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ISSN 1809-3191

NAVALE BELLUM NAUTIS DOCERE

v.21, n.2, julho / dezembro de 2015

PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A CINCIA

Adriano Moreira

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO-SUL

Eurico de Lima Figueiredo


Alvaro Augusto Dias Monteiro

DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

Andr Panno Beiro

SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E


COOPERAO NO ATLNTICO SUL

Beatriz Rodrigues Bessa Mattos


Francisco Eduardo Lemos de Matos
Kai Michael Kenkel

CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

rico Esteves Duarte

GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

Etiene Villela Marroni


Andr Luiz Reis da Silva

A DIPLOMACIA DE DEFESA NA SOCIEDADE INTERNACIONAL

Antonio Ruy de Almeida Silva

A ADOO DO MODELO JOINT

Tamiris Santos Pessoa


Marco Tulio Delgobbo Freitas

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO


DE DEFESA SUL-AMERICANO

Raphael Padula

A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR


BRASILEIRO

Plnio Cardoso dos Santos

Revista da Escola de Guerra Naval

Rio de Janeiro, v. 21, n.2, julho/dezembro2015

ESCOLA DE GUERRA NAVAL

A Revista da Escola de Guerra Naval um peridico especializado em Estudos


Estratgicos que tem o propsito de disseminar e promover intercmbio, em
nveis nacional e internacional, de conhecimentos relativos Defesa, com
nfase na rea de Cincia Poltica e Relaes Internacionais. Desta forma, tem
como objetivo proporcionar maior integrao entre a Marinha do Brasil e a
sociedade, publicando artigos cientficos, comunicaes e resenhas.

COMANDANTE DA MARINHA:
Almirante-de-Esquadra Eduardo Bacellar Leal Ferreira
CHEFE DO ESTADO-MAIOR DA ARMADA:
Almirante-de-Esquadra Airton Texeira Pinho Filho
DIRETOR DA ESCOLA DE GUERRA NAVAL:
Contra-Almirante Antonio Fernando Garcez Faria
ISSN 1809-3191
Julho/Dezembro de 2015

CORRESPONDNCIA:
ESCOLA DE GUERRA NAVAL
CENTRO DE ESTUDOS POLTICO-ESTRATGICOS
Av. Pasteur, 480 - Praia Vermelha - Urca
CEP 22290-255 Rio de Janeiro/RJ - Brasil
(21) 2546-9394 revista@egn.mar.mil.br
Aos cuidados do Editor Executivo da Revista da Escola de Guerra Naval

Os trabalhos podero ser apresentados em conformidade com as Instrues aos Autores,


contidas na ltima pgina de cada volume, para o e-mail: revista@egn.mar.mil.br

R. Esc. Guerra Naval

Rio de Janeiro

v. 21

n. 2

p. 1 - 286

jul./dez. 2015

A Revista da Escola de Guerra Naval uma publicao semestral, editada pelo Centro de Estudos
Poltico-Estratgicos (CEPE) e vinculada ao Programa de Ps-Graduao em Estudos Martimos
(PPGEM), sem fins lucrativos, que publica, prioritariamente, trabalhos originais e inditos.
A poltica editorial da Revista estabelece que os artigos devem apresentar uma reflexo
inovadora e contribuir para o desenvolvimento de um pensamento estratgico autctone em
matria de Defesa, particularmente, no que se refere ao poder martimo.
Todos os artigos para publicao esto condicionados ao processo de avaliao por pares e a
aprovao dos membros do Conselho Editorial ou do Conselho Consultivo.
Os artigos publicados pela Revista so de exclusiva responsabilidade de seus autores, no
expressando, necessariamente, o pensamento da Escola de Guerra Naval nem o da Marinha
do Brasil.
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informado Escola de Guerra Naval.
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Indexado em:

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Editor Executivo:
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RJ, Brasil)
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Qualis/CAPES - Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior


LATINDEX - Sistema regional de informacin para revistas cientficas de Amrica
Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
ICAP - Indexao Compartilhada de Artigos de Peridicos
SUMARIOS - Sumrios de Revistas Brasileiras

Revista da Escola de Guerra Naval. v. 21, n. 2, (jul./dez. 2015). Rio de Janeiro:


Escola de Guerra Naval, 1968 v. ; 22 cm.
Semestral
ISSN 1809-3191 e-ISSN 2359-3075
1. Brasil. Marinha Peridicos. I. Brasil. Marinha. Escola de Guerra Naval. II. Ttulo.

PALAVRAS DO DIRETOR

com renovada satisfao que apresento mais um nmero da Revista


da Escola de Guerra Naval. Diferente das edies anteriores, nas quais a
diversidade temtica dos artigos espelhava a amplitude dos assuntos
ligados Defesa, este exemplar concentra-se, em quase sua totalidade, em
reflexes sobre o tema: O Brasil e a Segurana no Atlntico Sul.
Dessa maneira, a presente edio temtica guarda consonncia com a
linha editorial da Revista, colocando no centro do debate o relevante tema
da Segurana no Atlntico Sul.
O artigo convidado, Pensar o Ensino Superior e a Cincia, do
Professor Emrito da Universidade Tcnica de Lisboa, Adriano Moreira,
questiona se as potncias emergentes mudaram a ordem mundial,
instigando-nos a ponderar sobre o papel das potncias emergentes,
entre as quais o Brasil se inclui.
A seo artigos cientficos composta de nove textos alinhados,
direta ou indiretamente, ao tema desta edio. Assuntos como: segurana
martima, soberania nos mares, segurana regional, desafio das guerras
limitadas, geopoltica para o Atlntico Sul, diplomacia de defesa, modelo
joint, agenda da segurana regional e negociao de salvaguardas foram
abordados sob novas perspectivas, para o que contribuiu a diversidade de
origem, vinculao acadmica e geogrfica dos autores desta edio.
Por fim, cumpre agradecer Coordenao de Aperfeioamento
de Pessoal de Nvel Superior (CAPES - Edital n 31 / 20013) o apoio as
pesquisas sobre esse tema de importncia crescente para o Brasil e em
especial para os Estudos Martimos.
Desejo a todos uma boa leitura!

Antonio Fernando Garcez Faria


Vice-Almirante
Diretor

SUMRIO

ARTIGO CONVIDADO
PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A CINCIA
Adriano Moreira

15

ARTIGOS
O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA
MARTIMA NO ATLNTICO SUL
Eurico de Lima Figueiredo
Alvaro Augusto Dias Monteiro

25

DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT: A EVOLUO


DA SOBERANIA SOBRE OS MARES.
Andr Panno Beiro

61

SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS


E COOPERAO NO ATLNTICO SUL: O CASO DAS
ILHAS FALKLAND/MALVINAS EM PERSPECTIVA
COMPARADA

89

Beatriz Rodrigues Bessa Mattos


Francisco Eduardo Lemos de Matos
Kai Michael Kenkel
CLAUSEWITZ, CORBETT
GUERRAS LIMITADAS
rico Esteves Duarte

DESAFIO

DAS

115

GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO


SUL: UMA REVISO DE LITERATURA A PARTIR DA
POLTICA PBLICA NACIONAL PARA O MAR
Etiene Villela Marroni
Andr Luiz Reis da Silva

145

A DIPLOMACIA DE DEFESA
INTERNACIONAL
Antonio Ruy de Almeida Silva

POLTICA

179

A ADOO DO MODELO JOINT: REFLEXES


SOBRE
IMPLICAES
NO
MODELO
BRASILEIRO
Tamiris Santos Pessoa
Marco Tulio Delgobbo Freitas

203

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA


REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SULAMERICANO
Raphael Padula

221

A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O


SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO
Plnio Cardoso dos Santos

263

NORMAS PARA PUBLICAO

NA

SUMMARY

INVITED ARTICLES
THINKING ACADEMIC STUDIES AND SCIENCE
Adriano Moreira
ARTICLES
BRAZILS ROLE IN THE
MARITIME SECURITY
Eurico de Lima Figueiredo
Alvaro Augusto Dias Monteiro

SOUTH

15

ATLANTIC

25

NEPTUNE VERSUS LEVIATHAN DUEL: THE


EVOLUTION OF SOVEREIGNTY OVER THE SEAS
Andr Panno Beiro

61

REGIONAL SECURITY, EPISTEMIC COMMUNITIES


AND COOPERATION IN THE SOUTH ATLANTIC: THE
FALKLANDS/MALVINAS CASE IN COMPARATIVE
PERSPECTIVE

89

Beatriz Rodrigues Bessa Mattos


Francisco Eduardo Lemos de Matos
Kai Michael Kenkel
CLAUSEWITZ, CORBETT AND THE CHALLENGE OF
LIMITER WARS
rico Esteves Duarte

115

BRAZILS GEOPOLITICS FOR THE SOUTH ATLANTIC:


A LITERATURE REVIEW BASED ON THE NATIONAL
PUBLIC POLICY FOR THE SEA
Etiene Villela Marroni
Andr Luiz Reis da Silva

145

THE DEFENSE DIPLOMACY IN INTERNATIONAL


SOCIETY
Antonio Ruy de Almeida Silva

179

THE JOINT MODEL ADOPTION: REFLECTIONS


ABOUT IMPLICATIONS WITHIN THE BRAZILIAN
MODEL
Tamiris Santos Pessoa
Marco Tulio Delgobbo Freitas

203

THE DISPUTE FOR REGIONAL SECURITY AGENDA


AND THE SOUTH AMERICAN DEFENSE COUNCIL
Raphael Padula

221

THE NEGOTIATION OF SAFEGUARDS FOR THE


BRAZILIAN NUCLEAR SUBMARINE
Plnio Cardoso dos Santos

263

ARTICLES SUBMISSION GUIDELINES

AUTORES
Adriano Jos Alves Moreira

Doutor pelo Instituto Superior de Cincias e Polticas da Universidade Tcnica de


Lisboa. Professor Catedrtico da Universidade Tcnica de Lisboa; Professor do
Instituto Naval de Guerra, Curador da Fundao Oriente. Director do Instituto
Superior de Cincias Sociais e Polticas. Presidente da Comisso Nacional de
Avaliao do Ensino Superior, Doutor Honoris Causa pela Universidade Aberta,
Universidade da Beira Interior, Universidade de Manaus, Universidade de Braslia,
Universidade de So Paulo, Universidade do Rio de Janeiro, Universidade da Bahia,
professor honorrio da Universidade de Santa Maria e Presidente Honorrio da
Sociedade de Geografia de Lisboa, qual presidiu dez anos.

Eurico de Lima Figueiredo


Professor Emrito de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais da Universidade
Federal Fluminense e primeiro Diretor do Instituto de Estudos Estratgicos (INEST)
da mesma instituio. Bacharelou-se em Cincias Sociais pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (1968), fez seu Mestrado em Cincia Poltica no IUPERJ (1974) e
prosseguiu seus estudos, em nvel de doutoramento, na mesma rea, na Universidade
de Oxford, Gr-Bretanha, entre 1974 e 1977. Editor-Chefe da Revista Brasileira de
Estudos Estratgicos. Foi Diretor de Relaes Institucionais da Associao Brasileira
de Estudos da Defesa (ABED) entre julho de 2006 e julho de 2008 e Presidente desta
entidade entre julho de 2008 e julho de 2010.

Alvaro Augusto Dias Monteiro


Doutorando em Cincia Poltica com nfase em Estudos Estratgicos-UFF.
Graduado pela Escola Naval, atingiu o posto de Almirante de Esquadra Fuzileiro
Naval. Foi Comandante-Geral do Corpo de Fuzileiros Navais da Marinha do Brasil
de 2006 a 2010. Royal Naval Staff Course. Mestre e Doutor em Cincias Navais.
Escola de Guerra Naval.

Andr Panno Beiro


Doutor em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) - (Direito
Internacional) , Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), Mestre em Cincias Navais pela Escola de Guerra Naval (EGN), Bacharel em
Direito pela UNIRIO. Coordenador-Adjunto da CAPES da rea de Cincia Poltica
e Relaes Internacionais para Mestrados Profissionais. Pesquisador do Centro de
Estudos Poltico-Estratgicos da Escola de Guerra Naval. Membro da Associao
Brasileira de Estudos de Defesa, do Instituto de Geopoltica de Portugal e da Sociedade
Brasileira de Direito Internacional.

11
Beatriz Rodrigues Bessa Mattos
Professora Substituta da Universidade Federal do Rio de Janeiro -UFRJ do
Departamento de Defesa e Gesto Estratgica Internacional do Centro de Cincias
Jurdicas e Econmicas. Doutoranda em Relaes Internacionais pelo Instituto
de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica - IRI/ PUC-Rio.
Mestre em Relaes Internacionais e Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de
Pesquisa do Rio de Janeiro - IUPERJ da Universidade Cndido Mendes.

Francisco Eduardo Lemos de Matos


Doutorando em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica
do Rio de Janeiro PUC-RIO/IRI. Possui graduao em Relaes Internacionais
pela Universidade Estcio de S (UNESA), 2004. Especializou-se em Histria das
Relaes Internacionais na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) em
2005, e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense (UFF),
2007.

Kai Michael Kenkel


Professor Adjunto II no Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio). Atualmente Visiting
Researcher no German Institute of Global and Areas Studies em Hamburgo.
bolsista de produtividade Nvel 2 do CNPq desde 2013 e Bolsista Jovem Cientista
do Nosso Estado da FAPERJ desde 2013. Possui doutorado e mestrado do Institut
Universitaire de Hautes tudes Internationales (IUHEI, atual IHEID/Graduate
Institute) em Genebra, Sua e graduao (com Departmental Honors) da Johns
Hopkins University. De 2013 a 2016 foi Coordenador da Ps-Graduao do IRI/PUCRio e de 2010 a 2013, editor da revista Contexto Internacional. Diretor de Relaes
Institucionais da Associao Brasileira de Estudos da Defesa.

rico Esteves Duarte


Professor de Estudos Estratgicos e Relaes Internacionais da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Atualmente, pesquisador visitante do Centro Corbett
de Estudos sobre Poltica Martima do Joint Services Command and Staff College do
Reino Unido. Foi pesquisador visitante do Instituto para Estudos de Paz e Polticas
de Segurana da Universidade de Hamburgo (2015) e ocupou a Ctedra Rui Barbosa
de Estudos Brasileiros da Universidade de Leiden (2013). Doutor e Mestre em
Cincias da Engenharia da Produo pela Universidade do Brasil, Coppe/UFRJ.

Etiene Villela Marroni


Bacharel em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Pelotas. Possui
especializao em Poltica pela Universidade Federal de Pelotas, mestre em Educao
Ambiental, na linha de pesquisa Manejo Costeiro Integrado pela Universidade
Federal do Rio Grande e doutorado em Cincia Poltica, na linha de pesquisa Poltica
Internacional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Pr-Sal.

Andr Luiz Reis da Silva


Ps-doutorado em Relaes Internacionais pela School of Oriental and African
Studies/ University of London (2013). Doutor em Cincia Poltica (2008), Mestre em
Histria (1999), Bacharel (1999) e Licenciado em Histria (1995) pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Possui curso de Especializao em Processos
de Integrao pela Universidade de Leiden/Holanda (1999). Professor Adjunto no
Curso de Graduao em Relaes Internacionais da UFRGS e dos Programas de
Ps-Graduao em Cincia Poltica (UFRGS) e Estudos Estratgicos Internacionais
(UFRGS). Desde dezembro de 2014, o Coordenador do Programa de Ps-Graduao
em Estudos Estratgicos Internacionais (Mestrado e Doutorado) da UFRGS.

Antonio Ruy de Almeida Silva


Doutor em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (2014). Possui graduao em Cincias Navais pela Escola Naval (1972), mestrado
em Comando y Estado-Maior de la Armada Peruana pela Escola de Guerra Naval do
Peru (1989), mestrado em Relaes Internacionais (revalidado pela UNB) - Salve Regina
University - EUA (2002), mestrado em Cincias Navais pela Escola de Guerra Naval
(1987), doutorado em Poltica e Estratgia Martimas.

Tamiris Santos Pessoa


Doutoranda em Estudos Estratgicos Internacionais pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS) e bolsista CAPES no Programa Pr-Defesa, atuando
atualmente nas seguintes reas de pesquisa: anlise e gesto de defesa, operaes
conjuntas, formao e estudos estratgicos. Mestre em Cincias para Integrao da
Amrica Latina, rea de concentrao de Prticas Polticas e Relaes Internacionais
pela Universidade de So Paulo (2013).

Marco Tlio Delgobbo Freitas


Possui graduao em Histria pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (2004).
Mestre em Relaces Internacionais pela Universidade Federal Fluminense (2008).

Raphael Padula
Coordenador da Ps-Graduao em Economia Poltica Internacional (PEPI) do Instituto
de Economia (IE/UFRJ), Professor Adjunto da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ) da rea de Economia Poltica Internacional; Graduado em Cincias Econmicas
pela UFRJ (2004), Mestre (2005) e Doutor (2010) em Engenharia de Produo da COPPEUFRJ; Editor da revista Oikos desde 2002.

Plnio Cardoso dos Santos


Mestrando em Cincia Poltica na rea de Segurana, Defesa e Estratgia Martima
(Escola de Guerra Naval). Possui graduao em Direito (PUC-SP). Tem experincia na
rea de Direito, com nfase em Direito Penal e Direito Penal Militar.

Adriano Moreira

15

ARTIGO CONVIDADO

PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A


CINCIA
THINKING ACADEMIC STUDIES AND
SCIENCE
Adriano Moreira 1

Por inconveniente que possa parecer, este tema do ensino superior


e da cincia, que sobretudo uma inquietao ocidental, e um desafio
para todas as reas culturais, tnicas, e religiosas, que se libertaram com a
descolonizao, talvez no possa evitar a questo de saber se as potncias
emergentes mudaram a ordem mundial. Ou, dito de outra perspetiva, se
as antigas potncias governantes de todos os povos chamados terceiro
mundo, e que foram ocidentais, podem ganhar ou perder a estratgia
do saber posto ao servio da sua recuperao de hegemonia, ou se por
definio deve ser considerada sempre ao servio do patrimnio comum
da humanidade. O professor Carlos R.S. Milani inicia a exposio das suas
inquietaes com estas palavras: a crise da hegemonia norte-americana
e do unilateralismo que dinamiza a concorrncia entre as naes e abala
os clculos geopolticos regionais, acabou com uma redistribuio dos
poderes (econmicos e polticos) entre a Amrica do Norte, a Europa,
a China, a Rssia, e alguns pases emergentes (entre os quais a ndia,
o Brasil, a frica do Sul, a Turquia)? Que papel desempenham as ditas
potncias emergentes neste ensaio de reconstruo de uma nova ordem
Presidente do Instituto de Altos Estudos da Academia das Cincias de Lisboa Professor
Emrito da Universidade Tcnica de Lisboa
1

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 15 23, jul/dez. 2015

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PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A CINCIA

mundial? Que estratgias de mudana do sistema interesttico e econmico


desempenham?2
O tema de mudana da ordem mundial que foi desencadeada
pela segunda guerra de 1939-45. Para esta desordem multiplicam-se as
explicaes, umas gerais, outras centradas em regies historicamente
limitadas, como acontece hoje com a frica em particular e com o
islamismo em geral. No ser grande atrevimento destacar dois elementos
do desaparecimento da ordem que vigorava antes da referida guerra
mundial. Em primeiro lugar, as potencias dominantes, sobretudo do que
tenho chamado Imprio Euromundista, perderam o domnio das matrias
primas, das energias no renovveis, dos mercados dos produtos acabados,
e do poder de fixar os salrios dos povos submetidos, o que todos eles
interpretaram como expropriao de riquezas locais; em segundo lugar,
nenhuma dessas potencias imperiais deixou experincia de governo
democrtico, porque quer os seus representantes se chamassem vice-reis,
governadores gerais, altos comissrios, todos exerciam uma concentrao
de poderes legislativo e executivo e at judicial, ainda quando, como
aconteceu com o Reino Unido este se considerasse a ptria da democracia.
evidente que isto exclua as terras de povoamento anglo-saxnico,
como aconteceu com os EUA que varreram as populaes nativas, e
aproveitaram da Magna-Carta o preceito de que no havia impostos sem
votao parlamentar, num regime cheio de excluses da cidadania politica:
nativos, escravos, mulheres, trabalhadores, que todos foram depois
ganhando direitos a duras provas que ainda no acabaram. Por isso essas
regies do antigo chamado terceiro mundo no escapam maldio da
chamada guerra em toda a parte, do Cabo ao Cairo, gravemente na regio
marcada pelo islamismo, e no Oriente onde Portugal lanou os alicerces
da globalizao. por isso que para grande parte do mundo o problema
comea por ser o da alfabetizao, uma tarefa que a UNESCO no esquece,
mas que no tem ao seu dispor nem os recursos internacionais necessrios,
nem sempre as atenes internas indispensveis. O prprio acolhimento
do esforo e custo do ensino superior e da cincia, para se universalizar,
exige mudar essa atitude bsica, indispensvel para eliminar o que parece
ser a primeira causa de todas as crises e carncias, que o mau governo.

Carlos R.S. Milani, Les puissances mergentes changet-elles lorder mondiale?, em ltat
du monde, 2011, p.45
2

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 15 23, jul/dez. 2015

Adriano Moreira

17

As prprias potncias autodominadas civilizadas, ao lutarem pela


manuteno da qualidade de vida que em parte foi apoiada no domnio
colonial perdido, perceberam rapidamente que a estratgia do saber era
o instrumento necessrio, embora o credo do mercado, que animava os
mercadores muito antes da interveno dos navegantes e descobridores
e que procuravam juntar cristos e especiarias, ao mesmo tempo que
acrescentavam o saber sobre o mundo, parea ter conseguido vantagem
sobre os credo dos valores, porque rapidamente a luta pelo poder
assumiu a sua tradicional precedncia, buscando o resultado proveitoso
da eficcia. Foi uma lstima que o conceito da estratgia do saber, to
subordinado ao facto de a luta pela hierarquia das potncias, mais do
que ao desenvolvimento sustentado da terra casa comum dos homens,
e ao estudo da histria do gnero humano e no apenas de cada poder
poltico, fosse to condicionado pela ambio da supremacia ser tambm
militar, o que organizou uma sementeira de capacidades de destruir o
prprio Planeta Terra, fazendo do medo, mais do que da esperana, um
componente do patrimnio comum da humanidade. Daqui que os riscos
superem j a impreviso das destruies supostas, faam apelo s vozes
encantatrias que nos orientaram na organizao da nova ordem to mal
sucedida depois da guerra, hoje mais raras e menos escutadas. Em meio
sculo, depois da queda do Muro de Berlim, entraram em crise as categorias
fundamentais em que ento se apoiaram, como as fronteiras, ou a soberania,
ultrapassada pela multiplicao das formas de guerra, o predomnio
informativo da inidentidade, o pousio das instituies superanacionais no
que toca aos organismos destinados s garantias da solidez da estrutura
ensaiada: por exemplo, a passividade do Conselho de Segurana perante a
questo da guerra em toda a parte, do Conselho Economico e Social nunca
convocado para enfrentar a crise econmica e financeira mundial e, no que
respeita Unio Europeia, a falta de definio de um Conceito Estratgico,
e a crescente descrena no projeto expressa nas abstenes eleitorais e
nas formaes polticas reacionrias. Olhando para a interveno, nesta
circunstncia mundial, do aparelho de investigao e ensino, tentemos
evidenciar alguns aspetos das dificuldades. Em primeiro lugar, o conceito
de estratgia do saber, que foi uma definio do Ocidente ao perder a
hegemonia poltica colonial sobre o chamado resto do mundo, enfrentou
ele deste modo as perdas referidas na rea da economia, mas deixou as
colnias libertadas sem qualquer legado de experincia democrtica, que
na sua tradio histrica e ideolgica do sculo considerava componente

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 15 23, jul/dez. 2015

18

PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A CINCIA

fundamental do bom governo. Na viso que mais considero, a causa


do empobrecimento e desordem de hoje, respeita sobretudo aos direitos
humanos e tem por razo fundamental o mau governo. Ora, a primeira
exigncia da aquisio da liberdade e capacidade de escolha, avaliar e
decidir sobre as circunstncias que devem rodear a vida em sociedade, seja
na pequena sociedade familiar, ou tnica, ou tribal, ou religiosa, e depois
da realidade bblica de ganhar o po de cada dia pelo trabalho, est no
bom governo. O impressionante livro 6000 anos de po, de Heinrich
Eduard Jacob, publicado em traduo portuguesa pela Antgona (Jos M.
Justo), em 2003, impressiona suficientemente para repararmos em que
este mundo vastssimo foi libertado sem ter aquilo que agora chamamos
instruo primria, cujo elemento mais essencial, nesta poca dominada
pelos meios de informao, a extino do analfabetismo.
A paz do mundo, base primeira do desenvolvimento sustentado,
novo nome da paz, est ferida em toda a parte, estando aquela circunstncia
nos alicerces da desordem. a base sem a qual o objetivo fundamental de
construir o mundo nico e a casa comum de todos os homens, hoje
enfrenta sobretudo frustraes e falncias. Na celebrao dos 70 anos
da UNESCO (2015) a professora Ana Maria Bettencourt escreveu a tal
propsito estas palavras: a declarao sobre Educao para todos constitui
um dos maiores desafios colocados ao mundo no incio do sculo XXI. A
ao da UNESCO no setor da educao tem sido notvel, constituindo um
motor de desenvolvimento a nvel mundial.
O acesso educao tornou-se um objetivo escala mundial,
infelizmente ainda longe de ser consolidado em virtude no s da pobreza
persistente em muitos pases mas tambm da dimenso dos meios
destinados ao desenvolvimento educativo, decorrente designadamente da
evoluo das prioridades e da adoo de agendas ideolgicas de grande
insensibilidade ao futuro das crianas e jovens. Esta carncia primeira
contribui para a situao de crescente abandono da rea das Humanidades,
indispensveis para que o encontro, no em regime colonial, das reas
culturais diferenciadas, seja liberto dos mitos do passado, como os de
negro, do judeu, do mestio, a que se vai acrescentando o anti-islamismo
dos nossos dias impedindo que o combate seja substitudo pelo dilogo,
a tolerncia pelo respeito, os conflitos de interesses pela composio.
Em suma, que os paradigmas da carta da ONU sejam tornados reais
padres de conduta entre pessoas e povos diferenciados, de modo que
a estratgia do conhecimento seja imunizada do desvio que no nosso

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 15 23, jul/dez. 2015

Adriano Moreira

19

tempo impulsionado pelo credo do mercado sem regras ticas, e pela


memria da supremacia da estratgia militar, servida e agravada
pelo secretismo dos avanos. O sculo XXI parece ter comeado com a
esperana de Ernest Renan, expresso em 1848 em LAvenir de la Science,
esperando que desde que a religiosidade do homem venha a exercerse sob a forma puramente cientfica e racional, tudo o que o Estado dava
antes ao exerccio religioso ser de direito entregue cincia, nica religio
definitiva. Infelizmente, perdida a referida superioridade ocidental, pelo
domnio das riquezas, e salrios do terceiro mundo, os ocidentais, os mais
crentes na esperana visionria de Renan, viram a rea da investigao
e do ensino, condicionada pela economia do mercado, liberal e sem
regras, e pela no perdida memria dos poderes militares. No que toca
ao primeiro ponto, o neoliberalismo, nesta entrada do sculo XXI, com
infelizes consequncias para o sul europeu que foi do Imprio Romano, e
que atingiu Portugal gravemente ferido pela crise econmica e financeira,
atacou profundamente o Estado Social, e portanto a situao humana
e o seu desenvolvimento sustentado, sendo por exemplo importantes
as reivindicaes da chamada sade no trabalho, juntando-se s
inquietaes sociais causadas no apena pelas fadigas tributrias, tambm
pelo desemprego, pelos salrios manifestamente de Estado Extrativo e no
Inclusivo, levando a caracterizar por vezes este sculo XXI como o sculo
do stress. Litin, no seu estudo sobre Le Neoliberalism Contre le Travaile
Humain, conclui que a iluminao da questo do trabalho, mais evidente
no comeo do sculo XXI do que o foi no decurso do sculo precedente,
abriu novas perspetivas, reinterrogando sobre o lugar do econmico e do
humano no mundo do trabalho3.
Olhando agora para a investigao e ensino superior parece em
primeiro lugar de atender a que, transferida a competio mundial para
o saber e o saber fazer, evidente que se transformou esta numa questo
de soberania, e no numa questo do mercado, um facto evidente na
multiplicao de novos problemas relacionados com a hierarquia das
potncias, com repercusses sociais e politicas, e interesses internacionais
de excecional relevo: so os Estados Emergentes (China, ndia, Brasil,
Tigres, etc.), com uma circunstncia inquietante: cresce a exigncia de
gente mais qualificada, mas tambm de menos gente, o que modifica a
Malica Litin, e Neoliberalism Contre le Travaile Humain, in LEtat du Monde, Paris, 2011,
pag. 190. Ph. Dejous, Le Facteur Humain, PUF, Paris, 1994. George Friedman, The Next OneHundred Years, Enchore Books, 2000. Naomi Klein, La Doctrina del Shock, Paids,
Barcelona,2007.
3

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20

PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A CINCIA

problemtica do desemprego, as suas consequncias no Estado Social em


crise. Uma coisa que no diz apenas respeito falta de especializao, mas
simplesmente falta de empregabilidade, com efeitos sobre a imigrao que
acaba por abranger os mais qualificados, acelerando as migraes medida
que a angstia vai alargando o espao da violncia pelo menos moral, como
est dramaticamente a acontecer no apenas no Ocidente, com destaque
para a Europa. Ao que se acrescenta a interveno de projetos polticos, que
so mais espetculo e ambio de poder do que interesse pelo servio do
bem comum, pondo em perigo a paz mundial.
O sonho de Renan, em vista da apropriao dos avanos cientficos
pela estratgia do poder, levou o mundo a uma situao de exploso
eminente em vista da multiplicao das armas atmicas e da facilidade
do ataque do fraco ao forte pelos mtodos do terrorismo em prtica,
sobretudo depois da interveno do chamado Estado Islmico. Do ponto
de vista social, a economia mundial sofre crises de convalescena frgil
(Duchtel), as finanas substituram as ideologias pela oramentologia, a
erradicao da fome luta com a concluso da FAO (1996) de que 825 milhes
de pessoas sofrem de subalimentao, tendo chegado a 2015 sem resultados
apreciveis, e anunciando um programa para dcadas de execuo, mais
uma vez esperando melhorar o que no foi conseguido entre o programa
do Global Agricultural and Food Security Programe de 2009 e a presente
programao.
A questo diplomtica desde a cimeira que decorreu entre 7 e 18
de dezembro de 2009 e este ano, exigiu a organizao de um Movimento
para a Justia Climtica, mas as concluses da cimeira de 2015 no foram
auspiciosas, visto que os tratados assinados vo ter que confrontar os
entusiasmos informticos com os interesses, demoras, e reservas, das
batalhas pela ratificao nos Parlamentos. Querendo sintetizar numa
frmula breve a relao entre a necessidade da investigao e ensino, e as
consequncias para o paradigma da terra casa comum dos homens, o mais
angustiante que a morte prefere os pobres (Donatien Ganier), na profecia
velha de um sculo de Josu de Castro com a sua Geografia da Fome.
Por tudo, se a geopoltica do saber uma exigncia mundial da
terra casa comum dos homens, a necessria reabilitao das Humanidades,
do credo dos valores violado pelo credo do mercado, uma exigncia
inadivel da paz e desenvolvimento, da dignidade igual das culturas e
crenas, da efetividade dos direitos humanos, incluindo a igualdade da
triologia da Declarao de Filadlfia, a que o atacado Estado Social, com os
seus droits prestation, procurou dar resposta.
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Adriano Moreira

21

A Europa, no quadro da Unio procurou definir por Declaraes,


das quais sobressaiu o depois chamado Tratado de Bolonha, um espao de
ensino e investigao que parecia querer ressuscitar os tempos em que a
Europa foi chamada a Luz do Mundo. Desde ento a internacionalizao
da rede fortaleceu-se, a resposta americana e ocidental recebeu estmulos
teis, no obstante o crculo de limitaes que impedem a globalizao dos
resultados pelo conceito redutor que liga a estratgia do saber s ambies
do poder poltico inspirado pela memria do poder perdido no passado que
se recolheu histria, deixando livre o caminho de amargura, e respetivos
custos, que a humanidade vai sofrendo.
A discusso sobre a oportunidade e validade do Acordo Ortogrfico
tem posto em evidncia que nenhuma soberania dona da lngua, pelo
que no haver nenhum acordo que impea evolues desencontradas.
O conceito que tem circulado em algumas das intervenes, e que parece
ajustado natureza das coisas, o que sustenta que a lngua no apenas
nossa, tambm nossa. por isso que acordos, declaraes, tratados,
so certamente adjuvantes de uma poltica que mantenha a identidade
essencial, mas nenhum ter fora vinculativa suficiente para evitar que
as divergncias surjam pelas to diferentes latitudes em que a lngua
portuguesa foi instrumento da soberania, da evangelizao, do comrcio.
Existem locais onde os factos tornaram evidente que a lngua no
resiste falta de utilidade para os povos que estiveram abrangidos por
qualquer daquelas atividades, e por isso o portugus sofre dessa eroso no
longnquo oriente do primeiro imprio, deixou marcas pequenas em Macau,
luta com o passado apagador da lngua pela ocupao de Timor pelo invasor
e tambm com os interesses da Austrlia pela expanso da lngua inglesa,
vai enfraquecendo em Goa.
O critrio da utilidade diferente para cada um dos povos e
comunidades talvez por isso no seja dispensvel no discurso dos
procedimentos a adotar para que o essencial seja uma preocupao e
empenho constante dos governos que tm a lngua portuguesa como lngua
oficial, cada um sabendo que no sua, apenas tambm sua.
certamente oportuno lembrar, nesta rea do interesse que
sustenta a lngua, o facto de, em finais de 2005, o Governo de Pequim ter
delegado ao governo de Macau as relaes com os pases de lngua oficial
portuguesa. O fundamento invocado e tornado pblico foi a utilidade de
apoiar na herana cultural portuguesa o relacionamento da China com os
pases hoje agrupados na CPLP.

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22

PENSAR O ENSINO SUPERIOR E A CINCIA

O fundamento invocado pelo governo de Macau, que reuniu


naquela cidade os representantes desses Estados, mostra que os interesses
da expanso econmica da China no esto a ser descurados, mas deve
certamente acrescentar-se o domnio da lngua portuguesa para as relaes
diplomticas que precedem, fortalecem e asseguram todos os interesses do
conceito estratgico da China em relao a esses Estados. Deixamos uma
Escola, existem hoje 14 escolas de portugus na China.
Tambm recordaremos, nesse plano dos interesses, a ateno que o
Japo dispensa ao estudo e ensino da lngua portuguesa, designadamente
a nvel universitrio. Parece evidente que o Brasil o dinamizador de
tal interesse, e que no apenas as relaes financeiras e empresariais so
determinantes, mas tambm a dispora japonesa, de grande presena no
Brasil, faz parte das razes que inspiram essa poltica, podendo sem risco
acrescentar-se o interesse acadmico pela histria do Japo e relacionamento
com a expanso portuguesa. Talvez em Goa esta ltima vertente do interesse
pela lngua ampare a manuteno de uma ateno duradoira, no apenas
pela especificidade cultural do territrio, tambm pelo crescente interesse
pelas razes das famlias, e certamente pela histria que fez e far parte
da circunstncia do territrio e do seu povo. O Embaixador Aparecido de
Oliveira deve ser lembrado como grande obreiro desta realizao.
Mas necessrio acrescentar as comunidades de origem
portuguesa, que esqueceram a lngua, ou criaram um dialeto prprio, mas
no so Estados, como aconteceu em Malaca e no Havai. O que me leva
a sugerir que a comunidade de afetos que assegura todas as outras razes
pelas quais a solidariedade pode ter forma jurdica e ao efetiva. Depois, o
cuidado de que embora tenha havido um passado colonial, a organizao
da CPLP seja de Estados Iguais, sem liderana particular, um defeito
por exemplo evidente na Unio Europeia. por isso que temos alguma
preocupao com o facto de o Presidente Lula ter visitado alguns Estados
de frica, onde Portugal foi dominador, para pedir desculpa do passado, e
estranhamos que o ilustre Fernando Cardoso, no ano passado, tinha escrito
um livro sobre os brasileiros que construram o Brasil, esquecendo a longa
teoria de contribuintes que vo de Pedro Alvares Cabral a Agostinho da
Silva, tendo no centro o monumento humano que o Padre Vieira. Depois,
tem de sublinhar-se que, num mundo global, nenhum pas da CPLP deixar
de pertencer a outras organizaes.
Portugal pertence Unio Europeia, NATO, UNESCO, como
exemplo, Moambique no pode ignorar que porta para toda a frica, a

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23

Adriano Moreira

comear pela frica do Sul, que o Brasil tem de acompanhar a solidariedade


da Amrica Latina, e assim por diante: a diplomacia da CPLP exige uma
qualidade excecional para harmonizar, como tem conseguido, esta complexa
situao. Por outro lado no pode ignorar definies regionais, em que nem
todos tero interesse em participar, e a primeira julgo ser a indispensvel
organizao da segurana do Atlntico Sul, o Oceano Moreno, expresso
que usei faz dezenas de anos. A situao exige uma articulao com a
NATO, uma fuso, com a linha de arquiplagos como que a separar as reas
geogrficas. Mas existe um domnio onde todos tm o mesmo interesse e a
solidariedade ativa vigente.
Todos os pases da CPLP so martimos, e todos tm interesse na
definio das plataformas continentais. Uma ao conjunta na ONU seria
certamente uma defesa mais segura dos interesses de todos contra ambies
que no faltam. Mas, por outro lado, sendo crescente o interesse mundial
pelo transporte martimo, nenhum dos pases da CPLP poder talvez ter
uma frota comercial que responda concorrncia. Mas todos juntos, no
seria impossvel criar uma frota da CPLP, com a sua bandeira. No faltaro
juristas para dar forma ao projeto, que h dois anos interessou o colquio
organizado pela Escola da Marinha de Guerra do Brasil (EGN), e que at
agora no parece ter merecido ateno.
De qualquer modo, sendo todos martimos, tempo de assumir
que a Estratgia do Saber faz parte da teoria do poder deste sculo, e que
a solidariedade universitria deve ser cultivada e levar a um patrimnio
comum do saber e do saber fazer. Porque aqui est a dificuldade das
cincias poltico-econmicas, que sem elas o interesse mltiplo das adeses
da CPLP ser menos coletivo do que individualizado. E o nosso interesse
justamente, no tanto o do dilogo na mesma lngua e o da partilha dos
afetos, sobretudo o de caminhar juntos. Como disse o Papa Francisco.

Recebido em: 10/12/2015


Aceito em: 08/02/2016

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Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA


MARTIMA NO ATLNTICO SUL
Eurico de Lima Figueiredo 1
Alvaro Augusto Dias Monteiro 2

RESUMO
A segurana martima tornou-se tema recorrente dos
Estudos Martimos que tm os oceanos como objeto de
anlise. Recorrente e, tambm, abrangente pois concerne
a todos os oceanos e mares globais, dos quais o Atlntico
Sul, mar de interesse estratgico do Brasil, no constitui
exceo. As ameaas segurana martima, j presentes de
forma manifesta no Atlntico Sul, constituem dado objetivo
que em grau maior ou menor, dependendo do vigor dos
interesses e objetivos dos pases que integram a regio
se coloca na agenda de preocupaes de seus Estados
lindeiros. Pelo seu amplo litoral, pela sua insero polticoestratgica, e pela sua posio como uma das maiores
economias do mundo, h de se considerar o papel do Brasil
na segurana martima do Atlntico Sul. Este artigo guarda
Doutor em Cincia Poltica. Professor Titular de Estudos Estratgicos e Relaes
Internacionais da Universidade Federal Fluminense (UFF). E-mail: e_l_f@terra.com.br
2
Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Almirantede-Esquadra, Comandante Geral do Corpo de Fuzileiros Navais, 2006-2010. E-mail:
alvaroadmonteiro@yahoo.com.br
1

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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

como objetivo central a anlise desse papel, identificando


sua relevncia na ao coordenada e imediata dos
atores regionais ou sua subordinao ao de atores
extrarregionais que podero determinar o molde da
arquitetura de segurana que, por certo, ser desenvolvida
nesse oceano.

BRAZILS ROLE IN THE SOUTH


ATLANTIC MARITIME SECURITY
ABSTRACT
Nowadays maritime security has become a subject of
recurrent and global interest of the Maritime Studies that
have oceans and seas as its object of analysis. Among them
is South Atlantic, an ocean of specific strategical interest
of Brazil. The threats to maritime security that already
happens in South Atlantic has become a subject to be taken
in acount by its coastal states which relevance depends
on the interests and purposes of these states. Bearing in
mind Brazil huge atlantic coast, its political and strategical
international projection and the dimension of its economy,
it is not suitable talk about maritime security in South
Atlantic without considering the role of Brazil. The main
objective of this article is just to analyse this role. Beeing
relevant should it contributes to the development of
coordinate action of regional actors, or a mere submission
to the interest and actions of extra regional actors that
certainly will build a maritime security arquiteture in
South Atlantic.
INTRODUO
[...]. Indubitavelmente, nos dias de hoje, tornou-se um
fato inquestionvel que a independncia e a prosperidade
de todas as naes, e a paz e a tranquilidade do mundo
dependem da segurana e estabilidade dos oceanos.
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27

O conceito da indivisibilidade dos mares , atualmente,


uma realidade poltica, econmica e estratgica. [...]. Os
crescentes desafios da segurana martima nos oceanos
do globo, amplificaram a responsabilidade das marinhas.
Presidente da ndia, Shri Pranab Mukherjee, ao falar durante
homenagem a ele prestada pela Marinha de Guerra de seu
pas, em seis de fevereiro de 2016. (Traduo nossa).

Os oceanos, dantes vistos como terra de ningum, no o so mais, e


h algum tempo. No so mais concebidos como espaos vazios entre placas
terrestres e, sim, como meio de conexo entre povos. Isso se deve no s em
decorrncia dos recursos vivos e no vivos que apresentam em suas guas
e leitos marinhos, mas tambm, e principalmente, por causa das grandes
transformaes tecnocientficas propiciadas pelos tempos modernos, a
partir do sculo XV. Elas possibilitaram o estreitamento das distncias e,
assim, a intensificao da sua explorao comercial. Nos tempos que correm,
em muitas regies martimas, a explorao do potencial dos recursos
pretendidos passou a exigir a participao conjunta dos Estados envolvidos.
Circunstncia que pode engendrar, em funo do choque de interesses, a
formao de ambientes potencialmente conflitivos, cujo apaziguamento
requer a cooperao entre as naes. Os altos investimentos necessrios
para a explorao, em escala comercial, dos recursos do mar, tm como
pressuposto algum grau de estabilidade e segurana, que, durante muito
tempo, foram tpicos de empreendimentos terrestres, pois o mar costeiro,
assim como a terra, ao ser percebido como um potencial stio para alocao
de grandes investimentos, passou a ser incorporado ao territrio do estado
(STEINBERG, 2001, p. 208. Traduo nossa).
medida que os Estados costeiros tm reconhecida e certificada pela
ONU sua plataforma continental estendida, a qual, acrescida da respectiva
Zona Econmica Exclusiva (ZEE), representa para alguns deles reas muito
maiores que seu prprio territrio emerso, passando de estados costeiros
a estados ocenicos, buscam, cada vez com mais intensidade, controlar,
efetivamente, seu mar3.

Alguns autores apontam a definio do Mediterrneo como mare nostrum pelo Imprio
Romano j como a atribuio de certo grau de territorialidade ao mar. Cf. Mollat du Jourdin
1993; Semple 1911, 1931. APUD STEINBERG 2001.
3

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28

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar no atribui


ao estado costeiro direitos de territorialidade sobre suas guas jurisdicionais
e respectivos leitos marinhos, mas, apenas, de explorao dos respectivos
recursos vivos e no ocorrer sem tenses, antagonismos e conflitos de
interesses. O Atlntico Sul, semelhana dos demais oceanos, no dever
ficar imune.
Crticos desse processo afirmam que ele levar exausto
dos recursos e poluio ambiental no mar e em terra, e deve
ser detido, pela fora se necessrio. Esta contenciosa competio
desenfreada pelo mar ser provavelmente um dos maiores
desafios da segurana martima africana durante o sculo
vinte e um (THE BRENTHURST FOUNDATION, 2010, p. 17.
Traduo e grifo nossos).

A segurana martima do Atlntico Sul4 um dado objetivo que


em grau maior ou menor, dependendo do vigor dos interesses e objetivos
dos pases que integram a regio se coloca na agenda de preocupaes
de seus Estados lindeiros. Pelo seu amplo litoral, pela sua insero polticoestratgica, e pela sua posio como uma das dez maiores economias do
mundo5, h de se considerar o papel do Brasil no Atlntico Sul. Este artigo
guarda como objetivo central a anlise desse papel, desenvolvendo-se ao
longo de trs partes.
A primeira centra sua ateno no exame do conceito de segurana
martima, visando a identificar as principais medidas que sua manuteno
requer dos atores envolvidos. Em seguida, analisando-se as atuais
circunstncias do Atlntico Sul sua importncia estratgica, a insero
poltico-estratgica brasileira e os atores envolvidos verificar se j existem
ameaas sua segurana martima e, em caso afirmativo, que medidas os
Estados costeiros esto adotando, ou pretendem adotar, para neutraliz-las,
realando o caso do Brasil.
Definido neste artigo no como o Atlntico Sul geogrfico, tradicionalmente, considerado
ao sul do Equador, mas como a regio compreendida entre o paralelo 16 N, a costa ocidental
da frica, a Antrtica, e o leste da Amrica do Sul e das Antilhas menores (WIEMER, 2013).
5
Com a recesso e a valorizao do dlar, o Brasil vai terminar o ano como a nona maior
economia mundial, prev o FMI (Fundo Monetrio Internacional). Folha de So Paulo de
06/10/2015.
4

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Finalmente, guisa de concluso, e luz da argumentao


desenvolvida, tecem-se consideraes sobre a situao da segurana
martima do Atlntico Sul. Cabe saber se, nesse espao ocenico, o Brasil
ter ou no relevante papel a desempenhar, seja de forma isolada ou
em consonncia com ao coordenada e imediata dos principais atores
regionais, ou, ainda, na subordinao a atores extrarregionais, que
podero acabar por definir a arquitetura de segurana que lhes seja mais
conveniente.
A SEGURANA MARTIMA
A segurana martima, embora tema antigo, tem sido abordada,
mais recentemente, com frequncia e abrangncia incomuns6.
No raramente, entretanto, a literatura sobre o assunto, quando procura
identificar conceituao mais clara e objetiva sobre os enunciados deparase com explanaes imprecisas, quando no mesmo nebulosas (FELDT;
ROELL; THIELLE, 2013). De certo modo isso no deve surpreender
o analista, pois a temtica se refere a aspectos de suma importncia
para os interesses dos pases, tais como a preservao da liberdade dos
mares, a defesa e facilitao do comrcio martimo e a manuteno de
boa governana no mar. O conceito, assim, reflete a variabilidade dos
diversos ambientes intelectuais em que ele formulado.
A denominao em portugus segurana martima representa
dois conceitos bem distintos na lngua inglesa: maritime security e
maritime safety. Embora ambos, genericamente, refiram-se a riscos e
danos, a diferena crucial entre eles situa-se na intencionalidade humana
de provoc-los. Assim, maritime safety refere-se a perigos a navios,
tripulaes, passageiros, cargas e navegao, decorrentes de acidentes
naturais ou aes humanas no intencionais.
Maritime safety seria uma responsabilidade civil, levada a efeito
por esforos comuns de atores governamentais e no-governamentais, em
cumprimento s normas e regulamentos da Organizao Internacional
Martima7, uma agncia da ONU. J a expresso Maritime security
refere-se proteo contra aes, intencionalmente, criminosas no mar.

A declarao de Alfred Taylor Mahan, autor dos mais clssicos nesse campo, de que as
marinhas existem para proteger o comrcio martimo, de certo modo, comprova tal afirmao.
7
International Maritime Organization (IMO).
6

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30

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Segundo Beiro (2014), o Almirante brasileiro Armando Amorim


Ferreira Vidigal props que se empregasse o termo proteo martima
como traduo para maritime safety, enquanto segurana martima
ficaria restrito ao conceito de maritime security. J a expresso Maritime
security refere-se proteo contra aes, intencionalmente, criminosas
no mar. . Todavia, como tal proposta parece no ter conseguido consenso
entre os especialistas, atualmente, o termo segurana martima empregado,
indistintamente, para essas duas concepes de segurana, por sinal,
bastante distintas8. Para evitar imprecises terminolgicas, neste artigo,
segurana martima considerada, exclusivamente, na acepo de maritime
security, proteo contra atos criminosos no mar intencionalmente
perpetrados. Nessa acepo, segurana martima estaria mais focada em
requisitos operacionais de cunho militar, cuja responsabilidade repousa,
eminentemente, na ao dos Estados (FELDT; ROELL; THIELLE, 2013).
Segundo esses mesmos autores, para quem a segurana martima tambm
conceito amplo e nebuloso, integrariam seu campo de atividades, dentre
outros, os seguintes tpicos:
paz e segurana nacionais e internacionais; soberania,
integridade territorial e independncia poltica; segurana
das linhas de comunicao martimas; segurana e proteo
contra crimes no mar; segurana dos recursos marinhos,
acesso aos recursos no mar e no leito marinho; proteo
ambiental; e segurana de todos viajantes martimos e
pescadores (FELDT; ROELL; THIELLE, 2013, p. 2. Traduo
nossa).

H, entretanto, outras expresses que devem ser consideradas


porque elas problematizam, tambm, a questo, conferindo outras
acepes de uso corrente na literatura especializada. A estratgia martima
da OTAN (Alliance Maritime Security) que atribui, formalmente, s
Marinhas dos pases que a integram a tarefa de segurana martima, assim
a define: aes de vigilncia e patrulha; todas as operaes de interdio
de rea martima, incluindo as de contra proliferao e apoio imposio
da lei; e a proteo das infraestruturas crticas de energia, alm das linhas
de comunicao martimas (SMITH-WINDSOR, 2013).
H ainda um termo na lngua portuguesa seguridade cuja acepo possibilitaria seu
adequado emprego em traduo safety. Todavia, no empregado como tal nos estudos
martimos.
8

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Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

31

O conceito estratgico da Marinha dos Estados Unidos da Amrica


sintetiza segurana martima como a garantia da proviso de bens comuns.
Embora esses bens refiram-se, prioritariamente, ao comrcio martimo
internacional, incluem, tambm, proteo contra a pirataria, proliferao
de armas, trfico humano, trfico de drogas e terrorismo (FARLEY, 2010).
Ainda que no se consiga chegar uma definio precisa e
consensual do que seja segurana martima, pode-se concluir, contudo, que,
em regra geral, segurana martima concerne a ameaas consideradas de
baixa intensidade, levadas a efeito intencionalmente (como j foi referido)
por agentes infraestatais. Operaes de Segurana Martima em defesa
do sistema envolvem ao contra ameaas de baixa intensidade, tais como
desordem no mar, pirataria e outras formas de crimes martimos (TILL,
2012, p. 185. Traduo nossa).
Essa concepo encontra repercusso nas foras navais africanas.
O Capito-de-Fragata Agostinho Sousa Cordeiro da Marinha de Guin
Bissau, ao concluir sua apresentao, por ocasio do II Simpsio das
Marinhas da CPLP, afirmou:
[...] Pirataria, pescas ilcitas, trfico de droga, degradao
ambiental, cujos combates requerem esforos concertados
aos nveis regionais e sub-regionais podem ser facilitados
pelos parceiros internacionais. Hoje o nosso denominador
comum a segurana martima [...] (CORDEIRO, 2010.
Grifo nosso).

A conceituao acima encerra alguns aspectos bastante relevantes


para o tema deste artigo. O primeiro, diz respeito constatao da presena,
tambm, no Atlntico Sul9, de ameaas segurana martima, tais como
pirataria, pescas ilcitas, trfico de drogas e degradao ambiental. O
terceiro, a proposta de parcerias internacionais como meio de facilitar a
instituio de esforos regionais e sub-regionais para o combate s referidas
ameaas10.
Embora a CPLP no inclua apenas pases costeiros do Atlntico Sul, o Capito-de-Fragata
Souza Cordeiro referia-se a esta rea martima.
10
Embora o Capito-de Fragata Sousa Cordeiro no tenha explicitado a que tipo de facilidade
se referia, no difcil imaginar que pensava em algum tipo de cooperao naval com os
parceiros internacionais, seja pela presena de seus meios integrando os esforos coordenados
de combate a essas ameaas, seja por algum tipo de assistncia militar-naval que proporcione
s marinhas regionais melhores condies para combat-las.
9

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32

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Por fim, o reconhecimento, j em 2010, de que a segurana martima


se constitua no denominador comum aos pases africanos do litoral
atlntico.
Em decorrncia de os oceanos no apresentarem fronteiras fsicas,
nitidamente definidas, entre os Estados, como acontece em terra, as ameaas
segurana martima adquirem carter transnacional. Na ausncia de
fronteiras fsicas identificveis, e como os oceanos compreendem superfcies
de grande amplitude, no factvel que apenas uma marinha os possa
patrulhar, por mais poderosa que seja. H de se considerar, ainda, que o elenco
de ameaas segurana martima apresenta caractersticas transnacionais;
portanto, seu embate requer esforos, tambm, transnacionais. Nesse
ambiente, ganha robustez a proposio de que a segurana martima requer
esforo coordenado dos Estados envolvidos, o que, por sua vez, refora o
papel dos atores regionais, por mais diferenciados que eles sejam. Naes
to diversas como Itlia, Singapura e Brasil so novos atores chaves na
segurana martima global (RUBEL, 2012, p. 170. Traduo nossa).
Dentro desse contexto, acordos de cooperao naval entre Estados
costeiros de determinada regio martima tornam-se essenciais para
garantir a segurana martima. Aumentam a confiana mtua entre os
Estados envolvidos, estimulam a configurao de ambientes cooperativos e
viabilizam a coordenao dos esforos conjuntos necessrios. A respeito do
assunto, sentencia Till, um dos grandes pensadores navais da atualidade.
Construir parcerias e facilitar todas as formas de cooperao
naval , portanto, reconhecido como uma importante parte das atividades
das marinhas em tempo de paz e a principal arma contra toda a sorte de
ameaas segurana martima (TILL, 2009, p. 343. Traduo nossa).

Todavia, preciso levar em conta que a implementao de


arranjos de cooperao regional, mesmo quando existem
objetivos e interesses comuns a compartilhar no caso, a
segurana martima no constitui tarefa simples.
Aspectos ligados soberania, capacidades relativas dos
atores envolvidos e diferentes prioridades nacionais so
condicionantes relevantes que, de algum modo, contribuem
para dificultar a implementao dos arranjos regionais
cooperativos (R AY MON D, 2014).

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

33

Por isso, a despeito de atores extrarregionais de dimenso


estratgica relevante serem capazes de contribuir, significativamente,
para iniciativas regionais de cooperao martima, sua presena
desperta antagonismos e receios, fundados ou no, que comprometem
a implementao da arquitetura de segurana pretendida. Em recente
reunio do Indian Ocean Naval Symposium (IONS), o Almirante iraniano
Habibollah Sayyari deixou claro que o estabelecimento da segurana no
Oceano ndico deve envolver apenas os pases da regio e que presena
estrangeira no necessria na regio (RAYMOND, 2013, p. 230)11.
Semelhante pensamento tem inspirado tambm manifestaes de
diferentes pases africanos atlnticos ao tratar do tema segurana martima
do Atlntico Sul; tanto no que concerne sua importncia, muitas vezes
negligenciada pelos diversos atores sul atlnticos, como, tambm, pela
necessidade de cooperao regional para sua preservao.

Questes como os ataques martimos que ocorreram


nas guas ao largo da costa da frica no podem ser
combatidos por uma nica marinha de um Estado
martimo atuando em defesa de seus interesses. Por certo,
a natureza transnacional dos desafios postos pela maioria
dos temas martimos requer cooperao regional integrada
(WAMBUA, 2009, p. 52. Traduo nossa).

A necessidade de incrementar a cooperao regional no Atlntico


Sul, a fim de garantir sua segurana martima, diante da natureza
transnacional dos desafios que lhe so impostos, prioridade cada vez
mais alta, por apresentar implicaes, no s para esse Oceano como,
tambm, para a prpria segurana global, fatos que no so comumente
associadas. Os desafios apresentados pela segurana martima na frica
esto crescendo rapidamente e representam um crescente componente
central na matriz de ameaas presentes naquele continente (VOGEL,
2009, p. 1. Traduo nossa).

Raymond (2012) discorrendo sobre aspectos ligados segurana martima do Oceano ndico
alerta que os representantes de alguns Estados do Oceano ndico j h algum tempo vm
expressando, publicamente, sua viso de que a responsabilidade pela segurana martima
nesse oceano deve ser responsabilidade dos Estados litorneos.
11

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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Em seu Keynote Adress, na abertura da conferncia sobre


Segurana Martima no Golfo da Guin, ocorrida em dezembro de 2012,
no Chatam House, Londres, a Embaixadora Ukonga12 ressaltou que aes
nacionais, bilaterais e internacionais visando a garantir a segurana
martima no Golfo da Guin sero mais efetivas se enquadrarem-se em uma
estratgia regional ampla de segurana martima (UKONGA, 2013. Traduo e
grifo nossos).
A declarao da embaixadora encontra corolrios desafiantes.
Coloca em pauta a posio dos pases lindeiros do Atlntico Sul. Se suas
polticas externas e de defesa, sejam quais forem as motivaes, no
conseguirem desenvolver uma estratgia regional ampla de segurana martima,
as linhas de comunicao martimas que por ele passam podem se pr em
risco, configurando ameaa a um dos mais tradicionais bens comuns da
humanidade a liberdade dos mares. Nessa ausncia, atores extrarregionais
podero sentir-se obrigados a atuar, ainda que unilateralmente, no Atlntico
Sul, a fim de garantir a proteo de seus prprios interesses na regio.
Prospectivamente, isso suscitaria tenses e conflitos dos quais ser difcil ao
Brasil alhear-se. O analista adverte:
Assim imperativo que, to logo quanto possvel, uma
arquitetura de segurana mais abrangente seja implementada
na regio. A questo se ser consensual e regional ou
imposta e extrarregional (GUEDES, 2012, p. 50. Traduo e
grifo nossos).

A situao parece problemtica para o Brasil, j que a percepo das


ameaas est desvanecida para muitos brasileiros (PND, 2012, p.1). Mesmo
supondo para argumentar que as polticas externas e de defesa sofressem
inflexo em relao a tomada de posio relativa questo, haveria de se
arguir qual seria ela.
Poderia optar, por um lado, por protagonismo maior no Atlntico
Sul, dada a projeo geogrfica do Brasil e seus crescentes interesses
econmicos nesse oceano. Poderia, por outro, decidir cuidar, apenas, do que
se passa em sua margem atlntica. Uma terceira alternativa seria aceitar
colocar-se a reboque de interesses, porventura, mais poderosos na regio,
associando-se, subalternamente, a eles.

12

Florentina Adenike Ukonga, Vice-Secretria Executiva da Comisso do Golfo da Guin.


R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

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Uma quarta seria de carter, por assim, dizer pragmtica,


no traando qualquer diretriz autossustentada na linha do tempo, mas
deixando que a posio do pas v flutuando a sabor das contingncias,
tendo em vista seus interesses momentneos. Seja qual for a posio a ser
adotada, ela depender das vicissitudes do processo poltico interno. Pois,
como sentencia o analista, a ao diplomtica e militar, econmica e legal,
cultural e ideolgica, conduzida pela poltica internacional de um dado
Estado, parametrizada pela trama dos interesses fortes e objetivos que
predominam em seu interior (FIGUEIREDO, 2004, p. 2).
O ATLNTICO SUL E SUAS CIRCUNSTNCIAS
O Atlntico Sul teve, continua a ter e tudo indica que ter ainda
mais no futuro a mdio prazo, significativa importncia para o Brasil.
Por meio dele desenvolveram-se nossos laos coloniais com Portugal e,
consequentemente, aps a Independncia, o prprio estabelecimento do
Brasil como Estado. Outros diversos eventos marcaram a histria de suas
guas, desde as invases francesas e holandesas do perodo colonial, at
a entrada do pas na Primeira Guerra Mundial com a Diviso Naval em
Operaes de Guerra (DNOG), e a participao da Marinha, no transcurso
da II Guerra Mundial, sem se falar na sua atuao durante o perodo da
Guerra Fria. H de se reconhecer, ainda, os laos comerciais estabelecidos,
nos sculos XVIII e XIX, com a frica ocidental os quais, em face de
sua relevncia, levaram o Embaixador Alberto da Costa e Silva (2003) a
comparar esse oceano a um simples rio que separa duas regies que,
devido a elos geopolticos alheios a sua vontade, buscam sua aproximao.
Na atualidade, sua imensa costa atlntica, a maior dentre os
pases banhados por esse oceano, leva-o a exercer uma influncia natural
sobre o Atlntico Sul (ABDENUR, 2014). Argumento corroborado pelo
pensamento de J. R. HILL (1986), desenvolvido em seus estudos sobre
a estratgia martima das potncias mdias, em que todos os Estados
costeiros possuem, inerentemente, algum poder martimo, detendo, por
conseguinte, capacidade, ainda que potencial, de exercer influncia em
seu entorno martimo regional. Tal poder ser sempre relativo ao grau de
desenvolvimento econmico e poltico de cada ente estatal.
No caso brasileiro, em decorrncia de sua prpria projeo
atlntica, e tendo em vista o montante de riqueza que subjaz e circula na
regio, o Atlntico Sul se inscreve como dado necessrio formulao da

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

36

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

poltica externa e de defesa do pas. Porquanto, como alerta Silva (2014), se, na
dimenso global, o Atlntico Sul tem papel secundrio, no mbito regional,
sua importncia econmica e geopoltica fundamental para o Brasil. Este
ltimo referido autor assim sublinha a importncia econmica da regio:
Este oceano representa: via de transporte essencial para
seu comrcio exterior; fonte de riquezas, especialmente
na explorao do petrleo: elemento fundamental para a
sua defesa; e via para sua projeo martima internacional
(SILVA, 2014, p. 202).

A IM PORTNC I A EST R AT GIC A


A expanso europeia em direo ao novo mundo efetivou-se por
meio do Atlntico Sul, o que, ento, lhe conferia proeminncia estratgica
no cenrio mundial. O comrcio de Portugal com a frica se fazia por
intermdio dos portos brasileiros de Salvador, Recife e Rio de Janeiro
no incio dos oitocentos, eram mais numerosos os navios que faziam
o percurso entre Angola e o Brasil do que aqueles que ligavam os portos
angolanos a Portugal (SILVA, 2003, p. 33) consolidando relaes comerciais
e polticas que chegaram a fomentar suposies de que Angola poderia
vir a integrar-se ao Imprio do Brasil, recm independente13. Contudo, a
proibio do trfico escravo, e a ao do hegemon de ento a Inglaterra
combatendo, unilateralmente,14 por meio da Royal Navy, o trfico negreiro,15

Tanto que o Tratado de Reconhecimento da Independncia do Brasil por Portugal, em


seu artigo III vedava que se aceitassem proposies de quaisquer colnias portuguesas
para se reunirem ao Imprio do Brasil (SILVA, 2003, p. 12).
14
Um exemplo dessa ao unilateral o ato do parlamento britnico Bill Aberdeen
promulgado em 1845 que declarava lcito o apresamento de qualquer embarcao empregada
no trfego negreiro e sujeitava os infratores a julgamento nos tribunais do Almirantado
ingls (SOARES, 1978).
15
Nas primeiras dcadas do sculo XIX, passaram de um extremo ao outro os interesses
econmicos da Gr-Bretanha. De grande mercadora de escravos, transformara-se em
advogada ardorosa e militante da abolio do trfico (SILVA, 2003, p. 13).
13

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Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

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em livre, ento, vigente,16 mas em consonncia com seus interesses


econmicos, contribuiu, sobremaneira, para romper com os expressivos
liames poltico-sociais e conexes comerciais que uniam as duas margens
desse oceano, embora esses fossem, do ponto de vista tico e moral, no que
concerne ao trfico negreiro, insustentveis.

Os fortes vnculos que o Brasil mantivera com a frica ao


longo de todo o perodo colonial, sob a tutela de Portugal,
e que se mantiveram em grande parte no perodo imperial,
aps a declarao da independncia, haviam sido rompidos
quando da proibio do trfico de escravos (GONALVES,
2013, p. 180).

Por sua vez, a abertura do canal de Suez, em 1869, e a do canal


do Panam, em 1914, possibilitaram a expanso e a consolidao de laos
comerciais entre os Estados Unidos da Amrica e a Eursia, que passaram
a ser realizados atravs desses canais, em detrimento das rotas do Cabo
(contorno da frica) e do Cabo Horn (contorno da Amrica do Sul),
configurando um hemisfrio comercial do qual o Atlntico Sul no fez
parte. Por outro lado, o acentuado estreitamento das relaes polticocomerciais entre os Estados Unidos da Amrica e a Europa, ocorrido aps
a Segunda Guerra Mundial, muito em decorrncia dos condicionantes
poltico-estratgicos da Guerra Fria, levou ao estabelecimento do que se
conhece hoje por comunidade transatlntica.
Como resultado da Batalha dos Livros entre o holands Hugo Grotius com sua concepo,
publicada em 1608, de Mar Livre (Mare Liberum), o portugus Seraphim de Freitas com sua
concepo, publicada em 1625, de limitada soberania nos oceanos (direito de usufruto, mas
no de posse) a ser exercida por Estados competentes (no sentido de capacidade de exercla), e a do ingls John Selden, publicada em 1635, de Mare Clausum, segundo a qual haveria
a possibilidade da posse de espaos ocenicos pelos Estados costeiros, na medida em que
fossem capazes de, efetivamente, exerc-la, resultou uma concepo vigente combinando as
ideias de Grotius e Selden em que, nas guas costeiras, o Estado costeiro detinha a soberania
de seu mar territorial, enquanto o mar aberto constitua espao plenamente livre, onde no
haveria a reivindicao de qualquer tipo de soberania res extra commercium. Todavia, a
despeito de tal jurisprudncia, a Inglaterra, j em 1818, na defesa de seus interesses, publicou
uma lei em que determinava que todos os navios mercantes que desejassem comerciar com
as possesses ingleses deveriam ter, no mnimo, trs/quartos de sua tripulao constituda
por ingleses e s deveriam aportar em portos que estivesses sob controle ingls (STEINBERG,
2001).
16

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

38

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Tal situao acentuou, e por muito tempo, o papel marginal do


Atlntico Sul na arena internacional. O fechamento do Canal de Suez,
em 1967, em consequncia da Guerra dos Seis Dias, e sua reabertura
pelo Egito em 1975, criou condies para a construo de grandes navios
que compensassem, economicamente, o retorno do comrcio pela rota
do Cabo, significativamente mais extensa. Em consequncia, reemerge a
importncia estratgica do Atlntico Sul, ainda mais porque os ditames da
Guerra Fria acentuavam-se, tambm, nesse oceano.
A partir dos anos 1990, o Atlntico Sul v ressurgir sua importncia
estratgica, devido a interesses renovados ou inditos, tanto regionais
como extrarregionais. Tal renascimento geoestratgico resulta no
somente dos descobrimentos de recursos minerais e de significativas
reservas de petrleo, mas, tambm, pela afirmao de diversos pases
costeiros como atores internacionais, cujo peso na ordem mundial torna
ainda mais complexa a situao. Esses pases, ao voltarem suas atenes
para o Atlntico Sul, buscam assegurar, de modo crescente, seus interesses
econmicos, polticos e de segurana (ABDENUR, SOUZA NETO, 2013).
Isso no significa afirmar, por certo, que o Atlntico Sul, em seu
renascimento estratgico, venha a desbancar ou a diminuir a importncia
de outras reas ou regies, h muito, estrategicamente consolidadas.
Nos ltimos 50 anos, pelo menos, o centro de gravidade das
relaes transatlnticas tem sido firmemente ancorado no
Hemisfrio Norte. No provvel que esta realidade seja
alterada to cedo. Mas a prxima dcada, provavelmente, trar
um significativo reequilbrio nas relaes ao redor e dentro
do espao atlntico, com o Atlntico Sul protagonizando
maior papel em termos polticos, econmicos e de segurana
(LESSER, 2010, p.3. Traduo nossa).

Ainda que no seja possvel comparar-se os vnculos entre a


Amrica do Norte e a Europa, sem embargo, um dos mais profundos e
consolidados do mundo, com os ainda dbeis laos que unem os atores do
Atlntico Sul, os laos entre a Amrica do Sul e a frica demonstram ser,
de fato, os que apresentam maior dinamismo dentre os fluxos comerciais
atlnticos (HAMILTON, 2013).

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

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Alm do que, no se pode desconsiderar na anlise estratgica do


Atlntico Sul, a importncia do Golfo da Guin. Tendo-se transformado
em relevante regio produtora de petrleo e gs, acrescido ao fato de
expressiva quantidade de petrleo trafegar em suas guas, principalmente,
em direo Europa, o Golfo da Guin, sem dvida, confere valor
estratgico internacional ao Atlntico Sul.
Por outro lado, em face da inexistncia de qualquer arquitetura
formal de segurana martima, os narcotraficantes sul-americanos esto
escolhendo as guas da frica ocidental para transitar com sua mercadoria
em direo Europa (OSINOWO, 2015). Fato que lhe confere, tambm,
importncia estratgica que transborda o nvel regional. Como afirma esse
Almirante da Marinha da Nigria,

Considerando que a economia global se assenta, cada vez


mais, em uma interdependncia de agncias de energia e
de transporte martimo, as ameaas segurana martima
no Golfo da Guin constituem um desfio coletivo a todos
os interessados tanto da regio como internacionalmente,
(OSINOWO, 2015, p. 2. Traduo nossa).

Assim, o Atlntico Sul, ao tempo que vai alcanando relevncia


estratgica no contexto global que tende a aumentar, pelo menos a mdio
prazo, em virtude, principalmente, do incremento da produo de petrleo
nas suas reas martimas17 - vai se tornando, pari e passu, essencial para
o desenvolvimento do Brasil. Ele fundamental no contexto regional e
local, principalmente para o Brasil, que o v no apenas como fonte de
riquezas e via de comunicao, mas tambm como veculo de integrao
regional e projeo para alm desse espao (SILVA, 2014, p. 209). No seria
por outro motivo que a Poltica Nacional de Defesa considera o Atlntico
Sul como parte integrante do entorno estratgico brasileiro.

Embora a importncia da produo do petrleo possa variar relativamente presso de


sua demanda, a produo de petrleo no Atlntico Sul tem uma importncia intrnseca por
dar-se no mar, portanto, de certa forma, imune a ao de grupos antagnicos decorrentes de
instabilidades polticas, diferentemente, do que acontece com as instalaes petrolferas de
terra.
17

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40

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Buscando aprofundar seus laos de cooperao, o Pas


visualiza um entorno estratgico que extrapola a regio sulamericana e inclui o Atlntico Sul e os pases lindeiros da
frica, assim como a Antrtica. Ao norte, a proximidade
do mar do Caribe impe que se d crescente ateno a essa
regio (PND, 2012, p. 4).

Neri (2014) ressalta que, assim como h uma relao direta entre a
estabilidade sul-americana e a estabilidade brasileira, a paz no Atlntico Sul
seria condio essencial para a manuteno da segurana do Brasil o que faz
com que os problemas desse oceano sejam, tambm, problemas brasileiros.
Portanto, o que acontece na margem africana do Atlntico Sul, tambm, diz
respeito e reflete, diretamente, nos interesses nacionais.
Essa viso, mais uma vez, corrobora a concepo que o valor
estratgico do Atlntico Sul no deve ser dividido em sub-regies, em
que caberia ao Brasil cuidar to somente dos aspectos concernentes sua
margem atlntica.18
Isso porque, continua Neri, a paz do Atlntico Sul um verdadeiro
patrimnio19 regional, pois possibilita que recursos, os quais, de outro
modo, seriam aplicados em possveis enfrentamentos, sejam investidos na
promoo do bem-estar das sociedades locais. Contudo, a preservao
desse patrimnio para as prximas geraes depende do desenvolvimento
e aprimoramento de mecanismos regionais de confiana, coordenao e
integrao (NERI, 2014, p. 9. Aspas do prprio autor).
Para tanto, os pases lindeiros sul-atlnticos devem ser capazes
de mant-lo livre de ameaas extrarregionais e de disputas alheias a esse
espao, o que requer certo grau de institucionalidade nas relaes entre os
Armando Marques Guedes considera, por exemplo, haver no Atlntico Sul quatro subregies securitrias com propriedades e caractersticas diferenciadas as quais, embora
interajam e complementem-se, tm traos distintos que as separam. Duas delas constituem
faixas horizontais que ligam o oeste e o leste da bacia (uma ao Norte, das Carabas ao bojo
africano, sensivelmente entre a rea de jurisdio da NATO e a do Brasil; a outra, a Sul, abaixo
do paralelo das Falklands/Malvinas e at Antrtica); e as outras duas verticais, ligando o
norte e o sul da bacia sul-atlntica, uma delas ocidental, correndo ao longo e ao largo da
costa sul-americana, e o seu par ordenado oriental, ao longo e ao largo da costa africana
(GUEDES, 2012, p. 4).
19
Amorim, tambm, emprega a mesma expresso: Respeitadas as soberanias nacionais,
nossos pases devem estar preparados para defender esse patrimnio, seja na hiptese de
agresso externa, seja contra os efeitos colaterais de conflitos entre terceiros (AMORIM,
2014).
18

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

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41

dois lados do Atlntico Sul (NASSER; MORAES, 2014, p. 12).


Institucionalidade frise-se que demanda a insero poltico-estratgica
do Brasil nesse oceano, por ser um de seus atores regionais de maior vulto.
A INSERO POLT ICO -EST R AT GIC A DO BR ASI L
A insero poltico-estratgica do Brasil no Atlntico Sul um dado
novo e recente que no passa despercebido aos analistas estrangeiros ou
no, seja quando ele considerado como ator isolado, ou como ator partcipe
de organismos coletivos de segurana. Nesse ltimo caso, sua presena
vem sendo, cada vez mais, reconhecida pelos atores internacionais por seu
peso econmico e sua importncia poltica nos debates e articulaes sobre
possveis rearranjos na ordem regional e, consequentemente, na ordem
internacional, em um mundo cada vez mais compacto e integrado pelo
crescente processo de globalizao.
Guedes, em sua anlise sobre as mudanas geopolticas do Atlntico
Sul, assim se refere ao papel do Brasil:
Maior e mais forte que todos os pases vizinhos reunidos,
o Brasil claramente quer liderar. [...] Interessante que para
Braslia isto no significa apenas a rpida implementao de
arranjos regionais de integrao [...] mas, tambm, a excluso
de qualquer presena militar extra regional, particularmente,
dos EUA e OTAN da regio (GUEDES, 2012, p. 38. Traduo
nossa).

O que Guedes adjetiva como interessante nada mais seria do que


a postura internacional adotada, comumente, por potncias mdias (middle
powers)20 visando a preservar sua influncia em seu ambiente regional, pois
[...] frequentemente, nutrem ambies de grande potncia e
podem exercer significativa influncia em certa rea ou regio,
porm, ainda, no renem suficientes recursos de poder para
confrontar-se com a potncia (ou potncias) hegemnica (s)
ou desempenhar papel central na conformao do sistema
internacional (BRANDS, 2010, p. 17. Traduo nossa).

20

H autores que empregam o termo potncia intermediria em vez de potncia mdia.


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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Como os indicadores do poder relativo das potncias mdias so


avaliados em nvel global, no necessariamente todas as potncias mdias
so, tambm, potncias regionais; nem o contrrio, embora muitas vezes
tais conceitos sejam empregados indistintamente. Potncias mdias como o
Canad e Polnia no so potncias regionais, tendo em vista a dimenso
de poder desfrutada por seus vizinhos, enquanto algumas potncias
regionais, como, por exemplo, Nigria e Etipia (em seus mbitos regionais,
as que detm maior poder) no so consideradas potncias mdias (GILLEY;
ONEIL, 2014). Prevalece aqui a orientao metodolgica segundo a qual a
definio de um Estado, para efeito de classificao como potncia mdia
depender da avaliao de seu impacto global. J a caracterizao de uma
potncia regional deve ter como parmetro a influncia que exerce em seu
mbito regional (GRATIUS, 2007).
Manicon e Reeves (2014) apontam trs caractersticas das
potncias mdias: a capacidade material,21 o desempenho comportamental
e o componente ideacional. Para eles, a primeira capacidade material (ou
posicional) condio necessria, da qual as outras duas dependem. Frisam,
entretanto, que as duas ltimas condies no so nem necessariamente,
nem plenamente, alcanadas por todas as potncias mdias, embora possam
apresentar grau suficiente de capacitao material.
H uma lgica subliminar atuao internacional de uma potncia
mdia posicional, uma vez que plausvel esperar que Estados posicionados
no meio da escala hierrquica internacional22 dos Estados desfrutem de
maior autonomia, se comparados aos situados na parte inferior dessa mesma
hierarquia, pois detm, em decorrncia de sua capacidade material, ainda
que limitada, alguma possibilidade de engajar em protagonismos externos.
Quanto atuao comportamental, pode-se esperar que as
potncias mdias exeram (ou procurem exercer) sua influncia enfatizando
iniciativas diplomticas que visem a: i) conter o exerccio do poder das
grandes potncias por meio de regras, normas e instituies; ii) desenvolver
alianas com outras potncias semelhantes, a fim de aumentar sua prpria
influncia; e, iii) consolidar uma liderana regional, atrelando a seus
interesses o peso poltico internacional dos vizinhos regionais (BRANDS,
2010).
Tambm denominada por alguns autores de posicional visto que se refere posio
relativa do Estado na hierarquia internacional.
22
Tradicionalmente, a hierarquia internacional dos Estados distingue quatro categorias
no que concerne a poder: superpower; great power; middle power; and small power
(GRATIUS, 2007).
21

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

43

J no campo ideacional, potncias mdias podem invocar


princpios morais e valores internacionalistas liberais, visando a liderar
correntes de opinio em determinados assuntos. Empregam discurso
altrusta das relaes internacionais que instrumentalizam iniciativas
diplomticas menos agressivas, ou menos combativas, optando por
engajamentos construtivos, e pela criao de consensos na busca da paz,
da soluo pacfica de controvrsias, do desenvolvimento e da proposio
e consolidao de normas (MANICON, REEVES, 2014) (GILLEY; ONEIL,
2014).
Tendo em vista tais critrios, o Brasil pode ser enquadrado na
categoria de potncia mdia. Do ponto de vista posicional, os indicadores
apresentados pelo Brasil, tanto no que concerne capacidade militar,
econmica, demogrfica, territorial e de recursos naturais colocam-no
na parte superior da hierarquia dos Estados. No que concerne atuao
comportamental, o Brasil vem protagonizando diversas aes tpicas
de uma potncia mdia. Dentre outras, podem ser citadas: i) sua busca
por partilhar com as demais potncias lugar de proeminncia nos foros
clssicos em que o poder exercido com mais vigor, como por exemplo,
pleiteando um assento no Conselho de Segurana da ONU, disputando e
conquistando a presidncia da OMC, atuando intensamente no G-20 etc.;
ii) sua ativa participao na criao e no desenvolvimento de outros foros
com vistas a contrabalanar o poder desfrutado pelas grandes potncias
nas instituies clssicas do sistema internacional (cuja agenda pautada
pelos seus interesses), tais como, a criao da ZOPACAS, do BRICS e do
frum IBAS; e iii) suas iniciativas visando a desenvolver protagonismo
regional sul-americano, como a criao da Unio das Naes SulAmericanas (UNASUL) e dos seus rgos, entre eles o Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS). Por fim, no campo ideacional, os paradigmas da
diplomacia brasileira so tpicos de uma potncia mdia. Vem de longe
o posicionamento do pas em questes tais como o respeito soberania
dos Estados, a no interveno, soluo pacfica de controvrsias e,
mais recentemente, o engajamento na proposio, na ONU, em relao
responsabilidade enquanto proteger.
O enquadramento do Brasil como potncia mdia, na verdade,
j vem de longe. Como ressaltam (GILLEY; ONEIL, 2014), Robert Keohane
ao definir, em 1969, potncias mdias como os Estados que, embora
no possam afetar o sistema internacional atuando sozinhos, so capazes
de exercer impacto significativo no sistema, trabalhando por meio de

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

44

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

pequenos grupos ou alianas, ou por meio de organizaes internacionais,


j inclua o Brasil no rol dessas potncias. H de se lembrar, tambm, a
classificao de J. R. Hill (1986) em sua obra sobre a estratgia martima
das potncias mdias.
O entendimento do Brasil como potncia mdia coloca alguns
problemas. Em primeiro lugar, ela ressalta sua capacidade potencial para
contribuir com os bens comuns regionais e ascender no campo de atuao
internacional. Em segundo lugar, suas prprias condies geopolticas,
particularmente, sua significativa dimenso relativa regional, tanto
atlntica quanto continental, propiciam exerccio da projeo regional.
Em terceiro lugar, tal capacitao no parece encontrar maior ressonncia
nos rgos de opinio pblica (partidos, sindicatos, movimentos sociais,
meios de comunicao etc.). Em quarto lugar, no se conta, no pas, com
uma poltica externa pronta e acabada, coerente e continuada, dotada
de meios e recursos (humanos materiais) que d sustentao afirmao
do pas como potncia mdia. Na prtica, entretanto, esses problemas
tm sido superados pois, independentemente deles, o Brasil vem sendo
reconhecido como potncia mdia no cenrio internacional devido
fora de sua presena:
a condio de potncia mdia no sistema internacional, e
no a concepo nacional sobre o papel a desempenhar, que
deve balizar seu comportamento internacional. O Brasil o
melhor exemplo disto pois rejeita vigorosamente o rtulo de
potncia mdia (GILLEY; ONEIL, 2014, p. 346. Traduo
nossa).

importante ressaltar o papel do Brasil como potncia mdia


porque a ordem internacional descentraliza-se, cada vez mais, em ordens
regionais. A poltica de poder global vai cedendo importncia para a
poltica de poder regional. Nela, as potncias mdias, caso sejam, tambm,
potncias regionais, podem desempenhar papel primordial, pois, em nvel
regional, so, normalmente, suficientemente capazes para avanar seus
interesses no vcuo deixado pelas grandes potncias, conforme acentuam
Manicon e Reeves (2014). Nessa mesma linha de anlise, Brands chama a
ateno para o fato de que potncias mdias podem, inclusive, definir seu
prprio mbito regional:

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De acordo com tericos das Relaes Internacionais,


potncias mdias podem aumentar sua influncia por
meio de um processo conhecido por formao de regio,
pelo qual, simultaneamente, definem sua regio como
uma entidade geopoltica distinta e reivindicam posio
de liderana dentro dessa entidade (BRANDS, 2010, p. 24.
Traduo nossa. Grifo no original).

No obstante as inconsistncias ou incertezas da poltica externa


brasileira, a partir dos anos 90, o conceito de Amrica Latina passou a
ceder espao para o conceito regional de Amrica do Sul, passando a ser
foco prioritrio da ao diplomtica e de defesa do pas. Como assinala
a analista, a regio passou a se constituir em um projeto geopoltico
brasileiro (ou uma inveno), mostrando a capacidade do pas de criar sua
prpria esfera de influncia (GRATIUS, 2007, p. 7. Traduo nossa).
Mais recentemente, sem abandonar sua rea regional prioritria,
o Brasil, seguindo a orientao sul-sul como balizadora primaz de sua
poltica externa, passou a ver a frica, particularmente a frica atlntica
(e Moambique), como uma extenso de seus interesses econmicos e
diplomticos. Essa guinada na poltica externa brasileira em direo
frica aumenta a importncia na balana global de poder, a partir de
uma estratgia de insero, preenchendo as aspiraes de mdia potncia que
tem o Brasil (VIZENTINI, 2013, p. 202. Grifo nosso).
No posicionamento brasileiro, qualquer que ele seja, a Geografia
importa. Ela no s condiciona as opes que se apresentam disponveis aos
Estados, como impe limitaes s decises que tomam em suas polticas
externas (DOUGHERTY; PFALTZGRAF JR, 1981). A projeo geogrfica
do Brasil sobre o Atlntico Sul, qual grande pennsula representada pelo
saliente nordestino, caracteriza-o como um Estado martimo atlntico e, por
conseguinte, com interesses nesse oceano. Ainda que a viso continental
prevalecente no pensamento geopoltico brasileiro no veja, necessariamente,
o mar como elemento primordial ao desenvolvimento da nao, devido,
dentre outras razes, disposio de imenso espao continental aberto
colonizao (PENHA, 2012, p. 117), o Atlntico Sul apresenta caractersticas
que o tornam geratriz de uma regio.
No entanto, as regies no se estabelecem apenas pela Geografia.
Elas resultam de projetos polticos, de arranjos coletivos, construdos pelos
Estados e por outros atores, a partir de valores culturais compartilhados,
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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

visando ao atendimento de seus interesses (ABDENUR, MARCONDES,


2014). Tais projetos podem ser reforados, tambm, pela demografia e
pela cultura. O Brasil, depois da Nigria, o pas que conta com a maior
populao negra, alm de um contingente populacional significativo que,
pela mestiagem com o elemento africano, gerou, no dizer de Darcy Ribeiro,
uma sociedade policrmica. No plano cultural, dentre outros aspectos, os
laos lingusticos com os pases influenciados pela colonizao portuguesa,
reforam a posio do Brasil. H base objetiva, portanto, para se considerar o
Brasil como potncia mdia e regional o que o induz a um protagonismo
efetivo e proativo no Atlntico Sul. Dentre as tarefas consequentes dessa
atuao est sua contribuio para os bens comuns desse oceano, entre elas,
a segurana martima na regio.
Resta avaliar se haveria no Atlntico Sul atores externos23
(extrarregionais ou no) com interesses no necessariamente convergentes
com os do Brasil, particularmente, no que diz respeito segurana martima.
A hiptese de o pas ser capaz de se projetar no cenrio regional sul-atlntico,
recomenda a reflexo sobre os bices que estaro presentes no caso dessa
possibilidade. A despeito de sua retrica e tradio de poltica internacional
pacfica e cooperativa, o pas tende a encontrar situaes de conflito em
cada momento que procura desenvolver o seu potencial econmico, poltico
e militar (GUIMARES, 2002, p. 144). E, mesmo quando atua sob a gide
de organismos internacionais, como a ONU, nem sempre a comunidade
internacional percebe ou compreende, favoravelmente, seu protagonismo
internacional. Confronte-se:
Parece ser de grande importncia chamar a ateno para
alguns dos pases no alinhados e suas crescentes ambies
martimas: o Brasil assumiu a liderana da primeira operao
de segurana martima das Naes Unidas, a UNIFIL, no
Mar Mediterrneo (FELDT; ROELL; THIELLE, 2013, p. 13.
Traduo e grifo nossos).

A ressalva relevante pois, independentemente, da existncia, ou no, de atores externos


cujos interesses no sejam necessariamente convergentes com os do Brasil, se os atores e
fatores internos que parametrizam, irrefutavelmente, a poltica externa brasileira forem de tal
sorte que sejam eles os primeiros a dificultar ou, at mesmo, impedir o Brasil de desenvolver
o protagonismo que lhe caberia desempenhar no Atlntico Sul, ento, nada mais restar
ao Brasil que se alinhar (bandwagoning) com os atores externos, extrarregionais ou no,
que vierem a defender seus interesses nesse oceano, pois no h vcuo de poder na arena
internacional.
23

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OS ATORES EXTERNOS
Ao se examinar a costa ocidental da frica, observa-se que o
Brasil mantem, h muito, boas e cordiais relaes com os pases africanos
atlnticos. O mesmo acontece em relao aos pases da costa atlntica da
Amrica do Sul.
Desde 1980, tem se tornado evidente que uma zona de paz
emergiu na Amrica do Sul, a qual criou uma expectativa de
que estados no lanariam mo da fora para resolver suas
disputas. Em vez disso, a lei internacional e a diplomacia
tornaram-se o mecanismo padro de resoluo de conflitos
(PION-BERLIN e TRINKUNAS, 2007, p. 79, traduo nossa).

Tal situao encontra respaldo na posio oficial e formal do


Estado brasileiro segundo sua Poltica Nacional de Defesa (PND):
A Amrica do Sul, distante dos principais focos mundiais
de tenso e livres de armas nucleares, considerada uma
regio relativamente pacfica. Alm disso, processos de
consolidao democrtica e de integrao regional tendem
a aumentar a confiana mtua e a favorecer solues
negociadas de eventuais conflitos (PND, 2012, p. 4).

Sendo assim, em primeira anlise, poder-se-ia supor que, no


Atlntico Sul, no haveria atores com interesse em contrabalanar
qualquer eventual protagonismo brasileiro visando preservao de sua
segurana martima e da prpria regio. Essa percepo, como j visto, no
encontra, entretanto, contrapartida do ponto de vista dos pases africanos
atlnticos. Eles demonstram noo da necessidade e importncia do
desenvolvimento de esforos cooperativos por parte dos atores regionais
para a preservao da segurana martima desse oceano, independentemente
de atores extrarregionais. Anlise mais atenta, a partir da perspectiva da costa
sul-americana, precisaria identificar se h atores extrarregionais presentes
no Atlntico Sul e, havendo, se seriam capazes de carrear para este oceano
interesses e disputas alheias a este espao martimo.

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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Primeiramente, h a Frana a qual, em virtude de seu Departamento


Ultramarino, a Guiana Francesa, no pode deixar de ser considerada como
um ator presente no Atlntico Sul; at mesmo porque, seu centro espacial
de Kourou tem, em termos geoestratgicos de forte matiz econmico,
implicaes nesse oceano.
Outro ator extrarregional presente no Atlntico Sul o Reino
24
Unido, em face das ilhas que ocupa nesse oceano: Asceno, Santa Helena,
Tristo da Cunha, Gergia do Sul, Sandwich do Sul e Malvinas (Falklands
para os britnicos). Releva apontar que a disputa do Reino Unido com a
Argentina pela soberania das Ilhas Malvinas levou a uma guerra interestatal,
relativamente h pouco tempo (1982) e continua como foco permanente de
tenso no Atlntico Sul.
A presena dos EUA, tambm, no deve ser descartada, tanto pela
recriao da IV Esquadra quanto por sua presena na Ilha de Ascenso,
na qual, alm de possuir base area de porte, tem instalada uma das cinco
estaes terrenas do seu sistema Global Position System.25
Ao se alongar a vista para a costa ocidental africana, no se pode
deixar de notar a presena da China naquele continente. interessante
relevar que a China vem desenvolvendo, significativamente, seu poder
naval, a fim de proteger seus interesses em qualquer lugar do mundo em que
se manifestem (LAI, 2011).
Parece pretender assegurar no Atlntico Sul, a curto e a longo
prazo, seu acesso aos recursos naturais de que necessita. Embora no parea
querer exercitar posio predominante ou hegemnica na regio, sua atuao
pode suscitar tenses ou conflitos na regio, porquanto o comrcio dos dois
continentes do Atlntico Sul com a China tem considervel semelhana com
os padres coloniais tradicionais (HAMILTON, 2013, p. 57. Traduo nossa).
Passando a fazer parte da equao estratgica da regio, a presena chinesa

Os autores consideram Frana e Reino Unido atores extrarregionais, no s porque as


possesses que detm no Atlntico Sul so resqucios dos respectivos imprios coloniais, mas,
tambm, porque seus focos geopolticos de interesse prioritrio esto longe de suas guas.
25
Guedes, por exemplo, aponta para a securitizao do Atlntico Sul por parte dos Estados
Unidos da Amrica de forma bastante objetiva: Fortes sinais de que esta securitizao j est
acontecendo podem ser vistos na criao, em 2008, de um comando norte americano voltado
para a frica, AFRICOM, e, nesse mesmo ano, pela recriao da IV Esquadra (GUEDES, 2012,
p. 29. Traduo nossa).
J Coutau-Bergarie assim se refere recriao da IV Esquadra: Seu renascimento destina-se
a testemunhar o persistente interesse dos Estados Unidos pela Amrica Latina, no momento
em que ela parece querer emancipar-se cada vez mais da tutela yankee (COUTAUBERGARIE, 2010, p. 52. Traduo nossa).
24

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pode gerar imprevistas tenses, mormente de ordem comercial, com outros


pases, inclusive o Brasil.
Desse modo, h, presentes, no nosso mar rea martima de
interesse estratgico brasileiro quatro atores extrarregionais, e respectivas
Marinhas, com assento permanente no Conselho de Segurana das
Naes Unidas, todos, potncias nucleares, sendo que trs deles integram
a OTAN. Essa organizao, por sua vez, pode ser considerada, tambm,
como outro ator extrarregional presente no Atlntico Sul. As possesses
sul atlnticas da Frana e do Reino Unido so consideradas pela OTAN
como posies que permitem que o Atlntico Sul possa ser mantido sob
controle no caso de qualquer eventualidade relacionada com ameaas
aos seus interesses na regio (SILVA, 2014, p. 203). A listagem de outras
presenas pode ser ainda aumentada:
No so os norte-americanos os nicos a correr ao Atlntico
Austral. Tambm outros o fazem em catadupa, da China,
Rssia, Alemanha, por exemplo: uma vigorosa competio
internacional est a instalar-se, numa nova scramble for the
South criando, assim, o que talvez devamos encarar como
uma nova abertura cosmopolita da bacia ocenica e dos seus
arredores continentais; a qual seguramente os torna numa
arena geopoltica que se v cada vez mais apreendida como
tal pelos mais variados actores (GUEDES, 2012, p. 23).

A simples presena desses atores extrarregionais no Atlntico


Sul, a priori, no configura, necessariamente, o carreamento para este
oceano de conflitos e disputas alheias a seu espao martimo. Todavia, h
de se prever que, havendo necessidade de garantir a segurana martima
da regio, e no ocorrendo desenvolvimento de uma cooperao regional
integrada, eles podero se dispor, de uma forma ou de outra, a impor uma
estrutura de segurana martima revelia dos interesses individuais e/
ou coletivos dos pases da regio. Cabe inventariar, portanto, o potencial
de ameaas segurana martima no Atlntico Sul capazes de motivar a
tomada de posies proativas desses atores extrarregionais.
Geoffrey Till identifica as seguintes ameaas ao sistema martimo
contemporneo: a) conflitos decorrentes de disputa pela utilizao dos
recursos do mar; b) criminalidade martima; c) exausto dos recursos do mar; d)
envolvimento inadvertido ou deliberado em disputas de outros atores;
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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

e) ao deliberada por parte de estados hostis (TILL, 2004, p. 356.


Traduo e grifo nossos).
As trs primeiras ameaas concernem segurana martima.
O prprio Till as classifica como de baixa intensidade soft security
(TILL, 2009, p. 287). So, por conseguinte, consideradas ameaas
menos ponderveis tendo em vista a magnitude dos contenciosos que,
normalmente, so capazes de gerar.
J as duas ltimas, mais clssicas, no sentido de sua longa
existncia na histria martima dos povos, so classificadas por Till como
de alta intensidade hard security (TILL, 2009, p. 287).26 Em relao
magnitude do conflito que, normalmente, geram, so consideradas
ameaas de mais alto interesse poltico-estratgico e, em geral, envolvem
atores estatais. Elas no deixam de estar presentes, todavia, na regio do
Atlntico Sul, seja de forma manifesta, seja de forma latente.27 De maneira
manifesta, por exemplo, na questo das Ilhas Malvinas (na acepo de
Till, envolvimento inadvertido ou deliberado em disputas de outros atores). De
forma latente, em decorrncia da crescente importncia do Atlntico Sul
para o mercado de energia mundial, o que pode trazer para este oceano
pretenses extrarregionais (na acepo de Till, ao deliberada por parte de
estados hostis). Essas ameaas, entretanto, so aqui apenas indicadas, no
se constituindo no foco desta seo do artigo. Cabe, portanto, discorrer,
com breve detalhamento, as trs primeiras ameaas de baixa intensidade
(soft security) listadas por Till, todas concernentes segurana
martima: a) conflitos decorrentes de disputa pela utilizao dos recursos do mar;
b) criminalidade martima; e, c) exausto dos recursos do mar.
A explorao dos recursos do mar, o controle dos estoques,
bem como suas consequncias ambientais podem ser catalogadas, na
classificao de Till, como ameaas potenciais regio. Das sete reas
de pesca martima do Atlntico Sul, quatro so consideradas as mais
degradadas do mundo, com 50%, ou mais, de seus estoques sobre
explorados, enquanto nas outras trs, tal porcentagem chega a 30%. Por
outro lado, a poluio ambiental marinha tem agravado essa situao.
Geoffrey Till na edio digital (2009) de sua obra: Seapower: a Guide for The Twenty-First
Century, trata, em diferentes captulos, das ameaas ao sistema martimo contemporneo,
apresentadas na primeira edio (2004) e as classifica como hard security e soft security.
27
As expresses manifesta e latente so aqui empregadas para diferenar os nveis de
probabilidade de ocorrncia dos conflitos: forma manifesta, significando que o conflito existe
de forma objetiva; forma latente, significando que o conflito se situa no nvel de possibilidade
potencial, considerando o ocorrido em outras reas com condies semelhantes.
26

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Uma rea crescente de baixa oxigenao em frente costa da


frica ocidental tem atingido reas pesqueiras do atum, peixe espada e
outras espcies, obrigando-as a migrar para as reas sobre exploradas, o
que agrava a situao dos estoques (HAMILTON, 2013).
No caso do Brasil, h de se lembrar que o pas, em 1963, envolveuse em conhecido contencioso com a Frana, gerando conflito que ficou
conhecido como a Guerra da Lagosta.28 O enfretamento vinha se
desenvolvendo desde o ano anterior, de propores no desprezveis,29
decorrente da pesca ilegal do crustceo por pescadores franceses no litoral
nordeste brasileiro. Praticavam os franceses, tambm, a pesca predatria,30
o que indicava, j naquela altura, questes relativas manuteno de
estoques.
Quanto segunda ameaa prevista por Till criminalidade
martima ela encontra-se, tambm, presente no Atlntico Sul, e de
forma manifesta. Encontram-se aes de pirataria levadas a efeito, em
sua maioria, no Golfo da Guin, alm de demais atividades ilcitas no
mar. Tendo em vista o incremento das conexes internacionais, alguns
cidados chineses tm desenvolvido atividades ilegais no Atlntico Sul,
particularmente, ligadas ao narcotrfico, contrabando de pessoas e lavagem
de dinheiro, (ABDENUR, SOUZA NETO, 2013). Hamilton, discorrendo
sobre a situao na regio, chama a ateno para a combinao letal de
estados frgeis, lucrativas rotas de narcotrfico, assim como dilatadas e
porosas fronteiras martimas e terrestres. Para ele, tal combinao une
os pases do Atlntico em um crculo vicioso de violncia, instabilidade
e todas as formas de delinquncia organizada (HAMILTON, 2013, p.
63). Na verdade, esse nexo de delinquncia, drogas, armas e, inclusive,
terrorismo, tornou-se um desafio panatlntico.
A Guerra da Lagosta, infelizmente, , normalmente, tratada de forma jocosa pela mdia e,
de maneira geral, pela populao brasileira. Muito diferente da forma como tratado outro
conflito semelhante entre Estados no caso, entre o Reino Unido e a Irlanda sobre a pesca do
bacalhau, que ficou conhecido como Cod Wars as Guerras do Bacalhau (no plural, pois
houve trs diferentes incidentes).
29
A Frana, em apoio a seus pesqueiros deslocou para a costa ocidental africana uma foratarefa capitaneada pelo porta-avies Clemanceau e destacou dessa fora um contratorpedeiro,
o Tartu, que rumou para as guas brasileiras. A Marinha e a Fora Area brasileiras foram
mobilizadas para reagir ao coercitiva da Marinha francesa. O auge da tenso deu-se em
28 de fevereiro de 1963, quando o contratorpedeiro brasileiro CT Paran se encontrou com
o Tartu, que protegia os pesqueiros franceses, a cerca de 100 milhas nuticas de Recife.
A firme reao brasileira levou os franceses a desistir, alguns dias mais tarde, de sua ao
coercitiva (BRAGA, 2004).
30
Os franceses usavam a pesca de arrasto que no era empregada pelos pescadores brasileiros
uma vez que degradava, sobremaneira, os estoques.
28

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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Seu enfrentamento adequado no ter como melhor via seno


esforos e aes transnacionais, desenvolvidas de forma coordenada
pelos Estados envolvidos no combate s prticas criminosas, havendo
destaque para o papel do poder naval de cada um deles.
A terceira ameaa referida por Till exausto dos recursos do mar
de carter projetivo, mas no menos significativa do ponto de vista do
planejamento estratgico. Ela est presente em todos os oceanos porque
todos, ao longo da linha do tempo, encontraro limites para sua explorao.
A escassez dos recursos martimos de alguns mais e de maneira mais
acelerada, outros menos e em ritmo mais lento ser uma realidade a
longo prazo. No se pode prever, ao certo, quais os que se esgotaro
primeiro, embora j se possa contar com projees mais fidedignas.
Porm, com o aumento previsto da populao mundial, embora em
proporo menor do que ocorreu no sculo XX, devido queda das taxas
de crescimento demogrfico em escala global, e o consequente incremento
da necessidade de se contar com a ampla gama de recursos provenientes
da explorao dos recursos martimos, mais cedo ou mais tarde a exausto
desses recursos ser dotada de alto teor conflitivo, colocando sob ameaa
a segurana martima em todo mundo.
Embora todas essas ameaas sejam, na classificao de Till, de
baixa intensidade, no devem ser, de modo algum, desconsideradas. Se
no forem enfrentadas pelos planejamentos estratgicos dos pases do
Atlntico Sul, atores extrarregionais podero sentir-se obrigados a fazlo, se que j no levam em conta, mesmo no presente, tais ameaas.31
Royer, por exemplo, registra o interesse dos Estados Unidos pela regio,
tendo em vista que os Estados ribeirinhos no oferecem as melhores
garantias de estabilidade (ROYER, 2012, p. 131).
CONSIDERAES FINAIS
O Atlntico Sul vem reemergindo, estrategicamente, no cenrio
mundial, o que tem atrado a ateno dos atores globais para suas
circunstncias. Embora no rivalize, ainda, com outras reas, a importncia
geopoltica do Brasil no ignorada pelos atores internacionais de relevo,

A US Navy denomina esse tipo de ao de operaes de estabilizao - aquelas que


se destinam a prevenir ou conter distrbios locais antes que impactem o sistema global
(TILL, 2009, p. 338. Traduo nossa). J Richard Cohen denomina tais aes de promoo de
estabilidade (COHEN, 2001, p. 2. Traduo nossa).
31

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at mesmo porque, alguns desses atores, atualmente, situam-se em suas


margens. Potncia mdia e regional, que detm, e de longe, o maior litoral
no Atlntico Sul, sua insero nesse oceano um dado objetivo do cenrio
poltico-estratgico da regio, seja qual for o ponto de vista que se adote.
Saber se tal dado levado na devida considerao na formulao das
polticas externa e de defesa do Brasil uma questo que demandaria
pesquisa emprica. Porm, seja l como for, a importncia do Brasil na
regio se constitui em um dado de realidade que no pode ser descartado.
Nesse panorama, o conceito de segurana martima, nos termos
aqui propostos, proteo contra atos criminosos no mar intencionalmente
perpetrados, item essencial agenda geoestratgica da regio. A
segurana martima tornou-se tema recorrente dos Estudos Martimos
que tm os oceanos como objeto de anlise. Recorrente e, importante
frisar, tambm, abrangente, porquanto concerne, de modo geral, a todos
os oceanos e mares globais, dos quais o Atlntico Sul, mar de interesse
estratgico do Brasil, no constitui exceo.
As ameaas segurana martima, presentes de forma manifesta
no Atlntico Sul, so, por enquanto; consideradas de baixa intensidade.
No h razes, entretanto, para se supor que continuaro assim, quando
se pode prever o aumento da riqueza que ser atravs dele movimentada
e, desse modo, o incremento dos interesses em jogo. H de se guardar
a hiptese de que, caso esses interesses no sejam convenientemente
considerados pelos atores regionais, haver atuao unilateral de atores
extrarregionais (e os h, como se mostrou neste trabalho, nesse oceano).
A presena j sistemtica dos poderes navais de atores
extrarregionais, que trazem consigo suas prprias doutrinas e meios, pode
aumentar a validade futura da hiptese, carreando para o Atlntico Sul
interesses, conflitos e tenses que, presentemente, lhe so alheios.
A pertinncia da hiptese em tela densa de consequncias
estratgicas, quando se tem sob inspeo o caso brasileiro, no que diz respeito
construo de uma moldura de segurana martima com caractersticas
regionais. Tal construo, assentada em instrumentos de construo de
confiana (confidence-building measures), diz respeito, por exemplo,
cooperao naval, operaes conjuntas, troca de informaes sobre
procedimentos doutrinrios, sistemas operacionais e de comando e controle.
A possibilidade de potncias mdias exercerem influncia em certas reas
em que detm especial capacidade, atuando como facilitador, catalisador
ou mediador, gera uma diplomacia proativa que tem sido denominada

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O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

diplomacia de nicho (niche diplomacy) ou ativismo de potncia mdia


(middle power tivismo) (GILLEY; ONEIL, 2014). Ademais, a existncia
de valores compartilhados e interesses comuns prov forte razo para a ao
conjunta de Estados em busca da preservao de seus interesses.
Nesse nterim, enquanto a confiana no inteiramente
assegurada,

iniciativas

de

segurana

cooperativa

possibilitaro aos governos cooperarem em seus prprios


interesses e at mesmo no interesse comum de todos os pases
envolvidos (KNUDSEN, 2007, p. 5. Traduo nossa).

H quem j advogue, entretanto, em nome de um realismo radical,


a impossibilidade dos atores na regio desenvolverem, a seu cargo, uma
arquitetura prpria de segurana martima do Atlntico Sul. O conhecido
professor portugus Armando Guedes, por exemplo, em trabalho recente,
afirma:
O que no devemos esperar muito da e decerto nunca
uma real capacidade para desafiar com eficcia a hegemonia
regional das Grandes Potncias que entreveem, no Atlntico
Sul, ameaas e incitaes que se sentem impelidos a conter.
O realismo tem de imperar. Em nome do nosso passado
comum devemo-lo ao futuro: quer o queiramos quer no,
iro ser os norte-americanos, que j l esto e em fora, que
vo orquestrar o processo e vai ser porventura como uma
extenso mais ou menos informal da NATO, ou num formato
ao desta aparentado, que essa arquitetura ser construda
(GUEDES, 2011, p. 17).

Em relao posio conservadora do acadmico lusitano, que


tambm professor do Instituto de Estudos Superiores Militares, em Lisboa,
h de se opor contra-argumentos em nome de um realismo de fatos.
O Brasil, em decorrncia de sua projeo atlntica, e por no
ter passivos coloniais ou divergncias histricas com os pases africanos
atlnticos, apresenta condies ideais para, seno liderar, contribuir,
sobremaneira, para a construo de um ambiente cooperativo. Ainda que no
se visualize o estabelecimento, em curto prazo, de alianas ou coalizaes
militares coletivas no Atlntico Sul, iniciativas de cooperao naval bilaterais
so essenciais para o desenvolvimento de um ambiente cooperativo que
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Eurico de Lima Figueiredo e Alvaro Augusto Dias Monteiro

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enseje esforos coordenados com vistas ao atendimento de interesses


comuns, no caso, a segurana martima. Embora, arquiteturas de segurana
regionais sejam, frequentemente, apregoadas como a panaceia para garantir
a segurana martima, a utilidade de arranjos bilaterais para esse mesmo fim
no deve ser desprezada.
H de se reconhecer, por outro lado, que o Itamaraty tem tido
empenho em desenvolver acordos de cooperao tcnica com os pases sulamericanos e africanos.32 No seria, contudo, descabido, considerar acordos
de cooperao naval, tambm, como de cooperao tcnica. Mais ainda:
podem ser classificados na categoria da cooperao horizontal, to cara
casa de Rio Branco, pois referem-se parcerias entre atores estatais com
vistas construo e ao desenvolvimento de capacidades imprescindveis
soluo de problemas comuns, sem condicionalidades polticas, ou de
qualquer outra ordem e, muito menos, sem qualquer vis de verticalidade
ou ascendncia. Inerente ao termo parceria encontram-se as noes de
reciprocidade e igualdade, assim como a prtica do dilogo e da consulta
interativa (PUENTE, 2012, p. 71).
Desse modo, j h no Ministrio de Relaes Exteriores do
Brasil, e tambm no Ministrio da Defesa, a cultura e as prticas para o
desenvolvimento de esforos e iniciativas de cooperao com os pases sul
atlnticos, requeridos pela segurana martima do Atlntico Sul. No entanto,
verifica-se, ainda, dificuldades de coordenao e unio de esforos entre
essas duas burocracias, o que pode dificultar ou, at mesmo, inviabilizar
esse esforo. A criao do Ministrio da Defesa traz esse outro desafio para
o Itamaraty o de contribuir ativamente para a formao de uma viso
brasileira das relaes internacionais de defesa que incorpore e entenda a
tradicional viso do Itamaraty (PINTO, 2015, p. 212).
Essa carncia de entrosamento vem sendo, em alguns casos, suprida
por iniciativas das Marinhas de pases amigos na regio. Mas, para que
possam ganhar consistncia e fora de execuo, resultantes de deliberada
ao poltica do Estado brasileiro, requerem planejamento sintonizado
dos dois ministrios, tendo em conta a importncia da cooperao tcnica
horizontal como vetor estratgico e instrumento til para a poltica externa
brasileira a fim de assegurar a presena positiva e crescente do Brasil em
regies de interesse considerado primordial (PUENTE, 2010), como seria o
caso do Atlntico Sul.
Destaca-se que 52% de todas as aes de cooperao tcnica brasileira ocorrem na frica
(VIZENTINI, 2013, p. 201).
32

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

56

O PAPEL DO BRASIL NA SEGURANA MARTIMA NO ATLNTICO SUL

Caso prevalea a hiptese da omisso ou incapacidade de os atores


regionais atuarem, conjuntamente, para neutralizar as ameaas segurana
martima do Atlntico Sul, dever ocorrer a presena, cada vez mais
frequente, de poderes navais extrarregionais que demandaro suas guas a
fim de assegurar os bens comuns ameaados e, obviamente, seus prprios
interesses. Nesse caso, a tese do professor Armando Guedes ganharia, cada
vez mais, lastro na realidade do Atlntico Sul.
No se pode prever como ser o futuro da posio brasileira nos mares
atlnticos. Ela depender de variada combinao de complexas circunstncias.
Em ltima anlise, elas derivaro do jogo de interesses externos e internos
que ditaro os rumos de nossas polticas externa e de defesa. lamentvel
supor, do ponto de vista nacional brasileiro, a prevalncia de uma arquitetura
de segurana que, no Atlntico Sul, seja imposta e extrarregional.
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Recebido em: 13/10/2015
Aceito em: 09/02/2016

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 1, p. 25 62, jul./dez. 2015

Andr Panno Beiro

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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT:


A EVOLUO DA SOBERANIA SOBRE OS
MARES

Andr Panno Beiro *

RESUMO
O conceito de Soberania, em que pese seja j bastante
discutido e consolidado ao longo da evoluo da era
moderna, ainda suscita discusses dada a evoluo
da relao entre os diversos atores internacionais.
Este trabalho parte da apresentao da conceituao
clssica para demonstrar sua evoluo no tempo e sua
particularizao, quando inserida no contexto martimo,
em especial, sob o vis jurdico internacional do termo.
O mar, vulgarmente terra de ningum e patrimnio
de todos, permite que novas abordagens estejam sendo
empreendidas pelos atores internacionais.
Andr Panno Beiro Capito-de-Mar-e-Guerra (RM1), Doutor em Direito Internacional pela
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), professor do Programa de Ps-graduao
em Estudos Martimos da EGN e Coordenador-Adjunto de Mestrados Profissionais da rea
de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da CAPES.
*

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 61 87, jul./dez. 2015

62

DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

A evoluo conceitual do tema central do trabalho


(soberania) chegou a tal ponto que de uma viso de
conceito absoluto, passou a ser relativizado. Dessa forma,
o objetivo final do artigo demonstrar que mesmo em
parcelas em que os tratados internacionais formalmente
refutem qualquer pretenso de soberania (mormente a
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
de 1982), na prtica, tem-se alargado o conceito de forma
a garantir alguns direitos tpicos de soberania sobre
essas reas. Ou seja, de soberania absoluta, passando por
direitos de soberania, pretende-se apresentar que nova
conceituao necessita ser vislumbrada para as novas
situaes que se apresentam na REA, especialmente
decorrente das recentes explotaes nos fundos marinhos.
Palvras-chave:
Soberania,
soberania
relativa,
supervenincia.

NEPTUNE VERSUS LEVIATHAN DUEL:


THE EVOLUTION OF SOVEREIGNTY
OVER THE SEAS
ABSTRACT
The concept of sovereignty, despite is already much
discussed and consolidated during the evolution of the
modern era, is still debatable because of the evolution of
the relationship between international actors. This work
begins by the presenting of classical sovereignty concepts
to demonstrate their evolution and its special feature
when inserted in the maritime context, mainly under
the international legal framework. The sea, commonly
no mans land and patrimony of all, allows new
approaches that are being undertaken by international
actors. The conceptual evolution of the central theme
of the work (sovereignty) has reached the point that
an absolute concept of vision has become relative.
R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 61 87, jul./dez. 2015

Andr Panno Beiro

63

Thus, the ultimate goal of the article is to demonstrate that


even in plots where international treaties formally refute
any claim of sovereignty (especially by the United Nations
Convention on the Law of the Sea, 1982), in practice,
the concept has been expanded to ensure some typical
sovereign rights over those areas. So, from the beginning
absolute sovereignty, passing through sovereign rights,
theres an intention to present new concepts that need to
be glimpsed to the new situations that arise in the AREA,
especially with the new mineral exploitations at the seabed.
Keywords:
Sovereignty,
relative
sovereignty,
supervening.
IN T RODUO
O ttulo do presente trabalho evoca duas entidades mitolgicas que
permeiam tanto o imaginrio popular quanto a tradicional escola poltica
e serve de chamamento a uma possvel tenso subjacente nas atividades
martimas. Se Netuno1 (BULFINCH, 2002, p. 25), senhor dos mares, detm
o poder sobre ele, naturalmente, sentir-se-ia desafiado se outrem ousasse
desafi-lo. Por outro lado, Leviat2 (HOBBES, 2006. Cap. XVIII), deus mortal,
associado por Hobbes ao Estado, tendo sua origem mitolgica como monstro
marinho, ao desafiar Netuno, poderia causar forte embate.
A metfora escolhida para o ttulo evoca, portanto, a um possvel
duelo entre o Estado, e sua sede de extenso de soberania, com o ente
imaginrio que define o mar como rea de todos e de ningum, recordando
os preceitos do Mare Liberum de Grothius e o patrimnio comum da
Humanidade defendido pela 3 Conveno das Naes Unidas sobre o
direito do mar, de 1982.
Discutir Soberania pode parecer tarefa simples se o objetivo for
meramente apresentar e comentar sua evoluo conceitual, no entanto,
quando se predispe a entender os motivos dessa evoluo conceitual e os
Netuno - o deus romano do mar, inspirado no deus grego Posdon (ou Poseidon). Filho do
deus Saturno e Ops, irmo de Jpiter e de Pluto. Considerado o senhor dos mares e sobre ele
controla tempestades e entidades aquticas.
2
Leviat do Hebreu Leviathan foi originalmente associado a um grande mostro marinho.
Referenciado no Antigo Testamento, ao longo da Idade Mdia foi associado Sat. Tornouse especialmente difundido pelo livro homnimo de Thomas Hobbes (1651), que buscou na
identificao metafrica, construir a necessidade do contrato social para apaziguamento do
estado natural sob a batuta de um poder soberano (Estado Leviat).
1

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 61 87, jul./dez. 2015

64

DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

desdobramentos internos nos Estados e na relao entre eles, pode-se


tornar tarefa rdua.
Assim, o presente trabalho tem o propsito de discutir a
possibilidade de avano da soberania estatal sobre os mares, em que,
por princpio, a regulao internacional veda qualquer presuno nesse
sentido. Procurar-se- discutir que, em que pese a soberania seja um
conceito tipicamente proveniente do emprego do uso da fora, ele tambm
passou a ser abordado pelo mundo jurdico e esse enfoque ser o prioritrio
desse trabalho. Para tanto, h de se partir da evoluo conceitual de
soberania, seja intraestatal ou interestatal, passando pelo entendimento
dessa soberania no ambiente marinho, para poder alcanar o ponto crucial
da hiptese formulada, que na atividade estatal (ou seria meramente
empresarial?) de explorao dos fundos marinhos na REA3.
Para tanto, este trabalho parte da anlise sucinta da evoluo
conceitual de Soberania, muito mitigada desde o avano da globalizao
e do surgimento das diversas modalidades de Organismos Internacionais,
para, a seguir, discutir como a sociedade internacional e sua regulao por
meio de tratados e convenes entende o exerccio dessa soberania nos
mares. Fruto dessa discusso analtico-documental pretende-se, portanto,
apresentar que os conceitos atuais de soberania no so plenamente
suficientes a explicar a realidade que vem se impondo sociedade
internacional. Diante da insuficincia conceitual clssica, pretende-se
apresentar que nova ordem estaria surgindo, advindo do anseio estatal e
fazendo uso das eventuais interpretaes unilaterais e de nebulosidade da
regulao internacional.
A EVOLUO DO CONCEITO DE SOBERANIA
Antes mesmo de, tautologicamente, consolidar um conceito
de soberania, j na Idade Mdia difundia-se a ideia do Suprema potestas
superiorem non recongoscens (poder supremo que no reconhece outro
acima de si) defendidos por Philippe de Beaumanoir e Marino da Caramanico,
desde o sculo XIII (LO SCHIAVO, 2005, p. 121-125).

O termo rea encontra-se definido no art. 1, 1, da 3 Conveno das Naes Unidas sobre
o direito do mar (1982) que o define como significando o leito do mar, os fundos marinhos, e
o seu subsolo alm dos limites da jurisdio nacional. No entanto, para facilitar a distino
do substantivo da lngua portuguesa, optou-se por sempre graf-la como REA, a fim de
deixar bem destacada sua utilizao como regio sob regime especial.
3

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 61 87, jul./dez. 2015

Andr Panno Beiro

65

O primeiro autor a sistematizar o conceito de soberania , por


muitos, reconhecido como um dos pais da Cincia Poltica: Jean Bodin. Em
sua obra Les six livres de la republique (Os Seis livros da Repblica), publicada
em 1576, ele apresenta a soberania como um poder perptuo e ilimitado, ou
seja, um poder que tem como nicas limitaes a lei divina e a lei natural.
A soberania , para ele, absoluta dentro dos limites estabelecidos por essas
leis ( BORIN, 2011, p. 199 ). O poder absoluto, de Bodin, est ligado
sua crena na necessidade de concentrar o poder totalmente nas mos do
governante; o poder soberano s existe quando o povo se despoja do seu
poder soberano e o transfere inteiramente ao governante (Summa in cives
ac subditos legibusque soluta potestas). Para esse autor, o poder conferido ao
soberano o reflexo do poder divino, e, assim, os sditos devem obedincia
ao seu soberano.
Thomas Hobbes, em sentido prximo, justifica o exerccio da
soberania pelo grande e mitolgico Estado (Leviat) a quem o povo
transfere o poder em prol do bem comum. Tambm defende a concentrao
do poder na mo do soberano, como ente que serve ao povo para defender
seus interesses.
Obviamente, muito se evoluiu desde ento, embora, a raiz primeira
da definio, ainda seja unssona o carter absoluto associado ao conceito
atribudo. J no fervilhar das ideias do iluminismo, Jean-Jaques Rousseau
apresenta a soberania cuja titularidade seria transferida ao povo, entendido
como corpo poltico ou sociedade de cidados. A soberania inalienvel
e indivisvel e deve ser exercida pela vontade geral, denominada por
soberania popular (ROUSSEAU, 1762, p. 37). Ou seja, o conceito alm de
manter sua caracterstica absoluta, acrescenta, em sua gnese, que ela
emana do povo.
Os contratualistas passaram ento a analisar a sistematizao
da soberania no mundo da normatizao. No entanto, essa tarefa no era
fcil. Afinal, seriam as normas que criam poderes ou o poder que cria as
normas? Ou seriam normas superiores que fundamentam a validade das
inferiores? Isso caracterizaria o que a Teoria do Direito encara como um
pseudoconceito ou uma categoria antijurdica (VON LISZT, 1888), em que
a norma inferior nega a superior e vice-versa. Ou seja, h a presuno de
uma antinomia irredutvel entre soberania e direito. Kelsen, em seu ensaio
sobre soberania, de 1920, j vislumbra a necessidade de ser refundada sua
conceituao, ao afirmar que seu ethos deve ser radicalmente mudado.
essa a revoluo da conscincia cultural da qual necessitamos em primeiro
lugar (KESEN, 1989, p 469).
R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 61 87, jul./dez. 2015

66

DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

No entanto, exatamente a partir da teoria do direito que, no


alvorecer do sculo XX, surge o entendimento da soberania sob dois
prismas distintos: o interno e o externo. A interna, mediante a consolidao
dos Estados constitucionalmente construdos, em que a soberania deve ser
exercida mediante sua subordinao lei. A externa, passando a decorrer
da ordem internacional, seja ela formal ou tcita. Ou seja, os Estados devem
se relacionar tendo como faris norteadores o costume internacional e o
direito das gentes (at ento).
Esse o incio do declnio do entendimento conceitual da
soberania absoluta originalmente defendida. Ou seja, se no mbito
interno ela passa a ser amparada pela diviso de poderes (na maioria dos
Estados constitucionais), seja pelo princpio da legalidade ou dos direitos
fundamentais; no mbito externo, ela tambm encontrava restries, at
mesmo ao direito guerra e ao estado de natureza hobbesiano entre as
naes.
Esses preceitos limitadores permanecem codificados at hoje no
esteio interno dos Estados. O conceito de potestas absoluta internalizado
nas cartas constitucionais de vrias formas. Por exemplo, a constituio
italiana prev em seu art. 1 - a soberania pertence ao povo-, a
constituio portuguesa incorpora em seu art. 3 que A soberania, una e
indivisvel, reside no povo, que a exerce segundo as formas previstas na
Constituio... e, a Constituio brasileira, de 1988, tambm o mantm
explcito no art. 14 A soberania popular ser exercida pelo sufrgio
universal.
o modelo do estado de direito aperfeioa-se e completa-se
no modelo do estado constitucional de direito, e a soberania
interna como potestas absoluta, j no existindo nenhum
poder absoluto, mas sendo todos os poderes subordinados
ao direito, se dissolve definitivamente. A bem da verdade,
as constituies continuam falando em soberania popular;
porm, isso no passa de uma simples homenagem
verbal ao carter democrtico-representativo dos atuais
ordenamentos. (...) Logo, nem mesmo o povo soberano no
antigo sentido de superiorem non recognoscens ou de legibus
solutus (FERRAJOLI, 2002, p. 33).

No mbito externo, a evoluo das restries ao conceito original


absoluto de soberania, tambm decorre, inicialmente, de uma abordagem

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dos precursores do direito internacional. Francisco de Vitoria chega


a conceber a universalis respublica das gentes (1984, p. 278), mas ainda
decorrente de viso mais jusnaturalista, em que o poder deriva de direitos
divinos, mas j profetizando alguma forma de superviso supranacional.
no sculo XVII que o modelo vitoriano perde fora, com a consolidao
dos Estados nacionais. A discusso prossegue sobre a licitude (ou no) da
guerra justa (com seu precursor Hugo Grotius) que lana os conceitos do
jus ad bellum (direito guerra) e do jus in bello (direito da guerra).
Ainda a teoria do direito (internacional) que protagoniza
a discusso da soberania externa. Primeiro pela teoria Monista,
protagonizada por Hegel, prevendo que so as normas estatais que
regulam a relao entre Estados. A seguir, Tripel advoga pela teoria
dualista, prevendo uma coexistncia de direitos estatais e do direito
internacional para alcanar, no inicio do sculo XX, uma nova vertente
monista (Kelsen) defendendo uma unidade do direito com primado do
Direito Internacional sobre o estatal (TRINDADE, 2002). No entanto, como
j dito, o conceito de soberania supera a viso jurdica do termo, tendo-se
tornado clebre a sucinta conceituao de soberania de Carl Schmitt, que
dissonante da viso jurdica e mais ligada discusso do poder afirma
que soberano no quem dita a regra, mas quem diz qual a exceo
mesma (AGAMBEN, 2004, p. 131).
Em resumo, a linha do tempo da idade contempornea demonstra
relativa limitao da soberania interna, em decorrncia da consolidao do
direito estatal, enquanto h um engrandecimento da soberania externa, em
particular, nos cem anos de consolidao, na Europa, do estado de direito e
da democracia (entre a metade do sculo XIX metade do sculo XX).
As grandes guerras mundiais servem muito reflexo da
soberania externa. Aps a primeira delas, surge a primeira iniciativa
de limitao internacional da soberania estatal (externa) com a Liga das
Naes (LN) que, entretanto, no se mostrou efetiva pelo esvaziamento da
aderncia das principais potncias mundiais.
aps a segunda guerra mundial (1945), que essa tentativa
ganha maior envergadura. Com o surgimento da Organizao das Naes
Unidas (ONU), como organismo internacional (interestatal) com propsito
primeiro de manter a paz e a segurana internacional (ONU, art. 1, 1),
que a soberania externa passa a sofrer de condicionantes ultraestatais o
imperativo da paz e preservao dos direitos humanos , pensamento
defendido por Luigi Ferrajoli (2002, p. 39-40).

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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

Isso posto, a partir da segunda metade do sculo XX, h um


coincidente esvaziamento do conceito de soberania como potestas absoluta
tanto no mbito interno quanto no externo. No entanto, essa breve reviso
histrica da evoluo do conceito abre duas vertentes de aprofundamento
interna e externa sendo que, para o propsito do presente trabalho,
optou-se por apenas seguir a abordagem da soberania externa, dado que
ela que se torna varivel condicionante da relao entre Estados no mar.
A EVOLUO DA SOBERANIA EXTERNA, A PARTIR DO
POTESTAS ABSOLUTA
Os juristas advogam que a consolidao do jus cogens surge como
premissa vinculativa para todos os Estados que aceitam pactuar em um
organismo interestatal, que nasce exatamente para apaziguar iniciativas
hobbesianas do estado de natureza entre Estados, no mais entre os
homens, como proposto pelo terico poltico. Mais que isso, eles defendem
que o engrandecimento do direito internacional torna sujeitos desse
direito, no apenas os Estados, mas tambm os povos e os indivduos per
se (TRINDADE, 2006).
No entanto, a legitimao desse sistema de soberanias desiguais
e de relaes assimtricas entre Estados ricos e pobres, fortes e fracos
(em especial, no uso da fora e de fatores econmicos) com fundamento
no direito, no serve aos mais fortes que se veriam limitados pela fora
do direito. Alguns at advogaram pela crise do Estado-nao pela
transferncia crescente de soberania a rgos extra-estatais ou mesmo
supra-estatais e a noo de relativizao da soberania, nascida mesmo antes
da ONU (NOVAES, 2003, p. 111). A primeira teoria da Soberania relativa
identificada foi de Nini que previa uma rejeio clssica ideia de Estados
somente como sujeitos de direito internacional. O resultado dessa teoria
seria que o Estado, uma vez desprovido desse status exclusivo de sujeito
internacional, tambm perderia definitivamente sua soberania absoluta. A
segunda, e provavelmente a mais proeminente teoria da soberania relativa,
pressupe que a conceituao originria de soberania no mais estaria de
acordo com o desenvolvimento do direito internacional e que necessitaria,
portanto, de ser totalmente discarded or modified to new international
realities through a process of relativisation (FASSBENDER, 2003, p. 115).
Aos poucos, essa relativizao da soberania ganhou fora na
doutrina internacional.

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Mesmo que o entendimento tradicional da soberania


ainda se concentra principalmente sobre a independncia,
a definio de soberania como um conceito absoluto de
liberdade ilimitada e autoridade questionada. Membros
tm vindo a perceber que existe uma necessidade para
cooperao, a fim de atingir o avano de objetivos da
comunidade e que todos os membros da comunidade
internacional devero ter em conta os interesses legtimos
dos outros membros no exerccio das suas soberanias (
FASSBENDER, 2003, p. 63-64 )

Ou, ainda:
No estamos pensando de forma alguma num improvvel e
indesejvel governo mundial. Mas simplesmente, pensamos
na perspectiva, indicada por Kelsen, em seu livro A paz
atravs do direito, de uma limitao efetiva da soberania dos
Estados por meio da introduo de garantias jurisdicionais
contra as violaes da paz, externamente, e dos direitos
humanos, internamente (FARRAJOLI, 2002, p. 54).

Ou seja, passa-se a advogar por uma soberania relativa que, por


princpio, um desvirtuamento radical do timo do prprio termo, nascido
para identificar algo que estivesse acima de qualquer outro poder. No
entanto, a discusso no se d sobre questes do lcus do exerccio dessa
soberania e sim do ponto de vista filosfico sobre ela. Independentemente
do lugar onde ocorresse, a soberania estatal estaria relativizada, ou por
fora do direito internacional (para os juristas mais puritanos) ou pela
nova ordem mundial de cooperao e novos valores universais (como o
imperativo da paz e dos direitos humanos).
Uma vez que o sentido conotativo do termo ganhou entendimento
completamente dissonante de sua origem, novas formas de delimitao
terminolgica da soberania tambm comearam a se difundir, como o de
soberania compartilhada. Tese defendida, por exemplo, por Stephen D.
Krasner, diretor do Center on Democracy, Development, and The Rule of
Law Stanford Institute on International Studies, em seu renomado estudo
Sharing sovereignty: new institutions for collapsed and failing States, de
2004.
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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

O compartilhamento de soberania, no entendimento majoritrio


daqueles que o advogam, carrega consigo uma ntida relao como lcus
do seu exerccio, ou seja, no entendido para qualquer situao, mas em
especial para lugares que, por princpio, estariam sujeitos a apenas uma
soberania (absoluta). Esses lugares, em determinadas circunstncias,
passariam a estar sujeitos a mais de um poder local (seja de outro Estado,
ou mesmo de Organismo Internacional). Alguns casos clssicos foram
admitidos na sociedade internacional, como, por exemplo, as questes dos
protetorados ou de Estados sob sistemas anmalos, como o Principado
de Mnaco ou a Repblica de San Marino. No entanto, esses casos partem
de um pressuposto, ainda que questionvel, da autonomia desses lugares
em aceitarem esse compartilhamento.
A discusso proposta, por exemplo, por Krasner, traz novos
contornos. Para ele, The fundamental rules of conventional sovereignty
recognition of juridically independent territorial entities and nonintervention in the internal affairs of other states although frequently
violated in practice, have rarely been challenged in principle. (KRASNER,
2004, p. 5). Ou seja, permeia a discusso da soberania compartilhada at
mesmo independentemente da vontade do ente soberano que, por princpio,
deveria exerc-la, trazendo os casos em que a questionvel interveno
externa se mostra presente, com ou sem o aval da sociedade internacional.
Assim, procurou-se demonstrar que, de fato, o conceito original da
soberania como potestas absoluta parece relegado ao passado. Farrajoli lana
como variveis condicionantes essa soberania externa o imperativo da
paz e os direitos humanos, ps-advento da ONU, por considerar tais
questes como parte do jus cogens a ser, obrigatoriamente, considerado por
todas as naes no exerccio de sua soberania externa. Poder-se-a dizer que
o sculo XXI tambm introduz uma nova e terceira varivel condicionante
que a questo ambiental. Desde esforos quase universais simbolizados
pelas Convenes Eco-1992 ou Rio+20, a gesto sustentvel do planeta
estaria se tornando tambm uma dessas condicionantes irrefutveis. Pouco
se pode esperar que um Estado, exercendo seu direito soberano, afronte
deliberadamente o bom uso do meio ambiente internacional sem uma
resposta contundente da comunidade internacional4.

Aqui entendida como sendo no apenas a sociedade dos Estados nacionais ou mesmo de
Organizaes Internacionais, mas tambm de Organizaes No governamentais, da Opinio
Pblica e mesmo dos indivduos.
4

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Ou seja, o conceito de soberania, mais que por mera discusso


jurdica, em especial a partir do sculo XX, muito foi mitigado pela discusso
da relao de poder e da teoria de Relaes Internacionais.
A SOBER A N I A NO M A R
A aceitao internacional do mar5 como res comunis, originalmente
defendido por Grotius, h muito j est restrita s reflexes histricas e
retricas. bem verdade que, esse mesmo mar, cobrindo mais de 70% da
superfcie terrestre, foi palco de muitas crises, disputas e guerras, mas foi
a regio mais tardiamente regulada pela nova onda internacionalista pssegunda guerra. Somente em 1958 foi possvel uma primeira tentativa
de regulao desses espaos, com a Primeira Conferncia Internacional
sobre o Direito do Mar. Poucos resultados que pudessem ser considerados
universalizados saram dessa tentativa. Em 1960, nova Conferncia foi
realizada, mas, novamente foi quase incua quanto aos resultados concretos
e internacionalmente aceitos.
Em 1973, uma terceira Conferncia foi iniciada. Somente em 10 de
dezembro de 1982 possvel a assinatura da Conveno das Naes Unidas
sobre o Direito do Mar, em Montego bay, na Jamaica. Essa conveno, em
que pese tenha esperado mais de dez anos para atingir o nmero mnimo
de adeses para sua entrada em vigor, hoje, certamente, um dos principais
marcos regulatrios internacionais e possvel de ser entendida como
praticamente universal6, dado o nmero de Estados-parte (mais de 165, de
uma representao na ONU, por exemplo, de cerca de 190 Estados-membros).
No entanto, h de se considerar que a questo da soberania no
mar assunto eminentemente ligado ao exerccio do poder e que o contexto
histrico de elaborao da referida conveno (1973-1982) era bastante tenso
em funo da concomitncia com o perodo da chamada guerra fria entre
Mar aqui entendido em sentido lato sensu, considerando todas as partes do globo
permanentemente cobertas pela massa lquida ocenica, desconsiderando apenas as
chamadas guas interiores previstas na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do
Mar (CNDUM), de 1982, art. 8.
6
Alguma discusso persiste sobre o reconhecimento da universalidade da Conveno sob o
argumento que a maior potncia militar, econmica e martima, desde sua entrada em vigor,
que so os Estados Unidos da Amrica (EUA), no sendo parte ratificadora dela, redundariam
em esvaziamento de sua legitimidade. No entanto, considera-se que, a despeito do nopertencimento formal dos EUA na Conveno, seus documentos formais condicionantes
sempre consideram o cumprimento do previsto na Conveno. Assim, considera-se que se
pode afirmar o carter universal da Conveno.
5

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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

polos opostos capitaneados, por um lado pelos Estados Unidos da Amrica


(EUA) e do outro, pela Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS)
e suas respectivas reas de influncia. Assim sendo, era de se esperar que,
objetivando uma terceira tentativa de regulao do mar, fossem evitadas
incluses de pontos que afrontassem diretamente os interesses de algum
desses polos. Logo, pode-se dizer que o esprito da lei dessa conveno,
no era o de disciplinar o uso do poder no mar, mas o uso pacfico do mar7.
Ainda assim, a codificao da soberania teve destaque especial na
regulao dos mares da Conveno. J no prembulo, ela deixa transparecer
o esprito da lei em contemporizar diversos interesses antagnicos.
Reconhecendo a convenincia de estabelecer por meio desta
Conveno, com a devida considerao pela soberania
de todos os Estados, uma ordem jurdica para os mares
e oceanos que facilite as comunicaes internacionais e
promova os usos pacficos dos mares e oceanos, [...] (BRASIL,
1995, grifo nosso)8.

Logo no artigo 2 da Conveno, ela j procura abordar qual o


enfoque dado questo de soberania ao longo do texto convencional: A
soberania do Estado costeiro estende-se alm do seu territrio e das suas
guas interiores (...) a uma zona de mar adjacente designada pelo nome de
mar territorial (BRASIL, 1995). Note-se que a opo do texto no foi de
discutir a soberania em razo da matria (ratione materiae) ou mesmo em
razo de quem est sob ela (ratione personae em razo da pessoa), mas sim,
tendo como critrio primeiro, a razo do lugar (ratione locci) (TANAKA, 2012,
p. 8). Mais que isso, esse artigo j deixa transparecer juzo de valor distintivo
da soberania em terras emersas (o territrio e as guas interiores a este) e
o mar territorial. Caso o entendimento dos convencionais fosse que o mar
territorial seria parte integrante dos territrios no haveria necessidade de
destacar o mar territorial para o exerccio dessa soberania.
Para maior aprofundamento sobre o animus de elaborao da Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar ver: BEIRO, A. P. Segurana do mar: que segurana? e
LONGO, A.R. O debate em busca do consenso as negociaes para os termos finais da
Conveno da Jamaica, In: BEIRO, A. P.; PEREIRA, A.C.A., Reflexes sobre a Conveno
do Direito do Mar. Braslia: FUNAG, 2014. (Coleo Relaes Internacionais). Disponvel em:
<http://funag.gov.br/loja/download/1091-Convencao_do_Direito_do_Mar.pdf>.
8
Em que pese o texto oficial da Conveno tenha sido redigido nas lnguas oficiais da
ONU, que no incluem o portugus, optou-se por utilizar como fonte a verso em lngua
portuguesa, que a oficial no Brasil, por ter internalizado a Conveno por meio de DecretoLei. Tal opo deu-se em funo de se considerar que, para o propsito do presente estudo,
no h discrepncias de traduo que possam suscitar dvidas.
7

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Da leitura dos artigos subsequentes que se depreende a razo da


distino. Efetivamente, no territrio terrestre, guas interiores e mesmo
no espao sobrejacente, por exemplo, nenhum estrangeiro pode adentrar
sem a formal anuncia prvia do Estado soberano; j no mar territorial,
ainda que o art. 2 lhe seja garantida a soberania, h excees a esse
exerccio como no caso da passagem inocente prevista no artigo 17 da
Conveno (Salvo disposio em contrrio da presente Conveno, os
navios de qualquer Estado, costeiro ou sem litoral, gozaro do direito de
passagem inofensiva9 pelo mar territorial)(BRASIL, 1995).
A diviso do mar adjacente s costas dos Estados, que a Conveno
prev, j incorpora novas formas de encarar a soberania. Por exemplo,
na Zona Contgua (art. 33), j no h citao expressa soberania, mas
somente a previso de medidas de fiscalizao necessrias, o que, per
se, j deixa claro a previso de algum grau de jurisdio do estado costeiro
sobre essa rea, mas no todos. No entanto, essa Zona faz parte integrante
da Zona Econmica Exclusiva (ZEE) que se inicia, alm do mar territorial
e a este adjacente, at o limite mximo de 200 milhas martimas, a partir
da linha de base a partir da qual se mede a largura do mar territorial (art.
55 e 57).
Para a ZEE, a Conveno preconiza regime jurdico especfico
[...], segundo o qual os direitos e jurisdio do Estado costeiro e os direitos
e liberdades dos demais Estados so regidos [...] (art. 55). Logo, deixa
explcita a inteno de discriminar qual deve ser o entendimento da
soberania do Estado costeiro nessa rea martima. Diz o artigo 56:
Direitos, jurisdio e deveres do Estado costeiro na zona
econmica exclusiva
1. Na zona econmica exclusiva, o Estado costeiro tem:
a) direitos de soberania para fins de explorao e
aproveitamento, conservao e gesto dos recursos naturais,
vivos ou no vivos das guas sobrejacentes ao leito do mar,
do leito do mar e seu subsolo, e no que se refere a outras
atividades com vista explorao e aproveitamento da zona
para fins econmicos, como a produo de energia a partir
da gua, das correntes e dos ventos; (...)

A traduo oficial considerou, para o Brasil, em seu uso interno, o termo passagem
inocente em vez de passagem inofensiva.
9

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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

c) jurisdio, de conformidade com as disposies


pertinentes da presente Conveno, no que se refere a:
i) colocao e utilizao de ilhas artificiais, instalaes e
estruturas;
ii) investigao cientfica marinha;
iii) proteo e preservao do meio marinho;
2. No exerccio dos seus direitos e no cumprimento dos
seus deveres na zona econmica exclusiva nos termos da
presente Conveno, o Estado costeiro ter em devida conta
os direitos e deveres dos outros Estados e agir de forma
compatvel com as disposies da presente Conveno [...]
(grifo nosso) (BRASIL, 1995).

Note-se que a Conveno fez uso da expresso direitos de


soberania, o que confere inovador conceito em textos convencionais.
Na realidade, sua origem conceitual remonta a instrumento anterior.
Ao limitar a soberania estatal ratione materiae, o princpio da Soberania
Permanente sobre os Recursos Naturais j fora previsto na Resoluo n
1803 (XVII), de 1962, da Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU).
Pouco depois, a mesma AGNU aprovou a Res. N 2016 (XXVII), em 1972,
versando sobre a Soberania Permanente sobre os Recursos Naturais dos
Pases em Desenvolvimento que, em seu art. 3, preconiza os direitos
soberanos sobre os recursos naturais existentes no leito, no subsolo e nas
guas sobrejacentes de certos espaos marinhos. Ou seja, mesmo antes
de instituda a Terceira Conferncia sobre o Direito do Mar (em 1973) e
que daria consubstanciao Conveno que at hoje vigora, j houve
sinalizao do lanamento conceitual dos Direitos de Soberania.
A discusso quanto limitao conceitual dessa expresso teve
forte repercusso, em especial no mundo jurdico. Podem-se citar nomes
como Nico Shrijver, Yoshifumi Tanaka, Ken Booth, Petros Liacouras, James
Kraska, dentre outros autores internacionais. No mbito nacional, tal
ponto tambm fora exaustivamente debatido por juristas como Celso de
Albuquerque Mello e Adherbal Meira Mattos. Os pontos de vista possuem
peculiaridades distintas entre eles, mas todos chegam a um consenso que,
a expresso direitos de soberania restritiva ao conceito original do
potestas absoluta inicialmente associado ao termo soberania. Alguns chegam
mesmo a renomear os direitos de soberania em poderes de soberania,
como o jurista portugus Fernando L. Bastos.
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Andr Panno Beiro

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A ordem jurdica destinada a regular os usos dos oceanos


tem por pressuposto bsico a ideia de que estes no implicam
uma apropriao dos espaos martimos pelos Estados,
em particular pelos Estados costeiros. Nestes termos, com
a excepo das guas interiores, o reconhecimento de e
de soberania, de poderes de soberania e de poderes
de jurisdio aos Estados costeiros relativamente aos
espaos martimos no implica a atribuio a estes Estados
de poderes exclusivos sobre esses espaos. Com efeito, o
exerccio de poderes por parte dos Estados costeiros deve
ter em considerao os outros usos dos oceanos que so
reconhecidos simultaneamente a todos os outros Estados.
(BASTOS, 2013, p. 6).

Se alguns advogam pela atribuio da soberania relativa, outros


optam por caminhos distintos. Em efeito, o texto convencional, derivado
do artigo supracitado (art. 56, 1) seguiu a opo do direito positivo e
objetivo; ou seja, enumerou quais seriam esses direitos. Todos guardam
estreita relao com finalidades econmicas e de gerao de renda para
os Estados costeiros, reforando o resguardado pelas duas resolues da
Assembleia Geral precedentes Conveno e supramencionadas.
Ou seja, a ideia que a Conveno deixou perpassar ao longo de seu
texto, buscou consolidar a ideia de relativizao da jurisdio do Estado
Costeiro, medida que se afasta de seu territrio.
Na medida que o limite das guas se estende para longe da
linha de base, os direitos dos Estados costeiros sobre as guas
vo se tornando mais flexveis em relao soberania
para explorao e gesto sobre recursos vivos, no vivos,
fiscalizao e investigao cientfica marinha nas guas sob
jurisdio nacional (MORE, 2013, p. 90)

Mais que isso, o artigo tem ainda a preocupao em limitar esse


exerccio de direitos tendo (note-se, impositivo no verbo) que levar
em devida conta (due regard no original, em ingls) os direitos e deveres
dos outros Estados e agir de forma compatvel com as disposies da
presente Conveno (art. 56, 2). E a Conveno, em outros dispositivos,
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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

atribui vrios desses direitos de outros Estados, como: para o exerccio


da liberdade de navegao, de sobrevoo e para instalao de cabos e dutos
submarinos nesse espao martimo. O uso da expresso due regard (em
devida conta) afasta a exclusividade de jurisdio do Estado costeiro e refora
o carter limitador da soberania.
No entanto, considera-se que dizer que, dentre os conceitos da
evoluo do termo discutido anteriormente, considerar que o melhor seria
o de soberania relativa no parece adequado. A soberania nesses espaos
no foi relativizada pela co-participao de soberanias supra-estatais ou
de Organismos Internacionais como fora apresentado. Na realidade ela
convive com pequenas parcelas de soberania de iguais, ou seja, de outros
Estados. Assim, optou-se, nesse estudo, pela conceituao atribuda por
Adherbal Meira Mattos, que at mesmo para evitar a discusso terica sobre
a soberania, no se tratava do real exerccio da soberania, mas, de uma
soberania funcional (econmica) sobre os recursos renovveis ou no das
guas, do leito e do subsolo dessa faixa equrea delimitada em 200 milhas
(grifo nosso) (MATTOS, 1996, p. 32). Ou seja, atribui novo termo para uma
realidade nova, em um mesmo lugar, a limitao soberania d-se ratione
materiae, tratando-se assim do que Tanaka chama como rea suis generis do
planeta (TANAKA, 2012, p. 127) que buscou conciliar dois princpios gerais
do direito do mar: a liberdade de navegao, de origem j consuetudinria
entre os povos, e o direito explorao econmica dos Estados costeiros, mais
recente, mas tambm crescentemente aceito pela sociedade dos Estados.
Se a ZEE parece ser a rea martima mais controversa, passemos
ento ao Alto Mar. Ou seja, coluna dgua alm da ZEE, como previsto no
art. 86 da Conveno:
As disposies da presente Parte aplicam-se a todas as partes
do mar no includas na zona econmica exclusiva, no mar
territorial ou nas guas interiores de um Estado, nem nas
guas arquiplgicas de um Estado arquiplago. O presente
artigo no implica limitao alguma das liberdades de que
gozam todos os Estados na zona econmica exclusiva de
conformidade com o artigo 58.

J no artigo subsequente, que versa sobre a liberdade do alto mar


e que busca consolidar o referido princpio da liberdade de navegao, em
seu item 2, novamente, h a explicita citao de que as liberdade exercidas
por todos os Estados devem ter em devida conta os interesses de outros
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77

Estados e os direitos relativos s atividades na rea previstos na presente


Conveno. Ou seja, deixa claro que coexistem situaes diversas para a
coluna dgua e o espao areo sobrejacente e o leito e subsolo dessa regio,
chamado na Conveno de rea10.
O art. 88 (O alto mar ser utilizado para fins pacficos.) refora o
afirmado por Ferrajoli sobre a prevalncia, a partir da segunda metade do
sculo XX, da varivel limitadora da soberania externa, que o imperativo
da paz. Mas no artigo seguinte que vem a abordagem sobre a soberania
nessa parcela do mar:
ARTIGO 89
Ilegitimidade das reivindicaes de soberania sobre o alto
mar
Nenhum Estado pode legitimamente pretender submeter
qualquer parte do alto mar sua soberania.

Portanto, parece clara a plena vedao de qualquer exerccio de


soberania nessa rea, independentemente de sua conceituao como potestas
absolutae ou soberania relativa, compartilhada, ou mesmo funcional. O texto,
simples e direto, parece afastar toda e qualquer reivindicao nesse sentido.
No entanto, sob essa coluna dgua, podem existir regimes
especficos, tambm convencionados para o leito e subsolo dessa regio
martima. Na poro mais prxima aos Estados costeiros, a Conveno
detalhista em prever possibilidades de ampliar os direitos desses Estados
sobre a chamada Plataforma Continental Estendida. O texto convencional
especialmente tcnico na enumerao de critrios eletivos e restritivos para
o pleno exerccio desse direito pelos Estados costeiros e foge ao escopo desse
estudo, aprofundar a discusso sobre tais procedimentos11. Considerando,
apenas de forma simplista, que essa extenso possa ir at distncia de 350

O texto oficial do Decreto atribui o uso do termo rea. No entanto, como sua redao pode
implicar em entendimentos diversos quando utilizado lato senso, doravante, no presente
trabalho, optou-se por se referir a esse conceito especfico previsto da Conveno com a grafia
REA.
11
Para maior aprofundamento sobre os critrios e procedimentos para submisso e aprovao
de Plataformas Continentais Estendidas sugere-se ver: MORE, Rodrigo F. O regime jurdico
do mar: a regulao das guas e plataforma continental no Brasil. Revista da Escola de Guerra
Naval (Ed. portugus), v. 19, p. 81-111, 2013. Ou ainda, KUNOY, Bjrn. The Admissibility of a
Plea to an International Adjudicative Forum to Delimit the Outer Continental Shelf Prior to the
Adoption of Final Recommendations by the Commission on the Limits of the Continental Shelf
In: The International Journal of Marine and Coastal Law 25 (2010) 237270.
10

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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

milhas martimas da linha de base, j incorpora o leito e subsolo (art. 76)


de mais 150 milhas do que seria do regime da REA (podendo ser menor,
conforme requisitos especficos).
Em relao ao exerccio de soberania nessa rea da REA, os artigos
77, 1 e 78,1 procuram esclarecer a questo:
ARTIGO 77
Direitos do Estado costeiro sobre a plataforma continental
1. O Estado costeiro exerce direitos de soberania sobre
a plataforma continental para efeitos de explorao e
aproveitamento dos seus recursos naturais.
[...]
ARTIGO 78
Regime jurdico das guas e do espao areo sobrejacentes e
direitos e liberdades de outros Estados
1. Os direitos do Estado costeiro sobre a plataforma
continental no afetam o regime jurdico das guas
sobrejacentes ou do espao areo acima dessas guas.

Ou seja, h nova remisso ao conceito de direitos de soberania, j


comentado, o que confere direitos aos Estados costeiros que as possurem
de forma similar ao previsto para a ZEE, mas a coluna dgua sobrejacente
e o espao areo gozam de mais liberdades que as da ZEE, so claramente
amparados pela negao de soberania preconizada no art. 89.
Afastando-se mais ainda das costas, ou seja, passando
exclusivamente poro martima que no pertence nem s ZEE e nem
s Plataformas Continentais Estendidas de qualquer Estado Costeiro, a
Conveno tambm procura esclarecer. Em relao coluna dgua, e todos
os recursos nela existentes, e ao espao areo sobrejacente, esto plenamente
amparados pelo regime do alto mar. Em relao REA, que inclui todos
os recursos minerais slidos, lquidos ou gasosos no leito do mar ou no seu
subsolo, incluindo os ndulos polimetlicos (art. 133) a Conveno incorpora
conceito que, posteriormente, foi abraado por outras diversas esferas
internacionais que o patrimnio comum da humanidade. Somente
sua discusso mereceria estudo especfico, dado seu carter inovador nas
relaes internacionais, mas tangencial ao objetivo deste trabalho.
Basicamente, o conceito busca consolidar que o conjunto de riquezas
advindas dessa poro do planeta no deve ou pode ser apropriado por

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qualquer Estado, pessoa fsica ou jurdica.


Visando salvaguardar esse patrimnio, a Conveno criou rgo
decorrente especfico a Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos
(International Seabed Authority ISBA), ou somente Autoridade, como
expresso no art. 137, 2, que a institui.
Em efeito, no que tenha sido conferida soberania Autoridade
para a REA, ela recebeu a outorga internacional de zelar por seu patrimnio,
cabendo a ela autorizar (ou no) quaisquer iniciativas de explorao de seus
recursos, de forma a cumprir o preconizado na Conveno. No deixa de
ser uma expresso de poder, mas bastante distinto do poder soberano
anteriormente abordado.
Ainda assim, para a REA, a Conveno procura explicitar qual
seria o entendimento para a soberania nessa parcela de leito e subsolo. Diz
o art. 137:
ARTIGO 137
Regime jurdico da rea e dos seus recursos
1. Nenhum estado pode reivindicar ou exercer soberania ou
direitos de soberania sobre qualquer parte da rea ou seus
recursos; nenhum Estado ou pessoa fsica ou jurdica pode
apropriar-se de qualquer parte da rea ou dos seus recursos.
No sero reconhecidos tal reivindicao ou exerccio de
soberania ou direitos de soberania nem tal apropriao.
2. Todos os direitos sobre os recursos da rea pertencem
humanidade em geral, em cujo nome, atuar a Autoridade.
Esses recursos so inalienveis. No entanto, os minerais
extrados da rea s podero ser alienados de conformidade
com a presente Parte e com as normas, regulamentos e
procedimentos da Autoridade.
3. Nenhum Estado ou pessoa fsica ou jurdica poder
reivindicar, adquirir ou exercer direitos relativos aos
minerais extrados da rea, a no ser de conformidade com
a presente Parte. De outro modo, no sero reconhecidos tal
reivindicao, aquisio ou exerccio de direitos. (grifo nosso)

Note-se que o texto exclui as duas conceituaes previamente


usadas na prpria Conveno. Nem a soberania (plena), nem mesmo
os direitos de soberania (soberania funcional, de cunho econmico) so
admissveis rea, cabendo Autoridade atuar nessa garantia.
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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

Assim, parece evidente que, pelo prisma jurdico internacional,


seria inconcebvel qualquer ato que transparecesse ato de soberania,
quando exercendo atividades na explorao da REA. No entanto, essa
a discusso que se pretende prosseguir, uma vez que no so raras as
sustentaes estatais buscando legitimar seus interesses no mar sob o
guarda-chuva da soberania.12
SOBERANIA RELATIVA OU SUPERVENINCIA?
Quando da anlise das diversas perspectivas conceituais atribudas
ao termo soberania, procurou-se mostrar que uma das variveis que
implicou na proliferao do termo soberania relativa foi a da partio
de poder a partir do engrandecimento dos Organismos Internacionais, ou
mesmo de Poderes superestatais que redundam no enfraquecimento do
carter absoluto da soberania estatal.
Em relao REA, poder-se-a pensar que, com o advento da
Autoridade, estaramos diante de um dos casos de soberania relativa.
Refuta-se tal possibilidade. O prprio estatuto da Autoridade no lhe
confere tal poder e a Conveno, que lhe d origem, tambm afasta o
exerccio dessa soberania. Logo, em que pese ela tenha o poder de outorgar
a explorao e, eventualmente, a posterior explotao de parte da REA,
ela no possui os instrumentos tpicos de exerccio de soberania (em
especial os diplomticos e o uso da fora). Sequer possui personalidade
jurdica internacional.
No entanto, um dos princpios dos direitos fundamentais que
regem o sistema jurdico nacional e internacional o dos direitos e
deveres. Tal princpio tem origem conceitual mesmo desde o alvorecer
da idade moderna quando se desenvolvem os conceitos de pacto social
e de contrato social. Por eles, os indivduos cedem certa parcela de seus
direitos, passando a terem deveres, em prol de convivncia harmnica em
sociedade. Se tal princpio geral ainda parece vlido, passemos a entender
a questo em relao REA.
Se os Estados, ab initio, no podem postular qualquer forma de
soberania no alto mar e na REA, no entanto, a sociedade internacional
outorga e aceita, quase universalmente, a Conveno das Naes Unidas
Cita-se como exemplo a perspectiva da Indonsia. Ver: CONNELY, Aaron L., Sovereignty
and the Sea: President Joko Widodos Foreign Policy Challenge. Contemporary Southeast
Asia v. 37, n. 1, 2015.
12

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sobre o Direito do Mar e a consequente criao da ISBA, conferindo-lhe


autoridade para permitir determinada explorao em determinada parcela,
mediante certos critrios. Na realidade est transferindo Autoridade o
direito de decidir sobre a questo.
Para explorar a REA, a Conveno prev diversas obrigaes,
destaca-se:
ARTIGO 139
Obrigao de zelar pelo cumprimento e responsabilidade
por danos
1. Os Estados Partes ficam obrigados a zelar por que as
atividades na rea, realizadas quer por Estados Partes, quer
por empresas estatais ou por pessoas fsicas ou jurdicas
que possuam a nacionalidade dos Estados Partes ou se
encontrem sob o controle efetivo desses Estados ou dos
seus nacionais, sejam realizadas de conformidade com a
presente Parte. A mesma obrigao incube s organizaes
internacionais por atividades que realizem na rea.

Ou seja, h clara atribuio de deveres para os Estados parte.


Note-se que, mesmo para os demais enumerados (empresas estatais ou
pessoas jurdicas, singulares ou coletivas) h a presuno da necessidade
do Estado atuando como garantidor da atividade pretendida na REA.
Ainda pelo texto convencional, o artigo 142 passa a citar os direitos e
interesses legtimos dos Estados, reforando a ideia que o real interlocutor
do cumprimento das obrigaes , por excelncia, o Estado que, mediante
sua anuncia, apresenta algum pleito de atuao econmica da REA.
Logo, como dito anteriormente, se so atribudos direitos a
determinados entes (estatais, pblicos ou privados) consequentemente, lhe
so garantidos direitos. Essa a reciprocidade entendida pelo princpio. O
artigo 147, 2 da mesma parte (REA) prev:
ARTIGO 147
Harmonizao das atividades na rea e no meio marinho
[...]
2. As instalaes, utilizadas para a realizao de atividades
na rea, devem estar sujeitas s seguintes condies:
[...]
c) serem estabelecidas zonas de segurana [safety zones,

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DUELO ENTRE NETUNO E LEVIAT

no original] em volta de tais instalaes, com sinais de


navegao apropriados, para garantir a segurana da
navegao e das instalaes. A configurao e localizao
de tais zonas de segurana devem ser tais que no
formem um cordo que impea o acesso lcito dos navios
a determinadas zonas martimas ou a navegao por rotas
martimas internacionais;
d) serem utilizadas exclusivamente para fins pacficos;
e) no terem o estatuto jurdico de ilhas. Estas instalaes
no tm mar territorial prprio e a sua existncia no
afeta a delimitao do mar territorial, da zona econmica
exclusiva ou da plataforma continental. (grifo nosso)

Note-se relativa dicotomia do texto convencional. O


estabelecimento dessas zonas de segurana anlogo ao previsto no
art. 60 para as instalaes crticas instaladas nas ZEE dos Estados (como
no caso das plataformas de prospeco de petrleo). Evidentemente, at
mesmo por princpio, a Conveno ressalta a necessidade da preservao
da liberdade de navegao, e refuta literalmente, quaisquer eventuais
arguies de territorialidade (in fine).
Mas o dever de proteger a instalao parece ser evidente do Estado
garantidor. No seria admissvel pressupor que esse dever o fosse exercido
pela empresa outorgada ou mesmo por pessoa fsica ou jurdica. Sendo o
Estado que tem esse dever e o poder de exerc-lo, como tentar concili-lo
com a discusso pregressa sobre soberania?
Certamente, j se refutou a possibilidade de soberania absoluta,
tambm a relativa ou mesmo de direitos de soberania que so explicitamente
abordados para a Zona Econmica Exclusiva. No entanto, nada impede
que ameaas tanto de acidentes de navegao, quanto mesmo de natureza
conflituosa como, por exemplo, de ataques deliberados de pirataria ou de
terrorismo martimo possam ocorrer nessas instalaes atuando na REA.
Como abrigar a ao deliberada do Estado nessa proteo de direito a ele
outorgado?
Considera-se que se estaria diante de nova situao. Aparentemente,
diversa de todas as anteriormente mencionadas. Para tanto, considera-se
a necessidade de nova conceituao desse tipo de poder-dever do Estado.
A Superviso (ver de cima) poderia adequar-se, mas deixa transparecer
mero aspecto contemplativo, o que afastaria o ponto fundamental da
questo, que a atuao preventiva e repressiva necessria.
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Assim, sugere-se que o tipo de poder decorrente da autorizao


para esse tipo de explorao na REA de Supervenincia. Primeiro,
pela total distino semntica e conceitual da soberania. Superveniente
aquele de vem depois e que acima do anterior. Considera-se que o
tipo de poder decorrente atribudo ao Estado garantidor exatamente
isso: vem depois do reconhecimento pela sociedade internacional da plena
condio de o fazer, pela autorizao concedida pela ISBA, em segundo
lugar, no local dado, deve sobrepor-se ao dos demais, at mesmo pelas
responsabilidades a ele indiretamente atribudas.
No se advoga aqui por expansionismo de tentativa de
territorializao dos mares, discusso bem articulada por Bernard Oxman
(2006, p. 841-844), mas de natural e redundante consequncia que advm
do crescimento dessa inovadora e cada vez mais vivel atividade, do ponto
de vista econmico e do reconhecimento pela sociedade internacional.
CONSI DE R AE S F I NA I S
O dilema mare liberum x mare clausum pode parecer superado
dada sua discusso h vrios sculos. No bem assim. O tema ainda
suscita discusses. Se ainda h correntes tericas e adotadas por Estados
que advogam pela prevalncia da liberdade de navegao, h tambm
correntes que optam por posturas mais restritivas, em determinadas
regies martimas, em prol de direitos e deveres de Estados costeiros.
Por mais que se deseje a delimitao de fronteiras martimas o
mar no tem fronteiras! Pelo menos no sob os mesmos parmetros das
fronteiras terrestres. Em terra, consegue-se estabelecer limites fsicos
que deixam transparente quem exerce poder soberano de cada lado da
fronteira, ressalvadas algumas situaes anmalas. Os espaos martimos
no so da mesma forma. Mais que a argumentao da fluidez das guas
e dos recursos dela que, naturalmente, tendem a ser migratrios, as
restries a esse tipo de limitao geogrfica so decorrentes do princpio
consuetudinrio da liberdade de navegao.
Por isso a translao do conceito de soberania, naturalmente
originrio do poder exercido em terra, de soberania para o mar ainda
carecer de debate continuado que merece apenas consideraes pertinentes
e contributivas ao debate.
Se o entendimento conceitual de soberania evoluiu at mesmo
em terras emersas, partindo de noo absoluta de exerccio de poder, no

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mar, mas ainda precisa se consolidar. O entendimento da soberania como


potestas absoluta passou a ser debatido sob prismas diversos a partir da
consolidao dos Estados nacionais. O exerccio dessa soberania passou a
ser abordado do ponto de vista interno e do ponto de vista externo. Ambos
os vieses passaram a coexistirem com fatores limitadores dessa soberania,
no campo interno pelo advento dos Estados constitucionais, cujo exerccio
do poder subordinado ordem legal e, do ponto de vista externo, o
costume, o direito das gentes e, mais recentemente, o concerto das naes
passou a restringi-lo.
At a primeira metade do sculo XX essas variveis se sobrepujaram.
No entanto, concorda-se com Farrajoli, que a segunda metade do sculo
XX inseriu dois novos fatores limitadores da soberania externa, que foram
o imperativo da paz e o respeito aos direitos humanos. No entanto,
agrega-se que a virada do sculo XX para o sculo XXI inclui novo fator
limitador que o vis da preservao do meio ambiente.
Portanto, se a CNUDM veio consolidar vrias abordagens da
soberania nos mares, tambm veio compor novos parmetros que merecem
reflexo. Afinal, se o Estado, simbolizado por Leviat, preserva vrios
direitos sobre as guas, leito e subsolo, a humanidade, representada pelo
poder supremo de Netuno, tambm tende a regular os limites de atuao
do Estado (ou de seus pertencentes, como no caso de empresas realizando
exploraes na REA).
Este trabalho quis, portanto, agregar alguns pontos a esse
contnuo duelo, que, entretanto permanece em aberto. Por ora, Netuno e
Leviat convivem na mesma arena.
R E F E R NC I A S
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Trabalho realizado em apoio da coordenao de aperfeioamento de pessoal de nvel


superior - CAPES - Edital No 31 / 20013.
13

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Recebido em: 25/08/2015
Aceito em: 09/02/2016

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 61 87, jul./dez. 2015

Beatriz Rodrigues Bessa Mattos, Francisco Eduardo Lemos de Matos e Kai Michael Kenkel

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SEGURANA REGIONAL,
COMUNIDADES EPISTMICAS E
COOPERAO NO ATLNTICO SUL: O
CASO DAS ILHAS FALKLAND/MALVINAS
EM PERSPECTIVA COMPARADA
Beatriz Rodrigues Bessa Mattos
Francisco Eduardo Lemos de Matos
Kai Michael Kenkel
RESU MO
O presente artigo busca contribuir com a literatura analtica
de segurana internacional a partir de um vis construtivista,
por meio da operacionalizao do conceito de comunidades
epistmicas. O trabalho prope-se a explorar o nexo entre
tais comunidades - tendo em vista sua potencial influncia
na criao de expectativas de conduta e mudanas pacficas
nas relaes entre Estados - e as abordagens de segurana
regional. Aps analisar os marcos tericos em questo, o
artigo empenha-se em apresentar brevemente o estudo
de caso da ndia e do Paquisto, cujas hostilidades foram
atenuadas a partir da atuao da comunidade epistmica,
voltada a solucionar desastres naturais provocados pelas
cheias do Rio Indo. Finalmente, o artigo dedica-se a realizar
uma anlise aprofundada do caso das Falklands / Malvinas,
demonstrando o papel de epistmica e cooperao tcnica
R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 89 - 114, jul./dez. 2015

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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

na criao de uma comunidade de segurana no Atlntico


Sul.
Palavras-chave: comunidades de segurana; complexos
regionais de segurana; comunidades epistmicas; Ilhas
Falkland/Malvinas

REGIONAL SECURITY, EPISTEMIC


COMMUNITIES AND COOPERATION
IN THE SOUTH ATLANTIC: THE
FALKLANDS/MALVINAS CASE IN
COMPARATIVE PERSPECTIVE
ABST R AC T
The present article contributes to the constructivist
analytical literature on international security through
a constructivist view through the operationalization
of the concept of epistemic communities. The study
aims to explore the link between these communities
- in view of its potential influence on the creation of
appropriate conduct expectations and peaceful change
in states relations - and regional security approaches.
After analyzing the theoretical approaches in question,
it briefly present the case study of India and Pakistan,
whose hostilities have been alleviated from epistemic
community activities which tried to avoid natural
disasters caused by the floods in Indus River. Finally, the
article realizes a comprehensive analysis of the Falklands/
Malvinas case, demonstrating the role of epistemic and
technical cooperation in the creation of an inclusive
security community in South Atlantic.
Keywords: security communities; regional security
complexes; epistemic communities; Falkland/Malvinas
Islands

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 89 - 114, jul./dez. 2015

Beatriz Rodrigues Bessa Mattos, Francisco Eduardo Lemos de Matos e Kai Michael Kenkel

91

INTRODUO
O presente artigo busca contribuir para a literatura analtica
de segurana internacional sob um vis construtivista, a partir da
operacionalizao do conceito de comunidades epistmicas, explorando
seu nexo com as abordagens de segurana regional.
O artigo possui trs sees. Na primeira parte, apresenta os
elementos centrais da teoria de comunidades de segurana elaborada
por Karl Deutsch e aperfeioada por Emanuel Adler e Michael Barnett,
seguida da teoria dos complexos regionais de segurana, da autoria de
Barry Buzan e Ole Wver. A primeira seo se encerra com a apresentao
do conceito de comunidade epistmica e suas conexes com os fatores
explicativos oferecidos pelos aportes tericos supracitados.
A segunda seo fornece um breve exemplo de superao
de hostilidades e isolamentos polticos, causados por contenciosos
estratgicos, por meio da cooperao em reas no-estratgicos. A partir
da anlise do caso verificado entre ndia e Paquisto, buscou-se evidenciar
o papel das comunidades epistmicas na criao de novas formas de
interao entre ambas as naes, a partir do incentivo a adoo de polticas
coordenadas, com vistas a solucionar problemas comuns.
Na seo final, apresentado o caso das Ilhas Falkland/Malvinas
e o quadro de segurana do Atlntico Sul. Demonstra-se que tanto antes
quanto aps o conflito armado entre a Argentina e o Reino Unido em
1982, houve cooperao extensa entre as partes em rea tcnicas como
pesca, recursos hdricos, e pesquisa oceanogrfica. Ilustra-se, dessa
forma, que a ttica de isolamento das Ilhas pelos governos Kirchner tem
por consequncia o desfecho da intensidade da relao cotidiana entre
a Argentina e as Ilhas, acarretando a diminuio dos valores tidos em
comum, reerguendo um dilema de segurana e pondo em xeque a criao
de uma zona de cooperao no mbito do Atlntico Sul que inclui as
Ilhas. Observa-se, em seu lugar, a criao de uma regio de segurana
entre as naes litorneas da Amrica do Sul, que parecem compartilhar
a percepo acerca da presena britnica no arquiplago como ameaa em
comum.

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 89 - 114, jul./dez. 2015

92

SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

AS T EOR I AS DE SEGU R A NA
COM U N I DADES E PIST M IC AS

R EGIONAL

AS

As teorias das comunidades de segurana e de complexos de


segurana regional fundamentam-se na criao de valores e expectativas de
conduta comuns como produto de interaes regulares entre os atores, de
modo a possibilitar a superao de relaes hostis e do dilema de segurana.
A presente seo explorar as ligaes entre estas teorias e a abordagem
das comunidades epistmicas lanando luzes sobre sua contribuio para a
superao de contenciosos estratgicos.
COM U N I DADES DE SEGU R A NA
Ciente da incapacidade das teorias estratgicas dominantes em
explicar a ausncia de interesses conflitantes e o alto grau de cooperao
entre os Estados do Atlntico aps o fim da Segunda Guerra Mundial,
Karl Deutsch lana, em 1949, a teoria das comunidades de segurana
(DEUTSCH, 1961; DEUTSCH et al., 1961). Deutsch postula a criao de
uma comunidade de valores a partir da promoo do desenvolvimento
econmico e do estmulo a interaes frequentes entre as populaes dos
Estados envolvidos, de forma a criar um esboo de uma identidade social
comum, capaz de promover a paz e possibilitar a superao do dilema de
segurana (ADLER; BARNETT, 1998.).
Em 1998, Emanuel Adler e Michael Barnett desenvolvem, com base
inter alia na obra de Deutsch, uma abordagem atualizada das comunidades
de segurana. Essas seriam caracterizadas pela existncia de atores que
no temem o uso da fora uns contra os outros, tendo em vista relaes
de confiana mtua e a existncia uma identidade comum na criao de
expectativas compartilhadas sobre a possibilidade de mudanas pacficas.
(ADLER; BARNETT, 1998, p. 30)
Tais mudanas poderiam decorrer da existncia de interesses
comuns, conforme ressaltado pelas teorias racionalistas como o neorrealismo
e o neoliberalismo, ou de identidades coletivas, conforme previstas pelas
abordagens sociolgicas e interpretativas. Os autores afirmam, todavia, que,
apesar de ambas as perspectivas serem capazes de prever a preponderncia
de formas de coexistncia pacfica, derivadas da existncia de interesses
imediatos, somente a abordagem interpretativa mostra-se apta a analisar a
transformao das identidades e dos interesses, tendo em vista a dinmica

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das interaes adotadas pelos atores (ADLER; BARNETT, 1998, p. 34). Dessa
forma, o enfoque o surgimento de normas em comum:
Some states are revising the concept of power to include the
ability of a community to defend its values and expectations of
proper behaviour against an external threat and to attract
new states with ideas that convey a sense of national security
and material progress (ADLER; BARNETT, 1998, p. 4, grifo
nosso).

Adler e Barnett analisam a formao das comunidades de segurana


a partir de trs pilares distintos, porm, interconectados:
1) fatores endgenos ou exgenos que possibilitam a aproximao
entre as unidades, podendo ser uma ameaa externa comum, desenvolvimento
tecnolgico, novas interpretaes da realidade social ou transformaes de
origem econmica, social ou demogrfica capazes de induzir os atores a
criarem polticas coordenadas e, consequentemente, um contexto propcio
a interaes mais frequentes; 2) modificao na forma como os autores se
identificam e interagem, por meio de categorias estruturais, definidas em
termos de poder e conhecimento, e de processos como aprendizado social,
transaes e organizaes internacionais e, finalmente, 3) as condies
necessrias para a expectativa de mudanas pacficas, definidas como
a criao de confiana mtua e de uma identidade coletiva (ADLER;
BARNETT, 1998, p. 38-48).
As interaes sociais frequentes constituem-se como elemento
fundamental no processo de construo de uma identidade compartilhada.
Por meio da comunicao, entendido como o fator motriz das relaes, tais
identificaes so construdas mutuamente e originam a possibilidade
de compartilhamento de valores e normas (ADLER; BARNETT, 1998).
Communication alone enables a group to think together, to see together,
and to act together (ADLER; BARNETT, 1998, p. 7). Tais relaes sociais
so percebidas nas mais variadas formas em reas como comrcio, esporte,
turismo, migrao e educao, por exemplo (ADLER; BARNETT, 1998).
Essas possibilidades de cooperao, que se do em nvel do indivduo,
seja ele parte da elite ou no, modificam as relaes dos Estados em certa
medida, acarretando um novo tipo de compreenso entre os entes polticos,
possibilitando, por conseguinte, o compartilhamento de valores e normas.

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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

COMPLEXOS DE SEGURANA
O conceito de complexos de segurana foi introduzido por Barry
Buzan em 1983, sendo reformulada junto com Ole Wver em 2003 com vistas
a possibilitar um enfoque menos estadocntrico (BUZAN; WVER, 2003,
p. 44). A partir de ento, os complexos regionais de segurana passaram a
ser definidos como a set of units whose major processes of securitization,
desecuritization, or both, are so interlinked that their security problems
cannot reasonably be analysed or resolved apart from one another (BUZAN;
WVER; DE WILDE, 1998, p. 201).
Ressalta-se que a Escola de Copenhagen acaba por produzir uma
transformao significativa nos estudos da segurana, tendo em vista o
domnio de paradigmas positivistas nesse campo de saber. Ao introduzirem
o conceito de securitizao, os autores indicam que as ameaas no se
configuram como uma realidade objetiva, mas como produto de construes
sociais. A segurana compreendida, por conseguinte, como uma forma
potencializada de politizao, desencadeada a partir de uma competio
semntica, em que representantes de setores polticos diversos empenham-se
na luta para conferir a questes distintas o status de ameaa e, logo, tratamento
diferenciado em relao s questes ordinrias de agenda poltica.
A despeito das evidentes razes construtivistas da Escola de
Copenhagen, a Teoria dos Complexos de Segurana Regionais, conforme
delineada por Buzan e Wver, contempla, tambm, pressupostos neorrealistas
medida que analisa tais complexos como produto da estrutura anrquica,
das consequncias inerentes formao das balanas de poder, assim como
da proximidade geogrfica. Observa-se, contudo, que, em contraste com a
abordagem estruturalista inaugurada por Waltz, Buzan e Wver, destacam
que, apesar de relevantes, os aspectos materiais so insuficientes para
determinar o teor das relaes adotadas pelas unidades (BUZAN; WVER,
2003, p. 53).
A estrutura dos complexos de segurana regionais seria composta,
portanto, por quatro variveis distintas: as fronteiras que delimitam as
diferentes regies, a estrutura anrquica que permite que as regies sejam
compostas de, ao menos, duas unidades autnomas; a noo de polaridade
como consequncia da distribuio de poder entre as unidades e, finalmente,
as construes sociais, que implicam na criao de relaes cooperativas ou
conflituosas entre as unidades (BUZAN; WVER, 2003, p. 53).
Seria justamente a quarta varivel a responsvel por conferir
teoria dos complexos de segurana regionais uma noo de subjetividade

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que acaba por apart-la dos paradigmas meramente materialistas. Buzan e


Wver defendem, portanto, que o desenvolvimento das comunidades de
segurana envolve, necessariamente, uma dimenso interpretativa de forma a
possibilitar que os atores deixem de considerar uns aos outros como ameaas
(BUZAN; WVER, 2003, p. 53, 55).
Tendo em vista o elemento subjetivo presente nas anlises sobre
comunidades de segurana, buscar-se- demonstrar o papel das comunidades
epistmicas em modificar o teor das relaes entre os atores, de modo a
produzir novos entendimentos compartilhados, identidades e interesses, e de
moldar a agenda de segurana.
AS COM UNIDADES EPIST MICAS
A abordagem conceitual das comunidades epistmicas foi
desenvolvida, em um primeiro momento, por Peter Haas, contando,
posteriormente, com a colaborao de Emanuel Adler. A comunidade
epistmica define-se como uma rede de profissionais com experincia e
competncia em determinada rea, que dispem de reconhecida autoridade
em funo da relevncia do conhecimento produzido. Esses profissionais
compartilham de princpios normativos, de modelos causais, de critrios
intersubjetivos de validao e de projetos polticos comuns. (HAAS, 1992, p. 3)
Haas reconhece o papel das comunidades epistmicas na
identificao dos interesses estatais, ressaltando a sua posio privilegiada
na criao de polticas especificas, que visem enderear determinados
problemas: [...] epistemic communities - play in articulating the causeand-effect relationships of complex problems, helping states identify their
interests, framing the issues for collective debate, proposing specific policies,
and identifying salient points for negotiation. (HAAS, 1992, p. 2).
Tal compreenso o permite inferir a possibilidade de criao de uma
comunidade entre Estados a partir do controle do conhecimento, tendo em
vista a relao entre conhecimento e poder. Desta forma, se a comunidade
epistmica que detm o conhecimento e a informao sobre um determinado
objeto, ser esse o sujeito capaz de identificar se existe um problema a
ser analisado e, assim, de propor solues para este objeto especfico.
A possibilidade de difundir tal conhecimento pode, em ltima instancia,
modificar o comportamento dos Estados frente a uma matria e, ento,
influenci-los a tomar certas medidas polticas no mbito internacional
(HAAS, 1992).

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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

O conhecimento, dentro desta perspectiva, legitima o ator


comunidade epistmica por definio.
Seria o reconhecimento mtuo entre profissionais de uma certa rea
temtica que permitiria a criao de autoridade sobre determinado assunto.
Por meio do reconhecimento de tal autoridade que as comunidades
epistmicas mostrar-se-iam capazes de prover e difundir conhecimento.
Revela-se, assim, a origem construtivista de tal abordagem: o que de fato
constitui os membros da comunidade epistmica o fato de compartilharem
os mesmos entendimentos intersubjetivos, as mesmas maneiras de
acessarem o conhecimento, de compartilharem certos padres comuns de
razo, valores e crenas, ao passo que usam os mesmos tipos de prticas de
discursos (HAAS, 1992).
As comunidades epistmicas, dessa forma, tm a prerrogativa de,
por meio da autoridade sobre o conhecimento, informar aos tomadores de
decises dos Estados sobre certos tipos de temas problemticos e as melhores
prticas. Essa rede de informao, construda para atender os tomadores
de deciso, cria a possibilidade de influenciar outros atores por meio da
difuso de tais informaes (HAAS, 1992). A comunidade epistmica,
nesse sentido, serve para legitimar, e assim se torna um instrumento de,
influncia de comportamento dos Estados, objetivando, em ltima instncia,
a possibilidade de cooperao entre os Estados sobre um determinado temaproblema. A coordenao poltica internacional surge neste momento.
Tendo em vista o entendimento acerca da segurana como uma
prtica socialmente construda, Buzan e Waever consideram a atuao das
comunidades epistmicas determinante no processo de formulao da
agenda de segurana (BUZAN, WAEVER, p. 86).
Ressalta-se que, da mesma forma que a abordagem da Escola de
Copenhagen reconhece a relevncia das comunidades epistmicas no processo
de definio das agendas e, consequentemente, na construo de complexos
de segurana regional, a teoria das comunidades de segurana tambm se
mostra altamente influenciada por esse ator. As comunidades epistmicas
mostram-se aptas a formular novas interpretaes e representaes
da realidade social e detm posies privilegiadas no processo de construo
de ameaas, alm de mostrarem-se capazes de criar significaes e prticas
compartilhadas, de modo a fortalecer os vnculos entre as unidades e
modificar as formas de interao ( HAAS, 1992).
Ressalta-se, logo, que a teoria das comunidades de segurana se
mostra altamente correlacionada com os fatores que embasam a abordagem

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das comunidades epistmicas no processo de definio das agendas e,


consequentemente, na construo de complexos de segurana regional.
COOPER AO EPIST MIC A EM C ASOS DE CON T ENC IOSOS
EST R AT GICOS
H inmeros exemplos de cooperao entre Estados que se
encontram em litgio internacional ativo, inclusive conflito armado. Nesta
seo ser realizada um estudo comparativo entre a estabilizao de um
ambiente de cooperao, a partir de uma comunidade epistmica, no caso
da ndia/Paquisto enquanto na prxima seo ser analisado o caso do
contencioso que envolve as Ilhas Malvinas. A partir dos conceitos previamente
apresentados, ser destacado como as polticas de cooperao, incentivadas
pelas comunidades epistmicas, mostram-se capazes de modificar o padro
de interao entre as partes, de evidenciar interesses e valores comuns de
forma a exercer um efeito estabilizador sobre contenciosos previamente
existentes.
NDIA E PAQUISTO
Ao apontar que ndia e Paquisto esto em uma posio nica
para se beneficiar de futuros acordos sobre os recursos hdricos e a gesto
de desastres naturais na Caxemira, que poderiam vir a amenizar as tenses
naquela provncia, Sadika Hameed pode ser lida dentro da teoria de
comunidades de segurana (HAMEED, 2012; HAMEED; HALTERMAN,
2014, p. 6). A possvel coordenao poltica entre estes Estados para tratar de
tais questes elevaria a interao entre as partes, criando, no apenas, um
conjunto de normas e regras, mas possibilitando, ainda, a identificao de
valores e objetivos comuns, mesmo que esses refiram-se estritamente rea
contemplada pela cooperao. Esses valores podem ser deslocados da esfera
dos recursos hdricos para outras esferas e, em ltima instncia, podem vir a
modificar o comportamento de ambos os Estados, um frente ao outro.
Hameed (2012) aponta que as iniciativas unilaterais, adotadas pelos
Estados, contribuem para elevar as tenses na regio. A frequente violao
do Indus Water Treaty, assinado em 1960 para gerenciamento do rio fronteirio
Indo, em um contexto de escassez hdricas e perodos de enchentes, agravaram
significativamente o quadro. No obstante, na sombra do contencioso
estratgico, a cooperao passa a ser relegada a segundo plano.
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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

Segundo o Stimson Center (RAVISHANKAR, 2015) a falta de


coordenao poltica entre os Estados foi responsvel por perda de
inmeras vidas humanas. Por terem construdo identidades que se
distanciam, os movimentos dos governos na regio das enchentes eram
vistos como movimentos que produziam inseguranas de ambos os lados
da fronteira. A falta de normas e regras ocasionava a impossibilidade de,
por exemplo, helicpteros de um dos dois pases chegarem a certas regies
para resgatar a populao, uma vez que o outro entendia que esse tipo de
ao poderia ter outras funes subscritas. Um dos principais obstculos
cooperao seria a culpabilidade que o Paquisto afere ndia na
casualidade das catstrofes naturais por meio da manipulao de fluxos
de gua durante a estao das mones. O assunto chegou, inclusive, aos
tribunais internacionais de arbitragem quando da construo de barragens
no rio Indo por parte da ndia, que conforme alegao do Paquisto,
reduziriam o fluxo de gua.
A partir desse momento, pode-se identificar o papel das
comunidades epistmicas. Iniciativas como a do Atlantic Council, que
visa promover o dilogo entre as partes por meio de relatrios tcnicos
e subsdios de peritos, mostram-se de grande valia para influenciar os
tomadores de deciso; para que, em ltima instncia, a coordenao
poltica pora ser instalada, e uma gama de normas e regras possam ser
estabelecidas, de forma a possibilitar a criao de um novo tipo de interao
entre as partes. Segundo o prprio Atlantic Council, a cooperao nessa
temtica parte de uma iniciativa das comunidades epistmicas:
[] this project seeks to explore water sharing cooperation
efforts between India and Pakistan, and surrounding
countries, by bringing together key experts, policymakers,
and other stakeholders to discuss current water-related
challenges and opportunities for cooperation, in addition
to incorporating food security and energy issues. It aims
to provide policymakers in the region with clear and
practicable recommendations on how the various water
issues within South Asia can be addressed...1

Veja a informao disponvel no projeto India-Pakistan Track II Water Dialogue, em:


http://www.atlanticcouncil.org/programs/south-asia-center/india-pakistan-track-ii-waterdialogue.
1

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Assim como o Atlantic Council, o Stimson Center, a partir de


artigo de Siddharth Ravishankar, entende que
Information sharing, however limited, could improve the
efficiency of relief efforts. More cooperation on regulating
water flows during flooding could help dampen tensions
over the distribution of Indus River water for agricultural
and industrial use. These efforts could help improve
humanitarian assistance in Kashmir and wherever flood
waters pose threat. (RAVISHANKAR, 2015).

Ambos os centros assumem que a cooperao a partir de


comunidades epistmicas contribui para a reduo da tenso entre ndia e
Paquisto. O comum interesse, de ambos os pases, em minimizar o flagelo
populacional cria a possibilidade de criao de polticas cooperativas, de
forma a possibilitar mudanas de entendimento compartilhado acerca da
questo da Caxemira, como corrobora, Ravishankar: Cooperative disaster
relief efforts could help thaw India-Pakistan relations (RAVISHANKAR,
2015).
Traando um paralelo, Neda Zawahri, sustenta que, em certa
medida, ndia e Paquisto vm mantendo, nos ltimos 40 anos, uma
cooperao ativa, uma vez que tratam a gesto do sistema do rio Indo
de forma interdependente. O Indus Water Treaty entendido como um
dispositivo capaz de tratar as controvrsias sem que o conflito seja levado
a instncias belicosas, j que a disponibilidade de ambos os Estados em
sentarem mesa de negociao j configura certo grau de cooperao.
(ZAWAHRI, 2009).
Tal disponibilidade possibilitou que reunies regulares e
procedimentos operacionais fossem viabilizados. Tal canal de comunicao
permitiu, como Zawahri afirma, aliviar o medo de engano e confirmar a
veracidade dos dados trocados (ZAWAHRI, 2009).
Essa constatao confirma os efeitos que as comunidades
epistmicas podem criar: se esse canal for fortalecido com informaes
e conhecimento, os tomadores de deciso podero estabelecer normas e
prticas recorrentes, criando bases para a criao, em ltima instncia,
de uma identidade compartilhada entre ndia e Paquisto. Observa-se,
por conseguinte, que a percepo de uma ameaa em comum ndia e ao
Paquisto pode tornar-se o ponto de partida para que os Estados criem novas
formas de interao, de modo a reduzir o atrito entre as partes.
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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

AS FALK L A N DS/M ALV INAS E AS IN IC I AT I VAS


COOPER AO NO AT L N T ICO DO SU L

DE

O intuito da presente seo no prover um histrico detalhado


do contencioso sobre a soberania do dito arquiplago; os autores no
se exprimem sobre a legitimidade de qualquer posio oficial sobre
o assunto. Trata-se de aplicar ao caso do quadro poltico e estratgico
atual das Ilhas a teoria das comunidades epistmicas, com o auxlio
de conceitos fornecidos pelas abordagens de segurana regional, para
avaliar seu impacto sobre uma eventual mudana do quadro estratgico
da regio do Atlntico Sul.
As Ilhas formam a base de um contencioso entre o Reino Unido
e Espanha/Argentina desde 1833; atualmente constituem um territrio
ultramarino sob controle britnico; a soberania territorial da Argentina
sobre as Ilhas constitui clusula ptrea da constituio do pas. O mais
recente fato determinante no contencioso a invaso argentina fracassada
de 1982 e o subsequente significativo aumento da presena militar e
econmico de Londres nas Ilhas.
A Guerra das Falklands/Malvinas ocorre em meio a um contexto
histrico de ditadura militar argentina e marca a tentativa de recuperao
da legitimidade poltica do governo frente crise econmica e social que
abalava o pas (CAPLAN; EISSA, 2014, p. 6). A derrota argentina no conflito
das Falklands/Malvinas contribuiu para o fim do regime autoritrio
no pas, em 1983, inaugurando uma nova fase poltica, mediante a
retomada da democracia. Tal transformao possibilitou a adoo de um
posicionamento menos hostil em relao ao Reino Unido, em especial,
a partir do governo de Carlos Menem (1989-1999), quando passou-se a
adotar um novo modelo de poltica externa, voltado a recuperao da
confiana internacional por meio da adoo do corolrio neoliberal.
Abandonou-se, assim, o paradigma do Estado desenvolvimentista,
inspirado nos ideais cepalinos, que marcou as dcadas anteriores, para
ceder lugar estratgia de alinhamento com as grandes potncias,
paradigma este batizado por seus formuladores argentinos como Estado
normal (CERVO, 2000, p. 6).
Tal estratgia apartava-se, logo, da poltica isolacionista adotada
por Raul Alfonsn, mostrando-se mais alinhada com os interesses dos
Estados Unidos e dos mecanismos de financiamento internacional
(BERNAL-MEZA, 2002, p. 74).

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De acordo com Cervo e Bernal-Meza, a mudana na poltica


externa argentina foi possibilitada pela ao de um grupo de intelectuais
e diplomatas, a quem Cervo atribui o ttulo de comunidade epistmica,
tendo em vista o conceito formulado por Peter Haas (1992). Tal mudana
de paradigma seria guiada, portanto, por um processo interpretativo das
comunidades epistmicas que, uma vez selecionadas pelas estruturas e
processos polticos nacionais, so capazes de gerar novas expectativas e
interesses no mbito dos Estados (ADLER; HAAS, 1992, p. 371).
No mais, a redemocratizao, verificada nos Estados da Amrica
do Sul na fase final da Guerra Fria, possibilitou no somente uma
mudana de interaes entre os pases sul americanos e as potncias
hegemnicas como, ainda, uma transformao nas dinmicas internas da
regio. Tendo em vista a noo de fatores endgenos e exgenos, conforme
apresentados por Adler e Barnett (1998), a aproximao notada entre os
Estados da Amrica do Sul pode ser apontada como decorrente do fim do
conflito bipolar e, consequentemente, do aprofundamento do processo de
globalizao e de liberalizao econmica.
APROXIMAO E COOPERAO
Mencionado processo gerou novas interpretaes das elites acerca
da realidade internacional que, ao ressaltarem a existncia de objetivos
comuns, compeliram os Estados a cooperar. Buzan e Waever assinalam,
no mesmo sentido, que a redemocratizao favoreceu a aproximao entre
os atores na Amrica do Sul, medida que possibilitou a reduo da
influncia militar nas polticas estatais, abrindo espao para a construo
de relaes mais cooperativas (BUZAN; WVER, 2003). Tais fatores
endgenos e exgenos, com destaque para o papel das comunidades
epistmicas na identificao de interesses comuns, podem ser vistos como
elementos essenciais na criao do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL),
em 1991.
Durante a administrao de Menem, a Argentina se privou
de defender a questo das Falklands/Malvinas nos foros multilaterais
da Organizao das Naes Unidas (ONU) e reestabeleceu as relaes
diplomticas com o Reino Unido, com quem acordou adotar a poltica,
denominada como sovereignty umbrella, em relao ao arquiplago
(BERNAL-MEZA, 2002).

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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

Tal frmula de soberania, estabelecida por intermdio da


Declarao Argentino-Britnica sobre as Falklands/Malvinas, ou Acordo de
Madri, resume-se proteo do posicionamento das partes no que concerne
soberania das Ilhas, de forma que, nenhuma atividade possibilitada
por meio do acordo poderia ser vista como tentativa de corroborar
o posicionamento das partes em relao ao contencioso (Declarao
Argentino-britnica sobre as Malvinas, 1989; PALERMO, 2012).
O Acordo de Madri no negava, portanto, a existncia de um dissenso
entre o Reino Unido e a Argentina, mas garantia que tal disputa no se
constitusse como um impedimento para a criao de medidas cooperativas
entre as duas naes, alm de reafirmar o compromisso das partes para com
os princpios da Carta das Naes Unidas, sobretudo, no que diz respeito
soluo de controvrsias por meios pacficos e absteno do uso da fora.
(Declarao Argentino-britnica sobre as Falklands Malvinas, 1989).
O Acordo de Madri sinalizou, tambm, a retomada das relaes
comerciais e financeiras entre as duas naes, ao suspender as prticas
comerciais restritivas, que permaneciam operantes desde 1982. A declarao
antecipava, outrossim, a criao de grupos de trabalho com vistas a fomentar
a cooperao tanto no setor pesqueiro, que se constitui como uma das
principais fontes econmicas do arquiplago, quanto na rea militar. Ao que
concerne o primeiro setor, o objetivo era possibilitar a abertura de um canal
de comunicao com vistas a promover a transferncia de informao e o
estabelecimento de iniciativas de conservao dos recursos pesqueiros; j no
que tange cooperao na rea militar, a meta seria a construo de uma
relao de confiana mtua, por intermdio de um Sistema de Comunicao
Direta, a partir do qual as partes fariam notificaes acerca dos propsitos
das manobras militares realizadas nas proximidades das ilhas (Declarao
Argentino-britnica sobre as Malvinas, 1989).
Destaca-se que a atuao do grupo de trabalho voltado ao
setor pesqueiro possibilitou a inaugurao, no ano seguinte, da South
Atlantic Fishery Commission, abarcando no apenas a Argentina e o Reino
Unido, como tambm o governo administrativo das Ilhas (1990-2005).
Tendo em vista a centralidade desse setor para a economia do arquiplago,
tal iniciativa revelou-se de suma relevncia, medida que possibilitou o
compartilhamento de dados sobre a pesca, a realizao de pesquisas
cientficas conjuntas e a criao de polticas coordenadas de conservao, de
modo a garantir a sustentabilidade dos recursos pesqueiros2.
2

FALKLAND ISLANDS GOVERNMENT, Fisheries.


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Ressalta-se que, desde 1986, o governo britnico j havia estabelecido


um sistema de jurisdio pesqueira na regio, denominado Falkland Islands
Conservation and Management Zone (FICZ), o que permitiu a emisso e venda
de licenas de pesca para navios estrangeiros.3
Observa-se que nova leitura acerca da realidade social que envolve
a Argentina e o Reino Unido e, obviamente, as Ilhas, conforme promovida
pelas comunidades epistmicas argentinas, abriu espao para interaes
iniciais entre as partes na forma de grupos de trabalho. Por meio da
intensificao dessas interaes foi possvel estabelecer uma mudana nas
relaes entre os atores, por intermdio da institucionalizao da cooperao
e de processos de aprendizado social, em que as prticas j adotadas pelo
Reino Unido e pela administrao das ilhas foram transmitidas Argentina.
Outro exemplo de aprendizado social e transferncia de prticas,
identificado durante a administrao de Menem, configura-se como a South
West Atlantic Hydrocarbons Comission. Voltada promoo da cooperao
na rea de explorao de hidrocarbonetos, essa Comisso Conjunta,
previa a criao de joint ventures entre as empresas de ambas as partes,
alm do incentivo a projetos de explorao conjuntos (DECLARACION
CONJUNTA, 1995).
Alm das iniciativas de cooperao, durante a administrao
Menem, a Argentina adotou a estratgia que ficou conhecida como poltica
de seduo (BERNAL-MEZA, 2002). Liderada pelo Ministro das Relaes
Exteriores argentino, Guido Di Tella, a estratgia consistia em uma tentativa
de aproximao entre a Argentina e a populao das Ilhas, por meio de
debates de rdio (BERNAL-MEZA, 2002, p. 79).
Nota-se que a tentativa de estabelecer relaes amigveis e, at
mesmo, criar uma identidade comum entre os argentinos e a populao das
ilhas caracteriza-se como uma estratgia de suma relevncia, tendo em vista
o papel dos interesses dos ilhenses que, at ento, mantm-se favorveis
manuteno do status das Falklands como um territrio ultramarino
britnico, nas negociaes acerca da soberania do arquiplago. No ltimo
ano do mandato de Menem, a populao das Ilhas viu-se frente ameaa
de isolamento, haja vista a deciso do governo chileno de suspender a rota
area que ligava as Ilhas ao continente sul-americano. A suspenso dos voos
seria uma manobra de retaliao priso do General Augusto Pinochet,
ento presidente chileno, em Londres, em 1998 sob acusao de violaes de
direitos humanos (DODDS; MANVIL, 2001, p. 794).
3

Joint Statement of 28 November 1990.


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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

Tal episdio apontado por autores como Dodds e Manvil (


DODDS; MANVIL, 2001). como catalizador de uma nova Declarao
Conjunta, assinada em 1999 pela Argentina e pelo Reino Unido, que se
encontrava sob forte presso do governo administrativo das Ilhas Falklands.
A declarao versava, principalmente, sobre a cooperao na rea de
transporte areo e pesqueira, sobre o acesso de cidados argentinos ao
arquiplago e sobre a possibilidade de criao de medidas conjuntas com
vistas a promover a limpeza das minas terrestres remanescentes do conflito
militar (AGREEMENT... , 1999).
Graas s presses exercidas pela Argentina, os voos a partir
de Punta Arenas no Chile foram reestabelecidos, mediante a condio de
realizarem escalas mensais na cidade argentina de Rio Gallegos, retomando
o contato direto que havia entre o pas e o arquiplago antes do conflito
(DODDS; MANVIL, 2001, p. 796). Tal medida pode ser compreendida
como mais uma tentativa do governo argentino de criar espaos de interao,
capazes de fomentar laos identitrios entre os argentinos e os kelpers, com o
escopo de reforar a sua causa quanto soberania das ilhas.
CONGEL A M EN TO DA COOPER AO
A despeito da notvel aproximao verificada entre a Argentina e
o Reino Unido, a administrao de Fernando De La Rua (1999-2001) adotou
uma estratgia menos flexvel do que a de seu sucessor. A partir de 1999,
a Argentina voltou a requerer a soberania das ilhas durante as reunies
da AG da ONU. De La Rua compreendia a poltica de seduo como uma
estratgia ineficiente no que concerne o controle das Ilhas, ademais, os foros
multilaterais eram considerados espaos estratgicos para que a Argentina
defendesse a sua causa (BERNAL-MEZA, 2002, p. 79).
Tal entendimento possua como base, as prprias declaraes
aprovadas pela AG, como a Declarao sobre a Concesso da Independncia
aos Pases e Povos Coloniais de 1960, que reala a necessidade de findar todas
as manifestaes da prtica colonial, por meio da preservao dos princpios
de autodeterminao e integridade territorial (CAPLAN; EISSA, 2014).
A Resoluo 2065 da Assembleia Geral, aprovada em dezembro
de 1965, configura-se como um documento ainda mais especfico no que
concerne disputa entre a Argentina e o Reino Unido, ao atestar que as
Falklands/Malvinas constituem-se como um exemplo de prtica colonial
britnica e ao convidar ambas as partes a perseguir uma soluo pacfica,

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Beatriz Rodrigues Bessa Mattos, Francisco Eduardo Lemos de Matos e Kai Michael Kenkel

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em consonncia com a Declarao sobre a Concesso da independncia aos


Pases e Povos Coloniais e com os interesses da populao do arquiplago
(ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1965).
A modificao na estratgia argentina em relao s Falklands/
Malvinas evidenciava-se por meio dos discursos dos representantes
diplomticos argentinos como do Ministro das Relaes Exteriores
Adalberto Giavarini que retomou a retrica soberanista no que concerne
ao arquiplago, chegando a afirmar que os acordos de cooperao firmados
com o Reino Unido no que concerne explorao de recursos petrolferos,
pesca e s comunicaes teriam carter meramente provisrio (DODDS;
MANVIL, 2001, p. 803). Salienta-se, todavia, que, a despeito da adoo
de uma estratgia mais agressiva, orientada por fatores endgenos, e das
ameaas de romper com as iniciativas setoriais, durante o breve governo
de De la Rua, os acordos de cooperao foram preservados, apesar das
transformaes na forma de interao entre os Estados.
A E R A K I RC H N E R
Se ao longo dos anos 1990, as relaes entre Argentina e Reino Unido
indicavam a superao das hostilidades, graas poltica operacionalizada
por Menem e, em especial, por seu Ministro de Relaes Exteriores Guido
de Tella, o incio da era Kirchner (2003-2015) marcou uma reviravolta no
status das relaes bilaterais, quando a disputa pelo arquiplago voltou
a ocupar posio de destaque na poltica externa do pas. Durante esse
perodo, a Argentina rompeu com as iniciativas de cooperao bilateral
direcionadas s Ilhas, de modo a exercer presso para que as negociaes
sobre a soberania do arquiplago fossem retomadas.
Em 2003, o governo Kirchner negou a permisso para que os
voos entre o Chile e as Ilhas cruzassem o espao areo argentino e, em
um de seus gestos mais simblicos, suspendeu a Declarao Conjunta
de 1999, decretando o fim da South Atlantic Fishery Comission, e de outras
iniciativas conjuntas ligadas ao turismo e ao combate s minas terrestres
(DODDS, 2012, p. 684-685).
A Argentina tambm anunciou que as empresas petrolferas que
estivessem envolvidas na explorao de hidrocarbonetos na regio, vista
pelo governo argentino como uma atividade ilegal, estariam sujeitas a
processo judicial, assim como impossibilitadas de estabelecer negcios no
territrio argentino (DODDS, 2012, p. 689). As importaes britnicas para a

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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

Argentina estariam igualmente ameaadas j que, em 2012, o Estado passou


a estimular a substituio das importaes de bens e servios britnicos, o
que resultou na reao por parte da Comisso Europeia que afirmou que a
prtica adotada pela Argentina vai de encontro s regras de livre comrcio
da Organizao Mundial do Comrcio (OMC) (DODDS, 2012, p. 690).
Acredita-se que a transformao abrupta notada na poltica externa
argentina seja informada por uma mudana de interpretao por parte do
governo acerca das estruturas de cooperao, criadas a partir das interaes
entre a nao e o arquiplago. Se durante os anos 1990 predominava a noo
de ganhos conjuntos oriundos do estabelecimento de relaes cooperativas,
os governos Kirchner parecem ter adotado a percepo diferenciada de que
a manuteno das iniciativas cooperativas se configura como um obstculo
meta argentina de estabelecer sua soberania sobre o arquiplago. A poltica
externa argentina passou a ser informada, logo, pela percepo de que uma
mudana radical nas interaes entre as partes poderia ser mais proveitosa,
j que poderia pressionar o Reino Unido a reestabelecer as negociaes sobre
a soberania das ilhas.
Durante a administrao Kirchner, a Argentina vem tentando
angariar apoio regional e internacional para a sua causa, em especial, durante
os foros multilaterais. Tal estratgia j fez com que se conseguisse declaraes
oficiais de apoio, tanto do Mercosul, quanto da Secretaria Geral da Unio
de Naes Sul-Americanas (UNASUL), em nome de seus doze membros.
Por intermdio da Declarao Oficial dos Presidentes dos Estados Parte do
MERCOSUL e Estados Associados Sobre as Malvinas [sic], os signatrios
destacam a resoluo da disputa entre a Argentina e o Reino Unido em torno
das Ilhas Malvinas [sic], Gergia do Sul e Sandwich do Sul caracteriza-se como
interesse regional (MERCOSUL, 2010). A Declarao ainda prev a proibio
do ingresso de navios de bandeira ilegal malvinense em seusportos,
adotando, assim, uma postura de incontestvel apoio Argentina que, no
mesmo ano, passou a impedir o trnsito de navios que estivessem indo ou
voltando das Malvinas/Falklands em seu mar territorial.
Observa-se que a estratgia adotada pela Argentina em relao
aos pases da Amrica do Sul constitui-se como uma tentativa de enfatizar
a existncia de uma identidade comum sul-americana, reforando relaes
excludentes por meio da sobreposio das ideais antagnicas de ns
versus outros. Infere-se que, o posicionamento adotado pelos Estados
sul-americanos sinaliza a existncia de ideias, valores e interesses comuns
que facilitam a construo de identidades coletivas e de uma relao

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Beatriz Rodrigues Bessa Mattos, Francisco Eduardo Lemos de Matos e Kai Michael Kenkel

107

de segurana mtua, conforme previsto por Adler e Barnett (ADLER;


BARNETT, 1998).
Por outro lado, em resposta s prticas hostis, adotadas nos ltimos
anos pela Argentina, o Reino Unido tem realizado exerccios militares no
entorno do arquiplago e vem pressionando o Comit de Descolonizao
da ONU com vistas a garantir a retirada do apoio da organizao causa
argentina (PECEQUILO; CARMO, 2015, p. 116). Percebe-se, conquanto, uma
mudana radical nas interaes entre a Argentina e o Reino Unido, de modo
a possibilitar a construo de relaes conflituosas e no mais cooperativas
entre as unidades, como resultado do entendimento intersubjetivo do Reino
Unido como um inimigo.
Outro efeito da mudana de interao entre os Estados seria a
aproximao das Falklands e do Reino Unido, por meio do reforo de
polticas de cooperao. Destacam-se entre as iniciativas, concretizadas aps
o fim dos acordos com a Argentina, a criao do South Atlantic Environmental
Research Institute, com vistas a estimular as pesquisas ambientais e o
compartilhamento de informaes e conhecimento entre as Falklands [sic], a
Georgia do Sul e os territrios britnicos ultramarinos (SAERI, 2015), a criao
do projeto Territorial Strategies for Innovation, com o escopo de contribuir
para o desenvolvimento sustentvel, priorizando polticas de inovao,
competitividade e crescimento verde, financiadas pela Comisso Europeia4.
Observa-se, ainda, que o fim da cooperao entre o Reino Unido e a
Argentina no setor de hidrocarbonetos e de pesca, propiciou o lanamento
de mais duas iniciativas setoriais: o South Atlantic Registry of Oil Suppliers,
que visa facilitar o contato com companhias de explorao de petrleo5 e do
Aquaculture Project, voltado manuteno da sustentabilidade dos recursos
pesqueiros da regio por meio da cooperao tcnica com a Unio Europeia.
Tendo em vista, os recursos oferecidos pela Teoria das Comunidades
de Segurana, o afastamento da Argentina pode ter resultado, no apenas,
do fim das interaes entre a Argentina e as Ilhas, constituindo-se, ainda,
como um fator exgeno que possibilitou a criao de padres interativos
mais frequentes entre o arquiplago e a comunidade europeia, no sentido
de favorecer a criao de laos identitrios. Considerando a necessidade
de se solucionar as disputas pela soberania do arquiplago com base no
princpio de autodeterminao, as polticas de distanciamento adotadas
pelos governos Kirchner podem ser vistas como uma estratgia infrutfera.
4
5

FIDC, Innovation Strategy.


FIDC, Oil and Gas Scheme.
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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

A A M R IC A D O SU L COMO U M A COM U N I DA DE DE
SEGU R A NA
Tendo em vista a definio criada por Buzan e Wver (2003), a
Amrica do Sul caracteriza-se como um complexo de segurana regional em
que predominam dois subcomplexos: o Cone Sul e a regio andina, tendo o
Brasil, como potncia regional, a capacidade de manter a coeso da regio.
Os autores ressaltam que, no Cone Sul, o antigo pensamento
geopoltico vem sendo substitudo por ameaas no militares, principalmente,
de natureza econmica. Buzan e Wver, todavia, no deixam de salientar a
premncia de se garantir a autonomia da regio perante ao intervencionismo
das grandes potncias, que se manifesta tanto por meio de uma poltica de
segurana hemisfrica definida pelos EUA, como pela presena britnica
nas Falklands (FUCCILLE, 2014 p. 13).
Tal percepo parece ter se configurado como um fator endgeno
capaz de compelir os Estados sul-americanos a criarem polticas coordenadas
nas reas de defesa e estratgia, de modo a possibilitar a criao do Conselho
de Defesa Sul-americano no mbito da UNASUL. O objetivo primordial
da UNASUL seria justamente promover a interao entre os dois processos
de integrao distintos, verificados no Cone Sul e na Comunidade Andina.
Tendo em vista o aporte terico fornecido por Adler e Barnettque defendem
que a criao de confiana mtua e de uma identidade comum permite o
florescimento de expectativas compartilhadas de mudana pacfica - destacase que um dos objetivos especficos da UNASUL, caracteriza-se, justamente,
como a consolidao de uma identidade sul-americana. Infere-se, portanto,
que a Amrica do Sul vem passando por um processo de transformaes
endgenas que possibilita o fortalecimento da cooperao, sinalizando, assim,
a possvel existncia de um complexo de segurana regional, tendo em vista as
prticas compartilhadas entre os Estados sul-americanos e a existncia de uma
estrutura que media as suas interaes, permitindo a dessecuritizao entre
seus membros (BUZAN; WVER, 2003, p. 51-55). Logo, a UNASUL pode ser
analisada como uma estrutura de governana, cujos atores compartilham de
objetivos e significaes intersubjetivas comuns, possibilitando a disseminao
de prticas de resoluo pacfica de controvrsias (ADLER; BARNETT, 1998,
p. 35).

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Beatriz Rodrigues Bessa Mattos, Francisco Eduardo Lemos de Matos e Kai Michael Kenkel

109

CONCLUSES
A partir da operacionalizao de conceitos fornecidos pela
abordagem terica das comunidades epistmicas, foi possvel destacar
como as formas de interao adotadas, tanto por ndia e Paquisto,
quanto pela Argentina em relao s Falklands e a GB e aos Estados
sul-americanos, assumiram papel relevante na construo de relaes
de cooperao ou conflito, desafiando os pressupostos materialistas
oferecidos pelas abordagens dominantes. Em ambos os casos abordados,
destacou-se como as comunidades epistmicas mostram-se aptas a
formular novas interpretaes e representaes da realidade social,
tendo em vista suas posies privilegiadas no processo de construo de
ameaas, alm de mostrarem-se capazes de criar significaes e prticas
compartilhadas, de modo a fortalecer os vnculos entre as unidades e
modificar as formas de interao, podendo contribuir, em um segundo
momento, para a construo de dispositivos pacficos.
No mesmo passo, as comunidades de segurana se viabilizam
conforme mecanismos de cooperao institucionalizados. A cooperao
imprime um forte papel na criao de identidades compartilhadas e na
identificao de valores que encontrem sinergia entre as partes, operando
como uma fora capaz de alterar o comportamento e as vises dos Estados
em ltima instncia.
Por meio do breve estudo de caso realizado em torno das relaes
entre ndia e Paquisto no que concerne questo hdrica, constatou-se
que, a percepo das enchentes como uma ameaa comum, possibilitou
certo grau de coordenao poltica entre Estados que, historicamente,
tm adotado um padro de interao hostil. Percebeu-se, portanto, que
a conscincia acerca de interesses e valores comuns, potencializada pela
ao da comunidade epistmica, permitiu a elevao da frequncia de
interaes entre as partes, gerando novas percepes compartilhadas.
Nada obstante, em momentos em que tais naes optam por agir de forma
individual e adotar comportamentos desviantes em relao aos acordos
estabelecidos, foram adotadas formas de interao mais conflituosas.
No mesmo sentido, a anlise das relaes estabelecidas entre a
Argentina e o Reino Unido, aps o conflito militar de 1982, evidenciou
como a alternncia de poder no Estado sul-americano possibilitou uma
transformao nas percepes e nos interesses das partes de modo a
produzir formas de interaes distintas. Enquanto os governos que

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SEGURANA REGIONAL, COMUNIDADES EPISTMICAS E COOPERAO NO ATLNTICO SUL

buscaram elevar o nmero de interaes entre a Argentina e as Falklands


acabaram por criar um ambiente propcio cooperao, aqueles que
optaram por adotar uma poltica de confrontao e isolamento acabaram
por reforar identidades excludentes, criando, logo, modelos de interao mais
conflituosos.
Finalmente, tentou-se demonstrar como o alinhamento dos pases sulamericanos causa Argentina, aliada observao de uma estrutura de governana
hemisfrica - constituda por meio de mecanismos de integrao regional como
o Mercosul e a UNASUL -permitiram a categorizao da regio como uma
comunidade de segurana pluralstica, tendo em vista a coexistncia entre Estados
soberanos e a expectativa compartilhada de transformaes internas pacficas
(ADLER; BARNETT, 1998, p. 30).
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rico Esteves Duarte

115

CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO


DAS GUERRAS LIMITADAS
rico Esteves Duarte1
RESUMO
As guerras limitadas passam a ter cada vez mais
relevncia no debate estratgico contemporneo em
razo dos maus resultados das ltimas dcadas por parte
dos pases ocidentais, o que gera prognsticos negativos
quanto a sua performance futura. Este artigo argumenta
que o diagnstico do estudo e prtica de guerras limitadas
produziu requisitos metodolgicos e questionamentos
operacionais que so atendidos pelas teorias de guerras
limitadas elaboradas por Carl von Clausewitz e Julian
Corbett. O artigo demonstra como elas atendem aos
requisitos e questionamentos contemporneos ao
sintetizar seus conceitos e testes em dois estudos de casos.
Por fim, o artigo recomenda uma agenda de pesquisa.
Palavras-chave: Guerras Limitadas; Teorias da Guerra;
Carl von Clausewitz, Julian Corbett; Operaes Conjuntas.

Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais da


UFRGS (PPGEEI/UFRGS), Porto Alegre-RS, Brasil: ericoduarte@gmail.com. O autor agradece
a CAPES (Bolsa de estgio doutoral no exterior e Projeto Pr-Defesa) e ao CNPq (Edital
Universal), cujos apoios permitiram a realizao deste trabalho.
1

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 22, n. 1, p. 115 144, jul./dez. 2015

116

CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

CLAUSEWITZ, CORBETT AND THE


CHALLENGE OF LIMITER WARS
ABSTRACT
Limited wars hold an increasing relevance on the
contemporary strategic debate due to the low results by
Western countries in the last decades. That leads to negative
prognostics of future performances. This paper argues that
the contemporary diagnosis of the study and practice of
limited wars outlined methodological requirements and
operational questions, which are addressed by the theories
designed by Carl von Clausewitz and Julian Corbett. It
contributes with a synthesis of both theories and two
of theirs empirical corroborations that answers to those
contemporary demands. As closing remarks, the paper
proposes a progressive research agenda.
Key-words: Limited Wars; Theories of War; Carl von
Clausewitz; Julian Corbett; Joint Operations.

INTRODUO
Ukraine revived the issue of limited war
Lawrence Freedman, 2014
Uma parcela do atual debate estratgico foca-se nas condutas bemsucedidas de guerras limitadas pela Rssia na Gergia, Crimia e Ucrnia;
e como seus desdobramentos inauguram um novo padro de relaes
polticas entre Ocidente e Rssia (FREEDMAN, 2014, p. 7; GRYGIEL;
MITCHELL, 2014, p. 37). Apesar do vis marcadamente eurocntrico, o
debate no tem como constatao central o retorno das guerras limitadas,
pois essas nunca deixaram de serem recorrentes na guerra contempornea;
vide as vrias constataes de sua relevncia para compreenso do
panorama de segurana da Amrica do Sul e do Brasil2, do Oriente Mdio
Para uma anlise histrica de como as guerras limitadas conformaram os Estados-nao
da Amrica Latina, Centeno (2003). Uma formulao analtica preliminar para o contexto
estratgico brasileiro seguida de recomendaes de poltica de defesa, presente em Duarte
(2012, p. 6685).
2

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(TERRIL, 2009), da frica (DUYVESTEYN, 2004; FRKOVICH, 2010),


do sul da sia (HAIDER, 2013, p. 55; TELLIS; FAIR; MEDBY, 2001) e
mesmo da poltica de segurana dos Estados Unidos de, pelo menos, os
ltimos sessenta anos (BYMAN; WAXMAN, 2002; DEITCHMAN, 1964;
DOUGHERTY, 2012). Estudos estatsticos e mais amplos apontam que
apenas entre 10% e 19% das guerras travadas entre 1816 e 1985 podem
ser enquadradas como completamente distintas de guerras limitadas
(BENNETT; STAM III, 1996; WEISIGER, 2013, p. 23).
O problema central do debate corrente que existe um mal
prognstico dessas novas relaes entre Ocidente e Rssia, tendo em
vista o mau histrico de guerras limitadas travadas pelos Estados Unidos e
Europa. Entre 1990 e 2001, os Estados Unidos teriam feito uso combinado e
bem-sucedido de coero e diplomacia em cinco de dezesseis ocasies, e os
demais pases ocidentais teriam realizado seis condutas com sucesso de
trinta e seis casos (ART, 2003, p. 386; JAKOBSEN, 2010, p. 291, 2011, p. 154).
Para alm de dificuldades intrnsecas de casos especficos, o diagnstico
que existe um problema grave na compreenso sobre as possibilidades
e limites do uso combinado de coero militar e barganha (HOWARD,
1999; JAKOBSEN, 2011, p. 154; JERVIS, 2008, p. 589), que, de uma maneira
ou de outra, tem provocado a falta de competncia em como conduzir esse
tipo de guerra (GRIFFIN, 2014, p. 461; GRYGIEL; MITCHELL, 2014, p. 38;
HAWKINS, 2000, p. 73; JAKOBSEN, 2011, p. 153).
As guerras limitadas so aquelas em que o oponente compelido
a conceder um acordo aps os custos dos enfrentamentos ultrapassarem
um determinado limiar. Elas so lutas enquanto se negocia, envolvendo
a produo de equilbrio de foras no teatro de operaes e de equilbrio
de recursos de barganha na mesa de negociao de maneira simultnea e
interligada. Embora guerras ilimitadas como as Guerras Pnicas, a Guerra
dos Trinta Anos, as Guerras Napolenicas e as duas guerras mundiais
tenham reconfigurado sistemas polticos; por meio de guerras limitadas
que os grupos polticos constroem suas reas de influncias e acumulam
seus meios materiais e coercitivos diferenciados.3 Mas tambm no fracasso
em delimitar instncias de disputa com outros grupos, geralmente mais
fracos, e superestimarem suas probabilidades de sucesso, que eles declinam.
Logo, guerras limitadas devem ser um objeto constante de estudo.
Toma-se aqui o devido cuidado de no se restringir o fenmeno das guerras limitadas
a Estados, vide o acmulo de sua evidncia histrica em perodos ausentes de Estados
(DELBRUCK, 1990) e ser uma forma de identificao das campanhas de expanso conduzidas
pelos Estado Islmico na Sria e no Iraque (MCFATE, 2015).
3

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

Aponta-se aqui que a constatao da correlao entre defasada


compreenso e baixa performance na conduta de guerras limitadas
mais um sintoma da grande divisria nuclear (GRAY, 1977; PROENA
JNIOR; DUARTE, 2007), em que a omisso ou recusa s bases tericas
clssicas por parte de estudiosos e praticantes contemporneos, apenas
incorre em perdas para eles mesmos.
No existe contestao ao fato de que a concepo de guerras
limitadas foi empreendida por Carl von Clausewitz e Julian Corbett,
sendo recuperada na esteira da Guerra da Coreia por cientistas polticos e
especialistas em defesa ocidentais, que buscavam conceber o uso da fora,
seja na guerra ou na dissuaso, como um instrumento efetivo de conteno
da Unio Sovitica, China e os grupos comunistas internacionais alinhados
a eles (OSGOOD, 1979, p. 2). No entanto, no existe em toda a literatura
uma sntese minimamente suficiente das duas teorias originais de guerras
limitadas, muito menos um esforo razoavelmente articulado em confrontlas com os requisitos analticos e operacionais contemporneos.
Embora reconhea-se a originalidade da formulao terica de
Clausewitz sobre guerras limitadas, a sistematizao dos poucos captulos
do Da Guerra e de seus demais estudos histricos sobre guerras limitadas
indita4. Ainda assim, uma considerao preliminar desses escritos,
em especial o captulo Propsitos e Meios da Guerra do Da Guerra
e a Campanha de 1796 na Itlia, permitem inferir sobre a consistncia e a
utilidade analtica de sua teoria de guerras limitadas.
Quanto a Corbett, ele no apenas cunhou o termo guerra limitada,
mas o desenvolveu em uma das mais originais contribuies tericas sobre
a guerra (GAT, 2002; HANDEL, 2000, p. 121; J J WIDEN, 2007). A teoria
das operaes martimas em guerras limitadas foi apresentada em Some
Principles of Maritime Strategy e teve suas proposies testadas e expandidas
em The Maritime Operations of Russo-Japanease War 1904-1905. Foi nesse
estudo ainda que Corbett avanou as primeiras proposies conceituais
sobre operaes conjuntas (ANGSTROM; WIDEN, 2015, p. 96).
Argumenta-se neste artigo que as teorias de guerras limitadas
de Clausewitz e Corbett contribuem para o avano do debate estratgico
contemporneo, ao produzir:
Nesse grupo, inclui-se: A Guerra dos Russos contra os Turcos de 1736-1739; As Campanhas
de Frederico, o Grande, de 1741-1762; A Campanha de Herzoge von Braunschweiggesgen
na Holanda de 1787; A Campanha de 1796 na Itlia; e A Campanha de 1799 na Sua. Os trs
primeiros textos so disponveis apenas na sua forma original em alemo gtico, e os dois
ltimos possuem verses francesas. Todos esses estudos foram publicados nos tomos V a X das
obras completas (Hinterlassene Werke) de Clausewitz, entre 1833 e 1837.
4

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(i) a demarcao dos parmetros de utilidade de uma teoria da


guerra; (ii) teorias que permitem a identificao, anlise e avaliao da
conduta de guerras limitadas; e (iii) a corroborao dessas teorias em
estudos de caso que iluminam problemas prticos do desenho de planos e
conduta de guerras limitadas.
Assim, o presente artigo desenvolve-se da seguinte maneira.
Primeiro, ele reproduz o diagnstico da literatura atual que aponta os
requisitos metodolgicos e as questes operacionais a serem atendidos no
enquadramento conceitual de guerras limitadas.
Segundo, nas duas sees seguintes, o artigo apresenta as
formulaes tericas de guerras limitadas de Clausewitz e Corbett. Nessa
exposio, importante ressaltar que existem dois nveis de contribuio
de Corbett. Por um lado, relevante e produtivo reconhecer sua sntese
e esclarecimentos sobre as definies da teoria da guerra de Clausewitz.
Por outro lado, a formulao terica original de Corbett sobre guerras
limitadas tratada separadamente.
Por fim, guisa de concluso, o artigo recupera e contrasta aquela
lista de requisitos, demarcando uma agenda de pesquisa de guerras
limitadas a partir das teorias de Clausewitz e Corbett.
O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS
O diagnstico da literatura conclui que existam trs desafios
metodolgicos para o estudo de guerras limitadas.
Primeiro, as teorias de guerras limitadas desenvolvidas a partir de
abordagens indutivas tm, como consequncia, modelos demasiadamente
generalistas. Geralmente, reduzem a deflagrao, conduta e sucesso de
uma guerra limitada a um caso de escolha racional, acertada ou errada,
de uma figura poltica. De um ponto de vista prtico, essas teorias no
so capazes de produzir conceitos operacionais para quem toma decises
polticas e de planejamento militar, pois h uma proliferao confusa de
termos e conceitos para tratar de cada novo evento ou um mesmo evento a
partir de uma nova proposta de estudo de caso, e essa espiral os distancia
de suas utilidades prticas (JAKOBSEN, 2011, p. 157159; como exemplo,
WEISIGER, 2013).
Segundo, os estudos que utilizam abordagens dedutivas so
geralmente mais consistentes, mas geralmente realizam nenhum ou
poucos estudos de casos apenas para efeitos ilustrativos.

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

As teorias elaboradas demandam grande parcimnia para


seu uso porque so distantes da realidade das foras combatentes
(JAKOBSEN, 2011, p. 158159).
O terceiro desafio que as teorias de guerras limitadas precisam
dar respostas a problemas conhecidos e prticos de deciso poltica e
planejamento estratgico acumulados nesses ltimos sessenta anos
(JAKOBSEN, 2011, p. 160):
Quando e como se impede a escalada de uma guerra limitada
(FREEDMAN, 2014, p. 10; HOWARD, 1999)?
Qual o efeito do ambiente geogrfico (ELLIS; GREENE, 1960,
p. 640)?
Como se produz consenso em um conselho de guerra
(CHILCOAT, 1995, p. iii)?
Quais as consideraes que devem guiar os comandantes
no cumprimento de suas responsabilidades estratgicas em guerras
limitadas (CHILCOAT, 1995, p. 1)?
Como se explicam as vantagens do lado que realiza um ataque
restrito e as dificuldades de quem o sofre (GRYGIEL; MITCHELL, 2014,
p. 38)?
Quais as atividades caractersticas de guerras limitadas que
mais influenciam os resultados (ELLIS; GREENE, 1960, p. 642)?
Esse diagnstico aponta trs requisitos para uma teoria de
guerra limitada (ELLIS; GREENE, 1960; JAKOBSEN, 2011):
1. Ela deve propor conceitos claros e operacionalizveis;
2. Ela deve produzir anlises que equilibrem consistentemente
suas dedues hipotticas com a avaliao de estudos de caso; e
3. Ela deve permitir refletir sobre problemas polticos e
estratgicos prticos comuns.
Argumenta-se, nas duas prximas sees, que as teorias de
guerra limitada de Clausewitz e Corbett atendem plenamente a todos
esses requisitos.

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A TEORIA DE GUERRAS LIMITADAS DE CLAUSEWITZ 5


A distino da Teoria da Guerra de Clausewitz reside na sua
abordagem para anlise da guerra6. Para Clausewitz, uma teoria da guerra
nunca deve ser apenas um exerccio de contemplao, mas um instrumento
para a educao e auxlio tomada de deciso de comandantes. Com esse
foco, a teoria da guerra de Clausewitz componente e servidora do seu
mtodo de anlise crtica (Kritik). O desenvolvimento e utilidade da teoria
esto atrelados conduo de estudos de caso. Sem esses, a teoria torna-se um
texto sacrossanto e hermtico, portanto pseudocientfico e sem consequncias
prticas positivas. Isso marca que a teoria da guerra limitada de Clausewitz,
para estar viva, precisa estar constantemente em desenvolvimento e reviso
por meio de estudos de casos. At sua morte, Clausewitz aplicaria essa
abordagem, que ento teria trs principais formulaes conceituais7:
A conceituao dos tipos de guerras que existem na realidade:
guerras ilimitadas e guerras limitadas;
A definio de guerra no faz sentido seno como a continuao
da poltica com outros meios;
As razes de tendncia da superioridade da defesa sobre o ataque.
Essas trs contribuies conceituais esto amplamente vinculadas
entre si e devem ser a linha de exposio sobre guerras limitadas
(CLAUSEWITZ, 1984, p. 6970). no contraste entre guerras limitadas e
ilimitadas em termos de utilidade e motivao polticas e os mtodos de
emprego das foras combatentes que existe a definio dos atributos de
cada uma delas (CORBETT; JULIAN S., 2005, p. 4445). No primeiro nvel
de distino, existe a qualificao do papel da poltica na conformao da
guerra, enquanto que o segundo nvel abarca as distines entre campanhas
ofensivas e defensivas nos dois tipos de guerra.
Por conta das controvrsias da traduo para o ingls por Peter Paret e Michael Howard,
faz-se uso tambm da edio alem disponibilizada gratuitamente como ebook em 2012 pela
editora Null Papier Verlag: www.null-papier.de/clausewitz.
6
A melhor exposio dos propsitos prticos de Clausewitz ainda Paret (1968) em
Education, Politics, and War in the Life of Clausewitz. Sobre a centralidade de sua obra para
os Estudos Estratgicos, Proena Junior & Duarte (2007), Echevarria II (2007), Mendes &
Duarte (2014), Angstrom & Widen (2015).
7
Segundo Diniz (2002), a evoluo desses entendimentos produziram o estado mais
sofisticado da Teoria da Guerra de Clausewitz. Ademais, a identificao de tais conceitos na
sua principal obra, Da Guerra, o que permite ordenar de maneira consistente e til suas
vrias partes; pois o livro foi organizado postumamente e editados segundo sua ordenao
temtica e no conceitual ou cronolgica entre textos mais antigos e textos mais recentes
(DINIZ, EUGENIO; PROENA JUNIOR, 2014).
5

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

Assim, a primeira distino entre guerras limitadas e ilimitadas


quando o objetivo poltico determina o foco de aplicao da fora e os padres
de intensidade de esforo.
Em qualquer objetivo, a questo vital e panormica a
intensidade com qual o esprito da nao foi absorvido para
seu alcance. O ponto real para se determinar na formulao
de qualquer plano qual foi o significado do objetivo para
os dois beligerantes, quais os sacrifcios que eles fariam por
ele, quais os riscos que eles estavam preparados a correr?
(CORBETT; 2005, p. 41).

Clausewitz aponta que a instrumentalizao da guerra aos propsitos


e circunstncias dos objetivos polticos repercutem que sua natureza seja
sempre complexa e mutvel. De acordo com isso, ele apresenta os elementos
de uma guerra ilimitada, que uma guerra em que a animosidade e os efeitos
recprocos de elementos hostis demandam que a vontade de seguir lutando
do oponente seja quebrada. Para tal, necessrio que:
Suas foras combatentes sejam destrudas ou colocadas em uma
condio que elas no possam mais seguir lutando;
O pas precisa ser ocupado, e assim evitar que ele constitua novas
foras;
Finalmente, o governo oponente e seus aliados tm que ser
conduzidos a pedir pela paz ou a populao precisar ser feita submissa
(CLAUSEWITZ, 1984, p. 90).
Clausewitz argumenta que, em guerras ilimitadas, essas trs
metas para as atividades combatentes, ou metas blicas, seguem em ordem
sequencial entre a destruio das foras combatentes, a subjugao do pas
e a realizao de um acordo de paz com o oponente. A conduta da guerra
no ocorre ao mesmo tempo que as negociaes quando envolvem questes
polticas em relaes s quais o oponente recusa qualquer termo de paz
(CLAUSEWITZ, 1984, p. 91).
Ele qualifica ainda que guerras ilimitadas deveriam ser improvveis
de ocorrer entre dois lados marcadamente dspares em meios materiais, a
no ser que, em casos muito particulares, o lado mais forte e com interesses
polticos positivos seja inbil na conduo da guerra, implicando em
improbabilidade de vitria ou custos inaceitveis.

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J guerras limitadas, por serem resultado de um outro tipo de


relacionamento poltico, geralmente so encerradas pela manipulao
generalizada por ambos os lados justamente desses clculos de probabilidades
e custos. Guerras limitadas so originadas mais por circunstncias do
que por profundas motivaes e causas necessrias. Portanto, elas no so
encerradas pelo colapso de um lado, mas pela anlise da probabilidade de
derrota e/ou a realizao que os custos necessrios, em magnitude e durao,
excedem o valor poltico de um objetivo. Assim, Clausewitz aponta que
guerras limitadas so encerradas a partir da concesso de um acordo de paz
de um lado a outro no decorrer dos enfrentamentos e a partir de um clculo
objetivo e racional. Ou seja:
Quando os motivos e tenses so tnues, podemos imaginar
que o mais claro prospecto de derrota pode ser suficiente
como causa para um lado conceder. Se desde o incio, o outro
lado sente que isso provvel, ele ir obviamente concentrarse em realizar essa probabilidade em vez de tomar o longo
caminho e derrotar o oponente totalmente.
De ainda maior influncia na deciso de se fazer paz a
conscientizao de todo o esforo j realizado e dos esforos
ainda a ocorrer. Desde que a guerra no um ato de paixo
sem sentido, mas controlada pelo seu objetivo poltico, o
valor desse objetivo deve determinar os sacrifcios a serem
feitos por ele em magnitude e tambm em durao. Uma vez
que o dispndio de esforo excede o valor do objetivo poltico,
o objetivo deve ser renunciado e ter-se a paz (CLAUSEWITZ,
2012, p. 43, 1984, p. 9192, itlicos do original).

Portanto, em guerras ilimitadas, o acordo de paz imposto


quando um lado derrotado se encontra prostrado, e esse acordo tem muito
mais utilidade em extinguir futuras fagulhas de hostilidade. J em guerras
limitadas, o acordo de paz uma deciso poltica a partir das anlises
por cada parte das probabilidades da ocorrncia de novas derrotas e das
estimativas dos custos de se continuar travando tal guerra.
Isso implica outro aspecto distintivo da variao de objetivos
polticos no curso de guerras limitadas e ilimitadas. Em guerras ilimitadas,
tal variao no existe, os objetivos polticos so polares e mantm-se
assim at o termino da guerra. Embora guerras limitadas apresentem lados
com objetivos polticos positivos e negativos basicamente, alterao ou
manuteno de um status quo, o que pode significar, por exemplo, os
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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

termos de acordos internacionais, o controle de zonas de influncia ou


mesmo a soberania de territrios - esses podem alterar muito no curso
da guerra e podem mudar completamente dependendo do curso dos
eventos e suas provveis consequncias (CLAUSEWITZ, 2012, p. 44).
As implicaes dos propsitos e relacionamentos de uma guerra
limitada fazem dela um fenmeno mais complexo que guerras ilimitadas,
de maneira que as avaliaes e decises polticas so parte inerente do
desenho e conduta das campanhas. Isso to significativo que existem
importantes distines entre guerras ilimitadas e limitadas quanto
s opes de metas blicas e como as foras combatentes podem ser
empregadas.
Clausewitz considera, primeiro, as metas que conduzem
o oponente para a prostrao, basicamente a destruio das foras
combatentes e conquistas de territrios. Em guerras ilimitadas, a destruio
das foras combatentes deve ser a primeira meta, seguida de outras metas
que busquem quebrar a resistncia do oponente, sendo que a ocupao de
territrio oponente antes da destruio de suas foras combatentes deve
ocorrer apenas como um mal necessrio.
No entanto, em guerras limitadas, o colapso do oponente no
a meta. Campanhas so conduzidas a fim de tornar o oponente inseguro
sobre o futuro e impressionado pela sua situao de inferioridade. Nesses
casos, deve-se ter uma limitao na aplicao de fora e esta no deve ser
mais que o absolutamente necessrio. A conquista de territrio, por sua vez,
deve ser conduzida no contexto em que o oponente no busca, mas teme,
enfrentamentos decisivos. Assim, a conquista de um pedao de territrio
mal defendido ou mesmo indefeso uma vantagem nela mesma. Pois, se
ele no deseja lutar por esse territrio ou no tem meios para tal, esse pode
ser um atalho para o acordo de paz. Em guerras limitadas, a destruio
de foras combatentes e a conquista de territrios nunca so um fim em si
mesmo, mas recursos para explorar a expectativa de improbabilidade de
sucesso pelo oponente. Assim sendo, desde que respeitada a economia de
foras, nada impede ou determina que tenha que existir um sequenciamento
entre elas. Ou seja, diferente de guerras ilimitadas, em guerras limitadas, a
conquista oportuna de territrios pode ocorrer antes ou sem que o oponente
tenha tido suas foras combatentes colapsadas.
Adicionalmente, ele aponta que em guerras limitadas existem
outros meios que podem afetar as probabilidades de sucesso, sem a
destruio das foras combatentes. Esses so empreendimentos que afetam

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imediatamente as equaes polticas, como aqueles que neutralizam ou


enfraquecem aliados do oponente, ou nos ganham novos aliados. Esse
ponto importante. Desde que ele define que a guerra a continuao
da poltica com outros meios, ele reconhece que meios no violentos
podem tambm alterar os equilbrios de foras e de barganhas, tornando
a expectativa de sucesso do oponente mais improvvel. Portanto, outra
distino entre guerras ilimitadas e limitadas que estas ltimas podem
ter seus objetivos polticos atendidos com a combinao de meios noviolentos e o uso de foras combatentes.
Uma abordagem alternativa destruio das foras combatentes
do oponente so os meios coercitivos que tm como meta tornar
mais elevados seus custos de esforo. O efeito desejado aqui faz-lo
consumir suas foras em decorrncia da taxa relativa de baixas de foras
e perda de posses. Ambas as metas diferem em significado dependendo
dos outros objetivos polticos com os quais elas coincidem, e, portanto,
cada meta demanda um escrutnio poltico prprio. Clausewitz refora
a importncia dessa avaliao para se evitar consequncias adicionais
indesejadas, pois objetivos polticos de maior valor sempre exigem mais
esforo, o mesmo ocorre se no se satisfaz com os ganhos j adquiridos e
busca-se uma nova meta motivada pelo sucesso estratgico anterior. Isso
porque o encerramento de guerras limitadas exige um estgio final de
aes adicionais a fim de exaurir o oponente e faz-lo desistir.
Ele aponta trs mtodos para fazer o oponente consumir suas
foras. O primeiro a tomada temporria de um territrio adicional.
O segundo mtodo tomar um curso em relao ao anterior para
aumentar as perdas do oponente e pression-lo. Esse pode se reivindicar
reparaes pelo retorno do territrio ou devast-lo, o que implica em
alguma medida, destruio das foras combatentes. Apesar de o primeiro
empreendimento no parecer a princpio uma atividade combatente,
ambas demandaro consideraes estratgicas da liderana poltica
(CLAUSEWITZ, 2012, p. 45)8.
Por fim, ele aponta que o terceiro mtodo o mais importante: a
exausto gradual das condies fsicas e morais das foras combatentes
do oponente. E aqui que existe a definio mais distintiva de uma guerra
Aqui existe uma deciso de traduo importante que difere muito de Parte e Howard.
Estes tratam os empreendimentos citados na segunda forma de exausto do oponente como
indefinidos, sem relao com duas alternativas concretas anteriores. Entendemos que essa
traduo deixa essa passagem sem sentido ou desnecessria. No texto original, Clausewitz
d nfase importncia de se dar preferncia queles empreendimentos, implicitamente, j
em andamento.
8

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

limitada: aps as metas serem alcanadas e o objetivo poltico satisfeito, devese usar das vantagens da defesa unicamente para desgaste do oponente a fim
de encerrar a guerra. Nesse sentido, essa campanha defensiva distinta de
uma campanha defensiva numa guerra ilimitada, que deve evoluir para uma
contraofensiva. Em guerras limitadas, significa usar o mximo das vantagens
relativas de se lutar na defensiva para exaurir as foras do oponente, de
maneira que a mera durao dos enfrentamentos baste para que ele desista,
pois o esforo necessrio no equivale mais ao valor do seu objetivo poltico
(CLAUSEWITZ, 1984, p. 94).
A considerao desses mtodos implica que guerras ilimitadas
e limitadas possuem uma distino cardinal em termos de suas condutas.
Quando os objetivos so ilimitados e isso clama todo o esforo de guerra do
oponente, fica evidente que nenhuma deciso definitiva poder ser alcanada
at que todo esse esforo de guerra seja quebrado.
A no ser que se tenha uma razovel esperana de ser capaz
de fazer isso, seria uma m poltica buscar uma concluso
pela fora ou seja, no se deveria ir guerra. J no caso
de guerras limitadas, a completa destruio das foras
combatentes do oponente est alm do que necessrio.
possvel alcanar a concluso da guerra por meio da tomada
do objeto e se beneficiar dos elementos de fora inerentes da
defesa, configurando uma situao que mais custosa para
o oponente alterar que o valor do objeto para ele (CORBETT,
2005, p. 45).

De fato, a converso para uma campanha defensiva em uma guerra


limitada no apenas uma possibilidade, mas uma necessidade estratgica.
O argumento este: que, como toda ofensiva estratgica
tende a deixar pontos prprios descobertos, envolve
sempre maior ou menor proviso para suas defesas.
bvio, portanto, que se ns almejamos um objeto territorial
limitado, a proporo de defesa requerida tender a ser
maior que se ns direcionssemos nosso ataque s foras
principais do oponente. Em guerras ilimitadas, nosso ataque
tender ele mesmo a defender tudo em todo lugar, por forar
o oponente a concentrar contra o nosso ataque (CORBETT,
2005, p. 5354).
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Clausewitz segue com uma avaliao dos riscos e limites de cada


um desses mtodos. A destruio das foras combatentes um mtodo
cuja efetividade determinada por um objetivo poltico e no pelos meios
disponveis. Embora ele oferea sucesso de maior escopo, tambm aquele
mtodo que incorre em maiores esforos e risco de dano em caso de fracasso.
Seja no contexto de guerras ilimitadas ou limitadas, aquele mtodo
que afeta mais os clculos do oponente. Mas nem sempre o mais adequado
e nunca pode ser executado sem cautela, pois a agressividade cega que
destri o ataque, e no a defesa (CLAUSEWITZ, 1984, p. 97).
No entanto, a conduo dos mtodos seguintes relacionados
conquista temporria de territrio deve seguir tendo com a certeza que o
oponente no buscar, com razovel expectativa de sucesso, destruir nossas
foras combatentes, pois a conquista de territrio propriamente dito ou
sua explorao como recurso de barganha demandam planos e recursos
que excluem a possibilidade de conduo de grandes enfrentamentos. Isso
porque a concentrao de fora especialmente difcil pela necessidade de
proteger o objeto sob disputa e, ainda, as reas importantes que podem ser
alvos de retaliao. Se o oponente capaz de produzir meios combatentes ou
existe o envolvimento de uma terceira parte que os tem, eles tero grandes
vantagens de derrotar as sees dispersas de nossas foras combatentes
(CLAUSEWITZ, 1984, p. 97).
Quanto ao ltimo mtodo, o desgaste das foras combatentes do
oponente, seus riscos e limites esto nos atributos intrnsecos da defesa e do
ataque. Desde que a questo aqui perdurar em condies de enfrentamento
por mais tempo que o oponente, a exausto das foras combatentes e
da preservao das nossas prprias ou seja, as taxas relativas de perdas
so partes integrais de um mesmo propsito(CLAUSEWITZ, 1984, p.
97). Portanto, deve-se buscar os benefcios das vantagens intrnsecas das
campanhas defensivas e se prevenir contra os elementos degenerativos da
campanha ofensiva. Essa ltima considerao permite uma sntese da teoria.
Em circunstncias de objetivos polticos predominantemente
negativos em guerras limitadas, Clausewitz aponta que a simples resistncia
passiva ser insustentvel em algum momento. Pois, uma postura plenamente
negativa apenas posterga uma deciso, mas no a realiza. Assim, se se
chega a um momento em que mais espera traz excessivas desvantagens,
ento o benefcio de uma orientao negativa foi exaurido. Isso implica na
necessidade de alguma medida de destruio das foras combatentes do
oponente para que ele desista de seus objetivos (CLAUSEWITZ, 1984, p. 99).

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

Em circunstncias de objetivos polticos positivos em guerras


limitadas, a conquista e a defesa do objeto podem trazer a guerra
imediatamente para um acordo de paz. Isso porque, primeiro, a campanha
defensiva nesse estgio no sofre as desvantagens de uma defensiva em uma
guerra ilimitada, os efeitos morais e materiais de perda de territrio e ainda
a perda de iniciativa. Portanto, uma posio bastante forte, permitindo
inclusive o sucesso estratgico de foras menores sobre maiores (CORBETT,
2005, p. 72; CORBETT, 2015a, p. 63).
possvel que os esforos necessrios de contragolpe em comparao
ao valor do objetivo poltico e outras agendas que o oponente possua gerem
mais perdas que ganhos. Ou seja, o oponente faz a avaliao que ultrapassou
o ponto culminante da vitria. Segundo Clausewitz, esse fenmeno mais
provvel de ocorrer em guerras limitadas que ilimitadas, sendo, portanto,
a razo da possibilidade de sua manipulao na maioria das guerras e ser
a razo pela qual o objetivo de todo plano de campanha ofensiva deva ser
o momento de converso para uma defensiva (CLAUSEWITZ, 1984, p. 570
571).
Mas pode ser necessrio em guerras limitadas um terceiro estgio:
uma segunda campanha ofensiva, distinta da primeira, na qual se busca
exercer presso geral sobre o oponente para faz-lo aceitar a situao adversa
em que ele foi colocado (CORBETT, 2005, p. 46, 74). Idealmente, essa se
daria pela conduo de uma ofensiva estratgica servida de enfrentamentos
defensivos.
Essas so em efeito das condies s quais a guerra
limitada deveria dar isso , se o teatro e mtodo foram
bem escolhidos. Deve ser lembrado que o uso desse
tipo de guerra pressupe que ns somos capazes de
prontido e mobilidades superiores ou por sermos mais
convenientemente situados em nos estabelecermos no
objeto territorial antes que nosso oponente adquira fora
para prevenir-se a ns. Isso feito, ns temos a iniciativa,
e assumindo que o oponente no capaz de atacar nosso
territrio, deve conformar nossa abertura da empreitada
para nos prevalecer. Ns estaremos em posio de encontrar
seu ataque em terreno de nossa escolha e nos favorecer com
as oportunidades de contrataque assim que seus distantes
e, portanto, exauridos movimentos ofensivos possivelmente
permitir (CORBETT, 2005, p. 73).

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Mas, nesse estgio, no se deve perder de foco que a meta a


manuteno de uma balana de poder favorvel, pondo pesos e contrapesos.
Portanto, a grande preocupao deve ser, primeiro, reter os ganhos e
territrios que do a situao de vantagem e, segundo, conquistar ou
depredar outros territrios apenas se eles forem de valor poltico para o
oponente e em retaliao para manter o equilbrio. Caso contrrio, pode se
assumir por tempo demais a ofensiva estratgica, o que poder resultar em
demasiado desgaste e impor uma tenso na concentrao e disperso das
foras combatentes para manuteno dos equilbrios estratgicos e polticos
(CLAUSEWITZ, 1984, p. 612).
Essas proposies conceituais tornam-se mais compreensveis e tm
seu poder explanatrio testado na anlise crtica da Campanha de 1796 na Itlia.
Esta, da mesma forma que a Campanha de 1799 na Suia, foi elaborada entre
1827 e 1830, durante o ltimo estgio de reviso do Da Guerra, correspondente
s formulaes de Clausewitz sobre guerras limitadas (PARET, 2007, p. 330).
Bonaparte conduziu essa campanha para angariao de posses dinsticas
do Imprio Austraco no Norte da Itlia e enfraquecimento do principal
opositor da Revoluo at ento. Ela se distingue por analisar disputas
anteriores e distintas das Guerras Napolenicas. Ou seja, quando Bonaparte
era subordinado s decises polticas do Diretrio, contava com uma
fora limitada e supervisionada por outrem e essa no foi uma campanha
direcionada anexao de uma grande potncia no contexto de uma guerra
ilimitada. Possivelmente, essas sejam as principais razes pela deciso de
Clausewitz em estud-la: o deus da guerra operando por meio de fins e
meios limitados como qualquer outro mortal, sem o aproveitamento de toda
a potencialidade de uma instituio usurpada e ditatorial, da mobilizao
total dos recursos nacionais franceses e sem se atirar contra opositores
desesperados.
Em decorrncia desse potencial analtico, a Campanha de 1796 tm
uma narrativa longa, pois esse teatro era subordinado s disputas da Frana
com o Imprio Austraco na Europa Central. Sinteticamente, a campanha
de Bonaparte segue os trs estgios apontados pela teoria como necessrios
para realizao de objetivos polticos positivos em uma guerra limitada:
1. Um estgio de ofensiva estratgica para a conquista de posies e
objetivos no Norte da Itlia;
2. Um estgio de defensiva estratgica para o desgaste das foras
austracas no teatro italiano sob o general austraco Wurmser e defesa contra

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

os contragolpes austracos s posies francesas no teatro alemo pelo general


Alvinzi;
3. A conduo de uma ltima ofensiva coercitiva para a converso
em aliados os principados italianos, que anteriormente apoiavam o Imprio
Austraco.
Enquanto, no segundo estgio, tornou-se improvvel o sucesso
austraco em reverter o cenrio estratgico; no terceiro, que se sucedeu,
as demais realizaes combatentes e diplomticas tornaram o custo de
continuidade da guerra mais alto que o seu abandono, principalmente tendo
em vista o relativo enfraquecimento estratgico austraco no teatro alemo.
A Campanha de 1796 til para verificao de como o lado na ofensiva
poltica a Frana assumiu ofensivas e defensivas estratgicas dependendo
da correlao de foras no teatro de operaes italiano e em atendimento a
objetivos polticos que no se traduziam na meta de destruio das foras
combatentes austracas. To importante quanto, as decises de plano de
campanha levaram em considerao os efeitos dos resultados sobre as
correlaes de fora do principal teatro-de-operaes, no caso, o alemo
(PARET, 2007, p. 336337). Por fim, Bonaparte conduziu enfrentamentos
ofensivos ou defensivos dependendo da oportunidade da vantagem de terreno
e da correlao de nmeros no campo de batalha. Clausewitz avalia que a
qualidade do comando de Bonaparte residiu em: (i) utilizar de enfrentamentos
no contexto de uma campanha ofensiva sem pr as foras combatentes sob
risco dos pontos culminantes; (ii) saber explorar os momentos de suspenso
das atividades combatentes; e (iii) usar as vantagens da defensiva.
A T EOR IA DAS OPER AES M A R T IM AS EM GU ER R AS
LIMI TADAS DE CORBET T
Corbett compartilha integralmente dos parmetros demarcados por
Clausewitz de contribuio de uma teoria da guerra. Porm, ele os reformula
de maneira a fim de tornar mais evidente a utilidade de uma teoria da guerra
na articulao entre decises polticas e operaes martimas e terrestres em
guerras limitadas.
Primeiro, uma teoria da guerra seria um mapa ou guia ao
comandante:
Tome-se um exemplo anlogo, e a provncia da teoria
estratgica torna-se clara de uma vez. A navegao e as partes
do ofcio de pilotar um navio, que pertencem a ela, lidam

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com fenmenos to variados e inconstantes como aqueles da


conduta da guerra. Juntas elas formam uma arte, em relao
qual depende tanto o ofcio do comando militar para o
julgamento de indivduos. As leis das tempestades e mars e
da meteorologia dos ventos so sujeitas a deflexes infinitas e
incalculveis, e ainda assim quem nega hoje em dia que por
meio do estudo terico dessas coisas, a arte do homem do
mar tenha ganhado em coerncia e capacidade? Tal estudo
no far ele mesmo o homem do mar ou navegador, mas sem
ele nenhum homem do mar ou navegador pode, nos nossos
dias, merecer tal nome. Por causa que tempestades no se
comportam sempre da mesma maneira, ir o mais experiente
homem do mar negar que o estudo das condies normais
intil para ele em suas decises mais prticas? (CORBETT, p.
10).

Segundo, a teoria tem utilidade prtica na possibilidade dos


subordinados de um comandante serem capazes de compreender
completamente o significando de suas decises e serem capazes de expresslas com certeza em aes bem ajustadas. Corbett sensvel principalmente
ao processo de descentralizao e profissionalizao das foras armadas que
se iniciou antes, mas que se tornou inegvel aps a Primeira Guerra Mundial.
Na guerra contempornea, o ato de pensar antes de agir no se limita mais
ao comandante, mas:
Todo homem envolvido [na guerra] deve ser treinado
para pensar em um mesmo plano; a ordem do chefe deve
acordar em cada mente o mesmo processo de pensamento;
suas palavras devem ter o mesmo significado para todos
(CORBETT, 2005, p. 5).

Terceiro, teorias da guerra so ainda fundamentais na produo


de uma solidariedade similar entre comandantes e a liderana poltica
que compem um conselho de guerra. Nesse sentido, a teoria funciona
como uma linguagem que possibilita a devida concepo e exposio
de ideias entre expoentes de distintas tradies e trajetrias polticas
e militares. Mas ela , ainda, um mtodo pelo qual um conselho de
guerra pode distinguir entre fatores essenciais e no essenciais e ser
capaz de dar forma com preciso e rapidez a um curso de ao ou plano
de guerra. Corbett incisivo neste ponto em razo da especializao e
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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

expanso dos servios militares em estruturas burocrticas e em nmero


e diversidade de misses que impem que as conferncias de conselhos
de guerra e as deliberaes para execuo ocorram a grandes distncias
geogrficas e com grande dificuldade de sincronizao temporal.
Corbett lidava com o desafio da articulao global do Imprio Britnico,
porm no difcil sustentar que esse seja um problema comum entre as
demais potencias militares dos sculos 20 e 21.
O propsito da obra de Corbett era alertar os tomadores de deciso
britnicos sobre as distines de guerras limitadas e adequ-los em sua
conduta na defesa do Imprio. Ele confrontava em seu tempo a difuso
do darwinismo poltico, presente nas formulaes pseudocientficas de
Raztel e, de maneira precoce em 1911, desautorizou o modelo alemo, em
que toda guerra foi tomada como ilimitada. Ele chamou a ateno para as
consequncias e custos no previsveis de uma guerra ilimitada, se ela no
era realmente necessria, ilustrando o ponto com a derrota britnica na
Guerra de Independncia dos Estados Unidos.
Corbett aponta que a utilidade poltica da guerra limitada deriva,
primeiro, de que nem sempre desejvel ou possvel a ruptura das foras
combatentes oponentes. Segundo, os objetivos polticos podem ser atendidos
por uma interveno limitada por meio de tomadas de posies e objetos
limitados e ainda pela destruio e conquista de propriedades privadas.
Terceiro, o contexto poltico e outros objetivos polticos, mais ou igualmente
importantes, podem impedir grande envolvimento numa guerra especfica.
Por isso, no contexto dos Estado-nacionais, ele aponta dois prrequisitos para guerras limitadas no escalonarem para guerras ilimitadas.
Primeiro, o objetivo poltico no deve apenas ser limitado em rea, mas
tambm em valor poltico. Ou seja, ele no deve ser tido como um elemento
orgnico de uma nao. Segundo, ele precisa ser estrategicamente isolado ou
ser capaz de ser reduzido a um isolamento real pelas operaes estratgicas
(CORBETT, 2005, p. 55). Isso significa que disputas por territrios ou posses
fronteirias entre estados contguos ou adjacentes em termos continentais,
incorrem numa rea cinzenta entre guerras limitadas e ilimitadas. Distinto
disso, objetivos polticos que podem ser isolados por operaes martimas
e/ou terrestres atendem s condies para uma guerra limitada plena. Isso
pode ser traduzido na conquista de posses alm-mar ou nas extremidades
de vastas reas de territrio imperfeitamente ocupado.
A grande ameaa de guerras limitadas entre sociedades polticas
em proximidade terrestre entre elas que uma ofensiva estratgica implica,
na maioria dos casos, deixar pontos do prprio territrio desguarnecidos,
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principalmente pelo deslocamento das foras combatentes de sua proteo


para realizao da expedio. Isso impossibilita a restaurao das defesas
nacionais em caso de um contragolpe de acordo a linhas de guerras ilimitadas.
Corbett recupera a ilustrao de Clausewitz sobre a Campanha de Austerlitz
de 1805, quando a ustria enviou uma fora expedicionria para a conquista
de territrios no norte da Itlia, justamente aqueles perdidos para a Frana
em 1796, e Bonaparte, em resposta, tomou a capital Viena e destruiu as foras
austracas de defesa (CORBETT, 2005, p. 5355; CORBETT, 2015a, p. 63).
Essas consideraes ressaltam o efeito do ambiente geogrfico.
Em guerras ilimitadas, o peso e o vigor da ofensiva estratgica foram o
oponente a concentrar suas foras na sua prpria defesa e, por isso, dificultam
a realizao de contragolpes em outras reas do ofensor. J em guerras
limitadas, tudo depender da posio geogrfica do objetivo e da distribuio
global de foras. Em regies muito isoladas pelo mar ou entre duas potncias
continentais isoladas por um ou vrios pases, com pouca possibilidade de
reao do oponente, uma nica ofensiva limitada pode ser suficiente. Em
regies no to isoladas ou havendo a possibilidade de algum tipo de resposta,
conduz-se uma campanha ofensiva para a conquista do objeto, seguido da
defesa consolidada do objeto e uma ltimo estgio coercitivo idealmente
uma campanha ofensiva servida de enfrentamentos defensivos de maneira a
forar o oponente a aceitar a situao adversa que se criou para ele (CORBETT,
2005, p. 46, 5657).
com essa argumentao elegante que ele avana na qualificao
do papel mais relevante das operaes martimas em guerras limitadas que
em guerras ilimitadas (CORBETT, 2005, p. 5772). A existncia de teatros
martimos e mistos que conforma em um mesmo grupo os casos histricos
de guerras limitadas que foram um recurso de potncias insulares ou entre
potncias separadas pelo mar, mas, principalmente, por potncias capazes
de comando do mar em tal grau que lhe permitiram no apenas isolar seu
objetivo de guerra, mas tornar inviavelmente custosa ou uma m poltica a
invaso do seu territrio nacional pelo oponente (CORBETT, 2005, p. 57).9
Somando a essas consideraes, aquelas formuladas a partir da teoria
de Clausewitz, tem-se um mapa de um plano de guerra em guerras limitadas,
articulando-se atividades combatentes terrestres e martimas (CORBETT,
2015a, p. 6568).
com grande satisfao que Cobertt aponta que essa concluso, a partir da teoria de
Clausewitz, no apenas explica todas as guerras, mas permite elucidar umas das grandes
questes da histria: o modo de expanso da Inglaterra ao status de maior imprio europeu
(CORBETT, JULIAN S., 2005, p. 5657).
9

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

Em primeiro lugar, uma guerra limitada desenvolve-se em regies


perifricas por objetos de valor limitado em relao a outras consideraes
polticas e estratgicas. Por conta disso, na maioria dos casos, nem sempre
existe correspondncia geogrfica direta entre o teatro em que se trava uma
guerra ou campanha e os efeitos polticos desejados. isso que permite a
explorao poltica por meios diplomticos dos resultados estratgicos e a
expectativa de acomodao com o oponente.
Em segundo lugar, as possibilidades de sucesso premiam a iniciativa
e a velocidade de conquista do objeto. Isso se d pela vantagem estratgica
de tom-lo antes que o oponente seja capaz de defend-lo. Isso impe a
necessidade de cuidadosa reflexo e planejamento quanto dimenso e
aos procedimentos da concentrao de foras para a conquista do objeto.
Demasiada concentrao pode impor dificuldades e uma lenta ofensiva, o que
possibilita a antecipao e reao do oponente, anulando o valor da surpresa.
Ademais, a meta blica primria a conquista do objeto, sendo a destruio
das foras do oponente no processo apenas um meio quando necessrio.
Em terceiro lugar, a busca pelo equilbrio diplomtico se d aps
a conquista do objeto e com o incio da defensiva estratgica. No entanto,
Corbett avana em relao a Clauswitz sobre este segundo estgio. Por um
lado, a meta das foras terrestres estabelecer o mais forte possvel a obteno
do objeto, de maneira de ser capaz de resistir a qualquer fora trazida posio
pelo oponente e as suas foras combatentes tornam-se a meta blica terrestre.
Por outro lado, as foras martimas assumem um importante papel
em impedir a concentrao de meios do oponente sobre o objeto recmconquistado e contragolpes. Isso pode incorrer na necessidade de bloquear
as bases navais do oponente e mesmo assumir o controle de suas linhas
de comunicao martimas por meio de batalhas navais.10 Por isso, embora
se conduza uma defensiva terrestre, necessria uma ofensiva martima.
Porm, essa distino perde sentido se as linhas martimas de ambos os
beligerantes se do em reas comuns: a proteo das linhas martimas de um
lado implica aes contra seu uso pelo outro. Possuindo o oponente apenas
linhas de comunicao terrestres ou mistas, operaes conjuntas podem
ser necessrias para romper essas linhas de comunicaes terrestres
ou compor uma posio defensiva mais avanada, de maneira a isolar o
objeto que se deseja (CORBETT, 2005, p. 100103).
nesses termos que Corbett qualifica seu entendimento de comando do mar, apontando
que ele no faz sentido destruio das foras navais do oponente como um fim em si mesmo
(CORBETT, 2005, p. 9798).
10

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Em quarto lugar, tendo assegurado suas posies por operaes


terrestres e martimas, deve-se conduzir uma campanha defensiva em
inteno, mas vigorosamente ofensiva em forma. Esse estgio seria uma
presso geral pela qual se demonstra ao oponente que ele tem mais a perder
que a ganhar se desejar continuar a guerra. Para esse propsito, pode ser
necessrio a ameaa ou a tentativa de tomada de um outro objeto. Nesse
caso, deve-se considerar, mais uma vez, os efeitos polticos desse outro
objeto. Se ele no fere smbolos de nacionalismo, por um lado, e se ele tem
algum valor para o oponente, por outro. Caso as circunstncias polticas e
estratgicas no permitam essa possibilidade, necessrio aplicar operaes
coercitivas contra outros pontos do oponente.
As atividades martimas dos dois ltimos estgios demandam
necessariamente a diviso da esquadra em, pelo menos, trs sees. Uma
seo para apoio das foras terrestres na conquista do objeto e exerccio da
linha de comunicao, uma segunda seo para a obstruo de seu uso pelo
oponente e uma terceira para defesa do territrio natal. Apenas a partir do
sucesso dessas ltimas, e principalmente da segunda seo, que se poderia
considerar a realocao ou uma quarta seo para a realizao do ltimo e
coercitivo estgio da campanha (CORBETT, 2005, p. 132133, 151, 170171,
222223; CORBETT, 2015a, p. 7071).
A conduta de guerras limitadas demanda avaliaes do valor
poltico de objetos e posies geogrficas, converses entre campanhas
ofensivas e defensivas e concentrao e desconcentrao de foras terrestres
e martimas que so complexas e decisivas. E tudo isso invivel sem um
Estado-Maior conjunto articulado com a liderana poltica (CORBETT, 2005,
p. 298299). Na qualidade da estrutura e dos procedimentos desse EstadoMaior podem residir a diferena para o sucesso da guerra, principalmente
em cenrios em que a correlao de foras simtrica ou desvantajosa.
Para verificao dessa teoria, Corbett aponta que a Guerra RussoJaponesa era o estudo de caso perfeito do seu tempo, pois permitia testar
sua teoria levando em conta a realidade dos encouraados, minas, torpedos
e comunicaes sem fio; bem como atendia todos os requisitos polticos,
estratgicos e geogrficos para uma guerra limitada contempornea
(CORBETT, 2015a, p. 63). Esse muito similar a Campanha de 1796 de
Clausewitz, pois Corbett apresenta os antecedentes histricos, analisa
as instituies polticas e planos de guerra, reconstri os eventos mais
relevantes, avalia as decises e condutas dos vrios estgios da guerra e
realiza uma crtica final.

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

A Guerra Russo-Japonesa desenvolveu-se pela disputa da


influncia da regio em da Pennsula Coreana, e ambos os lados precisavam
desenvolver um equilbrio de foras vantajoso na Manchria que forasse
a concesso poltica do outro. O objeto territorial em questo era ideal para
o Japo. Nem a Manchria, nem a Coreia eram parte do Imprio Russo,
portanto seu interesse era remoto e pequeno em comparao com suas
grandes questes histricas na Europa e no Oriente Mdio. A Coreia era uma
pennsula montanhosa, o que permitia seu isolamento martimo e defesa por
uma fora terrestre inferior. Ela era prxima as ilhas japonesas e com uma
linha de comunicaes curta e facilmente defensvel. Enquanto isso, a Rssia
tinha sua principal base de operaes separada do teatro por milhares de
quilmetros e por um territrio parcialmente ocupado/colonizado, cuja
populao tinha lealdade sempre incerta (CORBETT, 2015a, p. 63). Com esse
contexto, a conduta da guerra japonesa seguiu trs estgios:
1. Uma campanha ofensiva em que suas foras navais neutralizaram
Porto Arthur por meio de um bloqueio aberto e pequenos ataques, enquanto
desdobravam operaes anfbias para conquista de Seul e avano ao rio Yalu,
na fronteira com a Manchria;
2. Uma campanha defensiva terrestre, na qual o Japo buscou
consolidar suas foras na Manchria e desbaratou as foras russas que se
concentravam em Liau-yang; e uma campanha ofensiva martima, com a
tomada de Porto Arthur por meio de operaes combinadas e ruptura da
linha de comunicao russa na sia. Os russos enviaram a Esquadra do
Bltico para a disputa do comando do mar e reforar Vladivostok, mas essa
foi destruda na Batalha do Mar do Japo ou Tsushima; e
3. O terceiro estgio baseou-se na conquista da Ilha Sakhalin
e o reforo das foras japonesas no nordeste da Coreia do Norte, a fim de
ameaar Vladivostok e influenciar as negociaes de paz (CORBETT, 2015b,
p. 382386).
O caso da Guerra Russo-Japonesa importante porque traz tona
um ponto que Corbett nunca concordou plenamente com Clausewitz: a
superioridade da defesa sobre o ataque (CORBETT, 2005, p. 73), pois, aps a
realizao da primeira campanha japonesa, os russos tinham que expulsar
os japoneses de Liau-yang, assim como sua esquadra no Mar Amarelo.

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Entretanto, em nenhum dos dois casos, os russos tinham foras o suficiente


para assumir uma ofensiva efetiva (CORBETT, 2015b, p. 34).
Por fim, a avaliao crtica final de Corbett exemplar ao apontar
a superioridade japonesa em operaes conjuntas como o principal fator
para explicar seu sucesso, pois os japoneses estavam em inferioridade de
condies ou no apresentaram melhor desempenho que as foras russas.
Seu exrcito era numericamente inferior do que a totalidade disponvel
pelo Imprio Russo; seus recursos materiais e financeiros tambm eram
inferiores; a marinha japonesa era inferior a russa, mesmo considerando as
esquadras russas disponveis na sia e sem levar em conta a esquadra do
Mar Negro. Corbett reconhece o valor do moral japons, seu treinamento
e preparaes superiores, porm aponta que esses aspectos no tiveram
efeito estratgico significativo. A Batalha de Liau-yang no foi uma grande
vitria e os japoneses no foram capazes de promover a perseguio e a
destruio das foras russas. Nenhum dos ataques japoneses para a tomada
ou neutralizao de Porto Arthur tiveram sucesso, que caiu em funo de um
longo stio (CORBETT, 2015b, p. 382386).
Mais que a batalha de Tsushima, o que destacou a conduta japonesa
foi a sinergia de suas foras martimas e terrestres de um plano adequado aos
propsitos da guerra e que contava com a explorao de todos os elementos
de fora disponveis. Dessa maneira, foi o Japo capaz de maximizar seus
recursos morais e fsicos para sobrepor um adversrio mais poderoso
(CORBETT, 2015b, p. 398).
U M A AGEN DA DE PESQU ISA DE GU ER R AS LIMI TADAS
Este artigo apresentou o desafio que as guerras limitadas impem aos
Estudos Estratgicos e as relaes internacionais contemporneas. Concluise que, no possvel o estudo de guerras limitadas por meio de modelos
indutivos que almejem a sistematizao discreta dos universos poltico e
tcnico da conduta da guerra, tampouco por meio de modelos dedutivos,
cujos cenrios hipotticos so to abstratos na busca de serem preditivos que
perdem o recurso analtico. Particularmente, no caso de guerras limitadas,
aponta-se que a abordagem mais vivel e necessria aquela que permita
uma narrativa analtica das interaes entre as variveis de casos e apontar
problemas mais comuns de planejamento e conduta. A partir disso, esses
problemas podem ser confrontados por demais estudos independentes
(ELLIS; GREENE, 1960, p. 640642, 649).

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

Levando-se esses requisitos metodolgicos normativos, argumentase que as teorias de guerras limitadas de Carl von Clausewitz e Julian Corbett
so consistentes e teis para as demandas contemporneas, pois elas:
Propem conceitos claros e operacionalizveis ao desenvolverem
teorias que tm como foco a tomada de deciso dos comandantes e o emprego
de foras combatentes;
Combinam consistentemente dedues hipotticas com a anlise
e avaliao de estudos de caso; e
Abordam e respondem a vrios dos problemas polticos e
estratgicos prticos contemporneos.
Como agenda de pesquisa, aponta-se dois eixos principais que
permitem o avano conceitual e prtico dessas teorias. Por um lado,
necessrio sintetizar essas teorias sobre o emprego de foras combatentes
com a dimenso diplomtica ou de barganha de guerras limitadas. Nesse
sentido, existe uma agenda bastante promissora inaugurada por Thomas
Schelling (1960). necessrio avanar em relao ao limite das teorias de
Clausewitz e Corbett em relao conduo das negociaes diplomticas
durante guerras limitadas. Ambas teorias tomam essas negociaes como
dadas em seus conceitos e anlises histricas, desde que sua fenomenologia
se encontra alm da esfera do uso da fora. Se a conduo de negociaes
durante guerras limitadas difere daquelas em outras situaes polticas,
como se pode avanar barganhas em relao a resultados estratgicos
positivos ou bloquear ou minar a explorao pelo oponente de resultados
estratgicos negativos no foram aqui considerados. No entanto, desde que
essas aes so centrais para o desfecho de guerras limitadas e fazem parte
das prerrogativas de lderes polticos e tomadores de deciso, inegvel a
necessidade de avano de seu estudo.
Por outro lado, importante a realizao de mais estudos de casos
contemporneos, a fim de estender o teste de utilidade dessas teorias e
em enfrentar demais problemas contemporneos da conduta de guerras
limitadas. Aponta-se dois de maior relevncia.
Um primeiro caso importante para o teste e o uso das teorias de
Clausewitz e Corbett, aquela guerra que provocou o ressurgimento dos
estudos sobre guerras limitadas no mundo ocidental. A Guerra da Coreia,
aps a interveno chinesa em outubro de 1950, evoliu de uma guerra civil
internacionalizada para uma guerra limitada entre Estados Unidos e China.

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A partir de ento, a guerra ilimitada entre as duas Coreias era relegada,


assim como seus lderes, a papeis secundrios; e o que passava a estar em
jogo era o equilbrio de poder na sia e a consolidao dos blocos capitalistas
e comunistas na Guerra Fria. Neste caso, existiu direta correspondncia
entre os sucessos e fracasos das campanhas chinesas e norte-americanas
para conquista e controle de objetos de valor e terreno mais favorveis no
teatro de operaes e as negociaes nas Naes Unidas em Nova York, no
comite de cessar-fogo em Pammunjon na Coreia do Norte desde julho de
1951 e ainda nas disputas por poder dentro dos dois blocos. Portanto, esse
caso traz a oportunidade de estudo de uma guerra limitada entre coalizes
na realidade de organizaes internacionais.
Alm disso, a Guerra Sino-Americana relevante como exemplo
de como as consequencias da m-conduta de guerras limitadas podem ser
extensas. Estados Unidos e China envolveram-se na Peninsula Coreana
com objetivos limitados e negativos - a preservao dos regimes sul e nortecoreanos; portanto, ela ocorreu sem escalada do conflito para seus territrios
nacionais e dos pases a eles coligados e sua concluso deu-se na mesa de
negociaes com o aval de todos os pases envolvidos. Entretanto, Estados
Unidos e China vinham de dcadas de guerras ilimitadas e nenhum deles
possua arcabouos conceituais, institucionais e doutrinrios para esse novo
tipo de guerra. Como consequencia, ambos tiveram que aprender sobre ela
enquanto a travavam, e seus comandantes, exrcitos e pases sofreram com
isso. Alm de baixas e danos desnecessrios, em ambos os pases houve grave
discrdia entre as lideranas polticas e os comandantes em campo sobre a
limitao ou expanso da guerra, incorrendo em desgastes dos primeiros e
maiores e menores graus de expurgos dos segundos.
Um segundo caso importante a Guerra das Malvinas de 1982,
pois essa cumpre todos os requisitos de uma guerra limitada como acima
delineados: a disputa por um territrio de valor poltico limitado e passvel
de ser isolado estrategicamente. E se aplicados as demais proposies das
teorias de Clausewitz e Corbett, possvel ter uma avaliao preliminar
das razes do insucesso argentino e da importncia de se aprofundar seu
estudo. A invaso argentina foi veloz o suficiente para inviabilizar qualquer
reao britnica que a estancasse, e tambm procedeu adequadamente na
concentrao de fora terrestre para defesa nas ilhas. No entanto, a Argentina
no foi efetiva o suficiente ou no tinha meios adequados para conduzir uma
ofensiva martima que rompesse as linhas martimas britnicas. De maneira
que foram os britnicos aqueles capazes de isolar as ilhas, resultando em

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CLAUSEWITZ, CORBETT E O DESAFIO DAS GUERRAS LIMITADAS

desmoralizao e rendio das foras terrestres argentinas nas Malvinas, sem


que Argentina tivesse como alterar ou retaliar esses reveses. So vrias as
questes a serem melhor investigadas e revistas com o benefcio da abertura
dos arquivos oficiais desde 2012. Entre elas, apontam-se trs centrais:
existiam alternativas melhores para a campanha martima argentina? At
que ponto a falta de interoperabilidade entre as foras armadas argentinas
foi decisiva para o resultado da guerra? Levando-se em considerao que
a fora terrestre argentina nas Malvinas possua considervel contingente
militar e reservas logsticas intactos quando da sua rendio, a campanha
defensiva terrestre poderia ter sido estendida por tempo suficiente a tornar
improvvel o sucesso britnico?
As respostas a essas e outras perguntas permitem no apenas um
melhor entendimento de uma guerra de impacto direto no Brasil e cuja
literatura predominante britnica, mas que, possivelmente, permitem ainda,
qualificar muito da reflexo do prprio contexto estratgico contemporneo
do Atlntico Sul.
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Recebido em: 28/09/2015
Aceito em: 09/02/2016

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Etiene Villela Marroni e Andr Luiz Reis da Silva

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O


ATLNTICO SUL: UMA REVISO DE
LITERATURA A PARTIR DA POLTICA
PBLICA NACIONAL PARA O MAR

Etiene Villela Marroni1


Andr Luiz Reis da Silva2

RESUMO
Este artigo objetiva o estudo da Poltica Nacional para
os Recursos do Mar (PNRM), visando compreenso do
espao martimo brasileiro. A PNRM foi idealizada no
mbito da Comisso Interministerial para os Recursos do
Mar (CIRM), em 1980. A CIRM um rgo colegiado, que
propugna pelos interesses da Nao brasileira relativos ao
mar e zonas adjacentes. Instituda em 1974, internalizou
1

Doutora em Cincia Poltica; Coordenadora do Laboratrio de Poltica Internacional


e Gesto do Espao Ocenico, Centro de Engenharias (CENG) Universidade Federal de
Pelotas (UFPEL), Praa Domingos Rodrigues s/n, Prdio COTADA, Pelotas, RS, Brasil.
E-mail: etiene.marroni@ufpel.edu.br
2
Doutor em Cincia Poltica; Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Estudos
Estratgicos Internacionais (PPEEI), Faculdade de Economia Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS)
Avenida Joo Pessoa 52, Porto Alegre, RS, Brasil. E-mail: reisdasilva@hotmail.com
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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

preceitos da Conveno das Naes Unidas sobre o


Direito do Mar (CNUDM) e colocou o Brasil na vanguarda
do processo de formulao de polticas pblicas para o
ordenamento do espao ocenico, por meio da formulao
de uma poltica pblica destinada aos interesses
estratgicos do Brasil no Atlntico Sul. Ento, por meio
de planos plurianuais, denominados PSRM (Planos
Setoriais para os Recursos do Mar), tem organizado o
uso e explorao de um dos maiores patrimnios da
Nao brasileira, seu espao martimo (Amaznia Azul),
de forma racional e sustentvel e em consonncia com
Acordos e Tratados Internacionais. Primeiro, defende-se
o espao, a soberania, a seguir as riquezas.
Palavras-Chave: CIRM (Comisso Interministerial para
os Recursos do Mar); PNRM (Poltica Nacional para os
Recursos do Mar); Atlntico Sul.

BRAZILS GEOPOLITICS FOR THE


SOUTH ATLANTIC: A LITERATURE
REVIEW BASED ON THE NATIONAL
PUBLIC POLICY FOR THE SEA
ABSTRACT
This article aims to demonstrate the importance of
studying the National Policy for Sea Resources (NPSR),
in order to understand the Brazilian maritime space in the
South Atlantic Ocean. The NPSR was conceived within
the Inter-Ministry Commission for Sea Resources in 1980.
The Commission is a collegiate body, which determines
the interests of the Brazilian nation regarding the sea and
surrounding areas. Established in 1974, the Commission
has internalized the precepts of the United Nations
Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) and has
placed Brazil at the forefront of the process of formulating
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Etiene Villela Marroni e Andr Luiz Reis da Silva

147

public policies for the management of the oceanic space,


through the formulation of a public policy that is aligned
with Brazils strategic interests in the South Atlantic. In
that sense, through multi-annual plans, called Sector
Plans for Sea Resources, the Commission has organized
the use and operation of one of the greatest assets of
the Brazilian nation, the Blue Amazon, in a rational
and sustainable manner and in line with international
agreements and treaties. Firstly, it aims at defending the
space and sovereignty, and secondly, the resources.
Keywords: Inter-Ministry Commission for Sea Resources,
National Policy for Sea Resources, South Atlantic.
INTRODUO
Em diversos pases, as aes para o meio ambiente marinho e
costeiro caracterizam-se como iniciativas voltadas ao uso sustentvel
de seus recursos naturais, normalmente asseguradas por uma poltica
pblica governamental, prpria para esses ecossistemas. Diferentemente,
vrios Estados estabelecem polticas ocenicas nacionais, que surgem,
paralelamente, ao planejamento e gerenciamento dos recursos ocenicos,
martimos e costeiros.
Atualmente, os processos dinmicos caracterizam-se por
situaes ambivalentes: desencadeiam problemas nas questes internas,
no contexto da globalizao, e atingem uma dimenso internacional.
A governana de movimentos sociais e econmicos dos agentes nopblicos (ONGs, empresas privadas) interferem nas reas de debate e
discusso, principalmente no setor energtico. Tal fato cria uma arena
pblica controversa, ocorrendo enfrentamentos a partir de discursos
ideolgicos que afrontam o Estado, enfraquecendo, assim, a coerncia do
discurso para a legitimao de suas propostas. No entanto, a posio do
Estado, em razo de confrontos ideolgicos, deve ser expressa por meio
de valores emergentes na sociedade, como, por exemplo, a salvaguarda
ambiental, participao dos atores sociais, transparncia, confiabilidade e
eficincia, abordagem ecossistmica de forma integrada e holstica. Ento,
poder surgir um novo modelo de poltica pblica no contexto atual,
principalmente no que tange planificao espacial martima do Brasil no
Atlntico Sul.

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

No entanto, percebe-se um vazio dentro do sistema normativo


e legal, bero das iniciativas de planejamento e gesto governamentais.
Conforme Wildavsky (1979, p.21), o estudo de polticas pblicas recorre a
contribuies de uma srie de disciplinas diferentes, a fim de interpretar as
causas e consequncias da ao do Governo. A poltica pblica pode ser
vista sob diversos ngulos, acoplados a filosofias e enfoques diferenciados.
Por isso, formam-se correntes distintas entre si, mas com o objetivo nico:
o direcionamento democrtico de estratgias e aes para o ordenamento
de um determinado espao ou contingente de pessoas. Dahl e Lindblom
(1971) afirmavam que o direcionamento democrtico duplo, ou seja,
consiste de uma condio a ser atingida e de um princpio que orienta o
procedimento para atingi-lo. A condio a igualdade poltica, pela qual
o controle das decises do Governo compartilhado de tal modo que as
preferncias de qualquer cidado tm igual importncia s dos demais.
Nesse sentido, objetiva-se a necessidade do estudo da poltica
pblica do Brasil para o mar, visando a compreenso dos direitos dos
Estados costeiros aos espaos martimos (principalmente, direitos de
propriedade e de explorao) e tendo em vista a resoluo de conflitos
e disputas. Como as disputas por esses espaos crescem continuamente,
estudos sobre questes ambientais devem ser intensificados, determinando
a formao de novos conceitos para uma poltica marinha e planejamento
do espao ocenico. Atualmente, o desenvolvimento econmico e o
tecnolgico das sociedades globais influenciam na forma de explorao dos
recursos marinhos, bastando observarmos que mais de 80% da explorao
do petrleo brasileiro offshore.
Sob essa perspectiva, faz-se uma aluso a Spykman (1969), quando
observa as condies para um Estado tornar-se uma grande potncia
atravs do espao, confirmado pelas grandes propores do espao
ocenico brasileiro, justificada pelas leis que regulamentam as polticas
de proteo e uso desse espao e, finalmente, liberdade de movimento,
entendido, aqui, como a estabilidade democrtica do Estado brasileiro no
contexto internacional, principalmente em relao ao Atlntico Sul, cujo o
domnio sob e sobre o espao evidente. Em relao a este ltimo item,
destacam-se as inmeras pesquisas para o uso do solo e subsolo marinho
sob jurisdio do Brasil.
Logo, considerando a Conveno das Naes Unidas sobre o
Direito do Mar (CNUDM) como uma poltica pblica internacional,
acredita-se que a construo das polticas pblicas nacionais, na rea

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ocenica, teve um impulso considervel com o intercmbio de informaes


e interrelaes, propiciado pelo ambiente da Conveno de 1982. A Poltica
Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) foi instituda no Brasil em
1980, a partir de estudos da Comisso Interministerial para os Recursos
do Mar (CIRM), em 1974, objetivando salvaguardar e incentivar o domnio
do Mar Territorial brasileiro de 200 milhas nuticas. Porm, fato que a III
Conferncia das Naes Unidas sobre o Direito do Mar estendeu-se por
nove anos e, no perodo, a diplomacia brasileira, presente nas sesses e
analisando o modus operandi da Conferncia, incorporou muitos de seus
fundamentos na poltica nacional.
Para alcanar o objetivo proposto, a metodologia que se utilizar
neste estudo ser embasada na anlise de contedo. Pensando a pesquisa
como uma ao, por meio da qual se constri o conhecimento, cujo objetivo
remete busca de respostas para um determinado problema, pressupese que o mtodo, a ser adotado, possa valer-se do resgate de referenciais
bibliogrficos pertinentes ao tema. Tal procedimento nos permitir balizar
o campo de ao, pontuando referncias e dados precisos para uma
abordagem do tema mais fiel, atual e estruturada. Logo, recorrer Legislao
vigente de maneira crtica, e que se encontra na esfera das especulaes
ou a servio de interesses diversificados necessrio, para concretizar o
principal objetivo desta pesquisa e contribuir para incrementar os estudos
da poltica pblica brasileira para o mar. Dessa forma, estudar-se o
essas polticas no contexto do oceano Atlntico Sul sob a perspectiva da
cooperao institucional, como um tema atual e relevante, considerandose a segurana e a soberania nacionais. O mtodo de anlise configurarse- em uma pesquisa de carter histrico-geopoltico-institucional, com
unidade fundamentada em documentos oficiais e dados secundrios, no
contexto do estudo.
Para melhor compreenso dos assuntos relacionados, o artigo
encontra-se dividido em trs partes. Na primeira parte apresenta-se
a gnese da poltica pblica brasileira para o mar. De forma sucinta,
procurou-se demonstrar a relevncia de se conhecer os mecanismos de
atuao dos instrumentos da Poltica Nacional para os Recursos do Mar
para a utilizao e proteo do espao martimo brasileiro, ou seja, como se
d sua atualizao, sua importncia no contexto histrico, e a necessidade
das incorporaes de Tratados internacionais na poltica domstica para
o mar do Brasil. Em um segundo momento, estuda-se como a poltica
pblica atualizada, sempre em conformidade com Acordos internacionais

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

assinados pelo Brasil. Na terceira parte, aborda-se uma nova realidade


advinda dos oceanos, atravs da Poltica Nacional para o Mar, promulgada
em 2005.
GNESE DA POLTICA PBLICA BRASILEIRA PARA O MAR: UMA
VISO ESTRATGICA NA DEFESA DO ESPAO OCENICO DO
BRASIL NO ATLNTICO SUL
O Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM) sempre foi
um instrumento de atualizao da poltica para o mar no Brasil e segue
por uma linha lgica de interrelaes com os preceitos da Conveno.
Um exemplo dessa prtica refere-se ao espao ocenico brasileiro. Desde
que o Brasil, em meados da dcada de 1960, comeou a empenhar-se
para conhecer o potencial de sua Plataforma Continental, tambm deu
incio a um significativo investimento em pesquisas cientficas no mar.
Esse comprometimento do Estado brasileiro com a pesquisa martima
justificado pelo fato de que o potencial dos recursos naturais no espao
martimo de importncia estratgica para o desenvolvimento do pas.
Aps a entrada em vigor da Conveno, em 19943, houve a exigncia de
que, para haver a ampliao do espao ocenico, seria preciso que o Estado
dispusesse de tecnologia suficiente e adequada para explorar os recursos,
neles, existentes. Caso contrrio, o pas ter que aceitar Estados terceiros,
que participariam em pesquisas, explotao e produo dos recursos do
solo e subsolo sob sua jurisdio (CIRM, 2010; 2011a).
Acrescenta-se que uma poltica para mares e oceanos muito mais
do que a formulao e seleo de objetivos em um processo puramente
poltico. E, se considerarmos a planificao e gesto do espao ocenico
como ordenamento territorial, elas passaro a ser mais um instrumento
tcnico e administrativo para a atribuio do uso do espao. Uma vez que
a poltica ocenica amparada pelo ordenamento territorial, pressupe-se
que o estudo conjunto desses conceitos poder evitar incompatibilidades,
organizando, racionalmente, o espao martimo. A poltica para o
ordenamento do territrio est sujeita s abordagens e estudos mais
especficos. Porm, seus conceitos so considerados como instrumentos
fundamentais para o entendimento do planejamento do espao ocenico.

Em 16 de novembro de 1994, a Conveno entrou em vigor com a ratificao do sexagsimo


Estado que, neste caso, foi a Guiana (BRASIL, 2016; MARRONI, 2013).
3

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Etiene Villela Marroni e Andr Luiz Reis da Silva

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Para Putnam (1988, p.97), a ratificao de acordos internacionais


pode parecer estranho para as democracias. Porm, acredita-se que a
Conveno, ratificada em 1994, foi um importante acontecimento, que
impulsionou a esfera internacional no sentido de reorganizar as polticas
nacionais para a proteo do espao martimo, devido s potencialidades
naturais que esse grande ecossistema revela. Com a reorganizao
do espao ocenico pelos Estados costeiros do globo, a definio e a
incorporao de um regime internacional nico de proteo, baseadas
nos princpios fundamentados pela Conveno, tornou-se um referencial
democrtico e significativo proposio de polticas pblicas nacionais e
um modelo de readequao para a utilizao democrtica e pacfica dos
recursos naturais marinhos renovveis e no-renovveis.
A preocupao do Governo brasileiro quanto regulamentao
poltica para a utilizao dos recursos martimos e dos espaos costeiros
evidenciou-se nos anos 1970, assim como a tica ambiental no planejamento
estatal do pas. A presso internacional para a preservao do patrimnio
ambiental das naes fez com que o Brasil institusse, em 1973, a Secretaria
Especial do Meio Ambiente (SEMA), vinculada ao Ministrio do Interior,
marco inicial de um planejamento integrado do aparelho estatal, com
vistas preservao e conservao da biodiversidade e da geodiversidade
brasileira. Um ano aps, constituiu-se a Comisso Interministerial dos
Recursos do Mar (CIRM), com a finalidade de coordenar temticas que
conduzissem a uma poltica nacional para a regio litornea do Brasil.
Essa Comisso possui autonomia para requisitar colaboradores, ou criar
grupos e subgrupos de trabalho administrativo e tcnico (MARRONI;
ASMUS, 2005).
Somente quando foi ratificada a Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, em 1988, que as questes legais, relacionadas ao
meio ambiente, tomaram forma e efeito. O inciso 4, do artigo 225 da
Constituio Brasileira, estabelece a Zona Costeira como Patrimnio
Nacional. Logo, faz-se necessria sua utilizao na forma da lei, tendose em vista o fator preservao. Ressalva-se que, embora a Zona Costeira
conste na Constituio Brasileira como Patrimnio Nacional, no se
pode interpretar este dispositivo como sendo, ela, Patrimnio Federal ou
Propriedade da Unio, esses considerados bens sobre os quais a Unio
exerce seu domnio. Portanto, nas esferas federal, estadual ou municipal as
normas regimentais devero ser editadas para regulamentar o uso sensato
e adequado da Zona Costeira.

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

Dahl e Lindblom (1971) afirmavam que o planejamento de um


sistema poltico e econmico dificilmente poderia ser definido de maneira
sensata, exceto em termos extremamente amplos, como o controle do uso de
recursos escassos. Destacavam que a existncia de acordos eram validados
pela variedade de proposies da rea poltica-econmica. Verificaram,
tambm, que grande parte dos conflitos existentes no planejamento do meio
poltico-econmico e social eram as provveis consequncias especficas,
sobre as quais reina um grande acordo. Assim, argumentavam que as metas
ou valores globais no eram operacionalmente definidos, obscurecendo o
consenso cientfico pela nfase sobre divergncias que nascem de metas e
definies entre Estados. Logo, compreende-se que os grandes acordos no
Sistema Internacional decorrem do conflito para o estabelecimento de um
sistema global de valores concernentes incorporao dual entre economia
e poltica em espaos diferenciados para o controle de recursos escassos.
Considerando-se a ideia principal dos autores, o fato da Conveno ser um
grande acordo para a sistematizao de valores igualitrios entre os Estados
do globo, para a proteo de recursos naturais escassos no ecossistema
ocenico, nada impede que cada Estado adapte essas metas globais, conforme
o funcionamento poltico, econmico e social do seu contexto estatal.
Ento, a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), instituda
em 1981, objetivou a compatibilizao do desenvolvimento econmicosocial com a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio
ecolgico (art. 4o), considerando o meio ambiente como um patrimnio
pblico, tendo em vista o uso coletivo (art. 2o). Esta lei organiza todo
o sistema nacional de gesto poltico-ambiental do pas, delegando ao
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) a atribuio de dar
corpo legislativo s aes previstas na PNMA.
Na mesma perspectiva, a PNRM, instituda em 1980 por Medida
Presidencial, tem como rgo executor a CIRM, Comisso criada em 1974
com base nas discusses realizadas na III Conferncia das Naes Unidas
para os Direitos do Mar, tendo por finalidade coordenar e implementar a
poltica martima no Brasil. A PNRM, instaurada, tornou-se um elemento
de articulao entre as diversas polticas setoriais federais em suas projees
nos meios costeiros e marinhos, sendo nomeado o ministro da Marinha (
poca) para coordenar a Comisso. A finalidade da PNRM era a de fixar as
medidas essenciais promoo da integrao do mar territorial e plataforma
continental ao espao brasileiro e explorao racional dos oceanos. Essa
poltica se consubstancia em planos e programas plurianuais, elaborados no
mbito da CIRM. (PNRM, 1980; 2005, CIRM, 2010).
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A CIRM, rgo multidisciplinar, hoje gerenciado pelo Comando


da Marinha, dispe de uma Secretaria (SECIRM) que rene e executa todas
as atividades programadas. Este rgo possui autonomia para requisitar
colaboradores ou criar grupos e subgrupos de trabalho administrativo e
tcnico. importante entender o mecanismo de funcionamento da CIRM,
porque ela tem por finalidade o planejamento e a gesto do espao martimo
brasileiro, por meio da coordenao de uma Poltica Nacional para os
Recursos do Mar e, como o Brasil um Estado costeiro, necessita de uma
poltica que gerencie o meio ambiente marinho.
Para conhecer o planejamento e gerenciamento de uma poltica
pblica, recorre-se, novamente, aos princpios de Dahl e Lindblom (1971,
p.9), em que esclarecem que o poder democratizado quando as frustraes
das massas transformam-se, necessariamente, em problemas da poltica
pblica. E o mar brasileiro era (e continua sendo) uma preocupao tanto
da sociedade, referente s oportunidades econmicas e sociais, quanto do
Estado, atento manuteno e proteo de seus espaos martimos ante
ao Sistema Internacional. Essa questo respaldada por Xavier (1994, p.11)
ao afirmar que, no Brasil, a jurisdio nacional abrange reas marinhas
que caracterizam um grande pas costeiro e lhe conferem uma situao
privilegiada no Atlntico.
Assim, imperativo o estudo de polticas pblicas que no s
planejem o uso racional do meio ambiente costeiro-ocenico, mas, tambm,
que gerenciem toda uma gama de polticas econmicas e sociais, partes da
manuteno e utilizao adequadas dos espaos ocenicos sob jurisdio
brasileira no Atlntico Sul. Por esse motivo, a implementao das atividades
relativas aos recursos do mar tm ocorrido de forma descentralizada, por
vrios agentes, em diferentes ministrios, estados, municpios, instituies
de pesquisa, comunidade cientfica e iniciativa privada, segundo suas
respectivas competncias e em consonncia com as diretrizes estabelecidas
na PNRM. Portanto, a CIRM funciona como articuladora entre o pblico e
o privado, sendo que profissionais da rea cientfica so, periodicamente,
convidados a participarem de reunies, projetos e polticas proporcionados
pelo rgo.
Reconhecida a importncia do mar para o desenvolvimento do
Brasil, justifica-se a divulgao das Diretrizes Gerais da PNRM, traadas
em 1980 pela CIRM. Foram seis anos de estudos e propostas de Grupos de
Trabalho, at conclu-las em sua primeira verso. Tais Diretrizes contm as
linhas bsicas que devero nortear todos os esforos nas reas de ensino,

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

pesquisa, explorao e explotao4 dos recursos do mar. Logo, a PNRM tem


por finalidade estabelecer medidas essenciais para promover a integrao
do Mar Territorial, Zona Econmica Exclusiva ( ZEE ) e Plataforma
Continental ao espao brasileiro e explotao racional dos oceanos,
compreendidos os recursos vivos, minerais e energticos da coluna
dgua, solo e subsolo, que apresentem interesse para o desenvolvimento
econmico e social do pas e para a segurana nacional. Os princpios bsicos
desse processo integrado preconizam a harmonizao e colaborao em
programas internacionais.
Os objetivos da PNRM direcionam-se ao desenvolvimento
da tecnologia nacional, a fim de que possam ser produzidos, no Brasil,
materiais e equipamentos necessrios s atividades martimas. Assim,
preciso o apoio da iniciativa privada e a participao de brasileiros em todo
e qualquer ato que envolva cooperao estrangeira. Alm disso, assegurar
total aproveitamento dos quadros de pessoal tcnico e cientfico do pas, com
formao em reas relacionadas ao mar e seus recursos, propugnando pela
ampliao desses quadros por meio de cursos. Importante, ainda, manter
atualizada a legislao brasileira nos aspectos concernentes aos recursos do
mar, tendo-se em vista o desenvolvimento e a segurana do pas. necessrio
estimular e ampliar o intercmbio tcnico-cientfico interno ou para alm de
nossas fronteiras, incluindo, progressivamente, os brasileiros na explotao
dos recursos martimos que estejam fora da jurisdio nacional. Desejvel
, tambm, o permanente incentivo formao de organismos de ensino e
pesquisa sobre o mar, seus recursos e atividades a ele relacionadas (PNRM,
2005; CIRM, 2013).
Quanto poltica de consecuo, o Governo brasileiro reserva-se o
direito de orientar, coordenar e controlar a pesquisa, a explorao e a explotao
de recursos vivos, minerais ou energticos do Mar Territorial, ZEE e Plataforma
Continental do Brasil, entendidos como coluna dgua, solo e subsolo,
respectivamente. Com o objetivo de descentralizao e multidisciplinaridade
da CIRM, em 1982 foi ratificado o I PSRM, ou seja, o I Plano Setorial para os
Recursos do Mar, tendo por finalidade, a concepo de planos e programas
para o planejamento e gerenciamento do espao martimo brasileiro.
Conforme Arretche (1996), a descentralizao da poltica pblica
um assunto debatido desde a dcada de 1980, em um nmero expressivo de
pases. Diz a autora que, at pouco tempo, distintas correntes de orientao
poltica tm articulado, de forma eficiente, propostas de descentralizao
4

Entenda-se por explotao a ao de assegurar a produo de um mineral.


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a diversas expectativas de superao de problemas identificados no Estado.


No Brasil, esta descentralizao ocorre, eficientemente, em questes
relativas ao mar. Observa-se que, desde a dcada de 1970, o Governo
brasileiro vem manifestando o desejo de manter uma poltica pblica
planejada por um rgo colegiado, ou seja, a CIRM. A representatividade
de vrios ministrios em sua composio e, tambm, da sociedade civil por
meio de universidades e centros de pesquisa, demonstra a versatilidade
da poltica brasileira para o mar e sua vocao inicial de descentralizao.
Pelo Decreto n 3939, de 26 de setembro de 2001, houve uma reformulao
no regimento da CIRM referente sua composio ministerial e, em 2003,
seu art.3 foi modificado em conformidade com o Decreto n 4815, de 20 de
agosto (CIRM, 2010; 2011).
Atualmente, encontra-se em vigor o Decreto n 6.107, de 2 de maio
de 2007, que determinou a seguinte composio da CIRM: Casa Civil
da Presidncia da Repblica; Ministrios: Defesa; Relaes Exteriores;
Transportes; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Educao; Sade;
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; Minas e Energia;
Cincia, Tecnologia e Inovao; Meio Ambiente; Integrao Nacional;
Pesca e Aquicultura; Turismo; Esporte; Planejamento, Oramento e Gesto;
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica; Comando da Marinha;
SECIRM; Subcomisses; Comits Executivos e Grupos de Trabalho (CIRM,
2011a; 2012).
A composio atualizada da CIRM constituiu-se em um
expressivo marco institucional para os propsitos do Brasil em relao a
uma nova perspectiva de desenvolvimento, advinda dos recursos do mar.
Ressalva-se que a atualizao constante da PNRM pelos Planos Setoriais
decorrente, tambm, de Tratados e Acordos internacionais assinados
pelo Brasil, visando a proteo e o uso racional dos recursos martimos e
costeiros.
Nesse aspecto e com a incorporao da PNRM junto ao sistema
institucional brasileiro, sua atualizao deve ser feita conforme as
necessidades especficas do momento. Assim, um dos planos que integra
tal poltica o Plano Setorial para os Recursos do Mar (PSRM), com
vigncia plurianual. E os demais mecanismos de atuao da poltica vo
sendo reformulados por meio de avaliaes quanto ao andamento e a
execuo do processo. Para entender o mecanismo de atuao dos planos
setoriais, por meio da base terica e norteadora da PNRM, necessrio
conhecer seus planos e programas de execuo.

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

OS PLANOS SETORIAIS PARA OS RECURSOS DO MAR: O PLANEJAMENTO


DA POLTICA PBLICA BRASILEIRA PARA O ESPAO OCENICO NO
ATLNTICO SUL

A constante atualizao de uma poltica pblica, principalmente


em conjuno com Acordos internacionais assinados pelo Brasil, mantm
o Estado dinmico e integrado ao Sistema Global. Verifica-se, assim,
maior interrelao entre os atores do Sistema Nacional com o Sistema
Internacional, por meio da cooperao com instituies globais, conforme
preceitos de Keohane (1988). Isso implica em maior reciprocidade quanto
a assuntos de interesses comuns, tendo como exemplo problemas
derivados da variao climtica. visvel o pioneirismo da Poltica
Nacional para os Recursos do Mar, como uma poltica pblica dinmica
e descentralizada, com a incorporao peridica de novos temas de
cooperao da agenda global no sistema poltico da Nao, por meio dos
Planos Setoriais para os Recursos do Mar (PSRM).
O PSRM constitui-se em uma atualizao da PNRM e possui
vigncia plurianual. Em uma poltica direcionada para os recursos
do mar, as proposies expressas nos planos precisam assegurar sua
continuidade por meio dos programas governamentais gerados a partir
deles. O PSRM deve manter-se em conformidade com os instrumentos
bsicos do Direito Internacional. Tais instrumentos definem uma
estratgia jurdica global para uniformizar as aes de cada pas, no
sentido de que a meta comum de uso sustentvel dos recursos do mar
seja alcanada. Deve-se ter claro que o plano em questo subordinase legislao interna, como Constituio de 1988, que incorpora os
conceitos de espaos martimos definidos pela CNUDM. A frequente
atualizao da PNRM pelos planos setoriais tem originado planos,
programas e aes especficos para a poltica em sua totalidade. O I PSRM,
com vigncia no perodo de 1982 a 1985, favoreceu a reestruturao das
atividades de pesquisa e de prospeco dos recursos do mar, orientando
interesses significativos da sociedade brasileira para a incorporao
desses recursos ao sistema produtivo nacional.
O PSRM encontra-se, atualmente, em sua 8a verso (2012-2015).
Porm, importante que, por meio de uma sntese conceitual e contextual,
compreenda-se o curso dos planos setoriais e, consequentemente,
a evoluo do estudo poltico no Brasil para o espao martimo no
Atlntico Sul. Destaca-se, ainda, que o I PSRM, embora tenha sido o

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incio da estruturao do pensamento poltico para o mar, configurouse, tambm, como a base do II PSRM, que contextualizou a dinmica dos
processos multidisciplinares para os estudos do mar brasileiro.
O II PSRM (1986-1989) assinalou o incio da trajetria do Brasil
rumo a interesses especficos na Plataforma Continental. Nele, esto
contidos aspectos como o estudo multidisciplinar da pesquisa martima
no Brasil, a necessidade de formao de recursos humanos e a base dos
estudos para o aumento da Plataforma Continental brasileira. Consta no
II PSRM que o Estado brasileiro tem interesse em promover a crescente
incorporao dos recursos do mar realidade socioeconmica do pas,
ou seja, atualizar o conhecimento e incentivar a utilizao racional
dos recursos do mar como elementos fundamentais para que o Brasil
possa alcanar um desenvolvimento contnuo, proporcionando novas
oportunidades de explorao e investimentos. A adoo da PNRM
para o entendimento de temas relacionados ao espao martimo tornase referncia inicial, a partir dos elementos incorporados na CNUDM,
identificando grandes temas interrelacionados, que englobavam todo o
universo de interesses do Brasil no mar, tais como os recursos minerais,
recursos energticos, recursos alimentares e a conservao de recursos
vivos (CIRM, 2012).
A preocupao do Governo brasileiro em incorporar as
diretrizes advindas da Conveno encontra-se expressa no II PSRM. O
Plano contm elementos que demonstram a escassez de matrias-primas
em terra firme e, consequentemente, alerta para a procura de novas
fontes de abastecimento estratgico rumo ao espao martimo brasileiro
no Atlntico Sul. Demonstra que tal fator contribui, fortemente, para
levar as Naes mais desenvolvidas a buscarem recursos energticos
no mar. H evidncias de que essas operaes ocorriam de forma
individual ou a partir de consrcios internacionais e que, dessa forma,
os pases desenvolvidos, detentores da tecnologia de prospeco e
explorao de recursos minerais no mar, mobilizaram seus recursos
tecnolgicos, inacessveis aos pases em desenvolvimento. Logo, as
Naes desenvolvidas obtinham significativos avanos na identificao
das riquezas existentes nos oceanos, distanciando-se, mais, de outros
pases. Um pequeno nmero de potncias martimas dispunha dos
meios necessrios para a explorao da ltima fronteira do planeta, ou
seja, do oceano.

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

Morris (1979, p. 521, traduo nossa) entendia que


[...] a poltica ocenica pode ser uma face relativamente
nova do desenvolvimento nacional para os Estados
em desenvolvimento. Porm, j existe um registro
histrico
de

considervel,

iniciativas

polticas

no

qual

as

adquiriram

condies
expressiva

importncia, como no caso de uma grande potncia


emergente como o Brasil. A respeitvel posio e
caractersticas do Brasil o levam a uma qualificao
sria de interpretaes da evoluo da poltica para
o mar.

Conforme Morris, os rumos para a construo da poltica ocenica


brasileira, na dcada de 1970, j eram um exemplo positivo para diversos
pases. A prpria criao da CIRM, em 1974, foi um exemplo da seriedade
do Governo brasileiro em questes relativas ao mar. Mesmo no sendo
uma potncia martima, o Brasil sempre demonstrou preocupao com a
defesa de seu litoral e a com a proteo dos recursos naturais submersos,
posicionando-se, fortemente, nas reunies internacionais em defesa de seu
espao para alm-mar.
Para o Brasil, face sua extenso litornea, a aplicao do novo
regime jurdico, alm da soberania sobre o Mar Territorial5, implicaria
em direitos de soberania sobre a Zona Econmica Exclusiva e Plataforma
Continental para efeitos de explorao e aproveitamento dos recursos
naturais no Atlntico Sul. Nesse aspecto, o II PSRM previa que a Plataforma
Continental brasileira, em alguns trechos, ultrapassava as atuais 200 milhas
nuticas com a ocorrncia de reservas desconhecidas, inclusive de petrleo
e gs natural, sob direito soberano nacional. Alm disso, nele encontramse perspectivas relacionadas com os recursos minerais da rea, externos
zona legal de influncia do Brasil. Portanto, caberia investir em tecnologias
de ponta, utilizadas para a minerao em guas profundas.
Como o II PSRM foi elaborado entre os anos de 1986 e 1989, o Estado
brasileiro, poca, acelerava estudos para atender s obrigaes decorrentes
da ratificao da Conveno de 1982, que ocorreu no ano de 1994 (com a
assinatura do 60 Estado).
Os limites das jurisdies nacionais e internacionais foram especificados nas delimitaes
de espaos marinhos, cada qual com diferentes graus de jurisdio. Nas reas de jurisdio
nacional: Mar Territorial; Zona Contgua; Zona Econmica Exclusiva; Plataforma Continental.
Nas reas de jurisdio internacional: o Alto Mar; Zona Internacional do leito marinho,
denominada rea (Cf. SOUZA; ROCHA NETO, 2007).
5

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Com as mudanas que viriam com o estabelecimento da Conveno,


o Governo brasileiro, na dcada de 1980, comeou a providenciar meios
para a capacitao tecnolgica e cientfica de profissionais da rea. Durante
a CNUDM, foram assumidos compromissos e deveres, dentre os quais
a delimitao da Plataforma Continental Jurdica (PCJ), sendo criado o
Plano de Levantamento da Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC),
pela CIRM, em 7 de maro de 1988 (CIRM, 2011a).
O II PSRM destacava, tambm, o imenso potencial das reservas
minerais no espao martimo brasileiro, observando que o Brasil deveria
comear a investir em tecnologias para a explorao futura. Na poca,
pases desenvolvidos, como os Estados Unidos da Amrica e o Japo, j
possuam tecnologias apropriadas para a explorao de minerais, alm
de conhecimento especfico para a prospeco e explotao do fundo
dos oceanos. O interesse dos Estados desenvolvidos, naquele momento
histrico, voltava-se para a regio do oceano Pacfico, onde haviam sido
mapeadas reservas de ndulos polimetlicos em diversos pontos da rea.
No cenrio internacional, entende-se que a importncia estratgica desses
recursos poderia gerar a concentrao de altos investimentos, normalmente
requeridos, tendncia motivada pelo crescimento da demanda mundial
pelos minrios, associada ao reaquecimento da economia mundial, em
fins da dcada de 1980. Foi necessria, a, a organizao de uma poltica
interna consistente, em defesa dos recursos martimos do Estado brasileiro
no Atlntico Sul.
Putnam (1988), citando Katzenstein e Krasner, acreditava que o
principal objetivo de todas as estratgias de poltica econmica externa era
fazer com que as polticas internas fossem compatveis com a economia
poltica internacional. Os decisores polticos deveriam preocupar-se,
simultaneamente, com presses internas e internacionais. Nesse caso,
supe-se que o Estado deriva de seus interesses e defende polticas
consistentes com o sistema internacional em todos os momentos e
circunstncias. Porm, o autor enfatiza que estudos centrados no Estado
formam uma base incerta para teorizar sobre a interao entre poltica
nacional e internacional, ressaltando que a conexo entre causa e efeito
do Sistema Internacional muito superior, se comparada com o contexto
domstico. preciso, ento, ir alm da simples observao dos fatores
domsticos que influenciam os assuntos internacionais, ou vice-versa, e
recorrer a teorias que integram ambas as esferas, evidenciando as reas de
entrelaamento entre elas. Para o Brasil, a incorporao dos preceitos da

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

CNUDM, mais que uma simples interconexo com fatores regionalizados


do contexto martimo sulamericano, era a incorporao de diretrizes
bsicas que protegessem seu espao privilegiado no Atlntico Sul, bem
como os recursos renovveis e no-renovveis nele presentes.
Morris (1979) entendia que os assuntos e os recursos provenientes
do mar sobrepem-se tanto na poltica interna como na poltica externa e
constituem-se em uma parte relativamente coesa do Sistema Internacional.
A defesa dos interesses martimos, de reservas minerais e outros
recursos, envolvem a interao entre as polticas nacionais para o mar e
a participao dos Estados em conferncias martimas internacionais,
buscando negociaes para a defesa de interesses e reservas especficas.
Portanto, percebe-se que as condies polticas para o planejamento dos
espaos ocenicos so diferenciadas das polticas que envolvem o traado
de um territrio continental. A poltica para o oceano no s apresenta
padres distintos, mas tem um impacto, cada vez maior, nos assuntos
nacionais e estrangeiros. Logo, o autor enfatiza o pioneirismo brasileiro
em questes que envolvem a poltica pblica para o mar.
Conforme consta no II PSRM, o Governo brasileiro empenhouse em um progressivo levantamento de suas reservas, a fim de comparlas com as de outros pases, atentando, tambm, para as tcnicas de
prospeco e de explotao em nvel mundial. Foi constatado que era (e
ainda ) grande a defasagem brasileira no setor, devendo o pas esforarse, rapidamente, para se posicionar, proporcionalmente, aos pioneiros
mundiais na explorao de reservas minerais submarinas (CIRM, 2011a).
De acordo com Marroni (2013), no adiantava fomentar novas
tcnicas de explorao dos recursos naturais martimos sem a demarcao
da Plataforma Continental Estendida. Esta demarcao, considerada
gigantesca pelos especialistas, era de fundamental importncia para os
interesses brasileiros. Assegurando o espao da Plataforma Continental
Estendida, o Brasil tambm assegurava sua soberania sobre a explorao
dos recursos dela provenientes. Para Putnam (1988), grupos domsticos
perseguem seus interesses, pressionando o Governo a adotar polticas
favorveis, e os polticos buscam o poder por meio da construo de coalizes
entre esses grupos. Sob a perspectiva internacional, os Governos nacionais
procuram maximizar a prpria capacidade de satisfazer as presses
internas, minimizando as consequncias adversas dos desenvolvimentos
externos. Nenhum dos dois aspectos pode ser ignorado pelos tomadores de
deciso, desde que seus pases continuem interdependentes e soberanos.

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Os estudos para a incorporao da Plataforma Continental Estendida ao


espao sob jurisdio brasileira no Atlntico Sul compreendia um esforo
da poltica domstica, visando garantir direitos assegurados pela CNUDM.
Nessa perspectiva, e procurando compreender o que hoje
passado, conclui-se que existiam duas situaes bem distintas para o
dimensionamento da Plataforma Continental: a primeira referia-se
escassez substancial de pessoal qualificado; a segunda relacionava-se
s dificuldades na formao de equipes multidisciplinares, necessrias
execuo de distintas atividades. Tais fatores, associados carncia
de equipamentos apropriados, eram frequentes em todas as avaliaes
sobre o estudo do oceano no Brasil. Por outro lado, condicionantes inter
e intra-institucionais, por vezes, no permitiam o avano dos trabalhos
multidisciplinares. Porm, com disciplina no campo institucional (em
particular, com o esforo dispensado pela CIRM), em plena dcada de 1980
o Governo brasileiro conseguiu executar trabalhos de qualidade. Estudos
creditavam s equipes multidisciplinares o incio do planejamento para a
Plataforma Continental Estendida, afastando-as de uma concepo mais
abrangente do foco oceanogrfico e proporcionando-lhes uma concepo
pluralista do ecossistema em questo. Procedimento indispensvel para
atingir resultados significativos, tambm, no campo poltico e econmico
(CIRM, 2011; 2012).
Apesar da expectativa, a implementao do II PSRM foi
permanentemente acompanhada, com reavaliaes, pelo menos a cada
dois anos, objetivando tornar o plano um instrumento til, que expusesse,
adequadamente, a dinmica dos acontecimentos em seu perodo de
vigncia. Particularmente, o II PSRM focou-se em uma participao
mais ativa nos programas nacionais direcionados formao de
recursos humanos, para a melhor utilizao dos programas vinculados
a acordos mantidos pelo Brasil com pases desenvolvidos e Organismos
Internacionais. O III PSRM, vigente entre 1990 e 1993, basicamente,
conservou as diretrizes e prioridades do II PSRM para aquele perodo,
e considerou os efeitos da ratificao, pelo Brasil, da CNUDM. Tambm
estabeleceu, como principal meta, a investigao e explotao racional dos
recursos da Zona Econmica Exclusiva.
Conforme Albuquerque (2009, p.2),
A Conveno das Naes Unidas sobre o Direito
do Mar foi concluda em Montego Bay, Jamaica, em

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

10 de dezembro de 1982. Aprovada no Congresso


Nacional por meio do Decreto Legislativo n 5, de 9
de novembro de 1987, a CNUDM foi ratificada pelo
Brasil em 22 de dezembro de 1988 e entrou em vigor
em 16 de novembro de 1994. Em consequncia, a
CNUDM foi incorporada ao ordenamento jurdico
brasileiro e, portanto, para o Brasil tem fora de lei.

Em 1989, a CIRM criou um Grupo de Trabalho (GT) formado por


oito especialistas da comunidade cientfica, com a incumbncia de avaliar
o desempenho do II PSRM em projetos executados e em desenvolvimento.
A seguir, foi elaborada uma proposta para o III PSRM, considerando que
prioridades e diretrizes estabelecidas no II PSRM continuariam vlidas
para o perodo 1990-1993, tendo em vista que, no perodo, o Brasil j havia
ratificado a CNUDM.
Entre 1990 e 1993 (III PSRM), o Brasil prosseguiu envidando
esforos para aderir, de forma satisfatria, os princpios da Conveno
para fazer valer seus direitos de soberania e exclusividade de seu espao
ocenico; que, incorporado ao Patrimnio Nacional, conferiu ao Brasil
direitos e deveres especficos. Assim, o Governo brasileiro continuava
investindo nos estudos direcionados delimitao da Plataforma
Continental (CIRM, 2012).
Para Morris (1979), a poltica ocenica representava uma nova
face do desenvolvimento brasileiro, que desde o incio da dcada de
1970, j contava com um considervel registro histrico de iniciativas
voltadas formulao de polticas internas para o mar. Segundo o autor,
o fato adquiriu considervel importncia no caso de uma grande potncia
emergente como o Brasil. A posio estratgica do Estado brasileiro no
Atlntico Sul proporciona excelentes condies para a anlise evolutiva
da poltica para o mar, pois o pas precisa, constantemente, adequar-se a
novos padres estabelecidos pela comunidade internacional em relao
defesa dos recursos naturais no mar. Sob esta tica, na III Conferncia das
Naes Unidas sobre o Direito do Mar (1973-1982), o Brasil interferiu e
sofreu interferncias significativas no curso das negociaes. A participao
do pas no evento foi particularmente importante para a organizao
de uma poltica internacional para o mar. Ao final da Conferncia, o
estabelecimento de um regime global para os oceanos permitiu ao Estado
brasileiro formular regras legais especficas (em conformidade com o que,
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hoje, se conhece por Conveno), para regulamentar os principais setores


martimos brasileiros.
Consta no III PSRM que, no final da dcada de 1980 e incio
da dcada de 1990, o conhecimento cientfico da Margem Continental
brasileira estava aqum do mnimo exigido para traar um programa
dirigido prospeco e pesquisa de recursos minerais, exceo dos
hidrocarbonetos. De acordo com o Plano, a explorao do petrleo e gs,
no mar brasileiro, obteve xito considervel at a dcada de 1990, suprindo
mais de 50% da demanda do pas. Alm disso, o Brasil j era auto-suficiente
em tecnologias de ponta, que viabilizaram a explorao de tais recursos
tambm no exterior. Esse progresso foi marcado por uma mudana de
mentalidade que possibilitou a formao de equipes multidisciplinares e
determinou uma evoluo na abrangncia dos estudos, ou seja, de enfoques
parciais para abordagens integradas de ecossistemas da costa brasileira.
Entretanto, o aspecto quantitativo dos recursos humanos continuava
crtico, mesmo com a formao de novos e bons profissionais, por meio
de significativos investimentos da CAPES e CNPq. Porm, no foram
viabilizados mecanismos eficientes que permitissem a integrao desses
profissionais s equipes estruturadas, dando-lhes chances de atuao.
Logo, era preciso encontrar meios de fixar esses profissionais em suas
devidas reas de trabalho. Ento, tornou-se necessrio o Estado adaptarse a um conjunto de normas e regras horizontais que estimulassem a
cooperao institucional no prprio planejamento poltico domstico, aos
moldes da cooperao de instituies internacionais (CIRM, 2010; 2011a;
2012).
Keohane (1988), citando Rawls, esclarece que se considera a
incorporao de regras e metas no contexto poltico como resumos de
decises passadas, que permitem ao planejador prever acontecimentos
futuros. Atenta-se que as regras podem ser alteradas por razes da
contextualidade poltica e econmica do Estado. Essa concepo tornase til, na medida em que a prtica explcita nas regras que a definem,
e o mtodo condiciona-se ao modo como essas regras corrigem o
comportamento institucionalizado no espao-tempo. Logo, os agentes
envolvidos em uma prtica cooperativa compreendem as regras de forma
precisa, o que fundamental ao planejamento poltico domstico.
Por tal motivo, a formulao de planos e programas decorrentes
da PNRM deve ser estabelecida sob a tica das mudanas que ocorrem no
Sistema Internacional, em consonncia com os interesses internos do Estado.

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

A cooperao entre ministrios e organizaes civis internas constitui-se


em um timo recurso para o planejamento poltico domstico. Destaca-se,
de forma positiva, que a CIRM sempre procurou ajustar-se a esse modelo
poltico. No III PSRM, este cenrio agregou novas sistemticas, surgindo
as Subcomisses vinculadas Secretaria da Comisso Interministerial
para os Recursos do Mar (SECIRM).
O IV PSRM (1994-1998), da CIRM, tratou das atividades de pesquisa
e prospeco dos recursos martimos do pas, complementando Planos
anteriores (I, II e III), com base na ratificao, pelo Brasil, da CNUDM, em
1988. O IV PSRM estuda os recursos do mar (situao atual e perspectivas;
condicionantes e necessidades; recursos minerais, energticos e vivos,
entre outros) suas diretrizes e linhas de ao (levantamento dos potenciais
sustentveis de captura de recursos vivos da ZEE; recursos pesqueiros;
avaliao da potencialidade mineral da plataforma continental; processos
fsicos e qumicos e formao de recursos humanos). Considerando a
necessidade desses levantamentos, o IV PSRM estabeleceu, como uma
de suas diretrizes, a avaliao da potencialidade mineral da Plataforma
Continental, objetivando assegurar o permanente controle dos recursos
minerais e seu futuro aproveitamento. Assim, estimula um processo
ordenado de decises e aes, com o intuito de garantir um desenvolvimento
energtico (CIRM, 2010; 2011a; 2012).
Como persiste a necessidade de realizar as atividades planejadas
no REMPLAC (Programa de Avaliao da Potencialidade Mineral da
Plataforma Continental Jurdica Brasileira), sob as orientaes contidas
na CNUDM, a Subcomisso do PSRM atribuiu Secretaria da CIRM a
tarefa de elaborar propostas, a partir da adequao do III PSRM, uma
vez que suas prioridades e diretrizes continuam vlidas. Nesse sentido,
foi recomendada, no IV PSRM, a Avaliao da Potencialidade Mineral
da Plataforma Continental para haver continuidade dos levantamentos
sistemticos anteriores, desenvolvidos pelas Operaes GEOMAR
(Geologia Marinha), pelo Programa de Reconhecimento Global da Margem
Continental Brasileira (REMAC), por diversos levantamentos efetuados
por meio do Programa de Geologia e Geofsica Marinha (PGGM), LEPLAC
e Programa Ocean Science in Relation to Non-Living Resources (OSNLR),
da Comisso Oceanogrfica lntergovernamental (COI). No inicio da
dcada de 1990, o estgio do conhecimento cientfico referente Margem
Continental brasileira era, ainda, incompatvel com o mnimo exigido
para a formulao de conceituaes que permitissem criar um programa

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dirigido prospeco e pesquisa de recursos minerais, exceo dos


hidrocarbonetos.
No contexto da formulao do V PSRM (1999-2003), o
conhecimento geolgico sobre a Margem Continental brasileira era
insuficiente para a projeo de um programa dirigido prospeco e
pesquisa de recursos minerais, exceo dos hidrocarbonetos. Somente a
partir de levantamentos geolgicos e geofsicos, em escala adequada, foi
possvel avaliar a potencialidade da Plataforma Continental. Assim, o pas
ter acesso s atividades de minerao na rea, juntamente com pases
que fizeram prvias requisies Autoridade6 Internacional dos Fundos
Marinhos
UMA
NOVA
REALIDADE
ADVINDA
DOS
OCEANOS:
REFORMULAO DA POLTICA NACIONAL PARA OS RECURSOS
DO MAR A PARTIR DE 2005
Com o Decreto n 5.377, de 23 de fevereiro de 2005, o Brasil passou
a contar com uma poltica pblica diferenciada para as questes do mar.
A primeira verso da PNRM foi feita em 1981. Aps mais de 14 anos,
com revises constantes dos Planos Setoriais para os Recursos do Mar,
houve a constatao de significativas mudanas nos cenrios nacional
e internacional, relativas aos mares, oceanos e zonas costeiras ou zonas
de transio, conforme descrito por Krug (2012). Tais espaos sofreram
alteraes notveis com relao moldura jurdica global, principalmente
em funo da vigncia da CNUDM, em novembro de 1994. Ento, tornouse necessria a atualizao da PNRM.
Morris (1979) afirmava que os aspectos internacionais dos
assuntos brasileiros para o oceano ocorriam no mbito da poltica
externa brasileira, que atuava dentro das oportunidades do Sistema
Internacional. A aplicabilidade das caractersticas da poltica externa
poltica ocenica brasileira pode ser observada de forma explcita.
6

A Autoridade dos Fundos Marinhos um rgo criado luz da Conveno de 1982, para
gerenciar os recursos da rea Internacional do Oceano, ou seja, aquele espao que no
pertence a nenhuma nao especfica e considerado patrimnio comum da humanidade (Cf.
MARRONI, 2013). Caracteriza-se por uma estrutura complexa: uma estrutura de poder,
cujos poderes, devidamente jurisdicizados pelo texto convencional, possuem caractersticas
normativas, criadoras do direito, ligadas ao estabelecimento de regras a serem cumpridas
pelos Estados-Partes e suas Empresas na explotao dos recursos do mar, caractersticas
executrias, cabendo prpria Autoridade a execuo das normas por ela feitas e at
mesmo de competncia territorial, tendo em vista que cabe Autoridade, e somente a ela,
a organizao e o controle da explotao dos fundos marinhos (Cf. FIORATI, 1997, p.137).
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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

Em primeiro lugar, as relaes martimas internacionais do Brasil,


h muito, diversificaram-se rapidamente. Depois, os interesses martimos
brasileiros expandiram-se da mesma forma. Logo, o engajamento do
Estado em questes martimas internacionais no foi fcil, pois exigiu
maior assertividade de interesses polticos e econmicos. A nova ordem
dos oceanos inclua a participao ativa em conferncias martimas, a
partir da perspectiva de um poder aspirante de um Estado como o Brasil.
Para isso, era preciso alterar a ordem nacional existente e reformular
as relaes martimas com os Estados desenvolvidos. Porm, o Brasil
mostrava-se relutante em endossar o radicalismo da nova ordem
econmica internacional, relativo esfera martima, nomeadamente o
fundo do mar profundo. Durante a III CNUDM, os decisores polticos
brasileiros fizeram oposio aos Estados desenvolvidos, que preconizavam
uma forte autoridade para as profundezas do leito marinho internacional
(MARRONI, 2013).
Assim, contextualizando os conceitos de Morris ao perodo atual,
constata-se que, ao aplicar as trs primeiras caractersticas da poltica
externa (diversificao, expanso e maior assertividade de interesses),
a poltica brasileira para o mar, em geral, tem sido flexvel e pragmtica
quanto a esses assuntos. significativo que tal flexibilidade da poltica
externa do Estado brasileiro para assuntos relacionados ao espao ocenico
revista-se de assertividade de interesses e resultados positivos. Justificase esse posicionamento, entendendo-se que os assuntos para os oceanos
so distintos e que a evoluo da poltica interna brasileira no provm,
somente, das tendncias da poltica externa do Brasil, influenciadas pelo
sistema internacional. Atenta-se para as tendncias e distintos eventos
martimos regionalizados, bem como aqueles derivados da natureza do
prprio espao geogrfico do Brasil.
No entanto, importante ressaltar, conforme Keohane e Nye (2000),
que a globalizao afeta, fortemente, a governana interna e est longe de
tornar o Estado obsoleto no sistema internacional. A existncia de tradies
polticas nacionais para o mar significa que o Estado continuar sendo a
instituio bsica para a governana. Porm, a poltica domstica estar
em constante presso, decorrente, dentre outros fatores, da ineficincia
econmica e das tenses em torno da redistribuio e da desigualdade que
acompanham a prpria globalizao. Dessa forma, atores transnacionais,
como empresas e consrcios de minrio marinho, por exemplo,
representam um entrave para o equilbrio entre a poltica domstica e a

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poltica internacional para os oceanos. Ressalta-se que a globalizao


poltica e econmica precisa funcionar com um grau de autonomia
nacional, visando o equilbrio democrtico internacional. Assim, entendese que a elaborao de normas e regras de interpretao na governana
global para os oceanos deve ser pluralizada. Essas regras aplicam-se,
notadamente, a Estados, organizaes intergovernamentais, empresas
privadas, ONGs, sub-unidades dos governos, e s redes transnacionais
e transgovernamental. Como resultado, todos desempenham um papel,
normalmente em conjunto, com as autoridades centrais do Estado e
organizaes intergovernamentais, resultando em um nico projeto para a
governana global, neste caso entendido como governana global ocenica.
Com tais procedimentos, preservar-se- os processos democrticos
nacionais, por meio de polticas martimas direcionadas ao contexto do
Estado costeiro, permitindo-lhe os benefcios da integrao internacional
(KEOHANE; NYE, 2000).
O VI PSRM (2004-2007), alm de definir as pesquisas prioritrias
para atingir os objetivos estabelecidos na PNRM, subsidiou as atualizaes
dos Programas e Aes do Plano Plurianual do Governo Federal destinados
aos recursos do mar. Observa-se, ento, que o Governo brasileiro,
de forma contnua e descentralizada, reafirma sua estratgia para o
desenvolvimento de polticas que subsidiem o entendimento tcnico e
cientfico do ecossistema costeiro-ocenico (CIRM, 2010; 2011a; 2012).
Keohane e Nye (2000), citando Kaufmann e Pape (1999), alegam
que os interesses no interior dos Estados so influenciados pelas aes de
outros Estados e atores e, portanto, a soberania torna-se uma mescla entre
o poder poltico e jurdico. Perante os efeitos da crescente interdependncia
global e os problemas complexos representados por esses dilemas, os
Governos (concebidos como atores unitrios) tm procurado responder
com aes unilaterais que proporcionem o aumento da governana
global. Particularmente interessante o fato de os Estados aceitarem as
normas desenvolvidas por outros, anlogos. Sobre esse aspecto, Morris
(1979) acreditava que os decisores polticos brasileiros reconheciam a
tendncia do crescimento nacional como uma forma de diversificar as
relaes exteriores, diminuindo a dependncia externa. Nesse caso, a
poltica brasileira para o mar refletia caractersticas da poltica externa e
operava dentro das oportunidades do Sistema Internacional. Portanto,
o Brasil era uma referncia em polticas para o mar e no reproduzia,
conforme Keohane e Nye (2000), arranjos polticos dos outros para resolver
problemas domsticos.
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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

Contextualizando, inevitvel relembrar Dahl e Lindblom (1971),


quanto ao trabalho em pequenos grupos. Dizem os autores que trabalhar
em pequenos grupos no significa, simplesmente, um trabalho cooperativo.
Os pequenos grupos podem funcionar melhor do que os grandes, mas
devem ter uma finalidade significativa e coerncia interna. J o Estado,
como grande grupo, poder oferecer o arcabouo, porquanto no pode
desempenhar a funo dos pequenos grupos. Se tentar faz-lo, o Estado
perder sua coeso, propugnando pela centralizao. O recomendvel
a importncia da descentralizao poltica nos processos decisrios.
Estruturalmente, os planos setoriais asseguram o sucesso da poltica
maior. No caso especfico e aludindo aos estudos de Keohane (1988), a
cooperao institucional ocorre no mbito domstico, na perspectiva dos
planos e programas decorrentes da poltica de consecuo dos recursos do
mar.
Para que a cooperao institucional ocorra na poltica domstica, a
participao deve ser viabilizada por meio de estratgias de comunicao,
utilizando os canais existentes ou criando novos canais pelos diversos
programas do VI PSRM. Especificamente, interessante observar
o Programa de Avaliao da Potencialidade Mineral da Plataforma
Continental Jurdica Brasileira (REMPLAC), no VI PSRM. Nele,
esto contidos os resultados de pesquisas desenvolvidas pelo Brasil,
demonstrando o interesse brasileiro em demarcar seu espao martimo
referente aos recursos minerais e energticos no Atlntico Sul. Tambm,
nele, encontram-se citados o Projeto de Geologia Marinha (GEOMAR),
o Programa de Avaliao da Potencialidade Mineral da Plataforma
Continental Jurdica Brasileira (REMPLAC), o Plano de Levantamento da
Plataforma Continental Brasileira (LEPLAC) e outros levantamentos feitos
a partir do Programa de Geologia e Geofsica Marinha. Enfim, o Programa
destaca que vrias potencialidades j foram identificadas, reforando a
necessidade da avaliao dos recursos minerais e energticos da Plataforma
Continental Jurdica Brasileira (BRASIL, 2012; 2012a; 2013).
Recorre-se a Putnam (1988) para o entendimento da abordagem
terica entre a diplomacia e a poltica domstica para o mar no Brasil,
buscando compreender a importncia dos preceitos da Conveno para
o planejamento do espao ocenico. De acordo com o VI PSRM, entre os
anos 2004 e 2007 (vigncia do Plano), houve o comunicado do Governo
brasileiro sobre as descobertas de hidrocarbonetos na camada do pr-sal.
Concomitantemente, em 2004, o Governo brasileiro enviou sua submisso

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para a Comisso de Limites da Plataforma Continental (CLPC), pleiteando


a adio de mais 990.000 km2 da Plataforma Continental estendida.
Em termos polticos, tanto internacionalmente como internamente, tais
acontecimentos fortaleceram o Estado brasileiro. Referente ao planejamento
energtico, as descobertas do pr-sal, respaldadas pela jurisdio do Brasil
no mar, colocaram o pas na vanguarda mundial de exploraes de petrleo
deepshore. Quanto submisso CLPC, os trmites burocrticos perduram,
embora j esteja concretizado o aumento do espao ocenico junto
Autoridade Internacional dos Fundos Marinhos. Relativo poltica do
Brasil para o mar entende-se que, havendo homogeneidade nos interesses
nacionais, a promoo da cooperao internacional ser fortalecida. Por
meio da compreenso histrico-institucional da PNRM e do contexto
histrico da prpria Conveno, percebe-se que o Brasil assume uma forte
posio no mbito domstico, com negociadores brasileiros pragmticos
e flexveis em acordos internacionais. Lembra-se que na vigncia da
III CNUDM (nove anos) o Governo brasileiro j mapeava a margem
continental brasileira e j sabia da existncia de lenis petrolferos no seu
litoral, porm, jamais o Brasil assumiu uma posio diplomtica agressiva
na busca de seus interesses.
O VII Plano (2008-2011) incentivou vrias aes, dentre elas a
defesa dos interesses poltico-estratgicos do Brasil no mar e a promoo do
desenvolvimento socioeconmico, privilegiando o uso sustentvel desses
recursos. Para dar continuidade a essas aes era necessria a proteo
do ambiente marinho. Assim, tornou-se indispensvel o fortalecimento da
cadeia de valor para o mar, representado por gerao de conhecimentos,
desenvolvimento de tecnologias e inovao em produtos e servios. Uma
novidade que consta do VII PSRM a implantao de Aes, articuladas
pela CIRM, por meio da SECIRM e, especificamente, da Subsecretaria
para o PSRM. As aes seriam implementadas pelos Ministrios e rgos
setoriais do Estado, de forma a assegurar a efetiva incorporao do uso
sustentvel dos recursos marinhos, numa perspectiva de sustentabilidade
ambiental e econmica, assimilando a condio da cooperao institucional
domstica (CIRM, 2010; 2011; 2011a).
Ressalta-se que os estudos de processos ocenicos, cujas atividades
transcendem os limites jurisdicionais brasileiros, envolvem a cooperao
institucional no aspecto global, conforme preceitos de Keohane (1988),
propiciando a progressiva ampliao das linhas de fomento a projetos
de larga escala, desenvolvidos no Atlntico Sul e Equatorial. Para a

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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

implementao nacional, o VII PSRM presumia a colaborao internacional


por meio de acordos e demais instrumentos jurdicos, relativos aos
programas nele estabelecidos. A justificativa para tal juno era a de
que o Brasil cumpriria os compromissos assumidos com os organismos
internacionais, em especial queles que envolviam cooperaes regionais
referentes ao Mercosul e aos pases da frica Atlntica.
Cabe destacar que a extrao dos recursos minerais no mar
no se restringe aos hidrocarbonetos. O Governo brasileiro prev uma
possvel demanda internacional por stios de explorao mineral na regio
denominada rea. Assim, considerando as potencialidades dos fundos
marinhos, o VII PSRM alerta para as situaes que devero ser previstas na
formulao de polticas e estratgias para a explorao do mar brasileiro.
O receio do Estado fundamenta-se no fato de que dezenas de empresas de
minerao, nas ltimas dcadas, envolveram-se na prospeco de ndulos
polimetlicos no leito marinho. Quando a Autoridade Internacional dos
Fundos Marinhos tiver concludo os regulamentos para a prospeco e
explorao de sulfetos polimetlicos e de crostas cobaltferas, outras reas
de minerao tambm podero ser requisitadas para a explorao desses
recursos, incluindo reas no Atlntico Sul, situadas em frente Margem
Continental brasileira. Alm dos recursos minerais, ressalta-se o alto
potencial biotecnolgico no oceano profundo, pouco conhecido, cujo valor
no se pode avaliar (CIRM, 2013a).
Ao longo das sete primeiras verses do PSRM, o foco das
discusses centrou-se na gerao de conhecimentos sobre o ambiente
marinho e no uso sustentvel das riquezas nele existentes, evidenciando
sua dimenso socioeconmica. O VIII PSRM (2012-2015) caracterizase como aprimoramento do VII PSRM e sua elaborao foi decorrente
da participao de diversos representantes da comunidade cientfica e
das instituies com representatividade na CIRM. Sua diretriz principal
expressa a preocupao do Governo brasileiro com as reas do oceano
Atlntico Sul e Zona Costeira. Para o Brasil, esses espaos geogrficos
constituem-se em ambientes estratgicos ao desenvolvimento nacional
e, por isso, foi incorporado na PNRM, por meio de estudos oriundos
do VIII PSRM, o Programa Temtico denominado Mar, Zona Costeira
e Antrtida. Percebe-se que h uma clara distino entre a forma de
planejar e gerenciar tais espaos ocenicos, pois a finalidade do estudo
do VIII PSRM so as reas do Atlntico Sul, bem como o ambiente
costeiro, originando o eixo temtico Mar, Zona Costeira e Antrtida.

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Logo, entende-se que o Governo brasileiro assimila a cooperao


institucional e internacional no seu espao martimo (CIRM, 2013; 2013a).
O oceano Atlntico e a Zona Costeira brasileira so espaos
geogrficos estratgicos para o desenvolvimento nacional, razo pela qual
o VIII PSRM constitui um importante instrumento para o planejamento,
execuo e gesto das atividades relacionadas com os recursos vivos e
no vivos, incluindo os energticos, existentes nas guas sobrejacentes ao
leito do mar, bem como no leito do mar e seu subsolo, nas reas costeiras
adjacentes e outras de interesse nacional.
No contexto da cooperao institucional, entende-se que a
governana para os espaos marinhos, propostos pelo Plano, baseia-se na
gesto poltica, econmica e ambiental das atividades do Estado nesses
espaos. Para otimizar o gerenciamento das estruturas de governana
nacional e internacional precisa-se de um planejamento colaborativo
(KEOHANE ; NYE, 2000; GIDDENS, 2000). Compreende-se que a liderana
do Estado, juntamente com organizaes institucionais avalizadas pelo
sistema poltico global, determinante para o planejamento e gesto do
espao ocenico. Como a governana pode ser estabelecida pelo Estado
ou por organizaes institucionais, deve ser respaldada por meio de
polticas, leis ou regulamentos especficos. Portanto, pressupe-se que tal
modelo uma abordagem alternativa ao modelo tradicional de gesto, em
que considerada a cooperao institucional com o propsito de oferecer
melhores respostas em algumas circunstncias.
Na gesto ocenica, apresentada pelo Programa Temtico em trs
nveis de atuao: Mar, Zona Costeira e Antrtida7, o Governo do Brasil
avana na pluralidade relacionada ao estudo do ecossistema ocenico,
abrangendo, definitivamente, a conotao internacional que o assunto
revela. Observa-se o; permanente incentivo aos estudos pesquisas para
avaliao da capacidade mineral da Plataforma Continental, dos Fundos
Marinhos Internacionais, bem como para o intercmbio de informaes
cientficas e tecnolgicas (nacional e internacional). Porm, ressalta-se que
[...] os termos da investigao cientfica marinha no
foram definidos na Conveno, mas est especificada
que sua realizao na ZEE e na plataforma continental
deve ser conduzida com o consentimento do Estado
costeiro. Isso significa que o Estado costeiro pode
Nome temtico e reas prioritrias associadas ao VIII Plano Setorial para os Recursos do
Mar.
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GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

permitir projetos cientficos marinhos de outros Estados ou


de competncia de organizaes internacionais, desde que
pautados por propsitospacficos e voltados ao aumento
do conhecimento cientfico sobre ambientes marinhos, de
forma a beneficiar toda a humanidade. O Estado costeiro
deve estabelecer regras e procedimentos que assegurem
que essa concesso no seja retardada ou negada sem razo
(GALVO, 2002, p.44).

As pesquisas sobre o Atlntico Sul e Equatorial so importantes


para o Brasil, contribuindo para a ampliao do conhecimento de fenmenos
geolgicos, oceanogrficos e climticos, passados e recentes, como base
para elaborao de prognsticos. necessrio e urgente consolidar o mar
como fonte de riquezas estratgicas e de importncia scio-educativa para o
desenvolvimento sustentvel e o futuro da nao e da humanidade.
Portanto, o VIII PSRM apresenta uma nova concepo se comparado
aos demais Planos Setoriais, principalmente pela importncia relativa
regionalizao do espao ocenico. O entendimento derivado do estudo
inicial da Zona Costeira em consonncia com a importncia estratgica do
Atlntico Sul para o Brasil, aliado ao interesse brasileiro em manter base de
pesquisa no territrio Antrtico, reafirma o compromisso do pas em relao
ao mar. Sob tal perspectiva, informaes sobre os limites jurisdicionais
e soberanos da Nao so elementos essenciais para a gesto do espao
marinho no Atlntico Sul. Assim, o Brasil, via CLPC, prossegue pleiteando
a incorporao da totalidade de sua Plataforma Continental estendida, para
obter a demarcao jurdica de suas fronteiras. Ressalta-se que as incertezas
quanto aos limites martimos, por vezes, causam conflitos na geopoltica
ocenica. Ao observarmos a questo sob a tica da governana entre Estados
costeiros e organizaes internacionais, destaca-se a relevncia do estudo
de fronteiras no mar.
CONSIDERAES FINAIS
Os limites martimos brasileiros tornaram-se foco de discusses
desde a descoberta de hidrocarbonetos na camada do pr-sal. Porm,
anteriormente, o Governo brasileiro j se preocupava com a definio do seu
espao martimo com a implantao da Poltica Nacional para os Recursos
do Mar, por meio da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar
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(CIRM). Primeiro, defende-se o espao, a soberania e, a seguir, as riquezas.


A poltica pblica para o mar, condicionada ao Sistema Internacional pela
Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, avaliza o Brasil
como signatrio responsvel pelas deliberaes da governana global dos
oceanos.
O estudo da poltica pblica nacional para o mar revela a importncia
do Atlntico Sul para o Estado Brasileiro. Atravs do conhecimento de
polticas especficas para este tema, pde-se esclarecer a relevncia do
planejamento e gerenciamento de aes que visam prover orientao aos que
tm poder de deciso, responsveis por determinados setores, atividades ou
preocupaes, de tal forma que possam tomar iniciativas mais seguras e de
forma mais abrangente, integradas e complementares.
Desta forma, entende-se que para ocorrer a proteo institucional
do espao brasileiro no Atlntico Sul torna-se necessrio o entendimento
do mecanismo de execuo da poltica pblica brasileira para o mar, sendo
seu maior expoente a CIRM. A Comisso Interministerial para os Recursos
do Mar foi estabelecida em 1974, com a finalidade de coordenar assuntos
relativos consecuo da Poltica Nacional para Recursos do Mar (PNRM).
A CIRM atua como rgo colegiado e vinculada ao Comando da Marinha.
Para Albuquerque (2009), a rea da Amaznia Azul (que
compreende o espao martimo brasileiro) estende-se desde a linha de
costa at a borda exterior da plataforma continental brasileira, alm das 200
milhas nuticas. O espao martimo adiante desse limite considerado alto
mar e deve ser utilizado para fins pacficos. Esclarece o autor que o alto
mar aberto a todos os Estados, desde que no haja interferncia em seus
espaos polticos, conforme determina a Conveno. Sendo assim, o fato de
um Estado costeiro estabelecer o limite exterior da plataforma continental
confirma sua soberania em relao explorao e utilizao dos recursos
naturais do seu espao ocenico.
Equivalente metade do territrio nacional, o espao martimo
brasileiro, no oceano Atlntico, tem enorme importncia estratgica e
econmica. O Brasil o quinto maior pas do mundo em rea continental,
se comparado a outros pases. O pleito do Brasil junto CLPC poder
adicionar mais 950.000 km2, perfazendo um total de mais 4,5 milhes de
km2, equivalentes metade da extenso territorial, uma nova Amaznia,
porm no mar. Amaznia Azul foi um nome adotado pela Marinha
brasileira, como forma de alertar a sociedade para a importncia, no s
estratgica, mas, tambm, econmica dessa vastido do litoral brasileiro

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174

GEOPOLTICA DO BRASIL PARA O ATLNTICO SUL

junto ao Atlntico Sul. E todo o esforo para se chegar a essas concluses


originou-se de anos de pesquisa e desenvolvimento, proporcionados por
uma sria e comprometida Poltica Nacional para o Mar, projetada, ao longo
dos anos, por um rgo competente e responsvel denominado Comisso
Interministerial para os Recursos do Mar.
Por meio da multidisciplinaridade de aes e da parceria
estratgica com rgos de pesquisa do Brasil, essa Comisso mostrou que
o comprometimento de todos em busca de um interesse soberano para
o pas (a demarcao exata de nossos limites martimos), pode (e deve)
transformar-se em um modelo de gesto para a zona do Atlntico Sul, ao
qual o Brasil faz parte.
Devido s caractersticas geopolticas do Brasil no Atlntico Sul,
sem outros Estados convergindo para essa parte do mar, com os quais o
nosso pas teria de partilhar e/ou disputar territrio, ao contrrio, o pas no
sofre a ameaa de Estados confrontantes, pois a posio relativa do Brasil,
neste cenrio, inigualvel, demonstrando que a Amaznia Azul (espao
martimo brasileiro), na geopoltica internacional dos oceanos, realidade.
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Recebido em: 19/12/2015
Aceito em: 09/02/2016

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Antonio Ruy de Almeida Silva

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA
POLTICA INTERNACIONAL
Antonio Ruy de Almeida Silva 1

RESUMO
Desde os primrdios da poltica internacional, o rosto
sorridente da diplomacia e o punho de ferro do poder
militar sempre interagiram. Atrs da diplomacia existe
sempre a possibilidade de se recorrer ameaa ou ao
uso da fora. No entanto, muitas vezes, os membros
civis e militares que constituem os Ministrios da Defesa
e as Foras Armadas so agentes diplomticos, que
produzem e reproduzem prticas sociais relacionadas com
o uso no-coercitivo dos recursos da Defesa. Este artigo
analisa essas prticas e sua relao com a diplomacia,
concluindo que o fenmeno constitui um tipo especfico
de diplomacia: a diplomacia de defesa, considerada
como uma instituio da sociedade internacional. Esse
argumento constitudo em trs etapas. Inicialmente, so
analisados sucintamente alguns autores que conceituam
o fenmeno, mas que no aprofundam sua relao com
a diplomacia em seu sentido mais amplo. Em seguida,
estabelecido um conceito de diplomacia de defesa
Doutor em Relaes Internacionais pela PUC-Rio. Professor da Escola Superior de Guerra
(ESG). E-mail: aruyasilva@hotmail.com
1

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

relacionado com prticas sociais, e estabelecidas suas


diferenas em relao a outros conceitos, tais como
diplomacia naval, emprego poltico do poder naval e
diplomacia militar. Finalmente, o fenmeno analisado
luz dos critrios para a existncia de uma instituio da
sociedade internacional.
Palavras-chave: Segurana Internacional; Escola Inglesa,
Diplomacia; Diplomacia de Defesa; Diplomacia Militar.

THE DEFENSE DIPLOMACY IN


INTERNATIONAL SOCIETY
ABSTRACT
Ever since international politics came into being, the smiling
face of diplomacy and the mailed fist of military power
have always interacted. Behind diplomacy there is always
the possibility of the threat or the use of force. Nevertheless,
many times the civilian and military members of the
Armed Forces and the Defense Ministry are diplomatic
agents, producing and reproducing peaceful social
practices among States in the field of security and defense.
This article, based, mainly, on the English School, analyzes
the role of the social practices related to non-coercive use of
Defenses resources between states and other entities with
standing in international politics, allowing to conclude
that the phenomenon is a particular kind of diplomacy:
defense diplomacy. This argument is developed in three
movements. Initially, are briefly analyzed some theoretical
contributions that deal with the phenomenon. Then,
established a concept of defense diplomacy related to
social practices, and set their differences in relation to other
concepts, such as naval diplomacy, political use of naval
power and military diplomacy. Finally, the phenomenon is
analyzed in the light of the criteria for the existence of an
institution of international society.
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Keywords: International Security; English School,


Diplomacy; Defense Diplomacy; Military Diplomacy.
INTRODUO
O papel no coercitivo desempenhado na poltica internacional
pelas Foras Armadas e, mais tarde, tambm pelos ministrios da Defesa, tem
uma longa histria. Trabalhos existentes sobre o tema (COTTEY; FOSTER,
2004; REVERON, 2010; MUTHANNA, 2006; DU PLESSIS, 2008 e
BAR K AWI, 2011) embora sejam contribuies importantes, tratam esse
fenmeno, normalmente, no mbito da cooperao, como um instrumento
de poltica externa e de segurana ou como simples relaes de poder. Esses
autores o conceituam de diversas maneiras, tais como diplomacia de defesa
ou diplomacia militar, mas, no entanto, no aprofundam sua relao com
a diplomacia em seu sentido mais amplo, considerada como prtica social.
Assim sendo, este artigo busca sanar essa lacuna, fundamentado,
principalmente, na Escola Inglesa.2 Dessa forma, o trabalho tem como
propsito principal entender a seguinte questo: qual o papel na sociedade
internacional, das prticas sociais realizadas pelos militares e civis, das
Foras Armadas e dos Ministrios da Defesa na relao entre os Estados e
outras entidades com status na poltica internacional?
Embora seja impossvel estabelecer fronteiras rgidas em relao
ao fenmeno a ser estudado, analiticamente, importante tentar delimitlo, mesmo que precariamente. Ele se constitui na poltica internacional,
Ao me referir Escola Inglesa no estou considerando que existe uma uniformidade de
pensamento entre os autores que so usualmente a ela relacionados. Pelo contrrio. Existe
entre eles, muitas vezes, uma tendncia a focar diferentes aspectos com vises distintas.
Bull, por exemplo, j identificava duas concepes de sociedade internacional que ele
denominou de pluralista e solidarista, que contemplavam a tenso existente entre
a ordem e a justia nas relaes internacionais. Os pluralistas defendem uma concepo
fundamentada na pluralidade dos Estados com diferentes formas internas de organizao
na busca do Bem Comum. J para os solidaristas, existem padres morais comuns que
a sociedade internacional deve observar e, at mesmo, intervir, quando um Estado no
os cumprirem. Alm do mais, embora haja uma viso comum dos autores em relao
existncia dessa sociedade, h divergncias quanto sua constituio no passado, como
ela no presente e como deveria ser no futuro (BELLAMY, 2005, p.12). Apesar dessa
diversidade, segundo Dunne, poder-se-ia apontar algumas semelhanas que caracterizariam
os autores relacionados com a Escola Inglesa: uma identificao com uma tradio comum
relacionada com o conceito de sociedade internacional; uma abordagem interpretativa e o
reconhecimento da importncia normativa na teoria internacional (DUNNE, 1998). Assim
sendo, o termo Escola Inglesa ser usado nesta tese para facilitar a identificao terica da
abordagem no significando, no entanto, a existncia de uma uniformidade de pensamento
entre os autores.
2

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

entendida como o ambiente em que se inter-relacionam os Estados e


alguns outros atores com status nessa poltica, tais como a Organizao das
Naes Unidas (HOLSTI, 2004) e outras organizaes ou mecanismos de
segurana e defesa regionais ou inter-regionais. Os agentes oficiais so,
fundamentalmente, autoridades pblicas civis e militares do mbito da
Defesa, embora, dependendo do nvel das prticas sociais, diplomatas e
outros agentes possam tambm participar. As prticas esto relacionadas
com o uso no coercitivo dos recursos humanos e materiais que os pases
dispem no mbito da Defesa, tais como a designao de adidos militares,
mecanismos e cooperao entre Foras Armadas ou ministrios da
Defesa, a ajuda humanitria, aquelas relacionadas com a segurana e o
desenvolvimento etc. Algumas dessas prticas podem ter envolvimento
com atores privados, particularmente, com Organizaes NoGovernamentais (ONGs), porm o foco ser sempre na interao entre os
agentes oficiais acima referidos.
ABORDAGENS TERICAS E A DIPLOMACIA DE DEFESA
A diplomacia como prtica social e como uma instituio da
sociedade internacional tem tido um papel de destaque na Escola Inglesa.
Bull (1995) a define como a conduta das relaes internacionais entre
Estados e outras entidades que atuam na poltica mundial atravs de
pessoas que so agentes oficiais e que utilizam meios pacficos. Para
Watson (1982), define-se como o processo de dilogo e negociao pelo
qual os Estados, em um sistema, conduzem suas relaes e perseguem
seus objetivos utilizando meios que no a guerra.
A diplomacia se constitui e se institucionaliza pelas prticas
sociais, crenas e normas que so reproduzidas, no tempo e no espao,
pelos agentes oficiais acima mencionados. Essas prticas tambm tiveram
e continuam a ter uma dimenso militar com um papel importante na
sociedade internacional, pois, muitas vezes, o acordo, a acomodao, a
cooperao ou o conflito podem ser afetados pelas instituies militares ou
exigir o seu uso. Muitas delas esto relacionadas com o emprego da fora e
so estudadas por vrias abordagens tericas, inclusive pela Escola Inglesa,
que considera a guerra como uma das instituies daquela sociedade.
Em face da possibilidade de conflito armado e das suas
consequncias para os Estados envolvidos e para a sociedade internacional,
compreensvel que a dimenso militar coercitiva tenha um papel de

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Antonio Ruy de Almeida Silva

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destaque nos estudos das Relaes Internacionais.3 O prprio termo


diplomacia tem sido associado coero e violncia.4 Afinal, mesmo
aps a Guerra Fria, o uso da fora continua sendo uma significativa
caracterstica da poltica mundial (BAYLIS; WIRTZ, 2006) e a poltica
externa quase sempre carrega com ela a ameaa implcita do uso da fora
(HILL, 2003, p. 143).
Apesar da importncia da dimenso coercitiva, os recursos
militares tangveis e intangveis so, normalmente, muito mais usados na
dimenso no coercitiva, em diversas atividades, tais como a designao de
adidos militares, os contatos, exerccios, mecanismos e acordos bilaterais e
multilaterais entre Foras Armadas ou ministrios da Defesa, a cooperao
no mbito do ensino e do treinamento, inclusive para as operaes de
paz, o apoio ao fornecimento de equipamentos e meios militares, o apoio
militar ajuda humanitria, aos desastres naturais e reconstruo de
Estados, especialmente seus sistemas de segurana e defesa. Muitas dessas
atividades no coercitivas esto relacionadas com cooperao, mas, no seu
conjunto, elas tm um propsito mais amplo, pois se constituem como um
modo de manter a conversao na dimenso da defesa entre diferentes
comunidades polticas independentes e entre estas e outras entidades que
atuam na poltica internacional. Assim, o reconhecimento da importncia
do entendimento da dinmica coercitiva dos instrumentos de fora no
pode representar o desconhecimento de uma dimenso diplomtica
que trata das relaes no coercitivas no mbito da defesa nas Relaes
Internacionais.
A diplomacia tem se tornado mais complexa e abrangente, devido,
principalmente, ao incremento da atuao do Estado no mbito domstico
e ao crescimento da interdependncia no mbito mundial (WATSON,
1982). Dessa forma, tem havido um crescente aumento na participao de
diversos atores estatais que produzem e reproduzem prticas consideradas
de carter diplomtico.

Segundo Aron (1979), o ncleo das relaes internacionais so as relaes interestatais, que
se manifestam por meio do diplomata e do soldado, como representantes das coletividades a
que pertencem, sendo que o primeiro trata da diplomacia e o segundo, da guerra.
4
Schelling (1966) considera que o potencial militar de um Estado pode ser usado como poder
de barganha para influenciar outros Estados. Usado dessa forma, a capacidade para violncia
seria parte da diplomacia, algo como uma diplomacia da violncia. George (1994) defende
a existncia de uma diplomacia coercitiva, no sentido de ameaar o emprego da fora para
conseguir que um lado pare de fazer ou desfaa aquilo que fez.
3

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

Os ministrios da Defesa so considerados um dos mais ativos


nesse campo (H I LSM A N, 1971; SI M PS ON, 1980; BER R I DGE, 2002)
e chegam a ser tidos em algumas situaes como um dos rivais dos
ministrios das Relaes Exteriores (H I LL , 2003). Assim, recentemente,
alguns autores, abaixo mencionados, passaram a tratar das prticas
diplomticas no mbito da Defesa, focando nos seus aspectos de cooperao
ou de ajuda para incrementar a segurana de outros Estados, como uma
ferramenta da poltica externa e de segurana, como veremos a seguir.
Cottey e Foster (2004) estudam o fenmeno na perspectiva de uma
nova diplomacia de defesa que vem sendo implementada a partir dos
anos 1990, principalmente pelas democracias ocidentais, especialmente os
Estados Unidos da Amrica (EUA), e que definida como o uso cooperativo
das Foras Armadas e a infraestrutura relacionada (primariamente, os
ministrios da Defesa) como uma ferramenta de poltica externa e de
segurana. Nessa viso, ela tem uma dimenso menos voltada para
o conflito ideolgico e alm do tradicional papel que desempenha na
realpolitik, apoiando as Foras Armadas e a segurana de pases aliados,
, tambm, um mecanismo para a construo de um relacionamento
cooperativo com antigos inimigos e possveis adversrios. A cooperao
militar internacional estaria sendo utilizada para alcanar objetivos de
segurana e de poltica externa mais amplos, com o propsito de difundir
um modelo liberal de governana fundamentado, principalmente, na
promoo da democracia, dos direitos humanos, no controle civil sobre
as Foras Armadas e no incremento da capacidade de participao em
foras de paz (COT T EY; FO ST ER , 2004).
Em uma viso semelhante, Reveron (2010) considera que existe
um novo modelo norte-americano de defesa, denominado assistncia de
segurana ou cooperao de segurana, diferente daquele praticado
sob a lgica da Guerra-Fria, que busca, primordialmente, ajudar os
parceiros a se prepararem para manter a estabilidade interna e regional,
participar em operaes de paz e atuarem contra ameaas, tais como o
crime organizado e atores violentos. Nesse contexto, as Foras Armadas
norte-americanas estariam mudando de foras de confrontao para
foras de cooperao e adaptando sua estrutura de comando para a
preveno de conflitos, em vez de neles atuar. Evitar o caos gerado pela
insegurana seria a melhor maneira de evitar intervenes militares.
Assim, exportar segurana teria se tornado mais importante do que
exportar democracia (REV ERON, 2010, p. xi; 170).

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Os trabalhos de Cottey e Foster (2004) e de Reveron (2010) so


contribuies importantes para entender aspectos da diplomacia de defesa e
a sua importncia nas relaes internacionais. No entanto, eles a consideram
apenas relacionada com o uso cooperativo das Foras Armadas e dos
ministrios da Defesa, como ferramenta de poltica externa e de segurana
das potncias ocidentais. Ao associarem esta diplomacia to somente
cooperao ou assistncia, eles limitam o seu escopo, que mais abrangente
e envolve outras facetas, principalmente, a discordncia e o conflito de
ideias. Alm do mais, um incremento de alguns tipos de aes por algumas
potncias ocidentais no ps-Guerra Fria no significa que exista uma
mudana que possa ser considerada como algo novo. A prpria questo
dos direitos humanos, que seria um desses novos temas, j esteve em
destaque na diplomacia de defesa dos EUA, inclusive durante o perodo do
conflito ideolgico entre as grandes potncias (SIMPSON, 1980). Em relao
ao Brasil, por exemplo, a insistncia do Governo Carter em priorizar esses
direitos contribuiu para a denncia pelo governo do presidente brasileiro
Ernesto Geisel, em 1977, do acordo militar entre os dois pases (DAVIS, 1996).
Muthanna (2006) outro autor que se dedica ao assunto, com o
intuito de oferecer opes para a ndia quanto s possibilidades e vantagens
da cooperao militar como um instrumento de poltica externa. Na parte
conceitual, ele faz uma sntese de como o tema definido em alguns pases,
seja como cooperao ou engajamento de defesa, segurana cooperativa ou
assistncia de segurana, ou diplomacia de defesa etc. O seu trabalho mais
uma contribuio, especialmente por sua pesquisa para descrever como
muitos Estados desenvolvem a cooperao de defesa ou militar. No entanto,
da mesma forma que os dois primeiros autores analisados anteriormente, ele
privilegia a cooperao. Ao tentar definir o conceito de diplomacia de defesa,
afirma que esta cobriria, tambm, todas as aes unilaterais, bilaterais e
multilaterais de Defesa para incrementar os objetivos nacionais, inclusive
o uso da fora unilateral. (MUTHANNA, 2006). No contexto deste artigo
e da definio de diplomacia relacionada com meios pacficos, essa viso
problemtica, no s por apresentar uma definio conceitualmente vaga
de diplomacia de defesa, mas, tambm, por incluir o uso da fora como uma
ao diplomtica.
A diplomacia de defesa , tambm, analisada por Du Plessis (2008)
em referncia frica do Sul. Segundo ele, o uso dos meios militares para
propsitos diplomticos ou como relaes externas de defesa uma prtica
comum naquele pas, onde a diplomacia de defesa considerada como

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186

A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

a vertente militar da diplomacia, porm tendo pouco reconhecimento


devido falta de entendimento em relao sua natureza, escopo e
utilidade (DU PLES SI S, 2008, p. 87). O seu trabalho importante para
ajudar no entendimento do tema, seja pelo desenvolvimento conceitual do
que ele considera diplomacia de defesa, para ele uma diplomacia prpria
(o que tambm defendido neste trabalho) e, no, um adjunto militar da
diplomacia, seja pela sntese das distines entre ela e alguns conceitos que
so encontrados na literatura, tais como diplomacia militar, coercitiva, de
canhoneiras, naval etc.5 No entanto, da mesma forma que os autores acima
analisados, ele enfatiza o papel cooperativo da diplomacia de defesa.
Finalmente, segundo Barkawi (2011), em uma abordagem nortesul, existem categorias clssicas de prticas relacionadas com a diplomacia
de defesa, com o intuito de evitar a guerra ou participar da balana de
poder. Para ele, outras categorias de prticas, tais como operaes de
manuteno ou apoio paz e interveno humanitria, surgiram devido
globalizao, maior atuao da ONU e ao alargamento do conceito de
segurana para envolver outras dimenses, alm da militar.
No seu entendimento, no entanto, a anlise da diplomacia de
defesa apenas sob a tica dessas categorias de prticas seria insuficiente e
poderia levar a concluses enganosas, j que elas se do em uma moldura
de hierarquia internacional e de governana sob a gide das grandes
potncias. Em sntese, a diplomacia de defesa seria um eufemismo que
camuflaria a disputa das grandes potncias, no tempo e no espao, para
tentar organizar, moldar e dirigir as Foras Armadas de outros pases,
principalmente por meio do treinamento, com o propsito de contribuir
para os seus projetos globais de estabelecimento ou manuteno da ordem
(BARKAWI, 2011).
O artigo de Barkawi tem o mrito de associar a diplomacia de
defesa com uma das mais novas abordagens de Relaes Internacionais,
a abordagem ps-colonial. No entanto, a sua viso significa limitar a
diplomacia de defesa a mero treinamento para um fim especfico, quando,
na verdade, ela tem um escopo muito mais abrangente, e, mesmo que no
se possa negar a possibilidade da influncia do Estado patrocinador no
Uma das qualidades do artigo de Du Plessis (2008) que ele busca clarificar o conceito de
diplomacia de defesa, contrastando-o com outras aes que envolvem o uso de recursos de
defesa. No entanto, ele no estabelece uma definio prpria de diplomacia de defesa. Esse
movimento de anlise dessas aes com o intuito de definir aquele conceito ser retomado
e aprofundado neste trabalho para estabelecer uma definio de diplomacia de defesa como
prtica social.
5

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caso de ajuda militar, que apenas uma das prticas dessa diplomacia,
o Estado patrocinado tem sua prpria agenda (STOKER, 2008) e a
diplomacia de defesa busca administrar, tambm, as vises conflitantes
que emergem da interao entre os Estados. Por diversas razes, um pas,
mesmo que seja significativamente mais forte, nem sempre consegue
usar sua fora para coagir outro a se comportar como ele gostaria
(WATSON, 1982, p. 34). Alm do mais, as prticas sociais que constituem
a DIPLOMACIA de defesa esto de tal forma disseminadas entre
os Estados, tanto bilateral quanto multilateralmente, como ser visto
posteriormente, que no se pode associ-las to somente s grandes
potncias, embora tambm no se possa deixar de considerar a influncia
que elas exercem no dilogo diplomtico, especialmente os EUA, que a
nica superpotncia militar e pratica uma intensa diplomacia de defesa.
Em sntese, essa literatura apontada considera a diplomacia
de defesa, basicamente, como sinnimo de cooperao no mbito da
Defesa ou como um eufemismo para treinar Foras Armadas de pases
subordinados para manter a ordem que interessa s grandes potncias,
sem, normalmente, aprofundar sua relao com a diplomacia. Assim
sendo, o prximo item desenvolve uma definio e uma anlise mais
ampla de diplomacia de defesa constituda como prtica social.

DEFINIO DE DIPLOMACIA DE DEFESA


A diplomacia mais abrangente e complexa do que a cooperao
ou as relaes de poder. Fundamentado na Escola Inglesa, pode-se definila como o conjunto de prticas sociais especficas de agentes oficiais para
construir e reproduzir, por meios pacficos, as relaes entre os Estados
e outras entidades que atuam na poltica internacional (ALMEIDA
SILVA, 2014). Assim, analogamente, o argumento central deste trabalho
considera que a diplomacia de defesa o conjunto de prticas sociais
especficas de agentes oficiais, para construir e reproduzir as relaes
no coercitivas no mbito da Defesa entre os Estados e outras entidades
com status na poltica internacional. Por suas caractersticas e funes, ela
pode ser considerada como uma instituio da sociedade internacional,
subinstituio da diplomacia, que se constitui pela reproduo no tempo
dessas prticas e no espao.

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

E quais seriam os principais atores relacionados com a diplomacia


de defesa? Os ministrios da Defesa e as Foras Armadas possuem um papel
primordial nesse tipo de diplomacia, pois as suas aes se desenvolvem
no campo dos recursos tangveis e intangveis da estrutura de Defesa dos
Estados. Os principais agentes oficiais so, portanto, os civis e militares no
mbito da Defesa. Entretanto, como no possvel estabelecer fronteiras
rgidas em um fenmeno to complexo que envolve temas polticoestratgicos, h que se considerar o papel dos ministrios das Relaes
Exteriores e dos diplomatas, devido ntima relao da diplomacia de
defesa com a poltica externa e a prpria diplomacia e com a necessidade
de coordenao que contribua para a coerncia na ao diplomtica.
Esse papel mais importante no dilogo relacionado aos temas de mais
alto-nvel da diplomacia de defesa no qual a Poltica tem uma atuao
preponderante, tais como as alianas e parcerias estratgicas, os tratados
multilaterais e acordos de Defesa etc. Nesses casos, normalmente, civis
e militares do mbito da Defesa participam junto com representantes do
ministrio das Relaes Exteriores. Outros atores estatais ou entidades
com status na poltica internacional, como, por exemplo, a OTAN e a ONU,
tambm atuam na diplomacia de defesa.
Alguns elementos da definio de diplomacia de defesa merecem
ser esclarecidos. Outros, questionados: qual o motivo para se considerar
que ela trata de relaes no coercitivas no mbito da Defesa, se os recursos
militares, normalmente, esto associados coero? e por que seria ela
uma instituio da sociedade internacional? O primeiro questionamento
ser analisado a seguir e a questo relacionada com a instituio ser
tratada no prximo item.
Apesar da importncia da dimenso coercitiva, os recursos
militares humanos e materiais possuem uma natureza ambgua. Embora
sua existncia esteja relacionada, principalmente, com a ameaa e o
emprego da fora entre os Estados, eles possuem outro papel fundamental
de natureza no coercitiva, inclusive relacionado com a segurana e o
desenvolvimento. Essa natureza dificulta o estabelecimento de uma ntida
fronteira entre as duas dimenses. No entanto, se faz necessrio, ainda que
precariamente, delimitar a dimenso das prticas sociais no coercitivas
no mbito da Defesa, pois elas encerram em seu bojo a essncia da
diplomacia como entendida pela Escola Inglesa: um dilogo pacfico entre
Estados e outras entidades que atuam na poltica internacional (BULL,
1995; WATSON, 1982).

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A diplomacia de defesa um tipo de diplomacia que se caracteriza


por seu campo de atuao, aquele relacionado com os recursos tangveis
e intangveis da Defesa, e por sua natureza no coercitiva. Assim, sua
principal caracterstica a construo e reproduo de relaes no mbito
da Defesa entre os Estados e outras entidades que atuam na poltica
internacional que no implicam a ameaa ou o uso da fora. Esse paradoxo
lhe confere uma identidade singular. Dessa forma, analiticamente, tornase mais fcil visualizar o que a diplomacia de defesa no ; por exemplo,
ela no diplomacia coercitiva, nem diplomacia de canhoneira,
tampouco diplomacia da violncia, ou interveno militar de qualquer
espcie. Tambm no pode ser confundida com o conceito norte-americano
de outras operaes militares que no a guerra, cuja sigla em ingls
MOOTW, que, apesar de considerar o uso no coercitivo, inclui o uso
coercitivo dos meios militares em tempo de paz.
Basicamente, semelhante ao que ocorre com o conceito do uso
poltico das Foras Armadas, ou, mais especificamente, uso poltico do
Poder Naval, usado para diferenciar o emprego deliberado dessas Foras
para alcanar resultados short of war. O emprego dos meios militares
nas relaes internacionais ter, sempre, um propsito poltico, tanto na
guerra como na paz. Alm do mais, a maneira pela qual o uso poltico
conceituado, embora contenha prticas no coercitivas, abrange, tambm,
a possibilidade de coero por meio da ameaa ou do uso limitado da fora.
Nessa mesma linha, a diplomacia de defesa no pode ser
confundida com diplomacia naval, pois esta, apesar de tambm
considerar o uso no coercitivo, engloba prticas coercitivas, utilizando
meios navais e aeronavais em tempo de paz (DU PLESSIS, 2008). Da
mesma forma, embora a diplomacia de defesa inclua a cooperao militar
ou de segurana ela mais abrangente. A administrao das relaes
de separao na dimenso da Defesa implica, tambm, em discordncias,
conflitos de ideias ou, simplesmente, manuteno da conversa diplomtica.
Finalmente, ela mais abrangente que as relaes militares,
normalmente denominada de diplomacia militar, que pode ser definida
como o conjunto de prticas sociais especficas de agentes oficiais para
administrar as relaes no coercitivas no mbito militar entre os Estados
e outras entidades que atuam na poltica internacional (ALMEIDA
SILVA, 2014). A diplomacia de defesa envolve um conjunto de aspectos
e tarefas no relacionados especificamente com questes tcnico-militares
ou especficas das Foras Armadas, tratando de temas polticos estratgicos

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

e, muitas vezes, daqueles relacionados com a ajuda humanitria e ao


desenvolvimento. Assim sendo, a diplomacia de defesa incorpora, tambm,
uma dimenso de natureza no essencialmente militar relacionada com a
segurana.
Os agentes civis e militares do mbito dos ministrios da Defesa
participam de negociaes e implementao de acordos e de mecanismos
relacionados com temas de segurana e defesa e, muitas vezes, sua atuao
extrapola o carter meramente militar, para enveredar nos processos
polticos, econmicos e sociais muito prximos da abordagem dos
diplomatas. A dimenso da Defesa se tornou um importante instrumento
de negociao, tanto bilateral quanto multilateral, na cena internacional e
o estabelecimento militar tem se tornado uma instituio social complexa,
com relaes de negociao com outras sociedades, inclusive com o uso
da assistncia militar para fortalecer valores democrticos em pases em
desenvolvimento (SIMPSON, 1980, p. 41-44).
Apesar da diferena conceitual acima descrita, na qual o campo
militar apenas um componente da Defesa, os termos diplomacia militar
e diplomacia de defesa vm sendo utilizados indistintamente para
caracterizar a dimenso das relaes no mbito da Defesa entre Estados
e a evoluo desse tipo de interao. O termo diplomacia militar foi
preponderante at o trmino da Guerra-Fria, tendo sido utilizado por alguns
autores como sinnimo de relaes militares entre pases, significando a
cooperao no campo militar (DAVIS, 1996). J diplomacia de defesa
passou a ser usado, principalmente, aps a Guerra-Fria, normalmente
relacionado com a ideia j analisada de uma nova diplomacia.
Nos EUA, alguns autores denominam esse tipo de interao de
cooperao ou assistncia de segurana, buscando associ-lo ao conceito
mais amplo de segurana e, tambm, mudana no cenrio internacional
com o trmino do conflito ideolgico entre as potncias (REVERON, 2010).
Na ndia, a diplomacia de defesa definida como as aes realizadas
atravs das visitas de alto-nvel no mbito da Defesa e dos dilogos
relacionados com os desafios `a segurana [...](MUTHANNA, 2006, p.
2). Na Frana, ela conceituada como a participao das Foras Armadas
em aes da diplomacia francesa (COUTAU-BGARIE, 2010).
A denominao de diplomacia de defesa, como um termo oficial,
vai se consolidar em 1998, ao ser incorporada no livro branco de Defesa do
Reino Unido como uma nova misso para as Foras Armadas, que contribui
para os objetivos de poltica externa, ajudando na promoo da segurana e

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confiana entre as Foras Armadas europeias e, particularmente, apoiando


o desenvolvimento de modernas e democrticas Foras Armadas na
Europa Central e Oriental.
Em sntese, o conceito de diplomacia de defesa tem diversas
interpretaes, inclusive quanto s prticas sociais que estariam por
ele englobadas. Embora seja impossvel estabelecer um conceito sem
ambiguidades e contestaes, a definio defendida neste trabalho,
associando-a administrao das relaes no coercitivas no mbito
da Defesa, contribui para amenizar as dificuldades provocadas pelas
inmeras denominaes que tratam dessa prtica social. Alm do mais,
permite relacion-la ao conceito de diplomacia como instituio, sob a
tica da Escola Inglesa, como veremos no prximo item.
A DIPLOMACIA DE DEFESA COMO UMA INSTITUIO
DA SOCIEDADE INTERNACIONAL
Bull (1995), ao tratar das instituies, enfatiza a importncia das
prticas, normas e regras, e deixa implcito o valor das ideias. Holsti
(2004), fundamentado na viso de Bull (1995), estabelece trs critrios para
a existncia de uma instituio: padres de prticas; ideias ou crenas
que fundamentam a necessidade das prticas e os objetivos sociais a
serem alcanados por meio delas; e normas, incluindo, regras e etiquetas.
Holsti (2004) afirma, tambm, que uma instituio maior pode ter subinstituies. Assim, por meio desses critrios que a diplomacia de defesa
ser analisada em sua condio de instituio da sociedade internacional,
subinstituio da diplomacia.
Muitas prticas relacionadas diplomacia de defesa foram se
constituindo no passado associadas ao processo de institucionalizao
da prpria diplomacia. Embora seja difcil estabelecer, sem contestaes,
as principais etapas do processo pelo qual a diplomacia como uma
instituio da sociedade internacional se constituiu, alguns autores
consideram que a criao das misses diplomticas permanentes, a partir
do sculo XV, foi fundamental para que a prtica diplomtica se tornasse
uma atividade contnua entre os Estados. Assim, foi se constituindo um
conjunto de prticas ligadas profissionalizao e especializao,
variedade e quantidade de temas, e criao de mecanismos para lidar
com as relaes entre os Estados e as organizaes internacionais, com o
propsito de contribuir para reduzir o atrito entre eles, deixando para trs

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

a ideia comum nos sculos XV e XVI de que a diplomacia seria, apenas,


uma outra forma de fazer a guerra (HAMILTON; LANGHORNE,
1995; HOLSTI, 2004).
Em relao s normas, elas foram sendo constitudas,
fundamentadas, primordialmente, no princpio da soberania. No sculo
XVI, ficou acordado que apenas soberanos poderiam enviar embaixadores
para outros pases e essa norma foi to bem estabelecida que podese afirmar que se tornara um elemento constitutivo da instituio
diplomtica (HOLSTI, 2004, p. 178). Outras normas foram a imunidade
dos embaixadores, a extraterritorialidade da embaixada permanente,
aquelas concernentes ao protocolo e etiqueta, alm de outras associadas
rotina e burocratizao, simbolizadas, principalmente, pelas organizaes
e recursos humanos e financeiros que sustentam a atividade diplomtica.
No tempo e no espao, foi se consolidando a ideia de que a
diplomacia e a dimenso militar caminham juntas: geralmente, tanto os
problemas de poltica externa podem ter implicaes militares, quanto os
temas de Defesa podem ter consequncias diplomticas atuais ou potenciais
(VAGTS, 1956). As prprias caractersticas da atividade diplomtica
implicavam no reconhecimento de que essa dimenso era importante,
fosse na busca do conhecimento sobre a capacidade militar de aliados ou
de possveis adversrios, ou na cooperao entre comunidades distintas.
Muitas vezes, acordos militares andavam lado a lado com acordos polticos
e comerciais, reforando a crena de uma dimenso militar especfica na
diplomacia e a necessidade de prticas comuns para atingir os objetivos
sociais relacionados com essa dimenso.
A prpria expanso europeia teve um importante componente
militar (RALSTON, 1990) e as discusses nos sculos XVI e XVII
sobre os conflitos armados e o uso do mar, inclusive relacionado com a
represso pirataria, reconheciam a necessidade de acordar prticas
comuns que regulamentassem a codificao das leis da guerra e do uso
do mar (HOLSTI, 2004) no aspecto militar-naval. A partir do sculo
XVIII, vrios acordos internacionais foram assinados com a participao
de negociadores militares, alguns como resultado de alianas polticas, e
outros, desenvolvendo esse tipo de aliana pelos compromissos militares
assumidos.
Assim, a diplomacia de defesa foi se constituindo, no tempo
e no espao, como uma atividade contnua. Durante o Absolutismo,
a possibilidade de guerras entre os Estados e a necessidade de se

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administrar as relaes entre aliados nos conflitos ou se obter informaes


militares contriburam para que muitos soldados fossem indicados
como embaixadores ou chefiassem misses de carter diplomtico. Essa
tendncia persistiu em alguns pases at a Guerra Fria por vrios motivos,
dentre os quais a prioridade que os temas de Defesa ganhavam nas
polticas externas ou a influncia que esses embaixadores poderiam ter em
pases onde os militares tivessem participao expressiva nos governos
(VAGTS, 1956). Embora seja difcil separar os campos de atuao desses
militares, eles cumpriam, primordialmente, as funes de embaixadores,
e seria um exagero consider-los englobados no conceito de diplomacia
de defesa, como definido anteriormente. No entanto, essas indicaes
mostram que o mbito da Defesa tinha, muitas vezes, um importante papel
nas questes diplomticas, que exigia um conhecimento especfico. Alm
do mais, a questo da necessidade de se obter informaes de carter
poltico-estratgico, especialmente aquelas relacionadas inteligncia
militar, era um problema milenar que os Estados buscavam resolver, at
mesmo, usando espies.
Maquiavel j mencionara embaixadores que tinham militares
disfarados nas suas comitivas (HAMILTON; LANGHORNE, 1995).
A designao de oficiais de ligao junto a outros Estados j existia no
sculo XVII. Durante as guerras das coalizes desse sculo e do seguinte,
assessores militares estrangeiros foram indicados como oficiais de ligao,
com o propsito de ajudar a coordenar os movimentos dos exrcitos
aliados, representar o embaixador quando este no pudesse estar presente
no campo de batalha ou, ainda, verificar como a ajuda financeira dada pelo
seu pas estava sendo usada (VAGTS, 1967).
Assim, a prtica de designar adidos militares se desenvolveu
gradualmente, fundamentada na crena na necessidade da administrao
das relaes militares entre os Estados e, tambm, da obteno de
informaes. No entanto, somente no sculo XIX, a prtica de designlos para servirem nas embaixadas se configurou uma atividade contnua e
disseminada entre os Estados, devido, inclusive, aos avanos tecnolgicos
no mbito militar e falta de capacidade do Concerto da Europa em manter
a paz entre as grandes potncias, o que tornou ainda mais necessrio o
conhecimento das capacidades dos possveis contendores (SIMPSON,
1980; HAMILTON; LANGHORNE, 1995).
Atualmente, os adidos militares, embora continuem mantendo
funes legais relacionadas com a obteno de dados de inteligncia,

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

desempenham um papel muito mais importante como assessores dos


embaixadores e como representantes dos ministrios da Defesa e das
Foras Armadas nos pases ou nas organizaes internacionais em que so
acreditados. Se a designao de embaixadores pelos Estados e sua imunidade
so consideradas um marco na institucionalizao da diplomacia, o mesmo
se pode dizer em relao prtica social de designar adidos na diplomacia
de defesa. Eles fazem parte da misso diplomtica e possuem as mesmas
imunidades, direitos e deveres dos demais membros, estabelecidos pela
Conveno de Viena sobre as Relaes Diplomticas, de 1961.
A diplomacia de defesa como prtica contnua no se limitou,
entretanto, questo dos adidos. A designao de instrutores ou a
manuteno de misses militares em outros pases foi se disseminando,
principalmente, na medida em que o modelo militar de algumas potncias
europeias foi sendo reconhecido como um sucesso e almejado por outros
Estados. Esse fenmeno ocorreu, especialmente, entre o sculo XVII e
o incio do sculo XX, envolvendo vrios pases, no que alguns autores
consideram como a europeizao das foras armadas (R ALSTON, 1990)
e se constituiu, normalmente, sob o contexto da disputa diplomtica entre
as grandes potncias da Europa para conseguir aliados e expandir suas
relaes comerciais, inclusive com a venda de armamentos.
Muitas misses militares foram enviadas a pases fora do continente
europeu, constituindo uma prtica que simbolizava uma conotao poltica
mais significativa do que a designao de instrutores. O prestgio militar era
um dos principais fatores para a escolha do pas que ajudaria na formao
ou reforma das foras armadas (RESENDE-SANTOS, 2007), embora os
vnculos coloniais tambm fossem um elemento importante (BAR K AWI,
2011). Assim, especialmente a Frana, a Gr-Bretanha, a Prssia e, mais
tarde, a Alemanha e, em menor dimenso, a Rssia e a Holanda, separadas
ou conjuntamente, tiveram um papel de destaque no envio de instrutores,
assessores e misses militares a diversos pases, tanto na Europa quanto na
sia, frica e Amrica do Sul (VAGTS,1956; R ALSTON,1990; RESENDESANTOS, 2007). No Brasil, um exemplo dessa prtica foi o acordo com a
Frana, em 1919, que instituiu a Misso Militar Francesa para modernizao
do Exrcito. Essa misso perdurou at 1940.
O crescimento poltico e militar dos EUA constituiu um novo
ator nesse campo, em particular, a partir de 1920, quando o Congresso
norte-americano autorizou o envio de oficiais da sua marinha como
instrutores para ajudar na modernizao das Foras Armadas das naes

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sul-americanas (DAVIS, 1996). No Brasil, em 1922, comeou a funcionar a


Misso Naval Americana junto Marinha brasileira (VIDIGAL, 1985). Essa
prtica se estendeu para pases de outras regies, principalmente aps a II
Guerra Mundial, quando os EUA se tornaram a grande potncia militar e o
maior ator da diplomacia de defesa no cenrio internacional.
O desenvolvimento da diplomacia de defesa ganhou um outro
importante elemento com a criao das escolas militares modernas no
sculo XVIII, que institucionalizou a educao militar, como um produto
do Iluminismo (VAN CREVELD, 1991). A institucionalizao dessas escolas
propiciou o aumento das interaes entre as Foras Armadas, com a prtica
de oficiais cursarem em estabelecimentos de ensino militar de outros pases,
mais tarde estendida para militares de menor graduao, que passaram a
atender cursos profissionalizantes. O intercmbio para estudar ou treinar
em determinadas unidades militares de outros Estados foi se consolidando
no tempo e no espao e, atualmente, se tornou rotineiro. A dimenso que
essa prtica alcanou pode ser aquilatada, por exemplo, pelos cerca de 5000
militares, somente do Caribe e da Amrica do Sul, que anualmente frequentam
cursos nos estabelecimentos militares de ensino ou de treinamento nos EUA.6
A industrializao e a democracia fizeram com que os militares
tivessem que adaptar sua organizao e seus currculos para abranger um
conhecimento tecnolgico que impulsionaram prticas organizacionais,
como a criao dos estados-maiores, que deram origem a organizaes
administrativas similares no mbito civil. Essa tendncia evoluiu,
principalmente, no sculo XX, quando novas tarefas reduziram, ainda mais,
as diferenas na formao das elites militares e civis, ao incrementarem, na
formao dos primeiros, disciplinas mais genricas, tais como administrao,
negociao etc. (JANOWITZ, 1971).
Assim, a ambiguidade dos recursos do mbito da Defesa foi sendo
constituda, muitas vezes, inter-relacionada com os avanos tecnolgicos,
que, normalmente, impactavam tanto o meio civil quanto o militar,
gerando, em muitos casos, uma relao dual entre eles, possibilitando
que tecnologias desenvolvidas em um mbito fossem aplicadas no outro.
O avano do conhecimento tcnico relacionado com a engenharia para a
construo de fortificaes nos sculos XVI e XVII, por exemplo, influenciou
o desenvolvimento da construo de estradas e pontes. E o conhecimento
necessrio para essas obras, particularmente aquele relacionado com a
Disponvel
em:
http://www.southcom.mil/ourmissions/Pages/Multinational%20
Engagement.aspx. Acesso em: 22 abril 2013.
6

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

matemtica, muitas vezes estava concentrado nos engenheiros e artilheiros


militares (VAN CREVELD, 1991). Posteriormente, o desenvolvimento
das ferrovias no mbito civil, como meio de transporte, teve um impacto
significativo na estratgia militar.
A crena de que as instituies militares deveriam evoluir
organizacionalmente e tecnologicamente, para enfrentar os desafios da
guerra moderna contribuiu para que elas desenvolvessem um conhecimento
tcnico e uma capacidade logstica que poderiam ser usados pelo Estado
para outras atividades, alm, daquelas relacionadas com o combate,
por exemplo, no apoio ao desenvolvimento econmico e social.7 Esses
fenmenos foram influenciados, tambm, pelo crescimento da atuao
do Estado em diversas reas, tornando-o multifuncional (HOLSTI, 2004),
fazendo com que as Foras Armadas passassem a ser requisitadas para
ajud-lo na multiplicidade das suas tarefas no mbito interno. Embora
muitas tarefas dessas Foras estivessem diretamente ligadas sua misso
fundacional, qual seja a defesa contra ameaas externas, outras, de cunho
social, desenvolvimentista ou de segurana pblica, foram sendo
incorporadas.
A partir do fim da Guerra Fria, a ampliao do conceito de
segurana e a crena na relao entre segurana e desenvolvimento foram
outros fatores que contriburam para legitimar a ampliao do mbito
da diplomacia de defesa para aes de construo e reconstruo de
Estados e suas instituies, e ajuda humanitria e ao desenvolvimento.
Nesse contexto, houve um incremento de operaes de paz entre 1989
e 1994, quando o Conselho de Segurana da ONU autorizou 20 novas
operaes8 destinadas a implementar acordos de paz, estabilizar a situao
de segurana, reorganizar os setores militares e a polcia, e contribuir na
realizao de eleies nos pases atendidos. A criao do Departamento de
Operaes de Paz, em 1992, pode ser considerada um marco no processo
de incorporao pela ONU da crena de que os militares esto aptos a
exercerem um papel muito mais amplo que a mera coero na segurana
internacional. Assim, a prtica social relacionada a essas operaes foi
sendo institucionalizada como tarefa nas Foras Armadas de um grande
A logstica considerada neste texto como a proviso, a movimentao e a manuteno de
todos os servios e recursos necessrios para sustentar as Foras Armadas (Griess, Thomas
E. (Ed.) Definitions and Doctrine of The Military Art. Wayne, New Jersey: Avery Publishing
Group Inc. 1985).
8
Uma descrio das operaes e das etapas de desenvolvimento das operaes de paz
da ONU aps a Guerra Fria est disponvel em: < http://www.un.org/en/peacekeeping/
operations/surge.shtml. > Acesso em: 31jan.2014
7

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nmero de pases e normatizada, inclusive, em diversos mecanismos


bilaterais e multilaterais. A crena na relao entre segurana e
desenvolvimento vai ganhar impulso, embora com outros contornos,
com a ideia de segurana humana proposta na ONU, que clamava por
desenvolvimento, em vez de armas:
O mundo no pode, jamais, estar em paz, a menos que as
pessoas tenham segurana no dia-a-dia das suas vidas. Os
futuros conflitos sero, normalmente, mais intra-nacionais
que entre naes, e suas origens podero ser encontradas nas
desigualdades econmicas e sociais (UN, 1994, p .1).

Os problemas de direitos humanos no cenrio internacional e as


dificuldades e os custos relacionados com as operaes de paz contriburam
para fortalecer a ideia da preveno de conflitos, cuja importncia j havia
sido enfatizada pelo Secretrio-Geral da ONU, Boutros Ghali, em 1992, no
documento intitulado Uma Agenda para a Paz. No final de 2001, a
preveno tambm havia sido considerada o mais importante pilar no
relatrio denominado A Responsabilidade de Proteger, produzido pela
comisso internacional implementada pelo governo do Canad e outras
organizaes, para estudar a questo da interveno, em caso de abusos
aos direitos humanos, face ao princpio da soberania (ICISS, 2001).
Aps os atentados terroristas de 11 de setembro e, posteriormente,
com as dificuldades encontradas no Iraque e no Afeganisto, as potncias
ocidentais lideradas pelos EUA passaram a defender a ideia de usar
os militares para outras tarefas, normalmente associadas ao mbito
civil, fundamentadas na crena de que o fortalecimento do Estado
proporcionaria as condies para a preveno de conflitos, controle
territorial e estabilidade regional (REVERON, 2010). Assim, a crena na
preveno ganhou maior destaque e institucionalizao, especialmente,
entre as potncias ocidentais, com repercusses nas suas Foras Armadas
(UK, 2011).
Em sntese, da mesma forma que a diplomacia, a diplomacia
de defesa se constitui como uma atividade contnua, fundamentada no
princpio da soberania estatal, que se institucionaliza por um conjunto
de prticas sociais no coercitivas no mbito da Defesa, sustentadas por
crenas e normas que vo se construindo e reproduzindo no tempo e no
espao, e por um processo de burocratizao, simbolizado, principalmente,

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A DIPLOMACIA DE DEFESA NA POLTICA INTERNACIONAL

pelas organizaes e recursos humanos e financeiros que a sustentam,


neste sentido, ela pode ser entendida como uma instituio da sociedade
internacional, sub-instituio da diplomacia.
CONC LUSO
O conjunto de prticas sociais entre os Estados e outras entidades
que atuam na poltica internacional muito mais do que cooperao,
exportao de segurana ou treinamento de militares para atender aos
objetivos das grandes potncias, como defendido por alguns autores.
As prticas, ideias e crenas, e normas relacionadas com o aspecto
no coercitivo no mbito da Defesa constituem uma diplomacia com
caractersticas e identidade especficas que, conforme a abordagem
da Escola Inglesa adotada neste trabalho, pode ser considerada uma
instituio da sociedade internacional, subinstituio da diplomacia.
A
diplomacia de defesa tem tendido expanso e ao
aprofundamento, na medida em que a institucionalizao e a
internacionalizao no mbito da Defesa vai se desenvolvendo. O
incremento da interdependncia e da relao entre a segurana e o
desenvolvimento, o alargamento do conceito de segurana, a diminuio
conjuntural da probabilidade do conflito interestatal e a natureza ambgua
dos recursos militares, foram alguns dos fatores que contriburam para
a ideia da expanso das prticas sociais relacionadas com a diplomacia
de defesa.
Tal fenmeno tem sido defendido, seja por propsitos
humanitrios, ou com o intuito de fortalecer a segurana estatal contra
ameaas sua estabilidade interna, como forma de possibilitar as condies
para o desenvolvimento econmico e social, principalmente, de Estados
frgeis. Dessa forma, a diplomacia de defesa vai se constituindo nas
relaes internacionais, no s em relao aos temas poltico-estratgicos
e militares, mas, tambm, em relao segurana e ao desenvolvimento,
participando na preveno ou no fortalecimento ps-conflito dos Estados
e das suas instituies, e, dessa maneira, contribuindo para a manuteno
da sociedade internacional.

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 179 202, jul./dez. 2015

Antonio Ruy de Almeida Silva

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Recebido em: 19/09/2015
Aceito em: 09/02/2016

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Tamiris Santos Pessoa e Marco Tulio Delgobbo Freitas

203

A ADOO DO MODELO JOINT:


REFLEXES SOBRE IMPLICAES NO
MODELO BRASILEIRO
Tamiris Santos Pessoa 1
Marco Tulio Delgobbo Freitas 2

RESUMO
O presente artigo pretende discutir brevemente sobre
esta modalidade de defesa com implicaes institucionais
e operacionais intitulada jointness, jointery ou ainda
operaes integradas ou conjuntas conforme literatura
nacional. Como processo, o modelo joint traz diversas
consequncias em sua adoo, especialmente por conta de
seus vrios desdobramentos, caracterstica que traz maior
complexidade para a anlise. Logo, o principal objetivo
deste artigo trazer elucidaes gerais sobre a adoo
do modelo joint segundo a abordagem organizacional, a
qual compreende o espectro da mudana organizacional,
da gesto de defesa e do aprendizado
Doutoranda em Estudos Estratgicos Internacionais na UFRGS, Rio Grande do Sul, RS,
Brasil.Bolsista CAPES Pr-Defesa e integrante do Grupo de Pesquisa em Estudos Estratgicos
e Segurana Internacional (GEESI/UFPB). Email: tpsantos88@gmail.com
2
Mestre em Relaes Internacionais pela Universidade Federal Fluminense, pesquisador do
Instituto Pandi Calgeras e GEESI (UFPB). Email: marcotuliodf@hotmail.com
1

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 203 220, jul./dez. 2015

204

A ADOO DO MODELO JOINT

possvel a partir das experincias, de forma a ilustrar um


quadro especfico para o Brasil neste processo de adoo.
Palavras-chave: Mudana Organizacional; Aprendizado;
Jointness; Brasil

THE JOINT MODEL ADOPTION:


REFLECTIONS ABOUT IMPLICATIONS
WITHIN THE BRAZILIAN MODEL
ABSTRACT
This essay aims to discuss briefly about such modality of
defense, with institutional and operational implications,
so-called jointness, jointery or even integratedor joint
operations according to national literature. As a process,
the joint model brings several consequences during its
adoption, particularly due to the range of its deployments,
a feature which brings higher complexity to analyze.
Then, the main aim of this essay it to give general
clarification about the joint model adoption according to
organizational approach, which abridges the ranges of
organizational change, defense management and learning
as made possible through the experiences, illustrating an
specific board for Brazil in this adoption process.
Keywords: Organizational Change; Learning; Jointness;
Brazil
O FENMENO JOINT
Joint ou Combined Operations? Fenmeno com razes histricas e
desdobramento recente? Onde comeou este fenmeno e por que tantas
definies diferentes?
Jointness consiste em um processo to antigo quanto s guerras
entre unidades polticas compreendidas em territrios que possuam
pores martimas. um processo que emergiu da conjuno entre fora
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Tamiris Santos Pessoa e Marco Tulio Delgobbo Freitas

205

terrestre e fora martima, soldados e marinheiros, avanando dentre


diversas variantes para compreender, a posteriori, as operaes anfbias e,
no sculo XX, a fora area. No se trata de um processo linear encerrado
em um conceito nico, visto que traz em sua histria o desenvolvimento
de diversas modalidades, ademais de apresentar perodos de avanos e
retrocessos. No entanto, um ponto que tem se tornado consensual entre
grandes e mdias potncias, em especial, aquelas que estiveram presentes
nos teatros de operaes das guerras mundiais, que o referido fenmeno,
permanecendo ou no no centro dos debates polticos acerca da defesa,
possui a prerrogativa de ressurgir como questo de vital importncia, como
ocorrido ao longo do sculo XX (anos de 1915, 1940, 1950, 1956, 1972 e 1991)
(BEAUMONT, 1993) e sculo XXI, com a ocorrncia de guerras de menores
propores. Apesar disso, e de surgir como uma abordagem relativamente
recente, ao considerarmos o jointness meramente como sinnimo de guerra
da nova era, permitimos que as intermitncias histricas do fenmeno
escapem, visto que o fenmeno j ocorria sob a forma de operaes
conjuntas desde a Antiguidade, remontando s talassocracias(VEGO,
2008; 2009). Nesse sentido, o que se configura possivelmente um processo
de descontinuidade, por isso a primeira impresso de que o fenmeno
configure algo aparentemente sem precedentes.
Tal descontinuidade deriva parcialmente do que Beaumont (1993)
considera como falta de um tratamento clnico ao se analisar o jointness,
traduzida em distanciamentos entre a documentao do fenmeno ilustrada
nas doutrinas e livros brancos e a prtica deste, gerando determinada
opacidade conceitual. Outro ponto possvel seria em relao ausncia de
instituies de formao militar e profissionalizao de oficiais at o sculo
XIX, impedindo que o acumulado de experincias se materializasse em
acumulado de conhecimento a ser passado adiante. Van Creveld (1990, p.14
( traduo nossa ), por exemplo, indica que a ideia de que guerra consistiu
em mais do que a arte prtica de cortar gargantas em outras palavras,
que ela habitava em um corpo substancial de conhecimento terico que
precisava ser dominado amplamente produto da tecnologia moderna3.
Logo, podemos inferir que o processo de assimilao, uma parte central
juntamente com as experincias de guerra atinentes aos ltimos dois
sculos, possua um fator de obstculo antes da institucionalizao da
Traduo nossa. excerto original: the idea that war consisted of more than the practical art
of throat cutting - in other words, that it rested on a substantial body of theoretical knowledge
that had to be mastered - is largely product of modern technology.
3

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206

A ADOO DO MODELO JOINT

formao militar, afetando possivelmente a adoo do jointness como


modalidade. De forma adicional, outro fator a ser considerado na
atualidade so as resistncias adoo do modelo joint a despeito do
aumento de possibilidades de aplicao que este traz em nvel operacional,
tanto a ttulo de aumento de capacidade de combate quanto a ttulo de
ofertar mais opes ao comandante, dificultando previses por parte do
oponente (VEGO, 2009).
Isso posto, por que tantas definies diferentes? Qual o termo a ser
empregado? Um primeiro passo para se dirimir a questo de nomenclatura
divergente entre americanos e britnicos foi dado no perodo da II Guerra
Mundial, na tentativa de se estabelecer um dilogo menos ruidoso em
nvel documental e procedimental. Nesse sentido, a fim de contemplar as
diferentes estruturas, a americana e a britnica, bem como dirimir questes
de interpretao, uma Conferncia realizada em Washington em 08/01/1942,
reuniu memorandos e todas as colaboraes no mbito de consensos psConferncia de Arcdia4, trazendo vrias contribuies conceituais como
a primeira apario do termo Combined Chiefs of Staff (CCS) equivalente
a Chefes de Estado-Maior Combinados entre outras questes relativas
a planejamento conjunto e unidade de comando e esforo (JABLONSKY,
2010). No entanto, talvez a contribuio mais relevante neste espectro de
interpretaes esteja precisamente no memorando dos Chefes de EstadoMaior Combinados Britnicos, no qual alegam que para evitar confuso,
ns sugerimos que daqui em diante a palavra Joint deve ser aplicada
colaborao entre foras e a palavra Combined para a colaborao entre
duas ou mais naes aliadas5 (UNITED STATES OF AMERICA, 1942,
Anexo 4, p.1).
Logo, temos a primeira distino em que as operaes conjuntas
consistem em colaborao entre foras de plataformas diferentes, mas
pertencentes a um mesmo Estado e que operaes combinadas, por sua

Constituiu na Primeira Conferncia de Guerra de Washington, visando ao concerto entre


EUA e Gr-Bretanha quanto s atuaes nos teatros operacionais, estruturas organizacionais
de comando unificado e de esforo de guerra conjunto. Para mais informaes, vide
documento United States of America, ed. 1942. Proceedings of the American - British
Joint Chiefs of Staff Conferences Held in Washington, D.C. on Twelve Occasions Between
December 24, 1941 and January 14, 1942. Joint Chiefs of Staff, Pentagon. http://www.ibiblio.
org/hyperwar/Dip/Conf/Arcadia/ARCADIA.PDF. Acesso em 05 nov. 2014.
5
To avoid confusion, we suggest that hereafter the word Joint should be applied to InterService collaboration and the word Combined to collaboration between two or more allied
nations .
4

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207
Tamiris Santos Pessoa e Marco Tulio Delgobbo Freitas

vez, consistem na colaborao entre as foras armadas provenientes de


mais de um Estado. No entanto, essas diretrizes de interpretao ainda no
solucionam uma questo apontada por Proena Jr. e Diniz (1998) quanto
ao compromisso identitrio que fundamenta a ao integrada entre as
foras singulares nas referidas operaes, levando-nos a compreender que
possvel que o conceito de jointness possua outras facetas ademais da
operacional, conforme mostramos de forma sucinta no quadro a seguir.

Quadro 1 - Os diversos aspectos e conceituaes de jointness


Conceituao

Jointness
como
a
integrao
das
FS,
contando co m esforos de
compatibilizao
e
pad ronizao, tendo o
modo integrado (joint)
primazia sobre os modos
individuais.

Jointness co mo um
processo holstico que
busca aumentar a
efetividade de todas as
operaes militares a partir
de aes sincronizadas das
Foras Armadas para
produzir efeitos
sinergtico s dentro e entre
to dos os elementos
integradores e em todos os
nveis de aplicao.

Jointness co mo
envolvimento de mais
de uma fora singular
no combate com o
intuito d e ganho de
efetividade.

Vitale (19 95)

Jointness como a
compilao das
habilidades pro venientes
de cada fora singular tradicionalmente definido
como diferentes foras
trabalhando e se apoiando
mutuamente, combinando
Marinha, Exrcito, Fora
Area e, recentemente,
Fo ras Especiais e
Operaes Psicolgicas.

Proena Jr. e Diniz (1998)

Jointness como
guerra construda
com foras
coordenadas
doutrinariamente e
com exerccios
conjuntos mediante
as diferentes foras
singulares tentando
atingir objetivos
estratgicos atravs
do combate no nvel
ttico.

Owens (199 4)

sterberg (2004)

tticas,

operacionais,

com

Questes

(conta

No

estratgicas,

tem

mltiplas)

Angstrom e Wid en
(2015)

Operacional,

Todas

espao para outras (no

mas

Operacional/ ttico

permeadas pela integrao

citadas diretamente)

Questes op eracionais

sincronia

emprego

de

diversos

envolvendo

comando e capacidade de

de

e tticas

questes

Questes operacionais e

as
estratgicas

tticas,

Questes de doutrina

estratgicas,

e sucesso ttico.

Operacional/ ttico

Operacional

Autor(es)
Faceta preponderante

Aspectos principais

operacionais e etc.

elementos: desde os de

preparao e os subjetivos

at os de execuo .

PESSOA, T.S., 2014. Com base nos autores citados no prprio quadro.

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208

A ADOO DO MODELO JOINT

Com base no Quadro 1, podemos compreender que as conceituaes


que apresentam facetas preponderantes que pendem a aspectos diferenciados.
O conceito discutido por Angstrom e Widen (2015) possui um vis mais
prximo s facetas ttica e operacional, contudo as preocupaes dos autores
so: como teorizar as modalidades de combate que foram adquirindo
novas caractersticas com o jointness e, a partir da II Guerra Mundial, com a
emergncia da Fora Area, apresentaram um carter mais complexo; e por fim,
como dimensionar estes apanhados tericos no contexto da RMA6, permeado
por diversas tramas conceituais que nem sempre sustentam o conceito de
forma completa ou consensual, conforme mencionamos anteriormente. A
preocupao dos autores, como docentes de estudos de guerra, apresentar
uma anlise que rena conceitos atinentes aos estudos militares, estratgicos,
de segurana e de defesa. Logo possvel compreender que o mbito
operacional e ttico seja um fio condutor capaz de promover o dilogo entre
essas reas, em conjunto com o esforo de breve contextualizao histrica
que os autores tambm incluem para cada modalidade em que as operaes
conjuntas se desenvolvem: operaes terra-mar, operaes terra-ar, operaes
mar-ar e operaes envolvendo todas as foras dentro do contexto tecnolgico
contemporneo, incluindo o domnio digital (ANGSTROM; WIDEN, 2015).
O conceito discutido por sterberg (2004) possui delimitaes
de recorte claramente operacional, pois o objetivo do autor discutir se
as teorias de Sun Tzu comportam o conceito de jointness e no traar um
estudo exploratrio. No entanto, o autor apresentou um esforo explicativo
demonstrando que o conceito de jointness est em franco desdobramento dentro
do contexto contemporneo e desde uma perspectiva de desenvolvimento
do emprego da tecnologia nas questes militares, remetendo RMA e aos
documentos de doutrina produzidos de forma conjunta entre os Estados da
OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte). Ademais, a preocupao
em trazer a definio do dicionrio, a qual remete a uma conexo entre
coisas distintas ou uma relao de afinidade, bem como o ponto de vista de
Wilkerson (1997), explicitando a questo da confiana e da compreenso como
amlgama para a relao entre as foras, sterberg (2004) inclui a dimenso
de pessoal, conduzindo a uma definio mais ampla do conceito de jointness
muito embora, seu objetivo de anlise explcito seja convergente com as
facetas mencionadas anteriormente e apresentadas no quadro.
Acrnimo em ingls para Revolution of Military Affairs, que em traduo livre equivale a
Revoluo dos Assuntos Militares. Consiste em todo um contexto de discusses centradas
em como o emprego da tecnologia gera novas formas de guerra.
6

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209

O conceito apresentado por Owens (1994) mais encerrado dentro


das facetas operacional e ttica se deve ao objetivo de discusso do autor,
que no consiste na discusso do conceito de jointness em si, mas de duas
perspectivas endgenas a esse conceito, a da especializao e a da sinergia7.
Logo, o objetivo do autor no discutir qual a correspondncia conceitual de
jointness, mas compreender as divergncias existentes em nvel de emprego e
alocao das foras nas operaes conjuntas. O jointness nesse caso entra como
dado, posto que de incio o autor j argumenta que as operaes conjuntas
so tidas praticamente como afirmaes no Pentgono, sendo praticamente
impossvel encontrar oposies quanto ao ganho de efetividade trazido por
essa modalidade operacional (OWENS, 1994). Considerando tambm o pano
de fundo do autor, um almirante e Vice Chefe do Estado-Maior Conjunto
entre 1994 e 1996, e a proposta especfica da anlise do autor, que verificar
duas formas nas quais o jointness empregado operacionalmente, pode-se
compreender que sua conceituao tambm satisfaz seus propsitos, ainda
que no abarque outras dimenses explicitamente.
Quanto viso de jointness como integrao proposta por Proena
Jr. e Diniz (1998), j apresenta de forma mais evidente uma abertura para
dimenses que compreendam aspectos alm do operacional, constituindo
uma ampliao do debate. A preocupao dos autores em um contexto geral
a de uma reviso crtica do estado da arte da poltica de defesa no Brasil,
suas componentes, atividades e implicaes. Logo, devido ausncia de um
debate consolidado acerca dessa temtica no Brasil, os autores demonstram
tanto as dificuldades de terminologia devido s questes idiomticas quanto
a outras dificuldades para o estabelecimento do jointness na perspectiva que
assinalaram. Dentre tais problemticas, esto as rivalidades entre as foras
que, segundo os autores, poderiam ser transformadas mediante uma
estrutura integrada de comando, visto que esta atua permanentemente
no sentido de transformar o que poderia ser uma competio danosa ao
resultado agregado numa emulao por desempenho (PROENA JR.;
DINIZ 1998, p.80). Ademais de abarcar tais dificuldades dentro do contexto

De forma breve, essas vises que competem entre si dentro do conceito de jointness consistem
em formas diferentes de disposio de foras a fim de atingir o objetivo final que o autor j
traz ao conceituar jointness: o ganho de efetividade de combate. Enquanto a perspectiva da
sinergia advoga que a maior efetividade de combate se obtm com a combinao de foras
a qual apresentaria melhores rendimentos do que com a simples adio de rendimentos
individuais das foras singulares, a perspectiva da especializao advoga que o ajuste das
foras para misses para as quais elas sejam mais especializadas aprimora a efetividade geral
do combate, imprimindo determinada seletividade.
7

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210

A ADOO DO MODELO JOINT

brasileiro, os autores incluram mais uma concepo acerca do processo


de integrao na qual podemos observar canais de abertura do debate, ao
assumirem que h outros elementos basilares para a promoo do jointness
ademais da superao das questes de vocabulrio e operacionais. Segundo
eles:
[...] a homogeneizao vocabular e de procedimentos e a
padronizao logstica e de C3IC8 so apenas

as

bases

necessrias para encarar o verdadeiro desafio: a maturao


de estruturas, mentalidades

concepes

estratgicas

verdadeiramente integradas. Em outras palavras: uma


doutrina de emprego integrado das foras armadas para
a obteno das metas polticas. Esta doutrina s estar em
vigor quando estiver viva nas pessoas, nos jogos de guerra,
nos critrios de promoo e nos planejamentos de ao militar
de todas as foras; s ser operacional quando a familiaridade
com foras integradas for equivalente de armas combinadas
(combined arms); s ser factvel quando os problemas
logsticos

se

converterem

em

problemas

logsticos

integrados, e o C3I.C das foras for a continuidade natural do


sistema nervoso de uma estrutura integrada de comando e
planejamento (PROENA JR.; DINIZ, 1998, p.80-81).

Por fim, o conceito apresentado por Vitale (1995), dentre todos os


que foram aqui apresentados, o que mais abrange abertura para outras
dimenses do jointness justamente pelo autor, um contra-almirante,
organiz-lo de forma sistmica por meio de uma abordagem que compreende
diversos nveis e nichos luz da experincia dos EUA com o fenmeno.
diferena dos autores que mencionamos anteriormente, em vez de apresentar
anlises com um objetivo conceitual dentro de um escopo especfico, como
o operacional ou o ttico, o objetivo de Vitale (1995) foi demonstrar que o
jointness consiste em um processo holstico que demanda planejamento,
projeto, e no um arranjo que se d ao acaso ou conforme a necessidade real
se materializa, especialmente quando este se tornou uma unanimidade de

C3IC consiste em uma estrutura de sistema operacional integrada cujo acrnimo equivale a
Comando, Controle e Comunicao (C3), acrescidos de Inteligncia (I) e Computao (C). Tal
estrutura, segundo os autores, resultado de uma integrao bem sucedida entre comando
e planejamento militar.
8

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Tamiris Santos Pessoa e Marco Tulio Delgobbo Freitas

211

mtodo operacional nos EUA no perodo ps Goldwater-Nichols Act (GNA)9.


Portanto, a preocupao do autor com a ausncia de um estudo sistemtico
sobre o jointness, a despeito de sua aceitao quase que unnime como
nova forma de combate em nvel de Congresso e Pentgono, constitui uma
preocupao legtima dada fragmentao do conceito e a consequncia
prtica mais problemtica para essa carncia de fundamentao terica:
uma abordagem de tentativa e erro para o endereamento de problemas ao
longo dos alcances das questes conjuntas (VITALE, 1995, p.25).
A importncia dessa discusso conceitual inicial, alm de
mostrar as dimenses para as quais o fenmeno joint se estende e como se
contextualizou brevemente, a de demonstrar que ainda pairam dissensos
conceituais em torno dos desdobramentos do jointness, sendo um dos fatores
de dificuldade na sua consolidao como um mtodo fechado de se pensar,
gerir e conduzir a guerra moderna. Outro ponto que possvel elucidar por
meio dessas dificuldades justamente a de contextos e vivncias diferentes,
revelando que no so apenas as facetas preponderantes que daro a tnica
do desdobrar do jointness, mas especialmente o cenrio de emprego e o
contexto de aplicao, tornando o joint mais recorrente sob certas orientaes
em localidades com mais cenrios de emprego e vivncia dentro dessa
modalidade do que em outras. Em outras palavras, esses parmetros bsicos
que diferem as experincias pioneiras de estados como Reino Unido e EUA,
cuja estrutura joint se d de forma permanente, do que outros locais como
Israel e Brasil, cuja estrutura basicamente ad hoc. Deste ponto, convm
realizar uma breve anlise da doutrina para entender a capilarizao do
processo em territrio nacional.
A PORT ES SOBRE A REL AO EN T RE A DOU T R INA E O
JOIN T N ESS
Como vimos acima, a conceituao de jointness e como seu
processo se desdobra na esfera operacional ou ttica, ainda um ponto
em discusso. No entanto, a convergncia entre as ticas se apresenta da
seguinte forma: um mtodo que envolve em stricto sensu uma robusta
O Goldwater-NicholsAct (GNA) consiste na consolidao dos esforos para a reforma da
Defesa nos EUA, a qual atingiu nveis maiores de integrao operacional e institucional
constituindo em um verdadeiro divisor de guas na poltica norte-americana, dividindo
o perodo entre antes e depois de sua instituio (1986). Para mais informaes, o ato
est disponvel no stio: http://history.defense.gov/Portals/70/Documents/dod_reforms/
Goldwater-NicholsDoDReordAct1986.pdf. Acesso em 20/11/2014.
9

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 203 220, jul./dez. 2015

212

A ADOO DO MODELO JOINT

maturao organizacional. Para tanto, necessria uma doutrina que seja


capaz de gui-lo.
Por doutrina, entende-se o conceito desenvolvido por Poirier
(1987, p. 83), que ser adotado nesta pesquisa. Os autores descrevem que
[...] a doutrina procede de uma escolha calculada dentro
da pluralidade de teorias existentes [...] extrai dessas uma
representao e uma concepo privilegiadas da ao [...]
exige ser local e no global, adaptada a um dado quadro
nacional ou tcnico [...] tem uma finalidade prtica: os
princpios dirigentes, uma vez formulados, servem de
guia na elaborao das decises prticas a tomar [...] em de
certa forma, verificvel no terreno: o dizer das armas deve
confirm-la ou invalid-la, ou seja, a doutrina no deve mais
definir somente o emprego das armas, deve primeiro dizer
que armas escolher[...].

Sobre o nvel operacional, entendemos que o conceito elaborado


por Poirier (1987, p.94) apresentado como
[...] o nvel operacional aquele no qual uma operao
planejada, conduzida e apoiada, para atingir um
objetivo estratgico em um teatro de operaes. o nvel
de combinao das aes interforas neste teatro sob a
responsabilidade do comandante de teatro [...].

Por fim, uma doutrina operacional estabelece um parmetro, dentro


do qual h um militar que planeja a misso e outro que executa a operao, e
que ir definir onde e como ser utilizado o emprego da fora. Para a literatura
militar, a doutrina responsvel pela forma de conduzir uma operao.
Como vimos, o principal objetivo da doutrina conceber um
pensamento que proporcione uma direo sobre que decises tomar
em relao ao cenrio enfrentado. Neste caso, ela ultrapassa a dimenso
das intenes para a realidade do campo de batalha em que todos os
esforos devem ser reunidos em torno da conquista de objetivos polticos
claros demandados pela esfera estratgica. Alm disso, sua ao no nvel
operacional, naturalmente, apresenta um carter de unir as foras, ou seja, a
combinao das foras uma caracterstica original da doutrina.

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213

Ao analisar a doutrina brasileira de operaes conjuntas elaborada


em 2011, nos deparamos com algumas consideraes. Em primeiro lugar,
o manual est desatualizado. Seu artigo nmero 2 deixa expresso que o
documento deveria sofrer uma atualizao em 2013. Portanto, consideramos
que esse um sinal do modelo de atualizao doutrinria que o Brasil
apresenta. Diferente dos congneres estadunidense e britnico, o Brasil no
possui um centro voltado para anlise de lies aprendidas que aps um
estudo criterioso, sero incorporadas doutrina10. Diante desse aspecto,
consideramos que uma das caractersticas intrnsecas do processo a
experincia obtida no campo de batalha. Sendo assim, podemos afirmar
que o processo brasileiro de atualizao doutrinria necessita de uma
forte institucionalizao por parte dos atores interessados, as instituies
militares tm uma funo central em preparar esta orientao a suas foras
componentes, pois no h experincia brasileira em combate aps a Segunda
Grande Guerra para tirarmos lies voltadas a atualizar ou preencher as
lacunas presentes na doutrina.
Conforme Posen (1986) afirma, longos perodos de paz podem
atrapalhar o processo de maturao doutrinria por via de experincia
adquirida e at mesmo de robustez das instituies em construir uma
doutrina eficaz. No caso brasileiro, sofremos deste problema. A falta de
experincia em campo de combate atual e das instituies encarregadas
em orientar a aplicao da fora, sejam as organizaes militares ou at
mesmo o Ministrio da Defesa, criam um obstculo para que a doutrina,
de operaes conjuntas seja algo, alm de uma carta de intenes, e passe a
ser uma preocupao rotineira das organizaes envolvidas.
Em segundo lugar, a falta de uma instituio que tenha a
preocupao em reunir todas as tcnicas e procedimentos que foram ou so
testados no campo de batalha e que devem ser incorporados doutrina,
causa um problema diretamente relacionado ao atrito entre as esferas
estratgica e ttica. Ao elaborar esta orientao o Ministrio da Defesa
agrupa observaes oriundas do alto oficialato. Desse modo, o documento
passa a ser um produto construdo apenas com as consideraes do alto
oficialato sobre que seria uma doutrina eficaz. Esse processo justamente
o que os exemplos britnico e estadunidense no so. Neles, a construo
da doutrina um produto obtido por meio da discusso coletiva das
foras e do meio civil responsvel pela defesa, no qual, o centro de lies
aprendidas tem uma funo de destaque.
10

CALL Center for Army Lessons Learned.


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214

A ADOO DO MODELO JOINT

Outra parte a destacar na anlise sobre a importncia da doutrina


em relao a sua abrangncia. Como observou Posen (1986, p.53), a
doutrina contempornea deixa de ser unilateral, centrada em uma s
dimenso operacional, para abranger todas as dimenses da estratgia.
Portanto, segundo o autor, um dos pr-requisitos para a efetividade da
doutrina que ela apresente um escopo capaz de interagir com todos os
atores envolvidos no cenrio descrito e, sobretudo, para cumprir esse
papel ela dever ser incorporada junto s decises das foras, assim como,
em todos os processos institucionais de cada uma delas. No podemos
esquecer que para tanto, necessrio que cada deciso tomada pelas foras
deva levar em conta os aspectos apontados pela doutrina, que, nesse caso,
toda medida avaliada deve produzir o esforo conjunto.
Assim sendo, um dos aspectos levantados pela pesquisa em
relao doutrina brasileira de operaes conjuntas que de acordo com
a anlise de elementos comuns, tais como, mecanismos de atualizao,
a importncia da experincia para essa tarefa e sobretudo, a ausncia
de uma mentalidade que guie as decises de cada fora por meio da
doutrina, provocada por uma forte institucionalizao, contribuem para
os obstculos que impedem a sua efetividade plena.
CONCLUSO
Conforme o ttulo do artigo de Vitale (1995)11, jointness se d
por projeto e no por acidente, fruto de gesto e planejamento e no
do acaso. Logo, retomando as questes das dificuldades de viabilizao
de processo, convm rememorar que as instituies ligadas defesa e a
prpria instituio militar possuem peculiaridades, as quais no podem
ser ignoradas na adoo de novos processos, modelos, ou nos termos de
Rosen (1991), inovaes. Inovaes requerem mudanas e tais mudanas
podem encontrar constrangimentos, os quais requerem contextualizao
na anlise a fim de compreender os desafios do porvir. A adoo do
jointness pode ser inserida nesta lgica. Murray (1996), por exemplo, cita
que as instituies militares esto inseridas em uma cultura de obedincia
disciplinada, e organizaes desse tipo raramente conferem um alto valor
a ideias que no foram experimentadas antes, conceitos ou inovaes.
VITALE, M. C. Jointness by Design, Not Accident.(Em traduo livre, Jointness por Projeto,
no Acidente). [s.l.] DTIC Document, 1995. Disponvel em: http://oai.dtic.mil/oai/oai?verb=g
etRecord&metadataPrefix=html&identifier=ADA517484>. Acesso em: 25 jun. 2014.
11

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215

J Rosen (1991) introduz os principais desafios para a aplicao de


inovaes militares no perodo de paz, no perodo de guerra e concernentes
s inovaes tecnolgicas, lanando luz sobre as dificuldades de cada um
desses cenrios. Ademais da questo da experincia, conforme se mudam
os cenrios apontados por Rosen (1991), mudam-se as dificuldades a serem
enfrentadas. Conforme o autor, durante o perodo de paz, os principais
desafios so referentes insero de novas prticas dentro de uma nova
modalidade de guerra, fornecendo mudanas na promoo de oficiais
juniores em conjunto com a legitimidade de tal processo por parte dos
oficiais seniores, reproduzindo a idiossincrasia e a questo da hierarquia
organizacional um trao peculiar dos militares em relao s instituies
civis, por exemplo. Durante o perodo em guerra, o maior desafio passa
a ser a redefinio de medidas de efetividade de estratgia assim como
sua assimilao, ou seja, um aprendizado concomitante com a guerra.
Finalmente, quando se trata da inovao tecnolgica, a gesto de incerteza
em termos de emprego, efetividade e, particularmente, capacidade ttica do
inimigo torna-se um dos maiores desafios frequentemente destacados pelos
crticos da RMA e por vezes ignorado por seus apoiadores12.
Ou seja, adotar um novo modelo depende do momento que o Estado
est passando (paz ou tempo de Guerra), nvel de tecnologia e convm
agregar mais um fator, o qual fonte de discordncia entre alguns autores:
a participao civil e as possveis frices que pode causar, em especial
quando se trata da adoo de modelos em nvel institucional governamental,
como no mbito do Ministrio da Defesa, por exemplo. Logo, Rosen (1991)
aponta que tal questo deve ser considerada com ligeira parcimnia, uma
vez que o primeiro dos cenrios, o do perodo de paz, est envolto na
questo da legitimidade, na qual a participao civil como um corpo externo
em relao organizao militar pode ser considerada como um tipo de
interveno que, em caso de interpretao negativa, pode ser considerada
como um inimigo. Stulberg, Salomone e Long (2007) tambm revelam tal
preocupao, de forma que a atuao parcimoniosa dos civis deve se dar e
ser interpretada como a de protetores das inovaes dentro do processo de
mudana organizacional em vez de ditadores de diretrizes. Corroborando
com essas observaes, Rosen (1991) cita que mesmo lideranas polticas civis
em pases como os EUA e o Reino Unido, que exercem o controle sobre muitas

Tal discusso ilustrada compreensiva em Biddle, S. D. (2006). Military power: explaining


victory and defeat in modern battle. Princeton, N.J.; Oxford: Princeton University Press.
12

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216

A ADOO DO MODELO JOINT

questes de defesa, eles no parecem ter tido um maior papel na deciso


sobre quais novas capacidades militares a se desenvolver, seja no perodo
de paz ou no perodo de guerra, embora eles tenham de fato ajudado a
proteger ou acelerar inovaes que j estavam em progresso [...] (Rosen
1991, p.255).

Em uma abordagem maior, este ponto se identifica com um
dos pontos apresentados por Stulberg, Salomone e Long (2007), em que
os autores fazem distino de dois tipos de abordagens de mudana
organizacional: exgena e endgena. Na exgena, a participao do civil
como elemento de induo s mudanas na organizao militar se encontra
em conjunto com a relao quase direta entre a estrutura social nacional e
a propenso a mudanas dentro da instituio militar (quanto mais coesa
a sociedade, maior a propenso a mudanas da instituio). Quanto
abordagem endgena, apresenta uma relao de barganha entre agentes
detentores de poder e a esfera militar como maneira de mudar o poder
organizacional, bem como a reorganizao militar com base em experincia
a partir do modelo de aprendizado organizacional no qual as foras so
capazes de reavaliar e redefinir seus prprios objetivos e procedimentos de
maneira autctone e cultura organizacional compartilhando os pontos
apresentados anteriormente em Rosen (1991).

Em termos organizacionais gerais e sucintos para a adoo de um
novo modelo, os elementos que se sobressaem para a anlise da adoo
passam por algumas preocupaes do campo da gesto de defesa. So
elas: a) uma viso unidimensional conferida s dimenses e padres da
mudana organizacional militar geralmente anlises as quais contenham
apenas um elemento, sejam eles tecnologia, doutrina, estratgia ou
ttica, ignorando os outros; b) a incerteza intrnseca sobre a introduo
de inovaes dentro de uma organizao, especialmente quando se trata
de efetividade; c) a confuso entre aspectos institucionais normativos e
funcionais, enviesando a anlise; d) uma viso totalmente linear sobre a
interface entre ideias e conceitos, estreitando-os e no necessariamente
refletindo a realidade (ROSEN, 1991; STULBERG, SALOMONE e LONG,
2007).
Portanto, em um nvel geral de adoo do modelo joint segundo a
abordagem organizacional da gesto de defesa, seria necessrio analisar:
- Contexto em que o Estado est inserido. Mais do que a questo
apontada por Rosen (1991) quanto aplicao em perodo de paz e perodo

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217

de guerra, seria o cenrio de emprego e as possibilidades que se inserem


no contexto geopoltico do Estado, isto , projeo de poder, dissuaso,
negao etc.
- Experincias anteriores a fim observar as lies aprendidas,
organizar e gerenciar as melhores prticas, tanto em nvel institucional
como em nvel operacional;
- Aes para a integrao entre os lcus de desenvolvimento
de jointness, ou seja, integrao institucional, sinergia organizacional,
mecanismos de transparncia, entre outros, a fim de mensurar e sinalizar a
adoo das mudanas organizacionais;
- A articulao entre os nveis e ambiente de aplicao, isto , nveis
operacional, ttico e estratgico e ambiente institucional governamental,
institucional militar etc;
- O estado da arte do pensamento e da aplicao joint no Estado
analisado a fim de antecipar em que estgio de implementao est o
processo.
Ou seja, preciso delimitar um conjunto de caractersticas
bastante peculiares antes de se compreender como se d o processo e como
se d a adoo das etapas para seu pleno estabelecimento como forma de
promover a inovao organizacional.
Isso posto, quando passamos para o caso brasileiro, certos pontos
adquirem pesos diferentes. Conforme ressaltado anteriormente, a questo
da ausncia de um mecanismo institucional que atualize e transforme a
doutrina em um documento norteador de prticas e no de diretrizes e
cartas de intenes uma lacuna marcante. Outras lacunas adicionais,
derivadas dela, se do na falta de sinergia institucional tanto na esfera
institucional governamental, em termos do Ministrio da Defesa, por
exemplo, na esfera militar quando se tratam das prprias foras, em que
ainda existe o prevalecimento da divergncia dada s interpretaes
subjetivas acerca do que o jointness para cada uma e como este se aplica.
Somando essas questes ao duradouro perodo de paz e seus
reflexos em termos de dificuldade de se estabelecer uma doutrina com
lastro em cenrios de emprego possveis, o grande x da questo retorna
aos termos de definio, ou seja: o que o joint brasileiro? Quando no
se tem esse parmetro inicial, tecer expectativas quanto a emprego,
institucionalizao e, primeiramente, adoo de todo o processo tornase um esforo vago, ancorado no voluntarismo de se inserir em novas
estratgias, mas sem a organicidade necessria.

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218

A ADOO DO MODELO JOINT

Logo, o estabelecimento dessa definio e dos objetivos especficos


em termos de emprego que se deseja atingir por meio do jointness seria o
caminho a percorrer antes de refletirmos acerca de desafios organizacionais
propriamente. Ajustar o fenmeno ao pensamento brasileiro dentro de
um contexto que no seja eminentemente baseado em experincias atuais
de combate se pe como um primeiro desafio. Os passos seguintes, estes
organizacionais, j seriam aqueles sobre os quais os autores citados
anteriormente se debruam, primando pelo aprendizado organizacional e
pela adoo da inovao no ambiente militar, assim como no institucional
governamental.
Entrementes, cumpre ressaltar que algumas iniciativas no tocante
ao aprendizado esto sendo tomadas pelas Escolas de Altos Estudos das
Foras Armadas ao adotar em suas respectivas cargas horrias disciplinas
relativas s operaes conjuntas, desde uma abordagem a partir de exerccios
at abordagens de jogos de guerra (NEGRO, 2013). O ponto de partida para
tais iniciativas foi decorrente da instaurao da Comisso Interescolar para
a Doutrina de Operaes Conjuntas (CIDOC), a qual congregou reunies
para deliberar acerca da instruo de operaes conjuntas, contando, a partir
de 2014, com a participao do Comando do Desenvolvimento Doutrinrio
do Corpo de Fuzileiros Navais (CDDCFN) (BRASIL, 2012; OLIVEIRA, 2015).
Outro ponto a acrescentar seria o propiciamento de intercmbio de oficiais
entre Escolas de Altos Estudos no exterior, a fim de agregar experincias.
Em um futuro prximo, a partir destas iniciativas, ser possvel atingir um
cenrio em que o modelo joint brasileiro esteja ao menos delineado, uma vez
que a educao constitui a base.
Em suma, uma vez definido o que se deseja obter a partir da
instaurao do joint ao caso brasileiro, torna-se mais fcil nortear quais os
desafios gerais restam no mbito de aprendizado e inovao do modelo, assim
como os que esto por vir, estabelecendo o melhor modelo em um horizonte
possvel e no uma emulao com a potencialidade terica desajustada do
cenrio em que estamos inseridos, tornando-se o pior modelo imaginvel.
R E F E R NC I A S
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Recebido em: 16/12/2016


Aceito em: 09/02/2016

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 203 220, jul./dez. 2015

Raphael Padula

221

A DISPUTA PELA AGENDA DE


SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO
DE DEFESA SUL-AMERICANO
Raphael Padula*

RESUMO
Este texto analisa a disputa pela influncia sobre a
agenda de segurana regional na Amrica do Sul, mais
especificamente no mbito do Conselho de Defesa SulAmericano (CDS) da Unasul, destacando o papel do
Brasil diante das aes e interesses de potncias externas,
notadamente Estados Unidos e China. A viso promovida
pelo Brasil enfatiza a soberania sobre recursos naturais
e ameaas externas. Enquanto a agenda hemisfrica
impulsionada pelos EUA, por meio da Organizao dos
Estados Americanos (OEA) e de iniciativas de mbito
bilateral e multilateral, foca nas novas ameaas internas ou
difusas (transnacionais), com destaque para o narcotrfico,
que tem encontrado apelo entre governos da regio. A
projeo da China na regio abordada em razo de suas
implicaes estratgicas, apesar de no explicitar nenhum

* Professor do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica Internacional (PEPI/UFRJ),


Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: padula.raphael@gmail.com
R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 221 262, jul./dez. 2015

222

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

projeto de supremacia militar ou agenda de segurana.


Parte-se de vises realistas e crticas gramscianas nas
quais o poder sobre as ideias e instituies, juntamente
com as capacidades materiais de destruio e produo,
so elementos fundamentais na projeo de poder dos
Estados, partindo de condies e interesses materiais
concretos. Ao mesmo tempo, as instituies internacionais
so um reflexo de relaes de poder interestatais.
Palavras-chave: Segurana, integrao regional, Brasil,
Conselho de Defesa Sul-Americano.

THE DISPUTE FOR REGIONAL


SECURITY AGENDA AND THE SOUTH
AMERICAN DEFENSE COUNCIL
ASBTRACT
This paper analyzes the dispute for influence on the
regional security agenda in South America, more
specifically within the Council of South American Defense
(CDS) of UNASUR, highlighting the role of Brazil facing
foreign powers interests, notably United States and China.
The vision promoted by Brazil emphasizes sovereignty
over natural resources and external threats. While the
hemispheric agenda driven by the US, through the
Organization of American States (OAS) and bilateral and
multilateral initiatives, focuses on new threats internal or
diffuse (transnational), especially drug trafficking groups,
an agenda that has found appeal among governments
in the region. The projection of China in the region is
discussed because of its strategic implications, although
not reveal a military hegemonic project or security
agenda. Its supported on realistic visions and Gramscian
criticism in which the power over ideas and institutions,
together with the material capacities of destruction and
production, is a key element in power projection of states,
R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 221 262, jul./dez. 2015

Raphael Padula

223

based on concrete material conditions and interests. At


the same time, international institutions are a reflection of
intersatate power relations.
Key-words: Security, regional integration, Brazil, Council
of South American Defense.
INTRODUO
A partir de 2003, a priorizao da projeo do Brasil na Amrica
do Sul, por meio da cooperao pela sua segurana e desenvolvimento, foi
explicitada tanto em discursos do Presidente Lus Incio Lula da Silva e de
seu chanceler Celso Amorim, quanto em documentos estratgicos como a
Poltica Nacional de Defesa (2005) e a Estratgia Nacional de Defesa (2007).
Alm disso, ao colocar em primeiro plano a soberania sobre recursos naturais
e a segurana diante de ameaas externas, tais documentos revelaram-se
antagnicos agenda hemisfrica promovida pelos Estados Unidos no ps
Guerra fria que foi seguida pelo governo brasileiro anterior.
Considerando as caractersticas estruturais e conjunturais da
Amrica do Sul frente ao sistema internacional, este texto analisa a disputa
presente na agenda de segurana regional e seu reflexo no mbito do Conselho
de Defesa Sul-Americano (CDS) da Unio de Naes Sul-Americana (Unasul).
Destaca-se o papel do Brasil diante das aes e interesses de potncias
externas, notadamente Estados Unidos e China, envolvendo a segurana
e o aproveitamento dos recursos naturais da regio. A identificao de
ameaas e vulnerabilidades (externa ou interna) um tema central no
estudo de segurana (BUZAN; HANSEN, 2012). A disputa a cerca da agenda
regional de segurana se divide entre a viso promovida pelo Brasil, focada
na soberania sobre recursos naturais e ameaas externas, diante da agenda
hemisfrica impulsionada pelos EUA baseada nas chamadas novas ameaas,
predominantemente internas ou difusas (transnacionais), com destaque para
o narcotrfico, que tem encontrado apelo entre governos da regio desde os
anos 1990. A projeo econmica e poltica da China na regio so abordadas
em razo de suas implicaes estratgicas, apesar de no explicitar nenhum
projeto de supremacia ou presena militar ou agenda de segurana para a
regio. Ainda, a agenda de segurana associa-se ao tema da formao de
uma indstria de defesa regional.
A disputa pela influncia ou domnio da agenda regional entre
diferentes vises tratada aqui a partir de relaes de poder interestatais,

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 221 262, jul./dez. 2015

224

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

por questes de escopo, mas sem desprezar as relaes de poder intraestatais


e a atuao de atores no-estatais. Neste sentido, so importantes as
particularidades histricas da Amrica do Sul dentro do funcionamento e
das tendncias de longo prazo do sistema interestatal capitalista, seguindo
a viso do poder global de Jos Lus Fiori1.
Assim, ao abordar a integrao sul-americana, este texto o faz
de forma mais ampla, abarcando tanto as relaes interestatais na regio
quanto a disputa de poder global do perodo ps Guerra Fria (PADULA,
2013a). Os Estados no so os nicos atores no sistema internacional, mas
so os atores mais relevantes, com o monoplio do uso da coero e da
construo e aplicao de regras. Ao tratar da disputa pela influncia sobre
as vises de mundo, ideias e instituies, o texto incorpora a concepo de
que o poder um fator relacional e conformado de forma indissocivel e
sinrgica pelas esferas das capacidades materiais (de produo e militar,
de destruio), instituies e ideias, presente em autores realistas como
Edward Carr (1939) e Allan Milward (1993) e marxistas gramscianos
como Robert Cox (1993, 1996). Tais vises levam em conta a influncia
da complexidade histrica, situam-se de forma contrria s concepes
liberais da poltica internacional, e ao mesmo tempo divergem de vises
construtivistas que dissociam discursos, vises e expectativas dos atores,
das realidades e capacidades materiais2. Assim, ideias e instituies so
encaradas tanto como instrumentos quanto como reflexos da assimetria
de poder interestatal.
Para tratar do tema, alm desta introduo e da seo de concluses
e consideraes finais, o artigo est dividido em quatro sees: a primeira
delas aprofunda o marco terico-analtico para tratarmos do tema; a
segunda trata da agenda de segurana difundida pelos EUA na Amrica
do Sul, assim como do lugar da regio na geoestratgia estadunidense; a
terceira seo aborda a agenda de segurana proliferada pelo Brasil, assim
como o Conselho de Defesa da Unasul; enquanto a quarta seo trata da
projeo chinesa e suas implicaes geoestratgicas.

Ver FIORI, 2014. Conferir o stio do grupo de pesquisa Poder Global e Geopoltica do
Capitalismo: www.poderglobal.net
2
Os autores mais destacados da literatura construtivista de geopoltica e segurana so
Stefano Guzzini, John Agnew e Gerod OTuathail.
1

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Raphael Padula

225

A P ROX I M AO T E R ICO -A NA L T IC A AO T E M A
Desde os anos 1970, o sistema internacional vem presenciando um
ciclo geopoltico de acelerao de sua permanente competio interestatal,
o que reflete na disputa pelo controle e acesso privilegiado a territrios que
contenham recursos estratgicos ou que configurem posies importantes
em rotas de comercializao eficiente e segura desses recursos. So recursos
relativamente escassos e/ou concentrados predominantemente nos pases
de menor grau de desenvolvimento socioeconmico e poder militar. Ao
mesmo tempo, so recursos crticos para a expanso da industrializao
e do poder militar de Estados com maior influncia poltica no sistema
internacional. Tal acelerao se origina da perda de poder relativo por
parte dos Estados Unidos nos anos 1970 e sua necessidade de enquadrar
possveis rivais e vencer a Guerra Fria (FIORI, PADULA; VATER, 2013)3.
No ps Guerra Fria, os EUA mostram uma postura cada vez mais
imperial, passando a ter como objetivo manter sua posio hegemnica,
como nica potncia com capacidade de atuao militar global e emissora
da moeda internacional (sem lastro metlico), minando o surgimento de
potncias regionais. Nesse perodo, e com maior intensidade no sculo
XXI, o crescimento das potncias emergentes importadoras de recursos
naturais da sia, principalmente China e ndia, a retomada de uma
poltica nacionalista da Rssia, e o desejo de potncias tradicionais de
manter suas posies hierrquicas, aceleram ainda mais essa competio. A
Amrica do Sul, rica em recursos, est inevitavelmente inserida nesta corrida
competitiva global, que tem implicaes para sua soberania sobre territrios
e recursos estratgicos (FIORI, 2014; KLARE, 2008).

A perda relativa de poder ou crise de hegemonia dos EUA foi impulsionada pelos seus
crescentes dficits com Japo e Alemanha e a crise do padro dlar-ouro, pelo fracasso
no Vietn e pela perda de influncia em posies importantes no Oriente Mdio nos anos
1970 (com a Revoluo Islmica no Ir e a invaso sovitica ao Afeganisto, ambos em
1979). Isto levou os EUA a retraarem sua estratgia expansiva para enquadrar possveis
rivais e vencer a Guerra Fria, abandonando sua hegemonia benevolente, que inclusive
apoiava ou tolerava polticas protecionistas e de welfare state nos Estados aliados, ou mesmo
polticas desenvolvimentistas em Estados da periferia capitalista. Isto refletiu nos governos
estadunidenses atravs da Doutrina Carter e, com Ronald Reagen, na Segunda Guerra Fria
dos anos 1980, onde houve aumento significativo do oramento militar com projetos como
o Guerra nas Estrelas, na difuso de polticas neoliberais pelo mundo, no enquadramento de
sindicatos nos EUA e na elevao da taxa de juros para atrair capitais e fortalecer o dlar ento emitido sem lastro metlico, assentado no poder militar e tecnolgico dos EUA.
3

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

A presena de recursos naturais na Amrica do Sul influenciou


tanto a insero internacional econmica, poltica e militar perifrica dos
seus pases, quanto a formao de seus Estados e sociedades, de forma
subordinada e associada expanso das potncias centrais europeias
em busca de territrios com recursos e mercados para explorao, ou
com posies estratgicas em termos de segurana e rotas comerciais.
Como observa o gegrafo Phillippe Le Billon (2005), de forma geral, nos
pases subdesenvolvidos abundantes em recursos naturais, a explorao
de recursos no vem produzindo sociedades mais estveis, autnomas,
igualitrias ou avanadas. Mas, num contexto de crescente dependncia
da explorao de recursos e de mercados externos, vem gerando coalizes
e disputas polticas internas em torno da apropriao da renda gerada
por tais recursos, que esto conectadas e abrem espao para a projeo
de poder e a disputa de atores externos estatais e no-estatais, gerando
instabilidade poltica e econmica. As disputas intraestatal e interestatal
por recursos influenciariam a construo de diferentes identidades,
percepes de ameaas, prticas sociais, governana e leis e instituies,
que podem reproduzir e aprofundar a insero internacional histrica
desses pases. Esta formao estatal particular coloca em xeque a premissa
de que os Estados perifricos atuariam de forma racional em busca de
segurana e bem estar, ou de paz e cooperao, geralmente aplicada s
grandes potncias como um padro. Miguel Centeno (2002, p.22) aponta
que tal formao diferencia-se do padro europeu narrado por Charles
Tilly em Coero, capital e Estados europeus4 .
De forma geral, os Estados sul-americanos tm falhado em
cumprir suas funes bsicas de prover segurana e bem-estar s suas
populaes, e em especial na busca por autonomia econmica e poltica,
no se tornando menos vulnerveis a influncias externas e se mostrado
muito fraturados socialmente. Nas relaes interestatais regionais, a
Amrica do Sul historicamente caracterizada por uma fragmentao
poltica, ausente de um projeto de integrao nico e coeso ou de uma
potncia regional com capacidade de promov-lo, ou mesmo de repelir
potncias externas, o que tambm abre espao para a projeo e disputas
econmicas e polticas de potncias de fora da regio.

So Paulo: Edusp, 1996 (publicao no Brasil).


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227

Tal quadro levou discusso na literatura geopoltica sobre a


possibilidade da regio caracterizar-se como um shatterbelt, como em Philip
Kelly (1997)5.
O Brasil possui espao e posio geogrfica estratgicos na
Amrica do Sul, afirmao amplamente sustentada na literatura
geopoltica brasileira6. Com projeo continental sul-americana e martima
sul-atlntica, concentra mais de 50% de sua populao e 47,3% do
territrio continental sul-americano, dominando ou participando de forma
significativa de reas geoestratgicas dotadas de recursos naturais e/ou
posio geogrfica relevante: Bacia do Prata, Bacia Amaznia, Promontrio
Nordestino e Atlntico Sul, incorporando a Amaznia Azul. No entanto,
no possui contato direto com o litoral pacfico. O Nordeste Brasileiro, ou
Promontrio Nordestino, como assinalado por Spykman (1942) e Couto
& Silva (1965), destaca-se pela sua proximidade geogrfica com a frica e
por sua extremidade oriental (Natal) formar com a extremidade ocidental
da frica (Dakar no Senegal) uma ligao (ou gargalo) estratgica entre
os Atlnticos Norte e Sul, alm de ser prximo da desembocadura do
Rio Amazonas. A Amaznia se destaca pelos seus recursos naturais
(biodiversidade, minerais comuns e raros, recursos energticos e hdricos,
Para Philip Kelly (1997, p.5), Shatterbelts are regions where military rivalries between
outside great powers tie into local connections and bring the possibility of conflict escalation.
Shatterbelts so definidos de diferentes formas. Samuel B. Cohen (2003, p. 43), aponta que
regies configuradas como Shatterbelts so aquelas caracterizadas, ao mesmo tempo, por uma
profunda falta de coeso interna e por estarem presas competio entre Grandes Potncias
por domnios geoestratgicos; sendo sua profunda diviso intensificada pelas presses de
Grandes Potncias externas regio, que por sua vez provm de sua esfera de competio
global.
6
Diversos autores da literatura geopoltica brasileira apontam a importncia geoestratgica
do territrio brasileiro, em termos de espao e posio na Amrica do Sul e no Atlntico Sul,
embora optem por diferentes divises de reas geogrficas no continente. Eles se inspiram em
Friedrich Ratzel, que apontou os fatores geogrficos de espao e posio como fundamentais
na anlise das relaes entre geografia e poltica, e em Nicholas Spykman, que observou a
importncia da posio geogrfica do Brasil no Atlntico Sul. Podemos mencionar, entre tais
autores, Mrio Travassos (1931), Golbery do Couto e Silva (1965), Carlos de Meira Mattos
(1978), Leonel Itaussu de Almeida Mello (1997), Therezinha de Castro (1998), Bertha Becker
(2005) e Darc Costa (2009). Como exemplo, Golbery do Couto e Silva, em A Geopoltica do
Brasil de 1965, destaca que a posio geogrfica e espacial do Brasil lhe confere o domnio ou
participao significativa nas cinco reas geoestratgicas sul-americanas: Amaznia, PlatinoPatagnica, rea Continental de Soldadura (Bolvia, Paraguai e os estados brasileiros de
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rondnia), rea de Reserva Geral (Sudeste do Brasil,
se estendendo at Gois) e Nordeste Brasileiro. Destaca que esta ltima rea, pela sua
proximidade com a extremidade ocidental da frica e por formar com esta uma conexo (ou
gargalo) estratgica entre os Atlnticos Norte e Sul, uma posio estratgica. O Brasil, por
dominar o Nordeste e ser o maior pas com maior litoral do Atlntico Sul, alm de ser o pas
com maiores pesos poltico e econmico, possui posio geogrfica estratgica e potencial
diferenciado no Atlntico Sul.
5

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

potencial hidrovirio) e por sua posio geogrfica ao possibilitar a conexo:


da Bacia do Orinoco-Caribe com a Bacia do Prata, do litoral sul-atlntico
(inclusive do nordeste) com o litoral pacfico, conectando o Brasil aos pases
sul-americanos amaznicos do litoral pacfico e dos Andes. A Bacia do
Prata destaca-se pelos seus recursos naturais (agropecurios, minerais,
hdricos e energticos), alm de sua ligao Atlntico-Pacfico, extenso
para a Patagnia e proximidade com a Antrtica e com as ligaes AtlnticoPacfico no extremo Sul (Passagem de Drake e estreito de Magalhes). Tanto
do lado sul-americano quanto africano, o Atlntico Sul se destaca como
via comercial (para o Brasil, por exemplo, mais de 90% de seu comrcio
internacional se d pela via martima), quanto pelos seus recursos explorveis
comprovados e potenciais no Pr-Sal, nas Ilhas Malvinas, na Antrtica e no
Golfo da Guin, proporcionados pelo avano das tecnologias de explorao
de guas ultraprofundas. No s petrleo e gs natural, mas tambm outros
minrios se fazem presentes em ndulos polimetlicos, crostas cobaltferas
e sulfetos metlicos, e reservas de metais como ouro e diamante. Ainda,
suas ilhas transocenicas so predominantemente de posse britnica, o que
pode representar um elemento de tenso em momentos de crises polticas
ou conflitos internacionais (FIORI, PADULA; VATER, 2013).
Os documentos estratgicos do governo brasileiro, desde a
Poltica de Defesa Nacional de 2005 e a Estratgia Nacional de Defesa de
2007, definiram que o entorno estratgico do Brasil envolve toda a Amrica
do Sul e o Atlntico Sul, alcanando a costa ocidental da frica e a
Antrtica. Ainda, apontam que a poltica externa brasileira deve ter como
imperativo geoestratgico uma atuao assertiva e cooperativa nestas
reas, promovendo a segurana e o desenvolvimento (que se reforam
mutuamente), ampliando a interdependncia com os seus pases. Dentro do
contexto histrico atual de crescentes rivalidades e disputas supracitadas, a
projeo brasileira material (comercial, financeira e militar) e no material
(de ideias e vises de mundo), inevitavelmente, colide com interesses de
outros atores que atuam na regio com interesses e vises conflitantes
aos do Brasil, especialmente os Estados Unidos, a maior potncia global.
Mesmo no seu mbito interno, o Brasil enfrenta fragmentaes e disputas
de poder entre diferentes vises. Ao mesmo tempo em que o pas de maior
peso poltico e econmico na regio, o Brasil enfrenta limitaes internas e
externas na sua capacidade de projeo, e no vem apresentando recursos
de poder suficientes para repelir projees externas ou regionalizar uma
agenda coesa de integrao.

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As vises de Carr (1939) e Cox (1996a), materialistas em seus


fundamentos, indicam que instituies internacionais e suas agendas, de
carter regional ou global, embora possam levar a um aprofundamento da
integrao como sugerem as vises funcionalistas, no necessariamente
levam ao desenvolvimento e ganhos polticos conjuntos dos Estados
envolvidos, e nem so isentas de interesses polticos. Ao contrrio, refletem
a estrutura de poder que as originou, pois incorporam interesses e vises
dominantes, podendo favorecer a manuteno do status quo. Interagindo e
se combinando com as capacidades materiais de produo e de destruio
(militar), as instituies e as ideias, ou o poder sobre as instituies e sobre
as ideias e opinio pblica, so esferas ou instrumentos de poder, e ao
mesmo tempo refletem estruturas de poder em um determinado contexto
histrico.7 Nesse mbito, os mais poderosos se valem mais do exerccio do
poder por meio do consentimento do que pelo uso da coero.
Na viso realista sobre integrao regional do historiador
Allan Milward (2000), que estuda a integrao na Europa e suas
mudanas, os Estados Nacionais conduziram o seu avano, rejeitando
as teses funcionalistas que privilegiam a racionalidade e as instituies
supranacionais e os efeitos de spill over acima das vontades nacionais. Ele
no quis dizer que instituies e regras regionais no sejam importantes,
mas ponderou claramente que o locus do processo esteve nas mos e nos
objetivos polticos dos Estados, sendo as instituies, escopo e profundidade
da integrao fruto de aes e relaes estatais. A integrao e os interesses
regionais no eliminam, mas interagem (convergem e divergem)
dimenses polticas no processo de integrao regional: (i) os atores e as
Carr (1939) observa o poder como indissocivel, embora, de forma didtica possa ser
dividido em trs esferas, sinrgicas e inter-relacionadas: o poder militar, o poder econmico
e o poder sobre a opinio (ou sobre as ideias) (CARR, 1939, p. 183). Para ele, a opinio
condicionada pelo status e pelo interesse, e o poder sobre a opinio a ferramenta mais
moderna para um grupo poltico ou Estado (ou coalizo) poderoso apresentar o seu
interesse particular como um interesse universal (cosmopolita), argumentando em favor
de uma harmonia de interesses que esconde interesses escusos, e mesmo a manuteno
de sua posio privilegiada (CARR, 1939, p. 185-186). A viso crtica de Cox (1996, p.56),
recuperando Antonio Gramsci, traz a noo de hegemonia para as relaes internacionais,
como uma combinao entre poder, ideias e instituies, que so categorias de foras que
se influenciam dentro de condies histricas (dinmicas). Cox (1996, pp.119-120) aponta
que as instituies e regras internacionais so um produto da prpria ordem hegemnica.
Em geral, originam-se do Estado que estabelece a hegemonia, legitimam ideologicamente as
normas da ordem mundial, cooptam as elites dos pases perifricos e absorvem ideias contrahegemnicas. Para ele, as instituies formam uma estrutura que permite moldar e monitorar
as polticas nacionais de acordos com os objetivos hegemnicos dominantes, e ainda tm um
papel ideolgico na formao das polticas dos demais Estados.
7

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

coalizes de poder dentro dos Estados Nacionais, cujas presses resultam


em determinado vetor de polticas internas e externa; (ii) as relaes de
poder no mbito global, das disputas de poder entre as grandes potncias
no contexto geopoltico analisado; (iii) as relaes de poder interestatais
no mbito regional; (iv) o plano das ideias (ideologias predominantes)
que sustentam ou pressionam por determinadas polticas e construes
institucionais, relacionadas s relaes de poder. Milward (Idem) observa que
mudanas nos planos das capacidades materiais, no plano das ideias e nas
instituies internacionais, coadunadas a mudanas no contexto geopoltico
e dos interesses e coalizes internas dos pases, influenciam em mudanas
nas polticas e objetivos dos Estados, e consequentemente no mbito da
integrao regional.
Nos anos 2000, aps a ascenso de governos mais progressistas (em
diferentes matizes), a Amrica do Sul caracteriza-se por diferentes vises e
interesses de seus Estados em relao ao papel do processo de integrao
regional. Tal diversidade ajuda a arrefecer um possvel otimismo exagerado
em relao ao curso de um processo de integrao nico e coeso envolvendo
todos os pases da regio, dentro de uma suposta onda ps-neoliberal ou
ps-hegemnica. Ao mesmo tempo, neste perodo, diferentes acordos e
temas de integrao vm surgindo e se consolidando, baseados em diferentes
concepes e objetivos (PADULA, 2013b). Nosso pressuposto de que as
agendas regionais de segurana e desenvolvimento enfrentam a penetrao
de concepes e agendas proliferadas a partir de potncias externas, por
aes diretas ou por meio de instituies e ideias, que encontram adeso
em alguns governos da regio. Nesse sentido, importante balizar o papel
do Brasil, como potncia regional, de liderar um processo coeso e que os
pases participantes percebam como mutuamente benfico, uma espcie
de hegemonia benevolente. Ao mesmo tempo, importante identificar os
interesses, aes e instrumentos utilizados por potncias externas.
A AGEN DA H EMISF R IC A DOS ESTADOS U N I DOS NA
A M R IC A DO SU L
Partindo do interesse em manter sua hegemonia no hemisfrio
ocidental, os EUA buscam proliferar agendas para esta rea que inclui a
Amrica do Sul, influenciando vises, interesses e aes de atores estatais
e no estatais, em diferentes esferas: militar, econmica (de hierarquia
monetrio-financeira, predomnio de suas empresas, domnio tecnolgico,

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construo de infraestrutura e controle e uso de recursos naturais), poltico,


ideolgica e cultural. Neste sentido, utiliza diversos instrumentos sua
disposio para ganhar as ideias e as agendas das instituies regionais e
dos governos.
A Amrica do Sul, por sua posio geogrfica, est enquadrada
na geoestratgia estadunidense desde o discurso de seus founding fathers,
passando por diversos estrategistas. Nos Federalist Papers, Alexander
Hamilton (1787) aponta que a unio das treze colnias emergiria um grande
sistema capaz que ditar os termos das relaes entre o Velho e o Novo
Mundo. A Doutrina Monroe, anunciada pelo Presidente estadunidense
ao Congresso em 1823 (US, 1823), explicitou a preocupao com a projeo
de potncias externas no hemisfrio ocidental, e a Amrica do Sul como
permetro de segurana dos EUA. Em 1841, o economista poltico alemo
e grande conhecedor dos EUA, Friedrich List (1841, p. 282) j previa em sua
obra Sistema Nacional de Economia Poltica que seria natural o expansionismo
colonizador do pas por todo continente americano, reunindo cada vez mais
recursos e poder, no futuro superarando de longe os britnicos. Alfred
Mahan (1890), o evangelista do poder naval estadunidense, ao salientar
a importncia do domnio de rotas martimas estratgicas, pregou como
imprescindvel o domnio do Mar do Caribe e do Golfo do Mxico, incluindo
a construo de um canal transocenico no istmo do Panam. Justifica assim
o imperialismo dos EUA na Amrica Latina por questes de segurana e
de expanso industrial-comercial, para a capacidade de mobilidade das
Marinhas Mercante e de Guerra estadunidenses.
Nicholas Spykman (1942), em Americas Strategy in World Politics,
parte da posio geogrfica dos EUA para realizar a sntese da geoestratgia
estadunidense, escrevendo durante a Segunda Guerra Mundial. O autor a
um s tempo justifica o intervencionismo (e a velha preocupao britnica
com o equilbrio de poder) na Eursia e a hegemonia no hemisfrio ocidental,
dispondo de seus recursos e territrios estratgicos por razes de segurana.
Coloca assim a Amrica do Sul como rea de interesse estratgico e no
permetro de segurana dos EUA, dentro do seu objetivo mais amplo de
segurana. Isto significa que o surgimento de qualquer potncia ou coalizo
que venha a emergir na regio encarado como uma ameaa aos objetivos
fundamentais da poltica externa estadunidense. No s na Amrica
Mediterrnea (do mar do Caribe e Golfo do Mxico), mas tambm na zona
equidistante meridional ao sul do Amazonas, para utilizar as referncias
espaciais de Spykman (1942). A importncia da regio fica evidente ao

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

intitular a segunda parte (de duas) de sua obra de A luta pela Amrica do
Sul.
No perodo bipolar da Guerra Fria, James Burnham (1947) ampliou
a viso geopoltica de conteno presente no longo telegrama de George
Kennan.8 O autor aponta que os EUA deveriam atuar em regies mais
perifricas, onde a penetrao do comunismo incidia pela criao de redes
de subverso, apoiando a conteno guerra revolucionria e insurrecional.
Nessa viso, as ameaas nos pases sul-americanos seriam representadas
por grupos internos subversivos ligados ameaa comunista. Esta noo
de ameaa foi incorporada nas doutrinas de segurana nacional, e no
pensamento da Escola Superior de Guerra no Brasil, influenciados pelos
EUA e suas instituies militares9. As foras armadas dos pases deveriam
se focar-se no combate a esses grupos, enquanto os EUA cuidariam da
rivalidade interestatal global.
No ps Guerra Fria, com a ausncia do perigo vermelho que
legitimava seus altos oramentos, intervenes e presena militar global e
proliferao de uma agenda de segurana global, a viso difundida pelos
EUA passou a eleger como principais ameaas: o narcoterrorismo, os crimes
transfronteirios, eventuais desastres naturais, degradao ambiental, e
ameaas advindas de grupos polticos ou lderes beligerantes estabilidade,
liberdade e paz global e democracia nos Estados, a includos o perigo
verde islmico e os rogue states que apoiariam grupos terroristas
(BANDEIRA, 2009, p.13). Tal mudana encontrou grande apoio na literatura
estadunidense e europeia de Segurana Internacional, que saiu do foco
restrito segurana nacional de mbito puramente militar, influenciada pela
Guerra Fria. Houve ento uma ampliao e aprofundamento da agenda de
segurana, no bojo do novo mundo pacfico (de Francis Fukuyama) que
surgiria com a globalizao e a interdependncia complexa (de Robert
Keohane e Joseph Nye) (BUZAN; HANSEN, 2012).10
Referimo-nos aqui ao conhecido texto escrito por George Kennan, em misso diplomtica,
publicado como artigo na revista Foreign Affairs em julho de 1947 sob o ttulo The sources of
soviet conduct.
9
Para maiores detalhes, consultar: Uribe Ortega (1996), Geografa Poltica. Verdades y falacias
de fin de milnio. Mxico: Editorial Nuestro Tiempo. Luiz Felipe Miguel, Segurana e
desenvolvimento: peculiaridades da ideologia da segurana nacional no Brasil, Dilogos
Latinoamericanos, n.5, 2002, Aarhus University, Dinamarca. Paulo Lira (2013), A agenda de
segurana brasileira. O dilema entre a ameaa interna e externa. Dissertao de Mestrado. Rio
de Janeiro: UFRJ. Golbery do Couto e Silva (1966). A geopoltica do Brasil. So Paulo: editora
Convvio. Os Manuais da escola Superior de Guerra (ESG) confeccionados durante o regime
militar brasileiro.
10
Referimo-nos aqui s obras: F. Fukuyama. O fim da histria... So Paulo, Editora Rocco, 1992;
R. Keohane & J.Nye. Power & Interdependence... Glenview, IL: Pearson, 1977.
8

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Raphael Padula

233

De acordo com o discurso estadunidense, as foras de seguranas


dos pases sul-americanos (seu tamanho e funes) deveriam ser
reduzidas, dedicar-se e adequar-se a esses temas, as novas ameaas. Isso
est colocado no documento estratgico National Military Strategy of the
United States 1991-1992, August 1991, na parte dedicada ao Hemisfrio
Ocidental, confeccionado por Colin Powell, ento Chefe do Estado-Maior
Conjunto das Foras Armadas do governo George H. W. Bush (POWELL,
1991, p.7). No documento mais geral da presidncia sobre o tema, National
Security Strategy of the United State, do mesmo ms e ano, a parte Hemisfrio
Ocidental, alm de ressaltar o foco em tais ameaas, aponta que Em
nenhum lugar isso mais verdadeiro do que no nosso prprio hemisfrio,
onde os nossos objectivos fundamentais so a aprofundar o sentido de
parceria e do interesse comum. (...) O Hemisfrio Ocidental ainda mais
significativo para os Estados Unidos luz das tendncias globais de hoje,
polticas e econmicas (US - President of the United States, 1991, p. 8,
traduo livre). No governo William Clinton, a doutrina presente nos
documentos A National Security Strategy of Engagement and Enlargement (1994
e 1996) aponta a relevncia do combate s novas ameaas, especialmente
na parte Integrated Regional Approaches: the Western Hemisphere, assim como
a Cpula das Amricas e as Conferncias de Ministros da Defesa como
instrumentos de difuso de sua agenda.11 Todos os documentos citados,
nas partes destacadas, apontam como objetivo a formao de uma rea de
livre comrcio na Amrica, articulando a poltica de segurana poltica
comercial no mbito da poltica externa.
Seguindo essa estratgica, os EUA buscam influenciar as agendas
de segurana e diplomtica internacional e hemisfrica, por meio de suas
capacidades materiais e no materiais. Atuam de forma bilateral, incluindo
temas militares mesmo em Tratados de Livre Comrcio, ou multilateral, em
acordos regionais e na OEA, por meio da Conferncia bianual do Conselho
de Ministros de Defesa das Amricas e da Junta Interamericana de Defesa.
Sob a liderana dos EUA, a agenda focada nas chamadas novas ameaas
do ps Guerra Fria foi colocada em documentos da OEA, por exemplo,
na Declarao de Santiago de 1995 e na Declarao de Manaus da IV
Conferncia Ministerial de Defesa das Amricas de 2000.12
Para uma anlise das Cpulas das Amricas e das Conferncias de Ministros da Defesa,
no que concerne difuso da agenda hemisfrica estadunidense, ver Paulo Lira (2013). Ver
tambm as Declaraes da OEA citadas a seguir.
12
Declarao de Santiago de 1995 est disponvel em, http://www.state.gov/p/wha/rls/71542.
htm. Declarao de Manaus de 2000 est disponvel em: http://www.state.gov/p/wha/
rls/71004.htm
11

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

O documento Western Hemisphere Defense Policy Statement do


Departamento de Defesa dos EUA, de outubro de 2012, refora nossos
argumentos, referindo-se s novas ameaas como desafios complexos do
sculo 21 no campo da segurana e necessidade de proliferar a agenda
estadunidense pelos meios j mencionados, incluindo a ao de think tanks
e universidades. Insiste tambm que as foras armadas dos pases sulamericanos devem se dedicar ao combate a tais ameaas.13
No discurso estadunidense, nas vises multilateralistas e na
literatura corrente sobre as novas ameaas (WILLIAMS, 2008; BUZAN;
HANSEN, 2012) que atuariam a partir de dentro do territrio dos pases
sul-americanos, mas com carter difuso e transnacional, o seu combate
exigiria colaborao e cooperao internacionais globais ou hemisfricas, e
no uma atuao individual ou mesmo regional sul-americana dos Estados.
Enquanto isso, o combate a qualquer eventual ameaa externa ao Estado,
que possa vir a surgir em um mundo supostamente pacfico e globalizado,
ficaria a cargo da maior potncia global benevolente e de organizaes
multilaterais (como a OTAN), que usariam seu poder como guardies da
ordem e da paz internacional, sob a influncia estadunidense e de seus
aliados, as democracias ocidentais (GUIMARES, 2005; PADULA,
2013a). Portanto, no s ameaas ambientais e de grupos narcoterroristas,
mas tambm clulas terroristas e principalmente potncias externas que
venham ameaar a soberania sobre recursos naturais dos pases da regio,
deveriam ser combatidas por meio da cooperao internacional. Assim,
seria delegada a funo bsica estatal da segurana a terceiros, sob a
tutela da maior potncia e de organizaes multilaterais, num contexto de
governana global. Tal agenda tende a criar vulnerabilidade e dependncia
militar e poltica nos pases da Amrica do Sul em relao a potncias
externas, principalmente aos EUA, e pode ensejar ingerncias externas
no desejveis. A possibilidade de transbordamento desses conflitos para
reas ricas em recursos como a Amaznia, provocando uma ingerncia
militar no desejada e supostamente benevolente dos EUA, alertada por
diversos especialistas (GUIMARES, 2005; BANDEIRA, 2009; BECKER,
2005; COSTA, 2009).
A difuso da agenda de segurana e a presena militar dos EUA na
Amrica do Sul so mantidas pelo estabelecimento de bases operacionais
A importncia estratgica atual do hemisfrio foi destacada novamente em fevereiro de 2015
no discurso de Ducan Witnesses, Chairman do Subcommittee on Oversight and Management
Efficiency. Disponvel em: http://foreignaffairs.house.gov/hearing/subcommittee-hearingstrategic-importance-western-hemisphere-defining-us-interests-region
13

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econmica e militar, exerccios militares conjuntos, aes cvicosociais, comrcio de armas selecionado com parceiros estratgicos, staff
talks, educao e treinamento14 . No entorno martimo e estratgico
sul-americano, a reativao da IV Frota para o Atlntico Sul (do
Comando do Sul), a constituio do Comando da frica em 2008,
a realizao de manobras militares e o arrendamento da Ilha de
Ascenso (dominada pelos britnicos). Ainda, possui forte presena
militar na Amrica Central e Caribe15. De forma geral, suas iniciativas
so justificadas sob a retrica de prevenir e promover a capacidade
de combate s novas ameaas (PADULA 2013; BANDEIRA, 2009).
Alm da forte presena militar na Colmbia, os militares estadunidenses esto presentes
em atividades no Peru, Chile, Guiana e Suriname. A presena militar dos EUA na Colmbia
abrange praticamente o pas inteiro e tem implicaes fundamentais para a segurana dos
pases sul-americanos. Sua origem de 2000, quando foi firmado acordo militar e criado
o Plano Colmbia, que teria como objetivo apoiar o governo colombiano no combate ao
narcoterrorismo. Isto implicou na aquisio de equipamento militar (com financiamento),
treinamento, atividades de inteligncia, operaes conjuntas, a partir de instalaes militares
e ncleos de apoio diversos fixos e mveis, entre outros. O territrio colombiano possui
posio geogrfica estratgica, prximo a reservas energticas, Amaznia e ao Canal do
Panam, aufere capacidade de mobilidade tanto para o Pacfico quanto para o Caribe e
Atlntico. As bases militares dos EUA situam-se prximas a reas estratgicas e conferem
significativa capacidade de mobilidade no continente, predominantemente voltadas para a
fronteira com a Venezuela e para a Amaznia. Em maro de 2012, o Departamento de Defesa
dos EUA e o Ministrio da Defesa do Peru assinaram um memorando de entendimento que
marcou o relanamento da cooperao bilateral em matria de defesa e renovao do convnio
militar bilateral assinado em 1952. O Chile comprou caas estadunidenses e realiza manobras
militares, treinamentos e staff talks com o Comando do Sul. Em 25 de outubro de 2012, avies
chilenos realizaram treinamentos militares no estado do Texas. O oficial do Comando do Sul
para o Cone Sul, major Mario Castro, declarou que o Chile considerado um de nossos mais
importantes parceiros para cooperao em segurana na regio. A Guiana permitiu que Beal
Aerospace Technologies, companhia americana, construsse uma base para lanamento de
foguetes e satlites em Essequibo, territrio em litgio disputado pela Venezuela. Militares
dos EUA tambm realizam aes cvico-sociais no Suriname e vm tentando estabelecer
bases para testes de desenvolvimento de novos veculos para operaes em selva no pas. Os
EUA vm desenvolvendo aes junto ao governo paraguaio visando implantar uma base de
apoio logstico-militar, alm de garantir presena de militares no pas, o que foi interrompido
somente durante o governo de Fernando Lugo. Em 1983, foi construda e posteriormente
ampliada uma base rea em Mariscal Estigarribia, a apenas 200 km da fronteira com a Bolvia
e a Argentina e a 320 km da fronteira com o Brasil, rea muito prxima da Trplice Fronteira.
A fora area paraguaia no teria avies de envergadura que justifiquem a construo e o
uso da pista superdimensionada, que est dotada de radar, sistema de aterrissagem noturna,
bombas de reabastecimento e hangares de grande porte, apta para pousos e decolagens de
grandes aeronaves existentes na frota estadunidense para transporte de tropas e de material
militar. O Paraguai participava das manobras Panamax desde 2006, mas se manteve afastado
de 2009 a 2012 durante o governo Lugo, sendo novamente convidado e participando logo
aps o golpe que instituiu o governo Federico Franco, reconhecido em primeira mo pelos
EUA (BANDEIRA, 2009, pp,58-74; FIORI, PADULA & VATER, 2013, pp.107-111).
15
Com bases em Guantnamo (Cuba), Soto Cano (Honduras), Aruba e Curaao (ilhas
holandesas), Comalapa (El Salvador).
14

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

O Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA), por exemplo,
foi uma iniciativa dos EUA de conceder preferncias tarifrias unilaterais
para governos que combatessem de forma adequada o narcotrfico. No
entanto, com a ascenso de governos no alinhados poltica estadunidense
para a regio, sob a alegao de que estes no trabalhariam no combate ao
narcotrfico, os EUA no o renovaram (suspenderam) para Bolvia e Equador
em dezembro de 2009. A associao entre terrorismo com movimentos
revolucionrios constitui tema de fundamental importncia nessa agenda.
Ao mesmo tempo, aps o fim da Guerra Fria e com a alta influncia
estadunidense, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) vem se
autoproclamando novas prerrogativas e alcance geogrfico na sua doutrina
de atuao estratgica para garantir os interesses vitais de seus membros.
Esta uma razo subjetiva que pode incluir o Atlntico Sul e a Amrica do
Sul. Na verdade, com a dissoluo do bloco socialista e da Unio Sovitica,
a prpria sobrevivncia da organizao dependia da mudana da agenda,
incluindo as novas ameaas. Essa, somada flexibilizao do raio de atuao
da OTAN no ps Guerra Fria, correspondem aos interesses dos EUA de
legitimar sua presena militar na Europa e intervenes em todo globo16.
A dependncia militar dos pases sul-americanos seria ainda
reforada por meio da sua especializao produtiva-comercial em indstrias
baseadas em recursos naturais, de baixa intensidade tecnolgica e valor
agregado, que so aprofundadas por acordos de liberalizao econmica
com pases mais avanados. Os EUA promoveram uma ampla agenda de
liberalizao econmica global e para o continente americano a partir dos
anos 1990. Neste caso, reveladas na promoo das polticas recomendadas no
chamado Consenso de Washington, da rea de Livre Comrcio da Amrica
do Norte (NAFTA, efetivada em 1994), de uma rea de livre comrcio
hemisfrica (desde a Iniciativa para as Amricas com o governo George
H.W. Bush) e de acordos bilaterais (Tratados de Livre Comrcio - TLCs), que
se tornaram prioridade principalmente aps o fracasso das negociaes da
ALCA (rea de Livre-Comrcio das Amricas) em 200517.
Sobre a nova doutrina da OTAN, ver: Carlos de Meira Matos (1999), A nova estratgia
da OTAN, In Centro de Estudos Estratgicos (CEE) da ESG, Disponvel em: www.esg.
br/uploads/2009/meiramattos3. E a Palestra do Ministro Nelson Jobim, O Futuro da
Comunidade Transatlntica (Lisboa, Instituto de Defesa Nacional 10/09/2010), disponvel
em: http://www.defesanet.com.br/defesa/noticia/3381/JOBIM---O-Futuro-da-ComunidadeTransatlantica/ (ambos acessados em 12/02/2015).
17
A Cpula das Amricas realizada em Mar Del Plata (Argentina) em 2005 marcou o enterro
das negociaes da ALCA, destacando o papel dos Presidentes de Argentina (Kirchner),
Bolvia (Morales), Brasil (Lula) e Venezuela (Chvez) (PADULA, 2013 b).
16

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Tais acordos, mais do que a liberalizao do comrcio, garantem:


a liberalizao de servios financeiros e de fluxos de investimentos, o
acesso a mercados e a compras governamentais, e a propriedade de
empresas multinacionais, inclusive seus direitos de propriedade intelectual
(UNCTAD, 2007). Assim, os pases da regio no desenvolveriam indstrias
blicas, especialmente as de maior intensidade tecnolgica, e precisariam
de suprimentos externos (de pases detentores de tecnologias, indstrias
e crdito), onde se destacam os EUA como maior produtor mundial que
concentra o maior complexo industrial-militar e as maiores empresas do
setor.18 Estas polticas neoliberais vo direo contraria ao planejamento e
construo de uma diviso regional da produo industrial entre os pases
sul-americanos, ou mais precisamente de uma robusta indstria de defesa nos
pases ou em concerto entre eles. O objetivo de promover a ALCA presente
nos documentos estratgicos dos EUA citados anteriormente, coerente com
a argumentao aqui desenvolvida, assim como a busca por TLCs efetivados
at agora com Chile (2003), Colmbia (2006) e Peru (2006)19. Nesse sentido,
pode se considerar um grande xito a resoluo das negociaes da TransPacific Partnership (TPP) em 2015, liderada pelos EUA, envolvendo pases
sul-americanos da Bacia do Pacfico. A TPP foi anunciada como peachave da poltica de reafirmao do poder econmico e militar dos EUA na
regio da sia-Pacfico20. Do nosso ponto de vista, busca conter ou minar
Para ver a lista de maiores empresas da indstria blica, consultar dados do SIPRI (Stockholm
International Peace Research Institute), especialmente a SIPRI Top 100, disponveis em:
http://portal.sipri.org/publications/pages/industry/splash
19
As informaes e os Tratados podem ser acessados na pgina do US Trade Representative:
<http://web.archive.org/web/20090531063233/http://ustr.gov/Trade_Agreements/Bilateral/
Chile_FTA/Section_Index.html. > Tambm disponvel em:
<http://web.archive.org/web/20120206141530/http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.
php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=55&Itemid=78
http://www.asimet.cl/tlc_chile_eeuu_esp.htm>
20
As negociaes do TPP se originam em 2005, como um acordo entre quatro pases do
Pacfico: Brunei, Chile, Nova Zelndia e Cingapura (P4). Contou com a adeso s negociaes
de Austrlia (2008), Canad (2012), EUA (2008), Japo (2013), Malsia (2010), Mxico (2012),
Peru (2010) e Vietn (2008). Ganhou relevncia na sia-Pacfico em novembro de 2009, quando
o presidente Obama anunciou a inteno dos EUA de participar e liderar suas negociaes
para concluir um ambicioso acordo na sia-Pacfico (um novo acordo do sculo 21 de nova
gerao) e de reforar a sua participao nas economias dinmicas da sia. No mbito
do TPP foi negociado um amplo e ambicioso acordo de liberalizao que envolve: livre
circulao de bens, servios (especialmente financeiros) e investimentos; assegurar o mximo
acesso recproco a compras governamentais; estabelecimento de regras comuns de origem;
eliminao de obstculos ao comrcio e ao investimento dentro das fronteiras dos pases
(com apoio tcnico e financeiro dos pases do TPP); respeito aos direitos de propriedade;
acordos relativos a Propriedade Intelectual (inclusive em farmacuticos), visando reforar
e desenvolver o Acordo da OMC sobre os TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual
Property) (IDEM).
18

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

a projeo do Brasil e de projetos regionais como o Mercosul e a Unasul na


Amrica do Sul. De forma mais ampla, combinada com as negociaes da
Parceria Trans-Atlntica de Comrcio e Investimentos (TTIP), busca frear o
avano do BRICS (PADULA, 2013b).
Concluindo, a viso difundida pelos EUA pressupe um mundo
supostamente livre de disputas de poder interestatais, pelo predomnio
global e/ou se projetando para a Amrica do Sul; tanto as que poderiam
advir da projeo de poder direta, quanto em decorrncia dos conflitos
entre as grandes potncias. Nesta viso liberal da poltica internacional, as
assimetrias de poder interestatais no importariam, pois as grandes potncias
ocidentais teriam um papel colaborativo e benfico, desinteressado, usando
sua vantagem relativa de poder na promoo da paz, da cooperao e da
harmonia nos organismos internacionais, e alcanando supostos interesses
cosmopolitas diante das novas ameaas segurana nos pases e no mbito
global. Assim, os pases da Amrica do Sul poderiam delegar sua segurana
externa s potncias ocidentais (especialmente os EUA) e deveriam aderir
agenda hemisfrica impulsionada pelos EUA, baseadas nas novas ameaas
(principalmente o narcotrfico), e reduzir o papel e tamanho das suas foras
armadas a tal fim. Coadunada a esta agenda, difundida a agenda de livre
comrcio, que reduz as possibilidades de industrializao de maior valor
agregado e intensidade tecnolgica, e, consequentemente, de uma indstria
blica prpria e robusta nos pases na regio.
O BR ASI L E A AGEN DA DO CONSELHO DE DEF ESA SU L A M ER IC A NO
Os temas de segurana nos pases da Amrica do Sul tm importante
conexo com a soberania sobre recursos naturais e a industrializao dos
pases. Tal afirmao ganha ainda maior relevncia com a recente acelerao
da competio interestatal e da presso pelo acesso a recursos estratgicos,
inclusive por meio do impulso poltico e ideolgico adoo de polticas
bem comportadas e acordos de liberalizao de comrcio e investimentos.
No governo Fernando Henrique Cardoso, seguindo a agenda
estadunidense, a viso diplomtica brasileira incorporou amplamente tanto os
novos temas de segurana, como mostra a Poltica de Defesa Nacional de 1996
(BRASIL, 1996), como a promoo da liberalizao econmica hemisfrica e
global. A articulao com pases da Amrica do Sul era observada como um
alicerce para a integrao hemisfrica e global. Os documentos a I Reunio

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de Presidentes da Amrica do Sul em 2000, realizada em Braslia, mostram


a importncia da agenda de combate ao narcotrfico e ao terrorismo,
assim como da ALCA e da liberalizao econmica global (PADULA, 2010;
Comunicado de Braslia, 2000). Vale ressaltar que o governo no se mostrou
disposto a ingressar em uma instituio militar de carter regional com
enfoque no tema do terrorismo ou narcotrfico (PADULA 2013a; LIRA, 2013;
OLIVEIRA, 2005; ALSINA JR., 2003).
Por meio tanto dos discursos do Presidente (BRASIL, 2008) quanto de
seu Ministro de Relaes Exteriores Celso Amorim 21, o governo Lula apontou
a Amrica do Sul como prioridade da poltica externa. Quanto integrao
regional, enfatizam a importncia da cooperao, do desenvolvimento
conjunto dos pases e de uma agenda poltica prpria adequada aos seus
interesses e afastada da influncia de grandes potncias, mas sem desprezar
a importncia da atuao em organismos multilaterais. Os documentos
estratgicos de defesa do governo brasileiro, a Poltica de Defesa Nacional
de 2005 e a Estratgia Nacional de Defesa de 2007 (BRASIL, 2005; 2008),
apontam a Amrica do Sul como parte do entorno estratgico brasileiro e
sua prioridade de atuao por meio de polticas de promoo da integrao
regional, de cooperao em segurana e desenvolvimento, garantindo sua
paz e a soberania sobre recursos naturais. Assim, valoriza a relao sinrgica
entre desenvolvimento e segurana e promove um maior enfoque nas
ameaas interestatais soberania de recursos. Sem deixar de mencionar
em plano inferior os temas do narcotrfico e do terrorismo, promove uma
mudana em relao ao governo Cardoso e uma divergncia em relao
agenda dos EUA. Os documentos ainda apontavam que essa concepo
deveria transbordar para as iniciativas de integrao regional na Amrica do
Sul (BRASIL, 2005, p. 4-5; BRASIL, 2008, p. 17; 45). Esta viso estratgica foi
reafirmada na Poltica de Defesa Nacional de 2012 e na Estratgia de Defesa
Nacional de 2012 (BRASIL, 2012).
Ver discursos e palestras do Embaixador Celso Amorim como Ministro das Relaes
Exteriores publicados no stio do Ministrio (www.itamaraty.gov.br) e em AMORIM, 2011.
Ver, por exemplo, o seu discurso de posse, Discurso proferido pelo Embaixador Celso
Amorim por ocasio da Transmisso do Cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores
(disponvel em: www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id
=7547:discurso-proferido-pelo-embaixador-celso-amorim-por-ocasiao-da-transmissao-docargo-de-ministro-de-estado-das-relacoes-exteriores&catid=194&lang=pt-BR&Itemid=454).
Do livro citado, especialmente, Vocs se preparem, porque a poltica externa brasileiro
tomou novos rumos (p. 17-34), Que no lesionen el corazn Del Mercosur (p. 87-120) e Da
maneira como estava concebida, a ALCA histria (p. 499-526). Ainda, ver o artigo de Celso
Amorim, Poltica externa do governo Lula: os dois primeiros anos, anlise de conjuntura
OPSA, n 4, maro de 2005.
21

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

Na Amrica do Sul, h um dilema entre duas agendas econmicas


de integrao. Uma delas associada viso neoliberal e ao interesse de
potncias externas, encontra eco em alguns pases e grupos polticos
da regio, e prega a liberalizao do acesso a recursos estratgicos para
investimentos estrangeiros. O Brasil, como pas que vem liderando iniciativas
para a institucionalizao do regionalismo na Amrica do Sul, teve que lidar
com as diferentes perspectivas e demandas dos governos sobre o processo
de integrao, alm de suas prprias presses polticas internas e demandas
por mudanas surgidas a partir da chegada do presidente Lula ao poder. Na
regio, a partir de 2003, chegaram ao poder governos crticos (em diferentes
matizes) s vises neoliberais e alinhadas aos EUA dos governos anteriores,
de onde surgiram demandas regionais mais progressistas. Porm, seguem
presentes na regio atores, vises e arranjos de integrao receptivos agenda
estadunidense, seguindo a concepo neoliberal do regionalismo aberto e as
vises de segurana dos anos 1990 (COUTO, 2013; PADULA, 2013b).22
Em retrospectiva, as demandas por mudanas no tratamento da
integrao regional se fizeram evidentes na III Reunio de Presidentes da
Amrica do Sul em 2004 (em Cuzco), quando foi constituda a Comunidade
Sul-americana de Naes (CASA ou CSN) que iniciou o processo de
institucionalizao da integrao, que culminou com a criao da Unasul
em 2007. O Brasil teve papel relevante neste processo, no qual estes inditos
e recorrentes encontros e iniciativas entre os governos sul-americanos
carregam um contedo histrico e simblico de aproximao poltica, assim
como o maior estreitamento entre diferentes esferas das sociedades dos
pases. A Unasul uma iniciativa poltica na qual os pases colocam em
pauta e avanam em dilogos sobre temas importantes, e que mostrou papel
fundamental em contextos de instabilidade interna e atentados democracia
em alguns pases (como Bolvia e Equador). Com a constituio da Unasul,
abriram-se novas possibilidades de tratamento de temas socioeconmicos

Podemos citar a atuao do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com grande


influncia dos EUA (referente ao aporte de 40% do seu fundo que o confere o mesmo peso
decisrio) na promoo do regionalismo aberto e da ALCA, inclusive dentro da Iniciativa
para Integrao de Infra-estrutura Sul-Americana (IIRSA) e do Conselho de Infraestrutura e
Planejamento (COSIPLAN) da Unasul . Ainda, as assinaturas de Tratados de Livre Comrcio
bilaterais por parte do Chile, Peru e Colmbia com China, Coreia do Sul, EUA, ndia, Japo
e Unio Europeia, entre outros. Estes mesmos pases sul-americanos formaram a Aliana do
Pacfico e participam da Parceria Trans-Pacfica, arranjos regionais em favor do chamado
regionalismo aberto. No campo militar, a interao entre EUA e Colmbia no Plano Colmbia,
permitindo bases estadunidenses no territrio do pas sul-americano, e os acordos bilaterais,
as relaes comerciais e os staff-talks, entre Peru e EUA e Chile e EUA.
22

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e de segurana que j vinham ganhando espao na ampliao da agenda


integracionista nos anos 2000 (FIORI, PADULA, VATER, 2013).23
A criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) da Unasul,
em 2008, foi uma iniciativa da poltica externa brasileira. O ento Ministro
da Defesa do governo brasileiro Nelson Jobim, seguindo orientao do
Presidente Lula da Silva, viajou pelos pases da regio promovendo sua
criao e a adeso dos pases sul-americanos (ABDUL-HAK, 2013).24
O CDS busca uma maior colaborao e multilateralizao de temas
de segurana condizentes com a realidade dos pases e de interesse dos
governos da regio, alm de criar maior transparncia e confiana mtua
em relao aos temas militares. O Estatuto do Conselho de Defesa Sul-Americano
(CDS, 2008, Artigo 3) e a Declarao de Santiago (CDS, 2009), que estabelece sua
criao, apontam o objetivo dos pases membros de criar uma zona de paz e
cooperao regional apoiada na Carta da Organizao das Naes Unidas,
na OEA (Organizao dos Estados Americanos) e no Tratado Constitutivo da
Unasul. Na Declarao de Santiago, os princpios do CDS destacam:
[] O respeito soberania e autodeterminao, integridade
territorial dos Estados e de no interveno nos assuntos
internos. Tambm sublinham o respeito pelas instituies
democrticas, o pleno respeito pelos direitos humanos e
o exerccio da no discriminao no mbito da defesa, a
fim de fortalecer e garantir o Estado de Direito. A Deciso
estabelece, a seguir, os objetivos do Conselho de Defesa
Sul-Americano, entre os quais est a construo de uma
identidade sul-americana em defesa, tendo em conta as
caractersticas sub-regionais e nacionais e que contribuam
para fortalecer a unidade da Amrica Latina e do Caribe
(CDS, 2009, traduo livre).

Entre os quais merecem destaque: complementaridade produtiva; resoluo de assimetrias


e desenvolvimento conjunto dos pases de forma equilibrada; soberania sobre os recursos
naturais e sua utilizao de forma racional e favorvel ao desenvolvimento das economias
e qualidade de vida das sociedades dos pases da regio; e integrao de infraestrutura
energia, transportes e comunicaes. Para mais informaes sobre a Unasul, conferir no stio
do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil dedicado ao tema: www.itamaraty.gov.br/
index.php?option=com_content&view=article&id=688&catid=144&Itemid=434&lang=pt-BR
24
A proposta feita pelo Brasil foi discutida pela primeira vez em uma reunio de cpula
dos presidentes sul-americanos em abril de 2008. Em 15 de dezembro de 2008, na cpula
extraordinria da Unasul, foi aprovada a criao do CDS. Ver: Nelson Jobim lembra
criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (entrevista) http://www.ippri.unesp.br/#!/
noticia/422/nelson-jobim-lembra-criacao-do-conselho-de-defesa-sul-americano/
23

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

Os documentos citados do CDS apontam soluo pacifica de


conflitos e criao de mecanismos de confiana mtua entre pases sulamericanos. O Conselho tem como prerrogativas: apresentar iniciativas
que busquem a cooperao em matria de defesa, tornar transparentes
e eliminar diferenas sobre gastos militares (como troca de informaes
e exerccios conjuntos), e assumir o papel de uma plataforma de dilogo
sobre conflitos entre seus membros e coordenar a segurana externa das
naes (CDS, 2008, Artigos 3 e 4).
Quanto ao ltimo ponto, tm sido relevantes a atuao do
governo brasileiro e o discurso recorrente de seus ministros da defesa,
atentando para possveis ameaas interestatais soberania sobre os ricos
recursos naturais brasileiros e sul-americanos, especialmente em possveis
contextos de crise poltica e conflitos internacionais. Nesta direo, vm
pregando a necessidade de formao de uma fora dissuasria nos pases
da regio, concertada no mbito do CDS, adequada importncia dos
seus recursos naturais e ao papel autnomo e de protagonista poltico
que o Brasil e a regio desejam alcanar no sistema internacional. No
deixam de reconhecer a importncia do tema do narcotrfico nos pases
sul-americanos, mas destaca a necessidade de trat-lo de forma separada,
relevando as particularidades da regio e destacando-o como um
problema mundial, que envolve tambm as reas social e de sade (no s
criminal) e onde os pases consumidores compartilham responsabilidade e
importncia no seu combate dentro de seus territrios e fronteiras.
Como exemplo do posicionamento brasileiro, podemos destacar
dois discursos do Embaixador Celso Amorim em 2012, no cargo de Ministro
da Defesa do Brasil. Na sua palestra no Encontro Nacional da Associao
Brasileira de Estudos de Defesa (AMORIM, 2012, p. 13-16), aponta os
limites da atuao das organizaes internacionais e das grandes potncias
quando se trata da disputa por recursos naturais e de grandes interesses
geopolticos, demandando foco nas ameaas externas e a formao de uma
fora dissuasria robusta do Brasil e na Amrica do Sul para garantir a
paz e a estabilidade no entorno estratgico brasileiro. Ainda, em outubro
de 2012, em discurso no aeroporto de Santa Cruz (Bolvia), na ocasio da
entrega de um (dos quatro) helicpteros H-1H doado para a luta contra o
narcotrfico. O Ministro realou a necessidade da Amrica do Sul possuir
uma poltica de cooperao dissuasiva para proteger seus recursos
naturais de foras adversas de fora da regio. Ainda, enfatizou que em meio
s crises alimentar, energtica e ambiental no mundo, os pases da regio

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Raphael Padula

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devem estar preparados para dissuadir a foras adversas que pretendam


desconhecer a soberania das naes para acessar esse patrimnio natural.
E As estratgias nacionais de defesa sero mais eficazes quando possam
contar com uma articulao a nvel sul-americano.25
A criao do CDS abre espao para articulaes que busquem
um esquema de segurana autnomo para os pases e para a regio como
um todo, criando uma identidade regional em matria de segurana.
No entanto, parte de interesses j estabelecidos e busca interagir com a
agenda dominante e continuamente difundida no mbito hemisfrico e
internacional pelos EUA. Assim, surge um debate fundamental na agenda
do CDS, concernente noo de ameaas, e consequentemente ao papel das
foras armadas, ligado ao tema da soberania sobre recursos naturais. Na
busca por uma identidade regional sul-americana em matria de segurana
e defesa, que se estenda regio centro-americana e caribenha, o discurso
da poltica externa brasileira, os objetivos e os temas propostos no mbito do
CDS, se contrapem e interagem com a proliferao da agenda hemisfrica
estadunidense que ganha adeso de pases sul-americanos. Governos com
economias muito dependentes da exportao de recursos naturais (entre
80 e 90% do valor de suas exportaes) e que registram presena e acordos
militares com os EUA so mais receptivos agenda estadunidense, como
o Chile, a Colmbia e o Peru. Estes pases tambm firmaram acordos de
liberalizao econmica com diversas potncias externas (China, Coreia do
Sul, EUA, Japo, Unio Europeia, entre outros) e possuem China (caso de
Chile e Peru) ou EUA (caso da Colmbia) como principal parceiro comercial
(PADULA, 2013b). Governos que adotaram discursos mais voltados para
resoluo de problemas socioeconmicos ou industrializao a partir da
soberania e melhor aproveitamento sobre recursos naturais, rechaaram
acordos de livre comrcio com os EUA e a China (embora possam ter
registrado o aumento de suas relaes com essa), no se alinharam poltica
externa estadunidense, e adotaram discursos anti-imperialistas e/ou focados
em ameaas externas advindas das grandes potncias, se mostraram mais
receptivos agenda brasileira e parceiros no mbito da Unasul, como o
caso de Argentina, Bolvia, Equador e Venezuela.
Vale destacar o episdio no qual os Ministros de Relaes Exteriores
e de Defesa da Unasul se reuniram em carter extraordinrio em novembro
Brasil plantea cooperacin en defensa para proteger recursos de Suramrica, In Jornada.
net (peridico on-line), 04/10/2012, Disponvel em: www.jornadanet.com/n.php?a=82250-1
(traduo livre).
25

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244

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

de 2009, como uma resposta ao acordo firmado entre Colmbia e EUA para
instalao de at mais sete bases militares estadunidenses no pas sulamericano26. A Colmbia no enviou chanceler ou ministro da defesa para
o encontro. Na reunio, foi aprovada uma resoluo que estabelece que os
pases membros se comprometam a garantir que pessoal militar ou civil,
armas e equipamentos de acordos militares extrarregionais, no sero
usados para violar a soberania, a segurana, a estabilidade e a integridade
territorial sul-americana. Assim, pases que decidirem por acordos militares
com governos que no integram a Unasul tero de garantir que no haver
violao da soberania de pases vizinhos. Ainda, os governos que decidirem
por acordos e exerccios militares com pases da regio e de fora da regio
devero informar antecipadamente aos pases limtrofes e Unasul,
seguindo princpios de transparncia e mecanismos de confiana mtua.
Vale lembrar que, embora criticado pelos vizinhos, o governo colombiano
afirmou que o objetivo das bases seria conter o trfico de drogas e armas,
alm da eventual ao de grupos ilegais, e por meio de um comunicado
Unasul informou que aceita os termos da resoluo e assegura o
cumprimento das garantias formais pedidas pelo grupo27. Apesar das boas
intenes presentes na resoluo, considerando a assimetria de poder que
pode figurar entre os pases da regio e grandes potncias com as quais
possam vir a firmar acordos, como o caso dos EUA, acreditamos ser difcil
um pas sul-americano ter a capacidade de garantir que no haver violao
do territrio do vizinho, especialmente em momentos de crise poltica ou
conflito quando grandes interesses estiverem envolvidos.
Ao mesmo tempo, a resoluo supracitada tratou do problema
do narcotrfico e da atuao de grupos ilegais na regio. No entanto,
apontou como originadores e responsveis pelo problema no somente
o comportamento dos governos da regio e os fenmenos dentro de
suas fronteiras ou transfronteirios, incluindo os pases consumidores,
e considerando problema como de mbito global no qual estes deveriam
combater o problema das drogas dentro e nas suas fronteiras.28
Reunio Extraordinria de Ministros das Relaes Exteriores e de Defesa da UNASUL:
www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=article&id=449%3Areunionextraordinaria-de-ministrso-de-relaciones-exteriores-y-defensa-del-unasur&catid=57%3Aes
panol&Itemid=189&lang=pt.
27
Notcias Terra/Agncia Brasil, 20 novembro 2009. Unasul se compromete a impedir
presena de bases militares estrangeiras na Amrica do Sul. Disponvel em: http://noticias.
terra.com.br/brasil/noticias/0,,OI4130977-EI306,00-Unasul+se+compromete+a+impedir+pres
enca+de+bases+militares+estrangeiras+na+America+do+Sul.html.
28
Considerando a incidncia do problema mundial das drogas e a corresponsabilidade de
pases produtores e consumidores sobre a segurana regional (Idem).
26

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245

Na Reunio supracitada, o Presidente Rafael Correa (Equador)


sugeriu a criao do Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial
das Drogas (CSPMD), afirmando: No podemos aceitar que os Estados
Unidos sigam nos impondo e ditando as polticas da luta antidrogas []29.
O Conselho foi criado em 2010 com apoio e por presso da poltica externa
brasileira, que conseguiu tambm que o CSPMD tenha como objetivo
promover a noo de que o problema das drogas deve ser tratado no
mbito social e da sade (ABDUL-HAK, 2013, p.220). Atualmente, vem
trabalhando em favor do estabelecimento de uma viso regional sobre
o problema das drogas, atravs da formao um grupo de trabalho com
tal objetivo30. Nesse sentido, o Brasil apoiou a criao do Conselho SulAmericano em matria de Segurana Cidad, Justia e Coordenao de
Aes contra a Delinquncia Organizada Trasnacional, concretizada em
novembro de 2012, onde seria tratado o tema de segurana em relao
s drogas. No entanto, at o momento, segue a discusso sobre qual dos
conselhos deve tratar esse tema. As ltimas reunies dos conselhos vm
mostrando uma tendncia de que seria atravs da cooperao entre o CDS
e o Conselho Sul-Americano em matria de Segurana Cidad, Justia e
Coordenao de Aes contra a Delinquncia Organizada Trasnacional.31
Em maro de 2009, os Ministros de Defesa aprovaram a criao
de um Centro de Estudos Estratgicos e de Defesa do Conselho de Defesa
Sul-Americano (CEED-CDS)32 como instncia de produo de estudos
estratgicos e assessoramento ao CDS, atuando na rea de capacitao
e formao. Tal iniciativa resultou na proposta de criao da Escola SulAmericana de Defesa (Esude) feita pelo Equador em fevereiro de 2014
em Reunio do CDS, que teve o apoio do Brasil, explicitado inclusive em
comunicado conjunto. Nesse mbito, tero papel fundamental iniciativas

Ver: www.aporrea.org/tiburon/n141372.html. Para conferir o Plano de Ao do Conselho:


www.odc.gov.co/Portals/1/Docs/politDrogas/PlanAccionUNASUR.pdf
30
Ver o documento de 2015 sobre a Viso Regional do CSPMD em: www.itamaraty.gov.br/
images/ed_integracao/docs_UNASUL/Res11-2015.pdf
31
Para ver o estatuto a declarao de criao dos Conselhos pelos Chefes de Estado da
Unasul, acesse: www.itamaraty.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1
3221&lang=pt-BR
Para aprofundar a questo, ver Carla A. Velasco, 2013. El Consejo Suramericano sobre el
Problema Mundial de las Drogas de la UNASUR Logros y desafos 20122013. Disponvel
em: www.raissscolombia.org/doc/logros%20y%20desafios%202012-2013%20unars.pdf
32
Cf.: www.unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=article&id=460%3Aestatu
to-del-centro-de-estudios-estrategicos-de-defensa-del-consejo-de-defensa-suramericano&cat
id=57%3Aespanol&Itemid=189&lang=pt
29

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246

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

descentralizadas, inclusive do Brasil, entre elas o Curso Avanado de Defesa


Sul-Americano (CAD-SUL) realizado na Escola Superior de Guerra.33
Mais um dilema fundamental no mbito da segurana na integrao
sul-americana se encontra na capacidade dos pases de produzirem (em
termos fsicos e tecnolgicos) seus materiais blicos de forma autnoma,
com empresas de propriedade nacional (ou majoritariamente nacional), ou
de seguirem dependentes do fornecimento de potncias externas, por meio
de comrcio e acordos militares especficos. Os documentos estratgicos do
governo brasileiro citados pregam a necessidade da construo de uma base
industrial nacional, espraiando-se por meio de iniciativas sul-americanas.
O CDS apresenta a possibilidade de se trabalhar na construo de uma
indstria de defesa sul-americana, com um amplo mercado impulsionado
por encomendas estatais e com a participao de empresas dos seus pases.
Algumas iniciativas foram lanadas nesse sentido, apresentando diferentes
avanos, que no sero tratadas aqui por questes de escopo e espao.34
No entanto, a viabilidade de muitas dessas iniciativas e acordos
so ameaadas por iniciativas individuais dos pases em matria de
acordos militares e relaes comerciais que mantm com potncias
externas. Muitas vezes, tais escolhas so embasadas na presena em
alguns governos da combinao da concepo neoliberal de integrao
com a agenda de segurana impulsionada pela viso estadunidense.
Ver a notcia publicada no stio do Ministrio da Defesa: Brasil apoia proposta de criao
da Escola de Defesa Sul-Americana, diz Amorim, disponvel em http://www.defesa.gov.
br/index.php/noticias/4332-07-06-2013-defesa-brasil-apoia-proposta-de-criacao-da-escolade-defesa-sul-americana-diz-amorim. Ver notcia sobre Comunicado Conjunto em: www.
defesanet.com.br/defesa/noticia/11095/Brasil---Equador----Comunicado-Conjunto-/.
34
Citando algumas brevemente: o acordo para criao da Agncia Espacial Sul-americana e a
formao de um segundo grupo de trabalho para o desenvolvimento de um veiculo areo, em
2011; o acordo para o desenvolvimento de um veculo areo no tripulado (VANT) regional
no mbito do CDS; Brasil e Bolvia fizeram acordos para concretizar (ainda sem data definida)
os primeiros voos de um VANT do primeiro para vigiar a fronteira conjunta; o projeto IA73 UNASUL-I, apresentado oficialmente em dezembro de 2012, visando a cooperao para
a construo de uma aeronave tripulada de treinamento de pilotos militares, j que parte
significativa da tecnologia militar advm de potncias centrais a um custo elevado. Em
outubro de 2014, Brasil e Argentina assinaram um acordo para fortalecer a cooperao na
rea aeronutica. Brasil e Argentina j vm desenvolvendo diversas iniciativas de cooperao
na rea de defesa, como a troca de experincias no setor de defesa ciberntica e a participao
da Fbrica Argentina de Avies (FAdeA) na produo (de peas) do avio cargueiro e
reabastecedor militar KC-390KC-390 da Embraer. Conferir nas seguintes notcias sobre o
tema: no stio do Ministrio da Defesa, Pases da Unasul se renem para definir projeto
de Vant regional, disponvel em www.defesa.gov.br/index.php/noticias/13610-paises-daunasul-se-reunem-para-definir-projeto-de-vant-regional; no stio da Unasul, disponvel
em
onial.wordpress.com/2014/07/11/unasul-i-um-passo-rumo-a-integracao-regional-sulamericana/.
33

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247

Por exemplo, o projeto da aeronave de treinamento do CDS vem sendo


ameaado por projetos isolados das indstrias aeronuticas regionais que
levam ao seu questionamento do ponto de vista econmico, embora no
deixe de ser importante em termos estratgicos. Equador e Bolvia vm
desenvolvendo projetos de aeronaves de treinamento prprias. Brasil,
Chile e Colmbia j possuem fabricao prpria, embora o Brasil tenha se
comprometido com investimentos e compras no projeto. O Peru vai comear a
produzir o modelo sul-coreano KT-1. Restam ento como potenciais usurios
do UNASUL-I: Argentina, Venezuela, Uruguai, Paraguai, Guiana e Suriname,
sendo que o Paraguai representa uma incerteza35, e Guiana e Suriname no
representam demandas significativas em termos puramente econmicos.
Em janeiro de 2015, a Argentina anunciou uma aliana estratgica com
a China, firmando vrios convnios, inclusive na rea de defesa, com um
convenio para a produo de (peas de) veculos blindados VN-1 fabricado
pela empresa chinesa Norinco em seu territrio. Isso encerra a possibilidade
da participao argentina no Programa da VBTP-MR Guarani, juntamente
com o Brasil, que estava em negociao.36
O narcotrfico e suas ligaes com atividades ilcitas financeiras e de
comrcio de bens e armas so problemas de segurana interna para pases da
Amrica do Sul, que envolvem tambm questes fronteirias, devendo figurar
nas agendas de segurana nacional e regional. No entanto, no so as nicas
questes de segurana e se forem tratadas dentro das fronteiras nacionais
dos pases como um tema internacionalizado, podem ensejar ingerncias
externas indesejadas a partir de oportunismos polticos para projeo de
poder travestidas em boas intenes. Em sntese, a viso mais difundida
apoiada pelos EUA e a OEA, e que no condiz com uma agenda autnoma
regional, de que o tema das drogas deve ser tratado: (i) unicamente de
forma criminal e militarizada, sendo de responsabilidade nica dos pases
produtores; (ii) atravs de sua militarizao internacionalizada hemisfrica
ou global, e (iii) como tema predominante no campo de segurana dos
pases, relegando completamente ao plano do esquecimento qualquer
preocupao com a poltica de poder global e ameaas externas, restringindo
a preocupao e a atuao das foras militares dos pases a este tema. Ainda,
importante destacar que o cultivo e o uso da folha de coca (diferenciado da

A fora area paraguaia tem propostas firmes da Embraer e da Korean Aerospace Industries,
fabricante do KT-1.
36
Conferir em: www.defesanet.com.br/br_ar/noticia/18077/Argentina-%E2%80%93-Chinaaniquila-perspectivas-de-parcerias-de-defesa-do-Brasil
35

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248

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

produo de cocana) uma prtica milenar que acompanha os povos


indgenas nos pases andinos. Em 2012, a Unasul, atravs de seus Chefes de
Estado, confeccionou a Declarao especial sobre o uso tradicional da mastigao
da folha de coca como uma prtica ancestral da Bolvia e do Peru.37 Em 2013,
a ONU reconheceu a mastigao das folhas de coca pelos bolivianos como
prtica cultural38.
Por outro lado, O Brasil vem difundindo atravs de suas iniciativas
ou apoiando as de outros pases sul-americanos, no mbito da Unasul,
uma agenda de segurana focada em ameaas externas e na soberania
sobre recursos naturais. Este processo pode ser encarado como bem
sucedido em termos histricos, mas ainda se encontra em carter muito
incipiente e encontra resistncias, inclusive devido presena da agenda
hemisfrica estadunidense e da OEA. No mbito da possibilidade da
formao de uma indstria sul-america, as dificuldades advm de posturas
individuais e neoliberais, que permitem acordos com potncias externas e
minam a industrializao dos pases, e emergem obstculos ao proveito da
escala regional. este debate e interaes entre agendas divergentes que
caracterizamos como uma disputa pela agenda regional, para influenciar
vises e polticas nacionais, transbordando para os Conselhos da Unasul,
como o CDS e o CSPMD.
CHINA: PROJEO NA AMRICA DO SUL E IMPLICAES
ESTRATGICAS
Com seu crescimento econmico anual significativo no sculo
XXI (entre 7 e 10%), a China vem demandando crescentemente recursos
naturais escassos em seu territrio. Registra crescente participao
no comrcio e nos investimentos dos pases sul-americanos, sendo
responsvel em grande parte pelo seu crescimento econmico e gerao
de divisas. Tal processo vem reforando a insero econmica dos pases
da regio baseada na exportao de commodities e de uma infraestrutura
de transportes voltada para a articulao eficiente com o litoral.

Acessar a Declarao em: < www.itamaraty.gov.br/images/ed_integracao/docs_UNASUL/


DECL_COCA_2012.pdf >
38
Conferir em: < www.cartacapital.com.br/internacional/onu-reconhece-direito-de-mastigarfolha-de-coca-na-bolivia. >
37

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249

Ainda, vem deslocando o peso econmico relativo dos EUA e do Brasil


na regio39. O governo chins privilegia relaes polticas EstadoEstado (REYES, 2010). A estratgia global chinesa anunciada em seu
dcimo plano quinquenal (2001-2005), denominada going global, encoraja
as suas empresas estatais a investir no exterior buscando garantir o
abastecimento de recursos naturais estratgicos necessrios para a
sustentao de seu crescimento econmico, urbanizao, industrializao
e estabilidade poltica interna. Ao mesmo tempo, busca mercados
para suas manufaturas. No campo poltico, busca isolar Taiwan em
acordos entre Estados. Alm disso, muitos dos recursos estratgicos
presentes na regio so fundamentais para o projeto de expanso do
poder militar-naval chins. Entre os recursos, destacam-se produtos
agrcolas (especialmente soja), minrio de ferro, cobre e petrleo
(MEDEIROS; CINTRA, 2015; BARBOSA, 2011)40. Os investimentos
chineses na regio vo principalmente para tais setores, apesar de uma
parte tambm ter se destinado a setores indstrias como automotivo e

Neste sentido, os nmeros da primeira dcada do sculo XXI so bem representativos.


O comrcio da China com a Amrica do Sul em 2000 era de pouco mais de 8 bilhes de
dlares e cresceu mais de 22 vezes de 2000 a 2011. Assim, houve o aumento significativo da
participao da China no comrcio da regio, que partiu de 2% em 2000 para mais de 11% em
2010, deslocando potncias tradicionais, mas no superou a participao comercial dos EUA,
superior a 14% (mas que declinou de mais de 26% em 2000) (FIORI, PADULA & VATER, 2013,
p.98, tabela 21; dados da COMTRADE-UN).
40
Os dados levantados por Barbosa (2011, p.282) sobre os principais produtos exportados
para a China desde os mais importantes pases sul-americanos so reveladores: o Brasil,
maior parceiro comercial na regio com 40% do comrcio regional com a China, concentrou
72% de suas exportaes, em ordem de importncia, em minrio de ferro, soja e petrleo;
a Argentina, terceiro maior parceiro comercial na regio (24% do comrcio regional com a
China), concentrou 84,7% de suas exportaes em soja e petrleo; o Chile, segundo maior
parceiro na regio (16% do comrcio regional coma China), concentrou suas exportaes
(mais de 76%) em cobre e celulose; a Colmbia concentrou 84% de suas exportaes em
ferro-nquel, cobre e petrleo; o Equador concentrou quase 95% de suas exportaes em
petrleo e cobre; o Peru concentrou quase 70% de suas exportaes em cobre, farinha de
peixe e minrio de ferro; e o Uruguai concentrou mais de 60% de suas exportaes em l,
peixes e crustceos e couro. Os principais produtos importados da China por pas da regio:
para o Brasil, mquinas, aparelhos e material eltrico; para a Argentina, txteis, brinquedos,
calados, carros, motocicletas, produtos eletrnicos, trens e aeronaves; para o Chile, carros; e
para a Venezuela, calados, txteis, locomotivas, carros e produtos eletrnicos.
39

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250

A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

telecomunicaes (ROSALES; KWUAYAMA, 2012; ELLIS, 2011).41 Dentro


desta estratgia, a China firmou acordos de livre comrcio com Chile e Peru
42
, e um acordo para promoo e proteo de investimentos com a Colmbia.43
A China tem feito grandes investimentos em agricultura nas
terras frteis do Cone Sul, especialmente no Brasil e Argentina. Os
governos resolveram impor restries s compras de terras por parte de
estrangeiros. Isto fez com que a estratgia dos conglomerados chineses
mudasse para leasing de terras, processadoras locais e facilidades de
armazenamento, alm de contratos de emprstimos com produtores locais
em troca do comprometimento de sua produo. Ao mesmo tempo, empresas
construtoras chinesas, apoiada por financiamentos chineses favorveis, tem
ganhado crescente participao na regio, participando de projetos como:
hidroeltricas no Equador, Peru e Venezuela; plantas termoeltricas na
Venezuela; rodovias e ferrovias na Argentina, Venezuela e Colmbia; portos
e aeroportos na Colmbia e no Equador (ELLIS, 2011, p.47).
Podemos citar alguns exemplos importantes. No setor extrativo mineiro, a China
realizou aquisies no Peru, onde Ellis (2011, p.47) destaca as cinco maiores: Hierro Peru
(Shougang), Tormocho (Chinalco), Rio Blanco (Zijin), Galeno (Minmetals) e Pampa de Pongo
(Nanjinzhao), em mais de US$ 100 milhes cada, mas com o comprometimento de investir
US$ 7,4 bilhes para explor-las nos prximos anos. No Chile, um dos maiores exportadores
de cobre do mundo com reservas que equivalem a cerca de 17% das reservas globais do
metal, a Codelco (Companhia Nacional de Cobre do Chile, a maior produtora do mundo)
e a China Minmetals (maior comercializadora do metal da China) assinaram um acordo em
2005 pelo qual a Codelco se compromete a fornecer 4.650 toneladas mtricas de cobre por
ms durante 15 anos por US $ 2 bilhes. Em 2006, a empresa chinesa injetou US$ 550 milhes
na Codelco, como forma de adiantamento ao abastecimento de cobre que lhe seria destinado.
A China o primeiro destino das exportaes de Chile e Peru. A firma chinesa Tongling
adquiriu ativos no Equador da empresa canadense Corriente por US$ 652 milhes, mas se
comprometeu a investir US$ 3 bilhes para desenvolver a mina de cobre, assim como em
infraestrutura porturia e ferroviria para escoar o minrio (ELLIS, 2011).
42
O Acordo entre Chile e China foi assinado em 2005 e entrou em vigor em 2006. Este
acordo teve uma negociao progressiva em 3 etapas, primeiro estabeleceu-se o livre
comrcio de bens. Em 2008, buscou-se realizar um acordo suplementar sobre o comrcio de
servios. Por ltimo, em vigncia desde 2014, o Acordo de Suplementar de Investimentos.
O contedo do Acordo est disponvel em: < www.aduana.cl/aduana/site/artic/20070228/
pags/20070228100917.html. > O Acordo entre Peru e China foi firmado em 2009 e entrou
em vigncia em maro de 2010. Este acordo aborda disposies sobre acesso a mercados,
regras de origem, comrcio de servios, defesa comercial, medidas sanitrias e fitossanitrias,
investimentos, procedimentos aduaneiros, entrada temporria de pessoas, direitos de
propriedade intelectual, cooperao, transparncia, disposies institucionais e soluo de
controvrsias. Disponvel em: < www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_
content&view=category&layout=blog&id=42&Itemid=59. > Um banco de dados com resumo
dos acordos multilaterais e bilaterais entre pases do Pacfico esto disponveis no stio do
Grupo de Pesquisa Poder Global e Geopoltica do Capitalismo em: < www.poderglobal.
net/wp-content/uploads/2014/09/Banco_de_acordos-2.pdf >
43
Firmado em julho 2012, seu contedo est disponvel em: < www.mincit.gov.co/tlc/
publicaciones.php?id=7280 >
41

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Raphael Padula

251

Para sustentar o seu crescimento econmico e industrial, a China


precisa de energia44. Como parte da estratgia chinesa de segurana
energtica, suas Companhias Petroleiras Nacionais (NOCs, na sigla em
ingls) tentam diversificar geograficamente suas fontes de fornecimento
em vrias regies do globo atravs de investimentos e contratos de
longo-prazo, diminuindo riscos de interrupo de abastecimento. Ellis
(2011, p.46) destaca que trs NOCs (CNPC, CNOOC e SINOPEC) tm
mirado em empresas que possuem reservas provadas substanciais, mas
que carecem de capitais para explor-las. Desde 2008, vm estabelecendo
contratos bilaterais oil-for-loan, arranjos formais com o objetivo de
obter e garantir acesso a recursos energticos estratgicos para a China
em troca de financiamento. Na Amrica do Sul, os alvos foram Brasil,
Equador, Bolvia e Venezuela.45
Em 2008, Brasil e China firmaram um acordo no qual o ltimo
garantiu a compra de petrleo bruto antecipada atravs de um emprstimo
de US$ 10 bilhes para a explorao da camada pr-sal, proveniente
de seu banco de desenvolvimento para a Petrobras. A contrapartida
seria embarques de petrleo cru por dez anos via SINOPEC de 150 mil
barris por dia no primeiro ano (2009) e de 200 mil barris por dia nos
nove anos restantes. Vale resaltar que os EUA tentaram negociar um
acordo semelhante, com as visitas do presidente Obama em 2011 e de
Hillary Clinton Petrobras em 2012. No entanto, o governo brasileiro
e a Petrobras vm dando preferncia a acordos com a China (FIORI,

Lembrando que o pas j se tornou o segundo maior consumidor (12% do total global) e
importador de petrleo do mundo, atrs dos EUA (20% do consumo global) (dados da British
Petrolium de 2014).
45
O autor aponta aes importantes das empresas chinesas na regio seguindo tal padro:
A aquisio de US$ 3.1 bilho [equivalente a 50% da empresa, pela CNOOC] da Bridas
[empresa de petrleo e gs com base na Argentina], a compra de ativos de US$ 2.4 bilhes
da Occidental [pela SINOPEC, referente s operaes na Argentina], e a compra de US$
7,1 bilhes da Anglo-American na Argentina se enquadram nesse padro, assim como a
compra de 2005 de ativos da EnCanas no Equador por US$ 1.42 bilhes, e os mais modestos
investimentos na Omnimex e na Emeralds Energy na Colmbia. No Brasil a compra de 40%
das aes no campo de leo de Peregrino pela Sinochem, e a injeo de US$ 7.1 bilhes na
Repsol pela Sinopec seguiu lgica similar (...) (IDEM). Alm disso, via CNPC, a China fez
contratos para investimentos de US$ 16.4 bilhes no bloco de Junin na Faixa Petrolfera do
Orinoco na Venezuela.
44

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

PADULA; VATER, 2013). No mesmo sentido, a China tambm vem


firmando acordos com a Venezuela (BARROS; PINTO, 2012, p. 103-106)46.
A Venezuela (com 230 mil barris dirios) o oitavo exportador
de petrleo para a China e o Brasil (com 134 mil barris dirios) o dcimo
segundo. Embora esses pases no tenham grande representatividade
na importao de mais de 5 milhes de barris dirios da China, esta
vem ganhando crescente importncia nos setores energticos dos
pases da regio. Como exportador de petrleo bruto, recentemente,
o Equador tem se voltado para a sia, notadamente a China, como
mercado e fonte de investimentos. Desde 2009, o Equador firmou trs
acordos de emprstimos com a China, explicitamente garantidos pelo
abastecimento de petrleo, que estabelecem que partes dos montantes
dos emprstimos devem ser investidos em projetos de infraestrutura
evolvendo companhias chinesas e que os reembolsos dos emprstimos
devem ser feitos por embarques de petrleo cru.47
A Argentina, com problemas de acesso a recursos financeiros
internacionais desde 2001 e com problemas de reservas de divisas frente a
movimentos especulativos, buscou um amplo acordo com os chineses em
julho de 2014. Os presidentes dos pases firmaram um acordo de swap de
US$ 11 bilhes para reforar as reservas do Banco Central argentino. Ainda,
assinaram o Convenio Marco de Cooperao em matria Econmica e de
Investimentos e o Convnio Complementar de Cooperao em matria
de Infraestrutura, aprovados em carter de urgncia pelo Parlamento
em Buenos Aires em dezembro de 2014. Esses outorgaram privilgios
significativos s empresas e investimentos chineses em reas estratgicas

O impressionante Acordo sobre Cooperao para Financiamento em Longo Prazo entre


China e Venezuela foi assinado em Pequim no dia 10 de setembro de 2010, estabelecendo
que o CDB garantisse ao Banco de Desenvolvimento Econmico e Social da Venezuela
(BANDES) linha de crdito de US$ 10 bilhes e RMB 70 bilhes [equivalente a US$ 10,2
bilhes]. A durao de at dez anos, e o pagamento ser em venda de petrleo da PDVSA
para a China National United Oil Corporation (CNUOC) pelo menos 200 mil barris/dia
em 2010, 250 mil barris/dia em 2011 e no menos que 200 mil barris/dia em 2012 at que
as obrigaes do acordo tenham sido incondicionalmente cumpridas. Os recursos devem
ser usados em projetos de infraestrutura, desenvolvimento social, energia, desenvolvimento
mineral e agrcola, dos quais 40% dos dlares e 100% dos renminbis (RMB) devem ser usados
em projetos de cooperao conjuntos (Idem, p.106).
47
Fonte: EIA - Energy Information Administration, www.eia.doe.gov, Country Profiles Ecuador.
46

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253

de infraestrutura, indstrias, minerao e energia.48 Tambm foi acordada a


construo de uma estao espacial chinesa na provncia de Neuqun (Sul
da Argentina), com uma rea de 200 hectares, em uma rea conhecida pela
produo de gs e petrleo. A concesso de 50 anos de durao e o governo
argentino declarou que seu objetivo seria desenvolver observao lunar.
Ainda, em maio de 2015, China e Brasil firmaram 35 acordos
bilaterais financeiros, comerciais e de cooperao, que somam US$
53 bilhes, chamado Plano de Ao Conjunta 2015-2021 Acordo
sobre investimentos e capacidade produtiva. No pacote, est includo
financiamento chins no valor de US$ 10 bilhes para projetos da Petrobras,
atravs do Banco de Desenvolvimento da China e do China EximBank,
lembrando que o primeiro j havia concedido um emprstimo de US$3,5
bilhes Petrobras no ms anterior. Os acordos envolvem as reas de
infraestrutura, energia, planejamento, minerao, comrcio, entre outras.
Entre os projetos, ganha destaque o anncio de uma ferrovia transocenica
ligando o litoral atlntico brasileiro ao Pacfico, comeando por um estudo
de viabilidade a ser apresentado at 2016. A ferrovia sairia de Porto Au
no Rio de Janeiro, passando pela regio centro-oeste do Brasil (grande
produtora de soja), e chegaria ao litoral do Peru, no passando por Bolvia
e Peru, que caracterizariam um trajeto mais curto.49

Os acordos envolvem: fundos para a construo de duas hidreltricas na provncia de


Santa Cruz; estabelecem como prioridades as reas essenciais como transportes terrestres,
infraestrutura porturia, telecomunicaes, gerao de energia, minerao, agricultura e
desenvolvimento de parques industriais; vantagens inditas para as empresas chinesas na
importao de insumos sem tarifas alfandegrias; garantia de adjudicao para participao
de empresas chinesas nas obras de infraestrutura, equivalente ao nvel mais favorvel
concedido pela Argentina a outro pas atravs de acordos bilaterais; ou permisso de um
processo de adjudicao direta das obras de infraestrutura, sem necessidade de participao
de empresas chinesas nas licitaes, desde que sejam associadas ao financiamento chins,
e que a adjudicao se realize em condies vantajosas de preo e qualidade (Artigo 5 do
Acordo Marco, chamado Cooperao em matria de infraestrutura); criao de facilidades
trabalhistas e profissionais para empresrios e trabalhadores chineses que busquem
oportunidades e lucro na Argentina (artigo 6); promoo de investimentos chineses na
Argentina com o objetivo de aumentar a capacidade produtiva da indstria do pas, mas
somente nas indstrias que exportarem produtos para o mercado chins (artigo 4). A
assinatura de 20 convnios envolvendo investimentos chineses totalizou o valor de US$ 7,5
bilhes, incluindo acordos para a compra de vages de carga ferroviria chineses. Ver o
Acordo Marco e o Acordo Complementar, respectivamente, em (acessados em 02/06/2015):
<
http://tmp.jgm.gov.ar/Paginas/InformeDiputado/Informe%2088/ANEXOS/RREE/656_
inc_d/10704_CONVENIO_COMPLEMENTARIO_DE_COOPERACIoN_EN_MATERIA_
DE_INFRAESTRUCTURA_18deJuliode2014.pdf >
49
Conferir em: < www.brasil.gov.br/governo/2015/05/brasil-e-china-criam-fundo-de-us-50bi-e-planejam-ferrovia-ate-o-peru. >
48

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

Embora a China venha perseguindo um projeto de aumento do seu


poder militar-naval, pelo menos nas prximas duas dcadas, deve restringir
suas aes afirmao no seu entorno estratgico imediato (envolvendo o
Sudeste Asitico e os seus mares ao sul e ao leste). Na Amrica do Sul, no
mostra possuir um projeto de supremacia militar ou de difuso de agenda de
segurana e as relaes militares tem sido escassas e se restringido ao mbito
comercial pragmtico (FIORI; PADULA; VATER, 2013, p. 20; ELLIS, 2011;
REYES, 2010). Levando em conta a retrica estratgica chinesa de projeo
global pacfica, sem confrontao direta com os EUA, ao menos no curto prazo
as relaes militares da China com a regio parecem no representar uma
ameaa. Tal afirmao pode ser reforada pela complementaridade econmica
global entre China e EUA, alm da incapacidade chinesa de rivalizar com o
poder naval estadunidense (FIORI; PADULA; VATER, 2013). A presena
chinesa de natureza explicitamente militar na Amrica do Sul inclui venda de
armas, visitas e intercmbios profissionais, e operaes do Exrcito Popular
de Libertao. Desde vendas e doaes de bens pouco sofisticados, como
uniformes e equipamentos no letais, a vendas de bens mais sofisticados, no
estritamente militares (nibus, caminhes e visores noturnos para a Bolvia)
e militares: caas K-8 para Venezuela e Bolvia, radares JYL-1 para Venezuela
e Equador, helicpteros H425 para Bolvia e Equador. A China realizou (em
novembro de 2010) o seu primeiro exerccio militar bilateral na regio em
Chorrillos no Peru, respondendo simulao de um terremoto, que incluiu a
doao de um hospital mvel de campanha (ELLIS, 2011).
No entanto, a crescente presena econmica chinesa na Amrica do
Sul tem um sentido e implicaes geoestratgicas. Pelo lado chins, os recursos
buscados so fundamentas no s para os seus objetivos socioeconmicos
(industrializao e urbanizao), como tambm para o aumento do seu poder
militar-naval e o abastecimento de bens estratgicos para o funcionamento de
sua economia. Alm disso, incluem o reconhecimento de Taiwan como parte
da Repblica Popular da China. Do ponto de vista sul-americano, tal projeo
econmica e poltica acaba tendo implicaes sobre o aproveitamento de
recursos e as possibilidades de desenvolvimento socioeconmico, o desenho
da oferta de infraestrutura, a integrao poltico-territorial e o domnio
poltico sobre territrio e recursos. Ainda, ao afetar as possibilidades de
industrializao, atinge a capacidade de formao de poder militar prprio.
Portanto, gera consequncias que no so meramente econmicas, mas de
ordem geoestratgica. Ainda, impacta diretamente nos interesses do Brasil e
dos EUA sobre a regio.

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255

Enfim, em suas aes de poltica externa, o governo chins,


suas instituies financeiras, seu corpo diplomtico e empresas estatais,
atuam de forma coerente e consistente. Obviamente, o regime poltico
chins refora a possibilidade de continuidade e coerncia na poltica
externa, perseguindo interesses estratgicos, sem preocupao com
debates e presses polticas de ordem interna, que podem ocorrer em
sociedades democrticas. Privilegiando negociaes bilaterais com os
governos sul-americanos, a China vem sendo bem sucedida nos seus
objetivos econmicos e estratgicos. Por outro lado, os governos sulamericanos teriam maior possibilidade de alcanar vantagens negociando
em bloco e auferindo maior poder de barganha, o que no vem ocorrendo.
CONC LUSES E CONSI DER AES FINA IS
No mbito interestatal global, a Amrica do Sul enfrenta a projeo
de poder de potncias externas e seus interesses em acessar recursos e
mesmo moldar as polticas da regio. No mbito regional, as fragmentaes
polticas interestatal e intraestatal, assim como a insero histrica, poltica
e econmica dos seus pases, favorece a projeo de poder de potncias
externas. Os governos da regio vm mostrando diferentes interesses e
vises sobre insero externa e segurana, e consequentemente sobre a
prpria integrao regional. O narcotrfico um problema e deve figurar na
agenda dos pases da regio. O desafio fundamental como trat-lo.
No mbito de sua agenda hemisfrica ps Guerra Fria, os EUA vm
trabalhando para que este seja o tema principal da agenda de segurana
dos governos sul-americanos, que seriam os nicos responsveis pela sua
origem, deveriam militariz-lo e adequar o papel e o tamanho das foras
armadas para isso, mas atuar de forma colaborativa multilateral, ensejando
a participao de atores externos (internacionalizando o conflito) em seus
territrios e fronteiras. Esta agenda de segurana aparece associada a
uma agenda de liberalizao econmica ampla, que busca aprofundar
o padro produtivo-comercial dos pases da regio, especializado em
atividades de baixo valor agregado e intensidade tecnolgica, que dificulta o
desenvolvimento de uma indstria de defesa.
Por outro lado, desde o governo Lula (2003), nos mbitos nacional
e da integrao sul-americana, o Brasil vem colocando em primeiro plano
as ameaas interestatais (externas) em um sistema interestatal competitivo
e anrquico, o que extremamente relevante em relao independncia

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

poltica e soberania territorial dos pases, em especial sobre seus recursos


naturais. Essa agenda de segurana aparece associada a uma agenda de
desenvolvimento e industrializao conjunta para os pases sul-americanos,
incluindo uma base industrial de defesa. Sobre as drogas e atividades
ilcitas relacionadas, o Brasil vem ressaltando-o como um problema
mundial, originado inclusive pelos pases consumidores, que cada pas
deve combater dentro das suas fronteiras ou cooperando com vizinhos,
colocando-o como um tema social e de sade (no unicamente criminalmilitar). A colaborao internacional seria limitada pela soberania territorial
de cada Estado. neste sentido que o Brasil trabalhou pela criao e vem
buscando moldar a agenda do CDS, e apoiou as construes e influenciou as
concepes presentes no CSPMD e no Conselho Sul-Americano em matria
de Segurana Cidad, Justia e Coordenao de Aes contra a Delinquncia
Organizada Trasnacional. No debate sobre a construo e regionalizao de
uma agenda de segurana autnoma, a poltica externa brasileira e a Unasul
vm trabalhando em favor de uma agenda autnoma voltada para o tema da
soberania sobre os recursos naturais frente crescente competio e a ameaas
interestatais, focando nas vulnerabilidades de origem externa, separando o
tratamento do problema das drogas e relevando suas particularidades na
regio.
Ao mesmo tempo, a crescente penetrao chinesa na Amrica do
Sul vem: desestimulando a integrao regional; aprofundando o padro
produtivo histrico dos pases da regio e desestimulando o desenvolvimento
de uma indstria de defesa; incentivando a construo de uma infraestrutura
que desestimula a integrao territorial, o aproveitamento e domnio poltico
sobre recursos (inclusive energticos) e territrios. Assim, embora a China
no possua um projeto de supremacia militar ou de agenda de segurana
para a regio, suas aes tm implicaes geoestratgicas. Atentando ainda
para o fato de que os recursos da regio so fundamentais para os projetos
chineses econmicos e militares, de segurana territorial e afirmao no seu
entorno imediato.
A agenda de segurana na Amrica do Sul est em disputa. Seu
balano permite tanto interpretaes otimistas quanto pessimistas, ou uma
mescla destas. O principal desafio que se coloca para o estabelecimento de
uma agenda regional a partir de uma identidade sul-americana no mbito
do CDS que essa deve resultar da interao das agendas polticas dos
pases membros, do que eles percebem como ameaas. Ao mesmo tempo, os
governos individualmente se mostram vulnerveis influncia da agenda

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estadunidense, em suas aes bilaterais e multilaterais, ao passo que o avano


da China desestimula seu interesse pela integrao sul-americana. Assim, a
construo de uma agenda de segurana regional no CDS, de acordo com as
aes do Brasil e com o que vem figurando nos seus documentos e da Unasul,
segue enfrentando enormes desafios, principalmente diante da atuao dos
EUA e da penetrao chinesa. O Brasil e a Unasul foram bem sucedidos em
colocar o tema em pauta. Mas tal disputa processo que demanda um prazo
mais longo para avaliar seus resultados concretos e por enquanto se encontra
em estgio incipiente, portanto, sem demonstrar aes efetivas para alm
das reunies, dilogos e instituies que foram concretizadas. Em termos
histricos, isso j representa um enorme avano. Mas as vises mais pessimistas
partem da constatao de que atualmente h um processo de desintegrao
na regio e sua diviso em duas agendas bsicas, tanto na economia (viso
neoliberal do regionalismo aberto versus a viso desenvolvimentista) quanto
na segurana (agenda voltada para novas ameaas versus a agenda focada em
ameaas externas soberania sobre recursos).
O esforo brasileiro foi demonstrado por aes, documentos e
discursos da poltica externa brasileira, buscando moldar a viso e as
expectativas de atores e instituies, na criao dos trs conselhos da Unasul
citados, com destaque para o CDS. No entanto, as dificuldades ou mesmo
a falta de capacidade do Brasil de estabelecer uma agenda autnoma para
a regio fica clara no CDS. Alm dos desafios j citados, as assimetrias
estruturais presentes na Amrica do Sul, entre o Brasil e os demais pases,
cresceram nos anos 2000. A ausncia de um lder regional capaz de promover
o desenvolvimento dos demais pases pode ser um fator crtico nas escolhas
dos demais Estados de poltica econmica e de se alinhar com as ideias e
interesses de potncias externas. A projeo dessas potncias externas se d
por meio de uma poltica externa coerente com seus objetivos estratgicos,
mesmo que custos e obrigaes econmicas tenham que ser assumidos pela
sua consecuo; enquanto a poltica externa brasileira no consegue ter a
mesma coerncia. Em pases perifricos abundantes em recursos estratgicos
e dependentes da explorao de tais recursos, a fragmentao poltica e a falta
de coerncia estratgica, que favorece uma poltica associada a interesses
externos, parece ser uma caracterstica comum. Se o Brasil no for capaz de
promover uma agenda de integrao, segurana e desenvolvimento para
os pases da regio, a tendncia fragmentao de projetos de integrao
persistir, abrindo espao para a penetrao de potncias externas e suas
agendas, que buscam acesso a recursos naturais.

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A DISPUTA PELA AGENDA DE SEGURANA REGIONAL E O CONSELHO DE DEFESA SUL-AMERICANO

Por fim, as crises econmicas e polticas, acompanhadas de mudanas


de governos nos pases da regio, elevam ainda mais os desafios e disputas
pela agenda regional em diferentes esferas. Mais uma vez a disputa pelo
poder sobre a opinio pblica e sobre instituies est acirrada dentro dos
Estados e no mbito regional. E as grandes potncias sabem tirar proveito
disso e seguem projetando seu poder e interesses, buscando consolidar a
sua agenda para a regio. Enquanto os pases da regio e, especialmente o
Brasil, enfrenta problemas internos e externos para a sua projeo de poder e
regionalizar a sua agenda de integrao regional.
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WILLIAMS, Paul D. Security Studies. New York: Roytledge, 2008.
Recebido em: 09/11/2016
Aceito em: 09/02/2016

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 221 262, jul./dez. 2015

Plnio Cardoso dos Santos

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS


PARA O SUBMARINO NUCLEAR
BRASILEIRO
Plnio Cardoso dos Santos 1

RESUMO
Na prxima dcada entrar em operao o submarino nuclear
brasileiro. Ser necessria a negociao de salvaguardas a fim
de assegurar que seu combustvel nuclear no seja desviado
para fins hostis. O Brasil ser o primeiro Estado-parte do TNP
nuclearmente desarmado a possuir um submarino nuclear,
de modo que as salvaguardas a serem negociadas pelo Brasil
com a Argentina, a ABACC e a AIEA, conforme prev o
Acordo Quadripartite, podero servir como precedente por
outros pases. Pensamos que os termos dessa negociao
sero afetados pelo papel que o submarino desempenhar
no Atlntico Sul. Diante de uma perda relativa do poder dos
EUA e o interesse da China em garantir rotas martimas
seguras para seu comrcio, conclumos que a relao entre
as potncias vai influenciar a referida negociao.
Palavras-chaves: Submarino nuclear brasileiro. Salvaguardas
nucleares. Estratgia naval do Brasil. Oceano Atlntico.
Mestrando do Programa de Ps-Graduao em Estudos Martimos (PPGEM-EGN), Rio de
Janeiro, RJ, Brasil. Bolsista Pr-Defesa/Capes. Email: plinio.brazil@gmail.com.
1

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

THE NEGOTIATION OF SAFEGUARDS


FOR THE BRAZILIAN NUCLEAR
SUBMARINE
ABSTRACT
In the next decade will come into operation the Brazilian
nuclear submarine. Safeguards negotiation is necessary
in order to ensure that its nuclear fuel is not diverted
for hostile purposes. Brazil will be the first State Party
to the NPT nuclear-disarmed to possess a nuclear
submarine. So that the safeguards to be negotiated by
Brazil and Argentina, ABACC and the IAEA, as required
by Quadripartite Agreement, may serve as a precedent
for other countries. We believe that the terms of the
negotiation will be affected by the role that the submarine
will play in the South Atlantic. Faced with a relative loss
of US power and the interests of China to ensure safe sea
routes to their trade, we conclude that the relationship
between the powers will influence that negotiation.
Keywords: Brazilian nuclear submarine. Nuclear safeguards.
Brazilian naval strategy. Atlantic Ocean.
INTRODUO
Porm, se o Brasil quiser ocupar o lugar que lhe cabe no
mundo, precisar estar preparado para defender-se no
somente das agresses, mas tambm das ameaas. Vive-se
em um mundo em que a intimidao tripudia sobre a boa
f. Estratgia Nacional de Defesa2

Uma das discusses clssicas do direito internacional a


liberdade de navegao nos mares. Em linhas gerais, os estados com maior
capacidade econmica e militar procuram garantir o direito navegao
Brasil, 2008, introduo, 4. Vale alertar que nesse momento a END est sendo revista,
conforme a reviso quadrienal estipulada pelo art. 9, 3, inciso II, da Lei Complementar n.
97, de 1999.
2

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de modo mais amplo possvel restringindo a soberania dos demais estados


costeiros. Assim podem ter acesso a mercados e recursos mais facilmente do
que aqueles que possuem inferioridade de meios e tecnologias navais.
Naturalmente, nessas potncias martimas foram patrocinadas as
teses clssicas da liberdade de navegao. O pioneirismo dessa defesa, to
importante na relao colonial, atribudo ao espanhol Francisco de Vitria
(1483-1546). Por sua vez, em oposio hegemonia martima de Portugal,
Espanha e Inglaterra, o holands Hugo Grotius (1583-1645), com o captulo
De Mare Liberum, de 1609, defendeu a importncia da comunicao entre
os povos e as naes disseminando a ideia de que nenhum pas poderia
monopolizar o controle dos oceanos.
O direito costumeiro liberdade de navegao foi positivado
em 1982 com a Conveno das Naes Unidas para o Direito do Mar, no
ratificada, entretanto, pela grande potncia martima da atualidade. A fim
de reafirmar sua hegemonia, os Estados Unidos da Amrica (EUA) realizam
exerccios e manobras militares ao longo das zonas econmicas exclusivas,
incomodando pases como Brasil e China nas operaes navais chamadas de
Liberdade de Navegao (Freedom of Navegation - FON).
Evidentemente, no h como se discutir geopoltica sem levar em
considerao a posio dos EUA. Historicamente, eles tm se oposto ao
fortalecimento de qualquer liderana regional. Nesse sentido, o fortalecimento
da capacidade naval brasileira pode ser contrrio aos seus interesses, seja
por dificult-los ou por viabilizar os de potenciais adversrios, a exemplo da
China.
Mesmo o Brasil estando entre as maiores economias globais, sua
localizao setentrional e comrcio exterior pouco expressivo lhe confere certa
autonomia na poltica internacional, imunizando-o de adeses voluntaristas a
quaisquer das potncias. Por ter condies tcnicas, industriais e polticas para
exercitar sua soberania sobre a costa, o Pas tem desenvolvido um complexo
programa de construo de submarinos com vistas dissuaso, por meio da
negao do uso do mar, conforme prev sua Estratgia Nacional de Defesa.
Com esse propsito, foi criado o Programa de Desenvolvimento de
Submarinos (PROSUB), fruto da parceria com o governo francs iniciada em
2009 para a construo de cinco submarinos, quatro diesel-eltricos e um
nuclear. Vale ressaltar que essa parceria no inclui o reator do submarino
nuclear, que est sendo desenvolvido somente pelo Brasil. Com esse ousado
programa, o Brasil ser o primeiro pas nuclearmente desarmado a ter um
submarino nuclear.

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

Diante disso, o propsito deste artigo apresentar a relao


existente entre a geopoltica e o direito internacional na avaliao da
convenincia do submarino nuclear em um contexto de fortalecimento
dos interesses chineses no Atlntico Sul. Pressupe-se, para tanto, que as
capacidades operacionais nicas de um submarino nuclear podem afetar
interesses das potncias na regio. Evidentemente, o fato de esta anlise ser
prospectiva a torna mais subjetiva. No entanto, ainda assim, a entendemos
vlida para fins de refletir a importncia futura do Brasil no mundo.
CONST RUO DA CON F I A NA E R EGI M E J U R DICO
I N T E R NAC IONA L DE NO -P ROL I F E R AO N UC LE A R : A
N EGOC I AO EN T RE A I E A, ABACC , A RGEN T INA E BR ASI L
A Estratgia Nacional de Defesa prev o domnio e a nacionalizao
de todo o processo tecnolgico necessrio propulso submarina.
Alm desse propsito, os benefcios do uso da tecnologia nuclear so
amplamente conhecidos, a exemplo da produo e estocagem de energia,
fins medicinais, agricultura e propulso espacial. No entanto, tal tecnologia
tambm pode ser usada para a fabricao de artefatos de destruio em
massa, capazes de desafiar as atuais potncias militares.
A dualidade dessa tecnologia acarreta na necessidade de se
prestar garantias do seu uso pacfico (SAGAN, 2013, p.41-81). Entretanto,
caberia falar em uso pacfico de um submarino militar? Se considerarmos
que o direito legtima defesa inerente soberania podemos dizer que
sim. Afinal, no estamos desenvolvendo armas nucleares, e sim veculos
propulsionados com um combustvel altamente energtico, embora
radioativo.
A importncia de um submarino para um pas como o Brasil
notvel. Sem ter condies de operar meios navais de superfcie em grande
quantidade ao longo da extensa costa, o fato de os submarinos serem, em
geral, indetectveis quando submersos confere enorme poder dissuasrio
aos seus possuidores. Alis, esse efeito dissuasrio teria sido observado
pelo governo brasileiro durante a Guerra das Malvinas, quando em 1982
o submarino nuclear de ataque ingls Conqueror negou o uso do mar
Argentina (CORRA, 2010, p. 400).
A singularidade do submarino a propulso nuclear est no maior
tempo de submerso e na maior velocidade e autonomia de operao,
superando os convencionais diesel-eltricos. No entanto, para dispor de

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submarinos nucleares, o pas deve possuir a capacidade de produzir seu


combustvel porque, em geral, ele no passvel de ser comercializado,
diferentemente daquele destinado aos reatores para uso civil (MOURA,
2012, p. 139).
Devido a sua complexa construo e operao apenas seis pases
possuem essa capacidade de desenvolv-los e constru-los, quais sejam a
Frana, o Reino Unidos, os Estados Unidos, a Rssia, a China os membros
permanentes do Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas
e, desde 2012, a ndia. Alis, todos esses pases tambm possuem armas
nucleares. Percebe-se, portanto, uma relao entre o domnio tecnolgico
com fins militares e a capacidade de se determinar a licitude da guerra. Da
o empenho de pases como o Brasil em integrar tal colegiado.
Desde o governo Itamar Franco (1992-1995), o Brasil tem
manifestado a inteno de integrar como membro permanente o Conselho
de Segurana (CERVO, 2008, p. 141 apud Moura, 2014, p. 26). E a diplomacia
evidentemente deve estar sustentada por capacidades para assuno de
responsabilidades sobre a segurana internacional. Essa demonstrao
de capacidade perante a comunidade internacional parece ser o principal
ganho poltico-estratgico no investimento de tantos recursos pblicos por
um Pas com tantas carncias sociais (Cf. KASSENOVA, 2014).
Nesse momento, o Brasil procura aumentar sua capacidade de
enriquecimento de urnio por meio de ultracentrfugas fornecidas pela
Marinha do Brasil empresa estatal Indstrias Nucleares do Brasil (INB).
Essa a parte principal do ciclo de produo do combustvel nuclear.
Nota-se que quanto maior o nvel de enriquecimento do urnio, maior
sua capacidade energtica, sendo que a AIEA considera dois nveis: o que a
concentrao de U235 no ultrapassa 20% (Low-Enrichment Uranium LEU)
e o que a concentrao superior a isso (High-Enrichment Uranium HEU).
Acima de 90%, denominado de bomb grade, torna-se vivel a construo de
artefatos blicos com dimenses prticas3.
Como o HEU contm mais energia e, portanto, proporciona maior
durao das cargas de combustvel, seria o nvel ideal para a propulso naval
se no fossem as desconfianas internacionais acerca dos reais propsitos
do Estado que o utiliza4. Alm disso, a capacidade desse estado em garantir
segurana (safety e security) s instalaes e produtos nucleares motivo de
MOURA, 2012, p. 139. Vale dizer que abaixo disso possvel a produo de armas menos
eficientes mas com capacidade de contaminao radioativa, as chamadas bombas sujas.
4
Ibidem, p. 142.
3

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

desconfiana internacional, principalmente diante da possibilidade de


desvios para fins hostis.
De todo modo, os submarinos nucleares brasileiros (SN-BR)
utilizaro o LEU, como j ocorre com todo o sistema brasileiro de
enriquecimento de urnio e fabricao de elementos combustveis, bem
como ocorre com os submarinos nucleares franceses5. A Marinha do Brasil,
responsvel pelo PROSUB, estima que o primeiro submarino brasileiro a
propulso nuclear entrar em operao em julho de 2025, o que talvez seja
adiado devido s medidas de austeridade adotadas atualmente.
Nos ltimos dez anos pode-se observar a perda relativa da
hegemonia estaduniense, principalmente com o retorno do protagonismo
russo e a conquista de posies pela China. A expectativa que na prxima
dcada, prazo para a entrada em operao do primeiro submarino nuclear
brasileiro, sejam dados sinais que confirmem um novo arranjo de foras
no sistema internacional, que se espraiar para o processo decisrio das
organizaes internacionais.
No concerto internacional para a garantia da segurana nuclear,
a Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA) possui a incumbncia
de fiscalizar o cumprimento dos pactos internacionais, notadamente
do Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares (TNP), de 1968.
Objetiva assim atestar o uso pacfico da tecnologia nuclear e, com isso,
reduzir desconfianas. A despeito de sua importncia para a estabilidade
internacional, a AIEA acusada de oferecer e receber informaes de rgos
governamentais de inteligncia com vistas a prejudicar alguns pases.
O Brasil, nesse sentido, j manifestou preocupao de que as
inspees, que ocorrem somente nos pases nuclearmente desarmados,
pudessem servir para espionagem industrial, uma vez que desenvolveu
suas prprias ultracentrfugas. Essa desconfiana em relao iseno
da AIEA levou inclusive o Brasil a no ratificar o Protocolo Adicional do
TNP, que amplia os poderes de inspeo da Agncia. Evidentemente, as
suspeitas sobre sua imparcialidade geram risco de deslegitimar seus nobres
objetivos.
Nesse sentido, pudemos testemunhar o constrangimento ocorrido
no evento Nuclear Debates in America Latina, ocorrido no Rio de Janeiro
em 2014. Ao responder s perguntas de especialistas em segurana nuclear,
ex-Chefe da Seo de No-Proliferao e Formulao de Polticas e tambm

Ibdem, p. 142.
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do Gabinete de Assuntos Jurdicos da AIEA, Laura Rockwood, revelou que


a Agncia se valia de informaes como imagens satelitais dos servios
de inteligncia dos EUA e de Israel, no obstante, a Agncia sempre ter
negado o uso de tais informaes.
Em resposta aos questionamentos estrangeiros busca da
tecnologia nuclear, legtima segundo o TNP, Brasil e Argentina superaram
a desconfiana mtua e criaram um mecanismo permanente de controle
recproco: a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle
de Materiais Nucleares (ABACC), criada pelo Acordo Bilateral de 1991.
Dessa forma, os pases vizinhos conseguiram diminuir a desconfiana
internacional e ainda alcanar a legitimidade necessria para o
aproveitamento dessa importante tecnologia sem fins hostis, como j havia
sido determinado pelo Tratado de Tlatelolco de 1967.
Ainda em 1991, Brasil, Argentina, ABACC e AIEA acordaram,
por meio do Acordo Quadripartite, realizar cooperao para verificar se
materiais nucleares tm sido desviados para fins no pacficos, objetivandose evitar duplicidade nas dispendiosas atividades de inspeo6. Vale dizer
que, o Grupo de Supridores Nucleares (NSG) formado por 46 Estados
que realizam e controlam a transferncia de bens e tecnologias sensveis no
campo nuclear para fins exclusivamente pacficos, como transferncias de
tecnologias de enriquecimento de urnio e reprocessamento de combustvel
nuclear passou em 2011 a reconhecer o Acordo Quadripartite como
critrio alternativo ao Protocolo Adicional.
Deve-se ressaltar que esse modelo de controle recproco
propiciado pela ABACC costuma ser lembrado como possvel soluo s
desconfianas entre vizinhos rivais, a exemplo da tenso existente entre
ndia e Paquisto ou entre Israel e Ir7. Considerando que a ABAAC
a nica agncia binacional com tal atribuio e que a AIEA busca a
reduo dos dispendiosos custos de salvaguarda, motivo pelo qual busca
parcerias, sem dvidas esse um modelo de organizao internacional a
ser promovido.
Retornando discusso ao tema deste trabalho, o Acordo
Quadripartite prev a adoo de certos procedimentos para garantir o uso
no hostil do material nuclear a ser usado no futuro submarino brasileiro.
Conforme seu artigo 13:
AIEA, 2014.
A exemplo do debate ocorrido no evento A Contribuio do OPANAL e da ABACC para o
Estabelecimento de Zonas Livres de Armas Nucleares, promovido por essas organizaes e
pelo Ministrio de Relaes Exteriores brasileiro no Rio de Janeiro em 2014.
6
7

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se um Estado-Parte decidir exercer sua faculdade de usar


material nuclear que deva ser salvaguardado em virtude
deste Acordo para propulso nuclear ou operao de
qualquer veculo, inclusive submarinos e prottipos, ou para
qualquer outra atividade nuclear no-proscrita conforme
acordado entre o Estado-Parte e a Agncia, sero aplicados
os seguintes procedimentos.

Tais procedimentos so expostos nas alneas seguintes. Na alnea


a consta o dever do Brasil informar AIEA, por intermdio da ABACC,
sobre o uso pacfico do material nuclear. E na alnea b est prevista
a necessidade de se criar um arranjo pelo qual os procedimentos
especiais de salvaguardas sero aplicados para o material nuclear
destinado ao submarino propulso nuclear. Ou seja, devero ser
acordadas quais as modalidades de salvaguarda devero ser aplicadas,
bem como sua natureza e extenso.
Notadamente, o interesse brasileiro ser oferecer garantias
suficientes a ponto de no existirem impedimentos legtimos ao uso da
tecnologia. Apesar de nosso sistema de produo de urnio enriquecido
ser do tipo LEU, o abastecimento dos reatores ocorrer em instalaes
militares, o que levar a naturais desconfianas sobre desvios de material,
ou ainda, enriquecimento acima dos 20% (HEU). Vale dizer que em nossa
visita futura base de submarinos, em Itagua, pudemos constatar o
projeto de um centro radiolgico e de outras medidas com vistas a garantir
a segurana do material radioativo, do pessoal e das instalaes.
Considerando o tempo necessrio para a entrada em operao do
submarino nuclear, essa negociao ainda demorar cerca de uma dcada
para ocorrer. Como procuramos demonstrar, nessa futura negociao
participar a AIEA, que recebe forte influncia dos EUA. Apresentados
os aspectos jurdicos, cuja vaguido transfere para a negociao poltica
quais procedimentos devero ser impostos, entendemos que a discusso
jurdica parece se encerrar aqui sem que entremos, claro, nas questes
tcnicas do campo das salvaguardas.
Dito isso, parece-nos que a negociao levar em considerao
as circunstncias geopolticas da dcada, na qual provavelmente se
aprofundaram questionamentos ao domnio estadunidense sobre os
mares e as organizaes internacionais, como a AIEA. Essa negociao
de interesse do Brasil, no entanto, impacta na composio de foras desse
novo arranjo multipolar.
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Afinal, a importncia desta negociao est no pioneirismo


brasileiro: ser o primeiro Estado-parte do TNP nuclearmente desarmado
a ter um submarino nuclear. E, conforme aprendemos durante a visita de
pesquisa Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis, do Ministrio
de Relaes Exteriores brasileiro, a AIEA no aplica salvaguardas aos
submarinos hoje existentes no mundo, possudos apenas por Estados
nuclearmente armados ou, no caso indiano, por estado no-parte do TNP.
Dessa reflexo podemos notar que os requisitos a serem impostos
ao caso brasileiro devero ser rigorosos o suficiente para no sermos
considerados um precedente para outros pases em mesma situao. Citase como exemplo a suposta inteno do Ir em obter essa tecnologia para
propulso naval (PHILIPPE, 2014).
Em um mundo sobre forte vigilncia de foras adversrias,
notadamente por meio de imagens satelitais, a no deteco de submarinos,
ainda mais quando capazes de submergir a maiores profundezas, pode
possibilitar, aos Estados mais fracos, considervel capacidade dissuasria.
Passamos ento a considerar, prospectivamente, como esse questionamento
hegemonia dos EUA poder afetar essa negociao.
REF LE X O PROSPEC T I VA: O SU BM A R INO N UC LE A R
BR ASI LEI RO E O CON T E X TO IN T ER NAC IONAL
A lgica da liberdade de navegao, princpio inspirador da
Conveno das Naes Unidas para o Direito do Mar (ONU, 1982), atende
a objetivo geopoltico dos EUA. Segundo George Friedman, entre os
objetivos estratgicos dos EUA est o de prevenir que qualquer outra
nao desafie seu poder naval. Ao tentar prever o que est por vir, analisa
Friedman a importncia da hegemonia martima alcanada no ltimo
sculo:
Tendo alcanado o feito indito de dominar todos os oceanos
do mundo os Estados Unidos, obviamente, procuraram
continuar a mant-los. A maneira mais simples de fazer isso
era impedir outros pases de construrem marinhas, e isso
poderia ser feito se certificando que ningum estava motivado
a construir marinhas - ou tivesse recursos para faz-lo.

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Uma estratgia, a cenoura, ter certeza de que todos


tenham acesso ao mar sem necessidade de construir uma
marinha8.

Na mesma obra, Friedman constata ainda que a navegao


martima em todo o planeta ocorre somente com o consentimento da grande
potncia naval. Da a importncia de ser vista como polcia dos mares,
atuando tanto no combate pirataria na costa da Somlia como provendo
ajuda humanitria em praias distantes. A liberdade de navegao seria
assegurada, nesse raciocnio, para desestimular a construo de marinhas e,
consequentemente, evitar o questionamento dessa hegemonia. Acrescentase que o domnio dos mares permite ainda, desde a criao dos msseis
Tomahawk, atingir com preciso alvos em terra a mais de mil quilmetros do
navio ou submarino lanador.
Entretanto, aps os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001,
a liberdade de navegao foi relativizada. EUA e seus aliados passaram a
interceptar e inspecionar navios mercantes em guas internacionais a fim
de prevenir suposto risco de proliferao nuclear com a Proliferation Security
Initiative (PSI).As invases ao Afeganisto e ao Iraque, em 2001 e 2003, com
consequncias desastrosas sobre a estabilidade regional, demonstraram
s demais naes que, para reafirmar seu poder, os EUA esto dispostos a
afrontar soberanias e desprezar o Conselho de Segurana da ONU.
Com o aumento da projeo internacional do Brasil, o incio da
insero de acadmicos na discusso da defesa nacional e a chegada ao
poder de um governo nacionalista (LU LA, 2004-2010), foi lanada em 2008
a atual Estratgia Nacional de Defesa, que procura a reestruturao da
defesa nacional, a dissuaso de ameaas e agresses e a prontido para
o combate. Isso acarreta no monitoramento e o controle dos espaos, a
mobilidade estratgica e a presena que, no mar, implica em a Marinha
do Brasil estar dotada de uma fora submarina composta de submarinos
convencionais e nucleares (BRASIL, 2008, p. 19, item 3 apud MOURA, 2014,
p. 25).
No mesmo ano, os EUA reativaram a Quarta Frota, com atribuio
sobre a costa atlntica da Amrica Latina. Ressalta-se que no ano anterior o
governo brasileiro anunciara a descoberta de enormes reservas petrolferas
sob o pr-sal (BRASIL, 2013). Alis, os EUA, que realizaram manobras militares
FRIEDMAN, 2009, p. 45. Continuava o autor, [a] outra estratgia, a vara, levar potenciais
inimigos a confrontos em terra de modo que eles so obrigados a esgotar os seus oramentos
militares em tropas e tanques, com pouca sobra para as marinhas. Traduo livre.
8

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em nossa zona econmica exclusiva em 2014 (FOLHA DE S. PAULO, 30


out. 2015), se opem ao pleito brasileiro de expanso da zona econmica
exclusiva para alm de 200 milhas nuticas, possibilitada pela Conveno
das Naes Unidas para o Direito do Mar.
Vale dizer ainda que alm dos meios da logstica do pr-sal, temos
um comrcio exterior realizado 95% pelo mar, de modo que um bloqueio
naval nos principais portos do Pas teria um resultado preocupante para a
economia nacional, no obstante a diversidade de fontes energticas e de
produo industrial. Da parecer prudente prevenirmos a possibilidade de
um bloqueio naval, meio considerado eficaz contra pases muito dependentes
do comrcio martimo (PAPE, p. 41-44 apud MOURA, 2014, p. 43).
Os submarinos se apresentam como importante instrumento
dissuasrio contra bloqueio de linhas martimas a principal finalidade do
controle do mar, segundo o clebre estrategista Mahan (MAHAN, 1987, p.
139 apud MOURA, 2014, p. 35). Os submarinos so tidos como plataformas
por excelncia para a negao do uso do mar, uma das quatro tarefas bsicas
do Poder Naval (as demais so controlar reas martimas, projetar poder e
contribuir para o poder dissuasrio). A negao do uso do mar, normalmente
tarefa realizada pelo pas que no tem condies de estabelecer o controle
de reas martimas (MOURA, 2014, p. 30-31) inclui, entre outras medidas,
a destruio de navios de guerra ou mercantes do inimigo (BRASIL, 2014).
Pensamos que mais prejudicado com um bloqueio em nossa costa
seria nosso maior parceiro comercial, a China, importador de produtos
como soja, protena animal e minrios. Note-se que, das trs empresas
estrangeiras investidoras do pr-sal, duas so chinesas. Vale lembrar
que alimentos produzidos no Brasil so fundamentais para a segurana
alimentar e, por consequncia, para a estabilidade poltica desse pas de 1,4
bilho de habitantes.
Tambm importante para a China continuar como um grande
exportador de manufaturas, de modo que os salrios gerados, enviados
pelos trabalhadores aos seus familiares no interior do pas, garantem a
manuteno da coeso social e do apoio poltico ao governo. Nesse sentido,
a China vem procurando diversificar rotas martimas, a exemplo do
interesse na abertura dos dois sentidos da rota para Roterd via Oceano
Glacial rtico.
Em 2015 o lder chins veio ao Brasil anunciar seu apoio construo
da Ferrovia Transocenica, que ligar os oceanos Atlntico e Pacfico
passando por Brasil e Peru. Essa alternativa ao canal do Panam assegurar

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

mais uma rota de escoamento de exportaes brasileiras rumo quele pas,


reduzindo assim as consequncias de um bloqueio naval no Atlntico Sul.
Alm de integrar o Pas ao novo eixo da economia global,
essa ferrovia permitir maior integrao com seus vizinhos andinos,
fortalecendo assim sua liderana regional. Segundo Friedman, a falta de
integrao com seus vizinhos e de acesso ao Pacfico impediriam o Brasil
de exercer a liderana regional no sculo XXI (FRIEDMAN, 2009, p.42-43).
Uma vez que, entende Friedman, os EUA tm se oposto ao surgimento de
qualquer liderana regional, o fortalecimento brasileiro na regio talvez
seja, a contrrio senso, do interesse chins.
A China tem questionado a supremacia dos EUA, seja ao tentar
proteger-se de bloqueios navais por meio da construo de ilhas artificiais
no Mar da China ou ao criar, em 2015, um sistema de financiamento paralelo
ao Banco Mundial e ao FMI com o banco dos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e
China). Em resposta crescente influncia chinesa, por sua vez os EUA tm
celebrado acordos comerciais bilaterais e regionais (a exemplo do Acordo de
Associao Transpacfico, de 2015) restringindo a liberalizao do comrcio
mundial, no mais vantajosa a eles. Isso inevitavelmente ter consequncias
para os fluxos do comrcio martimo, seja para assegur-los ou restringi-los.
Criar uma alternativa ao canal do Panam revela o interesse
da China no Atlntico Sul. Com inaugurao prevista para 2029, o canal
interocenico em construo na Nicargua ter capacidade para embarcaes
superpesadas (Cf. SALARICHS, 2014). Vale dizer que a Rssia manifestou
interesse em fazer patrulha sobre o canal (GAZETA RSSIA, 2014). A Rssia
tambm tem questionado os EUA em busca de acesso ao Mar Negro (na
Crimia) e ao Mar Mediterrneo (na Sria).
Esses fatos, somados formao de blocos de preferncia comercial,
prenunciam uma multipolaridade no sculo XXI. Isso impe a adeso a
uma potncia ou, como alternativa, a posse de meios dissuasrios capazes
de assegurar autnoma. Da a importncia de se ter capacidade para
desenvolver, construir e operar submarinos nucleares.
A futura negociao que ir impor condies ao submarino nuclear
brasileiro nos parece passar pela relao do Pas com as potncias militares
e nucleares. Diante da presena de algumas dessas potncias no
Atlntico Sul, possuir submarinos nucleares poder gerar protagonismo para
o Brasil na regio. Diante desse cenrio, em que inclumos hipoteticamente
a China, formulamos o seguinte mapa a fim de exercitarmos uma reflexo
sobre o papel que cabe ao Brasil no Atlntico Sul.

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MAPA Atlntico Sul: trfego mercante e potncias

Principais rotas martimas mercantes (includo o futuro canal na Nicargua)


rea SAR brasileira (salvamento e resgate)
Traado provvel da Ferrovia Transocenica
Ilhas brasileiras. N-S: Fernando de Noronha (com aerdromo) e Trindade (sem
aerdromo)
Ilhas britnicas. N-S: Ascenso (com base area), Santa Helena (com aerdromo),
Tristan de Cunha (sem aerdromo), Falklands (com base area) e Gergia do Sul e
Sandwich do Sul (sem aerdromo)
Guiana Francesa. Territrio ultramarino francs (com base area)
Possveis bases navais chinesas. N-S: Porto Lagos (Nigria), Porto de Luanda
(Angola) e Walvis Bay (Nambia)

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

Podemos observar, no mapa, que a maior parte dos trechos das


rotas de comrcio martimo entre os oceanos ndico e Pacfico, no hemisfrio
sul, esto sob responsabilidade brasileira para a realizao de salvamento e
resgate. Denominada rea SAR, tal regio nos parece ser a nica e legtima
regio sob influncia militar brasileira em tempo de paz9.
Diante do cenrio prospectivo que visualizamos, podem ser
identificadas cinco potncias com capacidade de emprego militar no Atlntico
Sul. Duas com capacidade permanente: EUA e China. E trs com capacidade
relativamente limitada na regio: Brasil, Reino Unido (possuidor de cinco
ilhas/arquiplagos) e Frana (na Guiana Francesa). Estes dois ltimos pases
possuem natural interesse no possvel incremento da capacidade dissuasria
brasileira. Frisa-se que Reino Unido um provedor tradicional de meios de
superfcie para o Brasil e a Frana, como j apontada, parceira no programa
de desenvolvimento de submarinos.
Como fcil notar do mapa, a capacidade de operao naval por
tais pases na regio bastante influencivel por uma fora naval brasileira
fortalecida. Vale dizer, nesse sentido, que a OTAN tem sinalizado a
necessidade de o Brasil exercer maior presena no Atlntico Sul, o que parece
ter sentido com o deslocamento das preocupaes para o Oceano Pacfico,
por parte dos EUA, o grande patrocinador dessa organizao.
Do que j dissemos da posio dos EUA, de no apoiar o
fortalecimento de lideranas regionais, a expectativa que dificultem o
mximo possvel essa negociao com a AIEA. Ainda que consintam com
o Brasil ter submarino nuclear e isso somente parece ocorrer se for de seu
interesse estratgico, a exemplo de restringir a atuao chinesa na regio
no iro querer que o precedente seja alegado por outros pases tambm
interessados em operar submarinos nucleares. De modo que nos parece
difcil vislumbrar apoio sincero dos EUA.
Acrescentamos bases navais chinesas na costa ocidental africana por
nos parecer crvel o interesse da potncia emergente em possuir ou utilizar
bases navais em pases com os quais tem desenvolvido forte cooperao militar.
Destaca-se, nesse sentido, que o governo chins reconhece a Nigria como um
aliado estratgico. Nesse caso, por existirem interesses em recursos naturais
africanos, parece natural que sejam asseguradas bases navais, prprias ou
aliadas, para o reabastecimento dos seus navios de escolta, principalmente, a
fim de no depender to somente das rotas pelo Oceano Pacfico.
Reputamos despropositadas as manifestaes no sentido de uma suposta influncia
brasileira para alm disso, notadamente diante de nossos limitados meios navais e do
princpio de no-interveno, previsto na Constituio Federal (art. 4, IV).
9

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Impera destacar, no entanto, que a informao de construo


dessas bases navais pela China, no obstante ter sido reproduzida em
diversos veculos de mdia, foi veementemente refutada pelo governo
chins em novembro de 201410. Em face disso, apesar de podermos estar
totalmente equivocados, mantivemos a especulao. Resta saber o quanto
uma aproximao do Brasil com a China pode prejudicar a negociao
com a AIEA. E o quanto o Brasil estaria disposto a sacrificar em prol de
nosso principal parceiro comercial.
Para responder a segunda questo necessrio avaliar a
importncia da liberdade de navegao para o Brasil. O Brasil representa
menos de 1% do comrcio mundial (COMEX DO BRASIL, 2015), seja
pela incapacidade de produo de manufaturas competitivas seja pela
localizao geogrfica afastada dos grandes mercados e fluxos comerciais.
Nosso isolamento torna as exportaes responsveis por apenas 11% da
composio do PIB (Jornal Folha de S. Paulo, 30 ago. 2015).
Desde 2009, a China se tornou nossa maior parceira comercial
(BRASIL, 2015), contudo esse destino representa apenas 20% de nossas
exportaes. Apesar de estarmos sujeitos s oscilaes da economia chinesa,
como agora em que a queda do seu crescimento econmico derrubou o
preo das commodities (cuja exportao, e consequente entrada de moeda,
evita uma crise cambial), entendemos que a China depende mais do Brasil
do que o contrrio pelas questes internas chinesas j referidas.
Isso demonstra o porqu to importante para os chineses
a integrao com a economia brasileira, que est fora dos acordos de
preferncia comercial realizados com os EUA. Essa aproximao entre os
pases foi notada com realizao em 2012 da parceria estratgica global e,
como j apontamos, com a implantao do banco dos BRICS e da Ferrovia
Transocenica. Vale dizer que as relaes ainda tm muito espao para
crescimento, pois os chineses foram responsveis por apenas 1,1% dos
investimentos diretos realizados no Brasil no primeiro semestre de 2015
(Jornal Folha de S. Paulo, de 30 ago. 2015).
Exemplo desse investimento ocorre na zona econmica exclusiva
brasileira. Vale lembrar que para os leiles de explorao petrolfera no
pr-sal somente se interessaram uma empresa francesa e duas chinesas.

CHINA, 2014. Feita a ressalva, dentre as bases navais noticiadas pelo stio de notcias The
Namibian, propagador originrio, aparecia a de Djibuti, estrategicamente localizada no acesso
ao Golfo de Aden, que no foi negada, em coletiva de imprensa, realizada em maio de 2015
apud CHINA, 2015.
10

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

As demais grandes petrolferas no demonstraram interesse11 talvez


tenham previsto a abrupta queda no preo do barril do petrleo, de US$ 114
(junho/2014) para US$ 45/ barril (agosto/2015), considerada a explorao
do pr-sal vivel somente a partir de US$ 41/barril12.
CONCLUSO
Historicamente as potncias mundiais tm patrocinado teorias com
fins de preservar seus interesses no mar. A emergncia de novas potncias
vm acompanhada pela construo ou resgate de teorias questionadoras
do status quo. E prprio do direito tanto servir de instrumento para
preservao como de questionamento do poder. No direito internacional
do mar e do desarmamento, podemos ver esse duelo sustentado sobre as
condies reais de poder.
O Conselho de Segurana da ONU, a quem compete determinar
a licitude da guerra, formado por um grupo permanente de pases
possuidores de armas e submarinos nucleares. esse restrito grupo que
detm a capacidade para o desenvolvimento e a construo de submarinos
a propulso nuclear. Tal como a ndia, o Brasil objetiva integrar o Conselho,
sem que procure, entretanto, obter armas de destruio em massa.
O Brasil tem procurado dominar o ciclo completo do
enriquecimento de urnio com vistas a extrair desta tecnologia ganhos
considerados estratgicos. A estratgia naval brasileira se baseia na
negao do uso do mar a potncias que possam questionar nossa
soberania. Importa para a defesa nacional conseguir operar submarinos
nucleares, cujas capacidades dissuasrias so fundamentais ao longo da
extensa e rica costa brasileira.
O programa nuclear brasileiro fiscalizado pela ABACC,
agncia binacional com a Argentina, e pela AIEA. Com a entrada em
operao esperada para 2025, o Brasil dever entrar em negociao
para o oferecimento de salvaguardas especficas que incluam a base de
submarinos de Itagua, conforme pensamos que ir decorrer do Acordo
Quadripartite.
O prprio regime de partilha, adotado especificamente para as descobertas do pr-sal,
teriam sido pensado para diminuir presses estrangeiras que pudessem vir a ocorrer face ao
monoplio da Petrobrs, petroleira controlada pelo governo brasileiro. Essa declarao foi
dada por um engenheiro da companhia em palestra sobre geopoltica da energia ocorrida na
Escola de Guerra Naval em 2014.
12
Jornal Folha de S. Paulo, 16 ago.2015.
11

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Os termos dessa negociao provavelmente sero influenciados


pela expanso geopoltica de pases como a China, que vem questionando
a hegemonia dos EUA. medida que aumentam seus poderes, os
emergentes buscam reformular o poder decisrio de organizaes
internacionais, como a AIEA. No caso dessa organizao, alis, destacamse as desconfianas sobre sua imparcialidade.
No Atlntico Sul possuem territrios a Frana e o Reino Unido,
membros da OTAN, os quais sero afetados diretamente pelo incremento
da capacidade dissuasria brasileira. Os EUA, por sua vez, reativaram
a Quarta Frota causando apreenso diante do incio da explorao das
reservas petrolferas do pr-sal. De modo que para eles, que exercem
bastante influncia na AIEA, o submarino nuclear brasileiro parece ser um
obstculo a seu intento de livre navegao e manuteno da hegemonia
sobre os mares.
Por outro lado, caso seja confirmada a especulao de que a China
pretende ter bases navais na costa ocidental africana, estaria o Brasil
instado a exercer por delegao o controle do Atlntico Sul, notadamente,
diante do deslocamento do eixo do poder mundial para o Oceano Pacfico.
Entretanto, no h oposio de interesses do Brasil com a grande potncia
emergente, nossa maior parceira comercial.
Procuramos demonstrar ainda que a China tem estreitado suas
relaes com o Pas, a fim de assegurar destino para suas manufaturas
e, principalmente, assegurar o suprimento de sua demanda por produtos
naturais. Essa aproximao entre os emergentes tem se manifestado no
setor financeiro e comercial, o que une interesses desses pases tambm
sobre a liberdade de navegao nos mares.
Evidentemente sem esgotar os aspectos desta discusso,
esperamos ter demonstrado que a negociao entre o Brasil e a AIEA ser
afetada, ainda que indiretamente, sobre o papel a ser exercido por esse
meio de combate no Atlntico Sul diante do rearranjo da ordem global. E
a importncia desta negociao pioneira decorre do estabelecimento dos
requisitos que asseguraro a legtima operao de um submarino nuclear
por um pas nuclearmente desarmado a servirem, potencialmente, de
precedentes para o pleito junto AIEA de demais pases interessados em
operar submarinos nucleares.

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A NEGOCIAO DAS SALVAGUARDAS PARA O SUBMARINO NUCLEAR BRASILEIRO

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Plnio Cardoso dos Santos

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Recebido em: 09/11/2015


Aceito em: 09/02/2016

R. Esc Guerra Naval, Rio de Janeiro, v. 21, n. 2, p. 263 282, jul./dez. 2015

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Cientficas da FAPESP de 2014, no que diz respeito aos conflitos de
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coexistncia entre o interesse que deve ter o pesquisador de fazer avanar
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razoavelmente percebida, por ele prprio ou por outrem, como conflituosa
e prejudicial objetividade e imparcialidade de suas decises cientficas,
mesmo independentemente de seu conhecimento e vontade.
3.4.2. Nessas situaes, o pesquisador deve ponderar, em funo
da natureza e gravidade do conflito, sua aptido para tomar essas decises
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que um conflito potencial de interesses no prejudicar a objetividade e
imparcialidade de suas decises cientficas, a existncia do conflito deve
ser clara e expressamente declarada a todas as partes interessadas nessas
decises, logo quando tomadas.
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Boas_Praticas_Cientificas_2014.pdf>
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