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FUNCION ADMINISTRATIVA

PRICIPIOS QUE REGULAN LA


FUNCION ADMINISTRATIVA
SISTEMA DE FUENTES DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO

DERECHO
ADMINISTRATIVO

UNIVERSIDAD CATOLICA LOS ANGELES DE


CHIMBOTE

DERECHO ADMINISTRATIVO

FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES FINANCIERAS Y ADMNISTRATIVAS


ESCUELA DE FORMACION PROFESIONAL DE ADMINISTRACIN
CENTRO ULADECH AYACUCHO

ASIGNATURA:
DERECHO ADMINISTRATIVO

Ciclo: IV Grupo: A

DOCENTE TUTOR:
Abog. FELICES PRADO, Milton

INTEGRANTES:
CANCHARI DELACRUZ, Rusmery
HUAMAN CALDERON, Rose Bett
PRETELL ARONE, Angie Sharon
QUISPE SULCA, Gloria Trinidad
SIERRALTA HUAMAN, Thaily Paola

AYACUCHO- PERU 2016

DERECHO ADMINISTRATIVO

DEDICATORIA:
Dedicamos este trabajo

a nuestros

padres por ser los pilares de nuestras


vidas,

por

brindarnos

su

apoyo

incondicional y por impulsarnos a


seguir adelante.

DERECHO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCION
Toda disciplina jurdica, para existir, como disciplina autnoma requiere
de principios, funciones y fuentes que la sustenten, el trabajo presentado en
esta ocasin detalla el artculo I, articulo II, articulo IV, artculo V; del Ttulo
Preliminar de la Ley N 27444 Ley de Procedimiento Administrativo General
(vigente desde el 11 de octubre del 2001). Establece qu entidades se
consideran de la Administracin Pblica: El Poder Ejecutivo incluyendo los
Ministerios y Organismos Pblicos Descentralizados, el Poder Legislativo, el
Poder Judicial, los Gobiernos Regionales y Locales, los organismos a los que
la Constitucin confiere autonoma, los proyectos y programas del Estado
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas, y las
personas jurdicas que bajo el rgimen privado prestan servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa por concesin, delegacin o autorizacin del
Estado. La administracin pblica es el conjunto de organismos, rganos
y personas rganos estatales o no estatales que realizan funcin
administrativa, se rigen ante los principio que la ley lo sustenta, y que se cien
de las fuentes para determinar diversas situaciones, este trabajo de
investigacin adems integra las distintas perspectivas, y puntos de vista que
distintos autores tienen acerca del tema, donde se encuentra el captulo I que
se refiere acerca de las funciones Administrativas del estado, El captulo II
que contiene los principios del derecho administrativo, las definiciones de dos
autores que integran 16 principios, donde cada autor sustenta de manera ms
concreta cada principio, adems el captulo III que contiene, Las fuentes del
derecho administrativo, bajo los parmetros de dos autores que tambin lo
definen de acuerdo a diferente perspectivas, lo cual detallaremos pginas
ms adelante; la complementacin a esta investigacin esta determinad
adems con la Ley del presente; dada a travs de captulos para un mejor
entendimiento y comprensin. En la parte final se encuentra la conclusin que
fue determinada por los miembros del grupo que realizamos este trabajo de
investigacin, a travs de la informacin que fuimos recopilando de las
distintas fuentes que plasmaremos en la bibliografa.

DERECHO ADMINISTRATIVO

INDICE
INTRODUCCION .........................................................................................................................................3
CAPITULO I .................................................................................................................................................5
I.

FUNCION ADMINISTRATIVA ..........................................................................................................5


I.I DEFINICIONES DE DIFERENTES AUTORES: ............................................................................5

FUNCIONES DEL ESTADO .....................................................................................................5

RGIMEN JURDICO DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA .....................................................5


LAS FUNCIONES DEL ESTADO (GABINO FRAGA) .................................................................8
LA FUNCION ADMINISTRATIVA (Christian Guzmn Napur) ..............................................15
I.II

CLASIFICACION DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL ESTADO: ...........18

I.III

CARACTERSTICAS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA ............................................18

I.IV CRITERIOS DIFERENCIADORES DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA EN


RELACIN A OTRAS FUNCIONES DEL ESTADO .....................................................................20
CAPITULO II ..............................................................................................................................................25
II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ........................................................25
A)

QUE ES PRINCIPIO? ........................................................................................................25

B)

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ...........................................25

C)

DEFINICIONES .....................................................................................................................25

II.II LOS PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIN ADMINISTRATIVA ...............................30


II.II.I GENERALIDADES ..................................................................................................................30
LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL .......................................................................................................31
CAPITULO III .............................................................................................................................................52
III. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ........................................................................52
II.I QUE ES FUENTE? ...................................................................................................................52
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO..............................................................................55
LAS FUENTES FORMALES: .........................................................................................................56
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO..............................................................................58
A)

FUENTES SUPRANACIONALES ......................................................................................58

B)

URISDICCIN SUPRANACIONAL, INTERNACIONAL O EXTRANJERA ................59

C)

SIN OTRA JURISDICCIN PARA LOS INDIVIDUOS QUE LA INTERNA ................60

IV CONCLUSIONES .................................................................................................................................66
V. BIBLIOGRAFA ....................................................................................................................................68

DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPITULO I
I. FUNCION ADMINISTRATIVA
Etimologa: Proviene del latn "Fungere", que significa hacer, cumplir,
ejercitar, que a su vez deriva de Finire.
Etimolgicamente el vocablo "administrar" se deriva del latn "ministrare" que
significa "servir a".
Segn la nocin comn Funcin Administrativa es la actividad concreta,
dirigida a travs de una accin positiva, a la realizacin de los fines concretos
de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad. Funcin esencial en
cuanto para la conservacin y el progreso de la sociedad.

I.I DEFINICIONES DE DIFERENTES AUTORES:


FUNCIONES DEL ESTADO
RGIMEN JURDICO DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA1
La administracin pblica desarrolla sus actividades por medio de los
funcionarios pblicos, empleados de confianza y servidores pblicos.
Los funcionarios pblicos son aquellos que desarrollan funciones
predominantemente polticas, reconocidas por norma expresa, que
representan al Estado o a un sector de la poblacin, desarrollan
polticas del Estado y/o dirigen organismos o entidades pblicas.
Pueden ser: de eleccin popular directa y universal, de nombramiento o
remocin regulados y de libre nombramiento y remocin. Los
empleados de confianza son aquellos que desempean cargos de
confianza tcnicos o polticos distintos a los del funcionario pblico. Se
encuentran en el entorno de quien los designa o remueve. Los
servidores pblicos desarrollan distintas funciones en la administracin
pblica, pudiendo ser:

DERECHO ADMINISTRATIVO_EXCELENCIA ACADEMICA pg. (24-26)

DERECHO ADMINISTRATIVO

Directivos superiores, si desarrollan funciones administrativas


relativas a la direccin de un rgano, programa o proyecto, la
supervisin de empleados pblicos, la elaboracin de polticas
de actuacin administrativa y la colaboracin en la formulacin
de polticas de gobierno.

Ejecutivos, si desarrollan funciones administrativas,


entendindose por ellas el ejercicio de autoridad, de atribuciones
resolutivas, asesora legal, supervisin, fiscalizacin, entre otras
que requieran la garanta de actuacin administrativa objetiva,
imparcial e independiente.

Especialistas, quienes desempean labores de ejecucin de


servicios pblicos, sin ejercer funcin administrativa.

De apoyo, quienes desempean labores auxiliares de apoyo y/o


complemento.

La responsabilidad de la funcin pblica implica el cumplimiento de


las obligaciones del cargo y el resarcimiento de los daos que
pudieran causarse. Puede ser de dos clases:
a. Poltica: Este tipo de responsabilidad se relaciona con la
trasgresin de deberes polticos propios de un cargo. Slo recae en
el caso de empleados pblicos de carcter poltico como podra ser
el Presidente de la Repblica o los Ministros.
b. Jurdica: Este tipo de responsabilidad admite tres modalidades:
Administrativa: Es consecuencia de la infraccin respecto de algn
precepto que gua la gestin del funcionario o servidor pblico. Se
presenta por ejemplo en casos de negligencia en la tramitacin de
procedimientos administrativos. La responsabilidad administrativa
tendr como consecuencia una sancin aplicada por la propia
administracin luego de un procedimiento administrativo de carcter
disciplinario. La sancin puede ser amonestacin, suspensin, cese
temporal o destitucin.

Civil: Es aquella responsabilidad referida a la afectacin a los


bienes o derechos del Estado o de terceros como consecuencia
de la accin u omisin del empleado pblico. Tiene como

DERECHO ADMINISTRATIVO
consecuencia la obligacin de indemnizar por los daos
causados.

Penal: Es la que se genera como consecuencia de la comisin


de delitos. En estos casos corresponde al Poder Judicial la
aplicacin de la sancin pertinente.

Una misma accin del funcionario o servidor pblico puede


generar los tres tipos de responsabilidad jurdica, tal como
sucedera en caso de apropiacin de los recursos del Estado. En
este supuesto, la apropiacin constituir un delito, generando
responsabilidad penal; adems acarrear responsabilidad civil
por el dao econmico causado al Estado y, por ltimo,
responsabilidad

administrativa

por

la

violacin

de

los

procedimientos administrativos que debieron seguirse en el


manejo de los fondos pblicos. Si las acciones de la
administracin pblica generan perjuicios a los bienes o
derechos de los administrados, la entidad est obligada a
indemnizarlos, salvo que el dao se derive de fuerza mayor.
Para generar una indemnizacin el dao debe ser efectivo,
valuable econmicamente e individualizado con relacin a un
administrado o grupo de ellos. El monto de la indemnizacin
incluir los intereses legales y se calcular con referencia al da
en que el dao se produjo.
En caso que la entidad indemnice a los administrados, podr solicitar judicialmente
el reembolso de lo pagado, actuando contra las autoridades y dems personal a su
servicio por la responsabilidad en que hubieran incurrido. Para ello se tendr en
cuenta la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del
personal involucrado y su relacin con la produccin del perjuicio.2

DERECHO ADMINISTRATIVO_ EXCELENCIA ACADEMICA

DERECHO ADMINISTRATIVO
LAS FUNCIONES DEL ESTADO (GABINO FRAGA)3
Las funciones del Estado y su relacin con las atribuciones del mismo.
ntimamente relacionado con el concepto de atribuciones del Estado,
encontramos el de las funciones del mismo. En la prctica se usan
indistintamente esos trminos; pero ellos hacen referencia a nociones
diferentes, por lo que es preciso darles su significacin exacta. El
concepto de atribuciones comprende el contenido de la actividad del
Estado; es lo que el Estado puede o debe hacer. El concepto de
funcin se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones
constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no
se diversifican entre s por el hecho de que cada una de ellas tenga
contenido diferente, pues todas pueden servir para realizar una misma
atribucin. Ser fcil apreciar la relacin que guardan las atribuciones
con las funciones legislativa, administrativa y judicial, estudiando el
papel que juega cada una de las ltimas en la realizacin de las
primeras.
1. Respecto a las atribuciones que se refieren a la reglamentacin
de las actividades de los particulares, la funcin legislativa
constituye el medio de realizar esa regulacin, puesto que ella se
hace por normas generales de derecho.
La funcin administrativa interviene muy poco en esta categora. Sin
embargo, pueden sealarse varios casos en que es notable esa
intervencin:

a) En primer trmino y tratndose de relaciones familiares, es por


medio de funciones administrativas que se presta el servicio del
registro civil que da validez, publicidad y certidumbre a esas relaciones.
b) De igual .manera, los registros de propiedad y de comercio, cuyas
actuaciones

son

tambin

administrativas,

constituyen

medios

adecuados para dar estabilidad a las relaciones privadas.


e) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y
voluntario en los dems, constituye otra de las formas en que la funcin
3

GABINO FRAGA; DERECHO ADMINISTRATIVO; TITULO SEGUNDO; LA FORMA DE LA ACTIVIDAD DEL ESTADO;
CAPTULO I; LAS FUNCIONES DEL ESTADO; pg.(26-35)

DERECHO ADMINISTRATIVO
administrativa interviene con motivo de las atribuciones de que venimos
hablando.
La intervencin de la funcin administrativa va creciendo a medida que
la legislacin civil se va transformando de supletoria en imperativa. Por
lo que hace a la funcin jurisdiccional, constituye tambin otro de los
medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribuciones de
reglamentacin de la actividad privada.
En efecto, en las relaciones entre particulares surgen numerosos
conflictos a cuya resolucin el Estado debe proveer para hacer respetar
la reglamentacin que ha hecho de esas relaciones. El medio para
conseguir ese resultado es la funcin jurisdiccional.
En cuanto al fomento, limitacin y vigilancia de la actividad de los
particulares, que constituyen una segunda categora de atribuciones, la
funcin legislativa es el medio de crear la competencia de los agentes
pblicos para realizar esos actos de fomento, limitacin y vigilancia
determinando, por medio de normas generales, en qu deben consistir
estos actos y cul es la situacin jurdica de los particulares a quienes
afectan.
La funcin administrativa tiene aqu un amplio campo de accin.
El fomento, la limitacin y la vigilancia son actos que necesariamente
deben tener un alcance concreto, individual.
El otorgamiento de una subvencin, el cobro de un impuesto, la
realizacin de un acto de beneficencia constituyen actos que
determinan situaciones jurdicas individuales.
El control de los actos particulares, por medio de la vigilancia que sobre
ellos se tenga, es un acto material que forma parte de la funcin
administrativa.
Lo mismo ocurre con el otorgamiento de licencias y permisos para
desarrollar una "actividad especial, pues esos actos condicionan la
aplicacin de regmenes generales, creados de antemano, a un caso
individual.
Por ltimo, todos estos actos pueden dar lugar a conflictos y para ese
caso la funcin jurisdiccional, resolviendo esos conflictos constituye

DERECHO ADMINISTRATIVO
otro de los medios de que el Estado se vale para realizar esta segunda
categora de atribuciones.
La tercera categora de atribuciones en la clasificacin adoptada es la
relativa a la sustitucin total o parcial del Estado a la actividad de los
particulares o la combinacin con esta ltima.
Aqu tambin es la funcin legislativa un medio para desarrollar esas
atribuciones; ella se encarga de organizar las empresas que el Estado
ha de asumir, la competencia de los agentes pblicos en esas
empresas, y la situacin de los particulares que se han de relacionar
con ellas.
La funcin administrativa es otro de los medios de que el Estado se
vale para realizar las mismas atribuciones, pues el funcionamiento de
las empresas se verifica por actos materiales y jurdicos de alcance
individual.
Por ltimo, como tambin pueden surgir conflictos con motivo del
ejercicio de estas actividades, la funcin jurisdiccional est llamada
igualmente a intervenir.
2. El estudio de la teora de las funciones del Estado requiere
como antecedente indispensable el conocimiento, aunque sea en
forma sumaria, de la teora de la divisin de Poderes que es de
donde aqulla deriva.
La divisin de Poderes, expuesta como una teora poltica necesaria
para combatir el absolutismo y establecer un gobierno de garantas, se
ha convertido en el principio bsico de la organizacin de los Estados
constitucionales modernos.
Desde dos puntos de vista puede examinarse esa teora:
a) respecto a las modalidades que impone en el ordenamiento de los
rganos del Estado.
b) respecto de la distribucin de las funciones del Estado entre esos
rganos. Desde el primer punto de vista, la separacin de Poderes
implica la separacin de los rganos del Estado en tres grupos diversos
e independientes unos de otros. Cada uno de ellos constituido en forma
que los diversos elementos que lo integran guarden entre s la unidad
que les da el carcter de Poderes.

10

DERECHO ADMINISTRATIVO
Cumpliendo con esas exigencias, las Constituciones modernas han
para el ejercicio de la soberana el Poder Legislativo, el Judicial y el
Ejecutivo, cada uno de ellos con su unidad interna adecuada a la
funcin que ha de desempear, diversos entre s, y slo han
discrepado de la teora, por la tendencia a crear entre dichos Poderes
las relaciones necesarias para que realicen una labor de colaboracin y
de control recproco. Desde el segundo punto de vista, la separacin de
Poderes impone la distribucin de funciones diferentes entre cada uno
de los Poderes; de tal manera, que el Poder Legislativo tenga atribuido
exclusivamente la funcin legislativa; el Poder Judicial, la funcin
judicial, y el Poder Ejecutivo, la administrativa. La legislacin positiva
no ha sostenido el rigor de esta exigencia, y han sido necesidades de
la vida prctica las que han impuesto la atribucin a un mismo Poder
de funciones de naturaleza diferente.
3. Esta ltima afirmacin significa la necesidad de clasificar las
funciones del Estado en dos categoras:
a) Desde el punto de vista del rgano que la realiza, es decir,
adoptando un criterio formal, subjetivo u orgnico, que prescinde de la
naturaleza intrnseca de la actividad, las funciones son formalmente
legislativas, administrativas o judiciales, segn que estn atribuidas al
Poder Legislativo, al Ejecutivo o al Judicial, y
b) Desde el punto de vista de la naturaleza intrnseca de la funcin, es
decir, partiendo de un criterio objetivo, material, que prescinde del
rgano al cual estn atribuidas, las funciones son materialmente
legislativas, administrativas o judiciales segn tengan los caracteres
que la teora jurdica ha llegado a atribuir a cada uno de esos grupos.
Normalmente coinciden el carcter formal y el carcter material de las
funciones, y as vemos cmo las funciones que materialmente tienen
naturaleza

legislativa,

administrativa

judicial,

corresponden

respectivamente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.


Pero

excepcionalmente

puede

no

existir

esa

coincidencia

encontrarse, como lo demostrarn los ejemplos que ms adelante se


estudiarn, funciones que materialmente son administrativas o
judiciales atribuidas al Poder Legislativo, de la misma manera que los

11

DERECHO ADMINISTRATIVO
otros dos Poderes tienen, entre sus funciones, algunas que por
naturaleza

no

debieran

corresponderles

si

se

mantuviera

la

coincidencia del criterio subjetivo con el objetivo. Esta circunstancia es


precisamente la que impone la adopcin de dos puntos de vista
diferentes para apreciar las funciones del Estado, pues, como vamos a
ver ms adelante, la eficacia de stas se regula a la vez por criterio
formal, o sea por el carcter del rgano que las realiza, y por el
material, o sea por el contenido mismo de la funcin.
Adems, siendo la regla general que coincida el carcter formal con el
carcter material, para que un Poder realice funciones cuya naturaleza
sea diferente en sustancia de las que normalmente le son atribuidas,
debe existir una excepcin expresa en el texto constitucional, y esta
base de interpretacin es, por s sola, bastante para justificar la
necesidad de hacer el estudio de las funciones desde los dos puntos
de vista a que nos hemos estado refiriendo.
4. Las funciones del Estado, consideradas con independencia del
rgano que las realiza, se exteriorizan por medio de actos de
distinta naturaleza: unos que producen consecuencias jurdicas y
otros que slo producen consecuencias de hecho.
En efecto, el Estado al expedir leyes, dictar sentencias, dar rdenes
administrativas, afecta el orden jurdico existente. Cuando construye
carreteras, moviliza la fuerza pblica, planifica, transporta mercancas y
correspondencia, imparte enseanza o servicios de asistencia, est
realizando simples actos materiales.
5. El acto jurdico se ha definido como un acto de voluntad cuyo
objeto es producir un efecto de derecho, es decir, crear o
modificar el orden jurdico.
El acto jurdico se distingue del hecho jurdico y del acto material.
El hecho jurdico est constituido, bien por un acontecimiento natural al
que la ley vincula ciertos efectos de derecho, como el nacimiento, la
muerte, etc., o bien por un hecho en el que la voluntad humana
interviene y en el que el orden jurdico entra en movimiento, pero con la
diferencia respecto del acto jurdico de que ese efecto de derecho no
constituye el objeto de la voluntad.

12

DERECHO ADMINISTRATIVO
As, por ejemplo, en el delito hay un hecho voluntario, pero la voluntad
no persigue la creacin de una situacin jurdica, a pesar de lo cual
sta se origina al convertir a su autor en delincuente sujeto a la ley
penal. Los hechos jurdicos constituyen solamente la condicin para
que se apliquen normas jurdicas generales preexistentes. El acto
material, por su parte, est constituido por hechos naturales o
voluntarios que no trascienden al orden jurdico. En ellos no slo falta
como en los hechos jurdicos, la intencin de engendrar, modificar o
extinguir una situacin de derecho, sino que tampoco existe una norma
jurdica general cuya aplicacin se condicione por ellos.
As, el profesor de una escuela al dar su leccin, el mdico de la
asistencia pblica que cura un enfermo, no estn ejecutando ni un acto
ni un hecho jurdico: estn realizando una manifestacin de inteligencia
o una habilidad manual que no trasciende al orden jurdico; estn, por
eso mismo, realizando un acto material.
6. Se ha hecho en la doctrina una doble clasificacin de los actos
jurdicos: la que se basa sobre el efecto jurdico del acto y la que
.se funda en las modalidades que reviste la manifestacin de la
voluntad.
Estudiando en primer trmino la clasificacin de los actos jurdicos en
razn del efecto que producen, es necesario antes que todo precisar en
qu consiste el orden jurdico que se afecta por virtud de dichos actos.
El orden jurdico est constituido por el conjunto de situaciones tambin
de carcter jurdico, que existen en un momento dado en un medio
social determinado.
Las situaciones jurdicas, a su vez, estn constituidas por un conjunto
de derechos y obligaciones. Pueden estar constituidas por facultades y
deberes que se aplican indistintamente a todos los individuos que se
encuentran en igualdad de condiciones, o bien por derechos y
obligaciones, que slo se aplican a un individuo determinado. As por
ejemplo,

la

situacin

jurdica

de

propietario

es

la

misma,

independientemente de quien sea el dueo de una cosa. Los derechos


y obligaciones que tiene un propietario no varan de persona a persona.
La situacin jurdica del empleado pblico no se altera variando la

13

DERECHO ADMINISTRATIVO
persona encargada del empleo. Por el contrario, la situacin jurdica en
que se encuentra el sentenciado por violacin a una ley penal, es
diversa para cada individuo. Las obligaciones y derechos que nacen de
un contrato, se concretan en cada caso, en cuanto a extensin y
contenido, a determinadas personas.
La teora de la divisin de Poderes.
El punto de vista formal y el punto de vista material en la clasificacin
de las funciones.-La teora de las funciones en relacin con la teora del
acto jurdico.
El acto jurdico, el hecho jurdico y el acto materia.
Clasificacin de los actos jurdicos por razn del efecto jurdico que
producen. Clasificacin de los actos jurdicos por razn del elemento
voluntad.

14

DERECHO ADMINISTRATIVO
LA FUNCION ADMINISTRATIVA (Christian Guzmn Napur)4
La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distincin entre
funcin administrativa y Administracin Pblica. Y es que, existen
entidades que desarrollan funciones administrativas, que no forman
propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades del Estado
que no ejercen funcin administrativa, sino de otra ndole. Adems del
concepto negativo (administracin es lo que implica ni legislacin ni
jurisdiccin), hay dos criterios distintos de tipo positivo que han sido
propuestos para diferenciar las funciones estatales: el criterio orgnico
y el criterio material o sustancial.
En este orden de ideas es necesario sealar que la Ley de
Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley) seala que
la misma es de aplicacin para todas las entidades de la administracin
pblica. Sin embargo, no establece que debe entenderse propiamente
por Administracin Pblica, sino que la define a travs de las entidades
que la conforman, empleando un criterio ms bien orgnico.
Desde el punto de vista orgnico (a veces llamado formal), podemos
hacer la distincin segn el acto sea realizado por un rgano
jurisdiccional (que es independiente), administrativo (dependiente) o
legislativo

(de

ndole

constitucional),

determinar

si

nos

encontraramos ante una funcin de tal o cual tipo; pero este criterio es
insuficiente y, tomado a la letra, resulta ser errneo, por cuanto en los
rganos legislativos y jurisdiccionales tambin se realizan funciones
administrativas.
Desde el punto de vista material, es decir, atenindonos a la
descripcin externa de los actos mismos, seran actos legislativos los
que establecen reglas de conducta humana en forma general e
imperativa (es decir, son actos legislativos los que crean normas o
reglas de derecho), son actos jurisdiccionales los que deciden con
fuerza de verdad legal una cuestin controvertida entre dos partes,
4

Christian Guzmn Napur; Tratado de la Administracin Pblica y del Procedimiento Administrativo; Ediciones
Caballero Bustamante S.A.C Ao 2011

15

DERECHO ADMINISTRATIVO
determinando el derecho aplicable: y son actos propios de la funcin
administrativa aquellos que constituyen manifestaciones concretas (por
oposicin a las manifestaciones abstractas, como lo son la legislacin y
la jurisdiccin) de voluntad estatal. Pero atenerse a este criterio
implicara afirmar que los tres poderes realizan las tres funciones y que
no existe en suma divisin de poderes ni sistema de frenos y
contrapeso alguno, propio del esquema de separacin de poderes.
Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar
medidas para manejar el Estado y lograr los fines por l perseguidos. A
primera vista, puede considerarse entonces que la funcin pblica es
propiamente funcin ejecutiva, pues resulta ser la materializacin y
puesta en prctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el
Parlamento. Ello, sin embargo no es enteramente cierto puesto que
existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo o
ms propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor
medida, funcin administrativa. Por otro lado, dentro del Poder
Ejecutivo existen entes que despean funcin gubernativa o poltica,
que consiste en la direccin de la poltica general de gobierno y la
subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitucin , lo
cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean
susceptibles de control, como veremos ms adelante.
Caractersticas diferenciales de la funcin administrativa.
La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales,
que sin embargo permiten notar que la misma en realidad transita por
los ms diversos organismos estatales, e incluso a travs de entes
privados o no estatales. En primer lugar, debe considerarse que la
funcin administrativa siempre es ejercida por el Estado, o por los
particulares a travs de la delegacin, autorizacin o concesin de la
autoridad estatal, como veremos ms adelante. Si bien es cierto, la
funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin legislativa son
ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no
estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni
siquiera a otros entes estatales.

16

DERECHO ADMINISTRATIVO
Asimismo, debe entenderse que la funcin administrativa opera en el
mbito de las labores cotidianas de inters general. Es decir, implica el
manejo de dichas labores en mrito a las facultades concedidas al ente
que las realiza. Las decisiones de la Administracin Pblica se
relacionan directamente con funciones de inters general que se deben
realizar de manera permanente, es decir, con un carcter concreto,
inmediato y continuo.
Por otro lado, la funcin administrativa tiene relacin directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que
desempea la Administracin Pblica los afectan directamente. Ello no
significa que toda decisin de la administracin tenga por destinatario a
particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser
funcionarios pblicos, a travs de los llamados actos de administracin
interna. La funcin legislativa se enfoca indirectamente en los
particulares, la funcin gubernativa no se enfoca sino en el Estado en
su conjunto y la funcin jurisdiccional, si bien se enfoca en los
particulares, pretende resolver conflictos y no es susceptible de revisin
por parte de otro poder del Estado.
Finalmente, la funcin administrativa se encuentra sometida al control
de por lo menos dos Organismos del Estado que desempean
funciones matrices llamadas poderes -, el Parlamento y el Poder
Judicial. El Parlamento controla la Administracin Pblica a travs de
diversos mecanismos de control poltico existentes y establece un
frreo control previo a travs del principio de legalidad. El Poder
Judicial controla las decisiones administrativas a travs de la
posibilidad de revisin judicial de las actuaciones administrativas va
el proceso contencioso administrativo y de la existencia de los
diversos procesos constitucionales, destacando la accin popular,
destinada al control de los actos normativos de la Administracin
Pblica, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias,
que por definicin poseen rango secundario.

17

DERECHO ADMINISTRATIVO

I.II

CLASIFICACION DE LAS FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL


ESTADO:
1.2.1 FUNCION LEGISLATIVA
Funcin del Estado que se ocupa de dictar, alterar o suspender las
leyes

(normas

jurdicas

de

alcance

general,

abstractas,

de

cumplimiento obligatorio y dirigidas a un nmero indeterminado o


determinable de personas) siempre que sean conformes a la
Constitucin Nacional. Es la funcin principal del Poder Legislativo.
1.2.2 FUNCION JUDICIAL O JURISDICCIONAL
Funcin del Estado que se ocupa de interpretar y aplicar la ley en
casos concretos, para resolver controversias jurdicas entre partes con
intereses contrapuestos (imponiendo una decisin con fuerza de
verdad legal). Es la funcin principal del Poder Judicial.
1.2.3 FUNCION ADMINISTRATIVA O GUBERNAMENTAL
Funcin del Estado continua, rpida e inmediata que se ocupa de que
se cumpla la ley y de satisfacer los intereses comunitarios
impostergables. Es la funcin principal del Poder Ejecutivo (a cargo del
presidente

de

la Nacin)

dentro

de

la

cual

est

la

funcin

administrativa.

I.III

CARACTERSTICAS DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA


La funcin administrativa posee ciertas caractersticas diferenciales, que sin
embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los ms
diversos organismos estatales, e incluso a travs de entes privados o no
estatales.
En primer lugar, debe considerarse que la funcin administrativa siempre es
ejercida por el Estado, o por los particulares a travs de la delegacin,
autorizacin o concesin de la autoridad estatal, como veremos ms adelante.
Si bien es cierto, la funcin gubernativa, la funcin jurisdiccional y la funcin
legislativa son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes
no estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni
siquiera a otros entes estatales.

18

DERECHO ADMINISTRATIVO
1.3.1 ES UNA FUNCIN CONTINUA Y PERMANENTE: As, por ejemplo, el
Presidente de la Repblica (mxima figura administrativa) no tiene vacaciones, y si
se va de viaje queda el ministro delegatorio, lo que se explica porque siempre debe
haber una mxima figura administrativa.
1.3.2 REALIZA LOS FINES DEL ESTADO: Que va desde la realizacin de sus
libertades, los derechos y deberes del ciudadano, hasta la prestacin de los servicios
pblicos que es lo mismo que satisfacer las necesidades publicas insatisfechas y por
supuesto los de llevar acabo o realizar las aspiraciones de calidad de vida y de
prosperidad general.
1.3.3 ES UNA FUNCION PARA ADAPTAR: Diferencias de las otras funciones del
estado la funcin administrativa se caracteriza porque cumple esencialmente una
funcin adaptativa de los deberes de satisfaccin de necesidades colectivas y de
proteccin de los derechos a cargo del estado frente a las transformaciones sociales.
Aplica por consiguiente la funcin administrativa la teora de la adaptacin medio.
1.3.4 CUMPLE UNA FUNCION TUTELAR: Ya que tiene a su cargo la tutela de los
derechos y deberes de la personas, esta tutela la lleva a cabo para la consecucin
de los intereses generales
1.3.5 ES UNA FUNCION AUTONOMA: Significa que cuando se adopta una
decisin administrativa se adopta en derecho, debe producir un resultado material.
1.3.6 ES FUNCIN INMEDIATA: Porque las decisiones que tomen las autoridades
deben ser cumplidas una vez se han impuesto y el dilogo entre el administrado y la
administracin es inmediato.
1.3.7 ES UNA FUNCION DEL ESTADO: Porque siempre es ejercida por el Estado,
o por los particulares a travs la delegacin, autorizacin o concesin de
la autoridad estatal.

19

DERECHO ADMINISTRATIVO

I.IV

CRITERIOS DIFERENCIADORES DE LA FUNCIN


ADMINISTRATIVA EN RELACIN A OTRAS FUNCIONES DEL
ESTADO
1.4.1 CRITERIO ORGANICO, FORMAL O SUBJETIVO
Toma en cuenta el rgano que realiza la funcin. De esta forma solo
habra actividad administrativa.
En el Poder Ejecutivo; actividad administrativa
Poder Legislativo, actividad legislativa.
Estas sostienen que la funcin administrativa es aquella actividad que
predominantemente realiza el rgano ejecutivo y los rganos que
actan en su esfera.
Este criterio es criticado por Gordillo y dice "Se sostuvo primero que la
funcin administrativa es la que realiza el Poder Ejecutivo. Desde el
punto de vista orgnico (a veces llamado .formal.), segn el acto sea
realizado por un rgano jurisdiccional (independiente), administrativo
(dependiente)

legislativo

(de

ndole

constitucional),

nos

encontraramos ante una funcin de tal o cual tipo; criterio insuficiente


por cuanto segn se ha visto los otros rganos estatales (legislativo y
jurisdiccionales) tambin realizan funciones administrativas"
1.4.2 CRITERIO MATERIAL U OBJETIVO:
El que busca la naturaleza y la esencia intrnseca de la funcin,
descartando totalmente el rgano a cual esta atribuida o la desarrolla.
Considera el contenido del acto sin reparar en el rgano que lo cumple
Los partidarios de estas teoras consideran que la relacionada funcin
administrativa tiene un carcter concreto, inmediato, continu, prctico
y normalmente espontaneo, desarrollado lgicamente por rganos
estatales persiguiendo un inters colectivo y enmarcado dentro de
normas jurdicas de derecho pblico. En esta lnea de pensamiento se
encuentra Gabino Fraga

20

DERECHO ADMINISTRATIVO
Al sealar que la funcin administrativa es la que el estado realiza bajo
un orden jurdico y que consiste en la ejecucin de actos materiales o
de actos de determinadas situaciones jurdicas para casos individuales.
Dentro de este pensamiento puede verse al acto administrativo que es
individual y para una obra concreta.
1.4.3 CONTRAPOCICION DEL CRITERIO ORGANICO CON EL MATERIAL
Desde el punto de vista orgnico (a veces llamado .formal.), segn el
acto sea realizado por un rgano jurisdiccional (independiente),
administrativo (dependiente) o legislativo (de ndole constitucional), nos
encontraramos ante una funcin de tal o cual tipo; Desde el punto de
vista material, es decir, atenindonos a la descripcin externa de los
actos mismos, seran actos legislativos los que establecen reglas
de conducta humana en forma general e imperativa (o sea, son actos
legislativos los que crean normas o reglas de derecho), son actos
jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una
cuestin controvertida entre dos partes, determinando el derecho
aplicable: y son actos de la funcin administrativa los que constituyen
manifestaciones concretas (por oposicin a abstractas, como lo son la
legislacin y la jurisdiccin) de voluntad estatal.
Pero atenerse a este criterio es como decir que los tres poderes
realizan las tres funciones y que no existe en suma divisin de poderes
ni sistema de frenos y contrapesos alguno. Este criterio tambin es
insuficiente, pues ya hemos visto que la funcin administrativa no
siempre se limita a manifestaciones concretas de voluntad. Pero
adems es errneo y de una peligrosidad poltica extrema para la
vigencia de un Estado de derecho.

21

DERECHO ADMINISTRATIVO
1.4.4 INSUFICIENCIA DE LOS CRITERIOS SUBJETIVOS Y OBJETIVOS
Ninguno de estos criterios es de por s suficiente para distinguir las
funciones del Estado, pues hay actos materialmente legislativos que
son

orgnicamente

administrativos;

actos

materialmente

administrativos que son orgnicamente legislativos actos materialmente


administrativos que son orgnicamente judiciales. Hay adems actos
materialmente jurisdiccionales que son orgnicamente administrativos.
As entonces, en sentido material, el rgano administrativo realiza no
slo

funciones

jurisdiccionales;

administrativas
el

rgano

sino

tambin

jurisdiccional

no

legislativas
slo

funciones

jurisdiccionales sino tambin administrativas; el rgano legislativo no


slo

funciones

legislativas

sino

tambin

administrativas.

Este

entrelazamiento de funciones en sentido material que realizan los


rganos estatales demuestra que no puede hallarse un criterio orgnico
o material positivo y puro para conceptuar cada una de las funciones:
es necesario buscar un criterio mixto, que combinando elementos de
uno y otro tipo pueda ofrecer una nocin til, aunque resulte menos
elegante que las dems.
Por ello, al margen de las crticas metodolgicas que puedan indicarse
a un criterio que pretenda identificar la .sustancia o esencia. De la
actividad administrativa, para de all deducir su concepto y su rgimen
jurdico, debe de todos modos sealarse que no existen elementos
definitorios propios y exclusivos de la funcin administrativa, en el
sentido que se pretende. A menos que se opte por decir que el
reglamento es funcin legislativa, y el acto administrativo en todos los
casos funcin jurisdiccional, resulta obvio que la funcin administrativa,
en el sentido de actividad del Estado regida por el derecho
administrativo, se manifiesta no solamente a travs de actividad
concreta y prctica (conducta material), sino tambin a travs de
actividad normativa, general (el reglamento) o particular (el acto
administrativo).De nada sirve, pues, decir que se adopta un criterio
objetivo o material de funcin administrativa, si no se puede identificar
o caracterizar cul es el supuesto objeto o contenido de la funcin

22

DERECHO ADMINISTRATIVO
administrativa que sta y slo sta tiene, y del cual carecen las otras
funciones.
La afirmacin de haber elegido un criterio material u objetivo es en
tales casos vaca o carente de contenido, por cuanto no identifica ni
describe adecuadamente el pretendido objeto. Va de suyo que en
nuestro modo de ver el problema, dicha identificacin o descripcin
material nica no es factible ni de acuerdo al rgimen jurdico existente
y no es en consecuencia til como nocin jurdica.
1.4.5

CRITERIO FORMAL:
Toma en cuenta el procedimiento a travs del cual se formulan los
actos correspondientes a cada funcin, de modo que la funcin
legislativa es aquella que se manifiesta a travs del procedimiento para
la formulacin de las leyes, la funcin administrativa es aquella que se
manifiesta a travs de procedimientos para la emisin de actos
administrativos y la funcin jurisdiccional es aquella que se manifiesta a
travs de procesos previstos para la produccin de actos procesales
(especialmente la sentencia).

1.4.6 CRITERIO DE LA TEORIA RECIDUAL


Este pensamiento tiene un carcter histrico en el sentido, que luego
de superado el llamado Estado de Polica y evolucionar paulatinamente
el Estado de derecho, se present un fraccionamiento de funciones de
Estado, siendo despojado el monarca de la funcin judicial y legislativa,
que dando en forma residual, una serie de actividades heterogneas y
casi indeterminadas lo cual se convirti en la labor administrativa. De
este modo esta teora tenga un carcter negativo en el sentido de que
todo aquello que no sea funcin legislativa o judicial constituir una
funcin administrativa. Un seguidor de este pensamiento un autor
seala que: la Funcin Administrativa debe excluir a la legislacin y a
la Jurisdiccional5. Que toda la actividad administrativa ha excluido a la
funcin legislativa y judicial.

Mayer Otto; Derecho Administrativo

23

DERECHO ADMINISTRATIVO
Es decir que Mayer sostiene que la administracin ser toda aquella
actividad que restaba luego de excluir a la legislativa y jurisdiccional.
Siempre en esta lnea del pensamiento un sector de la doctrina
sostiene

que

la administracin son

actos

de

ejecucin

de

la

constitucin y de la ley que estn fuera del campo de la jurisdiccin.


1.4.7 CRITERIO MIXTO
Otro grupo de doctrinas que han procurado un criterio mixto que en el
fondo

aparece

basado

en

la

antigua

teora

residual

de

la

Administracin.
Se sostiene que como la funcin administrativa no se realiza por ningn
rgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido
propio que la tipifique ella debe definirse como toda la actividad que
desarrollan los rganos administrativos y la actividad que realizan los
rganos legislativo y jurisdiccional excluidos respectivamente los actos
materialmente legislativo y jurisdiccionales.
Gordillo afirma que como hay "Entrelazamiento de funciones en sentido
material que realizan los rganos estatales demuestra que no puede
hallarse un criterio orgnico o material positivo y puro para conceptuar
cada una de las funciones: es necesario buscar un criterio mixto que
combinando elementos de uno y otro tipo pueda ofrecer una nocin til,
aunque resulte menos elegante que las dems"6.

Agustn Gordillo, Tratado del derecho administrativo, Tomo I

24

DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPITULO II
II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
A) QUE ES PRINCIPIO?
Son reglas o normas que orientan la accin de un ser humano cabiendo
las facultades espirituales, racionales y sexuales. Se trata de normas de
carcter general, mximamente universales, como, por ejemplo: amar al
prjimo, no mentir, respetar la vida de las dems personas, etc. Los
principios morales tambin se llaman mximas o preceptos.
Los principios ticos son declaraciones propias del ser humano, que
apoyan su necesidad de desarrollo y felicidad, los principios son
universales y se los puede apreciar en la mayora de las doctrinas y
religiones a lo largo de la historia de la humanidad7.
B) PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
son criterios fundamentales informadores de nuestra legislacin, que se
deducen de las disposiciones del derecho positivo y de los elementos
sociales, ticos y aun histricos en que las normas tienen su origen.
C) DEFINICIONES
La funcin pblica es la actividad que el Estado realiza a travs de sus
rganos y que se manifiesta por conducto de sus titulares. La funcin
pblica del Estado, en nuestro pas, es ejercida por la Administracin
Pblica o por entes privados para asegurar el cumplimiento de sus fines.

https://es.wikipedia.org/wiki/Principio_(%C3%A9tica)

25

DERECHO ADMINISTRATIVO

GUSTAVO BACACORSO la define como El conjunto de actividades que


se realizan para el cumplimiento de las funciones del Estado y las polticas
del Gobierno, para lo cual se cuenta con la investidura correspondiente, y
que implica deberes y derechos que ejercen los funcionarios y servidores
pblicos8.
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los
siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios
generales del Derecho Administrativo:
a. Principio de legalidad:
Las

autoridades administrativas

deben

actuar

con

respeto

la

Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn


atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
b. Principio del debido procedimiento:
Los administrados gozan de todos los derechos y garantas inherentes al
debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer
sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin
motivada y fundada en derecho. La institucin del debido procedimiento
administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La
regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable slo en cuanto
sea compatible con el rgimen administrativo.
c. Principio de impulso de oficio:
Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y
ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes
para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias.
d. Principio de razonabilidad:
Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a
los administrados, deben adaptarse dentro de los lmites de la facultad
atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a emplear y
los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido.
8

GUSTAVO BACACORZO 2002 TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, TOMO IIGACETA JURIDICA

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DERECHO ADMINISTRATIVO
e. Principio de imparcialidad:
Las autoridades administrativas actan sin ninguna clase de discriminacin
entre los administrados, otorgndoles tratamiento y tutela igualitarios frente
al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurdico y con
atencin al inters general.
f. Principio de informalismo:
Las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable
a la admisin y decisin final de las pretensiones de los administrados, de
modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de
aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento,
siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el inters
pblico.
g. Principio de presuncin de veracidad:
En la tramitacin del procedimiento administrativo, se presume que los
documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma
prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos
afirman.
Esta presuncin admite prueba en contrario.
h. Principio de conducta procedimental:
La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o
abogados y, en general, todos los partcipes del procedimiento, realizan
sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la
colaboracin y la buena fe. Ninguna regulacin del procedimiento
administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna
conducta contra la buena fe procesal.
i. Principio de celeridad:
Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuacin de tal
modo que se dote al trmite de la mxima dinmica posible, evitando
actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan
meros formalismos, a fin de alcanzar una decisin en tiempo razonable, sin
que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o
vulnere el ordenamiento.

27

DERECHO ADMINISTRATIVO
j. Principio de eficacia:
Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el
cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos
formalismos cuya realizacin no incida en su validez, no determinen
aspectos importantes en la decisin final, no disminuyan las garantas del
procedimiento, ni causen indefensin a los administrados.
En todos los supuestos de aplicacin de este principio, la finalidad del acto
que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al
marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad
pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de este principio.
k. Principio de verdad material:
En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deber
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones,
para lo cual deber adoptar todas las medidas probatorias necesarias
autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los
administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estar
facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los
hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una
sustitucin del deber probatorio que corresponde a stas. Sin embargo, la
autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha facultad cuando su
pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters pblico.
l. Principio de participacin:
Las entidades deben brindar las condiciones necesarias a todos los
administrados para acceder a la informacin que administren, sin
expresin de causa, salvo aquellas que afectan la intimidad personal, las
vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente sean excluidas
por ley; y extender las posibilidades de participacin de los administrados y
de sus representantes, en aquellas decisiones pblicas que les puedan
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusin, el servicio de
acceso a la informacin y la presentacin de opinin.

28

DERECHO ADMINISTRATIVO
m. Principio de simplicidad:
Los trmites establecidos por la autoridad administrativa debern ser
sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los
requisitos exigidos debern ser racionales y proporcionales a los fines que
se persigue cumplir.
n. Principio de uniformidad:
La autoridad administrativa deber establecer requisitos similares para
trmites similares, garantizando que las excepciones a los principios
generales no sern convertidas en la regla general.
Toda diferenciacin deber basarse en criterios objetivos debidamente
sustentados.
o. Principio de predictibilidad:
La autoridad administrativa deber brindar a los administrados o sus
representantes informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite,
de modo tal que a su inicio, el administrado pueda tener una conciencia
bastante certera de cul ser el resultado final que se obtendr.
p. Principio de privilegio de controles posteriores:
La tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la
aplicacin de la fiscalizacin posterior; reservndose la autoridad
administrativa, el derecho de comprobar la veracidad de la informacin
presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y aplicar las
sanciones pertinentes en caso que la informacin presentada no sea
veraz.
Los principios sealados servirn tambin de criterio interpretativo para resolver las
cuestiones que puedan suscitarse en la aplicacin de las reglas de procedimiento,
como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas de
carcter general, y para suplir los vacos en el ordenamiento administrativo.

29

DERECHO ADMINISTRATIVO

II.II LOS PRINCIPIOS QUE REGULAN LA FUNCIN


ADMINISTRATIVA9
II.II.I GENERALIDADES
Los principios generales del derecho desempean un rol sumamente importante en
la organizacin del ordenamiento jurdico, puesto que permiten no solo interpretar
las normas, sino adems servir de base para la construccin jurdica y facilitar la
labor del operador del derecho, al generar insumos para cubrir los vacos del
derecho positivo. Lo que ocurre es que el derecho administrativo en general requiere
un conjunto de principios, algunos que son comunes a otras ramas del derecho
pblico y otros propios de la materia que venimos estudiando. Todos los principios
administrativos rigen la actuacin de la Administracin Pblica de manera directa,
teniendo un evidente efecto normativo en tanto permiten dirigir debidamente el poder
de las entidades impidiendo que el mismo viole derechos e intereses de los
administrados.
Empleo de los principios generales
En este orden de ideas, los principios generales que vamos a analizar servirn, en
primer lugar, como un importante criterio interpretativo para establecidas en las
normas administrativas. En general, los principios generales del derecho, as como
aquellos que corresponden a cada rama del mismo, sirven para interpretar las
normas ah donde la aplicacin literal no es suficiente.
En segundo lugar, los principios administrativos antes sealados deben ser usados
como parmetros para la generacin de otras disposiciones administrativas de
carcter general, en particular las que regulan procedimientos administrativos al
interior de las entidades. Dado que la enumeracin de principios no es taxativa, es
necesario considerar que dichos principios debern ser empleados incluso como
parmetros para la elaboracin de normas legales que regulen procedimientos
administrativos, como ocurre por ejemplo en el caso de los procedimientos
administrativos sancionadores. Finalmente, los principios antes sealados, como
todos los principios del derecho, deben ser empleados para suplir los vacos en el
ordenamiento administrativo, como herramientas para hacer efectivos mecanismos
9

Christian Guzmn Napur; Tratado de la Administracin Pblica y del Procedimiento Administrativo; Ediciones
Caballero Bustamante S.A.C Ao 2011

30

DERECHO ADMINISTRATIVO
de integracin jurdica. Y esto cobra especial importancia en el contexto del derecho
administrativo, puesto que en el mismo la analoga se encuentra particularmente
limitada, al estar la actuacin de las entidades pblicas sometidas de manera estricta
al principio de legalidad.
LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL
En este orden de ideas, los principios establecidos en la Ley y que sustentan el
Derecho Administrativo en general y el procedimiento administrativo en particular,
son los siguientes:
1. Principio de legalidad;
2. Principio de debido proceso;
3. Principio de impulso de oficio;
4. Principio de razonabilidad;
5. Principio de imparcialidad;
6. Principio de informalismo;
7. Principio de presuncin de veracidad;
8. Principio de conducta procedimental;
9. Principio de celeridad;
10. Principio de eficacia;
11. Principio de verdad material;
12. Principio de participacin;
13. Principio de simplicidad;
14. Principio de uniformidad;
15. Principio de predictibilidad; y,
16. Principio de privilegio de controles posteriores.
Esta previsin, adems, permite atenuar el efecto limitativo que genera la
enumeracin de una lista de principios en cualquier ordenamiento jurdico,
permitiendo incluso la aparicin de principios establecidos por la jurisprudencia, en
especial la proveniente del Tribunal Constitucional.

31

DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El Principio de Legalidad:
El Principio de Legalidad es sin lugar a dudas el principio ms importante del
derecho

administrativo

puesto

que

establece

que

las

autoridades

administrativas y en general, todas las autoridades que componen el


Estado deben actuar con respeto a la Constitucin, la Ley y al derecho,
dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que fueron conferidas dichas facultades.
Esto implica, en primer lugar, que la Administracin se sujeta especialmente a
la Ley, entendida como norma jurdica emitida por quienes representan a la
sociedad en su conjunto, vale decir, el Parlamento. Lo que ocurre es que en el
Estado de Derecho se ubica a la Administracin como esencialmente
ejecutiva, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin. Es
una Administracin sometida al Derecho, aunque la misma est habilitada
para dictar reglas generales reglamentos fundamentalmente, stas estn
subordinadas a la ley.
En segundo lugar, la Administracin Pblica, a diferencia de los particulares,
no goza de la llamada libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la
ley no manda, ni impedido a hacer lo que esta no prohbe) o principio de no
coaccin, dado que solo puede hacer aquello para lo cual est facultada en
forma expresa. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su
existencia a lmites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teora
administrativa, e incluso, con reiterada jurisprudencia, en especial la emitida
por el Tribunal Constitucional.
Asimismo, la Administracin Pblica, al emitir actos administrativos que por
definicin, generan efectos especficos, aplicables a un conjunto definido de
administrados debe adecuarse a las normas reglamentarias de carcter
general. Estas ltimas evidentemente deben de complementar debidamente
la norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de manera
adecuada, en el caso de los llamados reglamentos ejecutivos. En el caso de
los reglamentos autnomos, la Administracin debe respetar las normas
legales en general y en especial aquella que le otorga potestad reglamentaria
a la entidad.

32

DERECHO ADMINISTRATIVO
b)

El Debido procedimiento administrativo


El principio del debido procedimiento seala que los administrados gozan de
todos los derechos y garantas inherentes al denominado debido proceso
adjetivo o procesal, el mismo que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisin motivada y
fundada en derecho. De otro lado, y dada la autonoma del derecho
administrativo procesal, la Ley del Procedimiento Administrativo General
precepta que la regulacin propia del Derecho Procesal Civil es aplicable al
principio de debido procedimiento slo en cuanto sea compatible con el
rgimen administrativo y de manera supletoria.
El principio que venimos describiendo, es tributario a su vez de uno ms
amplio y complejo, que es el del debido proceso en sede administrativa. Dicho
principio constituye adems un derecho fundamental, conforme lo establecido
por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y constara por lo
menos de los siguientes elementos:
Derecho a ser odo: La Administracin no puede decidir sin escuchar a la
parte interesada o sin darle la posibilidad de expresarse sobre el mrito de la
decisin. Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el derecho a pedir vista
de las actuaciones, es decir, poder observar el estado del procedimiento en
cualquier momento; pero tambin en el derecho de impugnar lo decidido por
la autoridad administrativa, por lo menos a travs del empleo del recurso de
reconsideracin.
Derecho a ofrecer y producir pruebas: La prueba constituye la actividad
material dirigida a determinar la veracidad de los hechos respecto la cuestin
planteada por la autoridad administrativa o por el administrado. Los
particulares tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que consideren
pertinentes, las cuales se sumarn a las producidas y obtenidas de oficio. La
Administracin no puede negarse a hacer efectiva la prueba ofrecida por el
particular, salvo en casos excepcionales y cuando la prueba sea claramente
irrazonable, debiendo fundamentar su rechazo.
Derecho a una decisin fundada: Este derecho se relaciona con el requisito
esencial de motivacin del acto administrativo, es decir que la decisin

33

DERECHO ADMINISTRATIVO
administrativa debe expresar los fundamentos que llevan a la emisin del
acto. Caso contrario, resultara muy complicado que el administrado pueda
defenderse de lo resuelto por la administracin si ello le perjudicase. Es por
ello que la falta de motivacin acarrea la nulidad del acto administrativo.
Derecho al plazo razonable: Los administrados tienen derecho a que el
procedimiento sea resuelto en un plazo que permita una defensa adecuada a
sus intereses. La plasmacin del derecho al plazo razonable se encuentra,
entre otras instituciones, en el silencio administrativo y en la institucin de la
queja administrativa; y tiene una estrecha relacin con el principio de
celeridad, al cual aludiremos ms adelante.
El debido proceso en sede administrativa
En un primer trmino, es necesario tener clara la complejidad de la institucin
jurdica que venimos describiendo. Lo que ocurre es que el debido proceso
es, al mismo tiempo, un principio constitucionalmente consagrado, una
garanta de la Administracin de Justicia y, sobretodo, un derecho
constitucional, sometidos a una importante proteccin por parte del
ordenamiento. Definimos debido proceso como el conjunto de garantas
indispensables para que un proceso o procedimiento pueda ser considerado
justo; es decir, en el que se pueda declarar vlidamente el derecho de
alguien. Ello implica necesariamente reconocer a una persona su calidad de
sujeto de derecho dentro de todo procedimiento o proceso.
Asimismo, el debido proceso material o sustantivo implica la emisin de una
sentencia o resolucin ajustada a derecho, es decir, como resultado de la
realizacin de un proceso justo. Ello implica que se cumplan con criterios
mnimos de razonabilidad, de proporcionalidad, de equidad, que permitan
vincular el debido proceso, no solo con el cumplimiento de requisitos
formales, sino adems con la satisfaccin de la justicia como valor necesario
para obtener la resolucin de los conflictos y la paz social.
c)

El Principio de Impulso de oficio


El principio de impulso de oficio o de oficialidad, segn parte de la doctrina
implica que las autoridades administrativas deben dirigir e impulsar de oficio el
procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten
34

DERECHO ADMINISTRATIVO
convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones
necesarias. La continuidad del procedimiento no depende del administrado,
sino de la autoridad administrativa.
Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el derecho comparado,
tiene su origen en el carcter inquisitorial o inquisitivo del procedimiento
administrativo que a su vez se origina en la concepcin de inters general que
anima a la Administracin Pblica. La satisfaccin de dicho inters se da de
manera directa a travs de la tramitacin del procedimiento, sea cual sea la
naturaleza del mismo, y que siempre es dirigido por la autoridad
administrativa. La Ley del Procedimiento Administrativo General seala
tambin que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover
toda actuacin que fuese necesaria para su tramitacin as como superar
cualquier obstculo que se oponga a la regular tramitacin del procedimiento.
Una disposicin similar se encontraba en el Artculo IV del Ttulo Preliminar
del Decreto Supremo N. 02-94-JUS, el mismo que preceptuaba que cuando
una autoridad advierta un error u omisin en el procedimiento deber
encausarlo de oficio o a pedido de parte.
Adems, la Ley N. 27444 seala que la autoridad administrativa deber
determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o
fuere errnea la cita legal, de manera similar a lo que ocurre en sede judicial;
as como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias
innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para
eliminar cualquier irregularidad producida.
Contenido del principio de impulso de oficio: En consecuencia, la
autoridad administrativa a quien toca decidir sobre el trmite del recurso
puede y debe adoptar las medidas que sean necesarias para la adecuada
impulsin del procedimiento, y para la averiguacin de los hechos reales, sin
necesidad de accin directa de los particulares ms all de la presentacin de
la solicitud inicial y el cumplimiento de las obligaciones propias del
procedimiento.
La Administracin debe llegar a la resolucin final sin necesidad del impulso
de ninguno de los particulares involucrados en el procedimiento La autoridad
administrativa debe tambin decidir la apertura a prueba del expediente en los
35

DERECHO ADMINISTRATIVO
casos en que ello sea oportuno y ordenar la actuacin de las pruebas que
considere pertinentes. Por iguales razones deber pedir los informes y
dictmenes que sean convenientes para la resolucin del caso.
En general, los actos de instruccin dentro del procedimiento administrativo
deben realizarse de oficio. Finalmente, deber remover los obstculos que
impidan una tramitacin debida del procedimiento. Asimismo, el impulso de
oficio es un componente esencial del debido proceso en sede administrativa,
al permitir la tramitacin adecuada y eficiente de los procedimientos, en
beneficio de los administrados. Adems, permite generar celeridad en la
tramitacin de los procedimientos, formando parte de la necesaria
racionalizacin de la Administracin Pblica. Finalmente es preciso tener en
cuenta que existen ciertas actuaciones que dependen de la accin directa del
administrado y, a su vez, ciertas situaciones en las cuales la Administracin
no puede actuar de oficio, en especial si la iniciacin del procedimiento opera
por inters nicamente del administrado en el caso de los procedimientos
iniciados a pedido de parte.
d)

El Principio de razonabilidad
El principio de razonabilidad implica que las decisiones de la autoridad
administrativa, cuando crean obligaciones, califiquen infracciones, impongan
sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, es decir, respecto
a los denominados actos de gravamen, deben adaptarse dentro de los lmites
de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporcin entre los medios a
emplear y los fines pblicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfaccin de su cometido. La razonabilidad,
en sentido estricto, implica que los fines perseguidos por la limitacin a los
intereses de los administrados sean vlidos y legtimos en un Estado de
Derecho.
Si los fines de dichos actos de gravamen tienen por finalidad justificar un
comportamiento arbitrario, autoritario o discriminatorio por parte de la
Administracin Pblica es evidente que la misma viola el principio de
preferencia por los derechos fundamentales y deviene en inconstitucional.

36

DERECHO ADMINISTRATIVO
El principio de proporcionalidad: Ahora bien, el principio de razonabilidad
tal como est definido por la Ley N. 27444 implica en su contenido al
principio de proporcionalidad, que a su vez est conformado por tres criterios,
idoneidad, necesidad y ponderacin. En primer lugar, es necesario que la
afectacin a los intereses del administrado se encuentre dirigida al fin
perseguido por la medida. Se requiere en segundo lugar que, ante varias
posibilidades de limitacin, la Administracin Pblica escoja aquella que sea
menos gravosa respecto del derecho fundamental a limitar.
Es necesario, finalmente, que el grado de afectacin al derecho se encuentre
acorde con el nivel de obtencin de la finalidad perseguida con la limitacin;
concepcin esta ltima que es enteramente consistente con el sustento
racional del principio de preferencia por los derechos fundamentales, puesto
que permite que el juzgador que es el que define cuando nos encontramos
ante una limitacin vlida realice un anlisis en trminos de costo beneficio
para verificar la referida proporcionalidad.
La importancia de estos principios
El principio de razonabilidad es en realidad un importante componente del
derecho al debido proceso en sede administrativa, al nivel de lo que se
denomina

debido

proceso

sustantivo,

como

ya

lo

hemos

indicado

anteriormente. Este implica que las resoluciones que se emitan deben seguir
criterios mnimos de proporcionalidad y razonabilidad, a fin de que la
resolucin que se emita sea intrnsecamente justa. Reiterada jurisprudencia
del Tribunal Constitucional Peruano ha establecido la aplicacin de este
principio al mbito del procedimiento administrativo aun antes de haberse
incorporado en la Ley de Procedimiento Administrativo General.
A su vez, el principio de razonabilidad en sentido estricto y el principio de
proporcionalidad implican una restriccin adicional a la discrecionalidad
atribuible a la Administracin Pblica y evita, en consecuencia, la posibilidad
de emisin de resoluciones arbitrarias o injustas, que puedan vulnerar
derechos fundamentales del administrado. Esto se hace evidente en los
procedimientos administrativos sancionadores, en los cuales la autoridad
administrativa goza de cierto margen de accin para poder determinar la

37

DERECHO ADMINISTRATIVO
sancin a aplicar ante una infraccin determinada, margen que no debe
implicar su uso indebido por las entidades administrativas.
e)

El Principio de imparcialidad
El principio de imparcialidad es un resultado directo de la aplicacin en sede
administrativa del mandato de igualdad material o de no discriminacin,
contenido en la Norma Constitucional. Dicho mandato establece que nica
mente puede establecerse diferencias entre las personas derivadas de
criterios objetivos y motivos razonables. Evidentemente, la Administracin
solo

puede

establecer

tratamientos

desiguales

en

circunstancias

objetivamente diferentes.
Dicho principio es tambin un evidente componente del derecho al debido
proceso en sede administrativa; y cuando es aplicado al procedimiento
administrativo, establece que las autoridades administrativas actan sin
ninguna clase de discriminacin entre los administrados, otorgndoles
tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme
al ordenamiento jurdico y con atencin al inters general.
La Administracin Pblica, no obstante ser juez y parte en la mayora de los
casos, acta objetivamente, resolviendo a favor del administrado cuando ello
es procedente. Aun cuando la Administracin es supuesta representante del
inters general, ello no la autoriza a tener preponderancia procesal respecto
del administrado.
Este principio origina evidentes tensiones, las mismas que tienen diversa
intensidad dependiendo del procedimiento del cual se trate. Sin embargo, la
aplicacin del principio de imparcialidad debe ser la misma en cualquier
procedimiento, sea este de oficio o a pedido de parte, sea general o especial.
Asimismo, la Administracin Pblica otorga el mismo tratamiento a todos los
administrados, sin favorecer a alguno de ellos por encima de los otros, en
particular si todos o algunos de ellos tienen intereses contrapuestos en el
procedimiento administrativo. Esto se hace evidente en el mbito de los
procedimientos en los cuales la Administracin realiza actividades de hetero
composicin, y en particular, en el procedimiento trilateral, en el cual la
imparcialidad de la Administracin se enmarca en obtener, a travs de la
38

DERECHO ADMINISTRATIVO
determinacin de la verdad material, cual es el administrado que tiene la
razn en la controversia suscitada, sin desconocer evidentemente el inters
general.
Importancia del principio de imparcialidad: Adems, es preciso sealar
que el principio que venimos describiendo permite a su vez reducir la cantidad
de pretensiones administrativas que llegan al mbito jurisdiccional, al obligar a
la Administracin a emitir sus decisiones motivndolas sobre bases objetivas,
respetando

los derechos de

los administrados que son parte del

procedimiento. El principio de imparcialidad se convierte entonces en un


principio de eficiencia en el funcionamiento de los entes administrativos.
Finalmente, el principio de imparcialidad es aplicable de manera directa
tambin al funcionario pblico individualmente considerado, puesto que ste
no puede contraponer su inters personal al de los administrados ni al inters
general. Como lo hemos sealado lneas arriba, el funcionario o servidor
pblico sigue siendo un ser racional, que busca maximizar los beneficios de
su cargo. Esta dimensin del principio de imparcialidad justifica instituciones
como la abstencin y su correlato discutible en el derecho peruano pero
existente en el derecho comparado conocido como recusacin.

f)

El Principio de informalismo
El principio de informalismo establece que las normas de procedimiento
deben ser interpretadas en forma favorable a la admisin y decisin final de
las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses
no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser
subsanados dentro del procedimiento. Este principio establece en realidad
una presuncin a favor del administrado, para protegerlo de la mera forma o
el rito, propia del procedimiento administrativo tradicional.
En primer lugar, implica una aplicacin el principio de in dubio pro actione
propio del derecho comparado, que establece la interpretacin ms favorable

39

DERECHO ADMINISTRATIVO
al ejercicio del derecho de peticin administrativa por parte del administrado a
fin de asegurar la decisin sobre el fondo del asunto. Es decir, en caso de
duda respecto a la procedencia de una solicitud del administrado, o respecto
a la continuidad de un procedimiento determinado, la autoridad administrativa
prefiere darle trmite. Puede considerarse incluso que el principio de
informalismo surge de la concepcin de administrado como colaborador de la
Administracin en la obtencin del bien comn.
Es claro, adems, que este principio pretende que lo sustantivo prevalezca
sobre las formas. Hoy en da el procedimiento administrativo no se concibe
como un mecanismo que desincentive su seguimiento a fin de obtener la
resolucin final sino ms bien como un trmite organizado que permita
obtener el resultado con el mayor respeto a los derechos de los
administrados.
Ejemplos de lo antes indicado los podemos encontrar en la existencia de
requisitos mnimos para la presentacin de escritos, la subsanacin
documental en general, la correccin de los errores cometidos por el
administrado al calificar recursos realizada por la Administracin, la posibilidad
de presentar sucedneos de medios probatorios, la necesidad de resolucin
expresa para establecer el abandono y otros ms en la Ley del Procedimiento
Administrativo General.
g)

El Principio de presuncin de veracidad


El principio de presuncin de veracidad seala que en la tramitacin del
procedimiento administrativo, se presume que los documentos presentan dos
y las declaraciones formuladas por los administrados en la forma prescrita por
la Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Se presume
entonces la veracidad de lo afirmado por el particular. De esta manera, se
traslada al administrado la responsabilidad respecto a la verificacin previa de
la veracidad de la documentacin, se libera a la Administracin de una parte
sustancial de la carga que genera dicha verificacin y a la vez se facilita a los
particulares la interaccin con la autoridad administrativa.
El efecto procesal generado consiste en la asignacin de la carga de la
prueba de la invalidez de la documentacin a la Administracin en favor del

40

DERECHO ADMINISTRATIVO
administrado. Se debe sealar, sin embargo, que sta presuncin
evidentemente admite prueba en contrario, configurndose como una
presuncin legal relativa. Este principio es un componente de la denominada
simplificacin administrativa, por la cual se pretende que los trmites
administrativos sean ms sencillos para la Administracin, y en especial, para
el administrado y se le permita a ste acceder con mayor facilidad a la
obtencin de pronunciamientos por parte de la Administracin. A su vez, dicha
facilidad se traduce en una mayor tutela de los derechos fundamentales de
los administrados y en un mayor desarrollo econmico. En tal sentido, el
principio de presuncin de veracidad no resulta ser ninguna novedad, pues ya
se encontraba plasmada en el artculo 2 de la denominada Ley de
Simplificacin Administrativa, a su vez derogada por la Ley de Procedimiento
Administrativo General, que la subsume.
h)

El Principio de conducta procedimental


El principio de conducta procedimental indica que los sujetos que intervienen
en un procedimiento administrativo sean los administrados, y la propia
autoridad

administrativa,

deben

realizar

sus

respectivos

actos

procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboracin y, en especial,


la buena fe. Ello implica la existencia y reconocimiento de derechos a favor
del administrado, pero tambin la imposicin de deberes en relacin con su
actuacin en el procedimiento.
En este punto, la Ley seala que ningn acto del procedimiento administrativo
puede ser interpretado de modo tal que ampare alguna conducta contra la
buena fe procesal. El principio de buena fe en las relaciones administrativas
ha tenido cierto xito en los ltimos tiempos. De hecho, implica que la
Administracin no podr exigirle al administrado ms all de lo estrictamente
indispensable para la realizacin de los fines pblicos.
El principio de conducta procedimental es en realidad un principio que resulta
aplicable a gran parte del ordenamiento jurdico y que aparece para cautelar
el adecuado funcionamiento de los procedimientos en general. A su vez,
pretende asegurar la confianza de las partes en la conducta adecuada de la
otra. Ello evidentemente incluye tambin a la Administracin Pblica, puesto

41

DERECHO ADMINISTRATIVO
que se permite al administrado confiar en que la Administracin resolver
conforme a derecho.
i)

El Principio de celeridad en el procedimiento administrativo


El principio de celeridad establece que quienes participan en el
procedimiento deben guiar su actuacin en la tramitacin con la mxima
dinmica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
tramitacin o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una
decisin en tiempo razonable. A este nivel guarda ntima relacin con el
derecho al plazo razonable, elemento que forma parte del debido
procedimiento administrativo, y en consecuencia, del debido proceso. El
principio

antes

indicado

se

establece

directamente

favor

del

administrado, a fin de asegurar la satisfaccin del derecho de peticin


administrativa, constitucionalmente consagrado. Lo que ocurre es que la
obligacin de resolver en el plazo previamente establecido forma parte del
derecho de peticin, como fluye claramente de la norma constitucional
puesto que si la respuesta a lo solicitado no ocurre dentro del plazo dicho
derecho se encontrara desvirtuado. Es tambin por esta razn que, ante
la inactividad de la autoridad administrativa, se establece un mecanismo
paliativo que es el silencio administrativo. A su vez, el principio de
celeridad conforma un principio ms amplio, el de economa procesal, es
mismo que implica el ahorro de costos en trminos de tiempo, dinero y
esfuerzo en el trmite de los procedimientos administrativos.
Si bien este ltimo principio no se encuentra sealado expresamente en la
Ley, su empleo no puede ser desconocido por los funcionarios
administrativos. Es necesario sealar que el citado principio de celeridad
no releva a las autoridades administrativas de hacer efectivo respeto al
debido procedimiento en las diversas actuaciones que se realicen principio
este ltimo de medular importancia en el derecho administrativo, como ya
hemos visto ni le permite vulnerar el ordenamiento jurdico.

42

DERECHO ADMINISTRATIVO
j)

El Principio de eficacia
El principio de eficacia seala que los sujetos del procedimiento
administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del
acto procedimental, sobre aquellos formalismos que no incidan en su
validez, que no determinen aspectos importantes en la decisin final, que
no disminuyan las garantas del procedimiento, ni causen indefensin en
los administrados. Por ello, este principio debe emplearse e invocarse de
manera conjunta con el de informalismo, no obstante que ste ltimo es
susceptible de aplicacin de manera ms inmediata.
Al igual que dicho principio, el de eficacia pretende proteger al
administrado de los excesivos formalismos del procedimiento, mejorar la
gestin administrativa y considerar al administrado como un colaborador
dentro del procedimiento a fin de obtener el resultado ms acorde con el
bien comn. Como consecuencia directa de lo antes indicado es deber de
las autoridades velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales,
procurando la simplificacin en sus trmites, sin ms formalidades que las
esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los administrados
o para propiciar certeza en las actuaciones; lo cual implica que la eficacia
puede configurarse tambin como un derecho de los administrados en el
procedimiento administrativo. Asimismo, el referido principio establece que
en todos los supuestos de aplicacin del mismo, la finalidad del acto que
se privilegie sobre las formalidades no esenciales deber ajustarse al
marco normativo aplicable y su validez ser una garanta de la finalidad
pblica que se busca satisfacer con la aplicacin de este principio.

K)

El Principio de verdad material


El principio de verdad material indica que en el procedimiento, la autoridad
administrativa competente deber verificar plenamente los hechos que
sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deber
adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la Ley,
aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan
acordado eximirse de ellas. Y es que la Administracin no debe
contentarse con lo aportado por el administrado, sino que debe actuar, aun
de oficio, para obtener otras pruebas y para averiguar los hechos

43

DERECHO ADMINISTRATIVO
pertinentes en la bsqueda de la verdad material u objetiva, ya que en
materia de procedimiento administrativo la verdad material prima sobre la
verdad formal.
Ello conlleva un principio de especial importancia en el mbito de la
actividad probatoria que es la oficialidad de la prueba, por la cual la
Administracin posee la carga de la prueba de los hechos alegados o
materia de controversia, a menos que considere que basta con las
pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado.
La verdad material implica que, en el momento de la correspondiente toma
de

decisiones,

la

Administracin

debe

remitirse

los

hechos,

independientemente de lo alegado o probado por el particular.


Esto diferencia al procedimiento administrativo del proceso civil, donde el
juez debe ajustarse a las pruebas aportadas por las partes, siendo stas el
nico fundamento de la sentencia y tratndose, por tanto, de una verdad
formal.
En el proceso judicial, en consecuencia, el Juez puede basarse en indicios
o presunciones, atribucin que no posee el funcionario administrativo.
El principio de verdad material parte de la concepcin publicista o
inquisitiva del procedimiento administrativo, considerando que la entidad
administrativa no solo debe cautelar el inters de los administrados, sino
tambin el inters comn.
Por ello se distingue claramente de la concepcin de verdad formal, propia
ms bien del proceso judicial, en donde la bsqueda del inters general es
indirecta, a travs de la solucin de conflicto o la correccin de la
incertidumbre jurdica.

(El caso particular de los procedimientos trilaterales) No obstante lo


indicado anteriormente, la Ley de Procedimiento Administrativo General
seala que, en el caso de procedimientos trilaterales, la autoridad
administrativa estar facultada a verificar por todos los medios disponibles
la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello
signifique una sustitucin del deber probatorio que corresponde a stas.
Ello implica que la carga de la prueba le corresponde en principio a las
partes, dada la especial naturaleza hbrida del procedimiento trilateral, que

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DERECHO ADMINISTRATIVO
se muestra intermedia entre el proceso judicial y el procedimiento
administrativo. Una clara muestra de esto se encuentra en el artculo 235
de la Ley N. 27444, que seala que el reclamado deber presentar la
contestacin de la reclamacin dentro de los quince das posteriores a la
notificacin de sta; vencido este plazo, la Administracin declarar en
rebelda al reclamado que no la hubiera presentado. La norma seala que
las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamacin, salvo que
hayan sido especficamente negadas en la contestacin, se tendrn por
aceptadas o merituadas como ciertas por la autoridad administrativa.
Lo cual significa que, de manera anloga a lo que ocurre en el proceso
judicial, la rebelda generara presuncin legal relativa de verdad de los
hechos alegados, que, en consecuencia, no requieren probanza.
Sin embargo, la autoridad administrativa estar obligada a ejercer dicha
facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar tambin al inters
general. Pero, en la prctica resulta sumamente difcil discernir cuando
nos encontramos ante un procedimiento trilateral que entrae inters
pblico, dada la naturaleza especialmente indeterminada del principio
antedicho. Desafortunadamente, la ausencia de criterios materiales para
determinar el grado de inters pblico involucrado deja a discrecin de la
autoridad el empleo del principio de verdad material.
l)

El Principio de participacin
El principio de participacin seala que las autoridades deben brindar las
condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a la
informacin que administren, sin expresin de causa, a excepcin de aquellas
que afectan la intimidad personal, de las vinculadas a la seguridad nacional o
las que expresamente sean excluidas por la ley. Este acceso permite a los
administrados fiscalizar el funcionamiento de las entidades administrativas, de
conformidad con lo establecido en la Constitucin; constituyendo un efectivo
mecanismo de control ciudadano de la Administracin Pblica. Las normas
que regulan el derecho al acceso a la informacin pblica tienen por finalidad
asegurar la transparencia del funcionamiento de la Administracin Pblica, de
lo que ha dado a llamar derecho a la transparencia en el derecho comparado.

45

DERECHO ADMINISTRATIVO
Y es que detrs de la concepcin de transparencia existen preocupaciones
diversas, como una mejor garanta de las libertades pblicas, en especial las
relativas a la defensa del particular; la mejora de las relaciones entre
administracin y administrados; el refuerzo del control de la administracin por
parte de los particulares y el Poder Judicial, entre otras.
Por otro lado, el principio de participacin implica la extensin de las
posibilidades de intervencin de los administrados y de sus representantes en
aquellas decisiones pblicas que les puedan afectar, mediante cualquier
sistema que permita la difusin, el servicio de acceso a la informacin y la
presentacin de opinin. Esta es la justificacin de mecanismos como las
audiencias pblicas o el periodo de informacin pblicas, regulados por la Ley
del Procedimiento Administrativo General.
La importancia de este principio
La amplia intervencin del administrado en el procedimiento administrativo le
permite influir de manera directa en el resultado del mismo, es decir, en la
produccin de actos administrativos. En el caso de procedimientos
administrativos en los cuales se involucren intereses difusos o colectivos la
participacin se ampla sustancialmente, permitiendo la actuacin de aquellos
administrados que lo consideren conveniente.
El principio de participacin permite que sea posible una eficaz proteccin a
los

derechos

de

los

administrados,

dada

su

colaboracin

en

los

procedimientos, en especial los que implican inters directo. La regulacin de


la participacin de los administrados, entonces, se convierte en un concepto
fundamental del derecho del procedimiento administrativo. La participacin
permite, en buena cuenta, la democratizacin de las decisiones pblicas y la
obtencin de legitimidad de las mismas.
m)

El Principio de simplicidad
El principio de simplicidad indica que los trmites establecidos por la autoridad
administrativa debern ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad
innecesaria; es decir, los requisitos exigidos debern ser racionales y
proporcionales a los fines que se persigue cumplir. Este principio es
equivalente al de no agravacin, que es propio de ordenamientos como el
46

DERECHO ADMINISTRATIVO
italiano o es espaol, por el cual no se debe imponer cargas superfluas a los
administrados.
Este principio pretende tambin asegurar la simplificacin de los trmites
administrativos, a fin de cautelar el derecho de peticin de los administrados,
pero tambin para fomentar el desarrollo econmico. Se dirige adems a
reducir el costo que debe incurrir el administrado en trminos de tiempo,
dinero y esfuerzo para llevar adelante los procedimientos administrativos. A
esto la doctrina denomina economa procesal.
Lo que ocurre es que la dificultad en la tramitacin de los procedimientos
genera dificultades innecesarias para el acceso de los particulares al mercado
denominadas barreras burocrticas, las mismas que impiden un crecimiento
econmico adecuado.
Elementos que hacen patente este principio estriba en la prohibicin de
solicitar documentos innecesarios por parte de la Administracin, el
establecimiento de reglas para la determinacin de tasas, la existencia de
parmetros para la actuacin de medios probatorios, entre otros. En
consecuencia, toda complejidad innecesaria debe ser eliminada por parte de
las entidades y el procedimiento debe orientarse a ser poco costoso, no slo
para la Administracin Pblica sino para el ciudadano.
El Estado ha incurrido reiteradamente en el error de considerar que los
requisitos, en tanto exigidos al ciudadano, y por ende, sin irrogar gasto al
Estado, son baratos. Dichos requisitos podran estar incorporando gastos
significativos a los ciudadanos, incluso mayores a los que el Estado pretende
ahorrarse, sin tomar en cuenta que la existencia de trmites engorrosos
genera tambin costos organizativos. Adems, los gastos que se trasladan a
los ciudadanos deben ser racionales, es decir, que los medios utilizados como
exigencia guarden proporcionalidad con los fines que se persigue cumplir con
ellos.

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DERECHO ADMINISTRATIVO
n)

El Principio de uniformidad en el procedimiento administrativo


El principio de uniformidad, propio tambin de los mecanismos de
simplificacin administrativa, seala que la autoridad administrativa deber
establecer requisitos similares para trmites similares, garantizando que las
excepciones a los principios generales no sern convertidas en regla general.
El principio implica entonces que toda diferenciacin deber basarse en
criterios objetivos debidamente sustentados. Este principio es una evidente
limitacin a las facultades discrecionales de la Administracin de crear
procedimientos administrativos especiales a travs del llamado Texto nico
de Procedimientos Administrativos (TUPA). Es claro, en consecuencia, que
los TUPA deben ser usados para consolidar procedimientos y no para crear
nuevos trmites, constituyendo fundamentalmente un instrumento informativo
y no propiamente normativo. Lo antes sealado est ligado al hecho ineludible
de que el procedimiento general establecido por la Ley sirve de marco para la
creacin de dichos procedimientos, los mismos que debern ceirse a lo
establecido por la norma, a lo que debe agregarse que los procedimientos
administrativos especiales solo pueden crearse por ley.
De esta manera, el administrado puede tramitar de manera eficaz los
procedimientos administrativos que estime pertinentes, al menor costo
posible, lo que redunda en una mejor tutela de sus derechos, como lo hemos
sealado de manera reiterada en el presente trabajo. Ahora bien, el principio
de uniformidad no solamente beneficia al ciudadano sino al Estado mismo,
pues supone una utilizacin ms eficiente y racional de sus recursos, que son
siempre escasos.
En efecto, la unificacin de trmites, la utilizacin de formularios nicos o de
requisitos comunes, significan ahorro en tiempo, dinero y recursos humanos
para las distintas entidades de la Administracin Pblica. As, los beneficios
para el ciudadano y para la Administracin Pblica son las dos caras de una
misma moneda.

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DERECHO ADMINISTRATIVO
o)

El Principio de predictibilidad
El principio de predictibilidad, elemento de particular importancia para la
simplificacin de los trmites administrativos, establece que la autoridad
administrativa deber brindar a los administrados o sus representantes
informacin veraz, completa y confiable sobre cada trmite, de modo tal que a
su inicio el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cul
ser el resultado final que se obtendr.
Pero adems se requiere que la Administracin Pblica arroje resultados
predecibles, es decir consistentes entre s. La administracin no debe hacer
diferencias en razn de las personas imparcialidad y neutralidad, y los
ciudadanos deberan, al iniciar un trmite, tener una expectativa certera de
cul ser el resultado final que dicho procedimiento arrojar.
Es por ello que los actos administrativos deben sujetarse estrictamente al
ordenamiento jurdico, incluso a las normas administrativas emitidas por
autoridad. Asimismo los procedimientos administrativos deben someterse
necesariamente al TUPA de la entidad. Es por ello que el TUPA configura no
solo un medio para asegurar la legalidad del procedimiento administrativo,
sino tambin constituye un mecanismo de simplificacin administrativa
normativa, que pretende a su vez mayor seguridad jurdica y transparencia.
Por otro lado, un elemento de particular importancia dentro de las fuentes del
derecho administrativo son los precedentes, que son muy relevantes para
asegurar el cumplimiento de este principio. Los precedentes administrativos
se constituyen respecto a resoluciones que resuelven casos particulares
interpretando de modo expreso y con carcter general el sentido de la
legislacin, sea sustantiva o adjetiva, aplicable al procedimiento empleado por
la entidad. Ahora bien, dichos precedentes resultan de observancia obligatoria
por la entidad donde se siga el respectivo trmite, mientras dicha
interpretacin no sea modificada. Dichos actos administrativos deben ser
publicados conforme a las reglas establecidas en la Ley del Procedimiento
Administrativo General.

49

DERECHO ADMINISTRATIVO
Finalidad del principio de predictibilidad
El principio de predictibilidad tiene dos finalidades evidentes:
La primera es la de permitirle al administrado poder determinar previamente el
posible resultado de un procedimiento, lo cual le permitir elaborar los
mecanismos

de

defensa

ms

adecuado

para

sus

intereses.

Ello

evidentemente reduce los costos en los que debe incurrir el administrado en


la tramitacin de sus procedimientos e incentiva de manera inmediata el uso
de mecanismos formales para la obtencin de beneficios.
Pero, por otro lado, el principio de predictibilidad permitir desincentivar la
presentacin de solicitudes sin mayor efectividad o legalidad, pues el
administrado podr conocer con cierta certeza la inviabilidad de su peticin
pudiendo decidirse por la abstencin en el ejercicio de la misma. Esto a su
vez redundar tambin en una evidente reduccin de costos organizativos en
favor de la Administracin que tendr que tramitar una menor cantidad de
solicitudes.
p)

El Principio de privilegio de controles posteriores


El principio de privilegio de controles posteriores, correlato de los principios de
simplificacin administrativa que hemos venido describiendo, seala que la
tramitacin de los procedimientos administrativos se sustentar en la
aplicacin del llamado procedimiento de fiscalizacin posterior; reservndose
la autoridad administrativa el derecho de comprobar la veracidad de la
informacin presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y el
hecho de aplicar las sanciones pertinentes en caso de que la informacin
presentada no sea veraz. El control posterior se privilegia respecto a otros
mecanismos de fiscalizacin, sea sta previa o simultnea.
Este principio es el resultado directo de la aplicacin del principio de
presuncin de veracidad, dado que el control se aplicar en forma posterior a
la realizacin del procedimiento. Ello implica adems una reduccin plausible
de los procedimientos administrativos de evaluacin previa sujetos a silencio
administrativo negativo a favor de aquellos sujetos a silencio administrativo
positivo e incluso respecto a aquellos sujetos a aprobacin automtica.
Asimismo, permite preferir el empleo de sucedneos documentales.
50

DERECHO ADMINISTRATIVO
Aplicacin del principio
La fiscalizacin posterior es el comprensible correlato de la existencia de
procedimientos de aprobacin automtica. Dado que se asume que la
documentacin es veraz y se establece la asignacin inmediata del derecho,
la Administracin Pblica, en mrito de consideraciones de inters pblico,
debe

establecer

mecanismos

de

fiscalizacin

de

la

documentacin

presentada.
Ello permite adems que el Estado no renuncie a su funcin fiscalizadora, sin
que ello perjudique a los administrados en la tramitacin de los
procedimientos administrativos. Lo indicado en el prrafo precedente no obsta
para que no deba emplearse la fiscalizacin posterior respecto a los
procedimientos de evaluacin previa, en particular los sometidos a silencio
administrativo positivo.
Ello dado que la presentacin de documentos y la informacin proporcionada
por los administrados dentro de los procedimientos de evaluacin previa,
tambin gozan de presuncin de veracidad, fundamentalmente cuando los
mismos configuran sucedneos documentales, como veremos ms adelante.

51

DERECHO ADMINISTRATIVO

CAPITULO III
III. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
II.I QUE ES FUENTE?
Fuente deriva del latn fono, frontis, provenir, derramar, de donde
emerge. Entonces fuente es aquella manera, medios y procedimientos de
donde emergen las leyes y reglas del Derecho.
Es la forma de creacin de la norma10.
Toda rama del Derecho con vocacin de autonoma, tal como lo hemos
descrito en el captulo precedente, posee un sistema de fuentes, necesario
para determinar el insumo a partir del cual los operadores de dicha rama del
derecho pueden aplicar el mismo. Ello permite generar un subsistema
organizado en el cual resulte difcil encontrar vacos; y si los hay, cubrirlos con
elementos provenientes del propio ordenamiento.
La Ley del Procedimiento Administrativo General, si bien constituye la norma
que norma directamente el procedimiento administrativo, al establecer las
fuentes de regulacin de ste, hace directa referencia a las fuentes del
ordenamiento administrativo, razn por la cual emplearemos dicha
norma como gua para determinar los instrumentos normativos que se
emplean para regular el funcionamiento de la Administracin Pblica y
su relacin con los particulares11.
MARTN MATEO, RAMN CLASIFICA LAS FUENTES12
FUENTES PRIMARIAS, las que nos dan un derecho directamente aplicable.
Escritas.
Caracteres:
Generalidad, publicidad, jerarquizacin, pervivencia hasta su derogacin,
vocacin de futuro
Comprende: constitucin, leyes y reglamentos

10

https://jorgemachicado.blogspot.pe/2012/06/fac.html
Artculo V del Ttulo Preliminar de la Ley 27444
12
Martn Mateo, Ramn 1928-2014Manual de derecho administrativo 28 ed., ed. rev., amp. y puesta al da
11

52

DERECHO ADMINISTRATIVO
FUENTES COMPLEMENTARIAS, su vigencia se deriva de los propios
pronunciamientos de las fuentes primarias
Comprende: La costumbre, los principios generales del derecho y los tratados
internacionales
JUAN CARLOS MORN DENOMINA:
FUENTES DE INTEGRACION, la jurisprudencia, las resoluciones o
precedentes de la administracin contenciosa, los pronunciamientos de la
administracin consultiva, principios generales del derecho administrativo
Sirven para interpretar y delimitar campo de aplicacin del ordenamiento
positivo (Ley 27444).

CONSTITUCIN:
Lmites de la actividad estatal por los derechos humanos, derechos
positivos estatales, funcin pblica en la constitucin, rol del estado en la
constitucin econmica, solucin de controversia con el Estado, rgimen
de asignacin de recursos del Estado, rendicin de cuentas por empleo,
uso de bienes del estado y medios de control sobre los actos de la
Administracin Pblica13 (MORON URBINA, Juan Carlos)

REGLAMENTOS:
Decretos supremos y normas reglamentarias de otros poderes del Estado
FACULTADES REGLAMENTARIAS DE LA ADMINISTRACION:
- Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos
de las entidades, as como los de alcance institucional o provenientes de
los sistemas administrativos.
- Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores. (Ley
27444)

13

MORON URBINA, Juan Carlos, Derecho Administrativo

53

DERECHO ADMINISTRATIVO

JURISPRUDENCIA:
Se integra con las resoluciones reiteradas y uniformes que se expiden de
las

autoridades

jurisdiccionales

competentes

para

resolver

casos

especficos, que despus pueden servir de modelo o antecedente en


casos anlogos. (Patrn Faura y Patrn Bedoya)
En Procesos Constitucionales y en Procesos Contencioso Administrativos
que al resolver un caso concreto interpretan disposiciones administrativas.

RESOLUCIONES DE LA ADMINISTRACIN:
A travs de sus tribunales o consejos regidos por leyes especiales, que al
resolver un caso concreto estable criterios interpretativos de alcance
general y deben ser publicadas. Lo emite Tribunal (Ley 27444).

PRONUNCIAMIENTO ADMINISTRACIN CONSULTIVA, (Ley 27444).


De carcter vinculante para el receptor. Lo emiten rganos tcnicos como
Superintendencia

de

Banca

Seguros,

Consejo

Superior

de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado, etc.


Para el profesor Jacques Dembeur, profesor de la universidad de Lieja
Blgica, el Derecho administrativo por emanar de la sociedad tiene dos
fuentes: Fuentes reales o sociolgicas y las fuentes formales14.

14

Jacques Dembeur; Filosofa del derecho


54

DERECHO ADMINISTRATIVO

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO


Para el profesor Jacques Dembeur15, profesor de la universidad de Lieja Blgica,
el Derecho administrativo por emanar de la sociedad tiene dos fuentes: Fuentes
reales o sociolgicas y las fuentes formales.
LAS FUENTES REALES:
Es la manera de ser de una sociedad, condicionada o generada por circunstancias
de la vida real como los grupos de poder, los grupos de presin, la costumbre, el
estado de necesidad, la jurisprudencia y la doctrina, todas estas son generadoras
indirectas del Derecho.
a) Grupos de poder: Son rganos individuales o comnmente colectivos que tienen
gran posibilidad actuante de decisin, pueden o no estar dentro del gobierno pero su
influencia es extraordinariamente impactante en las esferas pblicas a fin de
garantizar nuevos logros a su favor o cuando menos mantener el status ya sean por
intereses egostas o altruistas.
b) Grupos de presin: Son rganos colectivos, raramente individuales que pugnan
por desplazar a los grupos de poder y an a los que estn dentro de l. La intencin
puede ser egosta o altruista, por conveniencia propia o para realizar fines colectivos.
c) La costumbre: Se le identifica como Derecho consuetudinario, es una fuente que
proviene de la realidad, su prctica constante en el tiempo le da respetabilidad y
sedimentacin civil, para que tenga efectos jurdicos requiere de dos elementos:
I Elemento material: Es la presencia de actos constantes y duraderos en el tiempo,
adems se requiere que estos actos sean uniformes.
II Elemento psicolgico: Es la creencia colectiva en la legitimidad de dichos actos, y
que la prctica de estos se considere como un obrar jurdico.
d) El estado de necesidad: Consiste en encontrarse en una situacin grave que
obliga a adoptar decisiones inmediatas pues la prdida de tiempo puede
transformarlas en irreparables o agravar ms an dicha situacin. El estado de
necesidad libera de responsabilidad aun cuando afecta o lesiona bienes y derechos.
e) Los

precedentes:

Son declaraciones de la Administracin en casos

determinados para solucionar determinado tipo de conflictos en lo que no existe


15

Jacques Dembeur, Fuentes del Derecho Tributario

55

DERECHO ADMINISTRATIVO
disposicin clara o existe una duda racional, es este supuesto se declara que tal
ser la decisin de la Administracin para resolver situaciones similares. Los
precedentes requieren ser declarados expresamente como tales y publicarse para el
conocimiento pblico, la Administracin puede variar el precedente pero deber
explicar de manera general igualmente cual es la razn por la cual se aparta de
dicho precedente. Estas declaraciones son de observancia obligatoria y se les
identifica en la doctrina como resoluciones vinculantes.
f) La jurisprudencia: Son resoluciones emitidas por los tribunales administrativos, la
Suprema Corte de Justicia, o el Tribunal Constitucional, en cualquiera de estos
casos se trata de asegurar la legalidad de los actos de la funcin administrativa.
g) La doctrina legal: Son las opiniones de las personas dedicadas al estudio de una
determinada disciplina, puede ser de dos clases: doctrina legal y doctrina cientfica.
La doctrina legal es creada por rganos con competencia para establecerlos o
promoverla. En la funcin judicial proviene de la casacin. Es la afirmacin de un
rgano estatal con capacidad para establecer el correcto contenido de una norma.
La doctrina legal no obliga a la justicia pero si puede valorarla en su significado. Por
el contrario, la doctrina cientfica no tiene efecto vinculante, porque son
interpretaciones particulares adems sus autores no son rganos estatales.
LAS FUENTES FORMALES:
A diferencia de las fuentes formales, estas no surgen de la sociedad, sino que
surgen

de la tcnica jurdica, y su finalidad es solo la de dar forma a los dictados

del poder.
Estas fuentes son de dos clases: principales y accesorias.
a) Fuentes principales:

La Constitucin, Los tratados internacionales anteriores a 1998.

La Ley, los tratados internacionales posteriores a 1993, el Decreto Legislativo,


el Decreto Ley.

Los principios del Derecho.

El reglamento.

Los contratos administrativos.

56

DERECHO ADMINISTRATIVO
b) Fuentes accesorias:

El aviso: Es un documento que se difunde por los medios de prensa y


est destinado a informar algo a una persona determinada cuyo domicilio
se desconoce.

La carta: Documento identificado por su nombre, est dirigido a una


persona determinada cuya direccin se conoce, y tiene la finalidad de
hacerle llegar una informacin de manera oficial.

El cartel: Es un anuncio que se adhiere a la pared con pegamento se


coloca en lugares pblicos para anunciar remates, embargos, Etc. Es
numerado, fechado, suscrito y fechado

El ceduln: Es un aviso que se coloca en la puerta del domicilio de las


personas requeridas para que los vecinos informen al interesado.

La circular: Es un documento identificable por su nombre, tiene la


finalidad de aclarar o recordar algo a los agentes de la administracin para
el correcto cumplimiento. Es un documento de amplia difusin.

El comunicado: Documento escrito, autorizado por un funcionario


competente identificado con su nombre completo y cargo, se transmite por
los medios de prensa y comunica algn acontecimiento.

La directiva: Es un documento identificable por su nombre, contiene


reglas para ejecutar como consecuencia de un acto de gobierno.

La instruccin: Se denomina pliego de instrucciones y contiene reglas y


conductas a observar para una mejor ejecucin de los reglamentos y leyes
de reciente data o cuando se fusiona o suprime algn rgano entidad
pblica.

El oficio: Es un documento identificable por su nombre, tiene un solo


destinatario que est fuera de la entidad emisora pero que forma parte de
las entidades pblicas

El Memorndum: Es un documento identificable por su nombre, tiene un


solo destinatario que est dentro de la entidad emisora. Sirve para
transmitir comunicaciones internas y dejar constancia formal de ellas.

57

DERECHO ADMINISTRATIVO

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO16


Distinguimos pues al Derecho Administrativo en cuanto rama del conocimiento y al
Derecho Administrativo como parte del orden jurdico positivo, como conjunto de
normas jurdicas. As como al hablar del derecho civil podemos referirnos tanto al
Cdigo Civil y leyes complementarias, como a la disciplina que estudia las normas y
principios de ese cdigo y esas leyes, as tambin al hablar de Derecho
Administrativo podemos pensar tanto en el conjunto de normas y principios
constitucionales y supraconstitucionales, tratados, leyes administrativas y dems
reglas que integran la normatividad positiva, el rgimen jurdico positivo de la funcin
administrativa, como en la disciplina que los estudia. Dado que el conjunto de
normas y principios que integran el rgimen jurdico positivo del caso llega a nuestro
conocimiento y valoracin a travs de su estudio y anlisis y que, por lo tanto,
nuestro primer contacto cognoscitivo se realiza con la disciplina que efecta tal
investigacin, damos preferencia al concepto de rama del conocimiento antes que al
de conjunto de normas positivas.
El Derecho Administrativo se define pues, en primer lugar, como una disciplina o una
rama de la ciencia del derecho. No creemos convenientes, en consecuencia, las
definiciones que conceptan al Derecho Administrativo como un conjunto de
normas y de principios de derecho pblico, pues hacen prevalecer el carcter
normativo antes que el aspecto cognoscitivo. Definir al Derecho Administrativo como
rama del conocimiento no significa que deje de usarse la segunda acepcin como
conjunto de normas positivas, pues la nocin de derecho recibe casi siempre esa
doble significacin; ello no quita que al darse la definicin metodolgica deba
efectuarse una opcin semntica. As como nadie definira al derecho civil como el
conjunto del Cdigo Civil y sus leyes complementarias, as tampoco es adecuado
definir al Derecho Administrativo como un conjunto de normas y de principios de
derecho pblico.
A) FUENTES SUPRANACIONALES
La pregunta inmediata es por qu supranacionalidad? No es acaso la
Constitucin la primera y ms importante de las fuentes, la cspide del
ordenamiento jurdico? Es una pregunta que se responde de a poco y
satisfar solamente con el correr del tiempo. De acuerdo con la Constitucin,
la sola aprobacin de los tratados internacionales, de acuerdo con el
16

DERECHO ADMINISTRATIVO_ EXCELENCIA ACADEMICA: Pag (38-

58

DERECHO ADMINISTRATIVO
procedimiento que establece la misma Constitucin, incorpora a stos al
derecho interno de la Nacin. Lo relativo a determinar si el contenido
normativo del tratado pasaba a ser, sin otro requisito que el de la aprobacin
por el Congreso, legislacin interna, haba dado lugar a soluciones diversas
segn las particularidades que presentara la convencin e incluso la ley de
aprobacin. Cuando una ley ratifica un tratado por el cual se establecen
reglas de derecho que se refieren exclusivamente a seres humanos
individuales (derechos humanos) careca de asidero pretender que la
ratificacin vala slo frente a los dems Estados y no para los habitantes del
pas respectivo; la ley de ratificacin transforma a esas proposiciones en
normas jurdicas que tambin son internas. Pero es ms, a partir de all son
ya derecho supranacional o aun orden pblico internacional, cuyo mbito de
aplicacin y contenido se va extendiendo con el correr del tiempo y puede
algn da llegar a cubrir el narcotrfico, el crimen organizado, el lavado de
dinero y la corrupcin, delitos estos que se hallan intervinculados segn el
prembulo de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. Es el ius
cogens superveniens, in statu nascendi.
Nuestro pas se halla sometido a dos grandes tipos de rdenes jurdicos
supranacionales, en razn de su exigibilidad:

B) URISDICCIN SUPRANACIONAL, INTERNACIONAL O


EXTRANJERA
Por un lado estn los tratados que tienen un rgano judicial supranacional de
aplicacin, como es el Pacto de San Jos de Costa Rica, o que sin tener
rgano judicial tienen al menos rganos de aplicacin. En parecida situacin
se encuentran los tratados y convenios que admiten expresamente la
jurisdiccin extranjera, como la Convencin Interamericana contra la
Corrupcin; el tratado contra la Tortura; los crmenes de lesa humanidad. Lo
mismo los casos sometidos a una jurisdiccin extranjera que el pas decide
transar.

59

DERECHO ADMINISTRATIVO

C) SIN OTRA JURISDICCIN PARA LOS INDIVIDUOS QUE LA


INTERNA
Un segundo grupo lo integran los dems tratados incorporados por el mismo
texto a la Constitucin pero que carecen de tribunal supranacional,
internacional o extranjero. Es posible que con el correr del tiempo los tratados
de integracin tengan tales tribunales, como ya ocurre en Europa, con lo cual
podrn ser clasificados junto al de San Jos como un derecho comunitario
ms efectivo por la existencia de tribunales de aplicacin; esos tribunales
seguramente extendern su competencia en el siglo XXI.
FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El orden normativo administrativo integra un sistema orgnico que tiene
autonoma respecto de otras ramas del Derecho. Por ello existen fuentes que
son particulares a este sistema y que deben ser aplicadas con preferencia a
otras fuentes. Al momento de resolver los temas de su competencia, las
autoridades administrativas deben aplicar estas fuentes y, en caso de existir
vacos o deficiencias en las fuentes, podrn recurrir a los principios del
procedimiento administrativo y, en su defecto, a otras fuentes supletorias del
Derecho Administrativo, y slo subsidiariamente a stas, a las normas de
otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
Las fuentes del ordenamiento jurdico administrativo son las siguientes:
a. FUENTES FORMALES
1. Las disposiciones constitucionales.
2. Los tratados y convenios internacionales incorporados al ordenamiento
jurdico nacional.
3. Las leyes y disposiciones de jerarqua equivalente.
4. Los decretos supremos y dems normas reglamentarias de otros
poderes del Estado.
5. Los dems reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y reglamentos
de las entidades de la administracin pblica, as como los de alcance
institucional o provenientes de los sistemas administrativos.
6. Las dems normas subordinadas a los reglamentos anteriores.

60

DERECHO ADMINISTRATIVO
7. Los principios del Derecho Administrativo y en general los del derecho
que sean compatible.
8. La jurisprudencia proveniente de las autoridades jurisdiccionales que
interpreten disposiciones administrativas.
9. Las resoluciones emitidas por la Administracin a travs de sus
tribunales o consejos regidos por leyes especiales, estableciendo criterios
interpretativos de alcance general y debidamente publicadas.
10. Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades facultades
expresamente para absolver consultas sobre la interpretacin de normas
administrativas que apliquen en su labor, debidamente difundidas.
b. FUENTES MATERIALES
La aplicacin de las normas jurdicas a casos particulares requiere una
actividad interpretativa. Aun cuando lo definimos e identificamos algunas
veces es materia de debate, podemos concebirlos como las ideas o
enunciados bsicos o fundamentales sobre los que se edifica el Derecho
Administrativo, stas son:
1. La doctrina.
2. La costumbre.

61

DERECHO ADMINISTRATIVO
EL SISTEMA JURDICO PERUANO
Las normas jurdicas no existen ni se aplican de manera aislada; por el
contrario, se encuentran relacionadas entre s. Por ello, la aplicacin del
derecho requiere concebir al conjunto de las normas jurdicas como un
sistema jurdico, es decir como un conjunto organizado y coherente. Bajo esta
premisa, las normas jurdicas no deben contraponerse o contradecirse entre
s. No obstante, es posible encontrar ocasionalmente normas jurdicas que se
encuentran en esa situacin. En estos casos, las reglas que rigen el sistema
jurdico permitirn resolver los conflictos mediante la aplicacin de principios y
de mtodos de interpretacin. Uno de los principales criterios para organizar
las normas legales es su jerarqua, es decir la relacin de superioridad e
inferioridad en la que se encuentra una norma respecto de otra. Esta relacin
permite establecer cul de ellas debe prevalecer en caso de existir algn
conflicto o contradiccin. Las normas legales son emitidas por entidades del
Estado en tres planos distintos: el gobierno nacional, el gobierno regional y el
gobierno local. Cada uno de ellos emite distintas normas que se organizan
jerrquicamente, de modo que en caso de existir conflictos entre ellas las
normas de mayor jerarqua priman sobre las de rango inferior.
A continuacin analizaremos brevemente las principales normas del gobierno
nacional, colocndolas en niveles jerrquicos, de mayor a menor importancia:
a. La Constitucin Poltica del Estado: Es la norma fundamental sobre la
cual descansa todo el sistema jurdico. En la Constitucin se sealan las
normas bsicas que rigen a la sociedad y los lmites que el Estado y los
particulares deben respetar en su actuacin. La Constitucin trata diversas
materias, entre las cuales podemos resaltar las siguientes:
1. El Estado, su estructura y organizacin.
2. Los derechos fundamentales de las personas.
3. El rgimen econmico constitucional.

62

DERECHO ADMINISTRATIVO
b. La Ley y las normas con rango de ley: Se trata de normas expedidas en
ejercicio de la potestad legislativa del Estado. En principio esta potestad es
ejercida solamente por el Congreso de la Repblica, sin embargo se admite
que bajo distintas circunstancias otros rganos del Estado puedan expedir
normas del mismo nivel.
c. La Ley: El Congreso de la Repblica es el Poder del Estado encargado de
emitir leyes. Estas normas son las de ms alto nivel y se encuentran
nicamente por debajo de la Constitucin. A travs de ellas se puede normar
sobre cualquier materia que se considere de importancia.
d. Los Decretos Legislativos: Son normas expedidas por el Poder Ejecutivo
en virtud a una delegacin de funciones del Congreso. La delegacin se
realiza mediante una ley, por un perodo determinado y para que se legisle
sobre temas especficos. El fundamento de los decretos legislativos es agilizar
la emisin de normas en caso que se requiera la realizacin de reformas con
rapidez y oportunidad.
e. Los Decretos de Urgencia: Son normas expedidas por el Presidente de la
Repblica en situaciones extraordinarias. Slo pueden tratar sobre materias
econmicas o financieras, aun cuando no pueden contener normas tributarias.
Se emiten con cargo a dar cuenta al Congreso, quien los puede modificar o
derogar.
f. Los Decretos-Leyes: Se trata de normas expedidas por gobiernos de facto
durante perodos en los cuales no ha funcionado el Poder Legislativo. En
estas circunstancias el gobernante asume de hecho funciones legislativas y
emite estas normas en lugar de las leyes.
g. Los Tratados: Los tratados son acuerdos del Per con otros Estados o
con organismos internacionales. Forman parte del derecho nacional. De
acuerdo a las disposiciones de la Constitucin, pueden tener distintos rangos:

Tratados con rango constitucional: Son aquellos que afectan disposiciones


constitucionales, por lo que su aprobacin requiere seguir el mismo
procedimiento aplicable para reformar la Constitucin.

Tratados con rango de ley: Son aquellos que requieren aprobacin por el
Congreso de la Repblica. Segn lo establece la Constitucin son los que

63

DERECHO ADMINISTRATIVO
versan sobre derechos humanos; soberana, dominio o integridad del
Estado; defensa nacional; obligaciones financieras del Estado; los que
crean, modifican o suprimen tributos; los que exigen modificacin o
derogacin de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su
ejecucin.

Tratados con rango de decreto supremo: Son todos aquellos que no


requieren ser aprobados por el Congreso de la Repblica. Estos tratados
pueden celebrarse o ratificase mediante los decretos supremos que expide
el Presidente de la Repblica, luego de lo cual debe darse cuenta al
Congreso de la Repblica.

h. Los Decretos Supremos: Son normas que emite el Presidente de la Repblica.


Son las normas de ms alto rango en el Poder Ejecutivo. Su contenido normalmente
es de carcter general, por ejemplo cuando se emplean para reglamentar leyes.

i. Otras normas del Poder Ejecutivo: El Poder Ejecutivo a travs de sus diversas
instancias puede emitir distintas normas. Podemos mencionar las siguientes en
orden jerrquico:

Resoluciones Supremas

Resoluciones Ministeriales

Resoluciones Vice Ministeriales

Resoluciones Directorales

Otras resoluciones

j. Mencin especial requieren las normas emitidas por distintas entidades de la


administracin pblica: Estas normas pueden tener diverso rango y su contenido
se relaciona con las competencias de cada entidad. Entre ellas podemos mencionar
las resoluciones expedidas por los organismos reguladores o por entidades pblicas
descentralizadas.
En el plano de los Gobiernos Regionales tambin encontramos normas, organizadas
segn la siguiente jerarqua:

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DERECHO ADMINISTRATIVO

Ordenanzas Regionales expedidas por el Consejo Regional;

Decretos Regionales expedidos por la Presidencia Regional.

Por su parte, los Gobiernos Locales emiten las siguientes normas:

Ordenanzas

Decretos de Alcalda

65

DERECHO ADMINISTRATIVO

IV. CONCLUSIONES
La funcin administrativa constituye el campo de aplicacin de un rgimen jurdico
especfico, la funcin pblica es la actividad que el Estado realiza a travs de sus
rganos y que se manifiesta por conducto de sus titulares.
Es preciso reconocer que en el mbito del Principio de Separacin de Poderes
definir el contenido de la funcin administrativa no ha sido tarea fcil, en especial si
se tiene en cuenta que la misma se ha ido diferenciando paulatinamente de la
funcin ejecutiva propiamente dicha conforme la actividades de la Administracin
Pblica se han ido incrementando y diversificando. De hecho, como lo hemos
demostrado, la funcin gubernativa o poltica y la funcin administrativa,
tradicionalmente

consideradas

componentes

de

la

funcin

ejecutiva,

son

actualmente tan diferentes entre s que resulta por dems discutible seguir
mantenindolas juntas.
Por otro lado, es preciso establecer con claridad los elementos diferenciales de la
funcin administrativa. En primer lugar, si bien es una funcin pblica y en
consecuencia, de inters general la misma no es privativa del Estado, pudiendo ser
ejercida por los particulares mediando autorizacin del mismo.
En consecuencia, resulta evidente que la Administracin Pblica no se encuentra
ntegramente al interior del Estado, siendo errneo identificar ambos conceptos. En
segundo lugar, la funcin administrativa tiene relacin directa con los administrados,
de tal manera que las actividades que desempea la Administracin Pblica los
afectan de manera directa.
Finalmente, los principios antes sealados, como todos los principios del derecho,
deben ser empleados para suplir los vacos en el ordenamiento administrativo, como
herramientas para hacer efectivos mecanismos de integracin jurdica. Y esto cobra
especial importancia en el contexto del derecho administrativo, puesto que en el
mismo la analoga se encuentra particularmente limitada, al estar la actuacin de las
entidades pblicas sometidas de manera estricta al principio de legalidad.
Las administraciones pblicas actan y se relacionan de acuerdo con el principio de
lealtad institucional y en consecuencia debern respetar, ponderar, facilitar
informacin, prestar cooperacin.

66

DERECHO ADMINISTRATIVO
Toda rama del Derecho con vocacin de autonoma, tal como lo hemos descrito en
el captulo precedente, posee un sistema de fuentes, necesario para determinar el
insumo a partir del cual los operadores de dicha rama del derecho pueden aplicar el
mismo.
Ello permite generar un subsistema organizado en el cual resulte difcil encontrar
vacos; y si los hay, cubrirlos con elementos provenientes del propio ordenamiento.
Las fuentes del derecho son comunes a todo el ordenamiento jurdico, aunque
segn sea la rama a considerar tienen mayor o menor relevancia.

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DERECHO ADMINISTRATIVO

V. BIBLIOGRAFA
1. DERECHO ADMINISTRATIVO_EXCELENCIA ACADEMICA
2. Christian Guzmn Napur; Tratado de la Administracin Pblica y del
Procedimiento Administrativo; Ediciones Caballero Bustamante S.A.C Ao
2011
3. DERECHO ADMINISTRATIVO_GABINO FRAGA_40EDICION
4. http://datateca.unad.edu.co/contenidos/109122/Lecturas_Obligatorias_Gestio
n_Humana/Nocion_conceptual_Funcion_Publica.pdf
5. http://www.monografias.com/trabajos89/la-funcion-administrativa/la-funcionadministrativa.shtml#ixzz4HtfCtmqK
6. Ley N 27444, del Procedimiento Administrativo General.
7. http://files.uladech.edu.pe/docente/17882157/Derecho_Administrativo/SESIO
N%2002/Contenido_02.pdf

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