1

David A. Rochefort y Roger W. Cobb

Definicin de problemas, acceso a la agenda y escogencia de poltica.

La definicin de problemas es fundamental para la elaboracin de polticas pblicas, por estar
interrelacionada con el proceso poltico en las actividades de iniciacin de asuntos, diseo de
programas y la promulgacin legislativa. Sin embargo, la definicin de problemas es un constructo
analtico poco maduro, que solamente ha producido un monto moderado de investigacin sin un
marco coherente compartido. A fin de responder a esta deficiencia, este artculo examina
sistemticamente los orgenes, elementos y consecuencias de la definicin de problemas, y
relaciona esta discusin con la literatura previa en el rea, con los desarrollos actuales de la
formulacin de polticas y con las necesidades futuras de investigacin.
El proceso de la formulacin de polticas a menudo se ha pintado en trminos de una secuencia
lgica natural. A travs de la acumulacin de informacin, emerge una condicin social
problemtica y esta es documentada. A continuacin, los servidores pblicos tienen que diagnosticar
el problema y sus causas y responder tan eficientemente como les sea posible a travs de medios
como la promulgacin de leyes y reglamentos. La atencin contina hasta que se alivia la situacin.
Esta perspectiva de racionalidad ha sido usada por muchos que describen el proceso de gobierno
y aparece en la literatura de disciplinas tan variadas como la economa, la ciencia poltica, la
gerencia, la administracin y el presupuesto. (Dye, 1984: 31).
Sin embargo, la evidencia emprica continuamente refuta esta versin. Por ejemplo, a menudo hay
discrepancias entre los niveles de la seriedad de un problema y el nivel de atencin que se le dedica.
Lineberry (1981: 301-4) demostr la discrepancia, a travs del tiempo, entre el nivel oficial de
pobreza y la percepcin que el pblico tena sobre la pobreza, como un problema importante que
enfrenta su pas. l concluy que habra otros factores, adems de las condiciones objetivas, que
podan ser responsables de la situacin de un asunto. Algunos de estos factores, presentes en esta y
otras reas de polticas pblicas, incluyen la intensidad de la promocin, la apertura de los lderes
hacia ese asunto y la prominencia de otros problemas que pudiesen competir por atencin.
No solamente hay un grado de arbitrariedad respecto a lo que se toma como un problema serio, pero
adems, frecuentemente, hay controversia en torno a cmo se comprender un asunto dado. Como
ha escrito Dery (1984: xi), los problemas no existen all afuera; no son entidades objetivas por s
mismas. Cuando se habla sobre la polucin, hasta temas como el abuso de la infancia, el SIDA, el
analfabetismo, existen percepciones divergentes de los orgenes, impactos, y significaciones dentro
del contexto societal, de un problema. El uso del lenguaje es crtico para determinar qu aspecto de
un problema ser examinado (Stone, 1988; Baumgartner, 1989). La retrica puede ayudar a alojar
una comprensin particular de un problema en las mentes del pblico y los protagonistas. Sin
embargo, incluso si una concepcin se las arregla para ser la dominante en un momento dado, esta
interpretacin puede ser desalojada posteriormente, alterando de modo efectivo la sustancia del
problema en el que se trabaja. Cuando se la examina en un lapso de tiempo suficientemente largo,
esta patrn evolutivo de la transformacin de los asuntos es quizs ms bien la regla que la
excepcin dentro de nuestro dinmico ambiente poltico.
A pesar de que la toma de decisiones racional, en un sentido estricto, casi nunca se da en el
gobierno, el modelo de racionalidad sigue siendo importante para el propsito analtico, ya que
ayuda a identificar las barreras a la racionalidad. Contribuye a preguntar por qu la formulacin de
polticas no es un proceso ms racional? (Dye, 1984: 32). Y ha sido primordialmente en respuesta
a esta pregunta que los modelos alternativos de toma de decisiones, que se centran en presiones
polticas, limitaciones de tiempo y conocimientos, operaciones burocrticas, etc. han sido
elaborados (Lindblom, 1959; Allison, 1971; Lowi, 1979). Estas perspectivas alternativas son muy
1

Rochefort y Cobb (1993) Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice. Policy Studies Journal. Vol. 21, N 1, 1993. (56-71). Traducido por Gabrielle Guern Josko.

tiles, pero ninguna de ellas trata lo que es quizs la fuente fundamental de los fenmenos polticos
no-racionales: la naturaleza intersubjetiva de la experiencia social y su impacto, tanto en la
aparicin de un asunto como en la formulacin de polticas. Tan solo recientemente se ha
comenzado a acumular un cuerpo de investigacin en este tema, bajo la rbrica acadmica de
estudios sobre la definicin de problemas. Hogwood y Gunn (1984: 109) definen este trmino
como abarcando los procesos por los cuales un asunto (problema, oportunidad o tendencia) ha sido
reconocido como tal y se ha insertado en la agenda de polticas pblicas, y es percibido por las
distintas partes interesadas; como es explorado, articulado, y posiblemente cuantificado, y cmo en
algunos -aunque no en todos-, se le da una definicin autoritaria o por lo menos aceptable
provisionalmente, en trminos de sus causas, componentes y consecuencias probables.
El propsito de este trabajo es organizar, clarificar y elaborar sobre esta perspectiva emergente en
torno a la definicin de problemas. Los objetivos especficos son los siguientes: a) examinar la
naturaleza maleable de los asuntos pblicos, sobre la cual depende todo el proceso de la definicin
de problemas; b) considerar algunos tipos comunes de la definicin de problemas como formas de
descripcin con poderosas consecuencias para el acceso a la agenda y para el diseo de polticas; c)
en un campo de trabajo dominado por estudios de caso estrechos, dar un conjunto amplio de
ejemplos de la escena poltica contempornea para ilustrar el significado cotidiano y penetrante de
la definicin de problemas; y d) fijar un plan de investigacin que contine trabajando sobre los
elementos y ramificaciones de la definicin de un problema. Para proveer la fundamentacin
necesaria, comenzamos revisando la contribucin de los dems a la creciente literatura en este rea.
Los temas de trabajos previos
El concepto de la definicin de problemas ha evolucionado principalmente de dos lneas de trabajo
distintas. El primero viene de aquellos que estudian el conflicto social. Uno de los mecanismo
claves para ganar ventaja en un conflicto social es la hbil interpretacin de un asunto para explotar
mejor los intereses de quien lo promueve. Como escribi Schattschneider (1960:66) hace unos 30
aos: La definicin de las alternativas es el instrumento supremo del poder. Como no hay una
definicin fija de un asunto, est sujeta a las maniobras interpretativas de los protagonistas. Bajo
esta perspectiva, el conflicto social se convierte en un proceso de definiciones de problemas
sucesivas y en competencia, propuestas por lados opuestos que buscan ventajas y la expansin del
asunto.
Una segunda tradicin viene de aquellos que argumentan que no hay una realidad social objetiva,
que de hecho todas las versiones son creadas socialmente. Como escriben Cobb y Elder (1983: 172)
Los problemas de poltica no son dados, ni son cosa de los hechos de una situacin, son cosas de
interpretacin y definicin social. En un mundo complicado, la gente busca categoras o modos de
darle sentido a los fenmenos complejos. La definicin de problemas es un modo de organizar la
informacin y darle un significado personal, aunque, como afirma Combs (1981: 55) la realidad
siempre es ms compleja, incipiente, contradictoria e inexplicable que nuestras imgenes y
metforas de ella. Blumer (1971: 301) aclara la conexin entre este proceso y el de formulacin de
polticas al notar que [los( problemas sociales se encuentran en -y son producidos por- un proceso
de definiciones colectivas. El proceso de definicin colectiva es responsable por la emergencia de
problemas sociales, el modo en el que se ven, se enfocan y se consideran, el tipo de plan que se
establece para remediarlos y la transformacin de este plan en su aplicacin.
Algunos trabajos ms recientes en la definicin de problemas se han centrado en cuatro temas
principales, y parte de la investigacin se ajusta a ms de uno. El primero prioriza la causalidad.
Qu produjo el problema? De donde vino? Aqu, los analistas han examinado como la
responsabilidad se atribuye a un individuo, grupo, tecnologa, etc. con un sesgo marcadamente
negativo. En este orden de ideas, Stone (1989:293) nota que los jugadores rivales pelean en torno a
las explicaciones de culpabilidad, y el proceso se asemeja un forcejeo entre los actores polticos
que postulan distintas teoras causales. Similarmente, Edelman (1988: 17) comenta que evocar el
origen de un problema es asignar culpas o alabanzas. Aplicando estas nociones al estudio del cierre
de plantas fabriles, Port (1990) descubri que las comunidades afectadas daban tres explicaciones

alternativas al problema: fallas gerenciales, costos laborales altos y condiciones cambiantes del
mercado. El modo como los actores locales respondieron a estas dislocaciones econmicas
dependi significativamente de la interpretacin que se adopt.
Los argumentos causales conducen a un segundo tema, ms amplio, en la literatura contempornea.
Aqu el foco es la imagen general del problema. Nimmo (1974: 9) identific la imagen como una
representacin subjetiva de algo percibido previamente. Not cuatro componentes: perceptuales
(observacin directa), cognitivos (interpretando el referente), afectivos (sentimientos) y innatos (el
potencial de accin). Rochefort (1986: 133-6) aplic este enfoque al estudio de polticas de
bienestar social, mostrando que cada problema de poltica tiene distintos elementos que lo
distinguen: causacin, naturaleza, extensin del problema y caractersticas del grupo afectado. Otros
han examinado el encapsulamiento de problemas enteros en frases simples, que evocan
reconocimiento y respuesta instantneos. De este modo, los problemas se pueden comprimir en
trminos simblicos usados por cada lado que pelea por una ventaja efectiva a travs de imaginera
efectiva. Jones y Baumgartner (1989) encontraron que la batalla sobre el poder nuclear fue volteada
completamente cuando los smbolos originales de eficiencia y progreso fueron sustituidos por
aquellos de peligro y costos. Dingdon (1984) explic cmo las disputas en torno a temas de
transporte y de salud que se daban en Washington giraban parcialmente en torno a los smbolos
correspondientes a las alternativas de poltica, smbolos que en cierto sentido se convirtieron en esas
alternativas.
Un tercer tema en la literatura enfatiza cmo la definicin de un problema depende no tanto del
problema en s, sino en qu es lo que se va a hacer al respecto. As, algunos creen que las soluciones
determinan cmo se van a definir los problemas. Wildavsky (1979: 42) ha argumentado que los
servidores pblicos no se toman en serio un problema a menos que haya una propuesta de curso de
accin que lo acompae. En este sentido, la solucin engendra el problema. Tal como l afirma,
[un( problema est unido a una solucin; un problema es un problema solo si algo puede hacerse al
respecto. Ms an, Wildavsky predice que, si se implementa, cualquier solucin propuesta crea un
conjunto nuevo de asuntos, de modo que un problema pblico nunca muere realmente. Elder y
Cobb (1984: 24) tambin observan que la disponibilidad de soluciones hace que los problemas
sean posibles. Los trminos solucionar y solucin son necesariamente relativos, ya que la
mayora de los analistas que adoptan esta perspectiva no creen que los problemas son, en un sentido
final, solubles.
Un cuarto enfoque sobre la definicin de problemas dirige la atencin a aquellos que estn
definiendo el problema, en particular, a una persona, grupo o inters que se las arregla para hacer
del asunto su coto y para mantener las definicin alternas fuera de juego. Gusfield (1981: 10-11)
desarroll la nocin de propiedad del problema, haciendo una analoga con las caractersticas de
propiedad como control, exclusividad, transferibilidad y prdidas potenciales. Quines son
entonces los propietarios de problemas en la poblacin? Generalmente son gente con un status
especial y cierto nivel educativo (generalmente profesionales) que son altamente respetados.
Polticamente, la clave est en quien es visto como el que tiene la legitimidad de tratar un asunto
que necesita la intervencin pblica.
Los anteriores trabajos todava dejan brechas de importancia en el estudio de la definicin de
problemas. Por ejemplo, no se le da suficiente atencin a las distintas dimensiones de la descripcin
de los problemas, incluyendo no solo el problema de la responsabilidad, sino tambin otras
atribuciones. Tampoco se ha estudiado adecuadamente la relacin entre la definicin de los
problemas y los resultados en trminos de polticas. Tambin quedan preguntas sobre la conexin
entre las definiciones de problemas y el proceso de fijacin de agenda, por los cuales los asuntos
adquieren o pierden prominencia poltica. Weiss (1989: 118), al examinar la naturaleza cambiante
de los formularios y planillas gubernamentales como un asunto pblico -desde las necesidades de la
burocracia de recoger informacin estandarizada de muchas fuentes hasta la evidencia de la
intrusin del gobierno- observ correctamente que la definicin de problema est relacionada con el
acceso a la agenda, pero no es un sinnimo. Sin embargo, todas estas preocupaciones son distintos

reflejos de la fluidez de los asuntos de polticas, un tema que merece ms atencin.

Por qu son los asuntos pblicos tan maleables?
La primera cosa que hay que notar de la maleabilidad de los asuntos pblicos -lo abiertos que son a
interpretaciones rivales y a distorsiones en los hechos- es que no son nicos en esto. Vivimos en un
mundo complejo, fundamentalmente misterioso, en el que somos bombardeados por ms estmulos
de los que pueden ser procesados conscientemente, y la comprensin a fondo comnmente solo se
logra en reas especializadas, en las que ha habido estudios o experiencia por un largo tiempo. El
decir, que nuestras vidas se forman bajo el impacto de asociaciones y significados que no
necesariamente elegimos ni hacemos Sederberg, 1984: 5) es exponerlo modestamente. Ms an,
como Simon (1985) ha explicado, la gente solo tiene una capacidad limitada para procesar mucha
informacin, y recibimos constantemente ms datos. La tendencia natural es enfocar a corto plazo y
en aquellos puntos particulares que logran captar nuestra atencin.
Los psiclogos cognitivos distinguen entre las realidades generales y fenomenales. Las
generales se refieren a las bases reales de la existencia. Las fenomenales a la constelacin de
pensamientos, percepciones y sentimientos que conforman la realidad construida de cada
persona (Wegner y Vaallacher, 1977: 4). El ambiente fsico, el comportamiento de los dems,
incluso las propias cualidades del individuo, entran en esta construccin y se toman como verdad.
Hogwood y Gunn (1984: 109) usan esta idea polticamente y afirman que cada uno de nosotros
crea su propia realidad, y esto es verdad sobre todo en el modo en el que identificamos los
problemas o asuntos y los interpretamos y relacionamos con nuestro mapa mental de una situacin
ms amplia.
Los procesos de percepcin y de argumentacin (Majone, 1989) estn en la base del aspecto
fenomenolgico de los asuntos pblicos. Son mltiples influencias que operan simultneamente,
dentro de cadenas secuenciales, y como parte de estructuras jerrquicas, trasmitiendo lo intrincado
de la solucin de problemas sociales. En un cuadro de muchas influencias posibles, el seleccionar
unos factores y excluir otros es un acto de explicacin que promueve agresivamente una versin
particular de la realidad. Brewer y deLeon (1983: 89) afirman que con la complejidad en aumento,
se incrementa el nmero y la diversidad de las interpretaciones del sistema, en parte por las visiones
sesgadas y distorsionadas que los individuos afectados traen consigo al contexto del problema. En
el siguiente prrafo, el economista Ellwood (1989: 8) fija algunos factores alternativos que podran
explicar la falta de recursos en el caso de una familia de dos padres:
Supongamos que encontramos que una familia de dos padres con tres nios es pobre, a
pesar de que el padre trabaja a tiempo completo. Cul es la causa de la pobreza de la
familia? Uno podra decir que el salario del padre es muy bajo, que la madre no est
dispuesta a trabajar, que la familia no puede encontrar guarderas para los nios que pueda
costearse, que la familia fue irresponsable al tener hijos que no podan mantener, o que el
padre no obtuvo suficiente educacin o no ha trabajado lo suficientemente duro para
obtener un trabajo bueno. Incluso si hablsemos con la familia, es posible que no
pudisemos ponernos de acuerdo sobre una razn verdadera.
Es obvio que para cada uno de estos puntos de vista hay quienes los adhieren fervientemente y que,
en consecuencia, apoyan distintas polticas y soluciones.
A menudo, la seleccin de qu variables independientes enfatizar en una situacin complicada, rica
en explicaciones, depende del nivel de anlisis del observador. En un continuo desde el
comportamiento individual y micro hasta las fuerzas macro sociales dnde enfoca su atencin el
que define el problema? Los medios de comunicacin han informado que los hombres de color en
los Estados Unidos estn ms involucrados con el sistema judicial criminal que otros subgrupos en
la poblacin, aproximadamente un cuarto de los que tienen alrededor de 25 aos estn en prisin o
en libertad condicional (Black, 1990). Para explicar estos datos, un observador podra subrayar el
comportamiento irresponsable e inmoral de los individuos involucrados, mientras que otros
enfatizaran las desventajas econmicas especiales que enfrenta la comunidad negra, cuya tasa de

pobreza es tres veces mayor que la de la poblacin en general.

La medicin es un proceso que siempre involucra discrecin e inconsistencia. No hay dos analistas
que se acerquen a la tarea de calibrar la magnitud de un problema social, su tasa de cambio o su
distribucin, exactamente en el mismo modo. El que exista o no un problema, cun grave sea, quin
o qu es responsable de l, y cules son las tendencias futuras, son todas percepciones que pueden
depender de los enfoques de medicin que se usen.
Abundan los ejemplos. Qu tal el asunto de los nacimientos ilegtimos entre los no blancos, que a
veces son considerados una calamidad social contempornea en los E.U.A? Acaso las cifras
justifican esta preocupacin? Depende de qu escogemos mirar. Mientras que los nacimientos
ilegtimos como proporcin de todos los nacimientos en esta poblacin han aumentado
drsticamente, esto es principalmente porque ha descendido el nmero de mujeres no blancas
casadas que dan a luz. Realmente la tasa de mujeres no blancas solteras que dan a luz ha aumentado
muy poco en la ltima dcada (Ellwood, 1989: 68-9). La tasa de pobreza, un indicador
socioeconmico primordial, tambin ha sido objeto de discusin en trminos de cmo se mide
(DeParle, 1990a). Entre las distintas crticas, est la de que no toma en cuenta de modo apropiado la
inflacin anual en los costos no alimentarios, como la vivienda, y que ignora factores como el valor
monetario de las asistencias que se reparten en especia. Dependiendo del mtodo que se aplique
para calcular, el nivel de pobreza nacional estar entre 9% y 18% (la tasa oficial es de alrededor de
13%). Anlogamente, resulta difcil evaluar los xitos de los programas antidrogas por la relevancia
que se le de a un conjunto de mediciones alternativas, incluyendo captura de cargamentos, tasas de
tratamiento, arrestos, homicidios relacionados a la droga, y el uso de estimados (Ayres, 1990), sin
mencionar las distintas estrategias y objetivos de la poltica antidroga (Sharp, 1990). Las
conclusiones varan marcadamente dependiendo en qu nmero se usa.
Decidir de qu se trata realmente un asunto es, en cierto modo, un ejercicio de priorizacin.
Algunos asuntos requieren que se escoja entre los intereses de dos o ms grupos afectados. Los
votantes de Aspen, Colorado, en un referndum sobre la prohibicin de ventas de abrigos de piel,
afirmaron que el uso de la piel de los peleteros era ms importante que los derechos de las criaturas
cuya piel era usada (Johnson, 1990). No todos los asuntos implican cuestiones de vida o muerte
para una de las partes afectadas, pero muchos terminan implicando la ponderacin de las
pretensiones de rivales identificados. O las escogencias de prioridades pueden ser sobre valores
abstractos, como el debate sobre el aborto, en el que se escoge entre la libertad de escoger y el
derecho a la vida. Otro tipo de escogencia de valores tiene que ver con la tolerancia de
consecuencias adversas alternativas. El debate sobre la lluvia cida, por ejemplo, no ofrece
soluciones indoloras. Si se permite a los fabricantes que produzcan emisiones dainas, a fin de
mantener la productividad econmica, se est afectando el ambiente. Pero las regulaciones duras
implican el riesgo de generar desempleo y estancamiento econmico general. Los intercambios
difciles de esta naturaleza aparecen en muchas reas de las polticas pblicas, y requieren la
valoracin tica tanto como la econmica, valoraciones que dan forma directamente a la definicin
de los problemas.
La definicin de problemas como la descripcin de problemas.
Cmo apareci una condicin social angustiosa? Qu caractersticas claves distinguen este
problema de otros asuntos sociales y guan el diseo de los remedios especializados? Cules son
las caractersticas del grupo identificado con, o afectado por, el problema? Cul es la naturaleza de
la solucin apropiada? es factible?
Al interpretar la realidad social, la definicin de los problemas es una expresin poltica que
presenta respuestas a todas estas cuestiones esenciales en la formulacin de polticas. Sin embargo,
apenas hemos comenzado a delinear las categoras principales de la descripcin de problemas y sus
opciones comunes (e.g. Peter, 1986: 45-56; Hogwood & Gunn, 1984: 108-27). La Tabla 1 presenta
un mapa vial para este anlisis, que resume tanto el trabajo existente en esta rea como unas
adiciones. Discutiremos los ejemplos presentes con ms detalles.

Tabla 1
Una anatoma de la descripcin de problemas
Dimensin del problema
Causa del problema

Naturaleza del problema

Severidad
Incidencia
Novedad
Proximidad
Crisis
Caractersticas de la poblacin
afectada pohr el problema
Orientacin fines -medios del
definidor de problema
Naturaleza de la solucin

Opciones
personal - impersonal
intencional - accidental
se asigna culpa - se evita culpar
simple- compleja
grados de severidad
creciente, estable o descendiente
patrones sociales: por clase, poblacin, cohorte,
edad, etc.
sin precedentes - familiar
de relevancia personal una preocupacin social general
crisis - no crisis
emergencia - no emergencia
meritoria - no meritoria
merecedora - no merecedora
familiar - extraa
simpattica - amenazante
instrumental - expresivo
disponible - inexistente
aceptable - objetable
se puede comprar - demasiado costoso

Causacin del problema

Invariablemente, el modo como se define un problema incluye algn pronunciamiento sobre sus
orgenes. Como se not previamente, la cuestin de la culpabilidad es uno de los aspectos ms
estudiados de la definicin de un problema. Una distincin es si atribuye un problema a causas
personales o impersonales. De hecho, gran parte del debate tradicional entre el liberalismo y el
conservadurismo puede ser explicado por el nfasis relativo que se da a estas dos perspectivas
rivales. Por ejemplo, considrese lo que se ha dado en llamar el problema de los marginales.
Aquellos en la izquierda resaltan fallas en los sistemas econmicos y culturales, mientras que
aquellos en la derecha citan comnmente la falta de esfuerzo individual. (DeParle, 1990a). En el
campo de la tecnologa, se le ha dado mucha importancia al papel de los errores humanos, versus
los errores de equipo, para dar cuenta de fallas complejas de sistema, como en las plantas de poder
nuclear. Si se atribuye a los errores humanos, es ms probable que se exijan estndares y
regulaciones ms fuertes, ya que la responsabilidad no est atada al desempeo capacidades
humanas idiosincrticas.
El juicio que recientemente se le hizo al capitn del barco tanquero (petrolero) Exxon Valdez,
Joseph Hazelwood, fue un ejercicio muy visible sobre la escogencia de dnde asignar la culpa de
una catstrofe social (New York Times, 1990b). La fiscala del gobierno argument que el derrame
de 11 millones de galones de petrleo crudo en el Estrecho Prince Williams, de Alaska, fue el
resultado de la intoxicacin e imprudencia de Hazelwwod cuando guiaba su barco por el canal. Sin
embargo, contradiciendo mucha de la publicidad negativa del juicio, Hazelwood fue eventualmente
absuelto de estos cargos, y fue convicto solo de un cargo menor de negligencia. Subsecuentemente,
este juicio le ha dado impulso a la causa de aquellos que argumentan que la sociedad debe
6

concentrarse no en la bsqueda de chivos expiatorios individuales, sino en la mejora de los

mecanismos para la prevencin y limpieza de derrames de petrleos, incluyendo, entre otras
medidas, mejores diseos para los tanqueros y sistemas ms rpidos de respuesta a derrames.
Pensar en trminos causales parece ser una propensin humana arraigada. Cuando ocurre un evento,
una respuesta inmediata es identificar las razones subyacentes del mismo. Stone (1988) se refiere a
la distincin entre las causas accidentales y las intencionales. Las causas intencionales son descritas
como una accin humana con propsitos, diseada para lograr un resultado particular. En el caso de
la confeccin de polticas pblicas, si la accin se percibe como exitosa, se la etiqueta como
racional; si no es exitosa, se busca la fuente de la falla, a menudo asociada con nociones como
vctimas y conspiraciones. Las causas accidentales tienen que ver con la intervencin natural,
el resultado de accidente y destino. Independientemente del agente percibido, las distintas partes
de un asunto actan como si estuvieran tratando de encontrar la verdadera causa, pero estn
siempre luchando para influir sobre qu idea se selecciona para guiar la poltica. (Stone, 1988:
149-54). Una vez que el pblico ha identificado una parte culpable, se siente defraudado si no se le
castiga de modo apropiado. As, los datos de encuestas recientes muestran que la mayora de los
ciudadanos creen que los propietarios y gerentes son los ms responsables del desastre de ahorro y
2
prestamos , y hay una insatisfaccin generalizada por las acciones para depurar el sistema, que han
mandado pocos culpables a la crcel. (Nash, 1990).
Algunos problemas son definidos de manera muy simple, especificando agentes causales
individuales. Para otros se toman en cuenta una variedad de influencias. Las definiciones de
problemas de estos dos tipos pueden predisponer al sistema poltico hacia resultados diferentes.
Generalmente, estrechar el foco a solo uno o dos factores causales es una seal de que el que define
el problema est listo para tomar accin inmediatamente. Por otro lado, las formulaciones ms
complejas (Stone, 1988: 142-4), pueden representar un intento para evitar una respuesta pronta. Al
verse avasallados con la pobremente comprendida interaccin de muchas causas, los formuladores
de polticas pueden simplemente alzarse de brazos y afirmar que es absurdo intervenir en ese
momento. Pueden recomendar un estudio ms profundo como salida. Sin embargo, hay excepciones
importantes a este patrn comn. Las explicaciones multicausales y las soluciones multifacticas
que estas engendran pueden estar entre los esfuerzos de poltica ms sofisticados, y tambin entre
aquellos que tienen la oportunidad ms grande de lograr apoyo. (Light, 1985).
Naturaleza del Problema
Un problema social puede ser representado a lo largo de muchas dimensiones distintas a la de
causalidad. La atribucin de estas caractersticas aumenta o disminuye las probabilidadades de que
se tomen acciones pblicas y prefigura aspectos claves del diseo de la polticas.
Severidad
Una dimensin descriptiva crucial es la severidad, es decir, cun serios se considera que son un
problema y sus consecuencias. Acaso este asunto merece espacios en una agenda pblica repleta?
Para que un asunto adquiera un status de alta prioridad, ayuda el hecho de que el mismo afecte a un
gran nmero de personas. Por otro lado, el que haya impactos devastadores sobre unos pocos puede
hacer que un problema se vuelva merecedor de atencin. El grado de severidad se convierte en un
asunto polmico, ya que este aspecto de la definicin de problemas es clave para capturar la
atencin de los servidores pblicos y los medios de comunicacin.
Recientemente se ha producido un debate de este tipo alrededor de un conjunto de asuntos
ambientales, donde los participantes estaban vehementemente en desacuerdo sobre los llamados
hechos objetivos. Un buen ejemplo de esto es el tema del calentamiento global (Sabecoff, 1990a).
La administracin Bush, aunque admite la existencia del problema, oficialmente tiende a
caracterizarlo como lejos de ser catastrfico, que no merece medidas correctivas tan fuertes que
daen la economa. Sin embargo, algunos oponentes, dentro y fuera del gobierno, advierten que la
situacin ya es grave y que amenaza con ser desastrosa. Por ello, critican a la administracin por su
2

Una crisis del sistema de entidades de ahorro y prestamos que se di durante la administracin de Bush, que consiti en la quiebra de un gran nmero de ellas. N.T.

postura cautelosa. Otro tema ambiental que suele acompaar al anterior, el invierno nuclear, ha
estimulado un debate de una severidad similar (New York Times, 1990a). Bajo los escenarios ms
aterradores, un enfrentamiento nuclear podra producir un desastre ambiental que conducira a la
extincin de la vida humana sobre la tierra. Contradiciendo este argumento, hay quien piensa que
esta visin es alarmista, afirmando que todava hay que hacer muchas investigaciones para poder
esbozar los probables impactos del uso de estas armas.
Incidencia
La incidencia de un problema social es una importante dimensin descriptiva que representa el
rango general de la gente que sera afectada, as como de los grupos que estn bajo riesgo de un
modo desproporcionado. Y como otros aspectos de la definicin de problemas, la incidencia
tambin puede ser un asunto debatible, que mezcla aspectos polticos y la inforrmacin disponible.
A veces el asunto es respecto a cmo cambia con el tiempo, es decir, el problema est
disminuyendo, est estable o esta aumentando? y si est aumentando, a qu tasa? Las proyecciones
lineales o exponenciales son las ms amenazantes y, cuando se aceptan como vlidas, tienden a ser
las que crean ms presin para que haya una intervencin gubernamental rpida. Cuando aparecen
nuevas proyecciones de este tipo, logran mucho espacio en la prensa. Algunos ejemplos recientes
incluyen unas espantosas proyecciones sobre la tasa de deforestacin global (Shabecoff, 1990b), los
problemas de trnsito que sobrevendrn en Nueva York debido al gran aumento en el nmero de
patentes de vehculos registrados (Levine, 1990), y la existencia de una tendencia a que disminuya
la seguridad en las aerolneas. Sin embargo, mucho depende de cmo se agrega y presenta la
informacin respecto a tales situaciones; podemos ver esto en el ltimo caso, cuando observamos
un aumento en el nmero absoluto de accidentes areos, pero una tasa declinante de accidentes
respecto al nmero total de vuelos.
Los patrones de incidencia a travs de la sociedad tambin pueden pintarse de distintos modos. A
veces se enfoca la dimensin de clase social del asunto. Nelson (1984, p.l 15) demostr que la
asociacin entre el abuso infantil y las preocupaciones basadas sobre la clase social tuvieron
efectos duraderos sobre la forma que tom la poltica respecto al abuso infantil. Durante la
administracin de Bush, una disminucin de los impuestos sobre ganancias de capitales tambin fue
enfocado como un asunto de clase (Wehr, 1989). Los oponentes la etiquetan como un regalo a los
ricos, mientras que los que apoyan esta medida desafan esta interpretacin al predecir una situacin
econmica que beneficiara a toda la sociedad a travs de ms puestos de trabajo y una mayor
recaudacin fiscal. Por otro lado, se puede identificar un asunto social con una cohorte generacional
determinada. Un asunto emergente que enfatiza el uso de la edad como un indicador que define su
incidencia es el modo como hoy se ve el aumento de la pobreza infantil (Preston, 1984), al tiempo
que las tasas de pobreza entre miembros de la tercera edad han bajado de un modo dramtico.
Novedad
Cuando se describe un asunto como nuevo o sin precedentes, esto puede originar un nmero de
efectos. Uno de ellos, por supuesto, es que logra ganar atencin. Entonces, en la medida que pasa el
tiempo y se desvanece la novedad, el pblico y los medio de comunicacin se aburren con el asunto
y se distraen (Downs, 1973; Bosso, 1989). Pero los asuntos que no han sido visto antes son difciles
de conceptualizar y no tienen soluciones familiares. As, surge una tensin en la medida que se le da
publicidad al asunto y los espectadores estn a la espera de una solucin y no existe todava un
consenso dentro del sistema poltico respecto a cmo enfocar el problema. Por ejemplo, cuando
aparece una nueva droga que promete en el tratamiento de un problema de salud serio como el
SIDA, es comprensible que el pblico y las autoridades se exiten. Sin embargo, las nuevas drogas
traen riesgos potenciales adems de sus beneficios, y estos deben ser evaluados cuidadosamente a
travs de un proceso que muchos critican como lento (Groopman, 1989). Otros avances mdicos
tienen dificultades similares, como por ejemplo la investigacin gentica. Cada nuevo
descubrimiento conlleva una serie de preocupaciones prcticas y ticas que requieren ser analizadas
y discutidas.

Proximidad
Cuando decimos que un asunto tiene proximidad estamos afirmando que afecta de un modo cercano
o directo a los intereses de una persona. Si se llega a presentar esta dimensin de un modo
convincente, los miembros de la audiencia se preocuparn y puede que lo expresen polticamente.
Es por esto que los que traen a la luz pblica un asunto constantemente tratan de expandir su base
afirmando que este tiene relevancia para las personas a quienes se dirigen. Desde ese punto de vista,
no puede sorprendernos que la Comisin Nacional de la Niez, al emitir su nuevo informe sobre la
pobreza, describiese el problema no solo en trminos de tragedias personales, sino tambin como
una estremeciente tragedia nacional. Afirmaba el presidente del panel, John Rockefeller IV, la
salud y vitalidad de nuestra economa y nuestra democracia estn cada vez ms en peligro. El
profesor de Harvard, T. Berry Brazelton aadi: Sabemos que estos muchachos nos van a costar
miles de millones en el futuro. Ellos van a ser los terroristas del futuro. (New York Times, 1990c,
p.A.22).
Crisis
Crisis quizs sea uno de los trminos ms usados en el lxico poltico norteamericano. Se aplica
para denotar una situacin en la que hace falta accin correctiva desde hace tiempo, que se
encuentra en terribles circunstancias. La lnea que divide a un simple problema de una crisis es en
realidad bastante difusa, y una que los que abogan por un asunto tienden a cruzar retricamente
cuando ven que el impulso de su causa est disminuyendo. El dficit nacional es ejemplo de un
asunto que se ha asociado frecuentemente con el trmino crisis, aunque no todos los polticos o
economistas estn de acuerdo en que esa etiqueta sea apropiada al caso (Ortner, 1990). En 1986, la
muerte de dos atletas prominentes debido a una sobredosis de droga, sumada a la aparicin de una
nueva forma de cocana, ayudaron a convertir el problema del consumo de drogas en un asunto de
magnitudes crticas. Sin embargo, irnicamente, hay evidencia de que en ese momento el uso de
drogas estaba descendiendo. (Baumgartner, 1989, pp. 201-216).
Un trmino que a menudo se usa como sinnimo de crisis es emergencia. Cuando discutan el
problema de los sin-techo, Lipsky y Smith (1989) explicaron cmo la definicin del problema como
una emergencia ha permitido que haya respuestas rpidas, pero tambin ha tendido a producir
soluciones paliativas, tales como albergues transitorios, en vez de reformas ms profundas y a largo
plazo relacionadas con la vivienda, desempleo y atencin a la salud mental.
Caractersticas de la poblacin afectada por el problema
No solo se le da definiciones descriptivas a los problemas, sino tambin a los individuos o grupos
afectados. Esto ocurre sobre todo cuando se hacen polticas de asistencia social, cuyos propsitos
sean transferir recursos o darle servicios a sectores especficos de la poblacin. La voluntad poltica
para hacer estos compromisos generalmente se ve condicionada por las percepciones societales
sobre la gente que va a ser beneficiada. Ms an, el equilibrio entre la asistencia en el diseo de la
poltica - lo que es una dimensin importante del uso de los instrumentos de poltica del gobierno
(Schneider & Ingram, 1990) - viene dado por cun positivas o negativas son estas percepciones.
Hay varios ejes actitudinales que ayudan a estructurar las impresiones agregadas. El grupo es
meritorio (o merecedor) de asistencia? El tema subyacente a esta pregunta es la nocin recurrente
de culpabilidad. Los miembros del grupo son vistos como extraos o como familiares. Los
desviados sociales y otros miembros de grupos marginales no reciben la misma consideracin que
recibiran personas con las cuales el pblico se identifica fcilmente. Un asunto relacionado con este
es la distincin entre las poblaciones percibidas con simpata y aquellas percibidas como amenaza.
Rocherfort (1986) us estos atributos para dar cuenta de las distintas formas de intervencin pblica
hacia grupos como los ancianos, los desempleados y empleados pobres, y los enfermos mentales.
Usando datos de opinin pblica, Cook (1979) tambin demostr un nexo entre lo favorable de las
actitudes hacia distintos grupos y el apoyo popular hacia el darle ayuda a los mismos. Ella concluye
que en ausencia de otros factores, la gente que nos gusta y que encontramos atractiva y agradable
aparentemente recibe ms ayuda. (1979, p. 41)

Estas observaciones se ven apoyadas por la polmica actual sobre cul debe ser la poltica hacia los
que han cometido delitos sexuales. Aquellos que ven a los abusadores como vctimas
desafortunadas de un sndrome psiquitrico argumentan que deberan recibir un tratamiento
teraputico correspondiente. En cambio, aquellos que perciben al delincuente como un actor
moralmente responsable abogan porque estos paguen la pena criminal tradicional. Un psiclogo que
apoya la idea del tratamiento, apunta que los Estados tienen que pagar ms servicios sociales para
los ancianos y vctimas del SIDA y lo hacen en un escenario en el que no se van a crear nuevos
impuestos. No es popular decir que vamos a gastar los dlares escasos para darle tratamiento a los
que han cometido abuso sexual: un grupo silencioso y poco querido. (Diesehouse, 1990, p. 6).
Orientacin fines medios del definidor del problema.
Un giro interesante en el tema de definicin de problemas concierne a la orientacin fines-medios
de aquellos que definen el problema. En algunas situaciones, los abanderados de un asunto
fundamentan su postura en una base instrumental que impulsa un curso de accin deliberado,
calculado cuidadosamente para lograr un fin deseado. Sin embargo, en otros momentos, los medios,
y no los fines de la accin pblica, sern lo ms importante para los que definen el asunto. En
efecto, esto implica el visualizar la poltica pblica en trminos expresivos, y al proceso mismo de
implementacin como la encarnacin o la corrupcin de determinados valores. Se pueden dar
debates curiosos cuando los oponentes en un asunto difieren en si enfocan fines o medio, ya que los
lados no tienen la orientacin conceptual compartida esencial para que se de una discusin
significativa.
Una instancia reveladora de este fenmeno en el debate poltico domstico contemporneo ha sido
la controversia respecto a la distribucin de agujas estriles a los que usan drogas intravenosas, a fin
de prevenir la expansin del SIDA (Rochefort & Pezza, 1991). Aquellos que han propuesto esta
medida en el pas han presentado el plan como una iniciativa racional intencional de salud pblica,
dado que el uso comn de agujas sucias entre la poblacin adicta aparece como uno de los medios
ms importantes de transmisin del virus del SIDA. Para darle fuerza a su argumento, algunos citan
evidencia del impacto positivo de esta poltica en determinadas ciudades europeas que ya han
tomado esta iniciativa (Purdom, 1990). Pero, para muchos oponentes, el asunto importante no es si
el distribuir agujas estriles es una herramienta eficaz contra el SIDA, sino si es aceptable una
actividad gubernamental que apoya el uso ilegal de las drogas. El conflicto que ha surgido a raz de
esto ha sido especialmente intenso, sin que haya bases para llegar a un compromiso entre estas
perspectivas tan distintas.
La naturaleza de la solucin
El conflicto sobre las definiciones en la elaboracin de polticas pblicas se extiende desde los
aspectos del problema y aquellos afectados por (e interesados) en l, para incluir las cualidades
descriptivas de la solucin. El gobierno permanece sin medios para actuar hasta que se cristalice un
acuerdo poltico general en este asunto. Brewer y deLeon (1983, p. 18) llaman a esto la fase de
estimacin del anlisis de polticas, que enfatiza los asuntos empricos, cientficos y proyectivos
para ayudar a determinar las posibilidades y consecuencias de opciones candidatas (y) la
determinacin de la deseabilidad de tales resultados.
El asunto bsico en esta fase del problema es la disponibilidad de soluciones: creen los ctores
clave que hay medios para conseguir lo que hace falta lograr? O parece una tontera y prdida de
recursos el que se invierta en un curso de accin dado? Para bien o para mal, el mundo de la poltica
es un imn para panaceas que no se han aplicado ni evaluado en una escala macro social. As,
escoger entre la intervencin agresiva o la moderacin, a menudo se convierte en un acertijo para
los decisores, un acto de fe o de escepticismo. Plantas de energa atmica para producir electricidad
barata y confiable, programas de educacin sanitaria para promover mejores hbitos de vida en la
poblacin en genera, iniciativas de empleo y entrenamiento para enfrentarse a la dependencia
crnica de ayudas, el reciclaje como un modo para resolver el problema creciente de los
desperdicios - cada una de estas construcciones casa un objetivo social ampliamente reconocido con

10

una supuesta solucin cuya eficacia es tema de una controversia inacabable.

La aceptabilidad de una solucin no se refiere a la eficacia de la accin, sino a si esa accin se
conforma a los cdigos estndares de comportamiento. En muchos modos, este atributo ofrece otro
punto para revisar la distincin fines-medios que ya introdujimos. El meollo del asunto es tico:
hay principios sociales establecidos que prohiben un enfoque determinado, incluso cuando el
problema empeora y podra ser contenido? La guerra en el Medio Oriente ha levantado de nuevo el
tema de las armas qumicas. La experiencia muestra que estas son un componente letal del arsenal
militar de un pas, capaces de inspirar mucho terror en el enemigo. Pero, independientemente de las
circunstancias, puede una nacin civilizada usar este tipo de poder destructivo? Cuando se
desarrollan nuevas tecnologas tambin surge frecuentemente el tema de la aceptabilidad. Un
ejemplo reciente es la implantacin de materia fetal en los cerebros de pacientes con la enfermedad
de Parkinson (Kolata, 1990). Aunque esta tcnica aparentemente es prometedora en el combate de
esta condicin nerviosa, ha surgido una amplia oposicin basada en el miedo de que este tipo de
implante promueva el aborto.
Supngase que se llega a un acuerdo sobre una poltica especfica, y esta est disponible y es
aceptable: todava queda una barrera, la de los costos. Este punto es bastante sencillo. Los actores
polticos perciben que existen recursos adecuados para pagar lo que haya que hacer? Los decisores
son cautos a la hora de tomar compromisos financieros, especialmente en estos tiempos de dficits
presupuestarios. Al mismo tiempo, crecen las demandas para expandir los programas existentes y
para crear nuevos programas. Ahora existe una cantidad de informacin considerable que sugiere
3
que el programa Head Start , para nios preescolares en situacin de desventaja, ha tenido impactos
educacionales y sociales positivos (Chira, 1990). Sin embargo, a pesar de estos aparentes logros y
de que hay una amplio apoyo al programa, los decisores en el ejecutivo y el legislativo estn en
conflicto sobre cunto dinero debera aadirse al programa y sobre si todos los nios elegibles para
el programa deberan recibir este servicio. Escrpulos fiscales similares tienen en estado de sitio a
los esfuerzos del pas por mejorar su alta tasa de mortalidad infantil. Se comprende bien cules
deberan ser los complejos servicios prenatales para aliviar la situacin, y varios informes
gubernamentales de alto nivel han reportado el tema. Sin embargo, sigue siendo controversial
cuntos de estos servicios van a ser provistos, y especialmente a travs de qu fuentes de
financiamiento.
La capacidad de pago invoca varios tipos de estndares dependiendo de los objetivos retricos de
los participantes. Son comunes las comparaciones dlar a dlar con otros programas (propuestos o
en marcha), las referencias a las restricciones presupuestarias generales o a las estimaciones del
costo de la accin medido contra los costos econmicos (y sociales) probables de dejar de actuar.
La investigacin futura sobre la definicin de problemas
La definicin de problemas se est convirtiendo rpidamente en uno de los conceptos ms
ampliamente invocados en la literatura de anlisis de polticas. Sin embargo, se usa casualmente y a
menudo con poca conciencia evidente, por parte de los usuarios, acerca de la investigacin realizada
en el tema o de todo el potencial del enfoque. As, esta perspectiva todava est en un estado terico
inmaduro y el progreso que se pueda lograr depende de que se establezca un vocabulario comn, la
delineacin de conceptos comunes y la comparacin y categorizacin de los esfuerzos de
investigacin preliminares. Un fin central de este artculo ha sido el contribuir a lograr este sentido
de coherencia en el estudio de la definicin de problemas.
El siguiente paso en el proceso de construccin de teora debe ser el continuar formulando y
probando hiptesis sobre los impactos de argumentos definicionales alternativos. Como se discuti
supra, ya se puede formular un nmero de proposiciones si-entonces importantes, que relacionan
el diseo de una poltica con distintos modos de construir el problema si se percibe la causacin
como personal o impersonal, humana o mecnica, intencional o accidental, plural o singular. Se
hipotetiza que los atributos como severidad, incidencia, novedad, proximidad y naturaleza crtica
3

Salida con ventaja N.T

11

determinan la prominencia de un asunto, mientras que la disponibilidad, aceptabilidad y posibilidad

de costearla predecirn si el proceso de elaboracin de polticas resultar en la ejecucin de una
solucin. Hace falta completar estas generalizaciones, a travs de la investigacin, relacionando la
definicin de problemas con algn conjunto ordenado de posibles diseos de polticas (per ejemplo,
el de Scheider & Ingram, 1990) -y hay que evaluarlas en una variedad de contextos polticos que
investiguen el papel mediador de los factores culturales e institucionales. Otros puntos tocan el
modo en que los intereses profesionales y de otra ndole han logrado obtener autoridad en el
proceso de definicin, y cmo definiciones de problemas de larga vigencia en determinadas reas de
poltica pueden sufrir transformaciones repentinas (Polisar & Wildavsky, 1989; Taylor, 1988;
Rochefort, 1986). Tambin debera prestarse atencin al impacto de la definicin de problemas en el
proceso de la implementacin de polticas, incluyendo el despliegue de definiciones previamente
aceptadas en esta fase (Weiss, 1989).
Terminamos con una nota normativa. Dada la tendencia del sistema poltico de definir sus asuntos
repetidamente en determinadas lneas conceptuales, existen aspectos de la realidad, que
sistemticamente quedan excluidos, que podran mejorar el desempeo de los gobiernos si se
incorporaran deliberadamente? Es obvia la resistencia usual a enfocar los asuntos en trminos de
raza o clases en una sociedad capitalista y desigual. Sederberg (1984, p. 117) toca este punto cuando
escribe Despus de todo, la distribucin de valores y recursos dominante tambin refleja una
explicacin o un conjunto relacionado de explicaciones y, como tal, confronta el problema de si es
adecuado o no. Si el orden establecido es necesariamente imperfecto, debe reconocerse la necesidad
del cambio. La creciente confianza en los expertos especializados, incluso en cuestiones cuyas
amplias implicaciones valorativas sobrepasan su naturaleza tcnica, restringe innecesariamente la
participacin en la identificacin de problemas y sus soluciones. En estas circunstancias, el proceso
de definicin de problemas tiene importancia para la teora democrtica, ms all de lo que sus
trampas semnticas puedan sugerir.
David A. Rochefort is profesor asociado de ciencias polticas y director del programa de Maestra
de Administracin Pblica en la Northestern University. Es autor de American Social Welfare
Policy: Dynamics of Formulation and Change (Westview, 1986) y editor de Handbook on Mental
Helalth Policy in the United States (Greenwood, 1989).
Roger W. Cobb es profesor de ciencias polticas en Brown University. Es autor, con Charles D.
Elder, de Participation in American Politics: The dynamics of Agenda -Building (John Hopkins,
1983, 2 ed.) y de The Political Uses of Symbols (Longman, 1983).

Bibliografa
Allison, G. (1971). Essence of Decision. Boston: Little, Brown.
Ayres, B. D. (1990, February 23). Drug statistics bring hope to capital. New York Times. p. B. 9.
Baumgarner, F. R. (1989). Conflict and rhetoric in French policymaking. Pittsburgh: University of
Pittsburgh Press.
Black, C. (1990, March 4). Americas lost generation. Boston Globe, pp 69-70.
Blumer, H. (1971). Social problems as collective behaviour Social Problems, 18, 298-306.
Bosso, C. (1989). Setting the agenda: Mass media and the discoverty of famine in Ethiopia. In
M. Margolis & G. Mauser (Eds.) Manipulating public opinion (pp. 153-174). Pacific Grove, CA:
Brooks - Cole.

12

Brewer, G. D., & deLeon, P. (1983). The foundations of policy analysis. Homewood, Il: Dorsey
Press.
Chira, S. (1990b, Febreuary 14). Preschool aid for the poor: How big a Head Start? New York
Times, p. A.1
Cobb, R. W., & Elder, C. D., (1983) Participation in American politics: The dynamics of agenda
building. Baltimore: John Hopkins University Press.
Combs, J. E. (1981). A process approach. In D. D. Nimmo & K. R. Sanders (Eds.) Handbook of
Political Communication (pp. 39-62).Beverly Hills, CA. :Sage.
Cook, F. (1979). Who sould be helped? Public support for social services. Beverly Hills, CA :Sage
DeParle, J. (1990a, August 26) What to call the poorest poor? New York Times, Part IV., P. 4.
DeParle, J. (1990b, September 3) In rising debate on poverty, the question: Who is poor? New
York Times, p. 1.
Dery, D. (1984). Problem definition in policy analysis. Lawrence, KS: University Of Kansas Press.
Diesenhowse, S. (1990, April 22). Do sex offenders belong in treatment or in jail? New York
Times. Part IV, p. 6.
Downs, A. (1973) Up and down with ecology - the issue - attention cycle. Public Interest, 32,
38-50.
Dye, T. (1984). Understanding public policy. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.
Edelman, M. (1988). Constructing the political spectacle. Urbana, IL: University of Illinois Press.
Elder, C.D. & Cobb R. W. (1984) Agenda-building and the politics of aging. Policy Studies
Journal. 13, 115- 30.
Ellwood, D. (1989). Poor support. New York, Basic Books.
Gusfield, J. (1981). The culture of public problems. Chicago: Univertity of Chicago Press.
Hogwood, D. W.
University Press.

& Gunn, L. A. (1984) Policy analysis for the real world. London: Oxford

Johnson, D. (1990, February 12). An unlikely battle in snow country: Aspen to vote on banning fur
sales New York Times, p A18.
Jones, B., & Baumgartner, F. (1989). Shifting images and venues of a public issue. Presentado en la
asamblea anual de la American Political Science Association, Atlanta, GA.
Kingdom, J. (1984). Agendas, alternatives and public policies. Boston: Little, Brown.
Kolata, G. (1990, Febrary 3). Fetal tissue seems to aid Parkinson patient. New York Times, p. A1.
Lavin, C. (1990, February 9). Why airlaine safety looks worse as it gets better. New York Times, p.
A1.
Levine, R. (1990, April 10). Rise in car chokes New York areas roads. New York Times. p. A.1
Light, P. (1985). Artful work: The politics of Social Security reform.. New York. Random House.
Lindblom, C.E. (1959). The science of muddling trough. Public Administration Review 19, 79-88.
Lineberry, R. (1981). Government in America. Boston: Little, Brown.
Lipsky, M., & Smith, S. R. (1989). When social problems are treated as emergencies. Social
Service Review, 63, 5-25.
Lowi, T. (1979). The end of liberalism. New York: Norton.

13

Majone, G. (1989) Evidence, argument, and persuasion in the policy preocess. New Haven, CT:
Yale University Press.
Nash, N. C. (1990, August 26). Public dismay over S & L crisis growsy, poll finds. New York
Times, Part I. p. 30.
Nelson, B. (1984). Making an issue of child abuse. Chicago: University of Chicago Press.
New York Times (1990a, February 5). Lessons of nuclear winter. p. A18.
New York Times (1990b, March 25). After trial, Valdez captain says he is more cynical. Part I. p.
26.
New York Times (1990c, April 27) U.S. panel warns on child poverty. New York Times, p. A22.
Nimmo, D. (1974). Popular images of politics. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.
Ortner, R. (1990). Voodoo deficits. New York: Dow Jones- Irwin.
Peters, B.G. (1986) American public policy: Promise and performance (2 ed.) Chatham, NJ:
Chatham House Publishers.
Polisar, D., & Wildavsky, A. (1989). From individual to system blame: A cultural analysis of
historical change in the law of torts. Journal of Policy History I. (2), 129-155
Portz, J. (1990). The politics of plant closings. Lawrence, KS: University of Kansas Press.
Preston, S. (2984, December). Children and elderly in the U.S. Scientific American.. 251. 44-9.
Purdom, T. (1990, February 14). Dinkins to end needle plan for drug users. New York Times, p
B1.
Rochefort, D.A. (1986). American social welfare policiy. Boulder, CO: Westview.
Rochefort, D. A. & Pezza, P. (1991). Public opinion and health policy. In T. Litman & L. Robins
(Eds.), Health politics and policy. (pp. 247-69). Albany, NY: Delmar.
Schattscneider, E. E. (1960). The semi-sovereign people. New York: Holt.
Schneider, A. & Ingram, H. (1990). Behavioural assumptions of policy tools. Journal of politics.
52, 510-29.
Sederberg, P. C. (1984). The politics of meaning. Tucson, AZ: Universtity of Arizona Press.
Shabecoff, P. (1990a, February 6) Bush asks cautious response to threat of global warming New
York Times, p. A1.
Shabecoff, P. (1990b, June 8). Loss of tropical forests is found much worse than was thought.
New York Times, p. A1.
Sharp, E. B. (1990). Agenda - setting and policy results: Lessons from three drug policy episodes..
Presented at the annual meeting of the American Polical Science Association. San Francisco, CA.
Simon, H. (1985). Human nature in politics: The dialogue of psychology with political science.
American Political Science Review, 79, 293-304.
Stone, D.A. (1988). Policy paradox and political reason. Glenview, IL: Scott, Foresman.
Stone, D.A. (1989). Causal stories and the formation of policy agendas. Political Science
Quarterly, 104, 281-300.
Taylor, S. (1988, April 21). Alcoholics lose law suit on some V. A. benefits. New York Times, Part I,
p. 27.
Tolchin, M. (1990 June 17). Two-thirds of states have programs to cut costs of teen pregnacies.
New York Times, Part I, p. 22.

14

Wegner, D., & Vallacher, R. (1977). Implicit psychology. New York: Oxford University Press.
Wehr, E. (1989). Bush capital gains plan revives old debate. Congressional Quarterly Weekly
Report, 47, 369-72.
Weiss, J. (1989). The powers of problem definition: The case of government paperwork. Policy
Sciences. 22, 97-121.
Wildavsky, A. (1979). Speaking truth to power. Boston: Little Brown.

15