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O SISTEMA DA DVIDA NO BRASIL E NO MUNDO

Maria Lucia Fattorelli i


Depois de pelo menos 14 anos investigando o processo de endividamento pblico no Brasil
tanto em mbito federal como de estados e municpios e em outros pases da Amrica Latina,
Europa e frica, determinamos a existncia do que passamos a denominar Sistema da Dvida.
A compreenso desse sistema ajuda a decifrar a gerao de crises sucessivas do modo de
acumulao capitalista, bem como o funcionamento de diversos pases, que submetem decises
estratgicas a interesses do setor financeiro privado.
Neste breve artigo abordo a atuao do Sistema da Dvida durante a recente crise
financeira deflagrada na Europa e Estados Unidos a partir de 2008, apresento dados do
endividamento pblico no Brasil e finalizo relatando a relevante experincia do Equador com a
realizao de uma auditoria oficial de sua dvida pblica.
Sistema da Dvida
Em geral, as pessoas acreditam que o endividamento pblico o resultado do acmulo de
recursos recebidos por meio de emprstimos tomados por entes pblicos (governo federal,
estadual, municipal, ou empresas estatais).
No entanto, diversas investigaes realizadas pela Auditoria Cidad da Dvida no Brasil e
em vrias partes do mundo tm demonstrado que grande parte das dvidas pblicas so geradas
por alguns mecanismos que atuam tanto em sua origem como em seu contnuo crescimento. Tal
gerao de dvida sem contrapartida real uma distoro do instrumento do endividamento
pblico.
O Sistema da Dvida corresponde utilizao do endividamento pblico s avessas, ou
seja, em vez de servir para aportar recursos ao Estado, o processo de endividamento tem
funcionado como um instrumento que promove uma contnua e crescente subtrao de recursos
pblicos, que so direcionados principalmente ao setor financeiro privado.
Para operar, esse sistema conta com um amplo conjunto articulado de engrenagens,
compostas por privilgios legais, polticos, econmicos, em conjunto com a grande mdia, sob o
domnio do poder financeiro mundial.
O livro Auditoria Cidad da Dvida Pblica: Experincias e Mtodosii - lanado ano
passado no Brasil e Peru e este ano na Europa (em Bilbao, no Pas Basco) - detalha tais
mecanismos, sobressaindo-se os seguintes:

A gerao de dvidas sem contrapartida alguma ao pas ou sociedade;

aplicao de mecanismos meramente financeiros (tais como taxas de juros abusivas, atualizao
monetria automtica e cumulativa, cobrana de comisses, taxas, encargos etc.) que fazem a
dvida crescer continuamente, tambm sem qualquer contrapartida real;

refinanciamentos que empacotam dvidas privadas e outros custos que no correspondem a


entrega de recursos ao Estado, provocando elevao ainda maior no volume do endividamento, e
beneficiando unicamente ao setor financeiro privado nacional e internacional;

esquemas de salvamento de bancos que promovem a transformao de dvidas privadas em


dvidas pblicas;

utilizao do endividamento gerado de maneira ilegtima como justificativa para a


implementao de medidas macroeconmicas Planos de Ajuste Fiscal - determinadas pelos

organismos internacionais (principalmente FMI e Banco Mundial), tais como: privatizaes,


reforma da previdncia, reforma trabalhista, reforma tributria, medidas de controle
inflacionrio, liberdade de movimentao de capitais etc. Tais medidas so contrrias aos
interesses coletivos e visam retirar recursos pblicos para destin-los ao Sistema da Dvida,
beneficiando principalmente ao mesmo setor financeiro.
Conjuntura internacional: financeirizao, crise financeira e crise da dvida
A atual crise financeira deflagrada nos Estados Unidos da Amrica do Norte (EUA) em
2008, logo espalhada por toda a Europa, escancarou a forma de atuao do setor financeiro e a
usurpao do instrumento do endividamento pblico.
Essa crise j vinha sendo anunciada h anos, por razes inerentes ao funcionamento do
modelo de acumulao capitalista, mas adquiriu propores gigantescas devido
desregulamentao financeira aliada ao uso de sofisticada tecnologia, que tem possibilitado a
realizao de milhes de operaes por segundo, envolvendo vrias instituies de diferentes
partes do mundo, inclusive e especialmente parasos fiscais. Em ambiente marcado por
exacerbado poder da tecnocracia e da grande mdia controlada pelo poder econmico, tremenda
especulao e corrupo, alm do sigilo bancrio, a crise logo se expandiu para o setor estatal e
atingiu outros setores: social, ambiental, alimentar, com repercusses srias que vo muito alm
do campo financeiro.
A crise tem suas bases nas contradies do prprio sistema capitalista: a nsia de lucro s
custas da reduo de salrios e benefcios dos trabalhadores provoca a perda de sua capacidade
de consumir, afetando diretamente os interesses dos capitalistas iii. Sem perspectivas de aumento
de lucros no setor produtivo, o sistema promove a desregulamentao financeira e passa a
buscar cada vez mais o ramo financeiro e as operaes especulativas, marcadas pela criao
exagerada de papis; os produtos financeiros especulativos e sem lastro, principalmente os
denominados derivativos que tm sido chamados de ativos txicos.
Apesar de inmeras denncias de fraudes, as naes mais ricas do mundo decidiram
salvar instituies financeiras. Diversas medidas foram tomadas, destacando-se: a estatizao
parcial de instituies financeiras; a realizao de aportes diretos dos respectivos Tesouros
Nacionais aos bancos, que chegaram a contar com aprovao do Parlamento em alguns pases; a
emisso de grandes quantidades de dlares e euros que foram repassados diretamente aos
bancos; e a criao de bad banks, isto , bancos paralelos destinados a absorver os excessos de
ativos txicos.
Nos EUA, por exemplo, a auditoria feita pelo Departamento de Contabilidade
Governamental revelou a transferncia de 16 trilhes de dlares, secretamente pelo FED a
bancos e empresas, sob a forma de emprstimos com taxas de juros prximas de zero, no
perodo de dezembro/2007 a junho/2010. Esse fato foi denunciado pelo Senador norteamericano Bernie Sandersiv.
O resgate dos bancos que foram considerados grandes demais para quebrar, ilustra
claramente o modus operandi do Sistema da Dvida, uma vez que todas as medidas adotadas
para esse salvamento provocaram o crescimento acelerado da dvida pblica. Logo que a dvida
gerada dessa forma ilegtima, a referida dvida tem que ser paga e o nus tem sido transferido
para toda a sociedade por meio de planos de ajuste fiscal que reduzem gastos sociais para que os
recursos se destinem para o pagamento do servio da dvida.
Na Europa, autoridades da Unio Europeia e ministros de finanas tambm decidiram
salvar os bancos. importante ressaltar que desde o ano de 2008 j se previa que tal deciso
empurraria os pases para uma crise, conforme reveladora notcia publicada pelo peridico The
Telegraph em 11 de fevereiro de 2009v. Apesar disso, prevaleceram os interesses do setor

financeiro privado e a conta foi transferida para a sociedade por meio do endividamento
pblico.
O Sistema da Dvida no Brasil
Os nmeros da dvida pblica brasileira indicam que j estamos em situao de crise da
dvida que de fato configura um gargalo e compromete fortemente os gastos sociais necessrios
ao atendimento dos direitos sociais devidos populao.
Relativamente dvida externa federal, em 31/12/2013, esta alcanou US$ 485
bilhes (R$ 1,15 trilho, considerando do cmbio de R$ 2,30). verdade que a maior parte
dessa dvida externa privada, porm, possui a garantia do governo brasileiro, e, dessa forma,
constitui uma obrigao que deve ser computada em sua integralidade.
Por sua vez, a chamada dvida interna federal atingiu o patamar de R$ 2,986 trilhes
em 31/12/2013. A maior parte dessa dvida est nas mos de bancos nacionais e internacionais.
Dessa forma, a dvida brasileira alcanou, no final de 2013, R$ 4,1 trilhes ou 85% do PIB.
Em geral, os nmeros divulgados pela grande mdia e at mesmo por alguns setores do
governo apontam cifras bem mais amenas que essas. Isso ocorre devido utilizao de diversos
artifcios para aliviar o peso dos nmeros, tais como:

Dvida Lquida em lugar da dvida bruta;

Juros reais em lugar dos juros nominais;

Contabilizao de parte dos juros nominais como se fosse amortizao;

Excluso da Dvida Externa Privada das estatsticas, desconsiderando a


existncia de garantia pblica sobre essa dvida privada;

Grficos que fazem a comparao Dvida Lquida com o PIB, mostrando uma
ilusria queda do montante da dvida.

O grfico a seguir retrata a destinao dos recursos do Oramento Geral da Unio Executado
em 2013 e mostra que a dvida pblica a principal responsvel pelo no atendimento das
necessidades urgentes do povo brasileiro. Em 2013, o total do oramento executado foi R$
1,783 trilho, dos quais nada menos que 40,30% (correspondentes a R$ 718 bilhes) foram
destinados a juros e amortizaes da dvida. Enquanto isso, a Sade foi contemplada com
somente 4,29%, a Educao com 3,7%, a Assistncia Social com 3,41%, a Reforma Agrria com
apenas 0,15% e o Saneamento Bsico com 0,04%.

Oramento Geral da Unio Executado at 31/12/2013 por Funo


Total: R$ 1,783 Trilho

Fonte: Senado Federal Sistema SIGA BRASIL Elaborao: Auditoria Cidad da Dvida. Nota: Inclui o refinanciamento da dvida, pois o
governo contabiliza neste item grande parte dos juros pagos. No inclui os restos a pagar de 2013, pagos em 2014.

Cabe ressaltar que o percentual de 40,30% destinados ao endividamento federal


corresponde ao qudruplo do valor destinado a todos os 26 estados, ao Distrito Federal e aos
5.570 municpios brasileiros, ou seja, 10,43% do oramento da Unio. Essa distoro representa
uma afronta ao Federalismo, princpio consagrado no art. 1o de nossa Constituio Federal.
Os oramentos de diversos estados e municpios tambm so afetados pela subtrao de
recursos para o pagamento de dvidas pblicas, ou seja, o Sistema da Dvida se reproduz
internamente, em mbito regional.
No caso dos estados, o Sistema da Dvida operou fortemente no final da dcada de 90,
quando foi realizado o refinanciamento de dvidas pela Unio. Esse refinanciamento veio
inserido em um pacote que exigiu a privatizao do patrimnio estadual, rigoroso programa de
ajuste fiscal que exigiu cortes de gastos com pessoal e impediu investimentos pblicos, alm da
absoro de passivos de bancos estaduais no esquema denominado PROES. Dessa forma, o
refinanciamento pela Unio j nasceu inflado por valores que os estados nunca chegaram a
receber, correspondentes a tais passivos cuja natureza se desconhece completamente.
Adicionalmente, no foi levado em considerao o baixo valor de mercado dos ttulos estaduais,
tendo esses sido refinanciados a 100% de seu valor de face, o que significou enorme beneficio ao
setor financeiro em detrimento das finanas estaduais.
Em cima dessa base inchada, foram aplicadas condies financeiras inaceitveis entre
entes federados: o Tesouro Nacional passou a exigir dos estados o pagamento de remunerao
nominal, composta por uma combinao de atualizao monetria mensal, automtica e
cumulativa, calculada pelo IGP-DIvi, acrescida de juros de 6 a 9% ao ano. Para se ter uma ideia do
peso desses juros nominais, no ano de 2010, o Estado do Rio Grande do Sul pagouvii ao governo
federal remunerao de mais de 18% sobre toda essa dvida. O Estado de Minas Gerais pagou

ainda mais; quase 20%, porque as taxas de juros reais aplicadas so de 7,5% a.a., mais o IGP-DI,
enquanto do Rio Grande do Sul 6%. O municpio de So Paulo foi o mais onerado, pois paga
juros reais de 9%a.a. sobre o saldo da dvida corrigido mensalmente pelo IGP-DI. Naquele
mesmo ano, o governo federal aplicou bilhes de dlares em ttulos da dvida norte-americana,
cuja remunerao quase nula.
O resultado desse refinanciamento em bases to extorsivas tem provocado a
multiplicao da dvida por ela mesma, em processo inconstitucional de acumulao de juros
sobre juros. Nesse contexto, quase todos os entes federados esto contraindo dvida externa
junto ao Banco Mundial e outros bancos privados internacionais para pagar Unio,
transformando dvida interna ilegtima (e at ilegal sob vrios aspectos) em dvida externa. Alm
de significar uma aberrao tomar emprstimo externo para pagar ao governo federal, tais
emprstimos externos ficam sujeitos variao cambial (justamente quando as moedas
internacionais esto em trajetria de alta) e s perversas imposies dos credores
internacionais, que exigem implementao de antirreformas e reduo de gastos que envolvem a
desestruturao das carreiras de Estado e dos servios pblicos para a populao.
devido a esse Sistema da Dvida que um pas to rico como o Brasil, considerado como
sendo a 7a maior economia do mundo, amarga ndices inaceitveis de misria, fome,
desemprego, precariedade de servios pblicos e um dos mais cruis em concentrao de
renda. A ONU nos classificou em 79o lugar no ranking do IDH (ndice de Desenvolvimento
Humano) em 2014. Esse inaceitvel paradoxo tem razes histricas, mas nas ltimas dcadas a
principal responsvel por essa distoro a dvida pblica.
Exemplo do Equador e a necessidade de realizao de completa auditoria da dvida
Uma das principais tarefas j desempenhadas por nosso movimento foi a efetiva
participao na comisso de auditoria oficial da dvida do Equador, processo que gerou a
reduo dos gastos com a dvida, ao mesmo tempo em que aliviou recursos que permitiram a
multiplicao dos investimentos sociais naquele pas, especialmente em educao e sade viii. So
impressionantes as visveis mudanas em decorrncia dos efetivos investimentos sociais que em
uma dcada saltaram de 600 milhes de dlares em 2001 para quase 5 bilhes de dlares em
2011, como mostra o grfico a seguir, que retrata a inverso entre os gastos com a dvida e os
gastos sociais naquele pas:

O que se pretende com a realizao da auditoria da dvida aqui no Brasil exatamente o


mesmo, principalmente considerando que j foram determinados inmeros indcios de
ilegalidades e ilegitimidades nas investigaes j realizadas inclusive durante a CPI da Dvida
Pblica realizada na Cmara dos Deputados ix. Alm disso, a crise financeira internacional tem
afetado o Brasil, e pode se aprofundar ainda mais diante do processo de desregulamentao
financeira que tem avanado no pas, permitindo emisso e negociao de produtos financeiros
sem limites; justamente o que provocou a crise l fora.
No podemos continuar destinando a maior parcela do oramento federal ao pagamento
de uma dvida nunca auditada, com fortes indcios de ilegalidades e ilegitimidades, enquanto
faltam recursos para as necessidades sociais bsicas da populao e para a garantia dos direitos
e da dignidade no trabalho dos servidores pblicos brasileiros.
Por isso defendemos a realizao de completa auditoria dessas dvidas, com participao
cidad, a fim de deter esse Sistema da Dvida e modificar a inaceitvel realidade de injustias
sociais vigente em nosso pas.
O papel da cidadania de suma relevncia, pois alm de conhecer o processo, deve
procurar incidir nessa realidade para modificar esse vergonhoso esquema que tem submetido
nosso pas a uma escravido incompatvel com a situao econmica real, suficiente para
garantir vida digna e abundante para todas as pessoas.
necessrio conhecer que dvidas os povos esto pagando. A AUDITORIA a ferramenta
que nos permite conhecer e documentar este processo.
Assim, a auditoria cidad se converte em uma ferramenta de luta social.

i Coordenadora
Nacional
da
Auditoria
Cidad
da
Dvida
www.auditoriacidada.org.br
https://www.facebook.com/auditoriacidada.pagina
ii FATTORELLI, Maria Lucia. Auditoria Cidad da Dvida: Experincias e Mtodos (2013) Inove Editora, Braslia.
Disponvel em www.inoveeditora.com.br
iii Este processo foi descrito por Karl Marx como Crises de Superproduo Capitalista
iv http://www.sanders.senate.gov/newsroom/news/?id=9e2a4ea8-6e73-4be2-a753-62060dcbb3c3

vi ndice calculado por instituio privada (FGV), que no mede a inflao, mas uma expectativa de inflao, levando
em considerao inclusive variaes cambiais que no guardam qualquer relao com um financiamento interno
realizado entre o governo federal e o municipal.
vii Parte foi paga em recursos do oramento do Estado do RS e parte foi transferida ao saldo devedor, sobre a qual
passaram a incidir nova atualizao automtica e novos juros, ou seja, foi paga com nova dvida.
viii http://www.auditoriacidada.org.br/auditoria-oficial-da-divida-no-equador/
ix http://www.auditoriacidada.org.br/clique-aqui-para-saber-como-foi-a-cpi-da-divida/