Banco

Interamericano de
Desarrollo
Divisin de Cambio
Climtico y
Sostenibilidad

Instrumentos y
mecanismos financieros
para programas de
cambio climtico en
Amrica Latina y el Caribe

RESUMEN DE POLTICAS
No. IDB-PB-212

Una gua para ministerios de

finanzas
Hilen Meirovich
Sofia Peters
Ana R. Rios

Octubre 2013

Instrumentos y mecanismos financieros para

programas de cambio climtico en Amrica
Latina y el Caribe

UNA GUA PARA MINISTERIOS DE FINANZAS

Hilen Meirovich
Sofia Peters
Ana R. Rios

Banco Interamericano de Desarrollo

2013

Catalogacin en la fuente proporcionada por la

Biblioteca Felipe Herrera del
Banco Interamericano de Desarrollo
Meirovich, Hilen.
Instrumentos y mecanismos financieros para programas de cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe :
una gua para ministerios de finanzas / Hilen Meirovich, Sofia Peters, Ana R. Rios.
p. cm. (Resumen de polticas del BID ; 212)
Incluye referencias bibliogrficas.
1. Climatic changes. 2. Finance. 3. Climatic changesGovernment policy. I. Peters, Sofia. II. Rios, Ana R. III.
Banco Interamericano de Desarrollo. Divisin de Cambio Climtico y Sostenibilidad. IV. Ttulo. V. Serie.
IDB-PB-212

http://www.iadb.org

Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autores y no

necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo,
de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.
Se prohbe el uso comercial no autorizado de los documentos del Banco, y tal podra castigarse
de conformidad con las polticas del Banco y/o las legislaciones aplicables.
Copyright 2013 Banco Interamericano de Desarrollo. Todos los derechos reservados;
este documento puede reproducirse libremente para fines no comerciales.

Un agradecimiento especial a: Lorena Rodriguez Bu y Jennifer Doherty Bigara.

RESUMEN DE POLTICAS
Mensajes principales:

Los pases en desarrollo pueden recibir financiamiento internacional para el cambio climtico a travs
de distintas fuentes de recursos (inversiones privadas, apoyo tradicional a programas de desarrollo,
fondos nacionales especficos, mercados de carbono, etc.); sin embargo, estos recursos estn
fragmentos en lo que respecta a la fuente de la que provienen y a sus respectivas finalidades (diversos
ministerios, apoyo presupuestario general, organismos nacionales de implementacin, sector privado,
etc.). Por otra parte, los procesos de solicitud tienen distinta duracin y requisitos.

Para los pases, resulta ms eficaz y polticamente sostenible centralizar sus carteras de proyectos de
cambio climtico dentro de los Ministerios de Finanzas en lo que respecta al aspecto financiero, y en
el marco de un programa nacional de cambio climtico en lo que atae a polticas.

Existen diversos instrumentos y mecanismos financieros (prstamos tradicionales, subsidios, canjes

de deuda, fondos nacionales para el cambio climtico, mercados de carbono e instrumentos de
transferencia de riesgos) que los Ministerios de Finanzas pueden utilizar para poner en marcha sus
programas nacionales de cambio climtico y para comenzar a centralizar y canalizar el financiamiento
del pas a proyectos de mitigacin y adaptacin al cambio climtico.

Adems de estos mecanismos innovadores, los pases deben procurar clarificar y perfeccionar los
presupuestos tradicionales por concepto de gastos para el cambio climtico ya que, al parecer, sta
ser la modalidad que persistir en el futuro. Una forma til de comenzar puede ser incluir una
definicin de cambio climtico como una de las categoras del presupuesto.

El mecanismo ms adecuado debe estar adaptado a las circunstancias econmicas del pas y a sus
retos especficos en materia de cambio climtico, pero los mecanismos ms exitosos hacen hincapi
en la eficiencia econmica, funcionan fuera del sistema poltico y tienen un impacto fiscal mnimo.

Instrumentos y mecanismos financieros para

programas de cambio climtico en Amrica
Latina y el Caribe
UNA GUA PARA MINISTERIOS DE FINANZAS1

Introduccin
En los ltimos aos, el financiamiento del cambio climtico ha despertado un creciente inters. La comunidad
internacional se ha puesto de acuerdo sobre la imperiosa necesidad de canalizar fondos a pases en desarrollo
para ayudarlos a mitigar los efectos del cambio climtico y adaptarse a ese fenmeno. De acuerdo con estudios
recientes, en 2010-2011, los flujos anuales de fondos destinados al cambio climtico a nivel mundial
alcanzaron la cifra de entre US$343.000-US$385.000 millones, de los cuales tan slo entre US$16.000 y
US$23.000 millones correspondieron a contribuciones del gobierno, mientras que el 74% del financiamiento
total del cambio climtico procedi del sector privado, y tan slo US$14.000 millones se destinaron a
proyectos de adaptacin.i Dada la naturaleza de los desafos climticos de cara al futuro, los pases en
desarrollo sern los principales beneficiarios de estos flujos de capital.
Los gobiernos de los pases en desarrollo reciben fondos relacionados con el cambio climtico mediante
diversos canales, entre ellos: apoyo oficial a proyectos de desarrollo, inversiones privadas, mercados de
carbono, etc. No obstante, cabe destacar que la cantidad de recursos necesarios para la adaptacin al cambio
climtico es muy superior a los fondos internacionales disponibles. Por ejemplo, en un informe publicado
conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL) de la Naciones Unidas y el World Wildlife Fund (WWF) se estima que, en 2050, el impacto
del cambio climtico para Amrica Latina y el Caribe tendr un costo aproximado de US$100.000 millones,
mientras que slo se necesitarn entre US$17.000 y US$27.000 millones para adaptarse a los inexorables
impactos fsicos. La conclusin es que las medidas de adaptacin resultan claramente econmicas.
Poco se ha investigado acerca de los beneficiarios de estos flujos financieros. Cmo pueden los gobiernos de
los pases en desarrollo organizar sus programas nacionales de cambio climtico? Cmo pueden utilizar mejor
los flujos de fondos internacionales destinados al cambio climtico para optimizar sus metas nacionales en
materia de clima, energa y medio ambiente? Qu herramientas financieras sern ms tiles para este
proceso? Con la mirada puesta en la regin de Amrica Latina y el Caribe, este resumen de polticas describe
los mecanismos e instrumentos financieros que pueden ser utilizados para canalizar recursos a los programas

Para obtener ms informacin sobre mecanismos financieros para el Cambio Climtico en Amrica Latina, se puede

consultar la Nota Tcnica: Mecanismos Financieros para Programas de Cambio Climtico en Amrica Latina. Un caso
de estudio, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2012.

de cambio climtico de los pases. Luego, presenta las lecciones aprendidas y recomendaciones en materia de
polticas a partir de la experiencia de los pases de Amrica Latina y el Caribe con distintas versiones de estos
mecanismos.

Mecanismos e instrumentos financieros

La siguiente seccin describe algunos de los nuevos mecanismos e instrumentos financieros, adems de los
programas y mecanismos para proyectos especficos que ya estn en uso, que pueden ayudar a los pases a
adaptar sus arquitecturas financieras nacionales y a alcanzar sus metas en materia de cambio climtico.

Mecanismosii
(1.)

Fondos nacionales para el cambio climtico

Esta herramienta macroeconmica, utilizada desde hace tiempo, ha resurgido recientemente como medio para
alcanzar las metas en materia de cambio climtico. Un fondo nacional para el cambio climtico es un
mecanismo financiero a travs del cual los pases pueden recaudar, combinar y administrar todos los flujos de
ingresos entrantes, tanto nacionales como internacionales, relacionados con el cambio climtico en un nico
fondo centralizado. ste, a su vez, asigna recursos competitivamente a una serie de proyectos verdes en el
pas, a travs de diversos instrumentos (ver a continuacin). Estas entidades nacionales, cada vez ms
populares, vienen cumpliendo una funcin fundamental como interlocutoras entre las polticas nacionales
orientadas a desarrollar alternativas bajas en carbono y los mecanismos internacionales que ofrecen este
apoyo.
El diseo preciso de un fondo nacional para el cambio climtico depender de los objetivos planteados, las
reas de esta problemtica en las que se centre, su alcance, cmo se capitalizar, cmo se financiarn los
proyectos y su estructura de gestin. La estructura comn de un fondo nacional para el cambio climtico debe
incluir fuentes de financiamiento, rganos de gobierno (tanto tcnicos como administrativos), un
administrador y organismos de implementacin.
La experiencia en la regin de Amrica Latina y el Caribe con estos fondos indica que la gobernanza del fondo
nacional para el cambio climtico debe estar relacionada con el gobierno, aunque debe tener autonoma en la
toma de decisiones de inversin para poder desenvolverse de manera ms gil y no estar supeditada a
presiones polticas. Si bien es innegable que existen lecciones aprendidas de fondos similares en la regin, no
existe un nico enfoque para el diseo de un fondo nacional para el cambio climtico que sea adecuado para
todas las circunstancias. Al evaluar si adoptar o no este tipo de mecanismo, los responsables de la formulacin
de polticas se deben plantear si ya existen fondos nacionales en el pas que puedan incorporar la agenda del
cambio climtico o si es necesario crear un fondo nuevo, y a su vez, si este fondo recibir recursos
internacionales supeditados al cumplimiento de procedimientos fiduciarios especficos o si ser financiado
fundamentalmente con recursos nacionales.
Los pases de Amrica Latina han adoptado distintas opciones dependiendo de sus circunstancias especficas.
Mxico ha creado un nuevo fondo en el marco de la Ley de Cambio Climtico de 2012, mientras que El Salvador
est rediseando un fondo existente (FONAES) en respuesta a esta necesidad.iii

(2.)

Mercados de carbono nacionalesiv

Los mercados de carbono fueron el primer mecanismo internacional de financiamiento del cambio climtico
que intent recurrir a un mecanismo del mercado para reducir las emisiones globales de gases con efecto
invernadero, asignando un precio a dichas emisiones. Una vez creados, los gobiernos nacionales y subnacionales los supervisaban, si bien hoy tienen menos injerencia en estos mecanismos ya que stos deberan
funcionar como un mercado privado. Si bien esto significa que los flujos de ingresos de los mercados de
carbono son privados y que no pueden destinarse a las prioridades nacionales, tambin optimizan la eficiencia
econmica y minimizan la corrupcin.
En 2011, los flujos procedentes de crditos de carbono alcanzaron los US$4.700 millones. Actualmente, estos
mercados operan en el mbito internacional (a travs del Mecanismo de Desarrollo Limpio o MDL), en el
mbito nacional (a travs del Esquema de Comercio de Derechos de Emisin de Europa (ETS), el Sistema de
Comercio de Derechos de Emisin de Japn (JETS) y los esquemas de comercio de emisiones de carbono ms
incipientes de Australia y Nueva Zelanda) y en el mbito estatal (a travs de mercados como el BM&F Bovespa
en Sao Paulo). Los mercados de carbono pueden ser obligatorios y voluntarios.
A la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe les ha resultado particularmente difcil acceder al MDL,
el mecanismo del mercado de carbono internacional. Los pases de la regin representan solo el 13,5% del total
de pases registrados en este mecanismo, y ese porcentaje responde principalmente a la participacin de Brasil
y Mxico. Como consecuencia de ello, los pases de Amrica Latina y el Caribe han comenzado a crear
mercados voluntarios, en los que la divisa no viene determinada por crditos de Reducciones Certificadas de
Emisiones (CER), sino por crditos por Reducciones Voluntarias de Emisiones (VER), como es el caso de la
Bolsa Climtica de Santiago de Chile y el Mercado de Carbono de Brasil. Estos mercados surgieron por el deseo
de estimular la industria privada nacional y como fruto de la frustracin causada por los retrasos en los
proyectos viables en cartera del MDL. Sin embargo, debido a la falta de regulacin, los altos costos de las
transacciones y la menor cantidad de incentivos para la participacin del sector privado, estas bolsas locales
han tenido un volumen muy bajo de operaciones.
En los ltimos dos aos se ha comenzado a desarrollar una nueva tendencia a medida que se han arraigado los
mercados de carbono nacionales. Chile, Costa Rica y Mxico tienen previsto crear un sistema de comercio de
derechos de emisin similar al Esquema de Comercio de Derechos de Emisin Europeo, orientado bien a un
sector especfico la energa o bien al cumplimiento de una meta puntual (la reduccin de las emisiones en un
30%). Estas iniciativas son aun incipientes, sin embargo, una vez que se concreten, los responsables de
formular polticas podrn identificar lecciones aprendidas que puedan servir para otros pases de la regin.

Instrumentosv
(3.)

Prstamos tradicionales y concesionales

El sector privado es la principal fuente de prstamos tradicionales con una suma correspondiente a
US$262.000 millones; no obstante, las instituciones de financiacin para el desarrollo (IFD) nacionales o
internacionales- tambin propician la inversin extendiendo prstamos concesionales, que se caracterizan por
perodos de amortizacin ms prolongados y tasas de inters ms bajas, entre otras condiciones ms

favorables que los prstamos y otras fuentes de capital a los que se puede acceder en el mercado. Este
instrumento representa el 60% de los flujos financieros de las IFD nacionales, que se estiman en el orden de
los US$53.500 millones al ao. vi No parece que la preeminencia de este modelo pueda decaer en un futuro
cercano, por ende, los pases deben analizar crticamente cmo aplicar sus actuales flujos provenientes de
prstamos para cumplir con las metas en materia de cambio climtico.
No obstante, es posible ajustar la forma de integrar los prstamos concesionales en el presupuesto. En este
sentido, puede ser recomendable dejar de considerar a los prstamos como la nica alternativa de
financiamiento de proyectos viable y recurrir a mecanismos de apoyo presupuestario general, o bien adoptar
un enfoque ms programtico, utilizando, por ejemplo, un prstamo de apoyo presupuestario extendido por
una IFD.vii Esto permite que los proyectos financiados tengan un enfoque coherente, unificado y con
orientacin nacional. As pues, las instituciones donantes pueden dar apoyo a los objetivos de cambio
climtico ms generales del pas beneficiario, en lugar de dar apoyo a proyectos dispersos entre diversos
ministerios. En este caso, ser necesario crear procesos claros que definan cmo se asignar el apoyo para
garantizar que los fondos se canalicen efectivamente a objetivos relacionados con el cambio climtico, y en
este punto los ministerios de finanzas cumplen un rol fundamental. Los pases beneficiarios pueden facilitar
esta tarea mediante la elaboracin de planes nacionales de cambio climtico con una cartera asociada de
proyectos y mecanismos presupuestarios claros y transparentes para asignar el apoyo internacional a estos
proyectos. El BID ha concedido prstamos concesionales para el cambio climtico en la forma de apoyo
presupuestario a Mxico, Per, Colombia, Guatemala, Trinidad y Tobago y El Salvador, entre otros pases, por
un total de US$2.000 millones en el perodo comprendido entre 2008 y 2013.

(4.)

Subsidios bilaterales y multilaterales

Los subsidios tambin forman parte integral del financiamiento bilateral y multilateral y representan el 3,5%
de los flujos de fondos para el cambio climtico, lo que se traduce en una cantidad de US$13.000 millones al
ao. En el mbito climtico y medioambiental, los subsidios generalmente se otorgan para actividades que no
generan ingresos en los pases beneficiarios, tales como programas de gestin del conocimiento, programas de
generacin de capacidad, actividades en curso que no generan rentabilidad financiera y planes tcnicos y de
costeo, entre otros proyectos. Dado que estos estudios e iniciativas son precursores necesarios para el diseo
de mecanismos financieros sustentables y eficaces, los gobiernos deben procurar aprovechar estos subsidios
para satisfacer necesidades tcnicas y de capacidad a corto plazo. En el mediano y largo plazo, los subsidios
pueden utilizarse para ayudar a capitalizar los mecanismos relacionados con la adaptacin, la gestin forestal
y la preservacin del medio ambiente; todas ellas reas a las que se canalizaron los subsidios en el pasado en
la regin de Amrica Latina y el Caribe.
Sin ninguna duda, la principal fuente de subsidios relacionados con el cambio climtico han sido los
provenientes de organismos bilaterales e instituciones financieras internacionales. No obstante, los fondos
dedicados especficamente al clima canalizan una porcin cada vez ms grande de los subsidios otorgados
para atender la problemtica del cambio climtico.viii

(5.)

Canjes de deuda

El canje de deuda es la venta de deuda en moneda extranjera por el pas acreedor a un inversionista -que
puede ser una organizacin sin fines de lucro o un banco central- que adquiere esa deuda a un precio que le
permite quedarse con un margen de beneficio. Ese inversionista puede luego canjear la deuda con el pas
deudor, en moneda local, por acciones en una empresa nacional o por una amplia variedad de proyectos de
desarrollo.ix Por lo general, el canje de deuda por actividades de proteccin del medio ambiente incluye canjes
orientados a proyectos de conservacin y otros proyectos ecolgicos. No hace mucho que los canjes de
deuda incluyen programas de cambio climtico en su alcance.x Los canjes de deuda se financian sin costos
fiscales adicionales para el gobierno beneficiario puesto que, con las transacciones de swap as you pay, los
pagos se orientan al proyecto nacional y no al acreedor.
Por lo general, los canjes de deuda se realizan con deuda bilateral, ya que los canjes multilaterales estn
sujetos a limitaciones polticas. Al seleccionar deudas que sean viables para un canje, es importante maximizar
el valor neto presente de la deuda seleccionada de modo tal que los pagos mensuales sean suficientes para
apuntalar un programa de cambio climtico.
En tanto se cuente con el mismo personal para administrar la estructura financiera del canje, puede que los
pormenores tcnicos no sean tan relevantes como el diseo del programa de desembolsos que ser financiado
por el canje. Es importante que estos programas contengan proyectos realistas y bien organizados, compatibles
con las prioridades de los acreedores y de los deudores y que dependan de instituciones con la capacidad
necesaria para garantizar que se concreten.

(6.)

Garantas

Algunas inversiones conllevan rentabilidades ajustadas en funcin del riesgo inadecuadas para los
inversionistas o los gobiernos. Estas condiciones impiden que el desarrollador del proyecto obtenga capital
contrayendo deuda en trminos que puedan garantizar la viabilidad del proyecto. Las garantas ayudan a
mitigar o gestionar esos riesgos. Los instrumentos de garanta son compromisos en virtud de los cuales un
garante se compromete, a cambio de una comisin, a cumplir con las obligaciones asumidas por un prestatario
frente a un prestamista en la eventualidad de que dicho prestatario no cumpla con esas obligaciones. Las
garantas pueden cubrir toda o una parte de la inversin.
Las garantas pueden asumir riesgos de recursos, regulatorios, de crdito del comprador o riesgos tecnolgicos
percibidos que pueden obstaculizar las inversiones del sector privado a tasas accesibles. Por ejemplo, una
garanta de fiel cumplimiento puede reducir el riesgo de que un recurso renovable sea inferior a lo previsto, de
que se den sobrecostos de construccin, o de que el rendimiento tecnolgico sea insuficiente.
Las garantas de crdito pueden cubrir el riesgo de que un comprador de energa o de combustible con quien se
celebr un contrato se declare en quiebra. Las garantas de fiel cumplimiento y las garantas de crdito pueden
ser convenientes para financiar inversiones en proyectos de eficiencia energtica a travs de contratos de
desempeo con empresas proveedoras de energa. Las garantas regulatorias pueden cubrir la prdida de

incentivos tales como crditos fiscales o subvenciones otorgados por el gobierno del pas receptor o por
empresas de servicios pblicos.
En la regin de Amrica Latina y el Caribe, las garantas se han comenzado a analizar y aplicar recientemente al
rea del cambio climtico. Chile, Mxico, Brasil y Colombia son los pases que llevan la delantera en este
sentido. El BID est apoyando el desarrollo de este instrumento para el desarrollo geotrmico en Chile y
Mxico, donde uno de los principales factores que posibilitaron el proyecto fue la disponibilidad de recursos de
los Fondos de Inversin para el Cambio Climtico, otorgados en condiciones sumamente favorables. Dada la
complejidad de este instrumento, los responsables de tomar decisiones deben evaluar la necesidad de esa
opcin, en funcin de los objetivos generales de desarrollo, el tipo de proyecto que responde a esos objetivos y
la informacin disponible en el pas, que posibilitar llevar a cabo estudios de riesgo financiero para el diseo
y la implementacin de garantas.

(7.)

Instrumentos de transferencia de riesgos

El mejor enfoque para mitigar el riesgo de desastres climticos es una combinacin de mecanismos de
prevencin y de transferencia del riesgo. El gobierno debe usar mecanismos de prevencin del riesgo para
siniestros de gravedad media a baja que suceden con relativa frecuencia; los instrumentos de financiacin de
riesgos son una mejor alternativa para riesgos de menor probabilidad que conllevan altos costos y
consecuencias posiblemente devastadoras. Los siniestros de gravedad media a baja deben mitigarse mediante
partidas presupuestarias que reduzcan la vulnerabilidad y generen reservas.xi En lo que respecta a siniestros de
menor probabilidad, histricamente los gobiernos han financiado los gastos posteriores a un desastre
reasignando recursos presupuestarios y recurriendo a prstamos y subsidios de la comunidad internacional.xii
Es ms eficiente econmicamente crear mecanismos de transferencia del riesgo que puedan facilitar los
recursos para estos tipos de desastres climticos y posibilitar que la responsabilidad por el siniestro se
traslade del gobierno soberano a los inversionistas del mercado de capitales. Los recientes avances en el
anlisis y la elaboracin de modelos de seguros han dado paso a instrumentos que compensan algunas de las
falencias del mercado que impidieron que los gobiernos los utilizaran en el pasado. Existe una amplia variedad
de mecanismos de este tipo que varan en trminos de complejidad financiera, especificidad y gestin, y que
son utilizados por gobiernos y por entidades del sector privado de todo el mundo. Los siguientes instrumentos
son opciones viables para el financiamiento del tipo de riesgo al que estarn expuestos los pases de Amrica
Latina y el Caribe en el futuro:

Ttulos vinculados al seguro

Capital contingente
Crditos y prstamos contingentes
Fondos de seguro contra riesgos de mltiples pases.

Fondos nacionales
para el cambio
climtico

Mercados de
carbono nacionales

VENTAJAS

DESVENTAJAS

Sistematizan y centralizan la agenda de cambio climtico del pas.

Promueven la competencia entre desarrolladores de proyectos.
Posibilitan una evaluacin ms transparente del financiamiento asociado al cambio
climtico.
Representan una atractiva cartera de proyectos para donantes internacionales.
Posibilitan el sentido de pertenencia nacional de la agenda de cambio climtico de un
pas.
Siembran la semilla para poner a prueba nuevas ideas.
Estimulan al sector privado y promueven el crecimiento econmico.
Conllevan una menor participacin del gobierno, por ende, los proyectos son ms
eficientes desde el punto de vista econmico.

Son susceptibles al clientelismo y la corrupcin.

En su mayora, los fondos nacionales para el cambio climtico no
trascienden la etapa piloto.
Generan otro nivel burocrtico y requieren de recursos humanos.

Sustentabilidad internacional
Como consecuencia de los mercados de carbono, se genera una
capacidad nacional relativamente escasa.
Los mercados de carbono no reducen las emisiones a gran escala
Los participantes incurren en costos de transacciones elevados.
Exceso de donantes y falta de organizacin estratgica en la
cartera de proyectos de cambio climtico.
La imprevisibilidad de los flujos de donantes afecta la capacidad
de planificar el presupuesto.
Las presiones del entorno fiscal disminuyen la probabilidad de que
se extiendan nuevos prstamos para financiar proyectos de
cambio climtico.

Prstamos
concesionales y
tradicionales

Proceso comprobado y autntico al que los Ministerios de Finanzas estn acostumbrados

y en los que tienen experiencia.
Es probable que los prstamos sigan constituyendo la fuente de financiamiento
internacional ms importante de la regin.

Subsidios
bilaterales y
multilaterales

Los subsidios no representan un costo fiscal para el gobierno.

Los estudios tcnicos y econmicos relacionados con la mitigacin y la adaptacin al
cambio climtico son los candidatos ideales para recibir subsidios.

En los pases donantes, la economa poltica de los subsidios es

compleja. Es difcil garantizar que los fondos se asignen a
prioridades climticas.

Canjes de deuda

Los canjes de deuda no representan un costo fiscal para el gobierno.

Los canjes de deuda por actividades de proteccin del medio ambiente pueden ayudar a
impulsar el desarrollo de carteras de proyectos a largo plazo.

La viabilidad del canje de deuda depende de la disponibilidad de

deudas bilaterales adecuadas.
Los canjes de deuda utilizan un proceso de toma de decisiones
centralizado sobre la naturaleza del programa de desembolsos.

Garantas

Promueven el desarrollo de proyectos en sectores de alto riesgo que pueden ser crticos
para la consecucin de los objetivos de cambio climtico.
Es posible que el Ministerio de Finanzas pueda acceder a recursos internacionales para
sanear pasivos contingentes.

Instrumentos de
transferencia de
riesgos

Brindan liquidez a corto plazo para el gasto pblico ante una necesidad inmediata.
Son una defensa contra el dficit fiscal a largo plazo.

Las garantas incrementan los pasivos contingentes.

Pueden tener impacto sobre el dficit fiscal.
Surge la necesidad de contar con informacin sumamente
especializada acerca de las nuevas capacidades del mercado
(geotrmicas) y tcnicas que puede no estar disponible.
El costo elevado de las primas es difcil de justificar en pocas de
austeridad fiscal.
Se presenta la dificultad de incorporar incertidumbres en materia
de costos en los presupuestos y esquemas fiscales.
Los mecanismos de transferencia de riesgo son intrnsecamente
reactivos.

Conclusiones principales
Cada uno de los instrumentos financieros tratados en este documento resultar adecuado nicamente
en virtud del contexto econmico y del pas en cuestin, ya que no puede haber un nico enfoque
adecuado para crear estos mecanismos. Por este motivo, resulta fundamental evaluar detenidamente
qu tipo de instrumento es el ms conveniente, por qu es la mejor opcin y cmo disear los
mecanismos e instrumentos que aseguren que los incentivos estn alineados. Los nuevos instrumentos
financieros son prometedores, pero si no son comprendidos en toda su profundidad y se regulan de
manera adecuada, pueden tener un impacto negativo e imprevisible sobre la economa. Por
consiguiente, es sumamente importante dedicar tiempo a comprender el diseo de un instrumento o
mecanismo y las consecuencias de sus respectivos impactos en la etapa inicial de creacin del
mecanismo o de la adopcin del instrumento. Por otra parte, es til contar con el mismo personal
durante la etapa de diseo e implementacin de los mecanismos e instrumentos, para garantizar que
las polticas conduzcan efectivamente a la consecucin de los objetivos originales.
Dadas las caractersticas de la regin de Amrica Latina y el Caribe y las limitaciones generadas por la
situacin fiscal y poltica relacionada actualmente con el financiamiento del cambio climtico, las
siguientes lecciones aprendidas pueden ayudar a los responsables de la formulacin de polticas a
evaluar qu mecanismo de financiamiento del cambio climtico puede ser "adecuado" dentro del
contexto de sus respectivos pases.

La decisin acerca de cul es el mecanismo e instrumento financiero ms adecuado debe estar

fundada en un claro entendimiento de la naturaleza y magnitud precisas de los retos climticos
que enfrentar un pas; por ende, es necesario contar con ms informacin sobre escenarios de
mitigacin y adaptacin y sus respectivos costos, como tambin sobre los posibles beneficios de
actuar con miras a reducir las emisiones de carbono y promover una mayor resiliencia al cambio
climtico.
Por lo general, los pases que han creado y capitalizado exitosamente los instrumentos para el
financiamiento del cambio climtico han podido lograr esas metas de la mano de un plan de
polticas nacionales sobre cambio climtico. Contar con un plan nacional sobre cambio climtico
complementario facilita la ejecucin del mecanismo de financiamiento.
Crear una cartera de proyectos de cambio climtico viables y bien seleccionados no slo abrir un
canal para los inversionistas internacionales, sino que tambin ayudar a los Ministerios de
Finanzas a evaluar las carteras de proyectos de cambio climtico de un pas en su conjunto.
La coordinacin entre el Ministerio de Finanzas (especialmente, la Oficina de Crdito Pblico) y el
Ministerio de Medio Ambiente es fundamental para identificar, disear y utilizar los mecanismos
financieros para iniciativas de cambio climtico. Sin un entendimiento y una comunicacin claros
entre ambos ministerios, el proceso de creacin del instrumento puede estancarse.
Dado que algunos mecanismos financieros reorientan los fondos a los Ministerios de Medio
Ambiente, es necesario fortalecer la capacidad de disear, ejecutar y monitorear los proyectos de
manera eficiente y oportuna.

Los instrumentos financieros son ms exitosos cuando estn encuadrados en un marco legal y
regulatorio propicio.
Las iniciativas del gobierno por mitigar la relacin entre el riesgo y la rentabilidad para el sector
privado incrementan los flujos de fondos para el gobierno al capitalizar la inversin privada.
Es fundamental elaborar una estrategia dentro del Ministerio de Finanzas para pasivos
contingentes, incluidos aquellos relacionados con acontecimientos meteorolgicos adversos
extremos.
Dado el nivel de especificidad y los conocimientos tcnicos necesarios, crear una unidad de
cambio climtico dentro del Ministerio de Finanzas lo dotar de un recurso para entender,
administrar y financiar mejor las prioridades en materia de cambio climtico.
Es recomendable crear un grupo o designar a un individuo dentro del poder ejecutivo que pueda
supervisar todos los mecanismos de cambio climtico apoyados por el gobierno.
La tarea de generar capacidades de cambio climtico no debe orientarse nicamente al gobierno,
sino tambin a las organizaciones de la sociedad civil, y los Ministerios de Finanzas deben
trabajar en pos de forjar relaciones con organizaciones de la sociedad civil nacionales.

Recomendaciones en materia de polticas

Las lecciones aprendidas enumeradas antes se han incorporado en las siguientes recomendaciones,
orientadas a los responsables de la formulacin de polticas en el sector de finanzas pblicas, para el
mbito del cambio climtico y las finanzas pblicas.

Dado que los ministerios de finanzas se enfrentan a demandas encontradas de recursos fiscales en
la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, es probable que los mecanismos ms
adecuados desde el punto de vista econmico sean aquellos que tengan un impacto fiscal
reducido sobre el presupuesto de los pases y/o que no tengan incidencia fiscal, al menos en un
principio.
Dada la diversificacin de los flujos financieros entrantes relacionados con el cambio climtico,
sera conveniente que los pases de la regin desarrollen sus carteras de proyectos de cambio
climtico organizndolas, desde el punto de vista poltico, en planes de accin nacionales para el
cambio climtico y, desde lo econmico, en fondos nacionales para el cambio climtico.
Dada la naturaleza intersectorial del cambio climtico, los proyectos relacionados
con esta problemtica tienden a diseminarse entre distintos ministerios y esferas del
gobierno en mayor medida que otras problemticas nacionales; por consiguiente,
centralizar los proyectos de cambio climtico requiere de un esfuerzo conjunto.
Al contar con una cartera centralizada, al Ministerio de Finanzas le ser ms sencillo
priorizar los proyectos por costo y por urgencia, como tambin monitorear la
implementacin de los mismos.
Asimismo, contar con una cartera de esta ndole captar donantes internacionales y
nuevos flujos de ingresos.
Se deben llevar a cabo estudios tcnicos, econmicos, medioambientales y polticos integrales
para entender las prioridades precisas de un pas en materia de cambio climtico y las posibles

consecuencias de las mismas, antes de proceder a crear cualquier tipo de mecanismo e

instrumento financiero y/o fiscal.
Los pases de la regin deben tomar medidas concretas para incorporar los pasivos contingentes
implcitos en el presupuesto. Dada la mayor incidencia y gravedad de acontecimientos
meteorolgicos adversos a causa del cambio climtico, el hecho de que el gobierno no incorpore
adecuadamente en el presupuesto los pasivos asociados al cambio climtico puede tener serias
repercusiones fiscales y deprimir los ingresos y el crecimiento. En lo que atae al cambio
climtico, dicha incorporacin debe llevarse a cabo mediante tres pasos concretos:

10

Entender cules de los activos pblicos de los distintos sectores son ms vulnerables
a los efectos del cambio climtico; el valor presente neto de estos activos y sus
respectivas vidas tiles, y a cules de ellos es absolutamente necesario proteger para
mantener un funcionamiento aceptable de la economa.
Implementar una estrategia de prevencin de riesgos de bajo costo para
acontecimientos de alto costo y alta probabilidad.
Disear instrumentos de transferencia de riesgo para acontecimientos de alto costo y
baja probabilidad a efectos de trasladar el riesgo a mercados internacionales con
mejores herramientas para asumirlos.
Todo instrumento relacionado con el cambio climtico debe priorizar al mximo posible la
eficiencia econmica a fin de crear un camino sustentable hacia un futuro con menos emisiones
de carbono.

REFERENCIAS

Buchner, Barbara, et al. The Landscape of Climate Finance: A CPI Report. (Venice: Climate Policy
Initiative, Octubre de 2012)
Buchner, Barbara, et al. Improving the Effectiveness of Climate Finance: Key Lessons. Overseas
Development Institute, Environmental Defense Fund, Climate Policy Initiative, & Brookings. Noviembre
de 2011
Ruiz, Marta. Debt Swaps for Development: Creative Solution or Smoke Screen. Eurodad, Octubre de
2007.
Linnerooth-Bayer, Joanne & Reinhard Mechler. Insurance against Losses from Natural Disasters in
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World Bank. 2010. Economics of Adaptation to Climate Change: Synthesis Report. Washington, DC:
The World Bank.

Buchner, Barbara. The Landscape of Climate Finance 2012 Climate Policy Initiative

ii

Definimos a los mecanismos como alternativas de polticas que los Ministerios de Finanzas pueden utilizar

para mejorar las medidas que inciden sobre el cambio climtico, entre ellos, mecanismos para mejorar los
ingresos, tales como, subvenciones, certificados negociables, incentivos fiscales y subsidios a proyectos de
energa no contaminante que se suelen financiar en el mbito nacional, o mecanismos que apunten a
incrementar los flujos de fondos destinados a proyectos de cambio climtico de un pas. Este resumen de
polticas se centra en estos ltimos. Otros mecanismos incluyen el desarrollo de medidas de mitigacin
apropiadas para cada pas(NAMA), programas nacionales de accin para la adaptacin (NAPA) y estrategias
de desarrollo con bajas emisiones (LED), entre otros, que el Ministerio de Finanzas puede incluir o no en el
diseo. Por esa razn, estos mecanismos no estn contemplados en este resumen de polticas.
iii

Para obtener ms informacin sobre estos casos, se puede consultar la Nota Tcnica: Mecanismos

Financieros para Programas de Cambio Climtico en Amrica Latina. Un caso de estudio, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2012.
iv

Si bien el informe The Landscape of Climate Finance 2012 considera a los flujos provenientes de crditos

de carbono como instrumentos financieros, establecer estos mercados nacionales es una decisin de
poltica y, por consiguiente, nosotros los consideramos como mecanismos que los responsables de formular
polticas pueden disear para obtener futuros flujos financieros.

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Un instrumento financiero es un contrato en virtud del cual se genera un activo financiero para una

entidad y un pasivo financiero o un instrumento de capital para otra entidad (NIIF, NIC 32 Instrumentos
Financieros)
vi

Buchner, Barbara. The Landscape of Climate Finance 2012 Climate Policy Initiative

vii

Buchner, Barbara, et al. Improving the Effectiveness of Climate Finance: Key Lessons, 2011, pgina 2

viii

Buchner, Barbara. The Landscape of Climate Finance: A CPI Report, 2011, pgina iii

ix

Ruiz, Marta. Debt Swaps for Development, 2007, pgina 6.

Para ver ejemplos, vase la Nota Tcnica sobre Mecanismos Financieros [referencia]

xi

Linnerooth-Bayer & Reinhard, 2007, pgina 9

xii

Linnerooth-Bayer & Reinhard, 2007, pgina 9

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