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ACTO ADMINISTRATIVO

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Acto Administrativo
El acto administrativo atendiendo a su contenido, desde su significado
material, sera toda manifestacin de voluntad de un rgano del Estado sea
administrativo o no, si lo vemos desde un criterio formal, a la naturaleza del rgano
que manifiesta la voluntad, slo sern actos administrativos los que provengan de
la Administracin Pblica, de los rganos de la Administracin del Estado.
Segn el Diccionario Jurdico, el acto administrativo ser la declaracin de
voluntad de un rgano de la administracin pblica, de naturaleza reglada o
discrecional, susceptible de crear, con eficacia particular o general, obligaciones,
facultades, o situaciones jurdicas de naturaleza administrativa. 1
El acto administrativo es considerado como el ncleo conceptual de la materia
que nos ocupa, por lo que no es posible englobar en un solo concepto todas las
tareas que realiza el poder pblico por medio de sus rganos administrativos. Es
por ello que muchos autores prefieren estudiar las caractersticas del acto
administrativo para posteriormente tratar de ofrecer un concepto del mismo. Rafael
I. Martnez considera las siguientes caractersticas:

Es un acto jurdico.
Es de Derecho Pblico.
Lo emite la Administracin Pblica, o algn rgano estatal en ejercicio de la
funcin administrativa.
Persigue, de manera directa o indirecta, mediata o inmediata, el inters
pblico.

De la misma manera los especialistas consideran necesario realizar una

clasificacin de los actos administrativos, la doctrina se ha dedicado a
proporcionar un sinnmero de ellas, pero el maestro Gabino Fraga es quien aporta
una clasificacin basndose en:
a) la naturaleza misma de los actos, b) el de las voluntades que intervienen en la
formacin del acto, c) el de la relacin que tales voluntades guardan con la ley, d)
el del radio de aplicacin del acto, y e) el del contenido y efectos jurdicos del acto
a) Desde su naturaleza.
Se dividen en actos materiales y actos jurdicos, los primeros no producen
ningn efecto de derecho y lo segundos si engendran consecuencias jurdicas.

1 Rafael de Pina, Rafael de Pina Vara, Diccionario de derecho, Mxico.

b) El de las voluntades que intervienen en la formacin del acto

Desde las voluntades que intervienen en la formulacin del acto: a)
Voluntad nica. Se conserva ese carcter, aun cuando en el procedimiento se
hagan necesarios otros actos de voluntad. b) Voluntad por el concurso de
voluntades. Cuando intervienen diversas voluntades en la formacin del acto.
c) Desde la voluntad creadora del acto con la Ley.
Da origen al acto obligatorio y al acto discrecional. El primero constituye la
mera ejecucin de la ley, el cumplimiento de una obligacin que la norma impone
a la administracin cuando se han realizado determinadas condiciones de hecho.
El segundo tiene lugar cuando la ley deja a la administracin un poder libre de
apreciacin para decidir si debe obrar o abstenerse, o en qu momento debe
obrar, o cmo debe obrar, o en fin, qu contenido va a dar a su actuacin.
d) Desde el Radio de accin.
Se divide en internos y externos, siendo internos todos los actos
relacionados con la aplicacin y funcionamiento del estatuto legal de los
empleados pblicos y los referentes a la regulacin interna. En los externos
quedan comprendidos los actos por medio de los cuales se realizan los actos
fundamentales del Estado, es decir, los de prestar los servicios que son a su cargo
y los de ordenar y controlar la accin de los particulares.
e) Por su contenido.
1. Actos directamente destinados a ampliar la esfera jurdica de los
particulares.
2. Actos directamente destinados a limitar esa esfera jurdica.
3. Actos que hacen constar la existencia de un estado de hecho o derecho.
Rafael Bielsa dice que puede definirse el acto administrativo como decisin,
general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias
funciones sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o
de los particulares respecto de ello.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Para poder entender al acto administrativo es indispensable conocer los
elementos que lo conforman, es por ello que en este apartado se enunciarn y
estudiarn todos y cada uno de ellos.
Los elementos del acto son: sujeto, manifestacin de la voluntad, objeto,
forma, motivo, y finalidad. Con el transcurso del tiempo los estudiosos del Derecho
Administrativo han dejado claro la complejidad del acto administrativo, pero han
concordado en esta clasificacin de sus elementos, dejando fuera las discusiones
doctrinales se procede a enumerar cada uno de los elementos:
Sujeto:
Este es en s el rgano administrativo facultado, al que la ley le atribuye una
funcin especfica, es decir, la propia institucin pblica que al ser representadas
por personas fsicas, son stas las que cumplen con la ejecucin material del acto.
Se desprende de esta definicin la identificacin de dos tipos de sujeto: el
activo y el pasivo, entendindose por activo el rgano competente del Estado que
produce el acto mediante el cual la emisin de la declaracin unilateral de voluntad
con efectos jurdicos subjetivos, mientras que el sujeto pasivo corresponde al
particular a quien afecta el acto jurdicamente.
Rafael I. Martnez define al sujeto as: Es el rgano de la administracin
pblica que en ejercicio de la funcin administrativa, externa de manera unilateral
la voluntad estatal produciendo consecuencias jurdicas subjetivas.
Voluntad:
La manifestacin expresa o declaracin de voluntad es la expresin de una
decisin del rgano administrativo, pronunciada en cualquier sentido, que provoca
consecuencias de derecho de tipo subjetivo.
Esta voluntad debe ser espontnea y libre, adems, de comprendida dentro
de las facultades del rgano, sin vicios que puedan ser atribuibles al dolo, error,
violencia o cualquier otra contraria a la ley; asimismo, la voluntad no puede ser
tcita y debe declararse en forma expresa, a efecto de que el sujeto pasivo quede
debidamente enterado y en condiciones de cumplir con las obligaciones que el
acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere.

Objeto:
Es lo que persigue la administracin al emitir el acto; es decir, crear,
reconocer, modificar o extinguir situaciones subjetivas de derecho, con miras a
satisfacer el inters de la colectividad.2
El doctor Luis Humberto Delgadillo Gutirrez expresa lo siguiente: El objeto
se identifica como la materia o contenido del acto el cual de acuerdo al derecho
comn deber ser cierto y jurdicamente posible, es decir, que la materia a la que se
refiere el acto sea real y pueda ser objeto de la actuacin de la administracin de
acuerdo a la Ley. Algunos autores consideran que el objeto puede ser directo
inmediato e indirecto o mediato.
Motivo:
Es el mvil que lleva a emitir el acto administrativo, las consideraciones de
hecho y de derecho que tiene en cuenta el rgano emisor para tomar una decisin
es el porqu del acto.3
Puede interpretarse como la apreciacin y valoracin de los hechos y de las
circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva a cabo para emitir su
correspondiente declaracin unilateral de voluntad. 4
Finalidad:
La doctrina seala que la finalidad debe ser de inters general o pblico y
estar apegado a la ley, fijar dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de
alcanzarse mediante actos establecidos en la ley, evitndose con ello el desvi de
poder.5
Forma:
Es la exteriorizacin de la voluntad del sujeto activo. Gabino Fraga al
respecto comenta lo siguiente:
2 Rafael I. Martnez, Derecho administrativo, p. 220.
3 Op. cit., p.222.
4 El acto administrativo. www.bibliojurdica.org fecha de consulta 15 de mayo
del 2010
5 El desvi de poder se puede entender como la falta de finalidad de un acto,
emitido con base en facultades discrecionales.

A diferencia de lo que ocurre en el Derecho Privado, la forma en

el Derecho Administrativo tiene normalmente el carcter de una
solemnidad necesaria no slo para la prueba sino
principalmente para la existencia del acto y es que en esta
ltima rama del Derecho el elemento formal constituye una
garanta automtica de la regularidad de la actuacin
administrativa.6
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala en su artculo 3 los
elementos y requisitos del acto administrativo, en este artculo se consideran otros
elementos adems de los expuestos con antelacin. 7

REQUISITOS CONSTITUCIONALES
Como la mayora de los actos, los actos administrativos tambin emanan de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artculos 14 y 16
resguarda las garantas de Legalidad jurdica y exacta aplicacin de la ley y es
precisamente de estas garantas constitucionales de donde surgen los requisitos
de los actos administrativos.
Por lo que hace al artculo 14, ste seala que a ninguna ley se le dar
efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. El primer requisito
Constitucional de acuerdo con el anterior artculo ser la no retroactividad. Por
retroactividad se entiende la eficacia excepcionalmente reconocida a la Ley en
virtud de la cual puede afectar a hechos, actos o situaciones jurdicas ocurridos o
creados con anterioridad al momento de la iniciacin de su vigencia. 8
Este principio de no retroactividad es aplicable a los actos administrativos,
dado que los rganos de la administracin pblica actuarn ejecutado la ley, por lo
tanto, la no retroactividad se refiere a los efectos del acto administrativo, es decir,
no se pueden lesionar los derechos adquiridos con anterioridad a su emisin.

6 0 Gabino Fraga citado en El acto administrativo www.bibliojurdica.org,

p.133, fecha de consulta 15 de mayo del 2010.
7 Vase Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
8 Rafael de Pina, Rafael de Pina Vara, Diccionario de Derecho

En ese sentido, se aplicar de manera directa lo estipulado en el artculo 14

Constitucional respetando los derechos adquiridos con anterioridad a la expedicin
o creacin de una ley administrativa que pudiera daarlos.
El artculo 16 del mismo ordenamiento seala diversos requisitos que
surgen del prrafo siguiente:
Nadie puede ser molestado en su persona, familia,
domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento
escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa
legal del procedimiento.
Del prrafo antes descrito se desprenden cinco requisitos fundamentales
para el acto jurdico y la actuacin del rgano administrativo que pretenda llevarlo
a cabo o ejecutarlo. Los requisitos son:
La competencia: Es la potestad de un rgano de jurisdiccin para ejercerla
en un caso concreto.
En palabras del Maestro Rafael I. Martnez la competencia es la posibilidad
que tiene un rgano de actuar; la ley le asigna al rgano determinados asuntos
que puede o debe atender. La disposicin constitucional seala que el acto
administrativo debe ser producido por un rgano competente, es decir, que el acto
administrativo se encuentre entre los que le han sido asignados por ley, adems
que sean efectuados mediante un servidor pblico con facultades para ello.
La forma escrita: como se coment en el punto anterior, la forma es un
requisito indispensable del acto administrativo, y el mandato constitucional es muy
claro al precisar que la manifestacin del rgano deber hacerse de manera
escrita y nunca tcita, ya que con esto se constituye la garanta de certeza
jurdica.9
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo seala en su artculo 3,
fraccin IV, que el acto administrativo debe hacerse constar por escrito deber de
contar con la firma autgrafa de la autoridad que lo expida, sealando, adems,
una posible excepcin a la regla aplicable nicamente para aquellos casos en que
la Ley autorice otra forma de expedicin.

9 Esta garanta de certeza jurdica se refiere a que el gobernador tendr la

certeza de que se respetar y aplicar al pie de la letra el artculo 16
Constitucional y si se requiere causar afectacin a alguno de ellos se ajustar a
los procedimiento debidamente establecidos.

Fundamentacin: Fundamentar un acto implica decir qu ley o qu leyes y

cules de sus artculos son aplicables al caso, originan y justifican su emisin.
Motivacin: consiste en describir las circunstancias de hecho que hacen
aplicable la norma jurdica al caso concreto.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha manifestado lo siguiente: Fundarlas
implica sealar los preceptos legales sustantivos y motivarlas es mostrar que en el
caso se han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicacin de
aquellos preceptos.
Como se puede ver, los trminos fundamento y motivacin irn
relacionados de manera conjunta por lo que hace a la emisin de los actos
administrativos.
Principio de legalidad: en su planteamiento original, conforme al principio de
legalidad, la administracin pblica no podra actuar por autoridad propia, sino que
ejecutando el contenido de la ley. Ello obedeca a una interpretacin estricta del
principio de la separacin de poderes. Por eso, toda actividad del Estado debe
ajustarse a la ley, debiendo estar los actos de los rganos administrativos
producidos conforme a disposiciones previamente emitidas por el legislador.

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo una vez que se emite, debe ser acatado
obligatoriamente por el gobernado a quien se dirige y por lo terceros que
estuvieren involucrados, el acto administrativo puede requerir el empleo de la
coercin para que surta efectos.10
Al considerar el efecto del acto administrativo como un efecto consistente
en generar, modificar o extinguir una situacin jurdica individual o condicionar
para un caso particular, el nacimiento modificacin o extincin de una situacin
jurdica general, estamos conscientes, adems, que este mismo efecto ser
generador de derechos y obligaciones, las cuales son de carcter personal e
intrasmisibles, por lo que slo pueden ser cumplidas o ejercitadas por la persona a
la cual el acto se refiere.

10 Rafael I. Martnez, op. cit., p.226.

Los derechos originados por el acto administrativo podrn tener el carcter

de reales o personales, para un mejor entendimiento de estos derechos se
proporciona a continuacin algunas definiciones de estos tipos de derechos:
Derecho personal
Denominado tambin de obligaciones o de crdito, es la facultad
correspondiente a una persona para exigir de otro sujeto pasivo individualmente
determinado, el cumplimiento de una obligacin de dar, hacer o no hacer.11
Se hace referencia a aquellas facultades que por el orden jurdico son
atribuidas al individuo como otras tantas posibilidades de actuacin, y
precisamente en reconocimiento de su propia personalidad. 12
Derecho real
Son aquellos derechos que se atribuyen a una persona, natural o jurdica
una facultad inmediata de dominacin ms o menos plena sobre una cosa. 13
Facultad correspondiente a una persona sobre una cosa especfica y sin
sujeto pasivo individualmente determinado contra quien aquella pueda dirigirse. 14
Mucho se ha discutido sobre los efectos que los actos administrativos
tienen frente a terceros, se ha tratado de comparar los derechos reales
administrativos con los derechos reales de naturaleza civil; sin embargo, se ha
detectado una diferencia esencial entre estos dos derechos, el derecho real
administrativo si puede llegar a afectar el patrimonio, mientras que los derechos
reales de carcter civil son inaplicables tratndose de bienes de dominio pblico.
Tratndose de los derechos administrativos se puede afirmar que el
principio que regula sus efectos es contrario al que rige en materia civil, ya que la
regla general es que las situaciones jurdicas creadas por el acto administrativo
son oponibles a todo el mundo.

11 Rafael de Pina, Rafael de Pina Vara, Diccionario de Derecho.

12 Ignacio de Casso, Francisco Cervera, citados por Rafael I. Martnez, Derecho
administrativo, p. 227.
13 ibdem.
14 Rafael de Pina, Rafael de Pina Vara, op. cit

En el Derecho Administrativo, el Estado realiza actos que tienden a la

satisfaccin de necesidades colectivas, y difcilmente podra llegarse a conseguir
ese fin si se exigiera que los actos a l encomendados no pudiera oponerse a
todos los miembros de una colectividad.15
En Derecho Administrativo, el concepto de tercero es sumamente diferente
al de Derecho Civil, para el Derecho Administrativo el tercero es la persona a
quien no es oponible un acto de autoridad, comprende al particular que tiene un
derecho pblico o privado que puede resultar afectado por la ejecucin de un acto
administrativo.16
Para dejar claro el concepto y efectos frente a terceros tenemos como
ejemplos: la concesin de una patente de invencin, una licencia sanitaria, registro
de un ttulo profesional, las inscripciones en el Registro Pblico de la Propiedad,
slo por mencionar algunos.

15 Gabino Fraga, op. cit., p. 301.

16 dem.