ISSN 0717-7097

Amrica Latina
REVISTA DEL DOCTORADO EN EL ESTUDIO DE LAS SOCIEDADES LATINOAMERICANAS

ACTOS DEL ESTADO Y

LA REFORMA AGRARIA CHILENA
NOTAS PARA UN ESTUDIO HISTRICO-JURDICO

2' SEMESTRE 2003/ e " SEMESTRE 2004/ UNIVERSIDAD ARCIS

Sergio Fuenzalida Bascun

Victor Toledo Llancaqueo
En "Amrica Latina",
Revista del Doctorado en el Estudio de
las Sociedades Latinoamericanas,
N 4, Santiago, Chile, 2004. Pgs 155-182.

El asunto

Anlisis Hist' ric de

un G e lpe de Estado

Arsenio Angulo

En Chile, a 42 aos de la promulgacin, en 1962, bajo el gobierno

Patricio Quiroga

de Jorge Alessandri Rodrguez, de la primera Ley (Ley N15.020) de la

Luis Ortega

Reforma Agraria chilena, y a 37 aos de la segunda, la Ley N16.640,

de 1967, bajo el gobierno de Eduardo Frei Montalva, persiste un pro-

Freddy Timmertnann
Nstor Restivo

fundo vaco de anlisis de los aspectos jurdicos de fondo, en base a

antecedentes factuales, de un proceso originado en una legislacin que
constituye un hito en la historia social, econmica y poltica del pas, y

Sistemas Agrari s
Amrica !afma

Vctor Toledo

sobre la situacin en que qued y an permanece una parte importante

Sergio Fuenzalida

del campesinado destinatario de l. El presente artculo tiene el prop-

Csar Morales

sito de aportar algunos elementos para aproximarse a una relectura del

Jacques Chonchol

proceso de la Reforma Agraria, desde la perspectiva de la juridicidad de

los actos del Estado.
A la Reforma Agraria se la mira como un proceso circunscrito a los
aos 1962-1973, que abarc los gobiernos de Jorge Alessandri, Eduardo Frei Montalva y Salvador Allende, pero que, seguido por una
"contrarreforma" durante el rgimen militar, sera un asunto del pasado
y ya concluido. Otra es la visin que tiene un gran nmero de organizaciones y comunidades campesinas e indgenas durante todos estos aos
respecto de tierras y derechos de la Reforma Agraria que les han sido
desconocidos.
155

REVISTA AMRICA LAT.NA

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE IA REFORMA AGRARIA CHILENA

La Reforma Agraria chilena fue un proceso que hubo de requerir

perficie total se aproximara a un milln y medio de hectreas, lo cual

modificaciones a la Constitucin, y, desde su inicio, fue enteramente

eleva el nmero de hectreas retiradas, de un modo u otro, del proceso,

concebido, decidido, diseado, legislado y dirigido por el Estado, y por

a ms de cuatro millones y medio de hectreas, vale decir, ms del 50%

los organismos creados por Ley para impulsarlo y desarrollarlo. Y sus

de la superficie expropiada bajo las leyes de la Reforma.

leyes estuvieron vigentes en el pas durante casi tres dcadas, durante

Pero estn, de otro lado, las tierras expropiadas que fueron destina-

gobiernos de tan distinto signo como fueron los de los presidentes

das o transferidas a instituciones y organismos pblicos, cuya superficie

Alessandri Rodrguez, Frei Montalva y Allende, y el de Pinochet.

sumada fue cercana al milln de hectreas.

Fue un proceso social y legal en el que se involucraron tres sujetos

Entonces, ms de un 60% de las tierras expropiadas no llegaron a

fundamentales: 1. los propietarios expropiados; 2. los campesinos destinatarios; y, 3. el Estado ejecutor.

manos de los campesinos que eran los legales beneficiarios u objetivo

El proceso de la Reforma chilena de manera alguna tuvo su fin con

ciones hechas por el Servicio Agrcola y Ganadero (SAG) a campesinos

el trmino del gobierno de la Unidad Popular. Porque, aunque l fuera,

ltimo de las leyes de la Reforma (salvo situaciones puntuales de asignaresidentes en tierras adquiridas por CORA)'.

a partir de 1973, intervenido e instrumentalizado en direcciones muy

DESTINO DE LAS TIERRAS

que lo fundaron, l se continu, y no slo la legislacin aplicada sigui

siendo fundamentalmente la misma, sino que tambin los organismos

DESTINO DE LAS TIERRAS REFORMADAS

1.Revocaciones
2.Reservas y exclusiones
3.Transferido a privados
4.Remates de predios
5.Remates de reservas

encargados de l se mantuvieron por varios aos.

PRIVADOS
r

distintas y en muchsimos casos contrarias a los principios y objetivos

Algunas cifras

6.Destinado a
organismos pblicos
1
1... 7.Transferido a
111 organismos pblicos
8.SAG

Del total de un poco ms de nueve millones de hectreas fsicas

expropiadas a septiembre de 1973, en los aos que siguieron al Golpe
Militar, mayormente en el ao 1974 y en los aos 1975 y 1976, se
revocaron expropiaciones con una superficie de ms de dos millones y
medio de hectreas.
A esa superficie es preciso aadir la superficie de reservas y exclusiones concedidas, cercanas a setecientas mil hectreas.
Estos dos grandes rubros hacen un total de ms de tres millones de
hectreas marginadas del proceso.
Pero en otras transferencias a privados, remates de predios y de
"Reservas CORA" y retazos, resultaron transfirindose tierras cuya su156

9 Ventas directas
10. Asignado en cooperativas
1 11 Proyectos de parcelacin
o

' Las situaciones no fueron iguales cn todas partes. Segn las provincias, la poblacin
campesina y el nmero y superficie tanto de las expropiaciones como de las revocaciones
registran diferencias proporcionales muy grandes. Para dar slo un ejemplo, es bien claro
que d caso agrcola-campesino y de la Reforma Agraria de la Provincia de Aysn y de la
Provincia de Santiago no son comparables. Y hay casos muy especiales que requeriran cada
uno su propia explicacin, como ser el de la Provincia de O'Higgins, en que las revocaciones
fueron proporcionalmente pocas tanto en su nmero como en superficie. Y, en fin, los aos
1974-1976, en que las revocaciones se hicieron masivamente, cargan de un particular
significado a esas revocaciones, en las que los campesinos destinatarios perdan su calidad de
tales y su derecho a reclamar tierras.

157

REVISTA AMERICA LATINA

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRAMA CIIILENA

Interesa el orden en que l declaraba estas finalidades, porque aun

El objetivo legal de la Reforma Agraria

en la vinculacin de todas ellas, como el Mensaje Presidencial las preFue el Estado quien moviliz y comprometi a decenas de miles
de campesinos dndoles seguridades de que accederan a la propie-

sentaba, era el acceso del campesino a la tierra lo que sealaba como el

primer objetivo a lograr.
En el mismo Mensaje, al cierre de su parte referida a la Reforma

dad de la tierra que trabajaban. Poltica pblica de cuyo cumplimiento era garanta la misma ley. Y que la tierra ira acompaada,

Agraria, el presidente Alessandri Rodrguez deca:

como se estaba haciendo antes del Golpe Militar, de la asesora,

equipamiento, ayuda tcnica y crditos para su explotacin y desa-

"Deseo reiterar cn esta oportunidad lo que expres en mi ltimo Mensaje en orden a que debe impedirse el grave dao al bien comn que
representa el hecho de existir propietarios que mantienen sus tierras en
niveles insuficientes de explotacin. Esto es motivado a veces por falta de
diligencia del propietario, preocupado de negocios ms lucrativos que

rrollo productivo.
El objetivo preciso de la Reforma Agraria chilena, consagrado en su
legislacin y declarado en los mensajes presidenciales al Congreso, desde su inicio en 1962, fue hacer dueos de las tierras a los campesinos

le permitan mantener sus inversiones agrcolas como reservas no productivas, o puede provenir tambin de un exceso de pasivo que afecte

que las trabajaban.

La ley 15.020, promulgada bajo el gobierno del Presidente Jorge

a un agricultor diligente. No hay duda que en el primer caso es necesario al inters nacional que la tierra pase a manos de quienes la hagan
producir [...j". (destacados nuestros)

Alessandri, sealaba su objetivo en su Artculo 3:

dar acceso a la propiedad de la tierra a quienes la trabajan, mejorar los

Y la Ley N16.640, de 1967, bajo el gobierno demcrata cristiano

niveles de vida de la poblacin campesina, aumentar la produccin agropecuaria y la productividad del suelo".

de Eduardo Frei Montalva, reconoci los mismos objetivos que la Ley

N15.020 del gobierno de Derecha de Alessandri, y slo se diferenci
de la anterior en su carcter ms imperativo, y mucho ms operativo

Un ao y

medio despus de su promulgacin, en su Mensaje al Congre-

so Nacional, el 21 de mayo de 1964, el presidente Jorge Alessandri deca:

"La promulgacin de la Ley No 15.020 constituye un hecho de trascendencia en el desenvolvimiento econmico, social y cultural del pas.
l...1 Era menester, pues, provocar un cambio profundo en el rgimen de
tenencia de la tierra, en las tcnicas de explotacin agropecuarias, y en
el sistema de vida de la poblacin rural [...). Las finalidades bsicas que
pretende nuestra reforma agraria son: R Permitir el acceso a la propie-

para llevar adelante todas las expropiaciones necesarias para cumplir el

objetivo primordial de la Reforma, no slo en casos puntuales sino en el
conjunto del agro nacional.
Dichos propsitos coincidan con la opinin general internacional sobre lo que deba ser la transformacin de la estructura
agraria en los pases del Tercer Mundo y en Amrica Latina en
particular'.

dad de la tierra a quienes la trabajen y que hasta ahora no han tenido

oportunidad de alcanzar este justo anhelo. 2 Mejorar substancialmente
los niveles de vida de la poblacin campesina. 3 Aumentar la produc-

Estados Unidos John E Kennedy, instaba a los pases destinatarios del

cin agropecuaria y conservar e incrementar la productividad del sue-

programa, que aspiraran a acceder a sus mayores beneficios, a llevar ade-

Y "La Alianza para el Progreso", lanzada por el presidente de los

lo". (destacados nuestros)

Cfr. CHONCHOL, JACQUES, Sistemas agrarios en Amrica Latina. De la etapa prehispnica a la
modernizacin conservadora, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 288-302.

158

159

REVISTA AMRICA LATINA

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE IA REFORMA Ac RARIA CHILENA

lante reformas agrarias profundas, basadas en la redistribucin de la tierra a travs de la expropiacin o la compra'.

Ya con la Ley N15.020, el Ejecutivo y el Legislador dieron cuenta

de la finalidad del proceso que se iniciaba con ella.
El ttulo mismo de la Ley rezaba: "Establece normas sobre Reforma Agraria y sobre el ejercicio del derecho de propiedad sobre un predio
agrcola [...]" y la primera oracin de su Artculo 1 sealaba: "El ejercicio del derecho de propiedad sobre un predio rstico est sometido a las
limitaciones que exijan el mantenimiento y progreso del orden social",
y, en su Artculo 15 se declaraba de utilidad pblica y se autorizaba la
apropiacin de los predios rsticos que reunieran las caractersticas que
ah se sealaban, "para los fines de la reforma agraria"4.
Para justificar la expropiacin se apelaba a los mismos trminos del
texto del N 10 del Artculo 10 de la Constitucin Poltica de la Repblica de 1925, vigente a la fecha, echando los cimientos de toda la Reforma Agraria que se iniciaba y que haba de realizarse necesariamente
mediante la transferencia de esos predios rsticos, desde sus propietarios tradicionales o actuales, a los campesinos, y, todo ello, por as exigirlo "el mantenimiento y el progreso del orden social".

Expropiaciones por ao
2500
2000
1500
1000
500

1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973

Los destinatarios de la Reforma Agraria chilena

Desde su inicio, la Reforma Agraria se defini desde el propsito inmediato de hacer al campesino dueo de la tierra que trabajaba
y, para ello, de llevar adelante por el Estado un proceso de expropiaciones de tierras y transferencia de su propiedad a los campesinos
radicados en ellas. Y, ello, junto con los objetivos, tambin declarados, de avanzar en el mejoramiento del nivel de vida de la poblacin
campesina y en el logro del aumento de la produccin y la productividad agrcolas.

Ver: Gonniu.o DE ANDA, GUSTAVO, "Economa poltica de los derechos de propiedad y las
instituciones agrarias en Amrica Latina" (preliminary draft), en: captulo Refirmar agrarias
a travs de la expropiacin, la compensacin, Hidalgo, Mexico, The World Bank Regional
Workshop in Land issues in Latin America and the Caribbean, mayo 2002.
Cf. OarEGA, EMILIANO, 7iansfinnaciones agrarias y campesinado. De la panicipacin a la exclusin, Santiago de Chile, CIEPLAN, 1987 p 31. "La ideologa reformadora recibe un slido
respaldo en el mbito latinoamericano con la Carta de Punta del Este, de 1961, que
propicia la Alianza para el Progreso. Entre otras medidas, el documento postula la reforma
agraria como condicin esencial para el desarrollo de los pueblos latinoamericanos. En el
mbito nacional, el Episcopado de Chile hace pblica, en mano de 1962, una Pastoral
colectiva titulada "La Iglesia y el problema del campesinado chileno", en la que llama a la
"colaboracin con la reforma agraria" [...] y, en el orden gremial, la propia Sociedad Nacional de Agricultura no puede sino pronunciarse a Favor de una reforma agraria "tcnica".
3

El organismo encargado de adquirir tierras para ser asignadas a los campesinos era la
Corporacin de la Reforma Agraria. Dicho organismo contaba con dos medios para cumplir
con ese objetivo: I) "la adquisicin de predios rsticos para su racional divisin o para ser
explotado por Cooperativas" y, 2) la expropiacin de predios rsticos que se encontraran en
las situaciones que la ley indicaba.
Sobre esas tierras la Corporacin deba proceder a su divisin en parcelas que constituyeran
''unidades econmicas""entendindoseportalk tierra necesaria para que dada la calidad del suelo,
4

ubicacin, topografa, clima, y dems caracterittinu, trabajada directamente por el parcela. y su

familia, permita algrupo familiar viviry progrerar con el pmducto de su racional aprovechamiento,
sin perjuicio del empleo ocasional de mano de obra extraa a dicho grupo" (Artculo 11 letra b).
Y la "asignacin de parcelas", se deba hacer en conformidad a un "sistema de puntaje", "en
el cual se d especial preferencia al personal de obreros y medieros que vivan y laboren en el
predio materia de la divisin", rigindose el proceso, en lo dems, por la Ley N5.604 que
cre la Caja de Colonizacin Agrcola.
5 El mensaje del Presidente Jorge Alessandri, con el cual se envi al Congreso el proyecto de
lo que fue la Ley N15.020, consignaba "el decidido propsito del Gobierno de conseguir el

establecimiento de una legislacin moderna, armnica, gil y dinmica que le permita abordar,
realizar y consolidar sus programas orientados hacia una ms justa redistribucin de la tierra,
basada en una slida seguridad rural" Finalidades que haban de "obtenerse mediante una
democrtica y progresiva Reforma Agraria, que permita la implantacin de nuevos sistemas de
propiedad, tenencia y explotacin de la tierra y que, en definitiva, conduzca a conseguir que
sta cumpla plenamente la funcin social que le corresponde". (destacados nuestros)

REVISTA AMRICA LATINA

Posteriormente, en 1967, se hubieron de dictar dos leyes de fundamental importancia en el desarrollo de la Reforma Agraria ya iniciada.
La primera fue la que reform la Constitucin Poltica respecto del
derecho de propiedad, incorporando el principio de que la Ley debe
((
asegurar su funcin social y hacerla accesible a todos", y que ella
propender, asimismo, a la conveniente distribucin de la propiedad y
a la constitucin de la propiedad familiar
Y seis meses despus de publicada esta reforma constitucional (enero
de 1967), se public la Ley de Reforma Agraria N016.640 (28 de julio
de 1967).
El Mensaje del Presidente al Congreso que acompa su proyecto,

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA CHILENA

mejoramiento personal y familiar, y contribuir al progreso de la comunidad nacional [] Las tierras adquiridas por la Corporacin de la Reforma
Agraria sern destinadas fundamentalmente a ser asignadas en dominio individuala los campesinos [...] Los beneficiarios de las tierras adquiridas por
la Corporacin de la Reforma Agraria sern exclusivamente los catnpesinos, entendindose por tales, al obrero o empleado cuyo trabajo habitual
y continuo se realiza en el campo, as como el ocupante, mediero, arrendatario, tenedor o dueo de tierras, siempre que lo sean respecto de una
superficie no superior a la unidad agrcola familiar [...] El hecho de que las
tierras que se adquieran vayan a ser asignadas efectivamente a los campesinos
constituye uno de los pilares fundamentales del Proyecto de Ley de Reforma
Agraria, ya que, hasta ahora, en nuestro pas han sido muy pocos los
verdaderos campesinos que han resultado beneficiarios con las diversas
leyes que se han dictado sobre la materia". (destacados nuestros)

de fecha 22 de noviembre de 1965, entre otros muchos conceptos, expresaba lo siguiente :

"Tengo hoy el alto honor de someter a la aprobacin del Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley de Reforma Agraria, el cual cs uno de los
aspectos fundamentales de la accin de mi Gobierno. Dicho Proyecto est
destinado a corregir uno de los mayores obstculos de nuestra economa
conformada por el dficit creciente de la produccin agropecuaria, especialmente alimenticia, y por una masa cercana a los tres millones de personas que constituyen nuestro campesinado y que hasta cl da de hay se han
mantenido al margen de nuestro desarrollo econmico, social y cultural
[...] Al mismo tiempo que realizar el diagnstico y observar las causas por
las cuales es urgente realizar esta Reforma Agraria, es indispensable definir
los objetivos fundamentales que sc persiguen con esta iniciativa contenida
en el proyecto de ley que hoy sometemos a la consideracin dcl Honorable
Congreso [...1 Primero incorporar a la propiedad de la tierra a miles de
familias campesinas que, siendo aptas para trabajarlas, pueden cumplir
con este viejo anhelo de ser dueas de la tierra que trabajan para obtener cl

Y la misma Ley, N16.640, regulaba con detallada precisin y suficiencia cada uno de los aspectos relativos a los tres momentos que era
preciso ir cumpliendo, en todos los casos. A saber : I) la expropiacin de
los predios; 2) el perodo de transicin (o de los asentamientos), y 3) la
final asignacin de las tierras a sus destinatarios campesinos, junto con
todo lo relativo a la estructuracin de los medios institucionales encargados de encauzar, dirigir y llevar adelante en todo el pas el proceso de
la reforma.
La Reforma Agraria ya constitua por ello un compromiso y una
obligacin para el Estado. Y para el campesinado la ley promulgada
significaba el claro reconocimiento de su derecho a acceder efectivamente a la propiedad de la tierra que trabajaba.
El objetivo esencial y fundamental de la Reforma Agraria, cual era
hacer a los campesinos dueos de la tierra que trabajaban, quedaba esta-

En el Mensaje del presidente Frei Montalva, que envi el proyecto modificatorio de la

Constitucin, y que se promulg como la Ley 16.615, se indicaba que uno de los objetivos
fundamentales de la reforma constitucional que se propona era "estimular la funcin social
del Derecho de Propiedad y proporcionar al Estado los instrumentos indispensables para
realizar, con autorizacin legislativa, las grandes reformas que son necesarias para hacer
accesible la propiedad a la mayora de los chilenos". Y agregaba: "En cuanto al derecho de

en las situaciones que se describan en los artculos 3 al 13 inclusive,

propiedad, la reforma que os propongo garantiza ese derecho y al mismo tiempo afirma categricamente la fitncin social y la necesidad de hacerlo accesible a todos. La garanta constitucional que

"para la reforma agraria" y con "el objeto de que la propiedad agraria

asegura a todos los habitantes el derecho de propiedad resulta una burla si en la prctica es
inaccesible para las grandes mayoras". (destacados nuestros)

cumpla su funcin social" (Artculo 2 de la Ley N16.640).

162

blecido tambin en el mismo texto expreso de la Ley N16.640.

En su Artculo 2 declaraba de utilidad pblica y autorizaba la
expropiacin total o parcial de los predios rsticos que se encontraban

163

REMISA AlIERICA

El artculo 67 de la Ley N16.640, en su primer inciso, indicaba

taxativamente el destino que se le tena que dar a la tierra expropiada:

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA CI II LENA

Y hasta enero del ao 1989, la legislacin sobre la Reforma se mantuvo vigente, aunque le fueron introducidas diversas modificaciones,
complementaciones y supresiones.

"Las tierras adquiridas por la Corporacin de la Reforma Agraria sc constituirn en unidades agrcolas familiares en conformidad a la letra h) del
artculo lo y sern asignadas a campesinos, en dominio individual".

Pero el poder gobernante y legislador de esos aos seal reiteradamente, que las nuevas normativas introducidas estaban siempre dirigidas a dar cumplimiento a los fines de la Reforma.

Tambin, segn el inciso segundo del mismo Artculo 67, la tie-

As, el Decreto Ley N1.600, de 17 de noviembre de 1976, que

rra expropiada poda ser asignada en propiedad comunitaria cuando "a

modific la Ley N16.640 sobre Reforma Agraria, y estableci normas

juicio del Consejo de la Corporacin de la Reforma Agraria no fuera posi-

sobre enajenacin de tierras asignadas por la CORA, expresaba en su

ble este tipo de asignacin [individual) por razones de orden tcnico".

Considerando:

La Corporacin de la Reforma Agraria deba efectuar la asignacin

correspondiente en un plazo de tres aos, contados desde la toma de
posesin material del predio por CORA, prorrogable, corno mximo, a
cinco aos, previo Decreto Supremo fundado'.
As, el objetivo primordial de la Reforma Agraria y todos los actos

expropiadas por la CORA estn fundamentalmente destinadas a ser transferidas a los trabajadores agrcolas que acrediten el cumplimiento de requisitos que los habiliten para asumir su responsabilidad de
agricultores y que garanticen el mejor aprovechamiento de la capacidad
productiva agrcola del pas
Quc las tierras

del organismo pblico que tena a su cargo el proceso de la Reforma,

especialmente la expropiacin de los predios afectados paso previo a
la asignacin, tenan como causa y fin ltimo la definitiva asignacin
de la tierra a los campesinos destinatarios.
En los tres aos que cumpli el gobierno de Salvador Allende, interrumpido con el Golpe Militar de septiembre de 1973, no hubo cambios en la legislacin en lo tocante a la Reforma Agraria.

Y el Artculo 67, despus de sealar en su inciso primero, citado, la destinacin primordial de la tierra expropiada, en su inciso quinto abra tambin la posibilidad de que las
tierras expropiadas pudieran destinarse a otros objetivos.
Pero, del sentido claramente expresado en el texto de las dos leyes de la Reforma y de las dos
reformas constitucionales concomitantes --as corno en los mensajes del Ejecutivo que
acompaaron su iniciativa o daban cuenta anual de la marcha de la Nacin, y del que se
desprende del orden de presentacin en su articulado e incisos, como tambin de la interpretacin jurdica sistemtica de todas las normas referidas a la Reforma Agraria, se hace
evidente que estas destinaciones alternativas, por lo dems referidas a fines agrarios con
la sola excepcin del caso de las tierras sealadas en la letra b), de "bosques", y e), de
"terrenos inaptos para el cumplimiento de los fines de la Corporacin", tenan que ser
posibilidades de destinacin excepcionales, muy calificadas, y particularmente en esos dos
casos excepcionales.

164

Asimismo, el Decreto Ley N 1.848, de 5 de julio de 1977, en sus

Considerando sealaba:
"1-Que el plazo a que se refiere el inciso tercero del artculo 67 de la ley
nmero 16.640 al tenor de la historia fidedigna de su establecimiento y
del contexto de sus disposiciones, tuvo por objeto la constitucin del
asentamiento, etapa transitoria destinada a capacitar a los campesinos durante cl perodo que media entre la toma de posesin material de las tierras
expropiadas y su destino definitivo:
2- Que el referido plazo ha dado origen a interpretaciones que no se
avienen con el propsito que tuvo el legislador al establecerlo, y
3- Que dado el deber que tiene el Estado de cumplir a la brevedad el
proceso de asignacin de tierras expropiadas, corresponde al legislador
aclarar el verdadero sentido y alcance de la disposicin citada".
Y el Decreto Ley N 2.221, de 20 de Mayo de 1978, por su parte,

puntualizaba en su Considerando:
E...1" Y.- Que no obstante lo anterior, el citado decreto ley interpretativo no
solucion otras dudas que origina el referido artculo 67, circunstancia que
165

REVISTA AMESUGA LAMNA

cuestiona la esencia misma del proceso de reforma agraria, tamo en lo que se

refiere a la valida de las apropiaciones, como a la legitimidad de las asignadones de tierras, principalmente aquellas hechas en favor de los campesinos, [...]'.
En estos decretos, por tanto, se ratificaba claramente la obligacin
de asignar las tierras expropiadas, obligacin que no se extingua por el
transcurso del tiempo, reiterando la obligacin contrada por el Estado,
y por CORA, el organismo encargado, aunque para ello el organismo en
algunos casos pudiera tomarse ms tiempo del que contemplaba la Ley?.
Pero tambin, como se ver, se hicieron cambios en la legislacin
que abrieron el camino a la destinacin de tierras expropiadas a terceros
ajenos al proceso y que entraaron un grave desentendimiento por parte
del Estado de su compromiso con los campesinos.

El Estado se desentiende de sus obligaciones con el campesinado

Luego del 11 de septiembre de 1973, el quiebre institucional y la
represin cambian totalmente el horizonte poltico y hacen prcticamente desaparecer en el campo cualquier manifestacin del compromiso con las transformaciones que haba animado la Reforma Agraria por
ms de una dcada.
8 Ambos Decreto Ley, N1.848 y N2.221, que interpretaron el alcance del inciso tercero
del articulo 67 de la Ley N16.640, ratificaban la finalidad de la Reforma y prevenan
posibles objeciones de legalidad a las expropiaciones y a las subsecuentes asignaciones de las
tierras expropiadas.
Dado que el inciso tercero del artculo 67 de la Ley estableca que la asignacin de tierras
deba "efectuarse dentro del plazo de tres aos contado desde la fecha de la toma de
posesin material por parte de la Corporacin", un plazo que en la gran mayora de los casos
estaba vencido al momento de iniciarse la asignacin masiva de tierras que tuvo lugar entre
los aos 1976 a 1980, esos decretos leyes tuvieron por objeto aclarar el alcance de la norma
y salvar el aparente vicio consistente en haberse vencido el plazo referido.
El Decreto Ley 1.848 sealaba que el plazo de tres aos era susceptible de prrroga, y que,
dentro de l, los eventuales asignatarios de tierras no estaban habilitados para solicitar que
se efectuaran las asignaciones "de las tierras destinadas al sealado objeto". Y el Decreto Ley
N 2.221 se refera nuevamente a los "alcances del articulo 67 de la Ley N16.640, sobre
Reforma Agraria", manifestando que el plazo administrativo de tres aos que estableca la
ley para disponer de las tierras adquiridas por la CORA, no tena el carcter de fatal.

166

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA CHILENA

Las doctrinas neoliberales impusieron concepciones y direcciones

completamente distintas en la administracin y destinacin de las tierras expropiadas.
El proceso de la Reforma se trueca por una poltica agraria que
busca como objetivo ingresar en lo posible las tierras expropiadas a un
sistema de libre mercado, mediante:
1) la "normalizacin" del proceso de reforma, comprendiendo en
ello revocaciones masivas de expropiaciones, y el reconocimiento o
ampliacin de reservas o exclusiones de los predios expropiados,
"clarificando" as la situacin jurdica de esas tierras;
2) la asignacin individual de otra parte de las tierras y su posterior liberalizacin en el mercado; y
3) la conservacin de un importante porcentaje de ellas en manos
del Estado o que sus organismos retuvieron en su poder.
La Corporacin de la Reforma Agraria (CORA) mantiene su nombre, pero transformada en su misin y direccin.
Las redefiniciones legales y la nueva normativa introducida, y las
vas administrativas que se utilizaron fueron las siguientes:
I) Revocaciones administrativas de expropiaciones por el Consejo
de CORA, devolucin de los predios a sus anteriores dueos, y
marginacin de campesinos asentados'.
A esas revocaciones, en muchsimos casos y en predios de mayor
superficie, se las justificaba para hacerlas en reevaluaciones econmicoagronmicas o en presuntos incumplimientos o ilcitos que se referan a
actuaciones u omisiones de la autoridad. Responsabilidad exclusiva, por
lo tanto, de ella, y en ningn caso responsabilidad de los asentados.
Cuestin de la mayor importancia, puesto que, de acuerdo al prinCon el propsito de legitimar esas revocaciones dictadas por los nuevos miembros del
Consejo de CORA, como tambin de evitar posibles cuestionamientos a su validez, se
dict, en 1978, el Decreto Ley N 2.247, que en su artculo 11, en lo pertinente, seal :
"Artculo 11.- Declarase que el Consejo de la Corporacin de la Reforma Agraria tiene y ha
tenido la facultad de reconsiderar y revocar, de oficio o a peticin de parte, total o parcialmente, los acuerdos de expropiacin de predios rsticos, por razones de legitimidad, conveniencia y oportunidad, hasta el momento en que se transfiera su dominio".

167

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE IA REFORMA AGRARIA CHILENA

REVISTA AMRICA LATINA

aptitud preferentemente forestal", y su transferencia a particulares o

Remates de "Rasen/as CORA"

so:i

a la Corporacin Nacional Forestal (CONAF), y remates ulteriores.

soo

Con el objeto de implementar una nueva poltica forestal, que se

4co

calific como incompatible con el destino original de los predios fores-

seo
200

tales expropiados, la Corporacin de la Reforma Agraria transfiri miles

CO

de hectreas a particulares o a la Corporacin Nacional Forestal (CO-

11 11

NAF), organismo que posteriormente las remat a sociedades o a personas que nada tenan que ver con los legtimos destinatarios de la Refor-

4) Calificacin de tierras como "Predios de secano" y posteriores

ma Agraria, situacin que fue especialmente acusada en la Villa, 1Xa y

ventas directas y remates.

Xa Regiones del pas, en donde grandes empresas madereras se hicieron

Las tierras expropiadas que fueron calificadas "de secano" llegaron

de gigantescas extensiones de tierras a bajos preciosu.

slo algunas a manos de los asentados, en los casos en que ellos pudieron

6) Destinaciones irregulares a organismos del Estado y retencin

formar las sociedades agrcolas que exiga la Ley trocndose, por un

indebida de tierras reformadas.

criterio exclusivamente econmico, lo que eran los criterios de seleccin

Desde septiembre de 1973, la normativa que fijaba el destino de

de postulantes establecido en la Ley. Los asentados que no pudieron

las tierras reformadas y determinaba las facultades de la Corporacin de

integrar dichas sociedades quedaron excluidos automticamente del ac-

la Reforma Agraria en relacin a la disposicin de las mismas dentro

ceso a ellas (que correspondan muchas veces a tierras ocupadas por ellos

de lo que era la finalidad de la Reforma, que era hacer dueo de la tierra

y sus familias desde generaciones). Y, por otra parte, las "tierras de seca-

al campesino que hasta entonces laboraba como inquilino o como sim-

no" que no pudieron ser adquiridas en ventas directas por ninguna so-

ple trabajador agrcola ha venido siendo contravenida gravemente por

ciedad agrcola de asentados, pasaron derechamente a ser transferidas a

el Estado en las mltiples destinaciones irregulares que l ha hecho de

terceros que las compraron en remates o licitaciones, quedando los cam-

tierras reformadas en favor de organismos e instituciones suyas sin rela-

pesinos, en el mejor de los casos, en la misma situacin precaria que

cin alguna con los fines de la Reforma.

vivan antes de expropiarse el fundo".

5) Calificacin de tierras reformadas como "terrenos forestales o de

Constituye un caso mayor, necesario de destacar, el de numerosas

tierras de gran extensin que fueron destinadas al Ministerio de Defensa
para las ramas de las Fuerzas Armadas, "para cl cumplimiento de sus

" Ello cn virtud del Decreto Ley N2.247, de 19 de junio de 1978, que dispuso que las
tierras adquiridas por la Corporacin de la Reforma Agraria que su Consejo calificara como
"terrenos de secano, con serias limitaciones, o que revistan caractersticas anlogas" seran
ofrecidas en venta directa a quienes tuvieran la calidad de asentados en esos predios siempre
que ellos personalmente, ola sociedad agrcola de reforma agraria de que formaran parte, no
tuviesen deudas vencidas a la fecha en que entrara en vigencia el referido decreto ley por
crditos otorgados por la Corporacin de la Reforma Agraria o avalados por ese organismo.
Para los casos en que los asentados no cumplieran con el requisito de no tener deudas con
CORA (requisito que probablemente slo muy pocos podan cumplir) o no aceptaran la
oferta de venta, la Corporacin de la Reforma Agraria deba vender esos predios, en remate
o licitacin pblica.

propios fines", y que permanecen hasta el da de hoy en su poder.

11 Ello mediante el Decreto Ley N1.272, de diciembre de 1975, que modific sustancialmente
la normativa de la Ley N16.640 en cuanto a los terrenos forestales o de aptitud forestal.
Ampli la extensin del campo de la normativa, al cambiar la calificacin de las tierras que
entraban en l, y abri la posibilidad de una enorme discrecionalidad. Elimin la referencia
a esos terrenos como uno de los casos en que, por razones de orden tcnico, la Corporacin
poda asignar las tierras a los campesinos de manera colectiva. Y el Decreto cambi
sustancialmente cl destino asignado a esas tierras por la Ley N16.640, facultndose a
CORA para transferirlos en las condiciones que ella determinase.

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA CHILENA

REVISTA AMEICCA IAT:NA

Y otra situacin irregular dice relacin con las tierras adquiridas

En muchsimos casos signific, para campesinos que eran inquili-

por la Corporacin de la Reforma Agraria y que siguen en manos del

nos antes de la Reforma, verse de pronto en la calle y en la cesanta, en

Servicio Agrcola y Ganadero (SAG), sucesor legal de CORA, sin que se

una situacin inesperada y mucho peor que la que tenan antes de ser

haya dado cumplimiento al destino propio de esas tierras. Dicho Servi-

inducidos por la Ley y el Estado a participar en la Reforma Agraria.

cio, incluso, ha vendido predios a privados completamente ajenos al

Anteriormente, ellos haban tenido, en su calidad de inquilinos, y a

proceso, en la equivocada creencia de que los bienes inmuebles radica-

menudo de padres a hijos, al menos una casa segura, por pobre que

dos en su dominio por expropiaciones fundadas en las leyes de la Refor-

fuera, y podan habitualmente mantener, como ya hemos dicho, una

ma Agraria ya habran perdido, por el mero transcurso del tiempo, toda

pequea chacra y siembra y unos pocos animales y aves, y otras regalas,

vinculacin jurdica con el fin que se tuvo a la vista en cada una de sus

que les permitan, junto con su trabajo, sostener a sus familias.

expropiaciones.
Por ltimo, otra forma de desentendimiento de sus obligaciones
La responsabilidad del Estado

con el campesinado por parte del Estado la constituye la derogacin, en

el ao 1980, del estatuto legal de proteccin de las tierras asignadas,
estatuto que estableca la prohibicin, salvo autorizacin de CORA, de

De acuerdo a la doctrina jurdica, el Estado y los rganos pblicos

su enajenacin, arriendo y gravamen, de manera de asegurar a los cam-

en que l se estructura y organiza no tienen otra naturaleza y otras atri-

pesinos asignatarios un tiempo de experiencia y capacitacin suficiente

buciones que aquellas que el constituyente y las normas dictadas en

para poder llegar a ser efectivos gestores de su propio desarrollo".

conformidad a la Constitucin le otorgan, y su actuacin debe por lo

Las tierras, as, luego de un tiempo de transicin, quedaron disponibles dentro del mercado sin restriccin alguna.

mismo ajustarse estrictamente al ordenamiento jurdico".

Toda actuacin de un rgano del Estado para ser vlida debe, en

Con ello, miles de campesinos quedaron apuestos y al fin muchos obli-

consecuencia, tener "una previa y expresa habilitacin jurdica, que le

gados, ya sea por deudas, malas cosechas o necesidades urgentes, a vender,

sirva de ttulo para actuar" y, debe adecuarse "a la forma que prescriba la

gravar o arrendar, perdiendo de distintos modos sus tierras en corto plazo.

ley, es decir, se conforme al debido procedimiento justo y racional, que

Todas estas resoluciones de CORA y esa modificaciones legales que

la ley le ha preestablecido, es decir que la ley haya previsto con anterio-

permitieron desviar la finalidad a que deban aplicarse los bienes expro-

ridad a dicha actuacin". De lo contrario, la actuacin es nula, de nuli-

piados o que terminaron por derogar el estatuto legal de las tierras asig-

dad de derecho pblico, ipso iure, insanable e imprescriptible15.

nadas, ms el abandono del apoyo y las franquicias otorgadas por el

Por otra parte, segn la misma Constitucin de 1980 vigente, el

Estado de que haban estado gozando, se tradujo, efectivamente, para

Estado de Chile se justifica y encuentra su razn de ser en el servicio a la

miles de ellos, en el desastre.

persona humana y su fin no es otro que el bien de la comunidad, con

pleno respeto a los derechos humanos de cada uno de sus integrantes.

Los Artculos 74 y siguientes de la Ley N16.640 establecan cl estatuto legal a que se

someteran las tierras reformadas que hieran asignadas a los campesinos individualmente y,
los artculos 83 y siguientes, el mismo estatuto respecto de la asignacin de tierras a
Cooperativas de Reforma Agraria.

Kwss, "Derecho Administrativo. Bases fundamentales", en: Tomo II, El

principio de juridicidad, Santiago de Chile, Editorial Jurdica de Chile, 1996, 2 Vols.
!S [bid., 3. Nocin, p. 47.

172

173

" EDUARDO SOTO

REViSTA AMERICA LATINA

LAS 11Flarl AS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA G1 III1NA

Sobre esas bases constitucionales se impone a los Poderes del Esta-

Como ya se ha hecho ver, las leyes de la Reforma Agraria chilena,

do y a todos los organismos pblicos, junto con el deber de atender en

que requirieron ser precedidas por reformas a la Constitucin Poltica en

todos sus actos a la prosecucin del bien comn, el deber de atenerse

relacin con la garanta constitucional del derecho de propiedad, esta-

estrictamente a lo que ordenan la Constitucin y las leyes dictadas con-

blecan claramente el objetivo de la Reforma. Ello se fundamentaba, y

forme a ella, principios constitucionales que son directamente operativos

era expresin, de la funcin social de la propiedad, y en vista a ello se

y obligatorios'6.

declaraba de utilidad pblica y se autorizaba la expropiacin total o

Ello implica que cada uno de los actos del Estado deben estar so-

parcial de los predios rsticos que se encontraban en alguna de las situa-

metidos a la Ley, no pudiendo sus rganos exceder las facultades que

expresamente les han sido otorgadas, como tampoco dejar de hacer lo

ciones sealadas por la Ley.

Ese objetivo de la Reforma Agraria era dar acceso a la tierra a los

que la Ley les ordena, ni desviarse de los fines que la misma les impone.

campesinos que la trabajaban, segn los requisitos que estableca la Ley,

Es lo que se ha llamado "principio de juridicidad" de los actos del

y, consecuentemente, todos los actos de la Corporacin de la Reforma

Estado, segn el cual sus rganos no slo no pueden transgredir la Cons-

Agraria, especialmente la expropiacin de los predios afectados paso

titucin y las leyes, sino que tambin estn obligados a ejecutar fielmen-

previo a la asignacin, deban encaminarse a ese objetivo.

te sus mandatos. Y, por ello, se infringe este principio tanto cuando se

Por ello, las facultades conferidas a CORA en relacin al destino de

contraviene la legislacin como cuando no se la aplica o se la aplica mal.

las tierras radicadas en su patrimonio, no podan ser entendidas como

De esto se sigue que, en lo que es su fundamento constitucional,

un poder que se le otorgaba para decidir arbitrariamente sobre ellas, y al

todas las potestades pblicas de que estn investidos los rganos pbli-

margen de lo que la Ley y su genuino sentido establecan. Era la misma

cos les son conferidas por la Ley con un determinado fin. Es por ello que

Ley la que le confera a CORA la posibilidad de unas alternativas, siem-

los tratadistas las llaman "potestades pblicas, poder-deber, poder jur-

pre condicionadas y atenidas a los fines sociales o productivos de la Re-

dico finalizado'', puesto que les han sido entregadas para alcanzar, a

forma Agraria. As, el organismo que tena a su cargo el desarrollo de la

travs de su ejercicio, y con la dictacin de los respectivos actos adminis-

Reforma Agraria evidentemente no poda sino dar fiel cumplimiento a

trativos, el fin especfico propio de la potestad pblica.

la finalidad para el cual haba sido constituido. Como no poda tampo-

Y para que el "acto administrativo" del rgano del Estado sea vlido

co desconocer el fin de utilidad pblica que sirvi de causa a cada uno

se requiere que en la prctica, en la realidad concreta, ese acto alcance los

de los acuerdos de expropiacin de los predios expropiados. Y le estaba

fines de inters pblico perseguidos con su dictacin.

prohibido torcer, por accin u omisin, ese fin preciso para el cual fue-

Si no es as, el acto ser nulo, debiendo tambin el Estado reparar

en los casos de dao provocado a alguna persona en sus derechos.

ron expropiadas las tierras.

Del mismo modo, el proceso de asignacin de las tierras reformadas corresponda a un procedimiento reglado, en donde CORA,

Inclusive los mismos principios constitucionales bsicos estaban contenidos en los artculos 30, 40, 6 y 70 de la denominada Acta Constitucional No 2, "Bases esenciales de la
institucionalidad chilena", que rigi desde el 18 de septiembre de 1976 hasta la vigencia de la
actual Constitucin (que comenz a regir el 11 de marzo de 1981) perodo de tiempo en
que se desarroll parte importante del proceso de Reforma Agraria en el gobierno militar.
:7 EDUARDO SOTO K LOSS, op. cit., "5. Efectos del principio de juridicidad. 5.1. De su cumpli16

miento", p. 159.

frente a cada fundo expropiado, deba dar cumplimiento a su obligacin de asignarlo a los campesinos, reconociendo el derecho a ser
asignatario a aquellos que reunieran las condiciones suficientes por
cada proyecto de asignacin. Este derecho no poda ser desconoci-

REVISTA AMRICA LATINA

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE IA REFORMA AGRARIA CHILENA

do por actos administrativos posteriores ni por ulteriores disposiciones legales, ya que, en todos esos casos, el derecho a la asignacin haba ingresado definitivamente a los patrimonios de esos campesinos. De modo que el desconocimiento y atropello por el Estado de ese derecho suyo a la asignacin de la tierra que les estaba
destinada, constituy adems de la trasgresin del principio de
juridicidad, una violacin masiva a la garanta constitucional de la
propiedad.
La destinacin del bien expropiado a un fin distinto del de
utilidad pblica que se tuvo a la vista al momento de expropiar, y
que justific y le dio existencia jurdica al acto administrativo como
una expropiacin y no una expoliacin, constituye, por tanto, un
fraude a la Ley que el Estado est obligado a corregir y reparar.
Ello es especialmente claro respecto de los campesinos destinatarios de la Reforma Agraria y que reunan todos los "requisitos
esenciales para ser asignatario de tierras", de acuerdo a lo establecido en el artculo 71 de la Ley 16.640, como tambin satisfacan
todas "las causales de preferencia para la seleccin de asignatarios",
que estableca el Artculo 72 de la Ley y el reglamento de seleccin
respectivo. En tal caso, CORA no poda hacer otra cosa que reconocerle a cada uno de esos campesinos su derecho a acceder a la
tierra, estando el organismo en el deber de asignarle la unidad agrcola que le corresponda en derecho.
Y ello implicaba que desde el momento que el destinatario
reuna los requisitos para ser asignatario quedaba incorporado a su
patrimonio ese derecho a acceder a la tierra en las condiciones que
lo estableca la Ley. Y cualquier decisin administrativa o legislativa que lo privara de ello fuera de los casos previstos por la misma
Constitucin, en razn de "las limitaciones y obligaciones" derivadas de la "funcin social" de la propiedad, y siempre mediando
indemnizacin, constitua claramente una infraccin al principio de juridicidad, y adems una expoliacin, quedando el Estado

en la obligacin de reparar total e ntegramente el dao causado".

La magnitud del incumplimiento por parte del Estado, a partir de septiembre de 1973, de los objetivos que persegua la Reforma Agraria se refleja en los siguientes datos: 1) destin en conformidad al procedimiento que estableca la Ley apenas un pequeo
porcentaje de las tierras expropiadas, en asignaciones a cooperativas o individualmente; 2) desconoci los derechos de miles de campesinos asentados en predios cuyas expropiaciones fueron revocadas (atendiendo favorablemente las reclamaciones de los expropietarios), lo que correspondi a un alto porcentaje del total de
esas tierras; y, 3) dispuso cerca de un milln y medio de hectreas
de tierras reformadas en favor de terceros ajenos al proceso.
Adems, entreg las tierras asignadas a los campesinos al libre mercado, y no les dio a los campesinos el apoyo prometido, por lo cual slo
un porcentaje pequeo de ellos conservan ntegramente las parcelas que
les fueron asignadas.

Esta violacin al derecho de propiedad, que fue deliberadamente va de ejecucin de una

decisin discrecional de la autoridad en orden a darle a las tierras reformadas un destino
distinto al legal, invocando argumentos de poltica general econmica, superacin de crisis
financiera, etc., signific adems, en los hechos, imponerle a ese sector del campesinado una
carga absolutamente desproporcionada e injusta, en relacin con los dems sectores de la
sociedad.
Las leyes o disposiciones de la autoridad que perjudican en forma excepcional a unos pocos,
fundadas en un supuesto beneficio colectivo, por las ventajas generales que procuraran,
constituyen una trasgresin a las garantas constitucionales a la igual reparticin proporcional de las cargas pblicas y a no ser discriminado arbitrariamente, y obligan a indemnizar a
los perjudicados con los fondos del Estado, a fin de rcestablecer ese quiebre.
Asimismo, todo los atropellos descritos a los derechos de propiedad, al derecho a la reparticin proporcional de las cargas pblicas, como al derecho a no ser discriminado arbitrariamente, tambin implicaron una grave afectacin a los derechos econmicos, sociales y
culturales, como son los derechos a un nivel de vida digno, a la vivienda, al trabajo, y a la
seguridad social, etc, a cuyo respeto y promocin el Estado de Chile estaba y est jurdicamente obligado.

176

177

:8

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA GI HIENA

REV.STA A\IPIGCA LAMNA

Lo que se concluye

eran o no las ms conducentes y adecuadas para lograr los fines que se

buscaban y que ellas mismas sealaban, y sobre si fueron aplicadas co-

I. La Reforma Agraria chilena no fue un proceso generado por un

rrectamente, y si eran las mejores para establecer un rgimen rural con

movimiento campesino conducente a una transformacin radical de la

posibilidades reales de desarrollo, o si constituan o no un peligro para

hacienda como estructura tradicional predominante de la propiedad y

el equilibrio social, lo cieno es que fue mediante ellas que se le dio forma

tenencia de la tierra agrcola. La Reforma Agraria fue, en Chile, un pro-

y contenido a la Reforma Agraria. Incluso los organismos que impulsa-

ceso decidido, diseado, dirigido y llevado adelante por el Estado. Un

ban y tenan a su cargo la Reforma, vindose enfrentados a tomas de

proceso generado desde una legislacin que instituy un cambio funda-

predios por parte del campesinado movilizado, le dieron un cauce legal

mental en el modo de entender el derecho de propiedad, incorporando

a esas situaciones de hecho y dispusieron o no la expropiacin de esos

el principio constitucional de la funcin social que ella ha de cumplir, y

predios invocando la Ley.

que subsiste hasta nuestros das en la actual Constitucin.

Y fue tambin invocando la Ley que, posteriormente, esos organis-

La Reforma estuvo, en efecto, precedida por modificaciones a la

mos hubieron de atender las reclamaciones de los propietarios que ale-

Carta Fundamental y por la promulgacin de leyes que autorizaron la

garon irregularidades, siendo en una enorme cantidad de casos satisfe-

ejecucin de todos los actos necesarios para su realizacin y para la crea-

chas sus reclamaciones con la revocacin del acto expropiatorio o con la

cin de los organismos encargados de impulsar y desarrollar la Reforma.

constitucin de reservas o de exclusiones en su favor.

Las leyes que le dieron forma, tanto la Ley N15.020 como la Ley

II. La Reforma Agraria no fue un proceso que tuvo su fin con el

N16.640, y sus leyes anexas, estuvieron vigentes en el pas durante casi

trmino del gobierno de Allende, y que el gobierno militar hubiera re-

tres dcadas y durante gobiernos de tan distinto signo como los fueron

venido en un proceso de involucin, o "contrarreforma", como se le ha

los de Alessandri Rodrguez, Frei Montalva, Allende y el del rgimen

llamado comnmente.
El proceso se continu, aunque dndosele una direccin distinta

militar.
El campo de aplicacin de esas leyes se extenda a todos los predios

en muchos aspectos. La legislacin aplicada fue fundamentalmente la

cuya expropiacin ellas autorizaban, afectando el derecho de propiedad

misma. Los organismos encargados de l se mantuvieron por varios aos,

de los dueos de esas propiedades, pero reconocindoles su derecho a

y algunos de ellos hasta el da de hoy, siendo incluso sus funcionarios

ser indemnizados, as como a conservar para s parte de esas tierras y,

muchas veces los mismos y algunos manteniendo cargos en ellos hasta el

tambin a pedir la revisin de lo obrado. Al mismo tiempo, esas leyes

presente.

garantizaban a los campesinos su derecho a ser asignatarios de las tierras

Y, lo que es un hecho central, la Reforma Agraria es un proceso que

expropiadas, una vez seleccionados de acuerdo al procedimiento regla-

en muchos aspectos no ha sido cerrado y sigue pendiente. En efecto, los

mentado. Y obligaban al Estado a llevar adelante la Reforma en los tr-

sujetos a que las leyes de la Reforma estaba dirigido, confirindoles de-

minos que estableca la Ley, y a dar fiel cumplimiento a la finalidad de

rechos y estableciendo tambin deberes y obligaciones, como son los

las expropiaciones de las tierras rurales, como era su asignacin a los

campesinos, los propietarios de los predios, y el mismo Estado, siguen

campesinos destinatarios del proceso.

en muchos casos jurdicamente vinculados entre s.

Ms all de lo que se pueda pensar y debatir sobre si esas normas

178

Prueba de ello son las acciones judiciales, de retrocesin o nulidad

179

REVISTA AMERICA LATINA

LAS TIERRAS Y LOS CAMPESINOS DE LA REFORMA AGRARIA CHILENA

del acto expropiatorio, impetradas por los expropietarios contra el Es-

y de sus sucesores legales, y de desproteccin de los campesinos

tado, que an siguen presentndose, y que en los aos 80 dieron lugar a

asignatarios de tierras, significaron un desmesurado perjuicio para un

mltiples juicios y transacciones entre ellos y el Consejo de Defensa del

Estado. As como el caso de las llamadas "deudas CORA" que siguen

nmero aproximado de 70.000 campesinos, que el Estado tiene el deber de reparar.

gravando algunas parcelas o sitios asignados. Y el caso de los campesinos

Todo lo anterior obligara al Estado de Chile, en primer lugar, a

que residen en terrenos adquiridos en conformidad a las leyes de la Re-

hacer entrega de las tierras que el Estado an conserva en su poder a los

forma y que el Estado conserva an en su poder, o el caso de las tierras

campesinos destinatarios de ellas. En segundo lugar, a asumir las repara-

que fueron asignadas a cooperativas agrcolas.

ciones debidas a todos aquellos campesinos que habiendo reunido los

III. El haber sido la Reforma Agraria chilena un proceso esencial-

requisitos suficientes para ser asignatarios de tierras no las recibieron por

mente reglado, a la vez que impulsado por el Estado que estaba obligado

resoluciones antijurdicas de parte del Estado. En tercer lugar, a

a dar debido cumplimiento a la Ley y a dar genuina satisfaccin al obje-

implementar tambin una poltica de reparacin respecto de aquellos

tivo que se tuvo en vista al momento de expropiar las tierras agrcolas,

campesinos asignatarios de tierras, y sus familias, que por falta del apoyo

trae como consecuencia una obligacin ineludible del Estado con los

y auxilio prometidos, al ser levantada la prohibicin de enajenarlas, hu-

destinatarios de ese proceso. Obligacin que se traduce para l en res-

bieron de vender sus tierras al poco tiempo.

ponsabilidades concretas con todos aquellos campesinos que vieron desconocidos o transgredidos sus derechos adquiridos durante el proceso,
as como con los campesinos que, junto con perder su anterior status,
quedaron defraudados como consecuencia de irregularidades, omisiones
o cambios legislativos imputables al mismo Estado.
Esa obligacin se desprende claramente al analizar los objetivos
que tuvo la legislacin que regul y dio forma a la Reforma Agraria, los
beneficiarios a quienes estaba dirigida dicha legislacin, y las modificaciones legales y las distintas actuaciones administrativas de la Corporacin de la Reforma Agraria (CORA), y de los organismos que la sucedieron, y que produjeron que la mayor parte de las tierras expropiadas y
adquiridas por el Estado fueran a la postre transferidas a terceros no
campesinos, terminando las tierras en manos de personas o instituciones por completo ajenas al destinatario legal a que estaba orientado el
proceso.
IV. Este cuadro de incumplimientos de la Ley y del ordenamiento
constitucional, de atropello a los derechos de decenas de miles de familias campesinas, de desviaciones de poder en las resoluciones de CORA
180

181

REVISTA AMIRICA LATINA

BIBLIOGRAFA
Sistemas agrarios en Amrica Latina. De la etapa prehispnica a la modernizacin conservadora, Fondo de Cultura
Econmica, 1994.
GORDILLO DE ANDA, GUSTAVO, "Economa poltica de los derechos
de propiedad y las instituciones agrarias en Amrica Latina"
(preliminary draft), en: capitulo Reformas agrarias a travs de la
expropiacin y la compensacin, Hidalgo, Mexico, The World Bank
Regional Workshop in Land issues in Larin Amrica and the
Caribbean, mayo 2002.
ORTEGA, EMILIANO, Transformaciones agrarias y campesinado. De la
participacin a la exclusin, Santiago de Chile, CIEPLAN, 1987.
SOTO KLOSS, EDUARDO, Derecho Administrativo. Bases fundamentales. " Tomo II. El principio de juridicidad". Santiago de Chile,
Editorial Jurdica de Chile, 1996, 2 Vols.
CHONCIIOL, JACQUES,

182