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B m en to s
DE DIREITO
CONSTITUCIONAL
m
MICHEL TEMER
ELEMENTOS
DE DIREITO
CONSTITUCIONAL
22a edio,
2a tiragem
E. iEMALHEIROS
== EDITO R ES
ISBN 978-85-7420-824-4
Composio;
PC Editorial Ltda.
Capa:
Nadia Basso
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
03.2008
Para
Luciana, Maristela e Clarissa.
EXPLICAO
Este livro despretensiosa obra didtica. Visa, simplesmente, a for
necer elementos de estudo para os alunos dos cursos de Direito Constitu
cional.
fruto dos contatos que mantivemos, por meio de aulas, com alunos
dos cursos de bacharelado c mestrado.
As aulas foram nosso laboratrio de pesquisas. Resultado delas foi a
diviso da matria, neste livro, em quatro partes: Introduo, Diviso es
pacial do Poder, Diviso orgnica do Poder e Instrumentos de garantia de
direitos.
Levamos aos estudiosos da disciplina alguns traos essenciais de cada
tema tratado.
Em certas passagens afloramos e tentamos resolver alguns intrinca
dos problemas cientficos.
Nesse passo, foi de extrema valia permanente troca de idias com co
legas e juristas notveis como Adilson Abreu Dallari, Arruda Alvim, Cel
so Antnio Bandeira de Mello, Celso Bastos, Geraldo Ataliba e Paulo de
Barros Carvalho.
Esperamos que a leitura da obra desperte curiosidade cientfica e per
mita novas indagaes e formulaes.
Se este resultado for obtido, consideraremos cumprido o objetivo des
te escrito.
M
ichf .1.
em er
SUMRIO
Parte I
IN T R O D U O
Capitulo I
A CONSTITUIO. NORM AS CONSTITUCIONAIS.
INTERPRETAO E APLICABILIDADE
1. Conceito de Constituio.....................................................................
2. A Constituio: seus sentidos sociolgico, poltico e jurdico
2.1 Sentido sociolgico.......................................................................
2.2 Sentido po litico .............................................................................
2.3 Sentido ju r d ic o ............................................................................
3. Caractersticas do D ireito ....................................................................
4. Matria constitucional..........................................................................
5. Interpretao da norma constitucional..............................................
6. Aplicabilidade da norma constitucional............................................
7. Espcies de Constituio......................................................................
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Capitulo II
O PODER CONSTITUINTE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
1. Introduo
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10
Conceito de F ederao............................................................................ 59
A Federao brasileira............................................................................. 67
Origem da Federao............................................................................ ... 71
A Federao: evoluo constitucional no B rasil................................. 73
Vrios rumos do Federalismo b rasileiro .............................................. 75
C oncluses.................................................................................................77
Capitulo II
A UNIO. INTERVENO FEDERAL NOS ESTADOS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
1.
2.
3.
4.
Introduo.................................................................................................. 86
A autonomia estadual............................................................................ ... 86
Competncias dos E sta d o s.................................................................. ... 87
Autoridades prprias dos E stad o s...................................................... ... 89
SUMRIO
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93
Captulo IV
TERRITRIOS FEDERAIS
1. Surgimento do Territrio.....................................................................
2. A natureza jurdica dos Territrios F ederais....................................
2 .1 Centralizao adm inistrativa.....................................................
2.2 Concentrao e desconcentrao.............................................
2.3 Descentralizao..........................................................................
2.4 Descentralizao po ltica............................................................
2.5 Descentralizao administrativa...............................................
2.6 Autarquias......................................................................................
3. Concluses..............................................................................................
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101
Capitulo V
DISTRITO FEDERAL
1. Introduo.............................................................................................. 103
2. Natureza jurdica do Distrito F ederal................................................ 104
3. Os tributos no Distrito F ederal............................................................ 104
Capitulo VI
O MUNICPIO. REGIES METROPOLITANAS
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Introduo..............................................................................................
Autonomia m unicipal...........................................................................
Competncia dos M unicpios..............................................................
Organizao poltica e adm inistrativa...............................................
Competncia para edio das Leis Orgnicas M unicipais.............
Interveno estadual nos M unicpios................................................
A fiscalizao financeira e oram entria...........................................
As Regies Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies..
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Parte III
DIVISO O R G N IC A DO PO D ER
Captulo I
TRIPARTIO DO PODER
1. Introduo...............................................................................................
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2.
3.
4.
5.
6.
U9
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Capitulo II
PODER LEGISLATIVO: SUA ESTRUTURA
1.
2.
3.
4.
5.
Introduo...............................................................................................
A Cmara dos D eputados....................................................................
O Senado F e d e ra l.................................................................................
As Mesas Diretoras e as C om isses...................................................
Garantia dos parlam entares.................................................................
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129
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Capitulo III
PODER LEGISLATIVO: SUAS FUNES
1. Funes tpicas e atp icas.................................................................... 133
2. A funo fiscalizadora.......................................................................... 134
3. Os Tribunais de C ontas......................................................................... 135
Captulo IV
O PROCESSO DE CRIAO DA LEI
1. Conceito de L ei......................................................................................
2. Fases do processo de criao da Lei
a) Inicia tiva...........................................................................................
b) D iscusso..........................................................................................
c) Votao..............................................................................................
d) Sano ou v e to .................................................................................
e) Promulgao.....................................................................................
j ) Publicao........................................................................................
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Captulo V
AS ESPCIES NORMATIVAS
1.
2.
3.
4.
5.
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SUMRIO
13
Funes................................................................................................... .159
Parlamentarismo e presidencialism o...................................................160
Decreto e regulam ento...........................................................................160
O Presidente da Repblica e os Ministros de Estado...................... .163
Os funcionrios pblicos e as Foras A rm adas................................ .165
Crimes de responsabilidade................................................................. .167
Captulo VII
PODER JUDICIRIO: SUAS FUNES.
GARANTIAS DOS MAGISTRADOS
14
3.
4.
5.
6.
7.
8.
1. Introduo.............................................................................................. 201
2. Origem do habeas corpus ................................................................. 201
3. Sujeitos passivos do habeas corpus ................................................ 203
Capitulo III
AO POPULAR
1.
2.
3.
4.
Introduo..............................................................................................
O princpio republicano e a ao p o p u la r.........................................
Legitimidade para propor ao ............................................................
Lesividade ao patrimnio p b lico ......................................................
205
205
206
207
Capitulo IV
DIREITO DE PETIO............................................................................ 209
Captulo V
O MANDADO DE SEGURANA CO LETIV O................................... 210
Capitulo VI
O MANDADO DE IN JU N O ............................................................... 212
Capitulo VII
O HABEAS DATA ................................................................................. 219
BIBLIOGRAFIA......................................................................................... 221
NDICE ALFABTICO-REMISSIVO.................................................... 227
PARTE I
INTRODUO
Captulo I
Captulo II
O PODER CONSTITUINTE
Captulo III
C O N T R O LE DA C O N S T IT U C IO N A L ID A D E D E
ATOS NORMATIVOS
Captulo I
A CONSTITUIO.
NORMAS CONSTITUCIONAIS.
INTERPRETAO E APLICABILIDADE
1. Conceito de Constituio. 2. A Constituio: 2.1 Sentido sociolgico. 2.2
Sentido poltico: 2 3 Sentido jurdico. 3. Caractersticas do Direito. 4. M at
ria constitucional. 5. Interpretao da norm a constitucional. 6. Aplicabilida
de da norm a constitucional. 7. E spcies de Constituio.
1. Conceito de Constituio
A Constituio o objeto do estudo do Direito Constitucional.
O que a Constituio? Interessa-nos o seu conceito jurdico. Entre
tanto, para efeito didtico, examinemos os sentidos do vocbulo" Consti
tuio. Em significado comum todas as coisas tm uma dada estrutura, um
corpo, uma dada conformao. Uma constituio. Podemos examinar a
poltrona e descrever a sua estrutura, o seu ser. Ao faz-lo, indicaremos as
peas componentes daquela cadeira que, somadas, perfizeram a unidade.
Em sentido mais restrito, Constituio significa o corpo, a estru
tura de um ser que se convencionou denominar Estado. Por ser nela que
podemos localizar as partes componentes do Estado, estamos autorizados
a afirmar que somente pelo seu exame que conheceremos o Estado.
A Constituio a particular maneira de ser do Estado, no dizer de
Celso Bastos.1
Mas, o que o Estado? Consiste na incidncia de determinada orde
nao jurdica, ou seja, de determinado conjunto de preceitos sobre deter
minadas pessoas que esto em certo territrio. Tais preceitos imperativos
encontram-se na Constituio. O Estado regula globalmente as relaes
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2. A Constituio:
seus sentidos sociolgico, poltico e jurdico
2.1 Sentido sociolgico
Representante mais expressivo do sociologismo jurdico Ferdinand
Lassalle, que, em obra clssica,7 sustentou que a Constituio pode repre
sentar o efetivo poder social ou distanciar-se dele; na primeira hiptese
ela legtima; na segunda, ilegtima. Nada mais que uma folha de pa
pel. A sua efetividade derivaria dos fatores reais de poder. Espelha o po
der. A Constituio efetiva o fato social que lhe d alicerce. Assim, a
folha de papel a Constituio somente vale no momento ou at o
momento em que entre ela e a Constituio efetiva (isto , aquele somat
rio de poderes gerador da "folha de papel) houver coincidncia; quando
tal no ocorrer, prevalecer sempre a vontade daqueles que titularizam o
poder. Este no deriva da folha de papel", da Constituio escrita, mas
dos fatores reais de poder.
Os que vem o Direito sob esse prisma sociolgico distinguem o ins
trumento formal, consubstanciado na Constituio, e o instrumento real,
consubstanciado na efetiva deteno e exerccio do poder.
2.2 Sentido poltico
Jos Afonso da Silva salienta que a concepo poltica da Constitui
o revela certa faceta do sociologismo, segundo a formulao de Carl
Schmitt, que a considera como deciso poltica fundamental .8
De fato, para Carl Schmitt h diferena entre a Constituio e a lei
constitucional. Aquela a deciso concreta de conjunto sobre o modo e
forma de existncia da unidade poltica. A esse autor importa que, em dado
6. Hans Kelsen lembra a hiptese da existncia tem poral do Estado: a vigncia da
ordem norm ativa durante certo periodo.
7. Q ue es una Conslilucin?
8. Aplicabilidade das Normas C onstitucionais, p. 26.
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S. Caractersticas do Direito
Se Direito, Moral, tica, so cincias do mundo do dever-ser, como
distinguir o Direito das demais cincias sociais? O que o peculiariza?
Diferentemente dos demais sistemas normativos (tico, moral, religio
so), em que os preceitos se alinham uns ao lado de outros, formando deze
nas, centenas, milhares de normas, no Direito verifica-se uma estrutura es
calonada de normas que, a final, perfazem a unidade. Dezenas, centenas,
milhares de preceptivos acabam por se reduzir a uma nica norma. Expli
ca-se: no Direito uma norma indica a forma de produo de outra norma,
bem como o seu contedo. Da o escalonamento normativo em que uma
norma constitui o fundamento de validade de outra.9
Figuremos exemplo esclarecedor: o Chefe de Seo de uma reparti
o pblica indefere requerimento por mim formulado. Expediu ele co
mando individual. Sendo assim, devo verificar se tal preceito firmado por
aquele agente pblico consoante com normas superiores. Devo compati
bilizar aquela ordem com a Portaria do Diretor de Diviso; esta com a
Resoluo do Secretrio de Estado; a Resoluo com o Decreto do Go
vernador; este com a Lei Estadual; a Lei Estadual com a Constituio do
Estado (se se tratar de Federao); esta com a Constituio Nacional.
Tudo para verificar se os comandos expedidos pelas vrias autoridades,
sejam executivas ou legislativas, encontram verticalmente suporte para
a sua validade.
9. Hans Kelsen. Teoria P ura do Direito.
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4. Matria constitucional
H, efetivamente, uma matria constitucional, como h uma civil, tri
butria, trabalhista, penal, eleitoral?
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16. Fornecem os breves exemplos. O estudo pode scr aprofundado com a leitura da obra
j citada do Prof. Jos Afonso da Silva.
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7. Espcies de Constituio
As Constituies so qualificveis quanto form a, origem , mutabilidade.
Quanto form a podem ser escritas ou costumeiras.
So escritas aquelas cuja preceituao estruturadora do Estado vem
documentada em um texto.17
Costumeiras so as que se fundamentam nos usos e nos costumes
cristalizados pela passagem do tempo e obedecidos por aqueles aos quais
se dirigem. Exemplo nico, atualmente, o da Constituio inglesa, que,
entretanto, se assenta tambm em textos escritos, como a Magna Carta, o
B ill o f Rights, o Petition o f Rights e o A ct o f Habeas Corpus.
Quanto origem, classificam-se em promulgadas e outorgadas.
E prom ulgada aquela que se origina de Assemblia popular eleita
para exercer a atividade constituinte. outorgada aquela positivada por
um indivduo ou por um grupo que no recebeu do povo, diretamente, o
poder para exercer a funo constituinte.18
Ao longo da histria constitucional brasileira, constata-se uma alter
nncia de Constituies decorrentes de um processo democrtico e outras
decorrentes de um processo autoritrio. Foram constituies promulgadas,
tambm denominadas populares ou democrticas, as Cartas Constitucio
nais de 1 8 9 1 ,1 9 3 4 ,1 9 4 6 e 1988.
J as Constituies de 1824. 1937 e 1967 apresentaram uma origem
autoritria.
Quanto mutabilidade, as Constituies podem ser rgidas, flexveis
ou semi-rigidas.
rgida aquela que demanda processo especial e qualificado para a
sua modificao, da qual deriva a criao de norma constitucional.19
17. As Constituies escritas, em um corpo nico, nacionais e lim itativas das compe
tncias, s apareceram, dc forma duradoura, com o advento das idias que. no sculo XVIII.
influram nas Revolues Americana e Francesa, espalhando-se. ento, por im itao desses
pases, pelas Amricas e Europa (O sw aldo A ranha Bandeira dc M ello. A Teoria das Cons
tituies R gidas. p. 35).
18. Pode at ter-se verificado m ovim entao social que tenha levado quela outorga. O
que s diz que no houve proccsso regular de escolha dos que positivaram a Constituio.
19. A s vantagens das Constituies rgidas so magnficas. Capacitam -nos par defi
nir. com algum a exatido, a com petncia dos poderes governamentais; previnem a possibi
lidade de que capricho repentino da opinio pblica transforme e desarraigue o que ao todo
convm m anter" (Oswaldo A ranha Bandeira de M ello, A Teoria das Constituies Rgidas,
p. 67)
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23.
M aioria absoluta significa mais da metade dos integrantes da Casa legislativa, maio
ria sim ples significa mais da metade dos presentes sessio , desde que presente se ache a
m aioria absoluta, ou seja. a maioria dos m em bros com ponentes da Casa. Exem plificando:
se um a casa legislativa se compe de 100 parlam entares, a m aioria absoluta representada
por 51 membros; a maioria simples representada por 26 membros. Nos termos constitucio
nais. o quorum exigido para instalao da sesso o da m aioria absoluta, a fim dc que se
possa tomar deliberaes. A m aioria de 3/5 m aioria qualificada, exigive! para aprovao
de Emenda Constitucional.
Capitulo II
O PODER CONSTITUINTE
/. Noes preliminares 2. A titularidade e o exerccio do Poder Constituinte.
3. E spcies de Poder Constituinte: originrio e derivado 4. Os lim ites da
com petncia de reforma constitucional. 5. A reviso constitucional. 6. Recep
o. rcpristm ao e desconstitucionalizao. 7. A possibilidade de reviso
constitucional facilitada.
1. Noes preliminares
Ao falar-se em sociedade, fala-se em Direito. O Estado uma socie
dade. E sociedade poltica, de fin s polticos. Como de fin s comerciais a
sociedade comercial; de fins literrios a sociedade literria; de fin s recreati
vos a sociedade recreativa. Todas, porm, juridicam ente organizadas. o
Direito que as estrutura, que lhes d forma. O Direito corporificador da
sociedade estatal instala-se em documento denominado Constituio. Nela
se encontram os preceitos normativos identificadores do Estado.
Aludindo-se sociedade, pode-se indagar quem que tem o poder
de estrutur-la, dar-lhe corpo, constitu-la.
Se deparamos com sociedade comercial integrada por cinco scios,
podemos dizer que estes tiveram a possibilidade de estrutur-la. De igual
maneira, uma sociedade literria de 50 scios ou uma recreativa de 100
scios. Estes que as fizeram nascer, constituram-nas. Antes, inexistiam.
Passaram a ser depois da manifestao de vontade.
Assim tambm ocorre com o Estado.
Somente se o pode visualizar aps a manifestao de vontade daque
les que tm a fora, o desejo, o poder de constitu-lo.
Esse o significado do Poder Constituinte (de poder constituir): a
manifestao soberana de vontade de um ou alguns indivduos capaz de
fazer nascer um ncleo social.
Tais noes implicam a afirmao de que este tema refoge das preo
cupaes do jurista, dado que seu trato envolve questes anteriores ao sur
gimento do Estado e, portanto, anteriores ao Direito.
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O PODER CONSTITUINTE
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b)
os estrangeiros de qualquer nacionalidade residentes na Repblica
Federativa do Brasil h mais de quinze anos ininterruptos e sem condena
o penal, desde que requeiram a nacionalidade brasileira.
Io. Aos portugueses com residncia permanente no Pas, se houver
reciprocidade em favor dos brasileiros, sero atribudos os direitos ine
rentes ao brasileiro nato, salvo os casos previstos nesta Constituio.
2o. A lei no poder estabelecer distino entre brasileiros natos e
naturalizados, salvo nos casos previstos nesta Constituio.
3. So privativos de brasileiro nato os cargos:
I
II
III
IV
da carreira diplomtica;
VI
O PODER CONSTITUINTE
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O PODER CONSTITUINTE
37
por
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O PODER CONSTITUINTE
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5. A reviso constitucional
O art. 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias estabe
leceu a possibilidade de reviso constitucional aps cinco anos contados
da promulgao da Constituio. Portanto, aps 5 de outubro de 1993. Esclarea-se que a reviso no precisaria ocorrer, necessariamente, no 5o ano,
mas aps cinco anos. Poderia ser em seis, dez, vinte ou trinta anos. O art.
3Ddo ADCT deixou a escolha do momento revisional discrio e com
petncia exclusiva do Congresso Nacional.
Impe-se uma primeira pergunta: qual a diferena entre a competn
cia reformadora, via Emenda Constituio, e a reforma, via reviso?
A Emenda Constituio exige aprovao por qurum qualificado
de 3/5 dos votos dos membros de cada Casa do Congresso Nacional. Exi
ge-se, ainda, que a aprovao se d em dois turnos de discusso e votao,
sempre na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. O sistema, por
tanto, de discusso e votao de Emenda Constituio se d com obedin
cia ao sistema bicameral de nosso Poder Legislativo.
A reviso constitucional, diferentemente, deu-se com exigncia de
menor qurum: maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional. E
cm sesso unicameral. Significa: deputados e senadores, durante a revi
so, eram simplesmente revisores, e o seu voto tinha um mesmo valor. O
voto do senador no tinha maior peso que o do deputado, como acontece
no caso da Emenda Constituio, em face da bicameralidade.
Outra pergunta: quais os limites da reviso constitucional? A nosso
ver, eram os mesmos impostos Emenda Constituio, ou seja, os limi
tes esto estabelecidos no art. 60, 4o, da CF. A diferena, reiteramos,
estava no processo de criao da norma constitucional por meio da revi
so, tal como antes descrito.
Registramos, contudo, a existncia de vrias correntes doutrinrias
sobre essa matria. Uma delas sustentava a ilimitao da competncia
revisora (Jos Afonso da Silva); outra sustentou limitao maior: que a
reviso som ente seria admitida se o plebiscito previsto no art. 2o do
ADCT modificasse a forma ou o sistema de governo (Geraldo Ataliba e
Paulo Bonavides), o que no ocorreu.
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O PODER CONSTITUINTE
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O PODER CONSTITUINTE
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Capitulo III
CONTROLE DA CONSTITUCIONALIDADE
DE ATOS NORMATIVOS
/. Introduo. 2. rgos dc controle 3. Formas de controle da constitucionalidade. 4. Os meios de controle (repressivo) da inconstitucionalidade. 4.1 Via de
exceo, 4.2 Via direta: 4.2.1 Competem ia para o julgam ento da representa
o de inconstitucionalidade; 4.2.2 A o direta de inconslirucionaJtdade: 4.2.3
Ao direta de inconstitucionalidade p o r omisso; 4 2.4 Ao deilaratria de
constitucionalidade: 4 2 5 Argio de descumprimento de preceito fundam en
tal. 5. O pedido de cautelar nas representaes por inconstitucionalidade.
I. Introduo
Controlar a constitucionalidade de ato normativo significa impedir a
subsistncia da eficcia de norma contrria Constituio. Tambm signi
fica a conferncia de eficcia plena a todos os preceitos constitucionais
em face da previso do controle da inconstitucionalidade por omisso.
Pressupe, necessariamente, a supremacia da Constituio; a existn
cia de escalonamento normativo, ocupando a Constituio o ponto mais
alto do sistema normativo. nela que o legislador encontrar a forma de
elaborao legislativa e o seu contedo. Aquele, ao inovar a ordem jurdi
ca infraconstitucional, haver de obedecer forma prevista e ao contedo
anteposto. Se um deles for agravado, abre-se espao para o controle da
constitucionalidade daquele ato normativo cujo objetivo expelir, do sis
tema, o ato agravador.1
Por isso, tais atos so presumidamente constitucionais at que, por
meio de frmulas previstas constitucionalmente, se obtenha a declarao
de inconstitucionalidade e a retirada de eficcia daquele ato ou a conces
so de eficcia plena (no caso de inconstitucionalidade por omisso).
1 No caso M arbuty versus Madison, o Juiz Marshall sustentou a clebre tcsc da supre
m acia da Constituio, dizendo que os alos do Congresso a ela contrrios deveriam scr ti
dos por nulos, invlidos e ineficazes
45
2. rgos de controle
A doutrina indica a possibilidade de controle por meio de rgos dis
tintos: por rgo politico e por rgo jurisdicional.
O controle por rgo politico assenta-se na idia de que o rgo con
trolador deve ocupar posio superior no Estado e deve ser distinto do
Legislativo, do Executivo e do Judicirio.
Essa concepo ganhou fora na Frana, onde a Constituio do ano
VII, por inspirao de Sieys. criou o Senado Conservador com a finali
dade de decretar a inconstitucionalidade de atos legislativos.
A tentativa mais eficaz, feita naquele pais, foi com a criao do Con
selho constitucional, da Constituio de 1958.4
2. Com o conseqncia da leoria das Constituies rgidas, surge o que se denom ina
supra legal idade constitucional (W ilson Accioli, Instituies de D ireito Constitucional, p.
45).
3. Paulo Bonavidcs, Curso de Direito Constitucional, 9* ed.. M alheiros Editores. 2000.
P- 267.
4. O art. 62 dessa Constituio determ inou que as dccises desse Conselho n3o eram
recom veis e que sc impunham a "iodos os poderes pblicos c a todas as autoridades adm i
nistrativas e jurisdicionais.
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dar do controle das normas em abstrato, foi pensada para resolver um pro
blema concreto: a grande quantidade de processos na Justia Federal.
Para atender a esse fim, a Emenda 3/1993 incorporou, no art. 102,
2o: a deciso na ao declaratria de constitucionalidade tem eficcia erga
omnes e efeito vinculante para os demais rgos do Judicirio e da Admi
nistrao Pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
A deciso no refora ou diminui a densidade normativa, mas sim
plesmente outorga, norma, imunidade especial perante as incidentais argies de inconstitucionalidade. A Emenda 45/2004 manteve essa dispo
sio, lendo apenas modificado a redao do pargrafo, para acrescentar,
tambm, a ao direta de inconstitucionalidade.
Os legitimados para propositura da ao eram, inicialmente, o Presi
dente da Repblica, a Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos
Deputados e o Procurador-Geral da Repblica (art. 103, 4a). Com a
Emenda 45/2004 os legitimados para propor a ao declaratria de consti
tucionalidade passaram a ser os mesmos da ao direta de inconstitucio
nalidade. Revogado o 4 do art. 103, a ao foi includa no caput do art.
103. O objeto da ao deve ser norma ou ato normativo federal.
4.2.5 Argio de descumprimento de preceito fundamental
A argio de descumprimento de preceito fundamental prevista no
art. 102, I o, da CF, redigido da seguinte forma: A argio de descum
primento de preceito fundamental, decorrente desta Constituio, ser
apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.
A ltima parte da redao explicita o carter limitado da norma. E
norma de eficcia limitada de princpio institutivo, que s adquiriu efic
cia social com a edio da Lei 9.882/1999.
Essa lei, ao estabelecer o objeto da argio, primeiramente repetiu o
que diz a norma constitucional - ou seja, ter por objeto evitar ou reparar
leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico. Em se
guida. acrescentou a possibilidade de argio de descumprimento de pre
ceito fundamental quando for relevante o fundamento da controvrsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,
includos os anteriores Constituio.
Esta segunda parte cria forma de controle da constitucionalidade au
sente do texto constitucional. Entrega ao STF competncia no prevista
constitucionalmente, que no poderia ser estabelecida por norma infra
constitucional. Portanto, a argio, que deve ser coadjuvante no sistema
55
5. O pedido de ca utelar
nas representaes por inconstitucionalidade
O art. 102,1, p, estabelece a possibilidade de solicitao de medida
cautclar nas representaes por inconstitucionalidade.
Seu objeto a paralisao da eficcia do ato normativo enquanto a
representao pender de julgamento.
O pressuposto (implcito) do pedido a ocorrncia dc leso irrepar
vel a pessoas, sociedade, ordem, segurana e economia pblica, de
modo a no se poder aguardar o julgam ento final e a suspenso de efic
cia pelo Senado. Somente ser deferida se, no perodo que medeia entre a
propositura da ao e a eventual declarao de inconstitucionalidade, pu
der verificar-se a ocorrncia de atos que impeam, aps a declarao, a
recomposio de direitos vulnerados.
13. Alexandre dc Morres. Direito Constitucional; Lui? Alberto Davi Arajo e Vidal Ser
rano Nunes Jr., Curso de Direito Constitucional.
14. In Ivcs Gandra da Silva M artins c Gilm ar Ferreira Mendes (coords.). A o D eclara
tria d e Constitucionalidade.
56
PARTE II
DIVISO ESPACIAL DO PODER
Captulo I
0 ESTADO FEDERAL
Captulo II
Captulo III
Captulo IV
TERRITRIOS FEDERAIS
Captulo V
DISTRITO FEDERAL
Captulo VI
OS ESTADOS FEDERADOS
Capitulo I
O ESTADO FEDERAL
/. Cunceilo de Federao. 2. A Federao brasileira. 3. Origem da Federa
o 4. A Federao: evoluo constitucional no Brasil 5. Vrios rum os do
Federalismo brasileiro. 6. Concluses
1. Conceito de Federao
Federao, de foedus, foederis, significa aliana, pacto, unio. Pois
da unio, da aliana, do pacto entre Estados que ela nasce.
Que espcie de pacto? Que gnero de aliana? Qual a natureza dessa
Unio?
Eis questes que s podem ser solucionadas vista da inteleco de
idias tais como a centralizao e a descentralizao poltica e administrativa.
A centralizao ou seu oposto, a descentralizao, podem ser de na
tureza administrativa ou poltica.
Assim, ao buscar a satisfao do interesse pblico, o Estado instrumenta-se de forma que lhe permita o atingimento daquele ideal. Ao fazlo, poder prestar servios por maneira direta, sem que haja qualquer deslocao do desempenho dessas funes para outro centro, ou, ao contr
rio, permitindo o seu desenvolvimento por outros ncleos. Na primeira hi
ptese temos a centralizao administrativa; na segunda, a descentraliza
o administrativa. No primeiro caso tem-se um s centro titular das prer
rogativas, competncias e deveres pblicos de natureza administrativa; no
segundo, tm-se vrios centros senhores de tais prerrogativas, competn
cias e deveres. Se tal figurao ocorre no Estado, seja a centralizao, seja
a descentralizao administrativa, no se cogita de Federao. preciso
dar mais alguns passos. E preciso atingir a idia de centralizao e des
centralizao poltica.
Descentralizar implica a retirada de competncias de um centro para
transferi-las a outro, passando elas a ser prprias do novo centro. Se se
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O ESTADO FEDERAL.
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O ESTADO FEDERAI.
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2. A Federao brasileira
Vejamos se concorrem, na Constituio brasileira, os elementos caracterizadores da Federao, bem assim aqueles que se destinam a preserv-la.
Quanto aos elementos tipificadores.
a)
tncias.
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O ESTADO FEDERAL
69
b)
Participao da vontade dos Estados (ordens jurdicas parciais)
na vontade nacional (ordem jurdica central).
A vontade nacional expressa por meio de lei. a lei nacional ou,
ainda, a federal.
O rgo que exerce essa funo o Congresso Nacional, integrado
por duas Casas: a dos deputados e a dos senadores.
Na Cmara dos Deputados esto os representantes do povo brasileiro
(art. 45 da Constituio). Os que elegem representantes podem ter domi
clio eleitoral em qualquer Estado da Federao. Os representantes eleitos
sero fruto da manifestao do povo brasileiro. A representao, no caso,
no dos Estados, mas do povo domiciliado eleitoralmente em cada qual
deles.
No Senado Federal esto os representantes das unidades federadas
(art. 46). Cada Estado e o Distrito Federal elegem trs senadores, nada
importando a sua dimenso territorial ou populacional.
A lei, por sua vez, demanda, para sua criao, a participao de am
bas as Casas do Congresso Nacional. Em outra expresso: a lei federal s
vem a lume pela manifestao da Casa representativa do povo (Cmara
dos Deputados) e da Casa representativa dos Estados e do Distrito Federal
(Senado).
No Senado, como se disse, esto os delegados dos Estados e do Dis
trito Federal, ou seja, das ordens jurdicas parciais. precisamente a atua
o dos senadores na feitura da lei que faz presente a vontade parcial da
unidade federada na vontade nacional. No h lei inovadora da ordem ju
rdica infraconstitucional de que no participe o Senado Federal.
Bem por isso, alis, o nosso bicameralismo do tipo federal, ou seja,
ambas as Casas participam do processo de elaborao de lei, mas o Sena
do tem funo moderadora, visando a manter o equilbrio federativo. a
adoo desse bicameralismo (federativo) que permite a parificao dos
Estados no concerto federal. Isto porque, apesar de a Cmara dos Deputa
dos abrigar representantes do povo brasileiro, no h dvida de que os
deputados oriundos de um Estado tendero a emitir opinies que favore
am seus Estados de origem. no Senado, em face da paritariedade da
representao, que se moderar a atividade legislativa da Cmara dos De
putados quando, nesta, a legislao tiver o objetivo de beneficiar determi
nadas regies em detrimento do todo nacional. no Senado que se pro
move o equilbrio dos interesses federativos.
Acha-se presente, portanto, a segunda nota tipificadora da Federao:
participao da vontade dos Estados na vontade nacional.
70
c) Possibilidade da autoconsiituio.
Os Estados brasileiros tm a possibilidade de autoconstituio. como
expresso no art. 25 da CF. Ao se constiturem obedecero aos princpios
estabelecidos na Constituio Nacional. Significa: o constituinte estadual
h de obedecer quela principiologia. No se trata de mera cpia dos dis
positivos constitucionais.10
Assim, exemplificativamente, devem prestar obedincia ao principio
da fiscalizao financeira e oramentria; ao princpio do processo legis
lativo. No quer dizer que a forma da fiscalizao financeira e orament
ria bem como o processo legislativo sejam transcrio daqueles da Unio.
preciso que haja no Estado federado um sistema de fiscalizao, um sis
tema do processo legislativo. Sistemas prprios, porm.
Examinaremos, agora, os elementos mantenedores da Federao:
a) Rigidez constitucional.
O art. 60 da CF indica a forma pela qual se pode alter-la. O instru
mento a Emenda Constituio (art. 5 9 ,1). O primeiro trata da iniciati
va. A proposta deve partir do Presidente da Repblica ou de, no mnimo,
um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou um tero dos mem
bros do Senado Federal ou, ainda, de mais da metade das Assemblias
Legislativas estaduais. Aqui se vislumbram indcios de rigidez. que a
regra constitucional, quanto iniciativa de leis ordinrias, prevista no
art. 61: cabe a qualquer membro da Cmara dos Deputados ou do Senado
(um deputado, um senador), Comisso dessas Casas, ao Presidente da
Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da Repblica e a cidados (iniciativa popular).
Percebe-se maior dificuldade na deflagrao do processo de emenda
Constituio do que no da lei ordinria. Mas no s. Pelo art. 60, 2o,
a proposta de emenda dever ser discutida e votada em dois tumos, consi
derando-se aprovada se obtiver, em ambas as votaes, a aquiescncia de
3/5 dos membros de cada uma das Casas. No se exige tanta dificuldade
para a discusso e aprovao da lei comum, matria regida pelo art. 47 da
CF: exige-se a aprovao por maioria de votos dos presentes sesso, num
s turno de votao, desde que presente a maioria absoluta dos membros
da Casa Legislativa.
O art. 60, 4, por sua vez, impede a apreciao de emenda tendente
a abolir a Federao, o voto direto, a separao de Poderes e os direitos e
garantias individuais. Ou seja: tais matrias so vedadas ao legislador co
10.
Sobre o assunto, interessante trabalho dc R gis Fernandes de O liveira, A C onsti
tuinte do Estado", in R T 637/13.
0 ESTADO FEDERAL
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3. Origem da Federao
Por que se pode dizer que Federao forma de Estado com as sin
gularidades j descritas? Qual o motivo da utilizao desse rtulo" para
identificar essa forma de Estado?
preocupao que s encontra resposta na histria do Direito Cons
titucional.
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O ESTADO FEDERAL
73
tarde. Tanto para Estados soberanos que se agregaram, em movimento centrpeto, como para aqueles, unitrios, num movimento centrifugo, em que
o Direito criou autonomias regionais.
Em outras palavras: passou a entender-se como federal o Estado em
que a Constituio repartia as competncias entre pessoas distintas (Unio
e Estados ou Provncias), mantendo, estas, representantes no rgo legis
lativo nacional (Senado).
Somente com a presena desta idia se pode compreender o fenme
no federal.
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0 ESTADO FEDERAL
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76
O ESTADO FEDERAL
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6. Concluses
De tudo ressaem as seguintes concluses:
a) a Federao forma de Estado cujo objetivo manter reunidas
autonomias regionais;
b) assenta-se numa Constituio;
c) da por que no se pode confundi-la com outra forma de unio de
Estados, a Confederao, suportada por tratado internacional;
d) na Federao, a Constituio (retratadora da Federao) sobera
na; os Estados federados so autnomos, nunca soberanos;
e) na Confederao, cada Estado aliado soberano;
0 o pacto, na Federao, indissolvel; na Confederao, dissolvel;
g) Estado Federal e Estado Unitrio no se confundem; o primeiro se
caracteriza por trs notas singulares: a descentralizao poltica, a partici
pao da vontade regional na vontade nacional e a existncia de Consti
tuies estaduais; no segundo, no se cogita desta ltima singularidade;
h) o conceito s apurvel a partir de exemplo histrico;
i) o grau autonmico estadual poder variar; presentes, entretanto,
suas notas tipificadoras, subsiste, como adequado, o rtulo federal;
j) adjetiva-se a Federao como tentativa de melhor identific-la;
I) a doutrina postula, com insistncia, novo federalismo, que melhor
atenda realidade poltica atual.
Captulo II
A UNIO.
INTERVENO FEDERAL NOS ESTADOS
I. Explicao prelim inar 2 Competncias da Unio. 3. A Unio, por si e em
nome da Federao. 4. Interveno fe d e r a l n o s Estados. 5. O processo da
interveno fed era l 6. Bens da Unio.
/. Explicao preliminar
A Unio pessoa jurdica de capacidade poltica e s cogitvel em
Estado do tipo federal. fruto da unio de Estados. Da aliana destes, sob
o imprio de uma nica Constituio, nasce a Unio. Sem unio de Esta
dos no h Unio. dizer: sem a reunio de vrias ordens jurdicas parciais
no desponta a ordem jurdica central. Todas, a central e as parciais, de
baixo da ordem jurdica total (a Constituio). o que est expresso no
art. Io da CF, ao dizer que: A Repblica Federativa do Brasil, formada
pela unio indissolvel dos Estados....
Note-se que esse dispositivo no alude pessoa poltica Unio mas
menciona, to-s, a ligao de Estados usando o vocbulo unio como
substantivo feminino.
Porm, como a aliana indissolvel de Estados, nas Federaes, fon
te geradora da Unio, o constituinte passa a revel-la, como pessoa, em arti
gos subseqentes (arts. 18, 19, 20, 21, 22, 2 3,24 etc.).
Assim, o constituinte, ao instituir a Federao, reparte competncias
entre a Unio e os Estados. Mas as competncias so (em plano eminente
mente jurdico) dos Estados, que abrem mo de uma parcela para atribuI.
Sempre foi assim nas Constituies brasileiras. Conferir Constituio dc 1891, art.
1*, a dc 1934, att. Iu. a de 1937, art. 3*. A exceo est na Constituio de 1946, pois seu
art. 1* l , utilizava a palavra "U nio" no sentido dc Federao, ao prcceituar: a Unio
compreende, alm dos Estados, o Distrito Federal e os Territrios. A de 1988 volta a utili
zar o substantivo fem inino unio no seu art. 1.
79
2. Competncias da Unio
O art. 21 do Texto Constitucional as enumera. Tambm os arts. 22 e
23, assim como os arts. 24 e 153.
Dos arts. 21 e 22 se extrai que a Unio tem competncias expressas e
enumeradas. So, tambm, exaustivas, pois exaurem, pela enumerao, as
matrias que lhe cabem ( exceo das tributrias).
No art. 23 esto as competncias em comum com Estados, Distrito
Federal e Municpios.
No art. 24, a competncia concorrente com os Estados e o Distrito
Federal.
No art. 153,1 a VII, esto as competncias expressas em matria tribu
tria. No art. 154,1, encontramos a competncia residual nessa matria, uma
vez que a Unio poder instituir outros impostos, no previstos no art. 153.
Alm disso, impostos extraordinrios na iminncia ou no caso de guerra ex
terna.3 Neste ltimo caso a competncia pode ser chamada extraordinria.
No se cuida de competncia residual (como na hiptese do art. 154
da CF), pois a Constituio indica expressamente a competncia para ins
tituir impostos extraordinrios. Ordinariamente, a Unio pode instituir ta
xas. contribuio de melhoria, impostos catalogados nos itens I a VII do
art. 153 e outros impostos, desde que no tenham fato gerador ou base de
clculo idnticos aos impostos de competncia dos Estados, Distrito Fe
deral e Municpios.
Em sntese, a Unio tem competncias: a) expressas e enumeradas; b)
expressas, no enumeradas; c) residual; d) em comum (com Estados, Muni
cpios e Distrito Federal); e) concorrente (com Estados e Distrito Federal).
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6. Bens da Unio
Os bens so pblicos ou particulares. So pblicos os bens da Unio,
dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Os bens pblicos, segundo categorizao feita pelo legislador civil, so:
I os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e
praas; II os de uso especial, tais como os edifcios ou terrenos destina
dos a servio ou estabelecimento da administrao federal, estadual ou
municipal, inclusive os de suas autarquias; III os dominicais, que cons
tituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto
de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades (CC-2002, art. 99).
Esse dispositivo infraconstitucional decorrncia do texto constitu
cional e com ele consonante.
De fato, o art. 20 da CF elenca os bens da Unio e a todos alude.
A relao do art. 20 no exaustiva, mas exempiificativa. No esta
belece quais sejam todos os bens da Unio. Diz que alguns se incluem
entre eles. E descreve: II as terras devolutas indispensveis defesa
das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das vias federais
de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei. Note-se.
desde logo, que o constituinte mencionou terras devolutas indispensveis
preservao das fronteiras. Estas lhe pertencem. As demais terras devo
lutas pertencem aos Estados federados, como se depreende do art. 26, IV,
do texto constitucional.
Vale a pena transcrever a lio de Celso Bastos explicativa do con
ceito de terras devolutas: Para compreenso do que sejam terras devolu-
84
tas h que se fazer ligeiro escoro histrico do processo pelo qual se deu a
apropriao das terras devolutas. Originariamente pertenciam elas Co
roa portuguesa que as trespassou, em parte, aos particulares, sob diversas
formas de doao (concesso de sesmarias e de data). Com a Indepen
dncia, Coroa sucederam o Imprio e a Repblica como proprietrios das
terras pblicas que, ainda, sob qualquer forma, no houvessem sido trans
feridas s pessoas privadas. Da resultar o princpio vigente at hoje se
gundo o qual so do domnio pblico todas as terras relativamente s quais
no possam os particulares, atravs de ttulos hbeis, fazer prova da sua
propriedade.
O fato que nem todas as terras foram trespassadas do domnio p
blico para o particular, ou, embora o tendo sido, muitas delas volveram a
pertencer Nao, em razo de no cumprirem os donatrios com os nus
que lhes incumbiam. Pois bem, a estas terras, cujo domnio jam ais saiu do
Poder Pblico (ou tendo sado a ele tornou), e que no se encontrem afeta
das a uma utilizao pblica, d-se-lhes o nome de devolutas .7
Como domnio aqureo da Unio temos: a) os lagos e quaisquer cor
rentes de gua em seus terrenos; b) os que banhem mais de um Estado; c)
os que constituam limites com outros pases; d) os que se estendam a terri
trio estrangeiro; e) o mar territorial.
E o domnio da Unio sobre guas componentes do territrio brasileiro.
O mar territorial fixado, hoje, em 12 milhas martimas de largura,
medidas a partir da linha da baixa-mar do litoral continental e insular tal
como indicada nas cartas nuticas de grande escala, reconhecidas oficial
mente no Brasil (Lei 8.617, de 4.1.93, art. 1).
Pertencem, ainda, Unio as ilhas ocenicas e as fluviais e lacustres
nas zonas limtrofes com outros pases. Quanto s ilhas ocenicas, s se
pode entender aquelas situadas no mar territorial brasileiro. Quanto s
ilhas fluviais e lacustres, o critrio estabelecedor de domnio o mesmo
daquele referente aos lagos e correntes de gua. O pressuposto constitucio
nal desse domnio a segurana do Estado brasileiro, quando se trate de
limites territoriais com o estrangeiro, e a paz e harmonia entre os Estados
federados, quando se trate de guas que banhem mais de um Estado.
A Unio exerce domnio sobre a plataforma continental. o solo e o
subsolo cobertos pelas guas do mar territorial. a base submersa do ter
ritrio nacional.8
85
Captulo III
OS ESTADOS FEDERADOS
I. Introduo. 2. A autonomia estadual. 3. Competncias dos Estados. 4. A u
toridades prprias dos Estados 5. A eleio do governador, do vice-governador e dos deputados. A escolha dos magistrados 6. O Poder Constituinte dos
Estados 7. Interveno do Estado no Municpio.
I. Introduo
O Brasil Federao desde 15 de novembro de 1889. O Decreto n.
1, como ato constituinte, fixou que as antigas Provncias ficariam consti
tuindo os Estados Unidos do Brazil.
Assim se mantiveram at a Constituio vigente, registrando-se desnaturamento da Federao no perodo que mediou entre 1937 e 1945,
quando o Dec.-lei 1.202, de 8.4.39, disps sobre a administrao dos Es
tados e dos Municpios, preceituando, no art. Io, que os Estados, at a
outorga das respectivas Constituies, sero administrados de acordo com
o disposto nesta lei.
Afora esse momento histrico, sempre se buscou a preservao da
autonomia estadual mediante a possibilidade de os Estados editarem suas
prprias Constituies e. portanto, se auto-organizarem. Isto porque a au
tonomia estadual, de grau poltico, um dos pressupostos da Federao.
Nos dias que correm, a Constituio v igente preserva aquela autono
mia. Porm, com muitas limitaes, como passaremos a examinar.
2. A autonomia estadual
E mais autnomo ou menos autnomo, politicamente, o ser que tenha
maior ou menor capacidade para dispor a respeito de suas competncias
por meio de autoridades locais. Na medida em que cerceios exteriores
quele ser impeam ou reduzam sua autoconduo, a autonomia limitada.
OS ESTADOS FEDERADOS
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OS ESTADOS FEDERADOS
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OS ESTADOS FEDERADOS
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OS ESTADOS FEDERADOS
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Captulo IV
TERRITRIOS FEDERAIS
/. Surgimento tio Territrio. 2. A natureza ju rd ic a dos Territrios Federais:
2.1 Centralizao adm inistrativa; 2.2 Concentrao e desconcentrao: 2.3
Descentralizao; 2.4 Descentralizao poltica, 2.5 Descentralizao adm i
nistrativa; 2.6 Autarquias. 3. Concluses.
I. Surgimento do Territrio
0 primeiro territrio federal, no Brasil, foi criado pela Lei 1.181, de
24.2.1904. Tratou-se do Territrio do Acre que, pelo Decreto 5.188, de 7
de abril daquele ano, foi dividido em trs departamentos: Alto-Acre, AltoPurus e Alto-Juru.
A criao efetivou-se por lei ordinria, pois a Constituio de 1891
no previa aquela figura territorial. Dividia o espao territorial brasileiro
em Estados e Distrito Federal (arts. 1 e 2o daquela Constituio). Deri
vou da incorporao de terras bolivianas mediante Tratado Internacional,
o de Petrpolis, em que teve ao decisiva o Baro do Rio Branco, que
dirigiu as negociaes com a Bolvia.1 Foi na Constituio de 1934 que o
Territrio ganhou estatura constitucional e assim se manteve nas Consti
tuies que se seguiram.
I.
Anota Rubens Rosa, in "Territrios Federais Criao c Adm inistrao Tomada
de Contas dos Governadores". RDA 70/311: A udazes seringueiros c traficantes do A m azo
nas, empenhados na procura, extrao e venda da borracha, foram rem ontando o curso do
rio Purus e passaram a um dos seus tributrios cham ado Acre (outrora Aquiri). Tais aventu
reiros nas suas incurses ultrapassaram a linha obliqua que desde o Tratado de 1867 (Ayacucho) constitua o lim ite entre o Brasil e a Bolivia; esta linha partia da juno do Beni
com o Madeira aos 1020 de latitude Sul, cortava o Abun e. em linha reta, ia alcanar a
nascente do Javari. Achando-se em pleno territrio boliviano, aqueles incursionistas deram
lugar aos conflitos que, cm certo momento, agravaram as relaes polticas entre o Brasil c
a Bolvia. Nessa difcil conjuntura, formaram-se diversas correntes de opinies, c, tensas as
relaes entre as duas respectivas chancelarias, no faltou quem apelasse para 3 guerra, e
quem sugerisse o alvitre da arbitragem .
TERRITRIOS FEDERAIS
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TERRITRIOS FEDERAIS
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TERRITRIOS FEDERAIS
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pessoa de capacidade poltica que os criou. Por isso que, operada a des
centralizao, a pessoa surgida ser federal, estadual ou municipal, confor
me a sua origem se deva vontade da Unio, do Estado ou do Municpio.
As pessoas assim nascidas so chamadas autarquias.
2 6 Autarquias
Interessa ao nosso trabalho, ainda, conceituar e classificar as autar
quias. pois iremos, mais alm, verificar se os Territrios Federais so
abrangidos por esse conceito e se devemos perquirir a respeito do seu
substrato.
Servimo-nos, mais uma vez, dos ensinamentos de Celso Antnio Ban
deira de M ello,8 expondo, a seguir, o seu pensamento.
Define-as, o reputado Autor, como pessoas jurdicas de direito p
blico de capacidade exclusivamente administrativa.
fcil perceber, diante desse conceito, que elas constituem fruto da
descentralizao administrativa, eis que a sua capacidade meramente
administrativa.9 Sendo produto da descentralizao administrativa, a sua
criao e os seus comandos fundamentais dependem de lei. A entidade
autrquica exerce funes prprias do Estado; em conseqncia, ela tem
direitos e deveres que, embora prprios seus, so tambm do Estado. Per
seguem interesses pblicos estatais.
Por ser dotada de personalidade, por se caracterizar como centro sub
jetivado de direitos e obrigaes, a autarquia pode opor seus interesses
aos da Administrao central, com ela contratando ou mesmo se defen
dendo, uma vez que a lei, ao cri-la, pretendeu que certos servios pbli
cos fossem conduzidos de certa forma. No , pois, o Executivo que a cria
e lhe determina as funes, pois aquele tambm age segundo a lei. Assim,
a autarquia extrai a sua fora, o seu ser, da prpria lei, independendo da
vontade do Executivo.
No se deixa, contudo, de reconhecer tratar-se de pessoa que auxi
lia o Estado no cumprimento de sua misso adm inistrativa. Inexistindo a
autarquia, o Estado, por meio de rgos prprios do Executivo, de sua
adm inistrao centralizada, haveria de exercer os servios conferidos.
Simplesmente que, por tratar-se de ente personificado, escapa linha hi
errquica, quela subordinao que se impe aos rgos da adm inistra
o central.
8, Ob. cit., pp. 61 e ss.
9. C im e Lima cham a-as pessoas m eram ente adm inistrativas
100
TERRITRIOS FEDERAIS
101
3. Concluses
Encontramo-nos aparelhados, agora, para buscar respostas s indaga
es feitas na parte inicial deste captulo.
Eis a pergunta: O Territrio parte integrante da Federao? seu
componente?
Como facilmente perceptvel pela nossa dissertao, no podemos
admitir que o Territrio seja parte integrante da Federao. Ser parte com
ponente, integrante de um todo. compor a sua substncia, o que quer
significar que desaparecidas as partes componentes desaparece o todo. A
Federao formada por compartimentos que possuem capacidade polti
ca (os Estados). O desaparecimento de tais partes integrantes dela, ou seja,
a incapacitao poltica, implica, necessariamente, o desaparecimento da
Federao, porque c da sua substncia a composio por segmentos dota
dos de capacidade de dispor regras sobre negcios seus por meio de auto
ridades prprias. Por bvio, extintas as partes que fornecem a sua substn
cia, extinguir-se- o todo federal. O Estado perder, no caso, o seu subs
trato federal, passando a unitrio.
Pois sendo assim, indaga-se: extintos os Territrios, acaso desapare
cer a Federao?
A evidncia da resposta cristalina. S a extino dos Estados en
quanto centros de capacidade poltica pode importar o desaparecimento
da Federao.
Em outras palavras: no importa, corporificao da Federao, a
existncia ou no dos Territrios. Nada significam para a sua caracteriza
o. No so pessoas dotadas de autonomia poltica.
Bem por isso, alis, a Constituio estabeleceu, no art. 18, 2o, que:
Os Territrios Federais integram a Unio....
No os incluiu no rol do art. Io do Texto Magno.
No o territrio, contudo, mero rgo da Unio. ser personaliza
do. centro para onde convergem direitos e obrigaes. Basta atentar para
os seguintes dispositivos constitucionais: o art. 128. I, d", e o seu 3o,
que distinguem o Ministrio Pblico da Unio e dos territrios; o art. 102,
I, e, que prev a hiptese de litgio entre Estado estrangeiro ou organis
mo internacional com a Unio, de um lado, e com o Territrio, de outro; o
art. 211. Io, que manda a Unio organizar o sistema federal de ensino,
de um lado, e o do territrio, de outro. Tudo a revelar, portanto, a persona
lidade jurdica dos territrios.
102
11
Examinar
nosso
I iv to :
Captulo V
DISTRITO FEDERAL
/. Introduo. 2. Natureza jurdica do D istrito Federal. J. Os tributos no D is
trito F ederal
1. Introduo
Verifica-se nas Federaes a necessidade de stio que constitua a sede
das decises da unio de Estados. nesse local que so formuladas as
diretrizes governamentais pertinentes Federao. A se localizam os r
gos do Poder Federal: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. A se
encontram rgos do poder que ora se manifestam como agentes da Fede
rao, ora como agentes da Unio.
No nosso sistema. Braslia, que integra o Distrito Federal, a Capital
Federal (art. 18, Io).
nele que se tomam decises, em nvel infraconstitucional, sobre o
governo federal.'
O Distrito Federal, na Constituio de 1891, sucedeu ao chamado
Municpio Neutro. Este, no Estado Unitrio brasileiro, era a sede do go
verno nacional. Atribuia-se-lhe organizao especial, diferentemente dos
demais Municpios, que tinham organizao geral. No pertencia ao terri
trio de nenhuma Provncia. Por isto que o art. 10 do Decreto n. 1, de
15.11.1889, que proclamou a Repblica e instituiu a Federao, estabele
ceu que o territrio do Municpio Neutro" ficava provisoriamente sob a
administrao imediata do governo provisrio da Repblica e a cidade
do Rio de Janeiro constituda, tambm provisoriam ente, sede do Poder
Federal.
I.
A Constituio dc 1891. no seu art. 3u,j estabelecia que ficava pertencendo Unio
no planalto central da Repblica uma zona de 14.400 k n r , que seria oportunamente dem ar
cada para nela estabelecer-se a futura Capital Federal.
104
DISTRITO FEDERAL
105
Capitulo VI
O MUNICPIO.
REGIES METROPOLITANAS
/. Introduo 2. A utonom ia municipal. 3. C om petncia dos M unicpios 4
Organizao poltica e administrativa 5. Competncia para edio das Leis
Orgnicas M unicipais. 6. Interveno estadual nos Municpios. 7. A fisca li
zao fin a n ceira e oram entria S. A s Regies Metropolitanas, aglom era
es urbanas e microrregies
/. Introduo
A autonomia municipal, no Brasil, realidade natural anterior pr
pria autonomia poltica dos Estados federados. Basta examinar a origem
do Municpio, to bem explicada por Ataliba Nogueira nas suas preciosas
Lies de Teoria Geral do Estado, publicadas pelo Instituto de Direito P
blico da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
Ensina que os aglomerados humanos se formaram em torno de uma
capela, templo erigido pelos colonizadores em face de sua intensa religio
sidade, sempre que se avizinhavam.1 Isto ocorreu antes mesmo da Inde
pendncia, poca em que vigoravam as Ordenaes do Reino portugus.
Entretanto, os vizinhos no aplicavam aqueles comandos legais. As vezes,
nem mesmo os conheciam. Legislavam de acordo com os usos e costu
1.
Houve um dia cm que o colonizador quis testemunhar a sua f e erigiu a ermida. Fez
doao do terreno, constituiu-lhe patrim nio e aquela gleba de terra cm que se erguia a
capela c terrenos adjacentes passaram para uma pessoa jurdica. Alis, a expresso capela*
originariamente no significa templo, mas ccrto instituto juridico-cannico.
Os terrenos, a seguir, eram aforados para produzirem renda com que se atendesse s
despesas do culto.
Com a edificao da capela j os vizinhos se utilizaram dela para o culto externo e
recepo dos sacramentos, quando conseguiam a vinda do sacerdote, o que ocom a de tempos
em tempos, s vezes cada dois anos e mais. Em tais ocasies, batizavam-se os pagos, casa
vam os noivos e recebiam a beno nupcial aqueles que. mesmo sem sacerdote, j haviam
convolado s npcias; realizavam -se sufrgios pelas almas dos m ortos" (ob. cit., p. 149).
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2. Autonomia municipal
Autonomia poltica a capacidade conferida a certos entes para: a)
legislarem sobre b) negcios seus c) por meio de autoridades prprias.
nessa trpode que se assenta a autonomia.
Examinemos, no caso do Municpio, se a Constituio lhe atribui esse
suporte caracterizador.
O art. 29 do Texto Magno estabelece que o Municpio reger-se- por
lei orgnica..., uma espcie de Constituio municipal, o que indica, por si,
a sua autonomia, mas ainda acrescenta a previso de Prefeito, Vice-Prefeito
e Vereadores (autoridades prprias), escolhidos em eleies diretas (art. 29,
I e II), de competncias prprias, tais como legislar sobre assuntos de inte
resse local, suplementar a legislao federal e estadual no que couber
(ver art. 30 e seus incisos), o que caracteriza os negcios seus. Sobre tais
negcios dispor a Cmara dos Vereadores (legislao prpria).
Acham-se presentes, portanto, os elementos definidores da autono
mia poltica do Municpio. Ser inconstitucional a lei que dispuser sobre
as matrias entregues competncia do Municpio.
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MO
definitivamente a hiptese de uma lei estadual que estabelea uma orgamzao-padro para todos os Municpios do Estado, nem seria possvel co
gitar-se, no caso de So Paulo, por exemplo, de uma lei orgnica que ofe
recesse 571 padres dc organizao municipal, para que, em cada caso, se
considerassem as peculiaridades locais.
E Ataliba Nogueira8 j ressaltara: " errada, mesmo em face do di
reito constitucional vigente no Brasil, a atribuio que se arroga aos Esta
dos federados de organizar os Municpios, seja por meio de dispositivos
na Constituio estadual, como no Estado do Rio Grande do Sul, seja (pior
ainda) pelas chamadas leis orgnicas, que no passam de leis ordinrias,
inconstitucionais (Constituio de 1967, art. 15).
Ao nosso modo de ver, essa era a posio mais adequada ao sistema
normativo. Tudo se cifrava correta inteleco do pargrafo nico do art.
14 da CF de 1967/1969 assim redigido: Pargrafo nico. A organizao
municipal, varivel segundo as peculiaridades locais, a criao de Muni
cpios e a respectiva diviso em distritos dependero de lei.
Cuidava-se de organizao poltica. No da administrativa, sediada
no item II do art. 15, especialmente na letra b.
Era inquestionvel a competncia do Municpio para editar lei orga
nizadora de sua estrutura poltica, devendo obedincia exclusiva aos pre
ceitos constitucionais que a ele se refiram. Os arts. 15 e 16 forneciam boa
parte da principiologia que devia nortear a atividade legislativa municipal
ao dar a lume a sua lei orgnica.
Alm desses princpios explcitos, outros, implcitos, que permeavam
o Texto Constitucional, tambm haviam de ser obedecidos. Assim, os re
ferentes ao princpio republicano, ao processo legislativo, assegurao
dos direitos individuais e aos preceitos atinentes formulao tributria
(da anualidade, da legalidade e da igualdade).
Os parmetros da atuao legislativa municipal, nesse campo, j se
encontram fixados na Constituio.
No se argumente para contrariar que a expresso lei, do
mencionado art. 14, pargrafo nico, era usada no singular e que nele es
to previstas duas hipteses: a da a) organizao municipal e a da b) cria
o de Municpios e respectiva diviso em distritos, sendo impossvel
lei municipal criar Municpio. Por isso, encontrando-se no singular ( o
argumento), a lei s pode ser a estadual, capaz de criar Municpios.
No discordamos dessa ltima afirmao. S lei estadual poderia criar
Municpio. Ocorre, entretanto, que o vocbulo lei, no caso, tinha signifi
8. "Teoria do M unicpio". RDP 6/13.
III
cado plural. Ou seja, o pargrafo nico do art. 14 usava a palavra lei refe
rindo-se ora municipal, ora estadual, ora federal.9
Assim, para a criao de Municpios, a lei era a estadual. Ou federal,
se se tratar de Municpio no Territrio Federal. Entretanto, para a sua or
ganizao, a lei a municipal. De igual maneira, ser municipal a lei cria
dora dos distritos.
Com efeito, dizia a Constituio de 1967, a organizao municipal
varivel segundo as peculiaridades locais. S o Municpio seria capaz
de avaliar tais peculiaridades. Ainda mais. A organizao poltica ditada
por lei estadual vulnerava, precisamente, o pargrafo nico do art. 14, por
que, ao invs de conferir variabilidade de acordo com as particularida
des locais, uniformizava, parificava aquela organizao, conferindo
uma nica a todos os Municpios. No dessemelhava. assemelhava. No
distinguia, igualava. No observava, em conseqncia, o imperativo cons
titucional que autorizava e at determinava a desuniformizao, a
desparificao, a dessemelhana, a desigualdade, sempre que as condies
fossem diversas entre os Municpios.
Tanto correta esta interpretao que os Municpios do Rio Grande
do Sul editavam suas leis orgnicas e jam ais se cogitou da declarao de
sua inconstitucionalidade.
No se invoque o argumento segundo o qual, no caso do Rio Grande
do Sul. a Constituio estadual conferia essa competncia aos Municpios.
A Constituio estadual no podia dar aquilo que a Federal proibiu. As
sim, de duas, uma: ou a Constituio Federal atribua essa competncia ao
Municpio ou, ento, a negava. Se atribua, a Constituio sul-rio-grandense no teria feito mais do que entregar o que a Carta Magna j entrega
ra ao Municpio.
Caso contrrio, a Constituio estadual no poderia dispor nesse sen
tido, porque contrariaria o Texto Federal. No h, relativamente ao par
grafo nico do art. 14, duas interpretaes possveis. S uma era a correta.
Ao nosso parecer, era adequada aquela que conferia aos Municpios a
competncia para editar suas leis orgnicas.
Essa intensa discusso doutrinria sob a gide da Constituio anterior
levou o constituinte de 1988 a deixar clara a competncia para o M unic
pio auto-organizar-se. Fixou no art. 29: O Municpio reger-se- por lei
orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e
9.
No h novidade nesta afirmao. A Constituio. em vrios preceitos, utilizava a
palavra lei. no singular, com significado plural. Basta atentar para o art. 153. Io. 2a. 3U e
4. da Constituio anterior.
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aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a pro
mulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:... .
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13. A dilson A breu Dallari enfatiza que a Regio M etropolitana com posta de M uni
cpios. c no pela rea de M unicpios abrangidos ("U so do solo m etropolitano, R D P 14/
286).
14. L ei Complementar na Constituio. p. 93.
PARTE III
DIVISO ORGNICA DO PODER
Captulo I
TRIPARTIO DO PODER
Captulo II
Capitulo III
Capitulo IV
Capitulo V
A S ESPCIES NORMATIVAS
Captulo VI
O PODER EXECUTIVO
Captulo VII
Captulo VIII
Captulo I
TRIPARTIO DO PODER
I. Introduo. 2. Significado constitucional da palavra "poder", 3. O poder
uno 4. Funes tpicas e atpicas de cada Poder. 5 Significado da indepen
dncia entre os Poderes. 6. Indelegabilidade de atribuies. Impossibilidade
de exerccio simultneo de funes.
1. Introduo
No h Estado sem poder. Este emanao da soberania. nota tipificadora do Estado. E de sua atuao que surgem as normas organizadoras
do Estado: trata-se do conjunto de preceitos imperativos incidentes sobre
certos seres fixados em determinado territrio. Evidencia-se o poder pela
circunstncia da organizao. Esta fornecida pelas aludidas normas im
perativas.
No h sociedade sem organizao. Da a parmia secular: ubi societas, ibi jus; ubt jus. ibi societas.1
A Constituio torna literal essa concepo no pargrafo nico do art.
Io. Ao dizer que todo o poder emana do povo, est indicando a fonte do
poder constituinte.2
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3. O poder uno
Equivocam-se os que utilizam a expresso tripartio dos poderes .
E que o poder uma unidade. Como j vimos, atributo do Estado.4
A distino entre os rgos desempenhantes de funes.
Deve-se ao Baro de Montesquieu a sistematizao final da reparti
o do poder.
Props a criao de rgos distintos e independentes uns dos outros
para o exerccio de certas e determinadas atividades.
Foi observando as sociedades que os autores verificaram a existncia
de trs funes bsicas: uma, produtora do ato geral; outra, produtora do
ato especial e uma terceira solucionadora de controvrsias. As duas lti
mas aplicavam o disposto no ato geral. Seus objetivos, porm, eram diver
sos: uma, visando a executar, administrar, a dar o disposto no ato geral
para desenvolver a atividade estatal; outra, tambm aplicando ato geral,
mas com vistas a solucionar controvrsias entre os sditos e o Estado ou
entre os prprios sditos.
Tais funes sempre foram identificveis em todas as sociedades, es
pecialmente naquela que a doutrina chama Estado Absoluto. Neste, o so
berano concentrava o exerccio do poder, exercitando-o por si ou por meio
de auxiliares. Todas estas atividades dependiam da vontade do soberano.
Da por que titularizava poder incontrastvel de mando. Ou seja: desem
penhava funes distintas. No havia rgos independentes uns dos
outros desempenhadores daquelas funes. O soberano enfeixava, de
forma absoluta, o exerccio do poder. Dessa circunstncia derivava o absolutismo, sistema em que uma pessoa fsica (o soberano) concentrava o
4 Valmir Pontes Filho, cm trabalho dc concluso dc curso de m estrado, na PUC-SP.
depois dc criticar a expresso ''tripartio de Poderes , salienta: "O que ocorre, na realida
de, que o organismo estatal, toda vez que manifesta a sua vontade, o faz. necessariamente,
atravs de trs espcies dc atos: a lei, a sentena c o ato adm inistrativo".
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de eventual remoo por haver desagradado quem quer que seja. A ina
movibilidade garante decises sobranceiras. A sua eventual remoo por
"motivo de interesse pblico" s se pode dar por deciso do Tribunal com
petente. Nunca por deciso de rgo estranho ao Poder Judicirio.
Igualmente, no caso da irredutibilidade de subsdios. Quer-se. com tal
garantia, impedir que Executivo e Legislativo, em possvel conluio, redu
zam subsdios da magistratura com objetivo de amesquinhar o Judicirio.9
Aqui, tambm, o constituinte se preocupou com a instituio para
conferir-lhe independncia. Tanto que, no art. 95, pargrafo nico, impe
restries atividade dos magistrados sob pena de perda do cargo judici
rio. Impede-os de exercer outras funes, salvo uma de magistrio; de re
ceber percentagens ou custas nos processos sujeitos ao seu despacho e ju l
gamento; de se dedicar a atividade politico-partidria; de receber auxlios
ou contribuies de pessoas fsicas ou entidades pblicas ou privadas e de
exercer a advocacia no juzo ou tribunal do qual se afastou, durante trs
anos. Tudo com o objetivo de dirigir o trabalho do juiz instituio e dc
impedir qualquer comprometimento emocional que lhe retire a desejvel
imparcialidade (da por que probe a atividade politico-partidria).
As prerrogativas e as proibies buscam assegurar a independncia.
O Judicirio, tal como o Legislativo, tambm organiza seus servios
auxiliares. provendo-lhes os cargos, na forma da lei. Cuida de todo apara
to administrativo necessrio para dar suporte ao desempenho de sua ativi
dade tpica. No depende, como visto, do Poder Executivo, cuja atividade
tpica administrar.
O Executivo, por sua vez, tem sua independncia revelada pelas com
petncias privativas que lhe so atribudas e, ainda, porque a Constituio
lhe confere, independentemente de autorizao do Legislativo ou do Ju
dicirio, a direo superior da administrao pblica, conferindo ao seu
Chefe (Presidente da Repblica) o comando supremo do brao civil e do
brao militar.
6. Indelegabilidade de atribuies.
Impossibilidade de exerccio simultneo de funes
Embora a atividade dos trs Poderes se inter-relacione, dado que o
desempenho de um se relaciona com o de outro, a regra constitucional a
9.
A rem unerao dos serv idores pode vir a scr reduzida, com o m edida dc carter geral.
Isso n o pode ocorrer com os subsdios da m agistratura, tendo-se. at. cogitado da impossi
bilidade de concesso de aum entos em nveis inferiores aos da correo monetria fixados
oficialmente, uma vez que os sucessivos aum entos em ndices inferiores ao valor da moeda
importariam, indiretam ente, reduo dos vencimentos, vedada pelo texto constitucional.
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Capitulo II
PODER LEGISLATIVO: SUA ESTRUTURA
I. Introduo. 2. A Cmara dos Deputados 3. 0 Senado F ederai 4. A s M e
sas Diretoras e as Comisses. S. Garantia dos parlamentares.
/. Introduo
O tema exige a indagao seguinte: existe alguma relao entre a for
ma de Estado e a estrutura do Poder Legislativo, no Brasil?
A forma de Estado federal. O Legislativo nacional , estruturalmen
te, bicameral.
O bicameralismo, no particular, atende forma de Estado federal po
sitivada pelo constituinte. que so duas as Casas legislativas componen
tes do Congresso Nacional, rgo que desempenha a funo legislativa: a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal. Na primeira se encontram os
representantes do povo brasileiro (art. 45); na segunda, os representantes
dos Estados e do Distrito Federal (art. 46).
Assim, tanto o povo brasileiro quanto as unidades da Federao (Es
tados) tm representao no rgo Legislativo.
Dentre as funes do Legislativo encontra-se a de ditar normas nacio
nais, isto , preceitos que obrigam a todos os que se achem no territrio
nacional.
Uma das notas caractersticas da Federao a participao da von
tade dos Estados na formao da vontade nacional. Como ambas as Casas
cuidam da elaborao da lei nacional, os Estados participam de sua for
mao por meio da representao no Senado Federal.
Da a relao entre o nosso bicameralismo e a Federao. Por isso,
chamado de bicameralismo do tipo federativo. Com isto se o distingue de
outros sistemas bicamerais como o aristocrtico, encontrvel na Inglater
ra, onde uma das Casas representa a nobreza (Cmara dos Lordes) e a ou
tra. os comuns (Cmara dos Comuns).
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3. O Senado Federal
No Senado esto os representantes dos Estados e do Distrito Federal.
Os pontos referenciais, para a eleio, so os Estados e o Distrito Federal.
A paritariedade da representao se assenta no princpio federativo.
Visa a manter o equilbrio das unidades federadas por fora da participa
o parificada de todos os Estados nas decises nacionais, seja naquelas
de competncia privativa do Senado, seja naquelas de que participa na
condio de componente do Congresso Nacional.
So condies para a candidatura ao Senado: a) ter nacionalidade bra
sileira (art. 14, 3o, 1); b) ser maior de 35 anos de idade (art. 14, 3o, VI,
a); c) estar no exerccio dos direitos polticos (art. 14, 3, II). O mandato
de senador de oito anos, havendo renovao de quatro em quatro anos,
alternadamente, por um e por dois teros (art. 46, Io e 2a, da CF).
Cada senador ser eleito com dois suplentes, que o substituiro se
gundo a ordem em que foram eleitos.
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nidade de vereador, prevista pela Constituio Federal no a n 29. VIII: "A verificao da
inviolabilidade do vereador, por suas palavras e opinies consideradas ofensivas, implica
detido exame de provas de modo a que se possa concluir que adstritas ao exerccio do man
dato e na circunscrio municipal, para o qu no i o habeas corpus m eio idneo" (HC
195.848-3, in /? r 664/281).
Capitulo III
PODER LEGISLATIVO: SUAS FUNES
/. Funes tpicas e atpicas 2. A funo fis c a l izadora. 3. Os Tribunais de
Contas.
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2. A funo fiscalizadora
Duas competncias fiscalizadoras so atribudas ao Legislativo: uma,
ampla e geral, que lhe permite indagar e questionar a respeito de todos os
atos do Poder Executivo, inclusive os da administrao indireta. compe
tncia derivada da idia segundo a qual os atos da administrao devem
ser acompanhados e fiscalizados pelo povo.
At que ponto ir essa fiscalizao?
A lei ordinria pode estabelecer um processo de fiscalizao.
Note-se que a lei ordinria no estabelecer "a fiscalizao. Esta j
autorizada pela Constituio. O que a lei ordinria far estabelecer fr
mulas, critrios, processo de fiscalizao.
De toda sorte, para fiscalizar, impende o estabelecimento de um pro
cesso fscalizatrio.
Fique claro que o Legislativo, ao empreender a fiscalizao, no pode
ir ao ponto de questionar a convenincia e a oportunidade dos atos prati
cados pela administrao.
Poder ter acesso mquina burocrtica do Poder Executivo para co
nhecer o ato praticado na sua intimidade e, assim, tomar medidas de criti
ca ou de aplauso. Ainda mais: o processo de fiscalizao poder servir de
base para a convocao de Ministros de Estado e outros agentes do Poder
Executivo para prestarem esclarecimentos sobre assuntos determinados;
por essa via, tambm poder o parlamentar utilizar instrumentos constitu
cionais como a ao popular e o direito de petio e de representao vi
sando invalidao de determinados atos ou indenidade do patrimnio
pblico.
Outra competncia fiscalizadora a prevista no art. 70 do Texto
Constitucional. Cuida-se da fiscalizao financeira e oramentria. Nesse
m ister o Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da
Unio.1
Esclarea-se que todas as unidades administrativas esto sujeitas a esse
controle. Assim a do Executivo, a do Legislativo e a do Judicirio.2 Tam
bm dever prestar contas qualquer pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou
privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros,
bens e valores pblicos.... o que se extrai do pargrafo nico do art. 70.
1. Nos Esiados c nos M unicpios tambm se opera essa fiscalizao. H Tribunais de
Contas estaduais que auxiliam as Assemblias Legislativas c, tambcm, as Cmaras M unici
pais.
2. O Legislativo c o Judicirio tambm gerem e aplicam dinheiro pblico.
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3. Os Tribunais de Contas
O controle de contas do Executivo por rgo distinto dele da tradi
o do nosso direito constitucional.
A Constituio do Imprio no previa a existncia de uma Corte de
Contas, mas exigia a apresentao dos oramentos a uma das Casas legis
lativas, a Cmara dos Deputados. Preceituava o seu art. 172: 'O Ministro
de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros Ministros os ora
mentos relativos s despesas das suas reparties, far na Cmara dos De
putados, anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral de
todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as con
tribuies e rendas pblicas".
O controle de contas, mediante ao fiscalizadora, foi, pois, desde o
nascimento do Estado brasileiro, exercido pelo Poder Legislativo.
Mas o Tribunal de Contas ingressou no sistema jurdico nacional em
7.11.1890, por meio do Dec. 966-A.
E ganhou nvel constitucional em 24 de fevereiro de 1891, quando o
constituinte estabeleceu: Art. 89. institudo um Tribunal de Contas para
liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes
de serem prestadas ao Congresso".
Verifica-se, j na primeira Constituio republicana, o intuito de ins
titucionalizar o Tribunal de Contas como rgo auxiliar do Poder Legisla
tivo, pois incumbia ao Congresso Nacional
tomar as contas da receita
e despesa de dado exerccio financeiro .3
Da mesma forma, a Constituio de 1934: Art. 102. O Tribunal de
Contas dar parecer prvio, no prazo de trinta dias, sobre as contas que o
Presidente da Repblica deve anualmente prestar Cmara dos Deputados.
A Constituio de 1937 no deixou claro que entre as competncias
do Legislativo eslava a de examinar as contas dos gestores de dinheiros
pblicos, mas, ao estatuir prazo para a Cmara dos Deputados
votar o
oramento, estava conferindo poder fiscalizador quela Casa legislativa.
O constituinte de 1937 no fugiu regra tradicional do nosso Direito.
Igualmente estabeleceu a Constituio de 1946 (art. 77, 4o), que
deixou claro o carter do rgo auxiliar do Poder Legislativo.
A Constituio de 1969, art. 70, disps: Art. 70. A fiscalizao finan
ceira e oramentria da Unio ser exercida pelo Congresso Nacional me
diante controle externo e pelos sistemas de controle intemo do Poder Exe
cutivo, institudo por lei. lu. O controle externo do Congresso Nacional
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio....
3. Constituio Federal dc 1891, art. 34.
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Capitulo IV
O PROCESSO DE CRIAO DA LEI
I. Conceito de lei. 2 Fases do processo de criao da lei: a) Iniciativa; b)
Discusso; c) Votao; d) Sano ou veto; e) Promulgao; f Publicao
1. Conceito de lei
Cuidar-se-, neste tpico, do processo de formao da lei ordinria.'
Lei ato normativo produzido pelo Poder Legislativo segundo forma
prescrita na Constituio, gerando direitos e deveres em nvel imediata
mente infraconstitucional.
Sua nota bsica a generalidade de seu contedo. Especifica-a o Exe
cutivo, ao administrar, dar, executar o disposto na lei.
Nem sempre, porm, as normas produzidas no Legislativo, veicula
das por lei, so genricas e abstratas.
H leis que produzem efeito, concretamente. So as chamadas leis
de efeitos concretos que, materialmente, se qualificam como atos admi
nistrativos.
No se deve confundi-las com as leis auto-executveis.
Lei auto-executvel a que atinge o resultado desejado pelo legisla
dor mediante dois procedimentos que se sucedem no tempo a promul
gao e o ato de execuo, distinguindo-se por isso da lei que no autoexecutvel. a qual exige, para exaurir-se, trs etapas sucessivas a pro
mulgao, a regulamentao e o ato de execuo. J as leis de efeitos con
cretos so, como o nome indica, as que concretizam em si mesmas o obje
tivo do legislador, que se consumam no ato instantneo da promulgao.
I.
M ais adiante descreverem os a forma de ela b o ra d o de cada espcie normativa. No
cogitaremos, aqui, nem mesmo da lei complementar, po entenderm os que n5o se pode exi
gir prazo para sua apreciao e. ainda, porque o quorum para a sua aprovao diverso
daquele exigido para aprovao da lei ordinria.
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O mesmo juzo dever ser feito para sancionar o projeto, ou seja, para
aquiescer aos termos do projeto.
Repita-se que o princpio haurido da teoria do Baro de Montesquieu
e adotado pela Constituinte o da harmonia da atividade dos vrios
Poderes, havendo muitos mecanismos de conteno de um pelo outro para
evitar o indesejvel desequilbrio entre eles.
O veto, como manifestao de discordncia, h de ser sempre moti
vado. Isto porque o Poder Legislativo, produtor ltimo da lei, h de exa
minar como dito as razes que levaram ao veto do Chefe do Execu
tivo para convencer-se delas, quando ser mantido, ou, ento, para inacoIh-las, quando ser rejeitado (art. 66, 4o, da CF).
Quais, entretanto, os limites do veto presidencial?
Em primeiro lugar, relembre-se que o veto pode ser total ou parcial,
abrangendo, em conseqncia, a totalidade do texto do projeto ou parte
dele (artigo, inciso, pargrafo, alnea).
Em segundo lugar, a idia de veto encerra a de eliminao, de exclu
so, de vedao. Nunca de adio, de acrscimo, de adjuno.
Esta concepo mais se refora quando se sabe que a produo do
projeto de lei se verifica no Legislativo. O Chefe do Executivo pode de
flagrar o procedimento de formao da lei, pela iniciativa. Mas s. De
flagrado aquele procedimento, o projeto se enforma no Legislativo. L ser
emendado com adies (se possvel), subtraes ou substituies. Num
dado momento depois da votao corporifica-se o projeto criado
pelo Legislativo. Esse projeto' que encaminhado ao Presidente da
Repblica, tal como preceitua o art. 66 do Texto Constitucional: A Casa
na qual tenha sido concluda a votao enviar o "projeto de lei ao Presi
dente da Repblica, que, aquiesccndo, o sancionar. A mesma expresso
utilizada no Io do aludido art. 66: Se o Presidente da Repblica con
siderar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao
interesse pblico, vet-lo-, total ou parcialmente....
Em sntese: o que o Presidente da Repblica recebe para sancionar
ou vetar um projeto de lei que ganhou forma no Poder competente: o
Legislativo.
No pode impressionar o argumento da iniciativa: o Presidente pode,
como visto, iniciar o procedimento de elaborao da lei, mas quem d cor
po ao projeto o Legislativo. Acrescente-se para reforar a idia
segundo a qual a manifestao constitucionalmente mais expressiva na for
mao da lei a vontade geral, derivada dos representantes do povo
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Captulo V
AS ESPCIES NORMATIVAS
/. Espcies normativas. 2. Emendas Constituio. 3. Processo de criao
da Em enda Constituio 4 Lei complementar e lei ordinria. S. Processo
d e criao da lei complementar e da lei ordinria 6. Peculiaridades do p ro
cesso de criao da lei ordinria 7 Leis delegadas. 8. Processo de criao
da lei delegada. 9 M edidas provisrias. 10 O processo de criao da m edi
da provisria. 11. Decreto legislativo. 12. O processo de criao do decreto
legislativo. 13. Resolues. 14. Processo de criao das resolues.
1. Espcies normativas
Vm arroladas no art. 59 da CF. So: 1 emendas Constituio; II
leis complementares Constituio; III leis ordinrias; IV leis
delegadas; V medidas provisrias; VI decretos legislativos; e VII
resolues.
2. Emendas Constituio
Examinemos a emenda Constituio.
Sabemos que h um escalonamento de normas. A lei se submete
Constituio, o regulamento se submete lei, a instruo do Ministro se
submete ao decreto, a resoluo do Secretrio de Estado se submete ao
decreto do Governador, a portaria do chefe de seo se submete resolu
o secretarial. H hierarquia de atos normativos, e no pice do sistema
est a Constituio. A emenda Constituio , enquanto projeto, um ato
infraconstitucional: s ingressando no sistema normativo que passa a ser
preceito constitucional e, da, sim. da mesma estatura daquelas normas an
teriormente postas pelo constituinte.
Como que ela pode ingressar no sistema alando-se condio de
norma constitucional? Na medida em que seja produzida segundo uma for
ma e versando contedo antes posto pelo constituinte. Tanto isto verda
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AS ESPCIES NORMATIVAS
149
engate lgico, sua razo de ser, sua fonte geradora, na lei complementar?
Absolutamente, no!
A leitura do art. 59. III, indica que as leis ordinrias encontram seu
fundamento de validade, seu ser, no prprio Texto Constitucional, tal qual
as leis complementares que encontram seu engate lgico na Constituio.
Portanto, no h hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria.
Pode surgir a seguinte indagao: por que o constituinte estabeleceu,
de um lado, a lei complementar e, de outro lado, a lei ordinria? Qual a
razo dessa distino? No seria efetivamente em razo de hierarquia?
A resposta est no seguinte: o constituinte estabelece documento que
sinttico. So as sumas, so as vigas mestras do sistema. O desdobra
mento para o cumprimento da Constituio deve ser observado pelo legis
lador infraconstitucional. Portanto, num sentido amplo, todas as leis, to
das as espcies normativas, so complementares Constituio. Isto , se
os limites constitucionais no forem obedecidos, no podem ingressar no
sistema. Assim, quando se diz complementar em sentido lato signi
fica desdobramento de norma constitucional.
Mas o constituinte criou espcie determinada e a rotulou de lei com
plementar.
Qual a diferena entre ela e a lei ordinria?
A diferena reside cm dois pontos bem claros.
O primeiro o mbito material de sua abrangncia. Com efeito, em
vrios dispositivos o constituinte prescreve: "lei complementar dispor so
bre isto ou aquilo. "A criao de Estado depende de lei complementar.'
Poder-se-ia objetar: "mas todas as demais matrias contidas na Constitui
o tambm dependem de lei e o legislador estabelece normas, preceitos,
tambm sobre estas matrias. que. no tocante s leis complementares,
em razo do disposto no art. 69 da CF, so aprovveis por maioria absolu
ta, o que se ope maioria simples.
E do confronto entre o art. 69 e o art. 47 da CF que se apura a distin
o entre maioria simples e maioria absoluta. O art. 47 fomece os par
metros para esta distino ao estipular: Salvo disposio constitucional
cm contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero to
madas por maioria de votos, presente a maioria absoluta de seus mem
bros. Se h 100 integrantes numa Casa Legislativa e 51 esto presentes,
h o que se chama de quorum. Uma lei ordinria aprovvel, segundo o
art. 47, por 26 votos, isto , mais da metade dos presentes sesso.
J, entretanto, o art. 69 exige a maioria absoluta. Qual a maioria
absoluta, nesse exemplo? o nmero de 51 membros. mais da meta
150
AS ESPCIES NORMATIVAS
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152
7. Leis delegadas
As leis delegadas derivam de exceo ao princpio da indelegabilida
de de atribuies.
A lei delegada, prevista no art. 59, IV, e depois no art. 68 da Consti
tuio, exceo ao princpio da indelegabilidade de atribuies de um
Poder para outro Poder. No art. 68, o constituinte afirma: As leis delega
das sero elaboradas pelo Presidente da Repblica, que dever solicitar a
delegao ao Congresso Nacional. uma delegao externa corporis ",
ou seja, para fora do corpo do Poder Legislativo.
Delegar atribuies, para o constituinte, significa retirar parcela de
atribuies de um Poder para entreg-lo a outro Poder.
Delegao de atribuio, segundo o Texto Constitucional, se verifica
com o deslocamento de parcela de atribuio do Legislativo, por vontade
deste, para outro Poder, o que se d na delegao externa corporis. Na
que autoriza o Presidente da Repblica a editar lei. Delegao de atribui
es , efetivamente, a transferncia de parte da atividade legislativa ao
Presidente da Repblica.
A delegao ao Presidente da Repblica se faz por meio de resoluo
do Congresso Nacional (art. 68, 2U).
Por outra parte, s possvel delegar ao Presidente da Repblica se
este solicitar. Em outras palavras: o Legislativo no pode obrigar o Presi
dente da Repblica a legislar.
Ainda so indelegveis os atos de competncia exclusiva do Congres
so Nacional (aqueles arrolados no art. 49); os de competncia exclusiva
da Cmara dos Deputados (arrolados no art. 51); os de competncia ex
clusiva do Senado Federal (arrolados no art. 52) e as leis sobre organiza
o do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, a legislao sobre nacio
nalidade, cidadania, direitos individuais, polticos, eleitoral e sobre planos
plurianuais, diretrizes oramentrias e oramento. So indelegveis, tam
bm, as matrias reservadas lei complementar.
AS ESPCIES NORMATIVAS
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9. Medidas provisrias
As medidas provisrias esto previstas no art. 62 da Constituio.
exceo ao principio de que ao Legislativo incumbe editar atos que
obriguem. A medida provisria no lei, ato que tem a fora da lei .
Por que no lei? Lei ato nascido no Poder Legislativo que se submete
a um regime jurdico predeterminado na Constituio, capaz de inovar originariamente a ordem jurdica, ou seja, criar direitos e deveres. Notem a
primeira afirmao: ato nascido no Poder Legislativo, capaz de criar
direitos e obrigaes. A medida provisria tambm cria direitos e obriga
es. tambm obriga, porque o constituinte permitiu exceo ao princpio
doutrinrio segundo o qual legislar incumbe ao Legislativo. No lei, por
que no nasce no Legislativo. Tem a fora de lei, embora emane de uma
nica pessoa, unipessoal, no fruto de representao popular, estabele
cida no art. Io, pargrafo nico (todo o poder emana do povo). Medida
provisria no lei.
A Constituio italiana foi o modelo inspirador do constituinte brasi
leiro. OcorTe, entretanto, que entre as medidas provisrias da Itlia e as
do Brasil h grande diferena. L o sistema do governo parlamentar e a
Constituio prescreve que o Governo (no caso, o Gabinete, por meio
do Primeiro-Ministro) editar a medida provisria sob sua responsabili
dade. O que responsabilidade no sistema parlamentar? E aquela de na
tureza poltica. Portanto, o que ocorre se a medida provisria no for
aprovada pelo Parlamento italiano? O Gabinete (Governo) cai. Mais ainda:
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13. Resolues
Os atos normativos veiculados por resolues so, em regra, defini
dos pelos regimentos das Casas Legislativas e pelo Regimento do Con
gresso Nacional. O constituinte no definiu quais os atos que sero veicu
lados por resolues. Uma nica meno: no caso da delegao ao Presi
dente da Repblica para que elabore a lei. o art. 68, 2o, da CF: A dele
gao ao Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso
Nacional, que especificar seu contedo e os termos de seu exercido*.
158
Captulo VI
O PODER EXECUTIVO
/. Funes 2. Parlamentarismo e presidencialismo. 3. Decreto e regulamen
to. 4. O Presidente da Repblica e os M inistros de Estado 5. Os funcionrios
pblicos e as Foras Armadas 6. Crimes de responsabilidade.
I. Funes
Executar administrar, dar. Administrar, dar, conferir o preceituado na lei. A competncia do Poder Executivo disciplinada pela Consti
tuio (arts. 76 a 91). Mas o desenvolvimento de sua atividade infralegal. O art. 84, IV, preceitua competir ao Presidente da Repblica sancio
nar, promulgar e fazer publicar as leis, expedir decretos e regulamentos
(das leis) para sua fiel execuo.
Por isso, Celso Bastos salienta que a funo especfica de adminis
trar, cabvel ao Executivo, consiste na prtica pelo Estado, como parte
interessada de uma relao jurdica, de atos infralegais destinados a atuar
praticamente nas atividades descritas na lei.'
Embora administrar seja a sua funo tpica, o Executivo tem outras
atribuies. Uma delas, relevante, a expedio de atos com fora de lei:
as medidas provisrias (art. 62); outra, de natureza poltica, consiste em
sua participao no processo legislativo, pela iniciativa, sano, veto e pro
mulgao das leis, bem como de deflagrador do processo de emenda
Constituio.
O exame do art. 84 da CF revela que o Presidente da Repblica acu
mula as funes de Chefe de Estado e de Chefe de Governo. Como Chefe
de Estado o representa nas suas relaes internacionais (art. 84, VII, VIII,
XIX e XX). Como Chefe de Governo representa o Estado nos seus neg
cios internos, tanto os de natureza poltica (participao no processo le
1. Curso de Direito Constitucional, p. 169.
160
2. Parlamentarismo e presidencialismo
Essa acumulao de funes revela a adoo do sistema presidencia
lista de governo. Difere do parlamentarismo. Neste, a funo de Chefe de
Estado exercida pelo Presidente ou Monarca e a de Chefe de Governo
pelo Primeiro-Ministro que chefia o Gabinete (equivalente a Ministrio
no presidencialismo).
Na verdade, no parlamentarismo verifica-se o deslocamento de uma
parcela da atividade executiva para o Legislativo. Nesse particular forta
lece-se a figura do Parlamento, que, alm da atribuio de inovar a ordem
jurdica em nvel imediatamente infraconstitucional, passa a desempenhar,
tambm, funo executiva.
No presidencialismo fica mais ntida a separao das funes.
3. Decreto e regulamento
O veculo de manifestao do Presidente da Repblica o decreto.
Por meio desse instrumento que o Chefe do Executivo exercita suas prin
cipais funes jurdicas.
O art. 84, IV, segunda parte, prescreve que o Presidente da Repblica
expede decretos e regulamentos para fiel execuo das leis. Isto significa
que h decretos e regulamentos. Estes, porm, so veiculados por decre
tos. Portanto, ao lado dos decretos regulamentares, temos os decretos inominados, dado que a Constituio somente nominou os regulamentares. O
Presidente, nomeando, removendo, demitindo, expede decretos de nomea
o, de remoo, de demisso, os quais vo sendo nominados de acordo
com seu contedo.
Tema controvertido o que atina ao poder regulamentar que a Cons
tituio confere ao Presidente da Repblica para que estabelea frmulas
que viabilizem a aplicao da lei. Sua atividade, nesse passo, consiste em
tomar operativa a lei, facilitando a sua execuo e dispondo normas desti
nadas Administrao para a boa observncia da preceituao legal.
faculdade do Chefe do Poder Executivo haurida no Texto Constitu
cional. No pode o legislador restringir o exerccio desse poder. O conte
do do regulamento, entretanto, predeterminado pela lei. No pode, as
sim, desbordar dos limites legais, sob pena de imediata ilegalidade e mediata inconstitucionalidade.
O PODER EXECUTIVO
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Tambm lhes cabe expedir instrues para execuo das leis, decre
tos e regulamentos. No expedem decretos, nem os regulamentares. Expe
dem instrues, as quais se destinam a viabilizar a execuo das leis, dos
decretos e regulamentos atinentes sua Pasta.
As instrues so normas inferiores ao decreto e regulamento. Algu
mas se destinam a promover a execuo das leis. Assemelham-se, nesse
caso, aos regulamentos, tendo, porm, mbito de validade restrito ao Mi
nistrio. Nada impede, porm, que lei, cujo contedo se refira rea de
competncia de um Ministrio, seja regulamentada pelo Presidente da Re
pblica.
Nesta hiptese, pergunta-se: existindo regulamento daquela lei, pode
o Ministro expedir instruo para sua execuo?
Respondemos afirmativamente, mas ressalvamos que esta instruo
limitar-se- aos pontos deixados em claro pelo regulamento.
A autorizao para o Ministro expedir instrues para execuo das
leis (art. 87, pargrafo nico, II) no pode ignorar a privatividade da com
petncia conferida ao Presidente da Repblica para expedir regulamentos
para fiel execuo das leis (art. 84, IV, segunda parte).
Tambm no se pode deixar de levar em conta a idia de subordinao
dos Ministros ao Presidente da Repblica, dado que so seus auxiliares.
Assim, a instruo ministerial para execuo das leis permitida
quando inexistir instruo superior' (o regulamento).
Se existir regulamento, o Ministro expedir instrues nos claros dei
xados pelo regulamento ou, ento, para execuo do prprio regulamento.
S podero ser Ministros de Estado os brasileiros maiores de 21 anos
e no exerccio dos direitos polticos (art. 87 da CF).
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O PODER EXECUTIVO
167
6. Crimes de responsabilidade
Aquele que exerce funo poltica responde pelos seus atos. res
ponsvel perante o povo, porque o agente pblico est cuidando das res
pblica. A responsabilidade corolrio do regime republicano.
A Constituio alude a crimes de responsabilidade e a crimes comuns.
Que so?
Comuns so os crimes definidos na lei penal e cometveis por qual
quer pessoa.
So de responsabilidade aqueles capitulados no art. 85 da Constitui
o Federal.9 E praticveis por pessoas investidas em certas funes.
Quais as pessoas passveis de responsabilizao poltica?
So: a) o Presidente da Repblica (arts. 85 e 5 2 ,1) e o Vice-Presiden
te da Repblica (art. 5 2 ,1); b) os Ministros de Estado e os Comandantes
da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, nos crimes conexos com aque
les praticados pelo Presidente da Repblica (art. 5 2 ,1); c) os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da Repblica e o Advoga
do-Geral da Unio (art. 52, II).
Tratemos da responsabilidade do Presidente da Repblica.
A Constituio define como tais os atos do Presidente que atentarem
contra a Constituio Federal10 e, em seguida, exemplifica com as seguin
tes hipteses: I a existncia da Unio; II o livre exerccio do Poder
Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes
constitucionais das unidades da Federao; III o exerccio dos direitos
polticos, individuais e sociais; IV a segurana interna do Pas; V a
probidade na administrao; VI a lei oramentria; e VII o cumpri
mento das leis e das decises judiciais.
Essa enumerao exemplificativa, pois o Presidente poder ser res
ponsabilizado por todos os atos atentatrios Constituio Federal. Mas
essa exemplificao ressalta a convico de que somente certas pessoas, no
exerccio de certas funes, podem praticar crimes de responsabilidade.
9. N a esfera estadual, a C onstituio loca! disciplina os crimcs de responsabilidade.
10. N o e sem razo que o Presidente ao tomar posse tem o dever constitucional (art.
78) de prestar com prom isso dc manter, defender e cum prir a Constituio.
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O PODER EXECUTIVO
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Captulo VII
PODER JUDICIRIO: SUAS FUNES.
GARANTIAS DOS MAGISTRADOS
/. Funes: a jurisdio. 2. Escolha dos dirigentes dos Tribunais. 3. O Supre
mo Tribuna Federal. 41. Garantias dos magistrados. 5. O Conselho Nacional
de Justia 6 O Conselho Nacional do M inistrio Pblico.
I. Funes: a jurisdio
O Judicirio, como os demais Poderes do Estado, pratica, alm dos
atos que o tipificam os jurisdicionais , outros, de natureza adminis
trativa e legislativa.
Por ato jurisdieional entende-se aquele capaz de produzir a coisa ju l
gada (art. 5o, XXXVI). funo tpica, prevalecente, do Poder Judicirio
exercer a jurisdio. Esta, por sua vez, consiste no poder de dizer o direi
to (juris dicere) aplicvel a uma controvrsia, deduzida processualmente
em carter definitivo e com a fora institucional do Estado.1
A deftnitividade trao marcante da jurisdio. Deriva do preceito
insculpido no art. 5Q, XXXV, da CF, segundo o qual a lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Por fora dele
que a soluo de litgios, pela Administrao, por mais capazes que se
jam os seus tribunais, no definitiva. Qualquer do povo, qualquer rgo
pblico, qualquer tribunal administrativo poder dizer o direito que deve
ser aplicado dirimncia de uma controvrsia.
No estar, contudo, exercendo a jurisdio no sentido rigorosamen
te cientfico que lhe empresta a Constituio ao atribu-la ao Poder Judici
rio. que tais decises podero ser levadas, sempre, ao Judicirio, para
que ali, escoados os recursos, se opere a deftnitividade da deciso.
De outro lado, ainda que a parte litigante no Executivo ou no Legis
lativo veja evidenciada a inexistncia de direito que alicerce sua preten
I . G e ra ld o A taliba, V I C u rso de E sp ecializao em D ireito T rib u t rio .
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Percebe-se, ainda, que nem todas as funes do Tribunal so exercitveis pelo rgo especial". Apenas as jurisdicionais e administrativas.
Com efeito, aludindo expressamente a estes misteres, o constituinte signi
ficou que outros existem. Seno, aludiria, apenas e genericamente, s "fun
es do Tribunal. No o fez, contudo. Isto porque, alm da administrati
va e jurisdieional, outras funes so catalogadas na Constituio como
prprias do Judicirio: aquelas referentes eleio de seus dirigentes e
elaborao de seus regimentos internos (art. 9 6 ,1, a).
Importa saber o que se entende por administrao e por jurisdio.
Administrar, no caso, significa fazer atuar o aparelho burocrtico que
permite o desempenho de outra funo: a jurisdieional. Por isso, na admi
nistrao se inclui, alm da regrao sobre o pessoal administrativo, a
aplicao de penas disciplinares a magistrados e a remoo destes. Tudo
debaixo da lei, em obedincia a ela e a fim de dar satisfao aos seus ob
jetivos, como ressalta Celso Antnio Bandeira de Mello.2 Esta autoriza
o constitucional de os Tribunais exercerem, por si, os misteres admi
nistrativos decorre do princpio da separao de Poderes. E um dos
suportes da independncia do Judicirio, dado que sobre essa matria cada
Poder decide soberanamente.
Exercer a jurisdio, por sua vez, significa: aplicar a lei a casos con
cretos, visando a dirimir litgios, produzindo, assim, decises definitivas
que sero cumpridas coercitivamente. Para tanto, fica a servio do Judici
rio toda a fora das instituies estatais.
A eleio dos dirigentes do Tribunal no matria de natureza admi
nistrativa, nem jurisdieional. Diz respeito ao arcabouo constitucional de
um Poder. A estrutura mesma do Poder Judicirio estadual. Por isso, seu
substrato diverso: funo governativa, na medida em que tais dirigen
tes comandam um dos segmentos do Poder Pblico.
Como legislativa a prtica da elaborao do regimento intemo.
Uma e outra (a eleio de dirigentes e a formulao de normas regi
mentais) no so alcanadas pelo disposto no art. 93, XI, que atribui ao
rgo especial competncia para o exerccio, to-s, de atribuies admi
nistrativas e jurisdicionais do Tribunal Pleno.
Ainda assim, no so exercitveis, pelo rgo especial, todas as ati
vidades administrativas.
Identifiquemos, na Constituio e no que interessa aos Tribunais de Jus
tia, quais so as funes administrativas e. em seguida, as jurisdicionais.
2. Curso de Direito Administrativo, p. 631.
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Pblico dos Estados, dois juizes, indicados um pelo STF e outro pelo STJ,
dois advogados indicados pela OAB e dois cidados, indicado um pela
Cmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
Tal como ocorre no caso do Conselho Nacional de Justia, o manda
to dos membros de dois anos.
Captulo VIII
PODER JUDICIRIO: SUA ESTRUTURA
JUSTIA
FEDER/V L
COMUM
a) Justia Militar
(exam inar arts. 122
a 124 da CF)
JUSTIA
FEDERAL
.
ESPECIALIZADA
1.
2.
3.
4.
Juntas Eleitorais
Juizes eleitorais
Tribunais Regionais Eleitorais
Tribunal S upenor Eleitoral
c) Justia do Trabalho
I. Juizes do Trabalho
(examinar arts. 111 2. Tribunais Regionais do Trabalho
a 116 da CF)
3. Tribunal Superior do Trabalho
180
a) Justia
estadual
comum
(art. 125 da C F)
JUSTIA
ESTADUAL
(exam inar ^
art. 125
da CF)
b) Justia
estadual
especializada
Justia M ilitar
estadual (art. 125,
3 a 5o, da CF)
1. Juizes dc Direito e
C onselho de Justia
2. Tribunal de Justia
ou Tribunal dc Justia
Militar. Este nos Esta
dos em que o efetivo da
Policia M ilitar seja su
perior a vinte mil inte_ grantes
PARTE IV
O MANDADO DE SEGURANA
Captulo II
Captulo I
O MANDADO DE SEGURANA
/. Introduo. 2. Ilegalidade e abuso de poder. 3. O mandado de segurana
no Direito brasileiro. 4. Direito lquido e certo. Conceito. 5. A autoridade
responsvel. 6. Cabimento da medida liminar aps denegao da segurana
7. Recurso administrativo e mandado de segurana. 8. Smulas do STF e
do STJ
1.
Introduo
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Arruda Alvim salienta que "a primeira palavra lcida a respeito foi dita
pelo Min. Costa Manso, para quem a essncia do conceito, o aspecto mais
importante, diz respeito ao fato. Sua frase era esta: 'O fato que o peticionrio deve tomar certo e incontestvel. Sucessivamente, a partir dessa idia,
o Des. Luiz Andrade bem observou, j agora no com relao ao fato, mas
ao direito, que a controvrsia no exclui juridicamente a certeza; vale dizer,
sendo certo o fato, mesmo que o direito seja altamente controvertido, isso
no exclui, mas justifica o cabimento do mandado de segurana. Numa pa
lavra: a controvrsia e a certeza jurdica, esta a ser conseguida a final, na
sentena, no so idias antinmicas, no so idias que inelutavelmente bri
gam entre si. Portanto, o direito certo desde que o fato seja certo; incerta
ser a interpretao, mas esta se tomar certa, mediante a sentena, quando
o juiz fizer a aplicao da lei ao caso concreto controvertido.4
Quando se fala, pois, em direito lquido e certo quer-se significar que
num primeiro momento 0 lato pode ser controvertido; depois, tomar-se-
certo pela adequada interpretao do direito. Por isso, no h instruo
probatria no mandado de segurana. Impetrante e informante ho dc pro
duzir, documentalmente, todo o alicerce para sustentao das suas alega
es.5 O fato, portanto, h de tomar-se incontroverso pela interpretao
do direito, dada por meio da deciso judicial.
5. A autoridade responsvel
O mandado de segurana ataca ato de autoridade. Segundo a Consti
tuio, responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder.6
4. Notas taquigrficas dc aula proferida cm curso prom ovido pela lu stia Federal, cm
So Paulo.
5. Este tem sido o entendimento dos nossos Tnbunais. com o podemos constatar, entre
outros, pelos seguintes acrdos:
"A impetrao d o mandado de segurana deve fundamentar-se cm direito liquido c ccr
to, provado documentalmente ou reconhecido pelo coator, nunca cm sim ples conjecturas ou
em alegaes que dependam de outras provas, incompatveis com o processo expedito da
U i 1.533/51" (RE 75 284. RTJ 70/437).
Dcscahc o mandado dc segurana quando o direito que se pretende proteger no l
quido e certo, por depender de prova a ser colhida e apreciada no juzo impetrado..." (MS
403. 1976. Io Tribunal dc Alada do Rio dc Janeiro).
O direito lquido c ccrto am parvel pelo mandado dc segurana supe demonstrao
em prova pr-constituda. sem margem a controvrsia c a incerteza, pressuposto que aqui
no se configura" (M S 20.562, D JU 30.5.S6).
6. O m andado de segurana garantia constitucional voltada proteo dc direito li
quido c ccrto. c3bivcl quando houver ameaa de violaSo ou violao a direito lquido c
certo, por ilegalidade ou abuso de poder. Dai a Sm ula 266 do STF: "N o cabe mandado
dc segurana contra lei em tese". Em consonncia com este entendimento o julgado publi-
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Capitulo II
O HABEAS CORPUS
I. Introduo. 2. Origem do "habeas corpus". 3. Sujeitos passivos do "habeas
corpus
/. Introduo
J verificamos que o mandado dc segurana garante todos os direitos
dotados de liquidez e certeza, menos aquele amparado por habeas corpus.
Isto quer dizer que o habeas corpus tambm protege direito lquido e cer
to: a liberdade de locomoo. Locomoo, por sua vez, no seu sentido
mais amplo. No de movimento e no dc permanncia. E o direito de ir, dc
vir, de restar, de permanecer.
O texto constitucional (art. 5o, LXVIII) autoriza o habeas corpus pre
ventivo e o repressivo. Alude a ameaa de violncia ou coao em sua li
berdade de locomoo (previne, pois) e ao ato concreto pelo qual algum
sofre a violncia ou coao (reprime, pois). No ser qualquer ato restritivo
da liberdade de locomoo que permitir a invocao do direito ao habeas
corpus. mas, sim, aqueles ilegais ou praticados com abuso de poder.
Ilegalidade ou abuso de poder, por sua vez, ligam-se s idias de
afronta direta ou indireta lei. ilegal o ato que desborda dos limites
legais. abusivo o ato fundado na lei (que o autoriza) mas que se desv ia
de sua real finalidade.
A locomoo o bem " protegido pelo instituto. Por isso s benefi
cia as pessoas fsicas, no as jurdicas. Estas, contudo, podem impetr-lo
em favor de uma pessoa fsica como toda e qualquer pessoa fsica o
impetra em benefcio de outrem.
202
0 "HABEAS CORPUS
203
204
4.
Transcrevem-se aqui dois acrdos a tulo de ilustrao: Habeas corpus Impetrao contra particular Hospital Retirada dc internado impedida, em bora com alta do
medico, por n3o ter feito o pagam ento das despesas Ordem concedida Deciso manti
da Inteligncia do art. 647 do C PP pacifico que o habeas corpus cabvel nas
hipteses de coa3o oriunda de particular liberdade de ir e vir (R T 509,036).
Habeas corpus Impetrao contra ato dc particular Radioperador impedido, pelo
sndico do edifcio em que reside, de ter acesso laje de cobertura para reparos cm antena
Conhecimento" (R T 514/310).
Captulo III
AO POPULAR
I. Introduo. 2. O principio republicano e a ao popular. 3. Legitimidade
p a ra propor ao. 4. Lesividade ao patrim nto pblico.
1. Introduo
Eam popularem actionem dicimus, quae suum ius populi tuetur. Eis
a fonte romana da ao popular: ao de que se servia o povo para defen
der direitos do prprio povo.
A Constituio brasileira de 1824 a previa: Por suborno, peita, pe
culato e concusso, haver contra eles a ao popular, que poder ser in
tentada dentro de ano e dia pelo prprio queixoso ou por qualquer do
povo, guardada a ordem do processo estabelecido na lei (art. 157).
Dela no cuidou a Constituio de 1891. F-lo a Constituio de 1934,
no art. 113, 38, como tambm a Constituio de 1946, no art. 141, 38.
Ignorou-a a Constituio de 1937. A Constituio de 1967 sobre ela dispu
nha, no art. 150, 31, e a de 1969 (chamada de Emenda Constitucional 1
Constituio de 1967), no art. 153, 21. Finalmente, a CF de 1988 dispe,
no art. 5o, LXXIII, que qualquer cidado parte legitima para propor ao
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f,
isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
Em nvel infraconstitucional esse dispositivo regulamentado pela
Lei 4.717, de 29.6.65.
206
2.
A ao popular garante, em ltim a anlise, o direito dem ocrtico de participao do
cidado na vida pblica, bascando-sc no principio da legalidade dos atos adm inistrativos e
no conceito dc que a coisa pblica patrim nio do povo (Ada Pellcgrini Grinover, "A
tutela jurisdieional dos interesses difusos, RePro 14-15/38).
AO POPULAR
207
208
3. Tambm das socicdadcs mtuas dc seguro nas quais a Unio represente os segurados
ausentes, dc empresas pblicas, de servios sociais autnom os, de instituies ou funda
es para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concom do ou concorra com mais
dc 50% do patrim nio ou de receita nua, dc em presas incorporadas ao patrim nio da
Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos M unicpios, e de quaisquer pessoas jurdicas
ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos (art. 1 da Lei 4.717. de 29.6.65).
4. Alguns autores entendem que a nova ordem constitucional dc 1988, ao am pliar o
objeto da ao popular (art. S", LXXI11), faculta o ajuiam ento da ao com fundamento
em leso m oralidade adm inistrativa, independentem ente do tradicional requisito da le
so patrimonial. A respeito, ver trabalho de Clvis Beznos, Ao popular * A o Civil
Publica, p 45.
Capitulo IV
DIREITO DE PETIO
assegurado a qualquer pessoa o direito de petio aos Poderes P
blicos, em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. o
teor do art. 5o, XXXIV, a, da CF.
Wilson A ccioli' lembra que o direito de petio tem suas raizes no
B illo f Rights, de 1689.
Os sditos dirigiam peties ao rei.
O mesmo ocorreu na Constituio francesa de 1791, quando cidados
dirigiam peties assinadas individualmente s autoridades constitudas.
O direito do povo de dirigir peties ao governo para reparao de
suas leses foi consagrado, tambm, pela primeira Emenda Constitui
o dos Estados Unidos.
Assinale-se que esses direitos so conferidos a todos os brasileiros e
estrangeiros, pois a Constituio no distingue entre os nacionais e os es
trangeiros, para essa hiptese.
Visa a defender direito ou noticiar ilegalidade ou abuso de autoridade.
Peticionar (fazer petio) significa ao de pedir, rogo, splica, re
querimento.
A denncia ou o pedido podero ser feitos em nome prprio ou cm
nome da coletividade.
D-se notcia do fato abusivo para que os Poderes Pblicos provi
denciem as medidas adequadas e se solicita, se pede, medida que defenda
direito. A petio visa a prevenir a vulnerao a direito (da por que por
ela se visa a defender direito) e denunciar ilegalidade ou abuso de poder.
De qualquer forma, no se fornecem aos seus utilizadores meios de
compulso para o seu atendimento.
Dai a sua pouca utilizao, no cotidiano. Embora se saiba que o seu uso
constante possa demonstrar o interesse popular na defesa dos direitos indivi
duais e, assim, constituir-se em constante alerta para os Poderes Pblicos.
1. Instituies de Direito Constitucional, 2* e d .. p. 556.
Captulo V
211
instituto sequer se concilia coo> a letra da clusula constitucional, que alude aos interesses
dos integrantes dessas organizaes, no aos interesses que envolvem todos esses membros
ou, mesmo, da "classe com o pessoa distinta, absorvendo claramente os mleresses dc parte
dessa comunidade, desde que com abrangncia suficiente para assumir a condio de cole
tivos" (R T 657/74).
A ementa publicada na R T 661/66 iraz idntica orientao: "M andado dc segurana
coletivo Impetrao visando defesa de parte dos membros dc instituio prevista no
art. 5a. LXX. da CF Admissibilidade Inexistncia de limitao constitucional no sen
tido de que o remdio herico somente possa atingir todos os associados.
Tratando-se de mandado de segurana coletivo, a Constituio Federal no o limitou
defesa dos interesses que cubram somente todos os membros ou associados das entidades
previstas em seu art. 5U. LXX. Admite-se. portanto, o remdio herico diante do universo
que pode atingir todos associados ou parte deles."
Captulo VI
O MANDADO DE INJUNO
A vontade constituinte corporifica-se no instante em que se promulga
a Constituio. Se houve manifestao da vontade popular soberana por
meio de uma Assemblia Constituinte, entende-se que ela deva ser cum
prida. Ou seja: as normas constitucionais devem adquirir eficcia plena
para sua efetiva aplicao.
As Constituies anteriores continham normas que demandavam le
gislao integrativa e regulamentadora. Inerte o legislador ordinrio, tais
normas jam ais se tomavam operativas. Assim tambm ocorria com as nor
mas de natureza programtica. Ficavam no papel em face da inao do
legislador infraconstitucional.
Em razo dessa realidade do passado que a Constituio de 1988
cria o mandado de injuno, ao lado do controle de inconstitucionalidade
por omisso. Neste j registramos em captulo anterior h uma es
pcie de ataque em tese ausncia de norma regulamentadora por inrcia
do Poder competente para expedir o ato normativo. A legitimidade para
propor essa ao de inconstitucionalidade entregue aos arrolados nos in
cisos I a IX do art. 103 da CF.
O mandado de injuno diz respeito ao mesmo tema: falta de norma
regulamentadora que toma invivel o exerccio dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania
e cidadania (art. 5o, LXXI).'
1.
A hiptese dc cabim ento do mandado dc injuno a falta dc norma rcgulamcntadora. Elucida csie entendim ento a ementa oficial decorrente do julgado proferido no Ml 81-6
(AgRg). DF, TP, j. 20.4.90, rei. Min. Celso de M ello. D JU 25.5.90: Ementa oficial: Man
dado de Injuno. Situao de lacuna tcnica. Pressuposto essencial de sua admissibilida
de. Pretendida majorao de vencimentos devidos a servidores pblicos. Altera3o dc lei j
existente Inviabilidade. A gravo Regimental improv ido.
"A estrutura constitucional do mandado de injuno impOe, cono um dos pressupostos
essenciais de sua admissibilidade, a ausncia dc norma regulamentadora.
Essa situao dc lacuna tcnica que se traduz na existncia dc um nexo casual
entre o m eum ju ris e a impossibilidade do exerccio dos direitos e liberdades constitueio-
O M ANDADO DE INJUNO
213
214
0 MANDADO DE 1NJUNO
215
216
O M ANDADO DE INJUNO
217
218
sindical, evidencia-se no scr competente o STF para process-lo e julg-lo. ante o disposto
no art, 102, I. q. da CF. no lhe cabendo, por isso mesmo, sequer apreciar se. para o fim
em vista, o meio processual utilizado c o adequado. Remessa dos autos ao STJ para proces
sar e apreciar o pedido, com o for de direito" (in R T 671/215).
4.
A Constituio do Estado dc So Paulo, em seu art. 74. V, estabelece a competncia do
Tribunal de Justia para processar e julgar mandado de injuno quando a inexistncia da
norma regulamentadora estadual ou municipal dc qualquer dos Poderes, inclusive da admi
nistrao indireta, tom e invivel o exerccio dc direitos assegurados nesta Constituio".
Captulo VII
O HABEAS DATA
Por meio do habeas Jata objetiva-se fazer com que todos tenham
acesso s informaes que o Poder Pblico ou entidades de carter pbli
co possuam a seu respeito (art. 5, LXXII, a, da CF).
E fruto, nesta Constituio, de uma experincia constitucional anterior
em que o governo arquivava, a seu critrio e sigilosamente, dados referen
tes a convico filosfica, poltica, religiosa e de conduta pessoal dos in
divduos.
A insurgncia contra os rgos de informao gerou o habeas data.
Examinemo-lo tal como positivado pelo constituinte.
J dissemos sobre seu objetivo principal: assegurar o conhecimento
de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registros
ou bancos de dados de entidades governamentais ou de carter pblico.'
Por essa dico, o habeas data tanto pode dirigir-se contra rgos
pblicos como contra exercentes de atividades de carter pblico. O Ser
vio de Proteo ao Crdito, por exemplo, exerce funes dessa natureza.
Os indivduos que no obtm credito junto a estabelecimentos comerciais
possuem dados desfavorveis naquele Servio. Isto causa inegvel preju
zo a qualquer pessoa que se v barrada no seu anseio de adquirir bens
pelo credirio.
I.
Observe-se que h julgados que condicionam u cabim ento do habeas data existn
cia dc leso dc direito, decorrente da negao de informaes por p an e do rgo que deve
ria prest-las. Neste sentido, Habeas Data ns. 06 c 08, LEX-JSTJ c TRF. ]c dc setembro dc
1989, pp. 149 a 157 e pp. 158 a 163: "O habeas data c a ao constitucional. Submete-se.
por isso, s respectivas condies, entre as quais o interesse de agir. Processualmente, sig
nifica necessidade de ingresso em juizo. dada a resistncia da contrapartc. Faltar, entretan
to, essa condio, se quem deveria prestar as informaes ou prom over a retificao dos
dados no 3S negou, porque nada lhe fora requerido. Inexiste. pois, leso ao direito do im
petrante".
Com partilhando da mesma orientao. Habeas Data n. 4. DF, 1* S.. j . 13.6.89, LEXJSTJ e TRF 28.8.89 (RT 653/197-203).
220
2.
"O objeto do habeas data o pedido de apresentao dc informaes ou retificao
de informaes sobre a pessoa do impetrante, sendo, pois. uma ao personalssima, de for
ma a no adm itir o pedido de terceiros, e sequer sucesso no direito dc pedir (Vicente
Greco Filho, in Tutela Constitucional das Liberdades Direitos Individuais na Constitui
o d e I9&8. "Habeas C orpus'' "Habeas D a ta " Mandado de Segurana Individual
Mandado d e Segurana Coletivo M andado d e Injuno, ed Saraiva, 1989. p. 176).
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BIBLIOGRAFIA
225
NDICE ALFABTICO-REMISSIVO*
A
AO DECLARATRIA DE CONSTITUCI0NAL1DADE, 53
AO DIRETA DE INCONSTITU
CIONALIDADE
competncia, 50
AO DIRETA DE INCONSTITU
CIONALIDADE POR OMIS
SO, 51
AO POPULAR
e princpio republicano, 205
ilegalidade, 208
legitimidade para propor, 206
lesividade, 207
origem, 205
AGLOMERAES URBANAS. 114
ARGIO DE DESCUMPR1MENTO DE PRECEITO FUNDA
MENTAL. 54
AUTARQUIAS, 99
AUTONOMIA, 61
C
CENTRALIZAO
administrativa, 59 e 95
poltica, 60 e 95
COMPETNCIAS
da Unio, 79
do Distrito Federal, 104
dos Estados, 87
dos Municpios, 107
CONCENTRAO
e desconcentrao, 96
228
CRITRIOS DE CLASSIFICAO
DAS CONSTITUIES, 28
D
DECRETO
competncia, 160
conceito, 160
DECRETO LEGISLATIVO
aprovao, 157
competncia para editar, 157
conceito. 157
discusso, 157
processo de criao, 157
promulgao, 157
publicao, 157
sano, 157
DEPUTADO ESTADUAL
eleio, 91
DESCENTRALIZAO
administrativa, 59 e 98
poltica, 60 e 98
DESCONCENTRAO
c concentrao, 96
DESCONSTITUCIONALIZAO, 40
DIREITO
caractersticas, 21
DIREITO DE PETIO, 209
d ir e it o l q u id o e c e r t o
EMENDA CONSTITUCIONAL
conceito, 146
deliberao, 147
iniciativa, 147
processo dc criao, 147
promulgao, 148
publicao, 148
sano, 148
vedaes, 147
ESTADO
conceito, 17
ESTADO FEDERAL
autonomia. 86
centralizao, 95
conceito, 59
descentralizao, 97
soberania. 62
ESTADO-MEMBRO
autonomia, 86
autoridades, 89
competncia, 87
interveno nos Municpios. 93
poder constituinte, 92
TICA. 21
F
FEDERAO
brasileira. 67
conceito, 59
e confederao, 66
evoluo no Brasil, 73
origem, 7 1
FEDERAO BRASILEIRA
caractersticas, 67
evoluo constitucional, 73
na Constituio de 1988. 67
FEDERALISMO BRASILEIRO
e regies brasileiras, 76
rumos. 75
FEDERALISMO COOPERATIVO, 76
FEDERALISMO DE REGIES, 76
FORAS ARMADAS, 165
FORMAS DE CONTROLE
preventivo, 46
repressivo, 46
FUNCIONRIOS PBLICOS, 165
G
GOVERNADOR
eleio, 91
II
"HABEAS CORPUS
conceito, 201
NDICE ALFABTICO-REMISSIVO
origem, 201
sujeito passivo, 203
"HABEAS DATA
conceito, 219
regime jurdico, 220
I
INCONSTITUCIONALIDADE
cautelar nas representaes, 55
dc ato normativo, 48
julgamento, 49
meios de controle, 47
representao, pedido de cautelar,
55
via de exceo, 47
via direta, 49
ao declaratria de constitucio
nalidade, 53
ao direta dc inconstitucionalidade, 50
ao direta de inconsttucionalidade por omisso, 51
argio de descumprimento dc
preceito fundamental, 54
competncia para o julgamento
da representao de inconstitucionalidade, 49
INCONSTITUCIONALIDADE DE
ATO NORMATIVO
e suspenso de sua execuo, 48
INCONSTITUCIONALIDADE POR
OMISSO
competncia para propor ao, 52
conceito, 51
controle, 51
julgamento, 52
INICIATIVA DE LEI
conceito, 138, 150
concorrente, 138
pela populao, 138
pelo Presidente da Repblica, 138
pelo Procurador Geral da Repbli
ca, 138
pelo Supremo Tribunal Federal, 138
pelos parlamentares, 138
229
JUIZ
escolha. 91
JUIZADOS ESPECIAIS, 180
JURISDIO
conceito. 172
exerccio da, 174
peculiaridades, 172
L
LEI
complementar, 148
conceito, 137
decreto legislativo, 157
delegada, 152
discusso, 139
espcies, 146
fases do processo de criao, 138
hierarquia, 148
iniciativa, 138, 150
medida provisria, 153
ordinria. 148 e 151
promulgao, 144
publicao, 145
resoluo. 157
sano, 141
veto. 141
votao. 140
LEI COMPLEMENTAR
conceito, 148
230
discusso, 150
e lei ordinria, 148
iniciativa, 138 e 150
processo de criao, 150
promulgao, 144 e 151
publicao, 145 e 151
qurum de aprovao, 140 e 150
sano, 141 e 151
votao, 140 c 151
LEI DELEGADA
conceito, 152
processo de criao, 153
vedaes, 152
LEI ORDINRIA
conceito, 137 e 149
discusso, 139 e 150
iniciativa, 138 e 150
peculiaridades, 149
processo dc criao, 150
promulgao, 144 e 151
publicao, 145 e 151
sano, 141 c 151
votao, 140 e 151
LEI ORGNICA MUNICIPAL
competncia do Municpio, 109
regime jurdico, 110
M
MANDADO DE INJUNO
conceito, 2 12
fundamento, 212
julgamento, 213
legitimidade para propor, 212
sujeito passivo, 2 13
MANDADO DE SEGURANA
abuso de poder, 185
autoridade responsvel, 188
conceito, 187
direito lquido e certo, 187
e recurso administrativo, 193
ilegalidade, 185
medida liminar, 190
no Direito brasileiro, 185
smulas do STF e do STJ, 197
MANDADO DE SEGURANA
COLETIVO
conceito, 210
231
aplicabilidade, 25
constitucionais, 25
interpretao, 24
O
RGOS DE CONTROLE
jurisdieional, 46
poltico, 45
P
PARLAMENTARES
competncias, 133
garantias, 131
PARLAMENTARISMO, 160
PODER
Executivo, 159
Judicirio, 172
Legislativo, 127
diviso espacial, 59
uno. 120
funes atpicas, 122
funes bsicas, 122
funes tpicas, 122
significado da palavra, 119
tripartio, 120, 141
PODER CONSTITUINTE
derivado, 34
espcie, 34
exerccio, 33
noes, 31
originrio, 34
titularidade, 33
PODER DE FATO, 34
PODER EXECUTIVO
Ministros de Estado, 163
Presidente da Repblica, 163
crimes de responsabilidade, 167
decreto, 160
Foras Armadas, 165
funcionrios pblicos, 165
funes, 159
parlamentarismo. 160
presidencialismo, 160
regulamento, 160
PODER JUDICIRIO
escolha dos dirigentes, 173
estrutura, 179
funes, 172
funes atpicas, 173
funes tpicas, 172
garantias dos magistrados, 176
jurisdio. 172
PODER LEGISLATIVO
comisses, 129
e Cmara dos Deputados, 128
e Senado Federal, 129
c Tribunal de Contas, 135
estrutura, 127
funo fiscalizadora, 134
funes, 133
funes atpicas. 133
funes tpicas, 133
mesas diretoras, 129
PODER REFORMADOR, 36
PODERES DO ESTADO
exerccio simultneo de funes, 125
indelegabilidade, 125
independncia, 123
PRESIDENCIALISMO, 160
PRESIDENTE DA REPBLICA
auxiliares, 163
competncia, 164
crimes comuns, 167 e 170
crimcs dc responsabilidade, 167
c Conselho da Repblica. 166
e Conselho de Defesa Nacional, 166
eleio, 164
julgamento. 170
rgos dc consulta, 166
quem pode ser, 164
sucessor, 164
PROMULGAO DE LEI
competncia, 144
conceito. 137
PUBLICAO DA LEI, 145
objetivo, 145
rgo para, 145
R
RECEPO. 40
232
0023
TERRITRIO FEDERAL
componente da Federao, 94 e 101
natureza jurdica, 95
origem, 94
TRIBUNAL DE CONTAS, 135
U
PAYM
VETO
competncia, 141
conceito, 141
dc palavra, 143
espcies, 141
fundamentos, 141
parcial, 141
rejeio, 142
total, 141
VICE-GOVERNADOR
eleio, 91
VOTAO
decurso de prazo, 140
maioria absoluta, 149
maioria simples, 149
UNIO
atuao. 79
bens da, 83
caractersticas da Federao, 78
competncia para intervir nos Es
tados, 80
competncias, 79
conceito, 78
no plano internacional, 80
no plano intemo, 80
pessoa dc direito internacional, 80
pessoa dc direito intemo, 80
GRFICA
SANO
competncia, 141
e veto, 141
espcies, 141
expressa, 141
parcial, 141
prazo para, 141
tcita, 141
total, 141
SENADO FEDERAL
suspenso de ato normativo in
constitucional, 48
SERVIDORES PBLICOS
civis, 165
militares, 166
SOBERANIA, 61
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
competncia originria, 175
competncia recursal, 175
Tl (0I1)4J92-JJ44
REFORMA CONSTITUCIONAL
competncia, 37
emenda. 37
limites, 37
procedimento, 37
reviso, 39
REGIO METROPOLITANA, 114
REGULAMENTO
competncia, 160
conceito, 160
delegao, 162
e lei, 161
sustao, 163
REPRESENTAO DE
INCONSTITUCIONALIDADE
cautelar, 55
competncia para julgamento, 49
legitimidade para propor, 49
REPRISTINAO, 40
RESOLUES
conceito, 157
processo de criao, 157
REVISO
constitucional, 39; facilitada, 41
ELEMENTOS
DE DIREITO
CONSTITUCIONAL
Mais do que uma exposio didtica dos elementos do Direi
to Constitucional, este livro apresenta um panorama completo
de nosso Direito Constitucional e da Constituio de 1988, exa
minando seu contedo luz dos mais atualizados estudos sobre
a matria.
Alm de apresentar os conceitos bsicos de Estado, Sobera
nia, Constituio, da tripartio dos Poderes, controle da consti
tucionalidade, etc., estuda a distribuio do Poder pelos seus
desdobramentos espaciais (Unio, Estados-membros, Distrito
Federal, Municpios e, eventualmente, Territrios) e orgnicos
(Legislativo. Executivo e Judicirio). Estuda, ainda, todos os ins
trumentos assecuratrios dos Direitos e Garantias individuais e
coletivos, tais como o Mandado de Segurana, o Habeas Cor
pus, a Ao Popular, o Mandado de Injuno, o Direito de Peti
o, o Habeas Data etc.
Assim, ultrapassando seu carter didtico, problemas de im
portncia e interesse prtico so colocados e solucionados pelo
Autor - o que torna a obra de interesse e utilidade para todos
quantos necessitam ter uma viso completa, ordenada e rigoro
samente exata do Direito Constitucional Brasileiro.
MALHEIROS
EDITORES
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