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LA ADMINISTRACION EDUCATIVA Y SU PROYECCION

EN EL CENTRO ESCOLAR
EMILIO LAZARO

La accin de la administracin educativa en el centro escolar pueden tener


orientacin y contenido diversos. Por ejemplo, puede ser una accin fundamentalmente de ayuda y asistencia al centro, con amplio campo para la libertad
y la iniciativa del mismo. As se orient, desde su origen, la administracin
educativa inglesa, como luego ocurrira con la de Estados Unidos. Puede
suceder, por el contrario, que la administracin educativa fije los programas,
reclute el profesorado, determine cul debe ser la organizacin del centro,
defina el modelo de las instalaciones, establezca la composicin del equipo
didctico e incluso lo adquiera. Es sta una administracin educativa, que dispone y reglamenta todo lo concerniente a la estructura de la institucin escolar
y a las condiciones de su desenvolvimiento. Es la administracin educativa de
Francia o de Espaa.
La administracin educativa inglesa y norteamericana se corresponden con
un sistema poltico y administrativo descentralizado; la francesa y la espaola hasta la vigencia de la nueva Constitucin, con otros de fuerte centralizacin. La descentralizacin poltico-administrativa, formalmente considerada,
no supone, en s misma, una mayor autonoma para el centro escolar. Las
instancias territoriales regional y local, esencialmente que ejercen el poder, o parte de ste, en los pases descentralizados podran retener, respecto
del centro escolar, las mismas facultades y competencias que tienen atribuidas
los rganos de gobierno central en los regmenes centralizados. O podran
compartir con estos rganos centrales tales facultades y competencias.
Las administraciones educativas descentralizadas a que se viene haciendo
referencia han tenido desde su origen las mismas o muy parecidas caractersticas que ahora presentan. No se encuentran con problemas de transformacin profunda que pueda estar aconsejada por las nuevas caractersticas del
centro escolar o por otros cambios que ms adelante se tratan.
El problema se plantea cuando pases de sistemas centralizados pretenden
pasar a la descentralizacin, en un proceso de adaptacin de sus anteriores
estructuras, a la nueva situacin existente que parece reclamar tal adaptacin.
La reciente experiencia italiana ofrece un buen ejemplo de las dificultades
que dicha transformacin entraa. En Italia, mediante una ley dictada en 1973
y una serie de decretos que la siguieron, se trat de implantar, no una descentralizacin poltico-administrativa, que esa ya se haba hecho en las regiones
un ao antes, sino una delegacin del sistema educativo en la sociedad,
representada sta por un conjunto de rganos colegiados, unos de mbito
territorial y otros instituidos en el seno de los centros escolares. Pero, al pervivir la administracin educativa tradicional, el resultado ha sido la existencia
de dos organizaciones paralelas, cuyas actuaciones, enderezadas a un mismo
fin, se confunden o se interfieren.
*

Subdirector General de Estudios del Ministerio de Educacin y Ciencia.


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caso, el tipo de administracin educativa que deja poco margen a la iniciativa y a la responsabilidad del centro escolar tendr que replantearse su papel. Por qu? Son varias y de diferente naturaleza las causas que
obligan a este replanteamiento.
En primer lugar, ha aparecido un tipo de centro escolar, de caractersticas
muy diferentes al del pasado. Si se le pretendiese definir con una sola palabra,
sta podra ser la de complejo. Un centro escolar que, aunque slo sea por
esta complejidad, reclama un aparato de direccin y gestin en el seno del
mismo, es decir, una administracin educativa interna con la que habr de
articular su actuacin, la administracin educativa exterior, o, si se prefiere, la
administracin educativa a secas.
Al mismo tiempo, el objetivo de la democratizacin del sistema educativo
ha dejado de entenderse slo como extensin de la educacin a todos para
comprender tambin, y muy principalmente, la democratizacin del sistema
mismo por la va de la participacin (1). Esta participacin, aunque no se
desarrolle en el campo de la toma de decisiones y pueda quedar restringida
a los del asesoramiento, el informe y el debate, no deja por ello de presionar
en favor del proceso de descentralizacin.
Al hilo de las consideraciones expuestas, el presente trabajo se ordena en
la forma siguiente: Primero, incluye una referencia extensa a la administracin
educativa inglesa dado el inters de este modelo, y otra referencia, ms breve,
a la experiencia italiana de delegacin del sistema en los rganos colegiados
que se han citado. A continuacin, se hace un resumen de la historia de nuestra administracin educativa, cuyos rasgos ms significativos, con relacin al
centro escolar, se resaltan. Se examina despus el nuevo marco de relaciones
entre administracin educativa y centro escolar y, por ltimo, se hacen algunas
consideraciones sobre cul podra ser el futuro de dichas relaciones en los
pases centralizados, de cara a una mejora de la eficacia del sistema.
En cualquier

La administracin educativa inglesa. Organizacin general

La administracin educativa inglesa constituye el modelo tpico de administracin descentralizada, que sera tambin, con matices particulares, la de los
Estados Unidos. Que en el Reino Unido no haya existido nunca, al nivel central, una fuerte organizacin administrativa referida al sistema educativo, no
se debe a que la preocupacin por la educacin se revelase all ms tardamente que en otros pases. Por el contrario, en Escocia, por ejemplo que es
la primera de las partes del Reino Unido en dictar leyes sobre educacin,
tal preocupacin se manifiesta con una gran anticipacin histrica. As, ya en
1560 se contempla la existencia de una escuela en cada ciudad y un maestro
en cada parroquia. En Inglaterra y Gales se remonta a 1833 la concesin de
las primeras subvenciones para la enseanza, y en 1870 es declara obligatoria
la enseanza elemental con ayuda del Estado.
Este principio de que el papel del Estado consista en ayudar ms que en
(1) As, el artculo 27.5 de nuestra Constitucin establece que la programacin

general de la enseanza que garantizar el derecho de todos a la educacin se llevar


a cabo con participacin efectiva de todos los sectores afectados.

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hacer por s mismo seguir caracterizando la organizacin y desarrollo de


la administracin educativa inglesa (2).
Partiendo de dicho principio, la administracin educativa inglesa, como la
Administracin en general del pas, es, como se sabe, poco ordenancista. Se
podra decir que legisla slo lo indispensable. Las relaciones de los departamentos centrales con las autoridades locales, con otras instituciones y entidades que se ocupan de la educacin y con los propios centros escolares, se
desarrollan en un cierto plano de igualdad. Estn basadas principalmente en
la cooperacin y la consulta.
En funcin de la delegacin de poderes que tienen, son las autoridades
locales las que planifican lo que podra llamarse el ordenamiento de la educacin, construyen la mayor parte de las escuelas, financian los gastos de profesorado y proporcionan el equipamiento de los centros.
Por su parte, los centros escolares tienen la directa responsabilidad de sus
propios programas y mtodos.

Funciones de los departamentos centrales


Cul es, pues, el papel concreto de los departamentos del gobierno central? Sus funciones son, bsicamente, de control, investigacin y asesoramiento.
La funcin de control de los servicios educativos la ejercen con referencia
a unos niveles mnimos, previamente fijados.
La preocupacin por en rendimiento del sistema, que, obviamente, se expresa por el del alumno, llev a la creacin en 1975 de la Unidad de Valoracin de Rendimiento (Assessment of Performance Unit). Se trata de enfocar
la cuestin de la evaluacin de manera ms amplia y profunda que lo vena
siendo hasta ahora. Para ello se proyecta dicha evaluacin sobre el conjunto
del programa y no slo con referencia a cada asignatura. Esta evaluacin por
asignaturas seguirn hacindola los tribunales calificadores ordinarios. Con la
actuacin del nuevo servicio, se busca un seguimiento del progreso realizado
por el alumno que no est medido por la simple posesin de ciertos conocimientos bsicos, dado que con referencia a las ciencias, por ejemplo, la asimilacin de las mismas debe consistir en la del proceso de desarrollo que en
s misma entraan (3).
Otros aspectos de la funcin de control que realizan los departamentos centrales hace referencia a la subvencin anual que el gobierno concede a las
corporaciones locales, a la marcha de las construcciones escolares y a la formacin, asignacin y remuneracin del profesorado.
(2) Como es sabido, tambin en Espaa como ms adelante se expondr con
mayor detalle, el Estado empez, en 1812, por no asumir la responsabilidad de la enseanza elemental, que fue atribuida a los Ayuntamientos. Sin embargo, en nuestro
pas sta descentralizacin en los municipios no funcion y as se reconoci oficialmente en el Decreto de 23 de noviembre de 1920, que parte de esta declaracin para
iniciar la etapa de la construccin directa de las escuelas por el Estado.
del
(3) En esta lnea de una evaluacin hecha con referencia al progreso global
alumno, habra que situar la reciente fijacin en Espaa para determinados perodos
escolares de unos niveles mnimos de referencia con los que se pretenden sustituir
el
las antiguas orientaciones pedaggicas, por objetivos claros y definidos. Vase
documento base, en el que se justifica y explica este cambio, en el nmero 206 de
Vida Escolar . Servicio de Publicaciones. Ministerio de Educacin y Ciencia.
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Junto con la citada funcin de control, la administracin educativa central


en el Reino Unido juega un papel importantsimo, un papel propio, en los campos de la investigacin y de la asistencia tcnica a los centros. Y ello se hace
a travs de los propios servicios estatales, de otros organismos de naturaleza
singular o estableciendo relaciones con aquellas entidades privadas, algunas
de importancia considerable, que coadyuvan al desarrollo y mejora de la educacin.
Un organismo singular para la innovacin: el School Council
Entre los organismos singulares a que se acaba de hacer referencia destaca el Schools Council (Consejo de Escuelas para Programas de Estudios y
Exmenes). Se le puede calificar de singular, tanto por su naturaleza y composicin, como por la importancia e influencia de las actividades que desarrolla.
Respecto a su naturaleza, se trata de un organismo independiente de la Administracin (4), ampliamente representativo, en el que los profesores tienen un
peso mayoritario.
El Schools Council viene a ser como el motor del cambio y la innovacin
en el sistema. Su tarea esencial consiste en promover estudios y proyectos
de investigacin. Los resultados y conclusiones de estos estudios y proyectos
son recogidos en informes que obtienen amplia difusin y algunos de los cuales han ejercido considerable influencia no slo dentro, sino tambin fuera del
pas. Por ejemplo, se podra afirmar que el Informe Plovvden conform la
conocida escuela elemental inglesa. El eco que despert se tradujo en la publicacin de libros, estudios, artculos, etc.
Es, pues, una labor de investigacin, dada principalmente a conocer a travs de los informes de referencia, la que inspira y orienta el cambio y el
progreso en el desarrollo de las actividades del centro escolar. El profesorado
va adoptando libremente aquello de cuya bondad o utilidad se convence. No
se le obliga a que lo haga. En materia de innovacin, es bien conocida la
ineficacia del procedimiento que trata de imponer el cambio desde fuera. El
recelo, cuando no la franca hostilidad del profesorado, suele acoger esta clase
de intentos. El cambio de hbitos necesita corresponderse con un proceso de
convencimiento interior, que pueda llegar a manifestarse en actitudes verdaderamente espontneas (5).
El Schools Council proyecta tambin su accin sobre los centros escolares proporcionndoles una abundante informacin a base de revistas especializadas, prensa educativa, etc.
Se seala, por ltimo, respecto del sistema ingls, que el papel de los

(4) Como organismo independiente de la Administracin fue concebida inicialmente en Espaa la Direccin General de Estudios, que viene a ser como la primera
piedra del edificio de nuestra administracin educativa.
(5) Cabe recordar aqu el proceso de elaboracin e implantacin de nuestra Ley
General de Educacin. Con la misma llegaba al mismo tiempo el mensaje del cambio
y el mandato de que se implantase dicho cambio. El libro blanco que la precedi
podra haber servido a la necesaria gradacin del proceso y cumplido as, en cierto
modo al menos, el papel de los informes ingleses que se citan. Es decir podra haber
sido la referencia para un debate amplio y prolongado. Pero no sucedi as. Todo se
desarroll con excesiva rapidez. La consecuencia fue, que el profesorado se sinti
simple receptor de la nueva ley.

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inspectores guarda la debida concordancia con las funciones de la administracin educativa que han quedado expuestas. Dichos inspectores son, ante
todo, consejeros. En funcin de este papel, revisan el valor y contenido de las
enseanzas impartidas y asesoran a los departamentos del gobierno central,
a las autoridades locales y a los propios centros. En el ejercicio de sus funciones, estrecha y rigurosamente relacionadas siempre con la actividad docente, organizan y dirigen cursillos para profesores en activo y preparan publicaciones.

El ensayo italiano de delegacin de la gestin del sistema educativo


Al comienzo de los aos sesenta, estudiantes y obreros desencadenan en
Italia un movimiento popular en favor de una unin ms estrecha de la escuela
con la sociedad.
La respuesta del Estado llega una dcada despus, con la promulgacin,
en 1973, de la llamada ley-delegada, y de una serie de decretos que la siguieron, denominados tambin decretos-delegados.
Estas normas, reformando en algn caso otras anteriores, instituyen un
mosaico de rganos colegiados, que sern los encargados, como representantes de la sociedad, de gestionar el sistema educativo.
Algunos de dichos rganos los Consejos de distrito y los Consejos provinciales son de mbito territorial, mientras que otros los Consejos de
interclase y de clase desarrollan su accin en el centro escolar (6). El sistema se remata con un Consejo Nacional de Instruccin Pblica.
No se trataba, pues, de una descentralizacin poltico-administrativo. Esta,
como ya se ha sealado, se haba hecho en las regiones un ao antes; es
decir, en 1972. Lo que se pretenda era descentralizar el propio sistema educativo, delegando su gestin en la sociedad, que participaba as en su totalidad en dicha gestin, a travs de los citados rganos colegiados.
Ya existan precedentes de un intento semejante. El sistema de nuclearizacin lanzado por Per en 1970, y luego extendido a otros pases americanos,
responda a las mismas motivaciones y finalidades. En cada ncleo educativo
constituido en instancia de gestin del propio centro escolar sede del ncleo,
as como de los centros de la zona de coordinacin de aqul, estn representados no slo las partes directamente involucradas en el proceso educativo,
sino tambin los grupos comunitarios y sociales, con este especfico carcter.
Cul ha sido el resultado de la experiencia italiana que acaba de resumirse? Hasta ahora, poco o nada satisfactorio, segn testimonio generalizado de
los responsables educativos del pas, de las organizaciones sindicales que
tanta influencia tuvieron en la implantacin del sistema, de las revistas especializadas y de la prensa (7).
Y cules son las causas a las que se podra atribuir tal resultado negativo? Tal vez cabra resumirlas en una sola; la coexistencia de dos estructuras
(6) El texto del Decreto de 31 de mayo de 1974 sobre institucin y reforma de
los rganos colegiados de la escuela maternal, elemental, secundaria y artstica
puede verse en el nmero 252 de la Revista de Educacin, pginas 203 y siguientes.
Servicio de Publicaciones, Ministerio de Educacin y Ciencia.
(7) Se pueden citar, entre dichos testimonios, el del ministro de Instruccin Pblica, seor Brodato, quien pblicamente, ha expresado tal valoracin negativa. Los
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la correspondiente a la administracin educativa tradicional y la establecida


con el nuevo sistema que actan sobre un mismo objeto sin una adecuada
delimitacin de competencias.
Y es que, corno se sealaba al principio del trabajo, la eficacia de las administraciones educativas descentralizadas reside, probablemente, en que han
tenido este carcter desde su origen. No ha sido necesario en los pases en
que existen desmontar estructuras o reconvertir stas al servicio de nuevas
finalidades. Paralelamente, los rganos no centrales con competencias educativas desempearon stas, tambin desde el principio, y robustecieron su organizacin y afinaron la utilizacin de la misma a medida que ejercan dichas
competencias.
La dificultad aparece cuando se trata de desandar el camino de la descentralizacin, bien reduciendo el papel de los rganos y departamentos centrales,
bien dando a stos nuevas funciones, una vez que, una parte de las que desempeaban, son transferidas a otros rganos de poder o gestin.
El caso italiano es bien expresivo de la expuesta dificultad, que un escritor
del pas ha resumido as: En realidad, en la ley y en la sucesiva aplicacin
de la misma se encuentran dos lneas o tendencias en continua contradiccin:
de un lado, las exigencias fuertemente innovadoras que tienden a exaltar el
valor de las autonomas locales, de la descentralizacin de poderes; de otra,
la tentativa constante de recuperar por parte de la Administracin Central
parte del poder que le viene siendo progresivamente sustrado (8).
Revela la confusin de la situacin creada el que hayan podido hacerse en
el pas preguntas como las siguientes: Los nuevos rganos colegiados estn
dotados de poder resolutorio y, en tal supuesto, slo estn sujetos, en el ejercicio de sus prerrogativas, al dictado constitucional o legislativo? Por el contrario, estn incardinados en la Administracin, son instrumentos de sta y,
en consecuencia, deben seguir las directrices de la misma? Los poderes que
dichos rganos colegiados ejercen derivan de su carcter electivo desde la
base, o bien del hecho de que operan en el sistema educativo y dentro, por
ello, de las competencias del Ministerio de Instruccin Pblica? (9).

La administracin educativa espaola Origen y desarrollo


La Direccin General de Estudios, mandada crear por la Constitucin de
1812, constituye el embrin de nuestra administracin educativa.
Es sabido que de las Cortes de Cdiz emana el primer intento de dotar a
Espaa de un sistema educativo organizado por el Estado. La Constitucin
doceaista dedica a ello un ttulo, el IX, integrado por seis artculos. En dicho
sindicatos, por su parte, se han lamentado de que los rganos colegiados sean demasiado numerosos y estn dotados de una gama de poderes que se superponen, se
contradicen e incluso se anulan entre as.
Las anteriores opiniones se recogen en la revista New Letter, nmero 5 de 1930,
pgina 23 y siguientes que edita el Centro de Documentacin para la Educacin en
Europa. Strasburgo.
(8) Benedetto Sajera. Gli organi collegiali nella scuola secondaria superiore. La
Nueva Italia: Editrise. Firenza, 1977, pg. 101.
(9) Una sentencia emanada del Tribunal Administrativo Regional para Emilia-Romagna (415/1976) considera al Consejo de Crculo o Instituto portavoz de la voluntad
del Estado al cual pertenece. Citado por S. Sajera, op. citada, pgina 12.

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ttulo se ordena el establecimiento de primeras letras en todos los pueblos,


se fijan lo que hoy llamaramos contenidos de la educacin (10), se declara
que la enseanza ser uniforme y se dispone, segn se acaba de sealar, la
creacin de una Direccin General de Estudios (11).
Quintana, en el famoso informe de la Junta creada por la Regencia para
proponer los medios de proceder al arreglo de los diversos ramos de Instruccin Pblica (12), configura a la Direccin General de Estudios como un rgano
independiente del poder ejecutivo, con la finalidad de preservar a la educacin
de las cambiantes influencias de los gobiernos (13).
Tambin en el informe de Quintana se propone que sean los pueblos, es
decir los Ayuntamientos, los que corran con el establecimiento de las escuelas de primeras letras. Los pueblos que no puedan se reunirn con otros y, si
tampoco pudieran, debern pedir ayuda a la Diputacin.
Esta descentralizacin en el nivel local de la habilitacin del local escolar
----que, en realidad, equivala entonces a la responsabilidad general de la instruccin primaria no dio resultado, segn declarara, ms de un siglo despus, el Decreto de 23 de noviembre de 1920, que, en vista de ello, anunciaba
una transformacin honda del sistema: la construccin directa de escuelas
por el Estado, con la colaboracin, eso s, de los municipios (14).
En realidad, la centralizacin en el Estado, de dicha obligacin de construir
o habilitar el local escolar, no hubiera producido mejor resultado, dadas las
condiciones en que se hallaba el pas. Estas condiciones habran de mantenerse
ya bsicamente a lo largo de toda nuestra historia moderna, con el parntesis,
si acaso, del periodo canovista. La crnica inestabilidad poltica que marc
esta historia, resultado del radical enfrentamiento ideolgico que llev a acuar la pesimista expresin de las dos Espaas, hizo prcticamente inviable
cualquier accin continuada y eficaz de gobierno. Ms inviable an, si cabe, en
(10) Se ensear a los nios a leer, escribir y contar y el catecismo de la religin, que comprender tambin una breve exposicin de las obligaciones civiles.
Ntese la influencia de las ideas liberales en este temprano preludio de formacin
cvica.
(11) Habr una direccin general de estudios, compuesta de personas de reconocida instruccin a cuyo cargo, estar bajo la autoridad del gobierno, la inspeccin
de enseanza pblica.
(12) El informe est fechado el 9 de septiembre de 1813. Cuatro aos antes, exactamente el 16 de noviembre de 1809, Jovellanos haba elaborado las Bases para la
formacin de un Plan General de Instruccin Pblica. Ambos documentos se recogen
en Historia de la Educacin en Espaa, Tomo 1. Servicio de Publicaciones. Ministerio
de Educacin y Ciencia.
(13) Se trataba, sobre todo de una reaccin frente al dogmatismo religioso que
haba imperado hasta entonces en la educacin. Las expresiones literales del informe
son: Toda intervencin, todo influjo en los estudios, producir en ellos los efectos
de la arbitrariedad y la tirana. Y ms adelante, Quintana se pregunta: con qu
derecho, con qu confianza vendr una potestad pblica, cualquier que sea, a decir,
aqu est la verdad, all el error?.
Anteriormente, Cordorcet cuyo informe a la Asamblea Nacional francesa en 1792,
suele ser citado como inspirador del de Quintana, haba mantenido que la enseanza
deba depender de la Asamblea de Representantes, al objeto de que los establecimientos pblicos sean ms independientes.
(14) Esta colaboracin era muy reducida en cuanto al edificio escolar: el ocho
por ciento del coste de su construccin para material escolar y un uno por ciento
para conservacin, adems del terreno. El Ayuntamiento estaba obligado tambin a
proporcionar la casa del maestro. Tampoco el nuevo sistema funcion, por lo que se
fue aumentando la aportacin municipal.
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el campo de la educacin, terreno privilegiado de dicha lucha ideolgica, segn


ha expuesto y analizado brillantemente Manuel de Puelles en su excelente
libro Educacin e ideologa en la Espaa contempornea (15).
En el campo de la educacin, la manifestacin ms visible y dramtica de
este prolongado vaco de gobierno se encuentra en que, mientras en pases
como Francia el analfabetismo haba desaparecido prcticamente al final del
siglo XIX, en Espaa, ya entrado el presente siglo, casi cuatro quintas partes
de la poblacin eran analfabetas, segn estimacin de un historiador (16).
La regulacin de la Direccin General de Estudios, a la que se encomienda
la inspeccin y arreglo de toda enseanza pblica, no llegara hasta nueve
aos despus de ordenado su establecimiento. Esta regulacin se hace en 1821
por el Reglamento General de Instruccin Pblica, primera disposicin con
este carcter general de las muchas en que es prdiga nuestra legislacin
educativa. Cinco aos ms tarde, la Direccin General de Estudios deja de
existir, sustituida por la Inspeccin General de Instruccin Pblica, la cual, a
su vez, es objeto de una serie de derogaciones y restablecimientos hasta su
definitiva supresin en 1843. Existe, por fin, un rgano superior de nuestra
administracin educativa que consigue consolidarse. Se trata del Consejo Nacional de Instruccin Pblica, creado en 1836, y que, con el carcter de rgano
consultivo que su nombre indica, mantiene su existencia hasta constituir el
antecedente inmediato del actual Consejo Nacional de Educacin.
Nuestra administracin educativa, que se mantiene con una organizacin
mnima a lo largo de todo el siglo XIX, empieza a configurarse como estructura de gestin a partir de una seccin que haba sido creada en 1846 en el
seno de la Direccin General de Estudios. Los asuntos de educacin, que inicialmente dependieron del Ministerio de la Gobernacin, pasaron despus, en
forma alternativa, a los de Fomento cuando gobernaban los liberales y
Gracia y Justicia cuando el poder lo tenan los conservadores.
Como es bien sabido, la creacin de un ministerio expresamente dedicado
a los asuntos educativos no llegara hasta 1900 (17). Recibi el nombre de
Ministerio de Instruccin Pblica y Bellas Artes, y se compona de una subsecretaria y cuatro secciones.
Un ao despus, con el decreto de 12 de abril de 1901, se adoptan dos importantes medidas de organizacin: el establecimiento en las provincias de
secciones administrativas y la creacin de la Inspeccin Primaria.
A lo largo del presente siglo, a medida que se reclama una creciente atencin pblica por los problemas de la educacin, y se extiende y diversifica la
red de centros, crece la estructura de la administracin educativa central, as
como la de la organizacin perifrica. El papel que juegan los escalones regionales y local de la Administracin no especficamente educativa es muy secundario, con excepcin de la ayuda municipal a las construcciones escolares.
Se mantienen las obligaciones de los Ayuntamientos en relacin con la
conservacin de los centros del nivel bsico, la aportacin del terreno para la
construccin del edificio y la cooperacin econmica para esta construccin.
(15) Manuel de Puelles Bentez. Educacin e ideologa en la Espaa contempornea. Editorial Labor. Barcelona, 1979.
(16) Ricardo de la Cierva. Historia Bsica de la Espaa contempornea, pg. 150.
Editorial Planeta.
(17) Catorce aos antes, con Montero Ros, estuvo preparado el decreto que
divida al Ministerio de Fomento en dos departamentos, uno de ellos dedicado a la
instruccin pblica.
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La escasa proyeccin de nuestra administracin educativa en el centro escolar

Cules han sido los rasgos ms acusados de nuestra administracin educativa y cul la proyeccin de la misma en el centro escolar?
Puede decirse que la historia de la administracin educativa en Espaa ha
estado marcada por la siempre acuciante necesidad de construir escuelas. Las
primeras acciones eficaces para mejorar nuestra vieja y pobre estructura de
centros no se registran hasta bien entrado este siglo y no se desarrollan tampoco a causa, como siempre, de la falta de un marco poltico estable con
la continuidad y los recursos que hubiesen sido necesarios. Esta situacin negativa se arrastra prcticamente hasta nuestros das. Slo hace muy pocos
aos, en efecto, ha podido declararse oficialmente que el crnico problema de
falta de puestos escolares se haba, por fin, resuelto respecto de la enseanza
estrictamente obligatoria. Ahora, los responsables educativos se encuentran
con una nueva presin de la demanda, que esta vez se corresponde con los
periodos de edad anteriores y posteriores al nivel de la enseanza obligatoria.
As, pues, la accin pblica en el terreno de la educacin ha estado esencialmente dedicada a hacer posible la enseanza extendiendo y completando,
al efecto, la red de centros escolares, y se ha ocupado poco de mejorar las
condiciones de desarrollo de dicha enseanza, una vez que ya se dispone de
local y ste se ha empezado a utilizar. Dicha accin pblica ha tenido, pues,
una escasa proyeccin en el centro escolar en el sentido en que la tiene una
administracin educativa de las caractersticas antes descritas de la inglesa (18).
La Ley General de Educacin, adems de vertebrar el sistema como un
siglo antes lo haba hecho la Ley Moyano, se propuso romper la expuesta inercia escolarizadora de nuestra administracin educativa, de manera que la accin de sta comprendiese tambin el tratamiento de cuestiones, que, como
la de la renovacin de los mtodos pedaggicos, tanto pueden redundar en el
aumento de la eficacia y la atraccin de la institucin escolar.
A tal propsito renovador respondi el diseo y construccin, llevados a
cabo, a poco de promulgada la ley, de un nuevo modelo de edificio escolar,
apto para una pedagoga avanzada (19). La implantacin de este modelo fue
intensiva, aunque de corta duracin. Razones econmicas fueron el fundamen(18) S se han dado, en nuestro pas, acciones aisladas de esta proyeccin en el
centro escolar, alguna verdaderamente importante como la realizada por el CEDODEP
(Centro de Documentacin y de Orientacin Didctica de Enseanza Primaria). Este
organismo desarroll su labor desde 1958 hasta la entrada en vigor de la Ley
General de Educacin, en 1970. Tena una estructura modesta: ocho inspectores, asistido cada uno por dos maestros y una auxiliar. Ni siquiera fue objeto de regulacin
legal. Sin embargo, realiz una eficaz tarea de apoyo al profesorado. Se puede constatar todava esta labor examinando la serie de publicaciones que elabor.
Tambin se debe resaltar de este perodo, caracterizado por la eficacia de la gestin de Joaqun Tena, como director general de Enseanza Primaria, la actividad de
los Centros de Colaboracin Pedaggica, creados durante la II Repblica y cuyo
funcionamiento fue restablecido en el perodo de referencia.
Estos Centros congregaban en las provincias al profesorado de diferentes escuelas de una zona con la finalidad de intercambiar puntos de vista sobre problemas de
la enseanza y sus soluciones. Las reuniones eran preparadas y dirigidas por miembros de la inspeccin tcnica.
(19) Orden de 1971 que aprob el programa de necesidades docentes para la redaccin de proyectos de centros de educacin general bsica y de bachillerato.

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to para el regreso a unas instalaciones ms tradicionales (20). De otra parte,

el planeamiento y la construccin de los modernos centros no respondi a una


accin coordinada que hubiese contemplado la necesaria preparacin del profesorado para el adecuado uso de las nuevas instalaciones. Junto con esta circunstancia, las necesidades de escolarizacin presentes an fueron invocadas
para dividir los espacios abiertos, que permitan la agrupacin flexible del
alumnado y otras modalidades de la enseanza activa, en clases convencionales con las que se aumentaba la capacidad del centro.
El mensaje de renovacin del sistema que la Ley General de Educacin
contena se diluy pronto en el nuevo esfuerzo por resolver definitivamente el
problema de la insuficiencia de locales, as como en la prolija y circunstanciada atencin que hubo de prestarse a los mltiples problemas concretos que
reforma tan general planteaba. Falt, adems, en la difcil etapa de su aplicacin el impulso vigoroso que haba conducido a su elaboracin y aprobacin.

Centralizacin y descentralizacin en el sistema educativo espaol


La administracin educativa espaola nace con voluntad centralizadora. La
primera de nuestras disposiciones generales sobre educacin, que, como se
ha recordado antes, es un reglamento dictado en 1821, establece que toda enseanza costeada o autorizada por el Estado ser pblica y uniforme y que
tambin sern nicos el mtodo y los libros que se utilicen. Esta preocupacin
por la uniformidad de la enseanza ser recogida en otros textos legales posteriores, de inspiracin liberal, entre ellos la famosa Ley Moyano de 1857. La
uniformidad en los contenidos deba garantizar que la educacin, adems de
instrumento de instruccin, pudiese serio tambin de formacin en ciertos valores cvicos fundamentales.
Sin embargo, la promulgacin de estas disposiciones no fue acompaada
de la creacin de la estructura de orientacin y control de los centros escolares que hubiera sido necesaria para tratar de asegurar el cumplimiento de
dichas disposiciones. Esta estructura apenas existi en todo el siglo XIX, segn se ha expuesto antes. Por ello, la voluntad de centralizacin, a que se ha
hecho referencia, no tuvo ms expresin que la de los textos legales.
Igual sucedi con la decisiva cuestin de construir o habilitar el local para
la instruccin primaria. Al mismo tiempo que se declaraba en 1812 que la educacin era asunto de competencia del Estado, se descargaba en los Ayuntamientos la responsabilidad de crear la escuela.
En general, en toda esta primera etapa de nuestra historia educativa, la
abundante legislacin que se dicta, poco o nada configura la realidad en la
forma que con cada disposicin se pretende. Si las normas legales que se van
aprobando a partir del antes citado reglamento de 1821 hubiesen tenido algn
grado de aplicacin real, la responsabilidad del sistema educativo hubiese estado repartida entre el gobierno estatal y las autoridades regionales y locales,
como sucede en los regmenes descentralizados. En efecto, con arreglo al Plan
General de Instruccin Pblica de 4 de agosto de 1836, la direccin y rgimon
legal de la instruccin primaria correspondera al Ministerio de la Gobernacin
(20) La medida de restriccin fue adoptada en julio de 1973. Con arreglo a la
misma, la superficie por alumno se redujo, de los 5,31 metros de la Orden de 1971,
a 3,66 metros.
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y a unas comisiones de provincia, partido y pueblo que se crean a tal fin. Estas
comisiones, posteriormente derogadas y restablecidas, constituyen el antecedente de las juntas provinciales y locales instituidas por la Ley Moyano, de
larga tradicin en nuestra historia educativa, pero de escasa o nula eficacia.
Es interesante recordar que, partiendo del reconocimiento de esta ineficacia,
el Decreto de 9 de junio de 1931, durante la II Repblica, por tanto, sustituy
las juntas por consejos provinciales y locales, dndoles el carcter de rganos
sociales de vigilancia y asesoramiento.
En resumen, y aunque las normas legales parecieran esbozar un sistema de
cierta descentralizacin, el proceso real fue el opuesto porque, dentro de la
escasez de posibilidades de toda la Administracin, era el Estado el que slo
pareca capaz de hacer frente al crnico problema de la dramtica escasez de
escuelas.
La vocacin centralizadora, a que se ha hecho referencia, se acenta durante el dilatado periodo franquista, salvo en la construccin escolar a partir
de 1953. El aumento de aparato administrativo central culmina en 1966 en que
el Ministerio llega a tener dos subsecretaras y once direcciones generales.
La configuracin de las secciones administrativas como delegaciones en las
que se integraran todos los servicios del Departamento en la provincia supuso
una cierta inflexin en la anterior tendencia centralizadora.
Una vez establecido el rgimen democrtico, en 1978 se dicta un decreto
que desconcentra en dichas delegaciones provinciales numerosas funciones.
Por otra parte, el desarrollo del proceso autonmico, consecuente a la nueva
organizacin territorial del Estado implantada por la Constitucin, ha determinado ya la transferencia de los servicios educativos de Catalua y el Pas
Vasco a las respectivas Comunidades Autnomas. El juego normal de las competencias reservadas al Estado y la coordinacin o articulacin de estas competencias con las propias de las Comunidades Autnomas se asegura con el
instrumento de Alta Inspeccin.

El nuevo marco de relaciones entre la administracin educativa y el centro


escolar
Junto al fenmeno del desarollo de la administracin educativa, se ha registrado en las ltimas dcadas otro fenmeno que guarda cierta analoga con
el anterior: la aparicin de un nuevo tipo de centro escolar. Cules son las
caractersticas del mismo?
En primer lugar, este moderno centro escolar es ms grande, por lo general, que el del pasado. Tal aumento de dimensin es ms visible en el medio
rural donde las pequeas escuelas se han ido concentrando en centros escolares mayores.
A la vez que los locales escolares experimentaban este crecimiento fsico,
sus instalaciones se han ido diversificando y enriqueciendo. A la suma de clases
a veces, una sola en que antes consista la escuela, ha sucedido un conjunto de espacios diferentes, en funcin de la especfica finalidad a que se
destina cada uno (21). Especialmente en algunos casos es preciso planificar

(21) Esto no impide que un determinado espacio sirva a diversos usos. Precisamente, la evolucin ltima de la arquitectura escolar se orienta hacia esta polivalencia
de los espacios como respuesta tcnica a la creciente diversificacin de las actividades que se desarrollan en el centro as como de los mtodos con que se realizan.
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cuidadosamente la utilizacin de estos espacios. As sucede con el centro de


recursos o con la sala de usos mltiples. Todo ello requiere una nueva estructura de direccin y organizacin de la institucin escolar.
De otra parte, el centro escolar se comunica ms con el exterior. Concretamente, se ha registrado un aumento de las relaciones del centro con los
padres y, frecuentemente, con las autoridades locales. Adems, se especula
mucho acerca de una aproximacin futura entre la institucin escolar y la
comunidad del entorno, aproximacin o integracin que se considera deseable,
pero cuya instrumentacin es difcil. No obstante esta dificultad, ciertos pases
han ensayado ya, al parecer con resultados positivos, frmulas para avanzar
hacia dicha integracin, tales como las de la ejecucin de planes urbansticos
que contemplan la utilizacin de determinadas instalaciones escolares por la
comunidad y, recprocamente, el aprovechamiento de los equipamientos comunitarios por los centros escolares de la zona (22).
El moderno centro escolar se caracteriza tambin por el cambio en su organizacin y funcionamiento que empieza a derivarse de la implantacin de
un sistema de participacin ya regulado minuciosamente en algunos pases.
Esta participacin puede ser de la comunidad educativa (alumnos, profesores
y padres), o adoptar modalidades ms amplias que incluyan la representacin
de la autoridad local y la de los grupos sociales organizados.

La autonoma del centro escolar y las limitaciones de la misma


El conjunto de factores expuestos configura un tipo de centro escolar, de
caractersticas netamente diferentes al del pasado. Este nuevo centro escolar
tendra que organizarse y funcionar, hasta donde fuese posible, desde si misEste reconomo; es decir, tendra que serle reconocida una amplia autonoma.
cimiento se ha hecho ya en numerosos pases, a travs de los correspondientes textos legales.
Sin embargo, esta autonoma tiene, como es obvio, limitaciones considerables derivadas del hecho de que la administracin educativa exterior al centro,
incluso en los pases descentralizados, retiene, en el ejercicio de las funciones
que le incumben, facultades importantes, en relacin con el centro escolar.
Algunas normas han fijado la lnea fronteriza de la autonoma del centro
escolar; esto es, han sealado donde terminan las facultades del mismo y empiezan las de la administracin educativa (23).
Pero, en todo caso, la autonoma del centro escolar puede no pasar de un

fue objeto de un
(22) Esta coordinacin de equipos escolares y comunitarios
coloquio internacional celebrado en 1976, en Skokloster (Suecia) en el marco del programa de construcciones escolares (PEB) que patrocina la 0.C.D.E. y en el que participa
Espaa.
En nuestro pas no se han hecho hasta ahora ensayos de esta utilizacin compartida de instalaciones, si bien ltimamente se han registrado contactos entre responsables educativos y autoridades municipales con vistas al aprovechamiento de ciertas
instalaciones escolares por la comunidad, como es lgico fuera de las horas de clase.
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(23) As ha hecho en Espaa el Estatuto de Centros Escolares cuyo artculo
precisa que los centros ... dentro de los lmites fijados por las leyes, tendrn autonoma para establecer materias optativas, adoptar los programas a las caractersticas
del medio en que estn insertos, adoptar mtodos de enseanza y organizar actividades culturales y extraescolares.

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reconocimiento legal si no se dan condiciones reales para que la misma pueda


ser ejercida y desarrollada.
Una de dichas condiciones es que el centro disponga de recursos para el
desarrollo de programas propios (independientes o complementarios de los
establecidos oficialmente), la ejecucin de proyectos de investigacin, la adquisicin de material y equipo o la realizacin de otras actividades especficas.
Esta disponibilidad de recursos por el centro escolar para fines propios
apenas existe en los pases de economa pobre (24), o en aquellos otros en
que la asignacin de fondos est tan centralizada, que, a la vez que se otorgan,
se especifica cuidadosamente cul es la aplicacin que deber darse a los
mismos (25).
De otra parte, y en materia de programas, las facultades del centro limitan
con las que ejerce la administracin educativa en su papel de asegurar la unidad bsica del sistema educativo. La descentralizacin poltica que se est
llevando a cabo en Espaa ha puesto de relieve y precisado al mismo tiempo
la importancia de dicho papel. Cuanto ms amplia sea dicha descentralizacin
poltica, mejor deben funcionar los resortes que garanticen que el sistema
educativo seguir siendo el soporte esencial de la unidad de la nacin, a travs
de la formacin en determinados valores y creencias comunes (26).
Adems, la unidad bsica del sistema educativo sirve a la movilidad del
alumnado y a la obtencin de ttulos que puedan ser reconocidos en todo el
territorio nacional (27).
En cualquier caso, el desenvolvimiento de la vida del centro, el grado de
eficacia que ste puede alcanzar, estn muy condicionados por acciones de
poltica educativa que incumbe desarrollar a la administracin externa a la
institucin escolar.
As sucede con la mejora de la relacin profesor/alumno que tanta influencia tiene en la calidad de la educacin. O con la dotacin de profesorado su(24) Habra que ieferirse aqu al sistema que trata de hacer de la institucin
escolar, al mismo tiempo, un centro de produccin, que genere recursos para el
sostenimiento de aqulla y la extensin de sus actividades. A la vez, se trata de
formar en el trabajo activo desde las primeras edades. Mltiples referencias a este
modelo de centro escolar, ensayado sobre todo en el medio rural y en pases en
vas de desarrollo, pueden encontrarse en el libro de Margrit I. Kennedy Construccin de escuelas de la comunidad, editado por la UNESCO.
(25) El artculo 28.3 del Estatuto de Centros Escolares determina que los centros
dispondrn de autonoma para administrar sus recursos presupuestarios dentro de lo
establecido en la Ley General Presupuestaria.
La asignacin de recursos a los centros se viene globalizando por el Ministerio
desde hace dos aos de manera que es ms flexible la aplicacin de los fondos a las
necesidades reales: Ahora bien, el servicio correspondiente fija la cantidad asignada
a cada centro aplicando un baremo que incluye un conjunto de factores objetivos tales
como la superficie de los locales, el clima de la zona a efectos de las gastos de calefaccin y otros.
(26) La Constitucin espaola, al establecer en su artculo 273 cules son los
fines de la educacin, ha consagrado esta unidad, respecto de los grandes objetivos
del sistema.
(27) Para el logro de los expuestos fines, el Decreto de 9 de enero de 1981 ha
fijado el contenido de las enseanzas mnimas en el ciclo inicial de la E.G.B., primero
de los tres ciclos en que se reestructura este nivel. La Orden de 17 del mismo mes
ha desarrollado el Decreto y fijado, por tanto, el contenido de las enseanzas desde
las mnimas a las totales o completas, pero sin que la vigencia de esta Orden alcance
a Catalua y el Pas Vasco, cuyas Comunidades Autnomas, en virtud de la reciente
legislacin sobre la materia, sern las competentes para realizar dicho desarrollo, con
referencia a sus respectivos territorios.
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ficiente y la adecuada retribucin del mismo. La proporcionada dedicacin por


dicho profesorado a tareas de programacin, evaluacin, tutora y otras no
estrictamente docentes, pero que tan profunda repercusin tienen en el rendimiento del sistema, no ser posible si el centro no est dotado de los efectivos de personal docente necesario para el desarrollo de dichas tareas. Otro
tanto cabe decir de la relacin entre las actividades del centro y las instalaciones necesarias para su desarrollo. El ensayo o la implantacin de nuevos
mtodos, como funcin especfica del centro escolar, con toda la orientacin
y el apoyo que deban prestrsele desde fuera, puede requerir el uso de unas
instalaciones de caractersticas precisas que incumbe proporcionar a la administracin educativa.

Algunas consideraciones sobre la proyeccin futura de la administracin educativa en el centro escolar


Las transformaciones ya registradas y las que estn en vas de registrarse,
a lo que se ha venido haciendo referencia a lo largo del presente trabajo, permiten vaticinar que va a haber un cambio importante en las relaciones entre
la administracin educativa y el centro escolar, sobre todo en los pases de
sistema centralizado. Es decir, que va a ser distinta la proyeccin de aqulla
sobre el centro. En realidad, dicho cambio ha empezado a operarse ya.
No se trata de que la administracin educativa central transfiera todas sus
competencias y funciones, sino, ms bien, de que seleccione cuidadosamente
las que debe seguir ejerciendo y se replantee tambin cmo deber desempearlas en el futuro.
Por supuesto, que algunas funciones deben seguir teniendo un tratamiento
centralizado; se podra hasta decir que ms centralizado que antes, si cabe,
siempre que la actuacin de la administracin responda a criterios objetivos,
que deben ser pblicos, y est sometida a los controles adecuados.
As, la distribucin de los fondos destinados a educacin, realizada por la
administracin central con arreglo a tales criterios objetivos, debe hacer posible un reparto no proporcionado sino equitativo de dichos fondos que permita
primar zonas y sectores desfavorecidos. Slo si se procede as, ser posible
mantener unos niveles mnimos de rendimiento del sistema, cuya verificacin
compete tambin a los rganos centrales de la administracin educativa.
Otra misin especfica de dichos rganos centrales, ya tratada anteriormente con cierta extensin, es la relativa a la ordenacin general del sistema
educativo que asegure la unidad bsica del mismo, como necesario aglutinante de la unidad de la nacin.
Existen, en cambio, otras funciones, cuya centralizacin, si bien ha estado
aconsejada por razones importantes, presenta tambin serios inconvenientes.
Un ejemplo de ello lo ofrece la dotacin del equipo didctico a los centros.
La seleccin y adquisicin del mismo por la administracin central tiene evidentes ventajas de orden econmico y en relacin tambin con el diseo y la
calidad del material. Sin embargo, el valor de estas ventajas disminuye cuando
se considera que el equipo normalizado puede no responder a las necesidades
especficas de un centro dado. Existe, adems, otro factor negativo, de naturaleza psicolgica al que antes ya se hizo alusin: e! profesorado es reacio al
uso de aquello que no responde a un deseo o a una necesidad libremente ex92

presados. Sera preciso, por ello, combinar en este caso las ventajas de la
centralizacin con un procedimiento que permitiese a los profesores y, en su
caso, a los alumnos proceder como lo hace un usuario o cliente ordinario:
solicitando el producto o el elemento que precisamente quiere.
El ejemplo citado podra servir, en cierto modo, de punto de referencia para
lo que puede ser, sobre todo en los pases centralizados, la reconversin del
papel de la administracin en sus relaciones con el centro escolar. Se debe
tratar de servir al centro, de apoyarle, de atender sus necesidades, no de sustituirle en su voluntad, resolviendo todo lo que debe hacer y cmo lo debe
hacer.
En este papel de apoyo, es clara la labor de la administracin central en
orden a proporcionar aquellos servicios, sin los cuales no se concibe el centro
escolar moderno.
Se ha hecho amplia referencia a cmo la tarea de la escolarizacin consumi las energas de nuestra administracin educativa a lo largo prcticamente
de toda su historia. La clase o el aula han seguido constituyendo el punto
de referencia casi nico de nuestra organizacin escolar de centros pblicos.
Sera ya hora de dotar a los mismos de servicios de orientacin, de medicina
e higiene escolar... De hacer posible tambin, proporcionando al efecto los
medios necesarios, la ducacin fsica necesaria, la artstica..., todo aquello,
en fin, que puede renovar la imagen de nuestro sistema educativo y, sobre
todo, su sustancia.

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