanas. FCE. Bs. As. 1999.
Pgs.75/93.
ODonnell, G.: Otra Institucionalizacin en: Rev. Agora Nro. 5. 1996.
Sen, A.: Teoras del Desarrollo a Principios del S XXI. 1996.
Fitoussi, JP.: Mercados y Democracia: los Caminos de un Nuevo Contrato
Social en Carpio y Novacovsky: De Igual a Igual. FCE-SIEMPRO. Bs. As. 1999.
Subirats, J.: Anlisis de Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin.
I.N.A.P. Madrid. 1989.
Franco, R.: Los Paradigmas de la Poltica Social en Amrica Latina.
Conferencia Internacional sobre Pobreza y Exclusin Social. Costa Rica 1997.
PROAME: Diagnstico de la Situacin Social en Santa Fe. 2000
Amadeo, E.: Aprendiendo de los Fracasos. Mimeo. 2001.
Carpio y Novakovsky: La Cuestin Social de los Aos Noventa en la
Argentina: una Nueva Institucionalidad para las Polticas Sociales
Pblicas en Carpio y Novacovsky: De Igual a Igual. FCE-SIEMPRO. Bs. As.
1999.
Offe, K.: Un Diseo no-Productivista para las Polticas Sociales en Lo Vuolo
(compilador): Contra la Exclusin: La Propuesta del Ingreso Ciudadano. CIEPPMio y Dvila. Bs. As. 1997.
Norma Cohen y D. Arroyo: Cmo analizar la gestin social municipal? .
Programa Fortalecimiento de la Sociedad Civil (PFSC). Bs. As. 1999.
Lo Vuolo: A Modo de Presentacin en Lo Vuolo (compilador): Contra la
Exclusin: La Propuesta del Ingreso Ciudadano. CIEPP-Mio y Dvila. Bs. As. 1997.
Castel, R.: Vulnerabilidad Social, Exclusin: La Degradacin de la Condicin
Salarial en Carpio y Novacovsky: De Igual a Igual. FCE-SIEMPRO. Bs. As. 1999.
Cardarelli y Rosenfeld: Las Participaciones de la Pobreza Piados. Bs. As. 1998.
Bolsa de Comercio de Crdoba: 2000. El Balance de la Economa Argentina.
2001.
Duschatsky, S: Tutelados y Asistidos. Piados. Bs. As. 2000.
Galeano, Eduardo: Las Venas Abiertas de Amrica Latina. Siglo XXI. Bs. As.
1975.
SIEMPRO: Curso Semipresencial de Posgrado de Poltica y Gerencia Social
para las Provincias de la Regin Centro. 1999.
Isuani, A.: Para una Poltica de Ingreso Social en la Argentina. Mimeo.
2001.
CTA: El Seguro de Empleo y Formacin. ATE. 2001.
DelNet, OIT. 1998
Evans, P.: El Estado como Problema y como Solucin en Rev. Desarrollo
Econmico Nro. 140. 1996.