EL ACTO ADMINISTRATIVO

El acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular dictado por el Estado en
ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos directos e inmediatos respecto
de terceros1.
Cul es el alcance de esta definicin? Vamos por partes:
1. En primer trmino, el acto administrativo es aqul dictado en ejercicio de funciones
administrativas y, como explicamos anteriormente, stas comprenden las potestades propias del
ejecutivo ya que hemos excluido los otros poderes, es decir el legislativo y el judicial, de modo que
seguimos el criterio subjetivo que adoptamos desde el principio de este trabajo.
2. En segundo trmino, tal como surge del concepto que hemos descrito anteriormente, el acto
administrativo es una declaracin unilateral de alcance individual que produce efectos jurdicos
directos sobre el mbito de autonoma de las personas. De modo que entonces cabe excluir de su
marco conceptual el contrato en razn de su carcter bilateral; el reglamento, es decir el acto de
alcance general; los hechos y las vas de hecho toda vez que constituyen comportamientos materiales esto es, decisiones estatales sin exteriocizacin previa de voluntad; el silencio que es
simplemente una decisin tcita del Estado y, por ltimo, losactos internos que no tienen efectos
directos sobre terceros.
3. En tercer trmino, l acto administrativo es: a) el acto materialmente administrativo de alcance
particular dictado por el ejecutivo y b) el acto materialmente jurisdiccional del poder ejecutivo. Sin
embargo, excluimos el acto materialmente legislativo, es decir, el reglamento porque, como ya
hemos dicho, el rgimen constitucional y legal de ste ltimo es sustancialmente diverso.
4. Hemos dicho que el acto administrativo es una decisin estatal de carcter unilateral. Conviene
detenernos aqu para aclarardiversas cuestiones.
Por un lado, parece razonable distinguir entre el acto y el contrato; en el primer caso, se trata de
una decisin unilateral porque slo concurre la voluntad del Estado y el segundo es de orden
bilateral porque en l participan el Estado y otras personas.
Pero cul es la diferencia entre el acto bilateral y el contrato? n el primer caso el particular slo
concurre en el trmite de formacin del acto permiso de explotacin y en el segundo participa
en el proceso de formacin y adems en el cumplimiento o ejecucin del acto contractual
contrato de suministros3.
Cabe tambin recordar que la Corte en el antecedente ''Metalmecnica SACI el Nacin
Argentina" en el que se debati, por un laclo, si la voluntad del particularen el marco de un
rgimen de promocin industrial integra o no la decisin estatal y, por el otro, si la accin de
daos y perjuicios que intenta el particular en ese contexto y en caso de incumplimiento del
Estado debe encuadrarse en el marco contractual o extracontractual de responsabilidad del
Estado. Dijo entonces el tribunal que "el rgimen de promocin de la industria automotriz colocaba
a sta como una actividad reglamentada, cuyo ejercicio requera contar con la correspondiente
autorizacin. La voluntad del interesado deba, en consecuencia, manifestarse para la
incorporacin del rgimen; pero desde el momento que sta era aceptada, otra voluntad, la de la
Administracin Pblica, en conjuncin con aqulla, daba nacimiento al acto administrativo que
resultaba de ese modo bilateral en su formacin y tambin en sus efectos. En su formacin, porque
el pedid'."; del interesado de acogerse al referido rgimen era un presupuesto esencial de su
existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos derechos y obligaciones emergentes
de esa concurrencia de voluntades"
5. Dijimos tambin que el acto administrativo es de alcance particular, mientras que el reglamento,
alcanzado por un rgimen jurdico diverso, es de alcance general.
El acto es particular cuando dice cules son sus destinatarios y adems ese campo es
cerrado.
El acto es particular acto administrativo si individualiza cules son los sujetos destinatarios,
an cuando se trate de un conjunto de individuos y no de un solo sujeto, y ese campo es cerrado;
mientras que el reglamento es de alcance general porque su campo subjetivo es indeterminado o
abierto6.

6. qu debemos entender por efectos jurdicos directos e inmediatos? El acto administrativo es

aqul que crea, modifica, transfiere, conserva, declara o extingue derechos en trminos directos y
por s mismo sin detenerse en otros actos6.
Dijimos y repetimos que el acto administrativo es una declaracin unilateral de alcance particular
dictado por el Estado en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurdicos
directos respecto de terceras personas.
a) los efectos directos o indirectos, es decir, si el acto de que se trate produce o no efectos directos
respecto de terceras personas; y b) los efectos individuales ogenerales, esto es, si el concepto de
acto administrativo slo comprende los actos individuales o tambin aquellos de alcance general o
reglamentos.
En conclusin: el acto administrativo es aquel que produce efectos directos e individuales.
Por ltimo, el acto administrativo es un acto definitivo? Se ha dicho que el acto administrativo es
aqul que reviste carcter definitivo, sin embargo creemos que no es as porque el aspecto
jurdicamente relevante es si sus efectos son individuales y directos.
1

Segn GORDIL.LO el'acto administrativo es "la declaracin unilateral realizada en ejercicio de la

funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa",
GOllDILLO, AGUSTN, Tratado de Derecho Administrativo, Paite General, (i ed., KD.A., X-8. Por su
parte, CASSAGNE sostiene que "la nocin de acto administrativo comprende toda declaracin
proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la funcin materialmente administrativa y
caracterizada por un rgimen administrativo, propio y tpico del Derecho Pblico, que genera
efectos jurdicos individuales directos con relacin a los administrados destinatarios del acto"
Por ello, el acto administrativo es aquel que produce efectos jurdicos directos ms all de que sea
o no definitivo.
Los actos dictados por los otros poderes del Estado: pensamos que los actos materialmente
administrativos que dictan los poderes legislativo y judicial no son actos administrativos en los
trminos de la Ley de Procedimiento Administrativo, sin perjuicio de estar alcanzados por mandato
constitucional por los principios propios del derecho pblico comunes a los tres poderes del Estado
y de aplicarse por va analgica el rgimen de aqullos.
Los actos jurisdiccionales del poder ejecutivo: En principio, y teniendo en cuenta el criterio
subjetivo, cabe concluir que los actos del poder ejecutivo constituyen actos administrativos, incluso
los jurisdiccionales. Sin perjuicio de ello, los actos jurisdiccionales del ejecutivo tienen peculiaridades propias que los distinguen de los actos administrativos dictados en ejercicio de
facultades de corte administrativo.
Los actos dictados por otras personas pblicas estatales (entes descen tralizados
autrquicos):
Los actos dictados por los entes autrquicos son sin duda actos administrativos porque
constituyen decisiones dictadas por personas jurdicas pblicas estatales igual que el propio
Estado en ejercicio de funciones administrativas.
Los actos dictados por las personas pblicas no estatales: slo cabe aplicar excepcionalmente
y con alcance parcial el rgimen jurdico propio de los actos administrativos. Es obvio, por ejemplo,
que los actos que dicta el Colegio Pblico de Abogados, la Iglesia Catlica o el Instituto Nacional
de Cinematografa, por citar tres casos de entes pblicos no estatales con cierta disparidad jurdica
y material, no estn alcanzados en principio y en trminos generales por la LPA. S cabe aplicar los
aspectos de la LPA que garanticen derechos de las personas, incluso con mayor agudeza que en
el campo propio del derecho privado, pero no debemos aplicar el bloque de privilegios estatales
porque estamos ubicados entre actividades de carcter no estatal. En este contexto, slo cabe
reconocer privilegios cuando estos estn previstos de modo expreso y especfico en el marco
normativo aplicable.
En conclusin, pensamos que el acto dictado por los entes pblicos no estatales es un acto jurdico
reglado por el derecho privado, salvo el reconocimiento de privilegios y la consecuente aplicacin

del rgimen jurdico propio del derecho pblico (LPA) cuando as surge expresamente de las
normas especficas. En otros trminos, el rgimen jurdico de los entes pblicos no" estatales es de
corte mixto pblico/privado y consecuentemente sus actos son actos jurdicos, salvo casos de
excepcin y con el alcance antes detallado.
Los actos dictados por las personas privadas en ejercicio de funciones
administrativas: Aqu por un lado se desdibuja el carcter estatal por intervencin de una
persona que no es parte de las estructuras del Estado. Por otro lado, el ente no es pblico porque,
entre otros aspectos, no es creado por el Estado, no persigue un inters colectivo y no posee
recursos pblicos. Por tanto es claramente un ente privado.
Al respecto la Corte sostuvo en el precedente "Davaro"voto minoritario que el Derecho
Administrativo incide en la relacin jurdica derivada de una concesin de servicio pblico y, en
consecuencia, los actos del concesionario deben ser revisados, en primer medida por las
instancias administrativas creadas al efecto dentro de los respectivos entes reguladores de
servicios pblicos, y en segunda instancia, acudiendo a la justicia con competencia en lo
contencioso administrativo federal10. Sin embargo, el voto de la mayora argument que "en el sub
lite no aparecen cuestionados actos emanados de la administracin nacional o de entes pblicos
estatales.. Ello me lleva a considerar que el presente proceso no puede considerarse comprendido
prima facieentre las causas contencioso administrativas...".

Los actos de gobierno, polticos e institucionales: Los actos de gobierno, polticos o

institucionales pueden definirse como aquellos que tienen como fin la organizacin o subsistencia
del Estado y que por aplicacin del principio de divisin de poderes no estn alcanzados por el
control judicial. Entre nosotros, estos actos son ms conocidos como cuestiones polticas no
justiciables, tal es el caso por ejemplo del acto de intervencin de las Provincias, el trmite
parlamentario de las leyes, la declaracin del estado de sitio, la aprobacin de los ttulos de los
diputados o senadores o el proceso de juicio poltico 31.
Creemos que esta categora no es razonable y no tiene sustento constitucional, de modo que estos
actos estn sujetos inexcusablemente al control del poder judicial, sin perjuicio del respeto del
campo discrecional de los poderes polticos con el alcance que hemos detallado en el captulo
respectivo32.
Los meros pronunciamientos administrativos: El concepto de meros pronunciamientos
administrativos es segn MAI-RAL una toma de posicin de la Administracin "ante la
situacin jurdica del particular, ya sea reaccionando ante la peticin de este, ya sea actuando por
propia iniciativa, pero en ambos casos sin que exista una ley que otorgue la Administracin, para la
especie, la potestad de alterar dicha situacin jurdica" 33.
Este pronunciamiento no produce por s mismo efectos jurdicos, mientras que el acto
administrativo s produce efectos3".
El caso quizs ms claro ocurre, segn el criterio del autor citado, cuando las personas invocan
derechos preexistentes cuyo reconocimiento no depende de una declaracin de la Administracin
y, en tal hiptesis, el acto singular de rechazo por un planteo del particular no afecta el derecho ya
existente.
Claro que tales pronunciamientos no constituyen actos administrativos, no gozan de sus caracteres
y no es necesario impugnarlos en sede administrativa con carcter previo a las vas judiciales.
Los actos administrativos y los contratos estatales: En conclusin los actos dictados en el
trmite de celebracin y ejecucin de los contratos estatales son actos administrativos regidos por
la LPA.
LOS ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La ley de procedimiento administrativo (LPA) tiene cuatro captulos, ello son: el procedimiento
administrativo (ttulo I); la competencia del rgano (ttulo II); los requisitos esenciales del acto
administrativo (ttulo III) y, por ltimo, la impugnacin judicial de los actos administrativos (ttulo TV).
Los elementos esenciales del acto
Los artculos 7 y 8 LPA nos dicen claramente cules son los elementos del acto aunque, luego, el
artculo 14 LPA sobre el rgimen de nulidades introduce otros conceptos que no coinciden con el
cuadro de los elementos descritos en el texto de las disposiciones de los artculos 7o y 8 de la ley.
Veamos, entonces, cul es el contenido de estos artculos y, luego, cmo es posible conciliar
ambas disposiciones en un contexto armnico, de modo que unas normas no desplacen a las otras
sino que integremos ambos textos en un cuerpo jurdico nico, coherente y sistemtico 43. Vamos
por el principio.
Dice el artculo 7o del ttulo III (requisitos esenciales del acto administrativo) que son requisitos
esenciales del acto los siguientes:
a)
competencia;
b)

causa;

c)

objeto;

d)

procedimiento

e)

motivacin y

f)

finalidad.

Por su parte, el artculo 8 LPA agrega el elemento forma.

EJEMPLO:
Buenos Aires, 10 de noviembre de 2007. (forma) VISTO las actuaciones y expedientes ....Y
CONSIDERANDO: Que el agente X se ausent sin justificacin del trabajo durante diez das y que,
sin perjuicio de ser intimado a retomar sus tareas, no se reintegr (antecedentes de
hecho causas); Que la ley 25.164 dice en su artculo 32 que "son causales para imponer
cesanta: b) abandono del servicio, el cual se considerar consumado cuando el agente registrare
ms de cinco inasistencias continuas sin causa que lo justifique y fuera intimado previamente en
forma fehaciente a retomar sus tareas" (antecedentes de derecho causas);Que si bien el hecho
pudo haberse encuadrado entre las causales de exoneracin falta grave que perjudique materialmente a la Administracin, cabe sin embargo ubicarlo entre las situaciones de cesanta en razn
de su especificidad y por no registrarse sanciones anteriores (motivacin); Que el servicio jurdico
dictamin en las presentes actuaciones (procedimiento); Que el Jefe de Gabinete es competente
en los trminos del artculo 100, CN, y normas complementarias,(competencia) Por ello, el Jefe de
Gabinete de Ministros RESUELVE. Artculo 1. Ordenar la cesanta de X. (objeto) Artculo 2.
Notifquese y oportunamente archvese. Firmado: Jefe de Gabinete de Ministros, (forma)
a) Competencia
La competencia es uno de los elementos esenciales del acto y es la aptitud, como ya sabemos, del
rgano o ente estatal para obrar y cumplir as con sus fines.
Entendemos entonces que las competencias deben surgir de un mandato positivo de la
Constitucin, la ley o el reglamento en trminos expresos o razonablemente implcitos. Los poderes
implcitos son aquellos necesarios, segn el marco normativo y las circunstancias del caso, para el
ejercicio de las competencias expresas. Cmo sabemos si el rgano es competente para el
ejercicio de una facultad? Repetimos aqu que los pasos son los siguientes:
primero: buscar y describir las facultades expresas que surgen de modo literal de los textos
normativos vigentes;
segundo: si la competencia surge del propio texto normativo, entonces el rgano es competente y
el razonamiento concluye en este escaln;
tercero: si la competencia no surge de modo expreso, debemos preguntarnos cules son las
facultades que es posible deducir en trminos lgicos del texto normativo y

cuarto: si su reconocimiento adems de deducirse de modo razonable del texto expreso es

necesario en el marco del ejercicio de los poderes expresos.
La competencia, concepto jurdico que ya hemos analizado, puede clasificarse en razn de los
siguientes criterios: a) materia; b) territorio; c) tiempo y, por ltimo, d) grado jerrquico.
La competencia en razn de la materia es un criterio cuyo contorno depende del contenido o
sustancia de los poderes estatales, es decir el mbito material.
Por su parte, la competencia en virtud del territorio es definida por el mbito fsico o territorial en el
que el rgano debe desarrollar sus aptitudes.
La competencia en razn del tiempo es un modo atributivo de facultades por un perodo temporal
determinado. El mbito aqu es temporal y no material o territorial.
Por ltimo, la competencia en razn del grado es un criterio cuyo eje rector es el nivel jerrquico
de los rganos estatales.
Los caracteres de las competencias estatales son los siguientes: obligatoriedad e
improrrogabilidad. Es decir que los rganos estatales deben ejercer obligatoriamente sus
competencias y no pueden trasladarlas.
Sin embargo existen excepciones. As, las competencias son prorrogables cuando "la delegacin o
sustitucin estuvieren expresamente autorizadas". Pero, aclaremos este concepto. El ttulo
de delegacin es el traslado de competencias especficas desde un rgano jerrquico superior en
otro inferior y con alcance transitorio.
En el marco de la delegacin de competencias, el rgano delegante puede, en cualquier momento,
reasumir las competencias desplazadas en el rgano inferior, conociendo nuevamente sobre el
asunto transferido.
La otra excepcin respecto del carcter improrrogable de las competencias es el instituto de la
avocacin. La avocacin es el conocimiento de un asunto que es propio del inferior por el superior,
es decir, que el superior atrae o llama ante scon alcance transitorio un asunto que est
sometido a examen y decisin del inferior. As como en el marco de la delegacin, el superior
transfiere el ejercicio de competencias en el rgano inferior; en el caso de la avocacin, el superior
se arroga el conocimiento de una competencia de los inferiores por medio de un acto de alcance
particular. El instituto de la avocacin, igual que ocurre en el supuesto de las delegaciones de
competencias, slo procede cuando existe identidad de materias y disparidad de jerarqua entre los
rganos.
Qu dice la ley? La avocacin es procedente, salvo que una norma expresa establezca el criterio
contrario. Es decir que en este caso el principio es la permisin y no la prohibicin, como ocurre en
el campo de las delegaciones.
b) Causa
El artculo 7 LPA dice que el acto "deber sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan
de causa y en el derecho aplicable". As, el elemento causa comprende los hechos y el derecho en
que el Estado apoya sus decisiones.
En particular, los hechos son los antecedentes fcticos que tuvo en cuenta el rgano y que, junto
con el marco jurdico, constituyen el fundamento del acto, es decir, las circunstancias anteriores
que dan sustento al acto estatal. Este elemento debe surgir de modo claro y expreso de entre los
considerandos del acto bajo estudio
Cabe agregar que obviamente los hechos y el derecho deben ser ciertos y verdaderos.
Adems, los antecedentes deben guardar relacin con el objeto y el fin del acto. En trminos ms
claros el acto estatal y su contenido es bsicamente el trpode integrado por los siguientes
elementos: los antecedentes, el objeto y el fin entrelazados unos con otros.
Las causas y el objeto deben conducirnos necesariamente al otro elemento, es decir, la finalidad.
En sentido concordante, el objeto y la finalidad nos llevan hacia el antecedente y, por ltimo, el
antecedente y la finalidad nos guan y depositan en el objeto
c) Objeto
En tercer lugar, el objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. El objeto debe ser
cierto y fsica y jurdicamente posible .

En general, el objeto est incorporado en la parle resolutiva del acto, mientras que los otros
elementos del acto, como ya liemos dicho y repelimos aqu, surgen de los considerandos y vistos.
Debe ser cierto y fsicamente posible, de modo que puede consistir en un dar, hacer o no hacer,
pero debe ser determinado cierto y materialmente posible.
A su vez, el objeto no puede ser jurdicamente imposible, esto ltimo supone un objeto ilcito segn
el ordenamiento jurdico, por ello el vicio especfico del elemento objeto, tal como veremos ms
adelante, es la violacin de la ley.
d) Procedimiento
"Antes de su emisin deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los
que resulten implcitos del ordenamiento jurdico". El procedimiento es, entonces, un conjunto de
actos previos respecto del acto definitivo que estn relacionados y concatenados entre si.
e) Motivacin
Entendemos que ste ltimo, sin perjuicio de su recepcin en el texto de la ley, nace bsicamente
del principio de razonabilidad y publicidad de los actos estatales, es decir que el Estado debe dar a
conocer el acto y sus razones. Finalmente, la reconstruccin del elemento motivacin y su insercin en el marco de la teora general del acto administrativo y sus nulidades permite garantizar un
Estado ms transparente que respete plenamente los derechos de las personas.
En conclusin, otro de los elementos esenciales del acto, segn el propio texto legal, es
la motivacin o motivos del acto, de modo tal que el Estado debe expresar "en forma concreta las
razones que inducen a emitir el acto, consignando, adems, los recaudos indicados en el inciso b
del presente artculo", es decir, los antecedentes de hecho y derecho.
En particular, creemos que la motivacin del acto no es simplemente el detalle y exteriorizacin o
explicacin de los antecedentes de hecho y derecho que preceden el acto y que el Estado tuvo en
cuenta para su dictado, es decir, no se trata slo de exteriorizar en el apartado sobre los
considerandos del acto los hechos y derecho que sirven de marco o sustento sino explicar,
adems, cules son las razones o motivos en virtud de los cuales el ejecutivo dict el acto 53.
La motivacin es, por tanto, la relacin o correspondencia entre la causa y el objeto y, a su vez,
entre el objeto y la finalidad.
De modo que el ejecutivo debe explicar cul es el vnculo entre las causas y el objeto, y entre ste
y la finalidad; y slo en tal caso el acto est debidamente motivado en trminos racionales y
jurdicos.
En otras palabras, el elemento motivacin del acto debe unir, pero no de cualquier modo sino de
forma racional y proporcional, las causas, el objeto y el fin dndole al acto un sentido coherente y
sistemtico
f) Finalidad
Luego, la ley dice que "habr de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan
las facultades pertinentes del rgano emisor" y que, adems, "las medidas qu el acto involucre
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad".
Es decir que el acto debe cumplir con el fin que prevn las normas. En general, el fin del acto surge
de las disposiciones normativas que atribuyen la competencia y que dicen cul es el fin que debe
perseguir el rgano estatal.
El fin del acto estatal debe ser siempre pblico, es decir un propsito colectivo, de modo que el
acto no puede perseguir un fin privado ni tampoco un fin pblico distinto de aqul que establece la
norma ya dictada.
Este elemento, segn el concepto legal, comprende tambin la proporcionalidad entre medios y
fines (objeto y finalidad).
Otro aspecto que debemos analizar es el carcter reglado o discrecional del fin. Creemos que este
elemento es en parte reglado, es decir, que la ley siempre dice cul es el fin del acto, pero en
general es difuso o abierto discrecional. As, en razn del carcter incierto e impreciso del fin
del acto discrecional es posible encastrar el objeto en el mbito de la finalidad sin mayores
complicaciones. Por ello, es difcil advertir vicios propios del elemento finalidad, sin perjuicio de los

casos de clara desviacin o falta de proporcionalidad entre el objeto y el fin del acto que nosotros
ubicamos metodolgicamente entre los motivos.
g) Forma
Dice el artculo 8 LPA que "el acto administrativo se manifestara expresamente y por escrito;
indicar el lugar y lecha en que se lo dicta y contendr la firma de la autoridad que lo emite" y,
luego, agrega que "slo por excepcin y si las circunstancias lo permitieren podr utilizarse una
forma distinta"
Aqu cabe analizar dos casos complejos, a saber, por un lado, el acto no escrito y, por el otro, el
acto dictado en soporte digital y cuya firma es digital.
El acto, en principio, es escrito pero excepcionalmente puede ser verbal o expresarse por signos,
tal es el caso de una seal de trnsito ubicada en la va pblica o la orden impartida por un agente
pblico verbalmente.
Por otro lado, la ley de firma digital 25.506, reglamentada por el decreto 2628/2002, introdujo el
concepto de acto administrativo digital, es decir que reconoci la validez legal del acto estatal
dictado en soporte y con firma digital. En particular, el texto legal prev el uso de la firma digital por
el Estado "en su mbito interno y en relacin con los administrados de acuerdo con las condiciones
que se fijen reglamentariamente en cada uno de sus poderes.
Los elementos accesorios del acto
Los elementos accidentales de los actos administrativos, igual que ocurre en el derecho privado
respecto de los actos jurdicos, son: el modo, la condicin y el plazo.
El primero de ellos, esto es el modo, es una obligacin accesoria que se impone sobre el
beneficiario del acto.
En el marco del derecho pblico, el modo es la obligacin que cae sobre el destinatario del acto y
que guarda relacin con el derecho reconocido. El Estado puede exigir el cumplimiento de esas
obligaciones.
Por otro lado, la condicin, segn el Cdigo Civil, es la modalidad que decide sujetar la adquisicin
o resolucin de un derecho a un "acontecimiento incierto y futuro que puede o no llegar" a suceder,
es decir que debe tratarse de un hecho que puede o no ocurrir85.
Las condiciones pueden ser suspensivas o resolutorias. En el primer caso el nacimiento del
derecho est subordinado al acontecimiento del hecho, de modo que el acto slo produce sus
efectos desde el cumplimiento de las condiciones y no antes. En otros trminos, el acto est
suspendido a resultas de las condiciones. En el segundo, es la extincin del derecho y no su
nacimiento aquello que est sujeto a las condiciones del caso y, consecuentemente, el acto
produce sus efectos inmediatamente y desde un principio, sin perjuicio de su cese posterior por
cumplimiento de las condiciones resolutorias.
Cabe recordar que el artculo 530 del Cdigo Civil dispone que "la condicin de una cosa
imposible, contraria a las buenas costumbres, o prohibida por las leyes, deja sin efecto la
obligacin".
Igualmente en el mbito del derecho pblico la condicin es un hecho futuro e incierto en virtud del
cual el acto estatal nace o, en su caso, se extingue.
Finalmente, el plazo es la modalidad que difiere o limita en el tiempo los efectos del acto pero que
ocurre inevitablemente.
En el marco del derecho pblico el plazo es un hecho futuro y cierto en razn del cual nacen o
cesan los efectos del acto administrativo.
Finalmente, los elementos accesorios no son piezas que integren el objeto del acto y
consecuentemente sus vicios, en principio, no recaen sobre los elementos esenciales y por tanto
no afectan su validez, siempre claro que fueren separables del acto y sus elementos
esenciales.
LOS CARACTERES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La presuncin de legitimidad

la ley dice que el acto administrativo es en principio legtimo (artculo 12, LPA), de modo que el
Estado o quien intente valerse de l, no debe probar su validez porque el acto es en principio y por
s mismo vlido. Cabe sin embargo aclarar que esta presuncin es iuris tantum, es decir que cede
y se rompe si se prueba la invalidez del acto o esta fuese claramente manifiesta. La Corte
reconoci este carcter en numerosos precedentes, entre ellos, "Los Lagos", "Lipara",tJy'Pustelnik"33, incluso antes de la sancin de la LPA.
Este camino que traz el legislador tiene dos consecuencias jurdicas relevantes. Por un lado, el
juez no puede declarar la invalidez del acto administrativo de oficio, es decir por s mismo y sin
pedimento de parte, sino que slo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes interesadas
en el marco de un proceso judicial . El Estado no debe alegary probar el acto de que se vale, sino
que es el particular interesado quien debe hacerlo, es decir alegar y probar su invalidez.
Es decir que si bien cada parte, en principio, debe probar los hechos que alega como sustento de
su pretensin, ya sean constitutivos, impeditivos o extintivos, este criterio general se ve morigerado
por la aplicacin de la doctrina de las cargas probatorias dinmicas que dice que cuando una de
las partes est en mejores condiciones fcticas de producir o agregar cierta prueba vinculada a los
hechos controvertidos de la causa debe soportar el deber probatorio. As, si por la ndole de la
controversia o de las constancias documentales de la causa surge evidente que una de las partes
litigantes se encuentra en una posicin dominante o privilegiada en relacin con el material
probatorio ya sea por ejemplo porque se encuentra en posesin del instrumento probatorio o por
su participacin en el hecho controvertido, su deber procesal de colaboracin se acenta, al
extremo de atribursele la carga probatoria.
En conclusin, el particular damnificado, en razn del juego de estos dos principios presuncin
de legitimidad y pruebas dinmicas debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar, es
decir plantear el asunto, pero no necesariamente probar el vicio cuando el Estado est en mejores
condiciones de hacerlo, por ejemplo, en virtud de los expedientes u otros elementos que
estuviesen en su poder.
El carcter ejecutorio del acto
La ley dice que, en principio, los acto administrativos tienen fuerza ejecutoria, pero establece dos
excepciones, a saber: a) cuando la ley dispone otro criterio, o b) cuando la naturaleza del acto
exige la intervencin judicial.
Opinamos que el carcter ejecutorio de los actos administrativos nace del texto de la LPA y,
consecuentemente, el legislador puede derogar o modificar este postulado sin contradecir principio
alguno.
Cmo es la prctica en nuestro sistema institucional respecto del carcter ejecutorio de los actos?
En verdad las excepciones que prev la ley son tan amplias y extensas, que el principio, comienza
a desdibujarse y concluye invirtindose. Es decir, el principio general de ejecutividad de los actos
se ve transformado y constituido en excepcin. As, en la realidad, los actos no son ejecutorios,
salvo casos de excepcin, tal como luego veremos por ejemplo en el campo tributario y adems
con ciertas limitaciones.
En materia de ejemplos sobre el carcter ejecutorio del acto, y con el propsito de dar mayor
claridad, citaremos tres reglas de especial inters: el Cdigo Aduanero, la ley 25.239 sobre reforma
tributaria y la ley 13.405 de la Provincia de Buenos Aires.
El carcter no retroactivo
La LPA dispone en relacin con los actos de alcance particular que "el acto administrativo podr
tener efectos retroactivos siempre que no se lesionaren derechos adquiridos cuando se dictare
en sustitucin de otro revocado o cuando favoreciere al administrado" artculo 13; asimismo el
artculo 83 del decreto reglamentario de la leyLPA establece que "los actos administrativos de
alcance general podrn ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por otros, de oficio o a
peticin de parte y an mediante recurso en los casos en que ste fuere procedente. Todo ello sin
perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las normas anteriores y con indemnizacin de
los daos efectivamente sufridos por los administrados.
Aclaremos que respecto de los actos de alcance general debemos aplicar por va analgica el
artculo 3 del Cdigo Civil.

Es decir, adems de los caracteres ya descritos y mencionados en el artculo 12 de la LPA, el acto

administrativo es por regla irretroactivo, sin perjuicio de las excepciones que pesan sobre este
principio general.
Al respecto, la Corte adujo que "...en el mbito del derecho administrativo la retroactividad no se
presume y que, por el contrario, rige el principio opuesto"'". En igual sentido, la Cmara Federal,
resolvi que "el acto del BCPA que dispuso reliquidar la operacin del 28/12/89, emitido el da
5/1/90, opera evidentemente efectos retroactivos que se encuentran vedados por las garantas
constitucionales y por su reglamentacin (art. 13 de la ley 19.549, respecto de los actos
administrativos y Art. 83 de la reglamentacin decreto 1759/72, t.o. 1991, respecto de los actos
de alcance general; coincidente con el principio general del art. 3 o del C.C.)
Otro supuesto de retroactividad del acto estatal es el saneamiento de los actos administrativos
anulables de nulidad relativa porque sus efectos "se retrotraern a la fecha de emisin del acto
objeto de ratificacin o confirmacin". Trataremos este supuesto con mayor detalle ms adelante.
LOS MODOS DE EXTINCIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La revocacin del acto administrativo
La revocacin es un modo de extincin del acto administrativo dispuesto por el propio ejecutivo
ante s mismo, sin intervencin del juez y por razones de legitimidad o de oportunidad, mrito o
conveniencia.
En particular, el ejecutivo cuando descubre un acto ilegtimo debe extinguirlo por s y ante s por
medio del instituto de la revocacin o, si ello no fuere posible en ciertos casos tal como prescribe la
ley, recurrir ante el juez con el objeto de que ste declare invlido el acto.
Cul es el rgano competente para revocar el acto en sede administrativa? En principio el rgano
que dict el acto, sin perjuicio de que el rgano superior jerrquico tambin puede hacerlo por dos
vas, a saber: por un lado, de oficio mediante el instituto de la avocacin trayendo ante s el trmite
y resolucin del caso que se encuentra en el mbito del inferior. Por el otro, por pedido de parte
interesada, cuando resuelve los recursos administrativos contra los actos del inferior. Cul es el
plazo para hacerlo? El ejecutivo de oficio puede hacerlo en cualquier momento. Por su parte, el
pedido de parte interesada debe formularse en el plazo normativo que estudiaremos en el marco
del procedimiento y los recursos administrativos.
La revocacin de los actos estatales por oportunidad, mrito o conveniencia
Hemos dicho y repetimos que el legislador establece que el acto "tambin podr ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mrito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados" (artculo 18 LPA).
En trminos concordantes la Cmara Federal dijo que "la concesin otorgada de un bien del
dominio pblico puede ser cancelada o revocada en cualquier momento por el poder concedente,
sin perjuicio de la indemnizacin que corresponda acordar al concesionario por los daos sufridos y
siempre que la revocacin no se funde en la falta deficiente prestacin del servicio.
a) debe el Estado motivar sus actos cuando resuelve revocar por razones de oportunidad?;
b) puede el Estado revocar actos ilegtimos por razones de oportunidad?;
c) el Estado siempre debe indemnizar cuando resuelve revocar sus propios actos por motivos de
oportunidad?
(a) Respecto del. primer aspecto diremos que el Estado siempre debe motivar sus actos.
(b) el Estado slo puede revocar por razones de mrito y fundadamente el acto vlido e indemnizar
al particular, pero no cabe revocar por tales razones el acto invlido porque, en tal caso, el propio
ejecutivo o el juez debe declarar su extincin y en principio sin derecho a indemnizacin.
(c) El Estado debe indemnizar en caso de revocacin del acto por razones de oportunidad, es decir
que el ejecutivo debe motivar el acto e indemnizar.
La indemnizacin por la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia

Dijimos que el Estado puede revocar sus propios actos por dos razones, esto es, la ilegitimidad
(vicios en el acto) o por su inoportunidad. En el primer caso, el Estado no debe indemnizar al
particular perjudicado salvo excepciones, y en el otro caso s debe hacerlo.
Es decir, cuando el Estado revoca por razones de oportunidad, mrito o conveniencia debe
indudablemente indemnizar a las personas por los daos y perjuicios causados, sin embargo cabe
plantear, al menos, el siguiente interrogante: cul es el alcance de la indemnizacin en caso de
revocacin de los actos por razones de oportunidad? El monto de la reparacin debe alcanzar
slo al dao emergente o tambin al lucro cesante?
La Corte en el antecedente "Snchez Granel" sostuvo que el principio jurdico que rige toda
indemnizacin es la integridad indemnizacin plena y que no cabe recurrir analgicamente a la
ley de expropiaciones que establece un criterio restrictivo dao emergente. Recordemos que el
artculo 10 de la ley 21.499ley de expropiacionesdice que "la indemnizacin slo comprender
el valor objetivo del bien y los daos que sean una consecuencia directa e inmediata de la
expropiacin.... No se pagar el lucro cesante...". Cabe agregar que en este precedente se discuti
la responsabilidad estatal contractual.
Ms adelante, en el caso "Motor Once" el tribunal seal la improcedencia del resarcimiento del
lucro cesante en los casos en que el Estado debe responder por sus actos lcitos realizados en
ejercicio de sus facultades de polica. Por qu? Por la aplicacin analgica de la ley de expropiaciones137.
Posteriormente, en el antecedente "Juncaln" la Corte sostuvo que las conductas lcitas del Estado
en el presente caso se trataba de hechos no lo eximen de la obligacin de resarcir los
perjuicios sufridos por los particulares, y que la reparacin no puede limitarse al dao emergente
con exclusin del lucro cesante ya que la indemnizacin debe ser plena, salvo razones de fuerza
mayor o cuando el marco contractual o las leyes establezcan un criterio contrario. Y agreg que no
cabe aplicar analgicamente la ley de expropiaciones que slo prev e! reconocimiento del dao y
no del lucro, toda vez que no cabe esa comparacin cuando el texto legal (ley de expropiacin) es
una solucin de excepcin.
La caducidad del acto administrativo
Dice la LPA (art. 21) que el Estado puede declarar unilateralmente la caducidad de un acto
administrativo cuando el interesado no cumple con las condiciones fijadas en l. Para ello deben
darse dos condiciones: primero, el incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y el
acto de intimacin estatal constituyndolo en mora y otorgndole adems un plazo razonable
para su cumplimiento. Segundo, el incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del
plazo suplementario.
En tal caso, el Estado debe declarar la caducidad sin que ei particular tenga derecho al cobro de
indemnizacin alguna ya que el acto se extingui por causas que recaen sobre l.
Las nulidades del acto administrativo
El tercer y ltimo modo de extincin de los actos administrativos, adems de las tcnicas de la
revocacin y caducidad ya estudiadas, es la nulidad del acto.
Cabe adelantar que la revocacin y la nulidad estn apoyadas bsicamente en las irregularidades
o vicios del acto, es decir sus contradicciones con el ordenamiento jurdico. Sin embargo existen
dos asuntos centrales que dividen las aguas entre stos. Por un lado, las revocaciones proceden
tambin por motivos de inoportunidad y no slo por ilegitimidad. Por el otro, la revocacin es obra
del ejecutivo y la nulidad por su parte del juez.
EL REGIMEN DE NULIDADES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El rgimen de las nulidades en el derecho civil
La nulidad es una sancin que prev el ordenamiento, de modo expreso o implcito, ante los
defectos esenciales del acto jurdico y que priva a ste de sus efectos normales mediante un
proceso de impugnacin y declaracin de invalidez con el objeto de preservar el inters pblico o
privado1'11. Vale recordar que los actos jurdicos son "los actos voluntarios lcitos, que tengan por fin

inmediato, establecer entre las personas relaciones jurdicas, crear, modificar, transferir, conservar
o aniquilar derechos"1*14.
Por su parte, el ttulo IV del Cdigo Civil sobre la nulidad de los actos jurdicos establece como
principio que "los jueces no pueden declarar otras nulidades de los actos jurdicos que las que en
este Cdigo se establecen" de modo que las nulidades del acto, es decir, las sanciones legales que
privan de sus efectos normales al acto jurdico, son taxativas. En tal sentido, dice BORDA "lo que el
legislador ha querido evitar con el artculo 1037, es que los jueces puedan fundarse en cualquier
omisin o trasgresin legal, para dictar una medida tan grave corno es la anulacin de un acto" 145.
Sin embargo el artculo 18, Cdigo Civil, dispone que "los actos prohibidos por las leyes son de
ningn valor, si la ley no designa otro efecto para el caso de contravencin". Es decir, este precepto
determina una nulidad implcita como correlato de cada prohibicin legal. Esta ltima es la opinin
de la mayora de los autores y los jueces.
En sntesis, la invalide del acto jurdico es excepcional, por eso en caso de dudas debe estarse
por la validez del acto, y slo debe admitirse cuando ha sidoestablecida por el legislador ya sea de
modo expreso o virtual.
Es decir, la declaracin de nulidad de los actos jurdicos tiene efectos retroactivos, trtese de actos
nulos o anulables, salvo los derechos reales o personales transmitidos a terceros sobre un
inmueble y siempre que se trate de adquirentes de buena fe y a ttulo oneroso 147.
Por otro lado, los actos anulados aunque no tengan los efectos propios de los actos jurdicos
"producen sin embargo, los efectos de los actos ilcitos, o de los hechos en general, cuyas
consecuencias deben ser reparadas". De modo que existe responsabilidad de reparar si se dan las
siguientes condiciones de modo concurrente: a) acto jurdico nulo; b) existencia de dao; c)
relacin de causalidad entre la conducta antijurdica (celebracin del acto jurdico invlido) y el
dao; d) factor de atribucin respecto de una de las partes y, por ltimo, e) desconocimiento del
vicio por quien demande el resarcimiento.
Dicho esto, cabe sealar y explicar cules son las categoras que establece la teora general de las
nulidades del acto jurdico en el derecho privado, a saber:
A) los actos nulos y anulables y
B) los actos de nulidad absoluta y relativa
El rgimen de nulidades en el derecho pblico
El Derecho Administrativo, en un principio y en trminos histricos ms all de los juicios de valor
recurri de modo directo en unos casos y analgico en otros al campo del derecho privado con
el propsito de llenar las innumerables lagunas y desentraar el rgimen jurdico de los actos administrativos y en particular sus nulidades.
Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad relati va
En medio de este derrotero cabe preguntarse si debe recurrirse al derecho privado y, en particular,
al rgimen de las nulidades propio del Cdigo Civil. La respuesta obviamente es que no. Este es un
aspecto bsico del rgimen de nulidades del derecho pblico que fue explicado por la Corte desde
el antecedente"Los Lagos S.A. Ganadera c/ Gobierno Nacional"del ao 1941.
Los jueces advirtieron que no es posible utilizar las teoras propias de los actos jurdicos del
derecho civil en el derecho pblico e intentaron desentraar cules son las bases que permiten
distinguir un terreno del otro y construir as el edificio dogmtico del derecho pblico sobre pilares
propios. Por ltimo, tengamos presente que en ese entonces no exista ley que guiase el criterio
judicial
En definitiva, el tribunal reconoci el carcter autnomo del Derecho Administrativo y, en particular,
el alcance propio y especfico del rgimen de las nulidades del acto administrativo respecto de la
teora de los actos jurdicos del derecho civil.
Cules son los vicios, segn el criterio de la Corte, en relacin con los elementos detallados? En
materia de competencia "la falta de aptitud del poder ejecutivo, derivada de carecer de facultades
para poner en movimiento su actividad"; en el caso del objeto, "la prohibicin de realizar ciertos
actos" y, por ltimo, en el campo de las formas "la omisin de aquellos requisitos de carcter
formal prescritos por las leyes y los reglamentos". Ante tales vicios: la nulidad del acto es absoluta
o relativa? En este contexto, los jueces dijeron que "en todos esos supuestos la nulidad del acto
sera completa y total, es decir, absoluta".

Antes de avanzar es necesario aclarar que en el campo del derecho pblico utilizaremos
indistintamente los conceptos de actos nulos y nulidades absolutas por un lado, y actos anulables y
nulidades relativas por el otro.
Hemos mencionado antes el artculo 14 de la LPA que establece un listado o detalle de los vicios
propios del acto administrativo como nulidades absolutas e insanables, segn su propio
encabezamiento. De modo que es posible y razonable inferir de ese texto normativo que todos los
vicios que prev este precepto artculo 14 LPA son vicios de nulidad absoluta.
Recordemos que este artculo dice textualmente que "El acto administrativo es nulo, de nulidad
absoluta e insanable, en los siguientes casos:
a) cuando la voluntad de la Administracin resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se
tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia fsica o moral
ejercida sobre el agente o por simulacin absoluta;
b) cuando el acto fuere emitido mediando incompetencia en razn de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este ltimo supuesto, que la delegacin o sustitucin estuvieren
permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por
violacin de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspir su dictado".
As, de acuerdo a la lectura del texto legal y en particular de los artculos 14 y 15 LPA, es razonable
concluir que el legislador previo claramente dos categoras: a) los actos administrativos nulos de
nulidad absoluta y b) los actos administrativos anulables de nulidad relativa.
Aclaremos cules son los trminos que utiliz el legislador. Por un lado, los nombres de:
1- actos nulos de nulidad absoluta e insanable (artculo 14 LPA);
2- actos de nulidad absoluta, es decir, irregulares (artculo 17 LPA) y
3- actos administrativos nulos (artculo 20 LPA).
Por el otro, los ttulos de:
1- actos anulables (artculo 15 LPA);
2- actos regulares viciados (artculo 18 LPA) y
3- actos administrativos anulables (artculo 19 LPA).
En sntesis, creemos que, prescindiendo de las categoras propias del derecho civil que el Derecho
Administrativo abandon en su momento, cabe encuadrar todos las especies de nulidades citadas
por el legislador en el texto de la LPA en el esquema de nulidades que describimos desde un
principio en este captulo (1 actos nulos de nulidad absoluta y 2 actos anulables
de nulidad relativa) con el propsito de evitar confusiones o enredos simplemente de palabras y
sin sentido. Estas categoras nos permiten salvar cualquier contradiccin de la ley. Es que en
verdad el punto ms controvertido no es el de las denominaciones sino el criterio de distincin
conceptual entre ambas categoras.
na interpretacin armnica e integral de los preceptos antes citados puede conducirnos al siguiente
esquema de nulidades en el marco del derecho pblico:
a) los actos nulos de nulidad absoluta (artculos 14 y 20 LPA), tambin llamados irregulares
(artculo 17 LPA) que impiden la existencia de uno o ms de sus elementos esenciales (artculo 15
LPA) y cuya enumeracin o listado no taxativo est descrito en el artculo 14 LPA;
b) por otro lada, los actos anulables de nulidad relativa (artculo 15 LPA), tambin llamados en
parte regulares (artculo 18 LPA), que tienen un vicio, defecto o irregularidad que no impide la
existencia de sus elementos esenciales. A su vez, el acto anulable de nulidad relativa puede ser
objeto de saneamiento (artculo 19 LPA).
De modo que e criterio bsico para distinguir entre ambas categoras de nulidades de los actos
administrativos es, tras el vicio, la subsistencia o no de los elementos esenciales.
El criterio madre es, entonces, que las nulidades son absolutas actos nulos o relativas actos
anulables segn el vicio impida o no la existencia de alguno de los elementos esenciales del acto
administrativo. De todos modos es conveniente y quizs necesario completar este concepto y darle
as mayor contenido y precisin.
Debemos reconocer que en verdad, el pilar bsico del rgimen de nulidades del derecho
pblico tras la existencia o no de los elementos esenciales, es la violacin del inters colectivo.
Sigamos construyendo el cuadro. El legislador establece un criterio o gua que es la presuncin de
que la lesin es grave cuando, en virtud del vicio en el acto bajo anlisis, desaparece alguno o
varios de los elementos esenciales. En caso contrario, el vicio constituye un defecto anulable y de
alcance relativo. De modo que el intrprete no debe ya detenerse en cul es el grado de violacin

sobre el inters o el orden pblico, sino en el concepto legal de la existencia o no del elemento
esencial del acto detrs del cual est ubicado el inters pblico predeterminado en estos trminos
por el propio legislador.
El rgimen jurdico de los actos nulos de nulidad absoluta y anulables de nulidad relativa.
Los efectos. El saneamiento y conversin del acto administrativo. El plazo de prescripcin
de las acciones. La indemnizacin al particular
En primer lugar, es conveniente pensar si el principio en el campo del derecho pblico en caso de
vicios es tachar el acto como nulo de nulidad absoluta o anulable de nulidad relativa. Es decir el
principio es la nulidad absoluta (nulo) o la nulidad relativa (anulable)?
Creemos que el criterio que debemos seguir es aquel que surge de la LPA artculos 14 y 15.
Sin embargo, en caso de dudas debemos buscar un criterio rector. Cul es ese criterio? Si no
existen derechos o garantas constitucionales en conflicto, entonces el principio es el carcter
anulable de nulidad relativa por aplicacin de la regla de presuncin de validez de los actos
estatales. Por el contrario, cuando existen derechos fundamentales vulnerados, el principio debe
ser la nulidad absoluta.
En segundo lugar, cabe analizar si la nulidad de los actos administrativos tiene o no efectos
retroactivos. Es sabido que en el derecho civil la invalidez de los actos trtese de nulidades
relativas o absoluytas tiene efectos retroactivos. Por su lado, en el derecho pblico se sostiene
comnmente que la descalificacin de los actos nulos de nulidad absoluta tiene efectos retroactivos
y que los actos anulables de nulidad relativa tiene o no efectos retroactivos segn el criterio de los
distintos operadores jurdicos.
Por nuestro lado, creemos que los actos nulos de nulidad absoluta deben tener efectos retroactivos
con las salvedades que indicaremos ms adelante en el punto sobre el deber estatal de reparar
y que los actos anulables de nulidad relativa no deben tener efectos hacia atrs sino slo hacia
el futuro porque el vicio es menor, salvo que el particular hubiese obrado de mala fe.
As, el legislador prev expresamente y en trminos puntuales que el saneamiento de los vicios
anulables de nulidad relativa tiene consecuencias retroactivas. Por eso, en sentido contrario,
cuando el acto anulable de nulidad relativa no es saneado y sigue viciado, no pueden .mantenerse
en pie sus efectos anteriores y su declaracin de invalidez debe necesariamente alcanzarlos
efectos retroactivos.
Es que en verdad si la invalidez del acto anulable de nulidad relativa no tuviese efectos
retroactivos, entonces no tiene sentido jurdicamente reconocer al acto de saneamiento tales
efectos (retroactivos) porque las situaciones nacidas bajo su amparo deberan seguir en el mundo
jurdico y slo debiramos discutir los efectos del futuro.
En tercer lugar, el acto administrativo anulable de nulidad relativa o nulo de nulidad absoluta puede
ser objeto de saneamiento (art. 19, LPA) o conversin (art. 20, LPA), respectivamente.
El saneamiento supone salvar los vicios del acto y reconstruirlo con efectos retroactivos. Dice la ley
que el acto anulable de nulidad relativa, es decir, aqul cuyos vicios no impiden la existencia de sus
elementos esenciales, puede ser objeto de saneamiento en dos casos:
a) cuando el acto hubiere sido dictado por el rgano incompetente en razn del grado y las
tcnicas de la avocacin, delegacin o sustitucin fueren procedentes. En tal caso, el rgano
competente, es decir el rgano superior jerrquico, puede ratificar el acto y as salvar sus vicios; y
b) cuando el acto adolece de cualquier otro vicio y se trate simplemente de un acto anulable de
nulidad relativa en cuyo caso el rgano que dicto el acto defectuoso puede, luego, dictar otro acto
confirmando aqul.
Estos dos supuestos se conocen jurdicamente como tcnicas de ratificacin y confirmacin de los
actos viciados, es decir que son dos modos de saneamiento de sus defectos o excesos.
Por su parte, el acto nulo no puede ser objeto de saneamiento, pero s de conversin. Qu es la
conversin del acto estatal? Es la sustitucin de un acto por otro cuando "los elementos vlidos de
un acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuere vlido" siempre claro- <|tie
sumemos el consentimiento del particular.
De modo que en el caso de la conversin de un acto por otro estn presentes los siguientes
caracteres:
a) el acto primigenio que es objeto de conversin debe ser nulo de nulidad absoluta;

b) ciertos elementos del acto nulo deben ser vlidos;

c) los elementos vlidos deben permitir conformar junto con otros elementos un nuevo acto estatal
no viciado y, por ltimo,
d) el nuevo acto debe respetar el objeto y el fin del acto invlido, es decir que estos elementos
deben permanecer inclumes.
En otros trminos, tras el paso de la conversin, ciertos elementos del primer acto nulo siguen en
pie y permiten integrar el nuevo acto legtimo.
En cuarto lugar resta analizar, el plazo de prescripcin de las acciones de nulidad de los actos
estatales, es decir el trmino en que las partes pueden plantear ante el juez y en el marco de un
proceso los defectos de aqullos con el propsito de expulsarlos del mundo jurdico por decisin
del juez y consecuentemente beneficiarse con ello. En este punto es importante advertir que en el
marco del derecho pblico el plazo de caducidad trmino en que las personas deben interponer
las acciones judiciales contra el Estado desplaza a la prescripcin de las acciones, salvo casos
de excepcin que luego estudiaremos. En los captulos siguientes analizaremos el plazo de caducidad. Volvamos sobre el instituto de la prescripcin de las acciones y su detalle.
En nuestro criterio es necesario distinguir entre los actos nulos de nuli dad absoluta y anulables de
nulidad relativa, en el primer caso, la accin es en principio imprescriptible, mientras que en el otro
actos anulables de nulidad relativa el plazo de prescripcin es de diez o dos aos, segn el
caso
Las nulidades manifiestas y no manifiestas
El artculo Io de la ley de amparo dice que "la accin de amparo ser admisible contra todo acto u
omisin de autoridad pblica que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace,
con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantas...". En igual sentido el artculo 43
de la Constitucin Nacional, tras la reforma de 1994, reconoce el vicio de arbitrariedad o ilegalidad
de carcter manifiesto.
Por su lado, la Corte en el caso "Pustelnik" sostuvo que la "presuncin de legitimidad de los actos
administrativos no puede siquiera constituirse frente a supuestos de actos que adolecen ele una
invalidez evidente y manifiesta" y que "la invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o
irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno,
constituye un concepto general del orden jurdico, que slo requiere una declaracin judicial o
administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta que requiere el enjuiciamiento
previo para que se torne visible".
A su vez siguiendo el caso "Pustelnik" dijo la Corte que "el acto administrativo regular, en
cambio, aun cuando traiga aparejados vicios de ilegitimidad, ostenta empero cierto grado de
legalidad que lo hace estable y produce la presuncin de legitimidad. En consecuencia, no le es
dable a la Administracin pblica revocarlo por s y ante s en razn de su ilegitimidad, sino que
debe demandara judicialmente o revocar el acto por razones de mrito, oportunidad o
conveniencia".
A ello debemos agregar otra categora, esto es, los actos estatales viciados de nulidad manifiesta y
no manifiesta. Cul es el criterio que nos permite distinguir entre estas especies? El derecho
privado dice que la lnea divisoria es si el vicio surge de modo palmario o no del acto y,
consecuentemente, en un caso es necesario que el juez investigue el defecto y en el otro no.
Creemos que este criterio es igualmente vlido en el derecho pblico ya que ste es el sentido
impreso por el legislador en los textos antes citados. De todas maneras es necesario aclarar que el
carcter manifiesto o palmario del vicio no significa que aparezca simplemente de la lectura o, en
su caso, de modo visual del propio texto del acto, sino que el vicio es manifiesto si surge de una
operacin lgica simple que consiste en confrontar el acto con el ordenamiento jurdico.
Por el contrario si el vicio slo puede ser descubierto por medio de un anlisis ms complejo y
detallado en trminos lgicos y jurdicos, de modo que no es suficiente con las operaciones antes
descritas, entonces, el vicio es no manifiesto.
El rgimen jurdico de las nulidades manifiestas y no manifiestas
El rgimen jurdico de las nulidades manifiestas es el siguiente:
Primero, el operador jurdico el ejecutivo, el particular o el propio juez, en el caso de las
nulidades manifiestas, debe realizar una operacin simple de confrontacin entre el acto y las

normas con el propsito de advertir los vicios que en este contexto surgen de modo evidente.
Distinto es el caso de las nulidades no manifiestas porque entonces el trabajo del intrprete es ms
complicado y requiere otras operaciones jurdicas, por ejemplo, la interpretacin de los hechos, la
valoracin de los medios probatorios o la aplicacin de normas jurdicas en razn de las
indeterminaciones del modelo.
Segundo, la categora de las nulidades manifiestas o no manifiestas no guarda relacin directa con
las nulidades absolutas o relativas respectivamente. Por ello, como ya hemos dicho, los actos
invlidos en el derecho pblico pueden ser: a) nulos de nulidad absoluta y manifiesta; b) nulos de
nulidad absoluta y no manifiesta; c) anulables de nulidad relativa y manifiesta y, por ltimo, d)
anulables de nulidad relativa y no manifiesta235. Sin embargo cabe advertir que este no es el criterio
seguido por la Corte en el caso "Puste-lnik" trascripto en los prrafos anteriores.
Tercero, las nulidades manifiestas y absolutas actos nulos de nulidad absoluta destruyen el
principio de legitimidad y fuerza ejecutoria del acto administrativo por las razones que ya
expusimos.
Cuarto, es opinable si el juez puede declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos. Por
nuestro lado, nos inclinamos por decir que puede hacerlo tratndose de actos viciados por
nulidades absolutas y evidentes.
EL HECHO ADMINISTRATIVO
El Cdigo Civil establece que "los hechos de que se trata en esta parte del Cdigo son todos los
acontecimientos susceptibles de producir alguna adquisicin, modificacin, transferencia o
extincin de los derechos u obligaciones" (artculo 896 CC). El derecho civil en verdad no distingue
entre el acto y el hecho jurdico en iguales trminos que el derecho pblico.
En el derecho pblico el acto es un modo de manifestacin formal de voluntad estatal y por su
parte el hecho es simplemente un comportamiento. Es decir, el hecho administrativo es un
comportamiento material que expresa decisin estatal.
As, el hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno o quizs
precedido por un acto inconexo con el hecho. En caso contrario, cuando el comportamiento est
precedido por un acto, las conductas no constituyen hechos administrativos sino simplemente
ejecucin material de aqul.
LAS VAS DE HECHO
En el marco de las vas de hecho, el legislador establece que el Estado debe abstenerse de los
"comportamientos materiales que importen vas de hecho administrativas lesivas de un derecho o
garanta constitucionales" y de "poner en ejecucin un acto estando pendiente algn recurso
administrativo de los que en virtud de norma expresa impliquen la suspensin de los efectos
ejecutorios de aquel, o que, habindose resuelto no hubiere sido notificado".
De modo que las vas de hecho, tal como expusimos en los prrafos anteriores, es el
comportamiento material ilegtimo del Estado que desconoce derechos o garantas
constitucionales. Un ejemplo de ello es cuando el Estado resuelve demoler un edificio o disolver
una manifestacin sin acto previo y de modo ilegtimo porque el edificio no amenaza ruina o
los manifestantes no cometen ningn delito o infraccin en el ejercicio de su derecho constitucional
de expresar sus ideas, reunirse y peticionar ante las autoridades.
En caso que el Estado hubiese dictado el acto, ste es ilegtimo y a su vez los hechos
descritos no constituiran un hecho material ilegtimo vas de hecho sino simplemente la
ejecucin de un acto administrativo ilcito.
El segundo supuesto de vas de hecho que prev la ley es cuando el Estado pone en ejecucin un
acto estando pendiente de resolucin un recurso administrativo cuya interposicin suspende sus
efectos ejecutorios en virtud de norma expresa o que, habindose resuelto el recurso, no hubiere
sido notificado.
En tal caso, el acto es vlido pero no as su cumplimiento porque el acto no puede ser ejecutado en
tanto el recurso interpuesto por el particular suspendi su cumplimiento por mandato legal expreso.
As, el presente instituto comprende:
A) el comportamiento material estatal ilegtimo no precedido por acto;
B) el comportamiento material precedido de un acto estatal legtimo, pero que no guarde relacin
con ste; y

C) el cumplimiento material de un acto cuya ejecucin debe suspenderse por mandato legal por
sus caracteres c por la interposicin de los recursos.
EL SILENCIO Y LAS OMISIONES ESTATALES
El silencio es otro de los modos de expresin de la voluntad del Estado. Pero, cmo debe
interpretarse el silencio? Este debe interpretarse en sentido contrario a la pretensin del particular,
salvo que la ley establezca otro criterio diferente y opuesto.
Antes de avanzar conviene que recordemos la distincin que hemos propuesto entre:
1) el silencio como instituto de expresin de voluntad estatal en trminos generales (material) y
2) el instituto del silencio del Estado en el marco de los recursos administrativos en particular, es
decir luego de dictado el acto e impugnado ste por el interesado (formal).
En el primer caso, el silencio es un instituto constitutivo de voluntad estatal en s mismo.
En cambio en el segundo caso, la decisin estatal ya existe, es decir que est predeterminada y
simplemente debemos impugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas. Si, en tal
contexto, el Estado guarda silencio, ste debe interpretarse como rechazo respecto de la revisin
de sus propios actos, habilitndose consecuentemente el proceso judicial.
Creemos entonces que el silencio formal es el supuesto simple de configuracin de la decisin
estatal en el marco puntual de un procedimiento de impugnacin, de nodo que el silencio slo tiene
por objeto confirmar un acto previo. En el otro, el silencio es por mandato legal una decisin estatal
en s misma y con carcter originario en relacin con una pretensin del particular silencio
material.
Por ltimo, la omisin estatal es un concepto distinto del silencio material o formal porque
consiste en una inactividad material del Estado en el marco de una obligacin a su cargo de
contenido debido, especfico y determinado, por ejemplo proveer los tratamientos mdicos
necesarios con el objeto de preservar el derecho a la salud de las personas. Es decir que en este
contexto - existe un derecho del particular ya reconocido por el ordenamiento jurdico.
La omisin estatal es un modo de expresin de la voluntad estatal en tanto el Estado no hace
ciertos los derechos ya reconocidos por el ordenamiento. Por el contrario, cuando el Estado slo
est obligado en trminos imprecisos e indeterminados y por otro lado el inters de las personas es debilitado e incierto, entonces stas deben ir por el camino del silencio con el propsito de
constituir conductas, es decir que es necesario definir y dar cuerpo a las decisiones estatales. As,
las personas deben recorrer las vas del silencio y provocar y forzar las conductas estatales-^ En
cambio, los incumplimientos de las obligaciones ciertas del Estado constituyen por s mismo
conductas de omisin
En conclusin, en este punto es necesario detenernos, volver y distinguir entre ios siguientes
supuestos, como ya explicamos anteriormente, a saber:
a) omisin: pretensiones de las personas respecto del reconocimiento de un derecho preexistente y
b) silencio: pretensiones de las personas ante simples expectativas sobre el reconocimiento de
derechos o creacin de nuevos derechos.
En el primer caso el Estado tiene la obligacin de dar o hacer y ello de un modo debido, especfico
y determinado (por ejemplo, el pago por un servicio efectivamente prestado por el particular). As,
el reconocimiento del derecho est predeterminado por el ordenamiento jurdico y no depende por
tanto de las conductas estatales o del propio interesado. Es ms, el Estado ya expres su decisin
porque en el marco de una obligacin especfica y debida omitid su cumplimiento.
En el segundo, la obligacin del Estado es de orden genrico e indeterminado (por caso el deber
del Estado de otorgar un permiso de uso especial de un bien del dominio pblico, es decir intereses
ms difusos). El reconocimiento de las pretensiones de los particulares depende de una decisin
discrecional del ejecutivo. Otro ejemplo es a incorporacin en los regmenes de promocin
industrial.
EL ACTO ADMINISTRATIVO DE ALCANCE GENERAL
El concepto de acto administrativo de alcance general y su distincin con el acto de alcance
particular
Sabemos que el acto administrativo es un acto de alcance particular y el reglamento, por su parte,
es de alcance general. Pero cul es la distincin entre el estndar particular o general del acto
que s.'rve de gua entre ambos conceptos? Creemos que el punto de apoyo es el sujeto

destinatario del acto pero, en particular como ya sealamos en los comienzos de este captulo, el
carcter individualizado o no del sujeto en el marco del propio acto y__adems su carcter
abierto o cerrado.
En otros trminos, el acto es particular si cumple con dos condiciones: (a) dice quines son las
personas destinatarias y (b) el campo es cerrado.
Las diferencias entre el acto de alcance general y el reglamento
l reglamento y el acto de alcance general comparten el destinatario indeterminado, pues alcanzan a
todos aquellos que se encuentren en un determinado estado o situacin de hecho carcter
general. Pero, por otro lado, las diferencias consisten en que el acto de alcance general est
fundado en situaciones concretas y su resultado es nico e irrepetible, mientras que el reglamento
tiene por sustento y objeto regular conductas en trminos abstractos y atemporales.
El rgimen jurdico de los reglamentos
A) el postulado de la inderogabildad singular de los reglamentos, es decir la prohibicin del
ejecutivo de ordenar la no aplicacin de los actos de alcance general sobre un caso particular
creando un estado de excepcin o privilegio;
B) el rgimen jurdico aplicable, es decir particularmente si debemos seguir o no la ley 19.549
sobre procedimiento administrativo;
C) el modelo de impugnacin de los reglamentos;
D) la legitimacin para impugnar los reglamentos y, por ltimo,
E) los efectos de la revocacin por el ejecutivo o la declaracin judicial de nulidad de los
reglamentos absolutos o relativos.
Los efectos de la revocacin o declaracin judicial de nulidad de los reglamentos
En el marco de los actos estatales particulares, su extincin puede tener efectos retroactivos o no
segn el caso. Este es el debate que hemos reproducido en los puntos anteriores.
Sin embargo, ya ubicados en el terreno de los actos de alcance general o reglamentos estatales,
los efectos comprenden dos aspectos relevantes. Por un lado, los efectos temporales
retroactivos o no y, por el otro, los efectos relativos o absolutos, esto es si la declaracin de
invalidez del reglamento comprende a las personas recurrentes o debe extenderse sobre todos.
Entonces, el cuadro es el siguiente:
1. impugnaciones indirectas y revocaciones en sede administrativa;
2. impugnaciones directas y revocaciones en el campo administrativo;
3. impugnaciones indirectas y declaraciones judiciales de nulidad, e
4. impugnaciones directas y declaraciones judiciales de nulidad.
Veamos cules son los efectos en cada caso, sin dejar de pensar que en este contexto es
necesario componer varios principios, entre ellos, el de divisin de poderes, legalidad,
inderogabilidad singular de los reglamentos e igualdad.
En los dos primeros, es decir el caso (1) y (2) revocacin en sede administrativa de los
reglamentos impugnados de modo directo o indirectolos efectos extintivos son absolutos. As, la
resolucin dictada por pedido de parte o bien de oficio por el ejecutivo trae consigo la extincin del
acto con efectos absolutos porque ste tiene la obligacin en caso de ilegitimidad del acto
cuestionado de modificarlo, sustituirlo o revocarlo, es decir que el ejecutivo debe respetar el
principio de legalidad sin cortapisas. Adems, las ideas contrarias efectos relativos nos
conducen a aceptar por este camino la derogacin singular de los reglamentos.
En el siguiente supuesto que planteamos (3), la impugnacin indirecta de los reglamentos esto
es el cuestionamiento de un acto de alcance particular y tras ste el acto de alcance general que le
sirve de sustento y declaracin judicial de nulidad, sus efectos debe ser relativos (slo entre
partes).
Por ltimo, en el caso del cuestionamiento directo de un reglamento por ante el juez y declaracin
de invalidez por ste (4), el decisorio debe tener efectos absolutos.
Sin embargo, es conveniente hacer ciertas aclaraciones. En cualquier caso las sentencias
judiciales que declaran la validez o nulidad de un reglamento deben tener efectos absolutos?
Entendemos que es necesario matizar este concepto. As, cuando el fallo judicial nulifica el

reglamento y favorece a todos creemos que s. Este supuesto no ofrece mayores dificultades
porque no desconoce los derechos de las personas que son alcanzadas por el acto judicial.
Si contrariamente las sentencias judiciales crean o mantienen un estado desventajoso respecto de
quienes no fueron parte en el proceso judicial, entonces sus efectos no pueden desconocer el
derecho de los terceros nacidos bajo ese reglamento, salvo que hubieren participado como
terceros en el proceso.
Por eso en conclusin los efectos absolutos deben matizarse por aplicacin del respeto de los
derechos de terceros y, en particular, el derecho de defender sus propios intereses y de propiedad.
Ef decir, si las sentencias causan perjuicio respecto de terceros ya sea que declaren la validez o
invalidez del reglamento, sus efectos no pueden desconocer los derechos de aqullos.