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GASTOS Y RECURSOS
QUINES SOSTIENEN FISCALMENTE AL ESTADO?1
Lic. Judith Knig
Las actividades econmicas que se desarrollan en un pas pueden ser divididas en dos
partes: la realizada por el sector privado y la realizada por el Estado. El alcance y papel
del Estado ha ido evolucionando a lo largo de la historia y vara de un pas a otro.
Una forma de medir la importancia del Estado en la economa es a travs de la
participacin del gasto pblico en el total del PBI de un pas.
En este sentido, durante el siglo XIX y comienzos del XX, la participacin estatal en la
economa de los principales pases capitalistas fue muy limitada, excepto en los
perodos de guerra. Durante los 150 aos que sucedieron a la independencia de los
Estados Unidos (en 1776), el peso del sector pblico en la economa no super el 3%
del PBI. Pero la depresin que comenz en 1929 oblig a una fuerte intervencin
estatal: entre 1930 y 1940, la participacin del sector pblico en la economa
estadounidense se triplic hasta llegar al 10% del PBI hacia 1945. En la actualidad
alcanza alrededor del 42% del PBI si se toma en cuenta la sumatoria de gastos del
gobierno federal, estatal y local.
En la Argentina el peso econmico del Estado, si se toman los tres niveles de gobierno
(nacional, provincial y municipal), alcanza al 42%, igual que Estados Unidos y por
debajo del promedio europeo.
El Estado gasta dinero para proveer los llamados bienes pblicos. Se define como bien
pblico a aquel que est disponible para el consumo de toda la sociedad, sin importar
quin paga y quin no; por ejemplo, justicia, seguridad, educacin, salud y seguridad
social, entre otros. En los ltimos aos, la Argentina destina una creciente parte de sus
ingresos a pagar la deuda pblica. Asimismo, muchos servicios que eran suministrados
principalmente por el Estado, en la actualidad son ofrecidos tambin por el sector
privado, tales como seguridad y educacin.
PRESUPUESTO NACIONAL2
El Presupuesto Nacional es un resumen anual y sistemtico que establece las
previsiones del gasto pblico y de los recursos necesarios para cubrirlas. La Ley de
Presupuesto Nacional evidencia cules son las lneas de accin de gobierno, es decir,
establece cules son las prioridades del gasto y estima los recursos con los que se
financiar.
Las instancias de la Ley de Presupuesto Nacional son las siguientes:
Esta ficha destinada al uso en la Ctedra de Elementos de Economa y Concepciones del Desarrollo de la
Carrera de Ciencias de la Comunicacin Social de la UBA, fue elaborada por la docente Judith Knig. Buenos
Aires, febrero de 2013.
2 Los conceptos vertidos en este tem, as como en Gasto Pblico y Recursos del Sector Pblico provienen del
sitio web http://www.afip.gov.ar/ef/docentes_conceptos.html
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GASTO PBLICO
La Ley de Presupuesto Nacional evidencia cules son las lneas de accin del Estado,
es decir, define cules son los gastos pblicos y establece los recursos con que har
frente a dichos gastos.
Nos detendremos en los gastos pblicos. Se trata de las erogaciones dinerarias que
realiza el Estado en virtud de la ley para cumplir con sus fines consistentes en la
satisfaccin de necesidades pblicas. Los elementos que componen el gasto pblico
son:
la administracin de justicia, de acuerdo con las leyes que existen en el pas: el
Estado debe sostener econmicamente al Poder Judicial;
la elaboracin de leyes que organizan la vida en sociedad: el Poder Legislativo;
su propia administracin: el Poder Ejecutivo (Ministerios y organismos pblicos);
defensa exterior y la seguridad interior: Fuerzas Armadas y Fuerzas de
Seguridad;
Deuda Pblica: gastos para saldar la deuda interna y externa.
Adems, el Estado debe contar con recursos para el desarrollo de Servicios Sociales,
es decir, otras funciones cuyas prestaciones son llevadas a cabo por los distintos
niveles de gobierno.
Los gastos fijados por la Ley de Presupuesto Nacional pueden clasificarse de acuerdo
a distintos criterios:
Objeto del gasto: Es el modo de ordenar, resumir y presentar los gastos que se
encuentran programados en el presupuesto, a fin de identificar el tipo de bien o servicio
que se adquiere, las transferencias de fondos que se realizan como tambin, las
variaciones de activos y pasivos. Los gastos se agrupan conforme a ciertas pautas, y a
travs de distintas combinaciones sirven para proporcionar informacin acerca del
comportamiento de la economa pblica. Ejemplo: Gastos en Personal, Bienes de
Consumo, Servicios no Personales.
Finalidad funcin: Presenta el gasto pblico segn la naturaleza de los servicios
que las instituciones pblicas brindan a la comunidad. Por otra parte, permiten
determinar los objetivos generales y los medios a travs de los cuales se estiman
alcanzar stos. Son un instrumento fundamental para la toma de decisiones. Ejemplo:
servicios sociales, deuda pblica, administracin gubernamental, servicios de defensa
y seguridad, servicios econmicos.
Fuente de financiamiento: La clasificacin por fuente de financiamiento consiste en
la presentacin de los gastos pblicos de acuerdo a los tipos genricos de recursos
empleados para su financiamiento. Este tipo de clasificacin identifica el gasto segn
los ingresos que los financian. As, un gasto puede ser financiado por una cierta fuente
de financiamiento (i.e.: Tesoro Nacional) o bien, por una combinacin de fuentes.
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Ingresos de fuentes
financieras (para
cubrir
las
necesidades
derivadas
de
la
insuficiencia
de
recursos corrientes y
de capital)
Segn la teora del beneficio, la carga impositiva debe pesar sobre aquellas personas
que se benefician con la actividad del estado, as los hospitales deberan ser
mantenidos por aquellas personas que asisten a dichas instituciones.
Por otro lado la teora de la capacidad contributiva se basa en el principio de que
debe aportar ingresos al estado aquel que tenga capacidad econmica para hacerlo.
Justicia tributaria
El requisito de que la distribucin de los pagos impositivos deber ser justo es muy antiguo
y de esa conviccin estaban imbuidos tanto los autores que defendieron el principio de
capacidad de pago, como aquellos que propugnaron que el reparto de la carga tributaria
debe hacerse segn la regla que paguen quienes reciben los servicios o sea la teora del
beneficio.
Adam Smith entenda que para financiar las actividades mnimas que debe desempear el
gobierno, se deba recurrir a la recaudacin tributaria, pero le pareca injusto que el
conjunto de la sociedad financie un gasto que beneficie slo a una parte de sta. As, en el
Libro V de La Riqueza de las Naciones parece dejar clara su posicin en favor de la regla
del beneficio, es decir, que paguen aquellos que se benefician con la actividad que realiza
el estado, aunque tambin sugiere gravar a los individuos en proporcin a sus respectivas
capacidades, esto es, en proporcin a las rentas que respectivamente disfrutan bajo la
proteccin del estado.
Durante el perodo en que desarroll su teora Adam Smith se evolucion desde una
fiscalidad indirecta que haba pretendido extender y generalizar el campo de la imposicin
para alcanzar a todas las clases sociales, inclusive a aquellas que se encontraban exentas
de los impuestos patrimoniales como la nobleza y el clero durante el feudalismo, hacia la
fiscalidad directa a partir de la Revolucin Francesa, que consagr el principio de la
distribucin de los impuestos entre los ciudadanos en razn de sus facultades y llev a
los revolucionarios franceses a suprimir los denominados impuestos indirectos.
En Estados Unidos hubo en principio una fuerte resistencia a la imposicin directa. As, en
1894, el impuesto a la renta se declar inconstitucional porque se consider que
discriminaba entre las personas de acuerdo con su renta.
Luego de la gran depresin y junto con la aplicacin de medidas de corte keynesiano en
las distintas economas del mundo, que dieron lugar a un incremento en el peso del sector
pblico en la economa, se produjo un aumento de la recaudacin tributaria, de modo tal
que permitiera solventar el nivel creciente de gastos que iba experimentando el Estado.
Para ello fue necesario contar con el aporte de aquellos sectores con mayor capacidad
contributiva, por lo que la imposicin de medidas keynesianas ir acompaada del
establecimiento de tributos progresivos y de la adopcin del principio de capacidad de
pago.
Con el enfoque neoliberal, que concibe un estado mnimo que no debe intervenir en la
asignacin eficiente de los recursos que hace el mercado, vuelven a variar las formas de
imposicin, que se sustenta en impuestos regresivos.
La justificacin terica para hacer recaer el peso de los impuestos sobre el sector de la
poblacin con menores recursos, parte del supuesto de que los impuestos deben ser
neutrales y eficientes. En este sentido, los impuestos al consumo (como el IVA)
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cumplen con ambos requisitos, porque se afirma que no interfieren en las decisiones de
inversin y resulta ms sencilla su recaudacin.
Conceptos expresados por Jorge Gaggero en La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y
los desafos del presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR
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Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista 2010.
Al analizar la evolucin de la recaudacin tributaria entre 1991 y 2007 se observa que hay
un claro predominio de los impuestos regresivos durante todo el perodo. Mientras que
durante la Convertibilidad los ingresos por tributos progresivos representaron un 28% del
total y los regresivos un 72%, en el perodo poscrisis representaron 33 y 67 %
respectivamente.
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Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista 2010.
Conclusiones
Lo que se concluye es que en los ltimos aos se complejiz la estructura tributaria como
consecuencia de la introduccin de nuevos tributos pero no hubo reformas integrales. Si
bien se verific una mejora en la participacin de impuestos progresivos, an se mantiene
el predominio de impuestos regresivos, fundamentalmente el IVA con una alcuota
altsima, de tipo francs o sueco, y sin excepciones para los pobres (en alimentos bsicos
y vestimenta, como es usual en los pases avanzados). En contraste, se aplica un dbil
impuesto a las ganancias, en gran medida a las empresas (que lo pueden trasladar a
precios), con un impacto muy limitado sobre las personas y sin incidencia significativa
sobre los ms ricos. Esto ocurre porque la alcuota marginal mxima del impuesto es baja
(35%, igual a la alcuota general que tributan las empresas) y porque se grava casi
exclusivamente el trabajo personal, con una dbil progresividad7.
En la Argentina no estn gravadas las ganancias de capital que obtienen las personas
fsicas y, tal como afirma Gaggero, esta es una circunstancia muy anmala a nivel mundial,
Gaggero, Jorge La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravo (y los desafos del presente).
Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR.
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BIBLIOGRAFA
Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo El sustento fiscal del retorno del Estado
desarrollista. Un anlisis de la evolucin del sistema impositivo argentino. Instituto
de Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET. Congreso 2010 de la
Asociacin de Estudios Latinoamericanos. Toronto. Canad.
Smith, Adam. La Riqueza de las Naciones. (Libros I-II-III y seleccin de los Libros IV
y V). (Carlos Rodrguez Braun, trad.). Alianza Editorial. Madrid. Espaa. (Obra
original 1776).
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