TEMA 1 DERECHO ADMINISTRATIVO II

La actividad administrativa

1. Clasificacin.
Existen diversos modos de clasificar las miles de normas procedentes de la Administracin.
La clasificacin ms comn de la llamada parte especial atiende a los diversos sectores de
la actuacin o intervencin administrativa: orden pblico, asuntos exteriores, comercio,
agricultura, industria, sanidad, educacin porque el criterio de ordenacin responde a la
materia que regulan tales normas o al fin ltimo que persiguen.
Sin embargo, esta no es la nica manera que existe para clasificarlas. Es preciso que contemos
con otros criterios que permitan sistematizar, dentro de cada sector o materia (orden pblico,
sanidad, etc), las normas que la rigen. Para ello se atiende al efecto que la actividad
administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares, distinguindose entre:
1. Actividad de limitacin o de polica: restringe la libertad, los derechos o la actividad
de los particulares.
2. Actividad de fomento o incentivadora: Estimula mediante premios o apoyos el
ejercicio de la actividad de los particulares para que oriente sta al cumplimiento de
fines de inters general.
3. Actividad de prestacin o de servicio pblico: La Administracin suministra
prestaciones a los particulares (sanidad, educacin, transporte etc.).
Hemos de reconocer, que estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de polica,
fomento y servicio pblico), no agotan la realidad de la actividad de la Administracin, puesto
que en nuestro Derecho la Administracin ha sido investida de funciones de indudable
carcter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de
limitacin o de polica.
Hemos de diferenciar la llamada actividad de polica de:

1. Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitacin o de polica, puesto

que no se limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria
presupone una infraccin o conducta antijurdica del destinatario de la sancin, lo que
impide decir que se est limitando su derecho (no hay limitacin jurdica donde hay
conducta contraria a Derecho). La actividad sancionadora tiene naturaleza
garantizadora de cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carcter
cuasi-judicial de la misma naturaleza que la represiva penal, y que slo por razones
histricas y circunstanciales se ha atribuido a la Administracin.
2. Actividad arbitral de la Administracin: con este concepto se pretende acoger la
actividad administrativa de mediacin entre los intereses y derechos de los
particulares, actividad que ni fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita
derechos, sino por la que la Administracin decide o arbitra entre pretensiones
contrarias de los particulares, actuando como verdadero rbitro mediador. Tambin
tiene naturaleza cuasi-judicial, porque la Administracin acta en alguna forma como
juez civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia.
Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervencin de la
Administracin, aunque pueden estar presentes en distinta medida (Ej. en el orden pblico
actan fundamentalmente las formas de limitacin y de sancin pero no tanto las de fomento).
Tambin es posible alcanzar un mismo fin pblico con diversas formas de intervencin, que
se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo que se ha llamado principio de
intercambiabilidad de las tcnicas de intervencin administrativa. La Administracin, por
ejemplo, para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria puede fomentar con
subvenciones los hospitales privados o crear sus propios servicios pblicos hospitalarios.
2. Polica:
La actividad administrativa de limitacin o polica es una actividad fundamentalmente
jurdica, hecha de normas, primero, y de actos de imperio, despus, que se imponen
coactivamente a los ciudadanos, sometiendo su vida, su propiedad y su actividad,
esencialmente libre, a una serie de limitaciones, de condicionamientos e, incluso, de
privaciones, necesarias para una ordenada convivencia.
La actividad administrativa de limitacin es necesaria para que la convivencia social sea
armnica y ordenada, as como para la existencia de unas relaciones econmicas libres,
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productivas y respetuosas con los derechos de los ciudadanos y con los valores que la
sociedad quiere mantener, como son la seguridad e higiene en el trabajo, un medio ambiente
adecuado, etctera.
Siendo la Administracin Pblica la personificacin del Poder del Estado, a ella le
corresponde la titularidad y el ejercicio de la actividad de polica. Ahora bien, la
Administracin no se justifica nunca a s misma, sino que su existencia y toda su actividad
tienen como finalidad la satisfaccin de los intereses generales de la sociedad, teniendo sta
como valores esenciales la libertad personal y el respeto de los derechos de los ciudadanos.
Esto supone la necesidad de que el poder conferido a la Administracin de limitacin de
la libertad y la propiedad de los ciudadanos en aras del inters general se encuentre a su
vez delimitado (limitado), de forma que su ejercicio no pueda degenerar en abusos contrarios
a los valores constitucionales que la Administracin pblica est llamada a proteger. En
definitiva, se hace necesaria la existencia de unos lmites al poder de limitar.
Concretamente, los principios contenidos en la Constitucin determinan los siguientes lmites
al poder de polica administrativa:

Necesidad de que una Ley delimite previamente el contenido de los derechos

(principio de reserva de Ley) y vinculacin positiva de la potestad de polica a la Ley.

El principio general de libertad que la Constitucin consagra en su artculo 1. autoriza a los

ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohba, o cuyo ejercicio
no subordine a requisitos o condiciones determinadas. Concretamente, el artculo 53.1 de la
Constitucin establece que:
"Los derechos y libertades reconocidos en el Captulo segundo del presente Ttulo vinculan a
todos los poderes pblicos. Slo por ley, que en todo caso deber respetar su contenido
esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades".
El precepto establece como primera garanta una reserva de Ley para la regulacin de los
derechos en l mencionados. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de que las
Leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero s que tales remisiones hagan
posible una regulacin independiente y no claramente subordinada a la Ley, lo que supondra
una degradacin de la reserva formulada por la Constitucin en favor del legislador.
Conforme a este principio, la actividad administrativa de limitacin, que se concreta en el
establecimiento de regulaciones por va reglamentaria de las actividades econmicas de los
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particulares, exige siempre la previa existencia de una norma con rango de Ley en la que se
regulen con cierto detalle los derechos de los ciudadanos y las obligaciones a que vienen
sujetos, as como las condiciones o requisitos a los que, en su caso, pueda sujetarse el
ejercicio de los derechos reconocidos. Adems, la Administracin slo podr ejercer la
potestad reglamentaria de carcter limitador dentro de los trminos previstos en la Ley. El
principio de legalidad opera aqu como vinculacin positiva: la Administracin slo puede
introducir limitaciones all donde cuente con una Ley que le habilite para hacerlo.

La actividad de polica debe respetar el contenido esencial de los derechos

reconocidos en la Constitucin.

Como hemos visto, el artculo 53.1 CE dispone que la regulacin de los derechos deber, en
todo caso, respetar su contenido esencial . El mandato, que incluye una garanta material de
los derechos de los ciudadanos, no va dirigido tanto a la Administracin cuanto al legislador
estatal y autonmico. Las leyes que regulen los derechos reconocidos en el Captulo segundo
del Ttulo I de la Constitucin debern respetar su contenido esencial. Ahora bien, es evidente
que el mandato obliga tambin a la Administracin, aunque no se diga expresamente. As
resulta de lo dispuesto en el artculo 9.1 CE: "Los ciudadanos y los poderes pblicos estn
sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico".

La actividad de limitacin debe respetar siempre el principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad impone a la Administracin ajustar, adecuar, sus

comportamientos a los fines que justifican la atribucin de sus potestades, prohibiendo
cualquier tipo de actuacin contraria a dichas exigencias.
Como recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de febrero 1987, este principio opera en
tres direcciones distintas, pero ligadas entre s:
a) En primer lugar, constituye una "regla psicolgica" que exige que el objetivo que
la Administracin trata de perseguir con su actuacin ha de resultar subsumible en
la finalidad acuada por el ordenamiento jurdico al atribuir la potestad que se
ejercita.
b) En segundo lugar, este principio impone que los medios utilizados por la
Administracin resulten proporcionados, no excesivos, en relacin con el supuesto
de hecho que motiva la actuacin administrativa y la finalidad perseguida por la
norma.
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c) En tercer lugar, las medidas adoptadas por la administracin han de ser adecuadas,
aptas e idneas para el fin perseguido.
La actividad administrativa de limitacin de los derechos y libertades de los administrados
responde a una escala o progresin, segn la intensidad de la medida interventora:

En el grado menor de la intervencin administrativa: Deberes o cargas que la

Administracin puede exigir a los administrados de comunicar determinados
comportamientos o actividades, bien mediante la remisin de la informacin o
imponiendo el deber de identificacin o la obligacin d soportar inspecciones

administrativas (inspeccin laboral, sanitaria, tributaria etc.).

En un segundo grado: Sometimiento del ejercicio de un derecho a una autorizacin
administrativa; constatacin reglada por la Administracin de que se dan las condiciones

requeridas para ello (Ej. permiso de conducir o licencia de construccin)

Tercer grado: Prohibicin formal de hacer o imposicin de una determinada conducta
positiva (Ej. orden de cierre de establecimientos por razones de orden pblico). Incluso la
limitacin de la esfera individual puede llegar a imponer al particular y a favor de la
Administracin prestaciones de dar o hacer sin abonar por ello compensacin alguna (Ej.
requisa de determinados servicios profesionales en caso de epidemia).

Una forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin en favor de un inters
pblico mediante una indemnizacin (la expropiacin forzosa).
La administracin cuenta con diversas tcnicas para llevar a cabo su actividad de polica o
de limitacin: la reglamentacin, la autorizacin, la prohibicin y el mandato.

La autorizacin. Partiendo de la existencia de un derecho o libertad en el solicitante

de la autorizacin, se la considera como un acto de control reglado que determina si se
cumplen las exigencias legales o reglamentarias previstas en la norma (en la licencia
de construccin, la adecuacin del proyecto a los planes de urbanismo). Por ello, en la
mayor parte de los casos la cuestin de su otorgamiento o denegacin se resuelve en
un problema de valoracin fctica, que se traduce en la instancia judicial en un control
de los hechos determinantes del ejercicio de la potestad autorizatoria. Pero estando los
hechos claros en uno u otro sentido, parece que no debe reconocerse ningn margen de
discrecionalidad en el otorgamiento o denegacin de la autorizacin.
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rdenes, mandatos y prohibiciones. Las rdenes son actos por los que la
Administracin, sobre la base de una potestad de supremaca, hace surgir a cargo de
un sujeto un deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibicin), cuya
inobservancia expone al obligado a una sancin en caso de desobediencia. Las
rdenes positivas o negativas pueden venir establecidas de forma general por una
norma sin necesidad de acto administrativo interpuesto, o bien requerir para su
efectividad que la Administracin dicte un acto administrativo con dicho contenido.
Las rdenes, que siempre han de justificarse en una norma legal, pueden estar
legitimadas por una potestad de supremaca general que afecta a todos los ciudadanos
o bien configurarse dentro de una relacin de supremaca especial (Ej. concesionarios
de la administracin), o de una relacin jerrquica (funcionarios, militares), aunque en
ste ltimo caso la orden no tiene efecto limitativo sobre derechos. En donde con ms
evidencia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremaca general (Ley Proteccin de Seguridad Ciudadana.disolucin manifestaciones que alteren gravemente la seguridad ciudadana, etc). El
efecto de la orden debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de
obedecer conforme a su contenido, es decir, en una obligacin ejecutoria de
conducirse de la manera exigida por la orden. Las rdenes, mandatos y prohibiciones
cuentan con un amplio sistema garantizador, que normalmente es ms enrgico en las
rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial, que incluso pueden disponer
de una Jurisdiccin al servicio de su peculiar disciplina (militares).

2. Fomento, en especial la subvencin

Por actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervencin administrativa
consistente en dirigir la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante el
otorgamiento de incentivos diversos.
La incentivacin de actividades privadas es conocida desde los primeros tiempos de nuestra
civilizacin, pero es en el despotismo Ilustrado del siglo XVIII donde ese modo de

intervencin es teorizado ms conscientemente como una modalidad de la accin pblica y de

forma ms consciente.
La poltica econmica del siglo XIX sita la accin de fomento en el centro mismo del
intervencionismo administrativo, lo que dio nombre al ms importante Ministerio, el de
Fomento. La instauracin del sistema ferroviario puedo hacerse gracias a las ayudas
econmicas con que el Estado estimul a las compaas concesionarias del ferrocarril. No hay
que olvidar, sin embargo, que con la poltica de subvenciones lleg tambin la corrupcin y el
falseamiento de la libre competencia empresarial.
Tras la constitucin de 1876, los estmulos econmicos cobran de nuevo decisiva importancia
en las obras pblicas que regula la Ley General de 13 de abril de 877, que define la
subvencin como cualquier auxilio directo o indirecto de fondos pblicos, incluso la
franquicia de los Derechos de Aduanas para el material que hay de introducirse.
En el siglo XX se extienden las ayudas econmicas a todos los sectores productivos y se
racionalizan con la Ley 152/1963. La incentivacin a las empresas, a travs de polos de
desarrollo, polgonos industriales, zonas de preferente localizacin, se han prolongado hasta
nuestro das. De otro lado, la actividad incentivadora se ha extendido a todos los sectores
econmicos (agricultura, minera, vivienda, etc) En la actualidad no hay duda sobre la
legitimidad de esta forma de intervencin, pues la propia CE de 1978 alude en numerosos
preceptos a la actividad administrativa de fomento. As, al sancionar los principios rectores de
la poltica social y econmica indica que poderes pblicos de fomentaran la educacin los
sanitaria, educacin fsica y el deporte (art. 43.3), las organizaciones de consumidores (art.
51.2), y las sociedades cooperativas (129.2). La actividad de fomento es tambin ttulo
competencial especfico, bien del Estado (investigacin cientfica y tcnica), bien de las
CCAA (desarrollo econmico de la Comunidad).
Atendiendo a las ventajas que se otorgan a los particulares cuya accin pretende incentivarse,
el fomento puede consistir en medidas honorficas, como las condecoraciones civiles,
militares, otorgamiento de ttulos, etc; econmicas: primas, subvenciones, desgravaciones
fiscales, etc; y jurdicas: carcter de beneficiarios de la expropiacin forzosa, etc.
No es fcil fuera de esta descripcin de la accin de fomento reconducir a un mismo rgimen
jurdico las numerosas acciones de fomento, ni calificar de reglada o discrecional la actividad
administrativa incentivadora, que depende de las diversas regulaciones y procedimientos.
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Hay supuestos en donde la discrecionalidad es manifiesta, como ocurre con la concesin de

ttulos nobiliarios por el Rey. Bsicamente discrecional es el otorgamiento de condecoraciones
civiles, como las previstas en la Orden de Alfonso X el Sabio, etc. Por el contrario, la
concesin de las condecoraciones militares es bsicamente reglada. No es discrecional, en
absoluto, el otorgamiento o la denegacin de becas para el estudio, sujetas a reglamentaciones
muy precisas. Por ltimo, debe destacarse el carcter discrecional de la concesin de
estmulos econmicos, ni, en general, los beneficios de carcter jurdico que se vinculan a
aqullas, como el beneficio de expropiacin forzosa.
Los incentivos econmicos son uno de los procedimientos ms eficaces de promocin de la
iniciativa econmica privada y el cauce a travs del cual los poderes pblicos orientan y
corrigen el sistema de mercado en una determinada direccin.
El otorgamiento de estmulos econmicos orienta libremente la accin del beneficiario hacia
el fin, pero al tiempo constituye un ttulo habilitante que permite a la Administracin
intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas; una
intervencin que habr de acomodarse al principio de mensurabilidad de las potestades
administrativas y de la especificad del fin pblico perseguido.
Los estmulos econmicos pueden suponer para la Administracin una prdida de ingresos
(exenciones y desgravaciones fiscales) o una efectiva salida de dinero pblico hacia el
beneficiario (anticipos, premios o primas y seguros de beneficios industriales).
La actividad del fomento econmico est sujeta al principio de legalidad (art. 133.3 CE:
todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en virtud de una
Ley).
No hay subvencin sin consignacin expresa en los presupuestos y su falta implica la
inexigibilidad de las obligaciones dinerarias de los entes pblicos que no estn reflejadas
en los presupuestos, as como la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos y
de las disposiciones generales con rango inferior a la Ley que supongan compromisos de
gastos por cuanta superior al importe de los crditos presupuestados. No obstante, si
bien esa nulidad se puede predicar del acto de otorgamiento del beneficio econmico sin
cobertura presupuestaria, el beneficio de buena fe dispone de una accin de responsabilidad
contractual o extracontractual para exigir de la Administracin el resarcimiento de los daos
producidos, ya que al fin y a la postre es siempre la Ley sustantiva la que reconoce el derecho
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a las medidas de fomento, limitndose la Ley de Presupuestos a posibilitar la exigibilidad

temporal del gasto.
El principio de igualdad est vigente sobre la actividad de fomento, que obliga a tratar
por igual a los presuntos beneficiarios de dicha accin y a distribuir las ayudas a travs de
procedimientos basados en las reglas de transparencia, publicidad y libre concurrencia.

Especial referencia a la subvencin

a) Concepto amplio y estricto de subvencin

La subvencin, segn la doctrina ms autorizada debe distinguirse de otras ayudas
econmicas en funcin de las siguientes notas:

La subvencin es ante todo una atribucin patrimonial a fondo perdido.

De una Administracin Pblica como sujeto activo otorgante a favor de un particular.
Afectacin inicial de la atribucin patrimonial al desarrollo de una actividad del
beneficiario.

Sin embargo, la legislacin espaola, como ahora la comunitaria, parte de un concepto ms

amplio de subvencin que comprende toda clase de ayuda econmica.
La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvencin disposicin
gratuita de fondos pblicos realizada por el Estado o sus Organismos autnomos a favor
de personas o Entidades, pblicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o
inters social o para promover la consecucin de un fin pblico como el amplio
cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus
Organismos autnomos y las subvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con
fondos de la Comunidad Econmica Europea.
La concepcin amplia de la subvencin entendida como cualquier tipo de ayuda pblica
econmica, directa o indirecta, perspectiva dominante en el Derecho comunitario, es la que
rige para el control de la accin incentivadora desde la defensa de la libre competencia; la
concepcin estricta de la subvencin, como disposicin directa de capital pblico a favor de

un tercero, es la base de partida para la aplicacin del rgimen de otorgamiento y control de

las disposiciones directas de capital (Ley 38/2003) aplicable a todas las AAPP.
A los efectos de esta ley, se entiende por subvencin toda disposicin dineraria realizada por
una administracin pblica a favor de personas pblicas o privadas, que cumpla los siguientes
requisitos:

Que la entrega se realice sin contraprestacin directa de los beneficiarios.

Que la entrega est sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecucin de
un proyecto, la realizacin de una actividad, la adopcin de un comportamiento
singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situacin, debiendo
el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran

establecido.
Que el proyecto, la accin, conducta o situacin financiada tenga por objeto el
fomento de una actividad de utilidad pblica o inters social o de promocin de una
finalidad pblica.

No estn en el mbito de esta ley las aportaciones dinerarias entre AAPP.

b) Naturaleza jurdica de la subvencin

En cuanto a su naturaleza jurdica, la relacin jurdica que se crea con el otorgamiento de la
subvencin se califica como jurdico-administrativa y la litigiosidad que engendra es
competencia de la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa.
Cierto que en la regulacin de las ayudas pblicas econmicas se pueden encontrar elementos
y perfiles contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es
menos cierto que la mecnica operativa y su rgimen jurdico es ms cercano al del acto
unilateral.

c) Los principios del rgimen de las subvenciones publicas

La Ley General de Subvenciones obliga a las AAPP a concretar en un plan estratgico los
objetivos y efectos que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se
ajustar a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad,
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igualdad y no discriminacin. Consecuentemente, el otorgamiento se condiciona a la

aprobacin y publicidad de las bases, a la existencia de crdito, a la tramitacin del
procedimiento de concesin, a la fiscalizacin previa de los actos administrativos de
contenido econmico, y a la aprobacin del gasto por el rgano competente.
Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la
subvencin como pura donacin que libere al beneficiario de todo riesgo o aportacin de
capital propio a la actividad subvencionada. Sin embargo la Ley es equvoca a este respecto.
Por ltimo, la ayuda o subvencin debe respetar la libre competencia entre los operadores
econmicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.
d) La gestin indirecta de las subvenciones
La Ley Presupuestaria permite la gestin indirecta de la actividad administrativa de fomento,
de forma que las bases reguladoras de las subvenciones o ayudas establezcan que la entrega
y distribucin de los fondos pblicos a los beneficiarios se efecte a travs de una Entidad
colaboradora.
Podrn ser colaboradoras las sociedades estatales, las Corporaciones de Derecho Pblico y las
fundaciones que estn bajo el protectorado de un ente de Derecho pblico, as como las
personas jurdicas que renan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan.
e) Procedimiento de otorgamiento de las subvenciones
La Ley General presupuestaria someti la concesin de subvenciones a los principios de
publicidad, concurrencia y objetividad, principios que deben guiar la interpretacin de las
normas del procedimiento de concesin de subvenciones pblicas.
El principio de publicidad obliga a establecer las oportunas bases reguladoras de la
concesin y, una vez librados los fondos a favor de los beneficiarios, a publicar
trimestralmente en el BOE las subvenciones concedidas en cada perodo.
La concurrencia competitiva es obligada cuando la finalidad o naturaleza de la subvencin as
lo exija, como es el caso de las subvenciones imputadas a un mismo crdito presupuestario y
pretendidas por una pluralidad de solicitudes.
En el trmite de instruccin, el rgano competente realizar de oficio cuantas actuaciones
estime necesarias para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud
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de los cuales debe pronunciarse la resolucin, siguiendo despus el trmite de audiencia a los
interesados, concedindoles un plazo de quince das para que formulen las alegaciones y
presente los documentos y justificaciones pertinentes.
La resolucin del procedimiento tendr lugar en el plazo que establezca la convocatoria y, en
su defecto, en seis meses. Transcurrido el plazo mximo para resolver sin que haya recado
resolucin expresa, se entender que el silencio es desestimatorio de la concesin de
subvencin.
Tambin se admite la terminacin convencional del procedimiento, cuando las normas
reguladoras de la subvencin as lo prevean, respetndose el objeto, condiciones y finalidad
de la subvencin, as como los criterios de valoracin establecidos respecto de solicitudes o
peticiones.
f) La relacin de subvencin: anulacin, modificacin, obligaciones del beneficiario
y reintegro
La principal obligacin del beneficiario de la subvencin es la de realizar aquella actividad
o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesin de la subvencin.
Adems est obligado a:

Acreditar ante la Entidad concedente o la Entidad colaboradora, en su caso, la

realizacin de la actividad o la adopcin del comportamiento, as como el
cumplimiento de los requisitos y condiciones que determinen la concesin o disfrute

de ayuda.
Someterse a las actuaciones de comprobacin.
Comunicar la obtencin de subvenciones o ayudas para la misma finalidad.

Por su parte, la Administracin concedente tiene la obligacin de librar al beneficiario los

fondos comprometidos.
La modificacin de la subvencin puede acordarse cuando se produzca una alteracin de
las condiciones tenidas en cuenta para la concesin de la subvencin, y en todo caso por la
obtencin concurrente de subvenciones o ayudas otorgadas por otras Administraciones.
Por el contrario, no es vlida la revocacin sin causa justificada.

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Es vlida la renuncia del beneficiario a la subvencin sin ms condicin que la de reintegrar

lo ya percibido.
El incumplimiento de los trminos en que fue concedida la subvencin lleva consigo el
reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del inters de demora desde el momento
del pago de la subvencin.
Un supuesto de reintegro parcial lo constituye aquel en que el importe de la subvencin
supere el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario, en cuyo caso el beneficiario
reintegrar el exceso obtenido sobre el coste de la actividad desarrollada.
g) Control y sanciones
La Ley General Presupuestaria prev un determinado control sobre los beneficiarios de la
subvencin, obligando a los preceptores a justificar el empleo correcto de los fondos recibidos
ante el Ministerio de Economa y Hacienda.
El sistema garantizador de la legislacin reguladora de las subvenciones se refuerza con la
definicin de un amplio catlogo de infracciones administrativas de las que son constitutivas
las siguientes conductas, cuando en ellas intervengan dolo, culpa o simple negligencia y de las
que pueden ser responsables tanto los beneficiarios como las Entidades colaboradoras:

La obtencin de una subvencin o ayuda falseando u ocultando las condiciones

requeridas para la concesin.

La no aplicacin de las cantidades recibidas a los fines para los que la subvencin fue

concedida, siempre que no se hay procedido a su devolucin sin previo requerimiento.

El incumplimiento, por razones imputables al beneficiario, de las obligaciones

asumidas.
Falta de justificacin del empleo dado a los fondos recibidos.

Las sanciones aplicables consistirn en multas de hasta el triple de la cantidad indebidamente

obtenida, aplicada o no justificada.
3. El servicio pblico: su crisis y el concepto de servicio universal
Es aquella por la que la Administracin satisface directamente una necesidad pblica
mediante la prestacin de un servicio a los administrados (transporte, abastecimientos,
enseanza, sanidad, etc.).

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La actividad de prestacin se denomina tambin de servicio pblico, un trmino polmico y

polismico al mismo tiempo. Polmico por la tensin poltico-ideolgica que suscita entre
quienes ven en los servicios pblicos los males de la estatalizacin, la burocracia, el aumento
del intervencionismo y del dficit pblico en contraste con la iniciativa y empresa privada, en
no va ms de la eficiencia econmica y servicial.
Toda actividad administrativa de prestacin, en cuanto est definida explcita o implcitamente
como servicio pblico, comporta la existencia de una relacin entre la Administracin que la
desempea o el concesionario que en nombre de ella acta y el particular, beneficiario de la
misma.
Determinadas prestaciones de inters general, tradicionalmente a cargo del estado, derivan del
ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberana, como la Justicia. El poder
ejecutivo satisface tambin otras necesidades que los ciudadanos perciben de forma general y
no personalizada, como la defensa nacional, la seguridad pblica, las relaciones
internacionales. Se habla entonces de servicios pblicos uti universi, en contraposicin a los
servicios pblicos uti singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de
forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de su coste. As ocurre con los servicios
pblicos de enseanza, sanidad, transporte, etc, actividades todas ellas susceptibles tambin
de explotacin econmica por la iniciativa privada.
Sintetizando la evolucin de los servicios pblicos desde su nacimiento con la Monarqua
absoluta hasta nuestros das, puede afirmarse que se est cerrando el ciclo vital de este
poderoso instrumento de gobierno y administracin. Construido en la Europa continental en
los ltimos siglos sobre la ideas de gestin directa por funcionarios, monopolio y carcter
nacional, estn desapareciendo en nuestros das por las contrarias ideas de privatizacin, libre
competencia y globalizacin econmica que socaban los fundamentos del Estado del
Bienestar. Una seal ms de la crisis del Derecho pblico.
La actividad de prestacin o de servicio se sujeta a determinados principios, alumbrados por
la jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios pblicos en
nuestro Derecho.
Se trata de unos principios de aplicacin general, cualesquiera que sean el objeto del servicio
y la naturaleza, pblica o privada, del gestor.

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En virtud del principio de legalidad corresponde al poder legislativo el reconocimiento

de una actividad como de inters general y la dotacin de crditos necesarios para su
satisfaccin mediante la creacin de un servicio pblico. La ley autonmica o estatal
puede reservar en monopolio la actividad a la Administracin si se trata de servicios
esenciales. En el mbito local el principio de legalidad ya est cubierto para

determinados servicios por la LBRL.

Por el principio de continuidad, el servicio pblico debe desarrollarse de forma
ininterrumpida de acuerdo con la naturaleza de la prestacin. Ello implica que unos
servicios habrn de prestarse en forma continua (polica, abastecimiento en general) y

otros en los das y horarios previstos (educacin, transporte).

El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios pblicos supone que
quien los presta, sea la Administracin o un concesionario, est obligado a incorporar
a la prestacin que suministra a los usuarios del servicio los adelantos tcnicos que se

vayan produciendo.
Por el principio de neutralidad, una concrecin del principio constitucional de
objetividad en el funcionamiento de la administracin, los servicios pblicos deben
prestarse teniendo en cuenta las exigencias del inters general, siendo ilcita su

utilizacin con fines partidistas, como un medio de propaganda o el favoritismo.

Por su parte el principio de igualdad, y de acuerdo con la Constitucin (art. 14 CE),
implica un trato igual para todos los que tiene, derecho de acceso al servicio y la

prohibicin de todo trato discriminatorio.

El principio de gratuidad slo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del
servicio (la proteccin ciudadana) o viene impuesto por una norma constitucional (art.
27 CE; la enseanza bsica es obligatoria y gratuita) o legislativa especfica.

Supuesto el acceso al servicio, el contenido de la relacin comporta el derecho de los usuarios

a recibir las prestaciones previstas en trminos de cantidad y calidad determinadas por las
normas y a ser resarcidos por los daos ocasionados por el funcionamiento del servicio.
Aparte del deber de observar las normas de funcionamiento del servicio, la principal
obligacin del usuario es satisfacer la contraprestacin econmica en el caso de que el
servicio no fuere gratuito. Esta puede consistir en una tasa, un precio pblico o un simple
precio privado.
Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilizacin privativa o
aprovechamiento especial del dominio pblico en la prestacin de servicios o en la realizacin
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de actividades en rgimen de Derecho pblico que se refieran, afecten o beneficien al sujeto

pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: primera, que los
servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados; y segundo, que
no se presten o realicen por el sector privado.
Por su parte tienen la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que
se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en
rgimen de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el
sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Especial inters tiene la regulacin de las tarifas en los supuestos de gestin indirecta o
contractual de los servicios pblicos. La remuneracin del concesionario o gestor privado del
servicio es tambin un precio privado, pero intervenido, debiendo incluirse en los contratos de
gestin de servicios las tarifas mximas y mnimas que hubieren de percibirse de los
usuarios, con descomposicin de sus factores constitutivos, y procedimientos para su
revisin.
Aprobadas las tarifas, debern ser objeto de revisin, de oficio o a peticin de las empresas,
siempre que se produjere un desequilibrio en la economa de la empresa mixta o de la
concesin, por circunstancias independientes a la buena gestin de una u otra.
La variedad de regmenes de gestin no est en los orgenes de los servicios pblicos. Tal
como se configuraron en el siglo XIX. Entonces, la gestin directa por la Administracin
entraaba la aplicacin de un rgimen integral de Derecho Administrativo sobre todos los
elementos (entidad gestora, personal que la sirve, relaciones logsticas con terceros, contratos,
bienes relaciones con usuarios, etc). Posteriormente se desbord esa estricta correlacin de
gestin-aplicacin del Derecho Administrativo, apareciendo as los servicios pblicos
gestionados por sociedades de capital ntegramente pblico que no son otra cosa que
Administraciones Pblicas disfrazadas de empresas privadas, con aplicacin de derecho
privado (ejm. Renfe). A ellas hay que aadir la fundacin privada creada por entes pblicos
segn prev la Ley 30/1994 de Fundaciones, frmula que se est aplicando como sustantivo
de los antiguos establecimientos pblicos y que permite eludir la aplicacin del Derecho
Administrativo en campos tan significativos como los hospitales, etc.

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La legislacin local impuso una racionalizacin de los diversos modos de gestin,

directa e indirecta. Para los entes locales las formas de gestin directa admite tambin

formas de Derecho Pblico y de Derecho Privado. Entre las primeras estn:

La gestin por la propia Entidad local: el servicio estar a cargo del personal
directamente dependiente en su actuacin de los acuerdos y actos de los rganos de la

corporacin local.
La gestin por Organismo autnomo local: comporta la creacin de una organizacin
especializada regida por un Consejo de Administracin que ser presidido por un

miembro de la Corporacin.
Como forma privada de gestin directa se prev la sociedad mercantil cuyo capital
social pertenezca ntegramente a la Entidad local.

En cuanto a las formas de gestin indirecta o contractual, todas ellas suponen la intervencin
de un particular o de una empresa mixta ligada a la Administracin titular del servicio por una
relacin contractual.
Por ello, las modalidades de gestin indirecta se regulan en la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas, a propsito del contrato de gestin de servicio pblico.
Concepto de servicio universal:
Aunque a partir de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, general de telecomunicaciones las
telecomunicaciones no revisten el carcter de servicio pblico (salvo para defensa nacional y
proteccin civil) y a pesar de que su prestacin queda genricamente abierta al rgimen de
libre competencia, la indudable utilidad pblica de tales prestaciones ha obligado al legislador
a buscar una frmula que garantice la plena satisfaccin del inters general en un contexto de
libre concurrencia. La solucin la constituye la imposicin de obligaciones de servicio pblico
a los operadores a fin de asegurar a todos los ciudadanos un mnimo comn de servicios en
condiciones de igualdad y a un precio asequible.
El artculo 25 de la nueva Ley /2014 entiende al servicio universal como el conjunto
definido de servicios cuya prestacin se garantiza para todos los usuarios finales con
independencia de su localizacin geogrfica, con una calidad determinada y a un precio
asequible.
Bajo el mencionado concepto de servicio universal se deber garantizar, en los trminos y
condiciones que mediante real decreto se determinen por el Gobierno, que:
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a) Todos los usuarios finales puedan obtener una conexin a la red pblica de
comunicaciones electrnicas desde una ubicacin fija siempre que sus solicitudes se
consideren razonables en los trminos que mediante real decreto se determinen y que,
incluirn, entre otros factores, el coste de su provisin. La conexin debe permitir realizar
comunicaciones de voz, fax y datos, a velocidad suficiente para acceder de forma funcional a
Internet. La conexin a la red pblica de comunicaciones con capacidad de acceso funcional a
Internet deber permitir comunicaciones de datos en banda ancha a una velocidad en sentido
descendente de 1 Mbit por segundo. El Gobierno podr actualizar esta velocidad de acuerdo
con la evolucin social, econmica y tecnolgica, y las condiciones de competencia en el
mercado, teniendo en cuenta los servicios utilizados por la mayora de los usuarios.
b) Se satisfagan todas las solicitudes razonables de prestacin de un servicio telefnico
disponible al pblico a travs de la conexin a que se refiere el prrafo anterior, de modo que
se permita efectuar y recibir llamadas nacionales e internacionales.
c) Se ponga a disposicin de los abonados al servicio telefnico disponible al pblico una
gua general de nmeros de abonados, ya sea impresa o electrnica, o ambas, que se
actualice, como mnimo, una vez al ao. Mediante real decreto se determinarn los
colectivos de abonados que pueden solicitar que se le entregue la gua impresa. Asimismo,
que se ponga a disposicin de todos los usuarios finales de dicho servicio, incluidos los
usuarios de telfonos pblicos de pago, al menos un servicio de informacin general sobre
nmeros de abonados. Todos los abonados al servicio telefnico disponible al pblico tendrn
derecho a figurar en la mencionada gua general, sin perjuicio, en todo caso, del respeto a las
normas que regulen la proteccin de los datos personales y el derecho a la intimidad.
d) Exista una oferta suficiente de telfonos pblicos de pago u otros puntos de acceso
pblico a la telefona vocal en todo el territorio nacional, que satisfaga razonablemente
las necesidades de los usuarios finales en lo relativo a la cobertura geogrfica, al nmero
de aparatos u otros puntos de acceso, y a la calidad de los servicios, garantice la
accesibilidad de estos telfonos por los usuarios con discapacidades y permita efectuar
gratuitamente llamadas de emergencia desde los telfonos pblicos de pago sin tener que
utilizar ninguna forma de pago utilizando el nmero nico de llamadas de emergencia 112 y
otros nmeros de emergencia espaoles.

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e) Los usuarios finales con discapacidad tengan acceso a los servicios incluidos en los
prrafos b), c) y d) de este apartado, a un nivel equivalente al que disfrutan otros usuarios
finales.
f) Se ofrezcan a los consumidores que sean personas fsicas, de acuerdo con condiciones
transparentes, pblicas y no discriminatorias, opciones o paquetes de tarifas que difieran
de las aplicadas en condiciones normales de explotacin comercial con objeto de garantizar,
en particular, que las personas con necesidades sociales especiales puedan tener acceso a la
red y a los servicios que componen el concepto de servicio universal. Con el mismo objeto
podrn aplicarse, cuando proceda, limitaciones de precios, tarifas comunes, equiparacin
geogrfica u otros regmenes similares a las prestaciones incluidas en este artculo.
El Ministerio de Industria, Energa y Turismo supervisar la evolucin y el nivel de la
tarificacin al pblico de los conceptos que forman parte del servicio universal, bien sean
prestados por el operador designado, o bien se encuentren disponibles en el mercado en caso
de que no se hayan designado operadores en relacin con estos servicios, en particular en
relacin con los niveles nacionales de precios al consumo y de rentas.
2. Mediante real decreto se podrn adoptar medidas a fin de garantizar que los usuarios
finales con discapacidad tambin puedan beneficiarse de la capacidad de eleccin de
operadores de que disfruta la mayora de los usuarios finales. Asimismo, podrn
establecerse sistemas de ayuda directa a los consumidores que sean personas fsicas con rentas
bajas o con necesidades sociales especiales.
3. Todas las obligaciones que se incluyen en el servicio universal estarn sujetas a los
mecanismos de financiacin que se establecen en el artculo 27.
4. El Gobierno, de conformidad con la normativa comunitaria, podr revisar el alcance de las
obligaciones de servicio universal.
Cuando la prestacin de cualquiera de los elementos integrantes del servicio universal no
quede garantizada por el libre mercado, el Ministerio de Industria, Energa y Turismo
designar uno o ms operadores para que garanticen la prestacin eficiente de dichos
elementos del servicio universal, de manera que quede cubierta la totalidad del territorio
nacional. A estos efectos podrn designarse operadores diferentes para la prestacin de
diversos elementos del servicio universal y abarcar distintas zonas del territorio nacional.
(artculo 26)
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La Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia determinar si la obligacin de la

prestacin del servicio universal puede implicar una carga injustificada para los operadores
obligados a su prestacin.
En caso de que se considere que puede existir dicha carga injustificada, el coste neto de
prestacin del servicio universal ser determinado peridicamente por la Comisin Nacional
de los Mercados y la Competencia de acuerdo con los procedimientos de designacin
previstos en el artculo 26.2 o en funcin del ahorro neto que el operador conseguira si no
tuviera la obligacin de prestar el servicio universal. (artculo 27)

4. Los servicios pblicos no econmicos

Podemos entender a los servicios pblicos no econmicos como a los servicios sociales. La
actividad administrativa que hoy denominamos servicios sociales o accin social tiene sus
antecedentes en la llamada actividad de beneficencia. La creciente importancia en la vida
pblica de la cuestin social llev al surgimiento y desarrollo del modelo de previsin
social, lo que comport que la asistencia social pasara a tener un carcter en cierto modo
subsidiario, como actividad dirigida a cubrir las necesidades de los no asegurados. Esta
evolucin ha tenido su reflejo en la Constitucin de 1978 y en los Estatutos de Autonoma, ya
que en el momento de proceder al reparto de competencias se identifican dos mbitos
materiales diversos. La Seguridad Social es competencia del Estado (legislacin bsica y
rgimen econmico, artculo 149,1.17 CE), y la asistencia social o servicios sociales, son
competencia autonmica (artculo 148,1-20 CE y en el caso de Catalua artculo 9,25 EAC).
Esta distincin de contenidos materiales no tiene, sin embargo, una clara diferenciacin en la
realidad jurdica previa, lo que ha generado importantes debates y conflictos. Lo cierto es que
desde que la Seguridad Social deja de estar limitada a las prestaciones contributivas, los
mbitos de la Seguridad Social y de la asistencia social tienden a confundirse.
Un criterio de distincin podra ser el que se atuviera al tipo de prestaciones, de modo que
formaran parte de la Seguridad Social las prestaciones econmicas, contributivas y no
contributivas, mientras que las prestaciones tcnicas seran las propias de la asistencia social o
servicios sociales. Este criterio no responde, sin embargo, a la realidad, ya que el Estado lleva
a cabo tambin prestaciones tcnicas y las Comunidades Autnomas incluyen dentro de la
asistencia social prestaciones econmicas. Por ello se ha tenido que recurrir a otros criterios,
20

como el subjetivo (la asistencia social se dirigira a los colectivos excluidos y marginados) o a
la idea de complementariedad (la asistencia social ocupa el espacio que no cubre la Seguridad
Social).
Hemos de tener en cuenta que la asistencia social como servicio pblico debe quedar limitada
a las actividades prestacionales materiales que, por razones de solidaridad, tratan de conseguir
la superacin de situaciones de necesidad y la procura del bienestar de la persona, ms all de
los servicios pblicos tradicionales como la educacin, la sanidad o la seguridad social.
La actividad de asistencia social consistente en prestaciones tcnicas a colectivos necesitados
podemos definirla como actividad de servicios sociales. Esta actividad ha tendido en los
ltimos aos a irse configurando paulatinamente como verdadera actividad de servicio
pblico.
Por lo que se refiere al contenido de la actividad prestacional se acostumbra a diferenciar
entre diversos niveles prestacionales, ( as, por ejemplo , la ley catalana diferencia entre los
servicios bsicos, de atencin especializada y de atencin especializada de alcance superior ),
y se atribuye a la Administracin una amplia discrecionalidad en la determinacin de los
servicios a crear y en el reconocimiento de los servicios a prestar.
Es decir, el acceso a las prestaciones no se configura por lo general como un verdadero
derecho subjetivo, sino como un inters legtimo que da derecho a solicitar la prestacin y a
obtener una respuesta razonada sobre el cmo y cundo de la misma, siendo el criterio de la
no disponibilidad de medios econmicos suficientes argumento bastante para denegar lo que
se pide. Diversa es la situacin una vez obtenido el derecho al ingreso en un centro de
atencin, en cuyo caso s que existen unos derechos previamente establecidos sobre el trato
que debe recibirse en el mismo.
Recientemente la Comunidad Autnoma de Asturias ha reconocido ya el derecho subjetivo a
determinadas prestaciones. La ley 1/2003 de 24 de febrero de servicios sociales en su
prembulo establece que el ncleo esencial del sistema pblico de servicios sociales lo
constituyen sin duda sus prestaciones, que se establecen en el ttulo IV, constituidas por el
conjunto de servicios, intervenciones tcnicas, programas y ayudas destinadas al
cumplimiento de los fines del mismo, que no son otros que la mejora de la calidad de vida y
del bienestar social. En este sentido, la ley obliga a la aprobacin, en un plazo de dos aos, de
un catlogo de prestaciones que contendr el conjunto de prestaciones del sistema pblico de
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servicios sociales. Constituye uno de los aspectos esenciales de la ley el reconocimiento a

travs del referido catlogo de aquellas prestaciones que tendrn el carcter de fundamentales
y que sern exigibles como derecho subjetivo En general, pues, las leyes autonmicas
determinan su oferta, ordenan la demanda (por peticin espontnea o por convocatoria),
establecen criterios generales de adjudicacin, pero no reconocen derechos subjetivos
.
5. La actividad tcnica de la Administracin
La actividad material o tcnica de las administraciones pblicas, en oposicin a la actividad
administrativa de carcter jurdico (reglamentos, disposiciones normativas de carcter general,
sanciones administrativas, actos administrativos favorables o declarativos de derechos, etc.),
se caracteriza por ser una actividad orientada a la satisfaccin de los intereses generales
mediante la prestacin de actividades de carcter tcnico como servicios (servicios pblicos
econmicos y servicios pblicos sociales) y la ejecucin de obras (infraestructuras pblicas,
entre otras).
La Administracin realiza numerosas actuaciones de carcter fctico o material que
constituyen el mayor volumen de actuaciones dentro de la actividad general de la
Administracin y, sobre todo, constituyen la actividad de mayor importancia prctica (33),
fundamentalmente por su repercusin en los ciudadanos.
No obstante, la actividad material de la Administracin ha recibido una atencin menor entre
la doctrina, centrada generalmente en una percepcin no jurdica, para lograr su distincin del
acto administrativo en sentido estricto, o bien directamente antijurdica (va de hecho),
respecto de la cual lo determinante ha sido su reconduccin o sometimiento a Derecho.
Esta forma de actividad administrativa ha recibido mltiples denominaciones (material,
tcnica, real, simple actuacin administrativa, informal). Todas esas nomenclaturas
responden a una manifestacin comn: la actuacin fctica u ordinaria de la Administracin,
generalmente enmarcada y ordenada a travs de la actividad jurdica administrativa en el
sentido tradicional, imbricndose, aunque no confundindose, con ella (35), permitiendo el
desenvolvimiento de la gestin administrativa diaria o su necesario complemento para lograr
la ejecucin de los actos jurdicos o la prestacin de servicios.

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Puede decirse, por tanto, que este tipo de actividad administrativa no es ms que la
materializacin fctica y tcnica de las atribuciones jurdico-pblicas conferidas por el
ordenamiento a la Administracin.
Ahora bien, en la medida en que constituye un tipo de actuacin administrativa que se sita
ms all de las formas administrativas clsicas, puede ser calificada como una actuacin
administrativa no formalizada. El mbito de la actuacin material de la Administracin
engloba una amplia tipologa de actuaciones bastante heterogneas, en muchos casos sin
conexin funcional aparente (informacin, concertacin, prestacin); tipos, adems, con
manifestaciones tan diversas que incluso en algunos supuestos ni siquiera estn
vinculadas directamente a una actuacin jurdico-pblica o, en general, a la prestacin de
un servicio. Dicho de otro modo, el amplio espectro de la actuacin material de la
Administracin incorpora tambin actuaciones carentes de cualquier formalizacin (la
que aqu hemos denominado como actuacin informal en sentido estricto), no slo
porque, lgicamente, no respondan a las categoras fundamentales del sistema de actos
jurdico-pblicos, sino tambin porque al no manifestarse por relacin con un acto, norma o
contrato, son ajenas a cualquier procedimiento administrativo, no obstante poder tener
relacin mediata o indirecta con esas actuaciones formalizadas, como ms adelante
pondremos de relieve. En otras palabras, la actuacin informal de la Administracin es una
forma de manifestacin de la accin administrativa que comparten buena parte de los tipos de
actuacin integrables en el gnero actuacin material.
Toda actividad material de la Administracin constituye una actuacin no formalizada porque
en ningn caso incorpora actuaciones integrables en la triloga clsica del sistema de actos
jurdico-pblicos (acto, norma, contrato). Si la actuacin material en s misma considerada no
es categorizable como norma, acto o contrato, esto significa, igualmente, que las
actuaciones materiales de la Administracin carecen, en principio, de eficacia jurdica
imperativa, esto es, no poseen fuerza vinculante por s mismas (lo que es especialmente
evidente en el caso de la actuacin informal de la Administracin); para ser ms exactos,
habra que decir que gozan de la eficacia y trascendencia jurdica que corresponde a los
actos jurdico-pblicos que acojan formalmente el resultado de la accin fctica
administrativa, o bien de la que pueda derivarse de los actos jurdicos de los que traigan
causa (ejecucin forzosa, prestacin de servicio). Esto no es inconveniente para admitir que
todas las actuaciones materiales generan, repercuten o influyen en las relaciones jurdicas que
entabla la Administracin con los ciudadanos mediante sus actuaciones materiales, ya como
23

presupuesto de una actuacin formalizada, ya de forma coetnea con aquella decisin, ya

como manifestacin de la ejecucin o prestacin de actuaciones formalizadas, ya, incluso, de
forma alternativa a stas.

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