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[Bibliographie]

O. GOHIN, Institutions administratives (LGD)


C. GUETTIER, Institutions administratives (Dalloz)
P. JAN, Institutions administratives (Litec)
H. OBERDORFF, Les institutions administratives (Sirep)
P.L FRIER/ PETIT, Prcis de droit administratif (Montchrtien)

INTRODUCTION
Il sagit de dfinir la notion dadministration et dtudier, de manire gnrale, lvolution des
institutions administratives.

Section 1] La notion dadministration


Bien que cette notion paraisse simple, elle prsente quelque difficult de dfinition. En effet,
un effort de dfinition est ncessaire.
Le terme administration vient du latin ad ministrare , qui signifie servir .
De plus, ce terme revt 2 sens :

Un sens matriel, relatif une mission


Un sens organique, relatif aux institutions

Dun point de vue matriel, ladministration est le fait, la fonction dadministrer alors que
dun point de vue organique, ladministration renvoie aux organes qui exercent cette fonction.
En ralit ces 2 sens sont lis. Aussi, il est ncessaire de dfinir la mission dadministration.
Paragraphe 1] La dfinition de la mission dadministration
En ralit, ladministration a 2 sries de missions lies la poursuite de lintrt gnral. En
effet, larticle 12 de la Dclaration des Droit de lHomme et du Citoyen le prcise bien :
ladministration publique est institue pour lavantage de tous et non pour lutilit
particulire de ceux auxquels elle est confie .
Alors, la premire mission de ladministration concerne lexcution des lois. Aussi,
ladministration joue le rle de gendarme , ce qui lamne, ce titre, prendre des mesures
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individuelles visant un administr (en particulier) mais aussi des mesures rglementaires c'est-dire de porte gnrale qui complte et prcise les lois. Ainsi, ladministration est charge
de faire respecter les lois comme les mesures quelle adopte elle-mme.
Puis, ladministration exerce une mission de prestation de biens ou de services destine la
satisfaction de lintrt gnral, que lon dsigne sous le nom gnral de service public .
Cette mission connaitra alors un fort dveloppement au 19e sicle du fait de la cration de
lEtat Providence . De ce fait, dautres activits seront prises en charges par
ladministration (transports ferroviaire, urbain, ducation, activits culturelles,).
Donc, il existe 2 grandes catgories de service public :
Les services publics administratifs
Les services publics industriels et commerciaux
Lide gnrale tant que les services publics administratifs sont les activits quune
entreprise prive ne pourrait pas exercer alors que les services publics industriels et
commerciaux sont les services analogues ceux quune entreprise prive pourrait exercer.
Alors, si le nomen de ces institutions laisse penser que ces services nont en charge que des
domaines administratifs, ce nest pas le cas. En effet, elles ne se limitent pas aux activits de
service public administratif. De mme, ces institutions ne sont pas ncessairement soumises
un droit drogatoire, le droit administratif, et ne voient pas leurs contentieux ncessairement
jugs par le Juge administratif.
En principe, les institutions administratives sont soumises ce droit administratif et juges par
ces derniers Juges. En effet, ds la loi des 16 et 24 Aout 1790, il a t interdit aux juridictions
judiciaires de troubler, de quelque manire que ce soit, les oprations des corps
administratifs . Donc, depuis cette loi, les juridictions judiciaires ne peuvent plus citer
devant elles les administrateurs pour raison de leur fonction c'est--dire quelles ne peuvent
plus juger les administrations. Cette fonction a alors t confie une juridiction particulire :
la juridiction administrative.
Par ailleurs, en principe, elles sont soumises un droit particulier. En effet, les rgles de droit
priv sont apparues inadaptes pour encadrer une activit tendant la satisfaction de lintrt
gnral ; do lapparition du droit administratif. [LArrt Blanco issu du Tribunal des conflits
et datant du 8 Janvier 1873 justifie lexistence du droit administratif par la spcificit des
activits de ladministration]. Pourtant on ne peut pas rduire les institutions administratives
aux institutions rgies par le droit administratif et dont le contentieux rlve des juridictions
administratives. En effet, certaines activits administrations relvent dun rgime juridique de
droit priv appliqu par des Juges judiciaires ; cest notamment le cas des services publics
industriels et commerciaux. [LArrt du Tribunal des conflits en date du 22 Janvier 1921 a
prcis que les services publics industriels et commerciaux relvent de la comptence du droit
priv].
Donc si la mission dadministrer est, en principe, rgie par le droit administratif et relve de la
comptence du Juge administratif, il existe quand mme des exceptions importantes.

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Paragraphe 2] La dfinition des institutions administratives


Tout dabord il faut distinguer la notion dinstitution administrative de celle de personne
publique. Puis, nous verrons que ces institutions administratives se doivent dtre distinguer
des institutions non administratives.

I] Personnes publiques et institutions administratives


Pour comprendre ce quest une institution administrative, il est ncessaire de dfinir la notion
de personne publique ; ce qui implique de dfinir la notion de personne morale.
Dun point de vue juridique, une personne est titulaire de droits et dobligations qui en font un
sujet de droit. Cest videmment le cas des personnes physiques. Cependant, ce mme rgime
a t tendu certains groupements de personnes poursuivant un but commun. Ainsi, ceux-ci
ont t dots de la personnalit juridique, en faisant alors des personnes morales. De ce fait,
ces groupements de personnes par eux-mmes sont considrs comme une personne juridique
bien quils ne puissent exister que par lintermdiaire des individus qui les composent.
Cette thorie de la personnalit morale est alors apparue en droit priv o elle donnera
naissance 2 catgories principales : les socits et les associations. Cette notion a ensuite t
tendue au droit public et sest applique aux groupements qui agissent en vue de satisfaire
lintrt gnral. Ainsi, lEtat, les collectivits locales (dpartements, rgions, communes), les
tablissements publics sont des personnes morales. Alors, les personnes morales de droit
public sont appeles personnes publiques. Aussi, toute personne publique est une personne
morale.
Ainsi, il est tentant dassimiler personne publique et institutions administratives. En effet,
dans lun et lautre cas, il est question de groupement de personnes agissant dans lintrt
gnral et rgis par des rgles abstraites qui les rendent indpendants des individus qui les
composent. Pourtant ces 2 notions ne sont pas similaires. Quoique prsentant des points
communs, personne publique et institution administrative ne se situent pas sur le mme plan
car linstitution nest pas personnalise mais un simple organe agissant au nom de la personne
publique. Aussi elle est lorgane qui permet la personne publique (fiction juridique) davoir
une ralit et dagit concrtement.
Donc les personnes publiques sont, elles mmes, dotes dinstitutions dont certaines sont des
institutions administratives. Mais, celles-ci prennent des actes et entreprennent des actions au
nom de la personne publique. Alors cest cette personne publique qui rpondra aux actes et
actions entrepris par ces institutions administratives.
Et, une institution administrative agit elle ncessairement au nom dune personne publique ?
Une institution administrative agit ncessairement au nom dune personne morale mais cette
personne morale nest pas ncessairement une personne publique. En effet, certaines
personnes morales de droit priv se sont vues confier des missions de services publics. On
admet donc que les institutions de ces personnes de droit priv grant des services publics
sont administratives. [LArticle 1er de la Loi du 12 Avril 2000 relative au droit des citoyens
dans leurs relations avec ladministration prcise quil faut considrer comme
administrations, les personnes grant des services publics ]. Alors, lorsque la loi ou le

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rglement confie un service public une personne de droit priv, celle-ci possde des
institutions dites administratives .

II] Institutions administratives et institutions non administratives


Les institutions administratives sont donc les organes agissant au nom dune personne
publique. Toutefois, toutes ces institutions ne sont pas ncessairement des institutions
administratives. En effet, lEtat possde des institutions qui ne sont pas des institutions
administratives mais qui peuvent tre lgislatives (Snat et Assemble), juridictionnelles,
Les institutions administratives se rattachent donc au seul pouvoir excutif.
Cependant, il ne faut pas assimiler institutions administratives et institutions excutives. En
effet, au sein de lexcutif, il existe 2 fonctions : La fonction gouvernementale
La fonction administrative
Les institutions gouvernementales dtiennent une fonction politique. En effet, elles conduisent
et dterminent la politique de la Nation (Article 20 de la Constitution franaise). Les
institutions administratives sont celles qui servent les institutions gouvernementales. Ainsi,
elles prparent et mettent en uvre choix faits par les autorits gouvernementales auxquelles
elles sont subordonnes. [LArticle 20 prcise que Le Gouvernement dispose de
ladministration ].
Vivien, en 1845, crivait le pouvoir politique est la tte, ladministration est le bras .
En ralit, la distinction entre fonction gouvernementale et fonction administrative est peu
pertinente, oprante pour 2 raisons :
Dun point de vue organique les institutions ne sont pas spares. Ce sont les mmes
institutions qui exercent les 2 fonctions (gouvernementales ET administratives).
Du point de vue de leurs fonctions, les 2 fonctions gouvernementale et administrative
adoptent les mmes types dactes. En effet, elles agissent au moyen dactes administratifs
(tous soumis au mme rgime).
Alors, si dun point de vue conceptuel on peut distinguer les fonctions gouvernementales et
administratives, il est aussi possible de les confondre. Cependant, les institutions
administratives sont diffrentes des institutions juridictionnelles ou lgislatives dtenues par
lEtat uniquement.

Section 2] Histoire des institutions administratives


Lhistoire se divise en 2 priodes nettement marques :
Lancien rgime
La priode rvolutionnaire et post rvolutionnaire

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Paragraphe 1] Ladministration de lancien rgime


Lancien rgime ne se prsente pas comme une priode uniforme. En effet, il y a eu de
nombreuses volutions (bien que lentes). Ainsi, on distingue la priode mdivale de la
priode de monarchie administrative.
I] Ladministration mdivale
A) Ladministration centrale
Au cours de la priode mdivale, le Roi administrait son Royaume comme un Seigneur, un
fodal c'est--dire quil tait entour de grands officiers qui exeraient la fois des fonctions
domestiques et des fonctions dans ladministration de lEtat.
(Exemples : Le chancelier soccupait certes du courrier royal mais galement de la Justice
Le conntable tait charg des curies royales mais aussi de larme).
Il tait galement conseill par sa Cour, compose de lacs comme decclsiastiques, qui
deviendra progressivement le Conseil du Roi.
B) Ladministration locale
Il existait aussi une administration locale mais concrtement le Roi nadministrait que son
domaine. Alors, dans leurs fiefs, les Seigneurs fodaux, hrditaires agissaient de manire
quasi souveraine. Le Roi administrait donc son domaine par lintermdiaire de prvaux qui
administraient des circonscriptions nommes chtellenies.
Puis, au 13e sicle, le Roi Philippe Auguste mettra en place des baillis pour contrler les
prvaux. Ceux-ci avaient pour circonscription des baillages. Assez rapidement les baillis vont
dpossder les prvaux de leur comptence et acqurir la quasi-totalit de ladministration.
Cependant, ils verront leur tour leur comptence tre limite de par la cration dinstitutions
spcialises (au niveau fiscal comme militaire).
Enfin, le Moyen Age verra apparaitre le dveloppement de lconomie communale. Le Roi
dotait les villes de chartes qui leurs garantissaient une certaine libert dadministration. En
vertu de ces chartes, les Bourgeois de la ville liront des officiers municipaux [des chevins
(au Nord) ou consuls (au Sud)] eux-mmes dirigs par des officiers suprieurs : le maire ou
bourgmestre.
Il ny avait cependant pas de statut unique, pas duniformit des communes puisque les
chartes taient accordes au cas par cas. En milieu rural par exemple, les paroisses ne
bnficiaient pas de telles chartes et ntaient pas des juridictions autonomes (bien
quadministres par des officiers).
II] Ladministration de la monarchie administrative
La priode de la monarchie administrative sest tendue du 16e au 17e sicle ; elle va donc
subsister la Rvolution. Cette priode est caractrise par lunification du territoire au profit
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du Roi qui mettra en place une administration plus rationnelle et plus dpendante de lui, au
niveau central comme local.
A) Ladministration centrale
Cette administration centrale est caractrise par le dclin des grands officiers. Si certains ont
disparu, ceux qui restaient ont perdu leur pouvoir, leur fonction administrative et ne se
concentraient plus que sur leur fonction administrative. Le seul qui a fait exception cette
tendance est le chancelier, qui deviendra un vritable ministre de la Justice.
Se mettra galement en place une administration des finances diriges par un surintendant des
finances. La charge sera cependant supprime par Louis XIV en 1661. Est alors mis en place
un contrleur gnral des finances dont les pouvoirs taient rduits. Enfin, se mettront en
place 4 autres ministres : Le secrtariat dEtat la maison du Roi (ministre de lintrieur)
Le secrtariat dEtat la guerre
Le secrtariat dEtat la marine
Le secrtariat dEtat aux affaires trangres
Ainsi, taient prsents 6 ministres. Cependant, ceux-ci ne formaient pas un Gouvernement
collgial. Ce ntaient que des collaborateurs individuels du Monarque (nomms et rvoqus
par le Monarque seul). A certaines priodes, il existait un 1er Ministre charg de coordonner
laction des ministres mais il ntait pas institu systmatiquement.
Louis XIV, par une ordonnance de 1661 va rorganiser le Conseil du Roi. Plus prcisment, il
le divisera en plusieurs formations dont certaines dentres elles avaient des comptences
administratives. Cest notamment le cas de 3 formations :
Le Conseil den haut (qui traitait les affaires les plus importantes). Mais, ny sigeaient que
les personnes convoques par le Roi lui-mme.
Le Conseil des dpches (qui soccupait de ladministration courante) dans lequel tous les
ministres sigeaient.
Le Conseil royal des finances (qui rglait les questions budgtaires et financires).
B) Ladministration locale
A cette poque, apparaitra une bauche de la distinction entre dcentralisation et
dconcentration. La premire dsignant lexistence dautonomies locales et la seconde
lexistence dautorits administratives reprsentant le Roi, les intrts locaux dans les villes.
Et, la dcentralisation sous la monarchie administrative concernait tant les provinces que les
villes et les paroisses.
Les provinces correspondaient aux anciens fiefs des Seigneurs fodaux mais toutes sont
rentres dans lorbite royale. Lautonomie des provinces tait dsormais des plus rduites
puisque elles taient, pour lessentielles, diriges par des agents nomms par le Roi.
Thoriquement, les provinces taient diriges par un Gouverneur. Mais le Roi sen mfiant
puisque craignant de voir la fodalit renaitre, leur pouvoir tait restreint. A compt de Louis
XIV, les Gouverneurs ne se dplaceront mme plus dans leurs provinces.
Fonction dsormais simplement honorifique.
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Toutefois certaines provinces conserveront une autonomie relative. Dans ces pays dEtat, qui
correspondaient des provinces priphriques rattaches tardivement au Royaume, se
trouvaient des Assembles locales reprsentatives.
(Exemples : Bretagne, Bourgogne, Languedoc, Flandre, Provence,)
Dans les pays dEtat, ces Assembles conservaient des comptences, des pouvoirs en matire
administrative et fiscale. Les autres provinces navaient, en revanche, aucune autonomie
relle.
Au niveau des villes et des paroisses, lautonomie acquise pendant la priode fodale
subsistait mais tendait se rduire. De manire gnrale, le Roi se mfiait des autonomies
locales et tentait de contrler les corps autonomes en mettant fin aux privilges qui, soit ne
venaient pas de lui ou soit avaient t consentit par lui il y a trs longtemps.
Cest ainsi quapparaitront, ct des autonomies locales, des organes dpendants
entirement du Roi et chargs de contrler ces autonomies ; cela constituera la naissance de la
dconcentration moderne.
Cest ainsi quapparaitra, en 1630, lintendant de justice, police et finance, commissaire des
parties pour lexcution des ordres du Roi. Lintendant tait nomm et rvoqu par le Roi et
plac la tte dune circonscription nomme intendance. Ils exeraient dans leur intendance
des fonctions administratives, de police mais aussi des fonctions judiciaires. Donc, lintendant
prsentait des similitudes avec le prfet daujourdhui. Cependant, il ntait pas plac sous le
contrle du Gouvernement (contrairement son quivalent, le prfet) mais sous le contrle
dun secrtaire dEtat. Ainsi, au niveau du Gouvernement central, chaque secrtaire dEtat
exerait un contrle sur un certain nombre dintendants.
A lchelon infrieur de lintendant, il existait un autre agent royal : le subdlgu plac la
tte dune subdlgation.
Il existait toutefois des administrations spcialises, notamment en matire fiscale : les
gnralits diriges par un collge de trsoriers gnraux.
La carte des gnralits correspond celle des intendances
Enfin, il existait, en province, des Parlements qui correspondaient une dconcentration
judiciaire mais pas seulement. En effet, les Parlements (au nombre de 13 au 18e sicle) taient
chargs de rendre la Justice mais aussi dassurer lenregistrement des ordonnances royales et
de veiller leur excution. Or, ces Parlements vont chercher contrler ces ordonnances
royales et empiter sur les fonctions administratives, notamment en rendant des arrts de
rglement c'est--dire des actes qui ne tranchent pas un litige mais qui ont une porte gnrale
et abstraite. Et, cet empitement a t rendu possible par la trs large indpendance dont
disposaient les Parlementaires par rapport au Roi. En effet, la fonction de Parlementaires tait
un office c'est--dire que son titulaire a achet sa charge. Etant propritaire de la charge, il ne
pourra tre rvoqu par le Roi bien quagissant en son nom.

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Paragraphe 2] Ladministration rvolutionnaire et post rvolutionnaire


I] Ladministration rvolutionnaire
Cette administration rvolutionnaire se situe sous le signe de la rupture par rapport lancien
rgime.
A) Ladministration centrale
Tout dabord, ladministration centrale sera rorganise. En effet, les rvolutionnaires se
mfiaient du pouvoir excutif. Alors, les Lois des 27 Avril et 25 Mai 1791 creront 6
ministres dont les attributions taient moindres et spares :
La Justice
Lintrieur
La guerre
La marine
Les affaires trangres
Les contributions publiques
Ces ministres taient donc rduits pour lessentiel des activits administratives (et non
politiques). De manire gnrale, lautorit de lexcutif sest amoindrie sous la Rvolution
puisque ds la chute de la Monarchie (1792), il nexistait plus de chef dEtat. Cest alors en
1795 quil sera rinstitu sous la forme du directoire c'est--dire sous une formation
collgiale.
Entre 1792 et 1795, les ministres vont tre placs sous le contrle direct de lAssemble
puisque il nexistait plus de chef dEtat. Alors, lAssemble les surveillait troitement et
tendait mme la dpossder de leur comptence en instituant des comits. Laboutissement
de cette volution sera marqu par la suppression des ministres le 26 Avril 1794, alors
remplacs par des commissions administratives. Ainsi, ils seront rtablit en lan 3 mais avec
un rle encore plus restreint puisque subordonns au directoire. Le rle des ministres sera le
rle de chef de Bureau.
Serviteur de lordre administratif. La priode rvolutionnaire dvaluera alors le rle des
ministres.
Cependant, lvolution de la priode rvolutionnaire concernait aussi ladministration locale.
B) Ladministration locale
En effet, tous les cadres territoriaux issus de lancien rgime seront abolis. Les rformes
obissaient 3 objectifs :
La rationalisation puisque tait dsormais dfinit un cadre uniforme du territoire. Ainsi, la
Loi des 26 Fvrier et 4 Mars 1790 divisera le territoire en 83 dpartements. Ces dpartements
taient eux-mmes diviss en districts, eux-mmes diviss en cantons.
Du point de vue communal, la Loi du 14 Dcembre 1789 transformera les villes et paroisses
en communes qui taient toutes dotes dun statut identique, quelque soit limportance de leur
population.
La dcentralisation c'est--dire ladministration par des organes lus (sauf en ce qui
concerne les cantons). Autrement dit, dpartement, districts et communes disposaient dun
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Conseil dlibrant lu, un directoire excutif lu et, enfin, un Procureur syndique lu dont la
mission est de suivre les affaires et de les requrir. En ce qui concerne les communes, les
organes sont reprsents par un corps municipal, un Maire et un Procureur de la commune.
Seuls les noms changent car les vocations restent les mmes.
La sparation des pouvoirs c'est--dire que les Parlements sont supprims et les Tribunaux
qui les remplacent sont rduits des fonctions judiciaires.
Cela dit, cette organisation ne durera pas du fait du contexte politique qui compromettra la
mise en uvre de la rforme.
Dabord, ds lpoque des directoires (an 3), luniformit du statut des communes est
supprime. Dsormais, il existait un statut diffrent selon la taille de celles-ci.
Aussi, les communes de moins de 5.000 habitants taient regroupes en cantons, dirigs par
une Assemble de canton, les communes de 5.000 100.000 habitants revtaient le statut de
droit commun et celles de plus de 100.000 habitants revtaient le statut darrondissement.
Le contexte de guerre civile imposera un retour la centralisation ; et ce de la manire
suivante : lAssemble nationale envoyait en province des agents ou commissaire de la
Rpublique exerant une autorit absolue sur les institutions locales.
II] Ladministration napolonienne
Napolon a procd de profondes rformes ds le moment du Consulat. Tout dabord il
rformera ladministration centrale puis ladministration territoriale.
A) Ladministration centrale
Celle-ci tait renforce avec un retour la primaut de lexcutif. Aussi, les ministres ne
conservaient quun rle rduit (dagent administratif) et tait dsormais clairement au service
dun pouvoir politique incarn par lexcutif (1er Consul et Empereur).
La 2nde rforme de Napolon sera dtoffer ladministration centrale en crant le Conseil
dEtat et la Cour des comptes.
Le Conseil dEtat fut cr dans la Constitution de lan 8 c'est--dire en 1799. Celui-ci tait
aussi et exclusivement un organe administratif puisque ntait charg uniquement de
conseiller lexcutif dans son activit gouvernementale et administrative. Par la suite
seulement, viendront se greffer des fonctions juridictionnelles ses comptences.
La Cour des comptes, cre en 1807, tait ds le dpart la fois une institution
administrative et une juridiction. Son volution sera donc moindre.
B) Ladministration territoriale
Les rformes napoloniennes marqurent une trs nette recentralisation pour cette
administration territoriale. En effet, la loi du 28 pluvise an 8 a institu le Prfet ; Prfet
nomm par le Gouvernement et reprsentant lEtat dans le dpartement. Aussi, il avait sous
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son autorit des sous Prfet ayant pour ressort larrondissement. Mais, lun et lautre tait des
agents de lEtat, le reprsentant dans leur circonscription.
Bien que linstitution prfectorale sinspirait des intendants de lancien rgime, le Prfet
napolonien tait plus puissant. De plus, le rle des administrations locales lues dcroitra
notamment avec la suppression de llection (puisque les institutions anciennement lues
taient nommes par le Gouvernement et sur proposition du Prfet [pour le dpartement] et du
sous Prfet [pour larrondissement]), la restriction de leurs comptences et un excutif confi
aux agents de lEtat (respectivement au Prfet et sous Prfet).
Concernant les communes, cette recentralisation tait moins nette mais le schma gnral
restait trs proche. En effet, il existait toujours un Conseil municipal et un Maire mais ceux-ci
taient nomms. L encore ctait le Prfet qui dcidait des membres du Conseil municipal
(aprs consultation dune liste tablie par le peuple) et du nom Maire (par le Prfet ou par le
Gouvernement sur proposition du Prfet [pour les communes de plus de 5.000 habitants]).
Cependant, les communes conserveront des comptences plus larges que celles des
dpartements bien que leur autonomie soit rduite.
Ainsi, il en rsulte que ladministration locale napolonienne tait principalement un modle
dconcentr du fait que celle ci soit assure par des agents de lEtat et non plus des agents
lus.
III] Les volutions de ladministration franaise depuis le 19e sicle
Il y a donc eu une volution du modle napolonien et non pas rvolution.
A) Ladministration dEtat
1- Ladministration nationale
Ces volutions de ladministration nationale sont au nombre de 2.
a) Le dveloppement de ladministration nationale
Le schma dorganisation napolonien est rest pertinent avec une administration subordonn
lexcutif. Sagissant de celui-ci, ses pouvoirs ont vari selon les rgimes politiques mais
cette variation est reste sans incidence sur ladministration.
Variation purement politique.
Depuis le 19e sicle, mme lorsque le Parlement a dtenu des pouvoirs trs importants il na
jamais dtenu celui de diriger ladministration.
La France tait caractrise par une grande instabilit politique mais par une grande stabilit
administrative. Ainsi, linstabilit politique comme gouvernementale qui a caractris certains
rgimes politiques na pas affect la stabilit administrative (puisque les administrations
taient dirigs par des agents non politiques).

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En revanche, ce qui a fluctu est le rle politique du ministre. En effet, celui-ci a volu en
fonction des rgimes politiques. Tout dabord, le ministre a regagn un rle politique (par
rapport lpoque napolonienne o il ntait quun agent administratif), ensuite, la structure
du Gouvernement a volu vers un rgime parlementaire c'est--dire comportant un excutif
bicphale. Aussi, le chef de lEtat et le chef du Gouvernement seront les entits et autorits
administratives suprmes du rgime franais.
Influence sur ladministration.
Enfin, ladministration centrale a connu un dveloppement quantitatif phnomnal
sexprimant plusieurs nivaux :
Laugmentation du nombre de ministres et de ministres (les 6 ministres de lpoque
rvolutionnaire seront remplacs par un Gouvernement de prs de 40 membres dont 16
ministres de plein exercice).
Laugmentation des effectifs administratifs des ministres. En effet, les ministres taient
eux-mmes entours dune administration de plus en plus importante.
Ce dveloppement est majoritairement du des donnes dordre politique (changement au
sein du Gouvernement, de la condition des ministres). Mais, lexplication fondamentale
rsulte de laccroissement des champs dintervention de lEtat.
b) La tendance la sparation des fonctions
Au cours du 19e sicle, va apparaitre une sparation trs nette entre la fonction dadministrer
et de juger ladministration. Pourtant, cette sparation des fonctions ne va avoir que des
consquences limites dun point de vue institutionnel. En effet, dans une large mesure, les 2
fonctions restaient confies aux mmes institutions mais par des formations distinctes. Donc,
les 2 fonctions sont remplies par des institutions distinctes au sein dun mme organe.
(Exemple : La Cour des comptes et, plus tard, le Conseil dEtat connaitra cette confusion).
Plus rcemment (annes 70) est apparue une 2nde sparation des fonctions au sein des
administrations dEtat entre les fonctions purement excutives et gouvernementales et celles
qui sont confies des autorits administratives indpendantes. Sest donc cr un systme de
domaines bien dtermins et dfinis.
Tendance de dveloppement dadministrations spcialises dans des secteurs bien
dtermins mais tout en cumulant des pouvoirs administratifs et juridictionnels (afin de
sanctionner).
2- Ladministration dconcentre
En matire dadministration dconcentre, le modle napolonien fut peu remis en cause. En
effet, du point de vue de lorganisation des administrations, la seule nouveaut tenait
linstitution du Prfet de rgion sigeant dans des circonscriptions rgionales. Aussi, il existait
des Prfets de rgion, des Prfets et des sous Prfets.
Aussi, la principale volution concernait le rle des administrations dconcentres. Le rle de
celles-ci a volu selon 2 mouvements :
Par rapport aux institutions dcentralises (cest dire aux collectivits locales), le rle des
administrations dconcentres a globalement dclin. En effet, la dcentralisation sest
accompagne dun dclin du rle des Prfets qui ntaient plus les maitres des
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administrations, des collectivits locales. On dira que leur rle sest transform puisque tait
davantage un rle de contrle et moins un rle de direction. Donc, ils avaient des comptences
daction moins tendues mais des comptences de contrle plus importantes.
Par rapport aux institutions centrales, nationales, le rle des institutions dconcentres sest
en revanche accru. Depuis une loi du 6 Fvrier 1992, lorganisation administrative de lEtat
est en principe dconcentre c'est--dire que lchelon national ne conserve que les matires
prsentant une dimension nationale ou les matires dont la loi interdit de les confier des
autorits locales.
Donc, ladministration dconcentre a rcupr des comptences de ladministration centrale
mais a, en revanche, perdu un certain nombre de ses comptences au niveau local.
B) Ladministration dcentralise
Celle-ci est exerce par des personnes publiques autres que lEtat. Cette dcentralisation est
de 2 natures.
1- La dcentralisation territoriale
(Intressant les collectivits locales)
Ici, il y a eu une volution importante par rapport lpoque napolonienne. En effet, le 19e
sicle a vu se dvelopper la notion de personnalit morale. Et, celle-ci a conduit reconnaitre
aux collectivits locales une personnalit propre et distincte de celle de lEtat et, par
consquent, le droit de poursuivre des intrts spcifiques. Cependant, jusquau 19e sicle, il
existera tout de mme des administrations locales reprsentant les lus locaux.
Cette personnalit morale fut donc reconnue aux communes puis aux dpartements (par une
loi du 10 Mai 1838). En revanche, elle ne sera jamais reconnue aux arrondissements. Donc,
ceux-ci ne pourront jamais se dvelopper comme collectivits locales bien que conservant des
Assembles, des Conseils darrondissement jusqu la loi dOctobre 1840. Aussi,
larrondissement ne subsistera plus que comme circonscription de lEtat.
En revanche, une loi du 2 Mars 1982 crera une nouvelle catgorie de collectivit locale : la
rgion. Il sagira la dune volution importante puisque depuis la rvolution tous les rgimes
staient refuss crer une collectivit locale rgionale. Cela sest opr du fait dune
volont de ne pas rtablir les provinces dancien rgime et dune tradition unitaire de lEtat
franais et, par consquent, dune mfiance vis--vis de ces collectivits rgionales (trop
puissantes et pouvant porter atteinte lunit de lEtat).
En revanche, il a fallu leur attribuer une certaine autonomie. A cet gard, la conqute de
lautonomie locale a t longue. En effet, pour que les collectivits locales puissent tre
considres comme rellement autonomes, il tait ncessaire quelles runissent 3 conditions :
Les collectivits locales devaient sadministrer par des institutions lues et non plus
nommes par lEtat.
Progressivement, les institutions des collectivits locales ont t lues. Ceci sera le cas trs tt
pour les Assembles dlibrantes.
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(Illustration : Les Conseils municipaux sont lus depuis la loi du 21 Mars 1831
Les Conseil gnraux sont lus depuis la loi du 22 Juin 1833).
Pour les excutifs locaux, la conqute de llection a t plus longue. Sagissant des Maires, le
19e sicle a t marqu par un mouvement incessant entre lection et nomination. Alors,
llection ne simposera dfinitivement qu partir de la loi du 28 Mars 1882.
Concernant lexcutif dpartemental, le Prfet restera nomm par lEtat durant longtemps.
Alors, ds la loi du 2 Mars 1982, le dpartement va acqurir un excutif lu et constituant le
Conseil Gnral.
Elles devaient disposer de comptences effectives.
Pour les communes, lautonomie en termes de comptence fut acquise assez vite puisque une
loi du 5 Avril 1884 leur attribuera des comptences tendues.
Pour les dpartements, en revanche, les comptences sont restes rduites jusquaux lois de
dcentralisation de 1982 et 1983. Jusqu celles-ci leurs comptences restrent rduites. En
1982 et 1983, plusieurs lois tendront les comptences des collectivits locales. Aussi seront
attribues des comptences la rgion, tendues celles des communes et, enfin, tendues les
comptences des dpartements ( un degr moindre). Donc, chacun des niveaux des
collectivits locales verra leurs comptences stendre.
Enfin, la loi du 13 Aout 2004 marquera une nouvelle extension des comptences des
collectivits locales puisque leurs attribuant toutes de nouvelles comptences.
Elles devaient disposer dun rel pouvoir de dcision c'est--dire que le droit de regard de
lEtat sur lexercice de leurs activits ne devait pas tre trop troit.
Cela soprera de manire rcente puisque cest seulement la loi du 2 Mars 1982 qui allgera
le contrle de lEtat sur les collectivits territoriales. Pour rsumer, le Prfet perd avec cette
loi, le pouvoir dannuler lui mme les actes des collectivits locales. Depuis cette loi, il ne
peut que les contester devant le juge administratif.
Par la rvision constitutionnelle du 28 Mars 2003, cette autonomie des collectivits locales se
trouvera officialise. Toutefois, cette autonomie franaise reste rduite par rapport celle qui
existe dans certains Etats europens. En particulier, les collectivits locales franaises ne
disposent pas du pouvoir lgislatif puisque seul lEtat en dispose. Cest justement ce qui
confre aux collectivits territoriales des comptences limites.
De plus, la dcentralisation franaise souffre de lmiettement communal. En effet, la carte
des communes reste pour lessentiel celle de 1789 qui, elle-mme, reprenait la carte des
anciennes paroisses. En 2 sicles, le nombre des communes sest certes rduit, mais celle-ci
fut faible. Aussi, les communes franaises sont la fois trop nombreuses et trop petites. En
effet, parmi ces communes, limmense majorit ne compte que 500 habitants. Il a donc fallu
rsoudre ce problme. Alors, la loi a tent dencourager les fusions de communes (loi du 16
Juillet 1971). Mais, ces dispositifs successifs ont chous. Aussi, face lchec de la fusion de
communes, sest dvelopp un principe coopration inter communale consistant les faire
travailler ensemble sans les fusionner.

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Bien quelles existaient ds la fin du 19e sicle, a connu un dveloppement important partir
des annes 1990. La loi du 6 Fvrier 1992, complte par une autre loi du 12 Juillet 1999, va
mettre en place des structures inter communales qui dpasseront le cadre de la simple
coopration pour atteindre une forme plus aboutie de fdration de communes, aussi appele
intgration inter communales.
Celles-ci sappelleront respectivement leur taille : La communaut urbaine
Les communauts dagglomration
Les communauts de commune.
Or, la nature de ces communauts pose problme car elles ne sont pas reconnues comme des
collectivits locales alors quelles disposent de moyens financiers souvent suprieurs et de
comptences souvent tendues. Alors, faut-il reconnaitre un nouvel chelon de collectivit
locale savoir la communaut (ou chelon) inter communal(e).
Mais, cette ventualit a toujours t rejete en raison de la peur des communes de disparaitre.
Enfin, la dcentralisation franaise se heurtera la contestation du dpartement. En effet,
celui-ci voit son existence de plus en plus remis en cause puisque jug trop petit et pas assez
efficaces par rapport la rgion mais trop grand par rapport aux communes (c'est--dire pour
grer des dossiers de proximit). Aussi, la commission ATTALI (dans un rapport du 23
Janvier 2008) a propos la suppression du dpartement. Cette suppression parait cependant
improbable pour 3 raisons :
Raison idologique c'est--dire lattachement aux dpartements issus de la Rvolution
franaise. Sest dvelopp un sentiment dhritage rvolutionnaire qui a marqu les esprits.
Raison politique c'est--dire que les Conseillers gnraux (dont la plupart sont des
Parlementaires) sont fermement partisans des dpartements et, par consquent, ne souhaitent
pas cette suppression.
Raison dordre pratique c'est--dire que la majorit des Etats de la taille comparable celle
de la France connaissent galement trois chelons de collectivits locales.
2- La dcentralisation fonctionnelle
La dcentralisation fonctionnelle ou technique est apparue au cours du 19e sicle. Elle
consiste attribuer la personnalit morale certains services de lEtat ou des collectivits
locales, aboutissant la cration de personnes morale spcialise.
La plupart de ces personnes morales spcialises ainsi cre sont regroupes dans des
tablissements publics. Ce mouvement de dcentralisation technique sexplique de 2 faons :
Lextension des comptences des personnes publiques.
La ncessit de confrer ces personnes publiques une certaine autonomie financire et de
dcision en leur attribuant la personnalit juridique.
Cette dcentralisation fonctionnelle et technique a galement connue une variante puisque
certaines personnes spcialises ainsi cres nont pas t dotes de la personnalit morale de
droit public mais de droit priv. (Exemples : Associations ou socits). Ce mouvement sest
amplifi au cours des 20 dernires annes avec la transformation de personnes publiques en
personnes prives.
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Tendance la privatisation
Apparaitra donc cot du secteur public, un secteur semi public c'est--dire que des
institutions prives greront des affaires publiques sous le contrles de services publics. Mais,
lextension du secteur public ne suffira pas simplifier la dlimitation du champ daction des
institutions administratives.

Partie 1] LEtat
LEtat peut tre dfinit comme la personne public, territorial initial.
LEtat est une personne territoriale car il nait de la mise en place dune organisation
politique et juridique gouvernant une population rassemble sur un territoire. Autrement dit,
lEtat gouverne et gre un territoire. Son champ de comptence tient donc en ce
gouvernement du territoire.
De plus, lEtat est une personne initiale car il se caractrise par la dtention de la
souverainet c'est--dire le pouvoir absolu, le pouvoir de dterminer lui-mme ses
comptences, sans autres limites que celles quil se fixe lui-mme. En clair, tout est
potentiellement du domaine de comptence de lEtat sil dcide dintervenir. Aussi, sil
nintervient pas ou dcide quil ne peut intervenir, cest parce quil le veut bien.
Donc, il existe une diffrence vidente entre lEtat et les autres personnes publiques puisque
toutes les personnes publiques autres que lEtat sont cres, organises et contrles par celuici. Ces collectivits locales nont donc pas dautres comptences que celles que lEtat leur
attribue.

Titre 1] Les administrations centrales


Celles-ci peuvent tre dfinies comme celles qui exercent leurs activits au niveau national.
Leur domaine de comptence couvre en effet la totalit du territoire national.
Ces administrations centrales sont essentiellement rparties en 3 catgories :
Celles qui exercent une fonction dimpulsion
Celles qui exercent une fonction de gestion
Celles qui exercent une fonction daccompagnement c'est--dire quelles assistent les 2
premires catgories.

Chapitre 1 : Les institutions dimpulsion


Celles-ci sont charges de dterminer les grandes orientations de laction administratives.
Elles sont au nombre de 2 puisque on compte le Prsident de la Rpublique et le Premier
Ministre, tous 2 accompagns de services qui les assistent.
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Le bicphalisme de lexcutif se retrouve donc en matire administrative. Ces 2 institutions se


caractrisent notamment par leur double fonction, la fois politique et administrative. Si par
nature ces institutions sont politiques, elles exercent des fonctions administratives.

Section 1] Le Prsident de la Rpublique et ses services


Paragraphe 1] Le Prsident de la Rpublique
Le statut du Prsident de la Rpublique relve essentiellement du droit constitutionnel. De
plus, celui-ci nest une autorit administrative que par exception (plus encore que le Premier
Ministre).
Selon la Constitution, cest au Premier Ministre et au Gouvernement que ladministration
est rattache et non au Prsident de la Rpublique . Mais, pour autant, le Prsident ne peut
pas tre tenu comme inexistant du point de vue administratif puisque tant une autorit
administrative pour 2 raisons :
La Constitution lui attribue quelques pouvoirs administratifs
La pratique de la Ve Rpublique tend renforcer son rle

I] Les attributions administratives constitutionnellement attribues au Prsident de la


Rpublique
Ces attributions sont de 2 natures : Attributions ordinaires
Attributions extraordinaires

A) Les attributions administratives ordinaires du Prsident de la Rpublique.


Le Prsident exerce 2 types dattributions administratives ordinaires. Tout dabord il dtient
une partie du pouvoir rglementaire
1- Le pouvoir rglementaire du Prsident de la Rpublique
Ce pouvoir du Prsident de la Rpublique nest pas le pouvoir rglementaire de droit
commun. Toutefois, le Prsident dispose dun pouvoir rglementaire dattribution (ou
dexception) en vertu de larticle 13, alina 1er de la Constitution. En effet, il signe les
ordonnances et les dcrets dlibrs en Conseil des ministres.
Cela soulve la question des actes relevant de la comptence du Prsident et celle de ltendue
du pouvoir dapprciation dont dispose le Prsident lorsquil sagit de signer ou non ces actes.
a) Les actes relevant de la comptence du Prsident de la Rpublique
Selon larticle 13, alina 1er de la Constitution, les ordonnances et les dcrets seulement
relvent de sa comptence. Mais, ceux-ci posent certaines difficults.
Toutes les ordonnances doivent tre signes par le Prsident de la Rpublique. En effet, le
rgime des ordonnances rsulte de larticle 38 de la Constitution dfinissant lordonnance
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comme un acte rglementaire (c'est--dire de porte gnrale et abstraite) pris par le


Gouvernement mais dans le domaine la loi aprs autorisation du Parlement. Alors, toutes les
ordonnances doivent tre signes par le Prsident car, en vertu de larticle 38, elles doivent
tre dlibres en Conseil des ministres.
Un dcret est un acte administratif soit rglementaire soit individuel (c'est--dire visant un
type dadministr prcis) adopt par le Prsident de la Rpublique ou le Premier Ministre.
Autrement dit, le dcret sidentifie par son auteur.
Donc, la difficult du fait quaucune disposition nimpose que les dcrets soient dlibrs en
Conseil des ministres se pose. En effet, il existe certaines catgories de dcrets pour lesquelles
cette dlibration est impose. Aussi, elle peut ltre soit par la Constitution, soit pas la loi,
soit mme par des dispositions rglementaires.
(Illustration : Larticle 36-1 de la Constitution proclame que ltat de sige ne peut tre
impos que par un dcret dlibr en Conseil des Ministres)
Mais, pour les autres, la dlibration est facultative. Cependant, elle nest jamais interdite.
Aussi, pour tous les dcrets dont la dlibration nest pas impose, elle est facultative et
dpend du bon vouloir du Prsident de la Rpublique.
Mais, larticle 13 pose la question de savoir si le Prsident doit signer tous les dcrets
ou seuls les dcrets dont un texte impose quils soient dlibrs ?
Cela imposera alors des consquences et des enjeux politiques importants. En effet, le
Prsident de la Rpublique fixe lordre du jour du Conseil des ministres. Ainsi, il peut
saccorder comptence pour signer les dcrets.
Mais, galement, la signature dun dcret par le Prsident de la Rpublique impose la
comptence du seul Prsident par un principe de paralllisme de comptence des procdures.
Donc, la coexistence dun Prsident et dun Premier ministre dune coloration politique
oppose (c'est--dire en priode de cohabitation), le Prsident peut sopposer la modification
dun dcret sil la sign. Potentiellement, cela permet au Prsident dtendre sa comptence
pratiquement linfini.
Alors, faut-il admettre que le Prsident signe tous les dcrets issus des dlibrations
du Conseil des ministres (comme lindique larticle 13 de la Constitution) ?
Dans un premier temps le Conseil dEtat a retenu une interprtation littrale de cet article et
estim que tous les dcrets issus du Conseil des ministres devaient tre signs par le Prsident.
Puis, en 1987, le Conseil dEtat sest ravis en effectuant un revirement de jurisprudence.
Aussi, larrt du 16 Octobre 1987 ( syndicat autonome des enseignants de mdecine )
prvoit et impose la comptence du Prsident pour les seuls dcrets pour lesquels la
dlibration est obligatoire .
Ensuite, le Conseil dEtat (par son arrt Meyet du 10 Septembre 1992) prvoit que le
Prsident signe tous les dcrets dlibrs en Conseil des ministres que cette dlibration soit
impose ou non par un texte .

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Concrtement, cela ne signifie pas que le pouvoir rglementaire ait t transfr en totalit au
Prsident de la Rpublique. En effet, en pratique seuls 5% des dcrets sont dlibrs en
Conseil des ministres. Mais, cest le Prsident lui-mme qui dcide lesquels.
Etendue du pouvoir prsidentiel. Aussi, en pratique il sattribue comptence pour signer
les dcrets quil juge comme tant les plus importants.
Il nexiste quune hypothse dans laquelle le Prsident ne signe pas les dcrets dlibrs en
Conseil des ministres ; laquelle concerne les fois o le Prsident est empch de prsider ce
Conseil.
Alors, dans ce cas (o le Prsident ne peut pas prsider le Conseil), larticle 21, alina 4 de la
Constitution prvoit que de manire exceptionnelle, le Conseil des ministres peut tre
prsid par le Premier Ministre, selon un ordre du jour dtermin ainsi quen vertu dune
dlgation expresse du chef de lEtat . Par consquent, si le Prsident de la Rpublique ne
peut pas le prsider, le Conseil ne tient pas sauf si celui-ci dlgue cette comptence au
Premier Ministre.
b) Ltendue du pouvoir dapprciation du Prsident de la Rpublique
La question est de savoir sil est libre de refuser de signer les dcrets et ordonnances dlibrs
lors des Conseils des ministres ? Aussi, a-t-il comptence lie ou un pouvoir discrtionnaire ?
Cette question se posant uniquement en priode de cohabitation, la pratique est rare. Hors
priode de cohabitation, on imagine mal un quelconque dsaccord. Aussi, le problme se pose
lors des cohabitations lorsque le Gouvernement propose des dcrets et ordonnances la
signature du chef de lEtat. Comme la Constitution ne donne aucun indice sur ltendue du
pouvoir dapprciation du Prsident, il est ncessaire de ne se fier uniquement la pratique.
Donc, en 1986, le Prsident Mitterrand a refus de signer 3 ordonnances que lui avait propos
le Gouvernement de Chirac. On peut donc en dduire que le Prsident a bien un pouvoir
discrtionnaire.
En rgle gnrale, lorsquun dsaccord existe entre le chef du Gouvernement et le chef de
lEtat, le texte nest pas inscrit lordre du jour du Conseil des ministres.
Cest donc rellement le chef de lEtat qui exerce le pouvoir rglementaire.
En revanche, cela ne veut pas dire que le Prsident de la Rpublique dcide seul des
ordonnances et des dcrets dlibrs en Conseil des ministres. En effet, larticle 19 de la
Constitution impose le contreseing pour les dcrets et ordonnances dlibrs en Conseil des
ministres c'est--dire quoutre la signature du Prsident, le Premier Ministre et les ministres
responsables doivent contresigner ces actes. Mais, il ne sagit que dune simple obligation de
forme puisque ce contreseing ne fait pas des Ministres les coauteurs des dcrets et
ordonnances. Il nempche quil sagit dune formalit indispensable puisquen cas de refus
de contreseing, le texte ne peut entrer en vigueur.
Cela ne prend son rel intrt quen priode de cohabitation. Alors, il est concevable que
le Premier Ministre refuse de signer des actes et empcher le Prsident dexercer son pouvoir
rglementaire.
Donc, pour les dcrets et ordonnances dlibrs en Conseil des ministres, le Prsident et le
Premier Ministre disposent donc dun fort pouvoir dempchement.

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2- Le pouvoir de nomination
La encore, comme pour le pouvoir rglementaire, le Prsident nest pas le dtenteur du
pouvoir de principe (puisque ce pouvoir appartient, en principe, au Premier Ministre). Mais, il
dispose dune comptence dattribution. En vertu de larticle 13, alina 2 de la Constitution, le
Prsident nomme certains emplois civils et militaires, numrs soit par le Constitution soit
par la loi.
Le Prsident nomme certains emplois pourvus par dcrets dlibrs en Conseil des
ministres. Il existe 3 sources permettant didentifier les emplois pourvus par ces dcrets :
Larticle 13, alina 3 de la Constitution concerne les plus hauts magistrats administratifs
(Conseillers dEtat et Conseillers la Cour des comptes), les directeurs dadministrations
centrales (c'est--dire les plus hauts fonctionnaires), les principales autorits dconcentres de
lEtat (Prfet, Recteurs de lAcadmie, Ambassadeurs), les officiers gnraux et le grand
chancelier de la Lgion dhonneur.
Mais, cette liste est complte par une loi organique qui vient complter la Constitution.
Lordonnance portant loi organique du 28 Novembre 1958 concerne les plus hauts magistrats
du Parquet et un certains nombre de dirigeants dentreprises publiques ou dtablissement
publics. (Exemple : Directeur gnral de la SNCF).
Enfin, dautres textes spcifiques organisent tels ou tels emplois de la fonction publique
prvoient certains cas.
Le Prsident de la Rpublique nomme certains emplois par voie de dcret simple c'est-dire non dlibrs en Conseil des ministres. La loi organique de 1958 donne une liste des ces
emplois.
Remarque : 1- Depuis la rvision du 23 Juillet 2008 (dernire rvision constitutionnelle),
certains emplois auxquels pourvoit le Prsident de la Rpublique sont soumis un avis
parlementaire. La Constitution prcise que le Prsident ne peut passer outre un vto qui serait
form par une majorit suprieure 3/5 dans chacune des commissions comptentes de
chacune des Assembles. Lide est que le Prsident propose un nom quil transmet aux 2
Assembles. Au sein de celles-ci, les 2 commissions parlementaires donnent leur avis.
Cette procdure est applicable aux membres du Conseil Constitutionnel nomms par le
Prsident. Il est prvu galement que le dfenseur des droits soit nomm selon cette mme
procdure. Pour le reste, cest une loi organique qui fixera la liste exhaustive des emplois.
Cependant, celle-ci nest pas encore t adopte.
2- Dune part le Prsident a un pouvoir discrtionnaire dans lexercice de son pouvoir de
nomination. Mais, inversement, ces dcrets de nomination sont soumis une procdure de
contreseing (prvue par larticle 19 de la Constitution). Aussi, en priode de cohabitation,
Prsident et Premier Ministre peuvent sempcher mutuellement afin de trouver un accord.

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B) Les attributions administratives extraordinaires du Prsident de la


Rpublique
Ces attributions rsultent de larticle 16 de la Constitution qui permet au Prsident de la
Rpublique de prendre les pleins pouvoirs lorsque sont runies les circonstances de crise
dfinies prcisment dans cet article . (Exemples : Tentative de coup dEtat, menace de
lintgrit du territoire, de lindpendance de lEtat ou Excution dun engagement,).
Crises politiques graves
Dans cette hypothse, le Prsident exerce alors tous les pouvoirs. Il exerce alors le pouvoir
lgislatif. Aussi, les mesures que le Prsident adopte la place du Parlement sont des actes
lgislatifs et non administratifs. Cest pourquoi le juge administratif refuse de les contrler.
(Voir arrt Rubin de Servens du Conseil dEtat du 2 Mars 1962).
Au titre des pleins pouvoirs, le Prsident de la Rpublique exerce galement la totalit du
pouvoir rglementaire et en dpossde donc le Premier Ministre (de mme pour son pouvoir
de nomination). Dans cette hypothse, les mesures rglementaires adoptes par le Prsident en
vertu de larticle 16 sont bien considres comme des actes administratifs et, par consquent,
contrles par le juge administratif.
Contrairement aux mesures de larticle 13, celles de larticle 16 sont dispenses de
contreseing ministriel. Aussi, le Prsident peut exercer des pleins pouvoirs propres.
Mis en uvre quune seule fois, au moment de la tentative de coup dEtat algrien en 1961.

II] Les attributions administratives du Prsident de la Rpublique rsultant de la


pratique
La pratique du rgime politique de la Ve Rpublique diffre de ce que prvoit le texte de la
Constitution. Aussi, en priode de concordance des majorits, le chef de lEtat nest pas
simplement un arbitre mais un vritable capitaine. En effet, il dtermine en pratique la
politique de la Nation.
Cela vaut aussi en matire administrative. Donc, cela a 2 consquences :
Sagissant des pouvoirs attribus au Prsident de la Rpublique par la Constitution. En
pratique, il les exerce seul et na pas se soucier de la procdure de contreseing. En effet, il
inspire (en pratique) les mesures rglementaires ou de nomination que le Premier Ministre
tait sens prendre seul.

Donc, hors priode de cohabitation, le Prsident dtient un rle politique et administratif bien
plus tendu que celui qui rsulte de la Constitution.

Paragraphe 2] Les services de la prsidence de la Rpublique


Les services de la prsidence de la Rpublique ont connu un accroissement important en
termes deffectifs depuis 1958. En effet, depuis 1958, le Prsident de la Rpublique a un rle
de plus en plus actif.
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Cela dit, cette augmentation reste assez modeste puisque les services de la prsidence de la
Rpublique comptent 500 personnes. On distingue 3 catgories de services.

I] Le Cabinet du Prsident de la Rpublique


Le Cabinet regroupe les pus proches collaborateurs du chef de lEtat. Cest donc un cercle
restreint dune dizaine de personnes choisies et rvoques discrtionnairement par le Prsident
lui-mme. Ce Cabinet est dirig par un directeur de Cabinet assist dun chef de Cabinet. Il
comprend galement un Secrtariat particulier du Prsident de la Rpublique.
Ce Cabinet exerce les pouvoirs que le chef de lEtat veut bien lui confier c'est--dire quil na
pas dautres pouvoirs que ceux que le Prsident accepte de lui confier. IL sagit
essentiellement dactivit dorganisation matrielle puisquil gre son emploi du temps, ses
dplacements, les relations publiques ou encore le fonctionnement des services annexes de
lElyse.
En marge du Cabinet, certains Prsident sentourent de collaborateurs directs plus ou moins
officieux.

II] Le Secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique


Le Secrtariat gnral lui-mme est compos dune vingtaine de personnes
discrtionnairement choisies et rvoques par le Prsident de la Rpublique lui-mme. Ces
personnes sont en gnral issues des grands corps de lEtat c'est--dire que ce sont de hauts
fonctionnaires.
A la tte de ce Secrtariat gnral se trouve un Secrtaire gnral de la prsidence de la
Rpublique ou plus communment appel Secrtaire gnral de lElyse.
La fonction du Secrtariat gnral est extrmement importante puisquil est charg dinformer
le Prsident sur les grands dossiers, de suivre, orienter (en priode de cohabitation) voir
contrle laction du Gouvernement et prparer (en liaison avec son homologue du
Gouvernement) les runions des Conseils des ministres et toutes les autres se tenant
lElyse. Aussi, mme sil sagit dun haut fonctionnaire (c'est--dire quil exerce des
fonctions administratives), le Secrtaire gnral de lElyse a souvent une influence politique
majeure.
On peut citer le nom de quelques personnes ayant occup ce poste. Parmi les Premiers
Ministres de la Ve Rpublique, 3 dentre eux ont occup ce poste de Secrtaire gnral
(Brgovoy, Balladur et De Villepin). Aujourdhui, Claude Guant est le Secrtaire gnral de
lElyse.
Jusqu prsent, chaque Prsident marque sa fonction en nommant un nouveau Secrtaire
gnral de lElyse. Donc cette fonction se renouvelle avec la prsidence.

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III] Ltat major particulier du Prsident de la Rpublique


En vertu de larticle 15 de la Constitution, le Prsident est le chef des armes. A ce titre, il est
assist et entour dun tat major particulier, dirig par un chef dtat major particulier (qui
tend conseiller le Prsident sur le plan militaire).

Paragraphe 3] Les conseils prsids par le Prsident de la Rpublique


Le principal de ces conseils est le Conseil des ministres qui runit autour du Prsident, le
Premier ministre et les autres membres du Gouvernement ; du moins ceux convoqus par le
Prsident. Dautre part, le Conseil des ministres nest pas un organe de dcision mais un
organe de dlibration.
Nanmoins il existe dautres conseils. Cependant ceux-ci ne sont pas prvus par la
Constitution mais par des dcrets. On compte parmi eux le Conseil de dfense et le Conseil de
scurit intrieure.

Section 2] Le Conseil des ministres et ses services


Paragraphe 1] Le Premier Ministre
On peut dire que le Premier Ministre est, juridiquement, lautorit administrative suprme ; et
ce pour 2 raisons. Dabord parce quil dtient des pouvoirs et des attributions administratives
mais aussi parce quil exerce des fonctions politiques en tant que chef du Gouvernement.

I] Les attributions administratives du Premier Ministre


Ces attributions sont de 2 ordres. Sil en dtient certaines personnellement, il participe
galement lexercice des pouvoirs du Prsident de la Rpublique.

A) Les attributions administratives personnelles du Premier Ministre


Celles-ci sont au nombre de 2 :

Le pouvoir rglementaire
Le pouvoir de nomination

1- Le pouvoir rglementaire
Larticle 21, alina 1er de la Constitution dispose que le Premier Ministre est charg de
lexcution des lois et dtient le pouvoir rglementaire .
Depuis 1958, il existe en France 2 catgories de rglements :
Les rglements dapplication des lois qui viennent prciser et complter les lois.
Les rglements autonomes c'est--dire qui interviennent non pas en complment de loi
mais titre initial dans les matires qui ne relve pas du domaine de la loi.
Les articles 34 et 37 de la Constitution distinguent les matires dans lesquels les
lgislateurs peuvent intervenir sans loi.
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Aussi, le Premier Ministre est comptent pour prendre les 2 catgories de rglement. Aussi, ce
pouvoir rglementaire de celui-ci prend la forme de dcret puisque il agit par cette voie.
La seule limite que pose la Constitution au pouvoir rglementaire du Premier Ministre est
larticle 13 qui attribue comptence au Prsident de la Rpublique pour signer les dcrets et
ordonnances dlibrs en Conseil des ministres. En revanche, les dcrets et ordonnances non
dlibrs en Conseil des ministres relve de la seule comptence du Premier Ministre (sauf
disposition constitutionnelle expresse).
Larrt Sicard du Conseil dEtat du 27 Avril 1962 prcise que le Prsident de la
Rpublique nest pas comptent pour signer les dcrets non dlibrs en Conseil des
ministres . Aussi, pour autant, un dcret non dlibr en Conseil des ministres et sign par le
Prsident de la Rpublique nest pas illgal de ce seul fait. En ralit, le Conseil dEtat estime
que lauteur vritable du dcret est le Premier Ministre qui a contresign ce dcret (en vertu
de larticle 19 de la Constitution). Aussi, il sera responsable de toutes les consquences qui
sy attachent c'est--dire quil pourra modifier seul ce dcret. Donc, dans cet arrt, le Conseil
dEtat requalifie le dcret du Prsident de la Rpublique en dcret du Premier Ministre.
Ainsi, le Conseil dEtat parviendra sauvegarder le dcret tout en confirmant la
comptence du Premier Ministre.
Au regard de cette jurisprudence, la rpartition du pouvoir rglementaire est claire.
Mais, ce pouvoir rglementaire nest pas un pouvoir propre puisque soumis une
obligation de contreseing. En effet, le dcret se doit dtre contresigner par les ministres
chargs de son excution (en vertu de larticle 22 de la Constitution).
Selon le Conseil dEtat, la notion de ministre charg de lexcution au sens de larticle 22
sont tous les ministres qui, de prs ou de loin, ont particip lexcution du dcret alors que
les ministres responsables au sens de larticle 19 ne correspondent qu ceux qui ont eu une
vocation privilgie excuter le dcret.
De plus, le juge a reconnu au Premier Ministre un pouvoir rglementaire plus important et
tendu encore que celui rsultant de la Constitution puisque en faisant (de par la
jurisprudence) le dtenteur du pouvoir de police administrative au niveau national. Alors,
mme sans texte, il est comptent pour prendre des mesures de police, de protection de lordre
public au niveau national.
Ce pouvoir permet au Premier Ministre dintervenir dans toutes les matires o lordre public
est en cause ou menac, y compris dans les matires qui relvent de la loi. (Exemple : Cest
sur le fondement de ce pouvoir que le Premier Ministre a impos le port de la ceinture de
scurit ou linterdiction de fumer dans les lieux publics).
Mais, selon larticle 21, alina 2 de la Constitution, le Premier Ministre peut dlguer son
pouvoir rglementaire aux ministres.
2- Le pouvoir de nomination
En effet, en vertu de larticle 21, alina 1er de la Constitution, le Premier Ministre nomme aux
emplois civils et militaires de lEtat. Aussi, il nomme les fonctionnaires de lEtat avec comme
seul limite le pouvoir de nomination du Prsident de la Rpublique accord par larticle 13.
Mais, l encore, le contreseing des ministres chargs de lexcution du dcret de nomination
est requis. Alors, tous les fonctionnaires de lEtat doivent, en principe, tre nomms par un
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dcret du Premier Ministre. Mais, concrtement, tous ne peuvent pas tre nomms par celuici ; cest pourquoi il en dlgue trs largement lexercice aux ministres (en vertu de larticle
21, alina 2 de la Constitution) ou au profit dautres autorits administratives autres que les
ministres (en vertu de lordonnance portant loi organique de 1958).
Les dlgations sont donc nombreuses puisque le Premier Ministre ne conserve que les
pouvoirs les plus importants.

B) La participation du Premier Ministre aux attributions administratives du


Prsident de la Rpublique
Le Premier Ministre contresigne les mesures (dcrets et ordonnances) prises par le Prsident
de la Rpublique en vertu de larticle 16 de la Constitution.

II] La direction du Gouvernement


En vertu de larticle 20 de la Constitution, le Gouvernement dtermine et conduit la
politique de la Nation . A ce titre, il dispose de ladministration et de la force arme. Aussi,
ladministration est subordonne au Gouvernement. Or, le Gouvernement en tant que tel na,
en France, aucun pouvoir de dcision. Cest en ralit le Premier Ministre qui est charg de
prendre les dcisions correspondant aux attributions du Gouvernement. Comme le dit larticle
21 de la Constitution, le Premier Ministre dirige laction du Gouvernement . Il en rsulte
donc que cest le Premier Ministre qui prendra les dcisions permettant de dterminer et
conduire la politique de la Nation.
Mais, il faut se mettre daccord sur le sens du pouvoir de direction. En effet, il sagit dune
direction dordre politique et non dordre administratif. La diffrence est de taille puisque
dun point de vue administratif, le Premier Ministre nest pas le suprieur hirarchique des
ministres. Manque lexercice de ce pouvoir hirarchique, 2 lments fondamentaux :
Le Premier Ministre ne peut donner dordre (dun point de vue juridique) ni les sanctionner
pour un ventuel irrespect des consignes politiques.
De mme, il na pas non plus le pouvoir dannuler ou rformer les dcisions prises par les
ministres.
Donc, le ministre est lautorit administrative suprme lgard de ses services. Par
consquent, le Premier Ministre nest le suprieur hirarchique que des services administratifs
qui lui sont rattachs.
Cependant, il est vident que le pouvoir de direction politique exerc par Premier Ministre sur
ses ministres nest pas sans incidence du point de vue administratif.
(Illustrations : Le Premier Ministre assure la cohrence de laction gouvernementale et la
coordination entre les Ministres. En cas de conflit, il assurera les arbitrages.
Le Premier Ministre adresse aux autres membres du Gouvernement des circulaires c'est-dire des documents dans lesquels il expose laction quil souhaite voir dveloppe ou encore
sa propre conception de laction gouvernementale. Aussi, il communique avec ses ministres
de la mme manire quun chef de service communique avec ses subordonns.
Un ministre peut difficilement saffranchir des orientations politiques dfinies par le
Premier Ministre (= solidarit gouvernementale). Certes ce dernier na pas juridiquement le
pouvoir de sanction lgard des ministres, mais il a le pouvoir de proposer au Prsident de
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la Rpublique de mettre fin la fonction du ministre. Cependant, le Prsident a toujours la


possibilit de refuser).
Donc, la domination du Premier Ministre sur les ministres est dordre politique et non
juridique.

Paragraphe 2] Les services du Premier Ministre et du Gouvernement


On en trouve 3 catgories

I] Le Cabinet du Premier Ministre


Le Premier Ministre est donc assist par un Cabinet qui, en nombre, est plus toff que celui
du Prsident de la Rpublique. Ce Cabinet ayant pour mission gnrale dassister le Premier
Ministre dans la prparation et lexcution de la politique gouvernementale.
Ce Cabinet se divise en 3 structures :
Le Cabinet proprement dit avec, sa tte, un directeur de Cabinet et une quarantaine de
collaborateurs (sous les ordres de celui-ci). Tous ceux-ci sont choisis et rvoqus
discrtionnairement par le Premier Ministre. Donc, le Cabinet proprement dit est lquivalent
( lgard du Premier Ministre) du Secrtariat gnral de lElyse.
Le Secrtariat du Premier Ministre dirig par le chef de Cabinet. Cest ce Secrtariat qui
exerce, lgard du Premier Ministre, des fonctions comparables au Cabinet du Prsident de
la Rpublique c'est--dire quil gre lorganisation matrielle.
Le Premier Ministre qui exerce les fonctions de responsable de la dfense nationale, est
dot dun Cabinet militaire agissant en liaison avec lEtat major particulier du Prsident de la
Rpublique.
Cependant, en marge de ces structures, le Premier Ministre peut tre entour de collaborateurs
directs qui ne sont pas attachs au Cabinet.

II] Le Secrtariat gnral du Gouvernent


Malgr la proximit de son nom avec le Secrtariat gnral de la prsidence de la Rpublique,
il convient noter que le CGG na que des fonctions administratives et absolument pas
politiques. En effet, le Secrtaire gnral du Gouvernement est traditionnellement issu du
Conseil dEtat et la dure de ses fonctions ne dpend pas de la dure des fonctions du
Gouvernement. En clair, le CGG reste en place en cas de changement de Gouvernement ou
mme de majorit. (Exemple : Un seul des changements de majorit en 1986 a vu un
changement de CGG. Que ce soit en 1980, 1988, 1993, 1997 ou 2002, le Secrtaire gnral
du Gouvernement est rest en place. Depuis 2006, Serge Lasvignes est Secrtaire gnral du
Gouvernement).

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Donc, il existe une grande continuit de la fonction puisquil ny a eu que 8 Secrtaires


gnraux du Gouvernement depuis 1948. Aussi, le CGG est un lment essentiel de continuit
dans laction administrative du Gouvernement.
Le Secrtaire gnral est assist par des directeurs, un cabinet et par divers conseillers et
chargs de missions (soit une centaine de personne).
Le SGG a 3 fonctions :
Tout dabord, il organise et coordonne laction gouvernementale en matire lgislative et
administrative. (Exemple : Cest lui qui assure le secrtariat du Conseil des ministres et le
prpare. Cest galement lui qui suit la prparation et ladoption des projets de lois. En
quelques sortes, il conseille et assiste le Gouvernement dans diffrentes formalits c'est--dire
tout le long de lapplication rglementaire).
De plus, il est le conseiller juridique du Gouvernement. Il a notamment en charge tout ce
qui concerne la constitutionnalit des projets de lois ; que ce soit en amont (puisque charg de
dtecter les ventuelles inconstitutionnalits) ou en aval (puisque assure la dfense du projet
de loi devant le Conseil Constitutionnel). Mais, il veille galement la rgularit des
rglements et assure ventuellement leur dfense lorsquil y a contestation devant le juge
administratif et prpare les rponses ministrielles aux questions crites des Parlementaires.
Enfin, le SGG dirige les services du Premier Ministre et assure, au-del, leur coordination
avec les administrations des autres ministres.
En conclusion, sil est trs discret il est rellement essentiel (dun point de vue administratif et
politique).

III] Les services interministriels


On distingue 2 catgories de services.

A) Les services de coordination interministriels


Cette coordination interministrielle intervient dans 5 domaines :
Tout ce qui concerne linformation gouvernementale. Aussi, les services dinformation
gouvernementale sont rattachs au Premier Ministre. (Exemples : La direction des journaux
officiels, la direction de la documentation franaise, les centres interministriels de
renseignements administratifs (CIMRA) et le service dinformation au Gouvernement (SIG)
[qui assure linformation gouvernementale]).
Tout ce qui concerne la gestion des institutions de la fonction publique de lEtat. Dans une
certaine mesure, le Premier Ministre ne gre pas totalement son personnel puisque la direction
gnrale de ladministration et de la fonction publique est rattache au Premier Ministre.
Tout ce qui concerne la planification conomique et lamnagement du territoire, mme
lorsquil existe un ministre charge de lamnagement du territoire. Cette politique intressant,
en ralit, laction de plusieurs ministres, la coordination de laction de nombreux ministres
doit tre assure.
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La dlgation interministrielle lamnagement et la comptitivit du territoire (DIACT) et


le Centre danalyse stratgique (CAS) qui remplace, depuis 2006, lancien commissariat de
police des plans sont aussi rattachs au Premier Ministre.
La dfense prsente des implications interministrielles puisque nest pas seulement
militaire mais aussi civile ou conomique. A ce titre, il existe un Secrtariat gnral de la
dfense nationale rattach au Premier Ministre.
Ce qui concerne la coordination des affaires europennes est rattach au Premier Ministre.
Il sagit la de la fonction du Secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE), charg
depuis 2005 de coordonner la politique franaise au sein des diffrentes organisations
communautaires et europennes.

B) Les services rattachs au Premier Ministre


Certains services sont rattachs au Premier Ministre pour des raisons dordre historique ou
simplement parce quon ne savait pas quel ministre les rattacher.
Cela concerne une centaine de services.
Aussi, un effort de rationalisation consistant soit rattacher ces administrations un autre
ministre soit les supprimer purement et simplement a t entrepris.

Paragraphe 3] Les comits prsids par le Premier Ministre


En effet, les runions de ministres sappellent conseil lorsquelles sont prsides par le
Prsident et comit lorsquelles le sont par le Premier Ministre.
Le Conseil de Cabinet (tomb en dsutude) tait lquivalent du Conseil des ministres mais
sous la prsidence du Premier Ministre. Celui-ci ne subsiste quen priode de cohabitation.
En revanche, il existe dassez nombreux comits interministriels spcialiss c'est--dire de
runions de ministres intresss par une question donne sous la prsidence de la Rpublique :
Le comit interministriel lamnagement et la comptitivit des territoires.
Le comit interministriel pour lEurope.
Le comit interministriel de la scurit routire.
Mais, aucun de ces comits na le moindre pouvoir de dcision puisque les dcisions sont,
juridiquement, prises par le Premier Ministre ou par les ministres intresss.
Seules les dlibrations seffectuent au sein des ces comits.

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Chapitre 2 : Les institutions de gestion


Paragraphe 1] La structure du Gouvernement
I] La nomenclature ministrielle
A) Les ministres
Les ministres dEtat
Les ministres les plus prestigieux sont les ministres dEtat. Mais, ce prestige est purement
protocolaire. Le titre de ministre dEtat est accord certains ministres pour deux raisons :
Soit raison du prestige du portefeuille (budget accord) remis au ministre.
Soit raison de la personne du ministre.
Il peut exister un, plusieurs ou aucun ministre(s) dEtat. Dans le Gouvernement de Balladur,
on comptait 4 ministres dEtat. En revanche, dans les Gouvernements de Jospin et de
Raffarin, il ny avait pas de ministres dEtat. Enfin, depuis 2004, on en compte 1.
Les ministres ordinaires
En dessous des ministres dEtat se trouvent les ministres ordinaires. Eux aussi sont classs par
ordre protocolaire et varient dun Gouvernement lautre. En effet, cela dpend du ministre
ou de la personne du ministre (comme pour les ministres dEtat).
Le nombre de ministres nest pas limit mais est nanmoins peu prs stable c'est--dire entre
15 et 20 ministres par Gouvernement.
Les ministres dlgus
Enfin, en bas de la hirarchie se trouvent les ministres dlgus (ainsi appels parce quils
sont rattachs soit au Premier Ministre, soit un membre du Gouvernement, un ministre).
Aussi, ce rattachement est dordre purement politique et nullement administratif. De ce fait, le
ministre dlgu est un assistant du ministre et nest en aucun cas subordonn.
Le nombre de ministres dlgus varie considrablement dun Gouvernement lautre. Lune
des grandes originalits du Gouvernement mis en place par Franois Fillon est la diminution
du nombre de ministres par la suppression des ministres dlgus et la formation dun
Gouvernement restreint. De ce fait, il a sacrifi les ministres dlgus.
Ainsi, depuis 2008, il existe un unique ministre dlgu : Patrick Devedjian (Ministre
dlgu aux liberts locales de 2002 2004 et Ministre dlgu lindustrie de 2004 2005).

B) Les autres membres du Gouvernement


Limmense majorit dentre eux porte le titre de Secrtaire dEtat. Le statut du Secrtaire
dEtat est proche de celui de ministre dlgu. Aussi, ce dernier est rattach soit au Premier
Ministre (mais ne dispose pas de son administration propre), soit un ministre dont il
constitue en quelque sorte un assistant (et non pas un subordonn). Plus rarement, le
Secrtaire dEtat peut tre autonome et, par consquent, rattach personne.

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Aussi, les Secrtaires dEtat ne sigent pas de plein droit au Conseil des ministres
(contrairement au ministre dlgu) mais y est appel que lorsque les dlibrations touchent
ses comptences propres. Nanmoins, en principe, le Secrtaire dEtat na pas
dadministration propre.
Actuellement, on compte 21 Secrtaires dEtat alors quil ny en avait pas dans le
Gouvernement de Villepin.
Le Gouvernement de Fillon se singularise par la prsence de 2 membres qui portent
respectivement le titre de haut commissaire et commissaire. La diffrence entre haut
commissaire (ou commissaire) et Secrtaire dEtat tient au fait que le commissaire est charg
de missions prcises et spcialises (contrairement au Secrtaire dEtat). De plus, bien
qutant en dessous dans le protocole (ou la hirarchie), il assiste de plein droit au Conseil des
ministres (l encore linverse des Secrtaires dEtat). Donc, le statut de commissaire
tmoigne de la volont du Gouvernement de marquer sa priorit pour une politique prcise.
Actuellement, Martin Hirsch est le haut commissaire (aux solidarits actives) et Yazid
Sabeg est commissaire (pour la diversit et lgalit des chances).

II] La rpartition des comptences entre les ministres


A) La composition des ministres
La liste des ministres est fixe, pour chaque Gouvernement, par le dcret de nomination de
ce Gouvernement (qui nomme les ministres et dtermine leur titre). Aussi, cette occasion,
peuvent tre crs, regroups ou encore supprims des ministres.
Certains ministres sont plus durables que dautres. De ce fait, il existe 3 grandes catgories
de ministres (du point de vue de leur permanence) :
Les ministres durables, permanents correspondant aux missions fondamentales de lEtat et
ce quelque soit le Gouvernement. Par consquent, on compte un ministre de lintrieur, un
ministre de la justice, un ministre des affaires trangres, un ministre de la dfense, de
lintrieur, un ministre de lducation nationale ou encore de lconomie et des finances
(notions couples ou dissocies).
Tout en ayant une certaine continuit, dautres ministres sont sujets des volutions
importantes dun ministre lautre. En effet, les attributions ou le nom des ministres
peuvent changer. Cest le cas des ministres techniques (concernant les transports,.) qui
peuvent tre regroups assez facilement (ministres gomtrie variante). Cela se retrouve
pour les ministres des affaires sociales, pouvant tre plus ou moins regroupes dun
ministre lautre.
Des ministres purement conjoncturel sont crs pour faire face une question ponctuelle
et nont pas pour vocation tre prenniss. Actuellement, un ministre est charg de la mise
en uvre du plan de relance (cr dans le Gouvernement de Fillon, loccasion dun
remaniement). Entre 1988 et 1990, il a exist un ministre bicentenaire. Ou encore, le
ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du co-dveloppement fut
cr en 2007.

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Rare sont les ministres qui sont absolument permanents. En effet, il est toujours possible de
supprimer, transformer ou de crer un nouveau ministre selon lvolution et les attributions
de lEtat. (Exemples : Au 18e sicle, lducation tait de la comptence exclusive de lEglise.
Aussi, le ministre du travail nexiste que depuis le dbut du 20e sicle. Et, jusquen 1905, il
existait un ministre charg de lorganisation des cultes. Enfin, le ministre des colonies sest
transform en ministre de lOutre Mer, depuis la dcolonisation).
La structure ministrielle est donc souple et volutive

B) Les comptences des ministres


Une fois la liste des ministres fixe, un dcret dattribution doit intervenir pour fixer, pour
chaque ministre, la liste prcise de ses attributions ainsi que les services administratifs qui lui
sont rattachs. Ces dcrets dattribution ont une vocation permanente c'est--dire quil survit
au changement de composition du Gouvernement, tant quil na pas t modifi.

Paragraphe 2] Les attributions du ministre


I] Les attributions personnelles du ministre
Ces attributions tiennent pour lessentiel en ce quil est chef de service du ministre. Mais,
celui-ci ne dtient pas le pouvoir rglementaire.
A) Le pouvoir rglementaire
Le ministre ne dtient pas, en principe, le pouvoir rglementaire. En effet, le constituant a
voulu maintenir lunit du pouvoir rglementaire et donc lattribuer, autant que possible, une
seule autorit centrale c'est--dire soit le Prsident, soit le Premier Ministre (bien que
concurrent, ils ne peuvent se contredire). Or, si les ministres dtenaient ce pouvoir, il
existerait un risque de contradiction, de concurrence entre les diffrentes organisations
ministrielles. Donc, le silence de la Constitution sur la dtention du pouvoir rglementaire
par les ministres a toujours t considr comme excluant tout pouvoir rglementaire au profit
de ceux-ci.
Toutefois, il existe 3 exceptions :
Le Premier Ministre peut dlguer certains de ses pouvoirs aux ministres (Voir article 21,
alina 2 de la Constitution) qui trouve sappliquer au pouvoir rglementaire. Donc, il est
possible que le Premier Ministre dlgue un pouvoir rglementaire, concernant un sujet
spcifique, un ministre particulier.
Une loi ou un rglement peut confier un pouvoir rglementaire un ministre. Mais, est ce
rellement conforme la Constitution. Le Conseil Constitutionnel a admis quune loi ou un
rglement pouvait confier le pouvoir rglementaire une autorit autre que le Premier
Ministre 2 conditions : 1- Le champ dapplication de ce pouvoir rglementaire doit tre
limit ( un nombre dfinit de matires).
2- Le contenu de ce pouvoir rglementaire doit galement tre limit (soit la nature des
mesures que peut prendre le ministre).

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Jurisprudence dgage (non pas pour les ministres mais les autorits administratives
indpendantes) dune dcision du Conseil Constitutionnel datant du 17 Janvier 1989. Cette
jurisprudence sapplique donc toutes les autorits autres que le Premier Ministre c'est--dire
tous les ministres (prcision apporte par la dcision du 22 Janvier 1990). De plus, larticle
21 ne soppose pas un tel transfert mais ne le dresse pas non plus.
Le ministre dtient un pouvoir rglementaire limit en sa qualit de chef de service.

B) La fonction de chef de service du ministre


Le ministre est le chef de service du niveau le plus lev c'est--dire quil est au sommet de la
hirarchie administrative de son ministre. En effet, il est le chef des services de son ministre
et lui-mme nest le subordonn hirarchique de personne (surtout pas du Prsident de la
Rpublique et du Premier Ministre).
Cela implique une quantit dattributions : excuter les dpenses du ministre, conclure des
contrats au nom de lEtat, grer les biens affects au ministre, reprsenter lEtat en justice
pour les affaire qui intressent son ministre, tre autorit hirarchique sur les agents du
ministre (donne donc les instructions et dtient un pouvoir disciplinaire leur gard) et grer
et organiser la carrire de ces agents (en termes de mutation, retraite ou avancement).
Pour lexercice de ces attributions, il dtient un pouvoir rglementaire, aussi appel le pouvoir
rglementaire dorganisation du service. Ce pouvoir lui fut reconnu (en dehors de tout texte)
par un arrt du Conseil dEtat du 7 Fvrier 1936 ( arrt Jamart) qui reconnait un pouvoir
rglementaire tout chef de service pour prendre les mesures ncessaires au bon
fonctionnement de ladministration place sous son autorit . Bien que ce pouvoir
rglementaire soit limit aux faits internes du service, il nest pas ngligeable. Aussi, il peut
crer des commissions consultatives charges de lassister, dfinir, en labsence dune loi, les
conditions de travail et de rmunration des agents de son ministre (y compris les modalits
de lexercice du droit de grve), dfinir les conditions daccs des usags au service et, enfin,
dfinir les pouvoirs de ses agents vis--vis des usags.
Le ministre peut dlguer ses pouvoirs ses subordonns. Il existe aussi 2 rgimes de
dlgation possibles :
Issu dun dcret du 27 Juillet 2005 qui bnficie 3 catgories de subordonns : le
secrtaire gnral du ministre, le directeur dadministration centrale et au chef des services
comptence nationale. Pour ceux-ci, le dcret de 2005 autorise le ministre procder la
dlgation raison de la fonction c'est--dire de manire abstraite et indpendamment de la
considration de la personne qui occupe la fonction.
Pour les autres agents que ceux viss par le dcret de 2005, il est toujours possible de
recourir des dlgations mais, cette fois ci, de manire personnelle.
II] La participation lexercice des attributions du Prsident de la Rpublique et du
Premier Ministre
Les ministres responsables contresignent les actes et dcrets du Prsident de la Rpublique
(Voir article 19 de la Constitution) alors que les ministres chargs de lexcution (dun
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dcret) contresignent les dcrets du Premier Ministre (Voir article 22 de la Constitution).


Mais, le contreseing nest pas une rgle de comptence c'est--dire quil ne fait pas du
ministre le coauteur de lacte. Cest donc une rgle de forme ; formalit pourtant essentielle
puisque en cas de mconnaissance de cette formalit sen suit lillgalit de lacte, du dcret.

Section 2] Les administrations des ministres


Paragraphe 1] Les collaborateurs du ministre
Les collaborateurs du ministre sont directement rattachs au ministre alors que les services du
ministre au leur propre chef de service, subordonn hirarchique au service (ces services sont
donc plus autonomes).

I] Le cabinet du ministre
Ce cabinet est dirig par un directeur de cabinet et compos de membres choisis et rvoqus
par le ministre (ce sont donc des collaborateurs personnels du ministre). On trouve 2 types de
membres dans de tel cabinet : des amis, conseillers politiques et des techniciens c'est--dire
des fonctionnaires du ministre appels au cabinet par le ministre lui-mme.
Pour corriger une tendance laugmentation des effectifs des cabinets ministriels, un dcret
de 1948 a limit ces effectifs 10 membres pour un cabinet de ministre et 7 pour un cabinet
de secrtaire dEtat. Mais, cot de ce nombre officiel de membre, existe un nombre
officieux. Ce cabinet a une double fonction : politique et administrative. Politiquement, il
assiste et conseille le ministre. Administrativement, il est le relais entre le ministre et ses
services c'est--dire que cest lui qui communique les instructions du ministre et veille leur
mise en uvre.

II] Les services ou organismes rattachs au ministre ou son cabinet


Peut tre rattach au ministre directement, un secrtariat gnral du ministre (dirig par un
secrtaire gnral). Cela dit, la prsence de ce secrtariat na rien dautomatique, de
systmatique. En effet, pendant longtemps, seul le ministre des affaires trangres tait en
possession dun secrtariat gnral. Toutefois, depuis 2004, un certain nombre de ministres
importants sen sont dots (le ministre de lintrieur [2004], celui de la justice [2006] et le
ministre de lducation nationale [2006]).
Le secrtariat gnral est spcifiquement charg de la coordination entre les diffrents
services des ministres. Ce qui veut dire que plus le ministre est important, plus il y a intrt
se doter dun secrtariat gnral.
Rattach au cabinet du ministre, on trouve certains organismes soit consultatifs (Exemple :
Le Conseil national de lenseignement suprieur et de la recherche, le CNESR), soit
dinspection ou de contrle. Ces organismes de contrle sont appels dinspection gnral
peuvent tre soit propre un ministre soit commun plusieurs. (Exemple : Linspection
gnrale des affaires sociales, lIGAS, est commun tous les ministres sociaux. Et,
linspection gnrale des finances, lOGF, est commune tous les ministres).
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Paragraphe 2] Les services du ministre


I] Les administrations centrales
Le rle des ces administrations centrales est dfinit par le dcret du 1er Juillet 1992, Charte de
la dconcentration, prcisant que les administrations centrales assurent, au niveau national,
un rle de conception, danimation, dorientation, dvaluation et de contrle .
En ralit, les administrations centrales sont celles qui participent llaboration des projets
darrts, de dcrets ou de texte (puisque ayant une mission dinitiative et de participation
ces laborations) et la mise en uvre de ces dcisions (une fois quelles ont t arrtes par
le Premier Ministre. Cette mission est fondamentale puisque celles-ci incarnent la continuit
du ministre lui-mme et de son action.
Un adage affirme que les ministres passent, les bureaux restent .
Ces administrations centrales obissent et sont organises dune manire pyramidale et
hirarchise. Mais, cette organisation peut varier dun ministre lautre. Toutefois, il existe
des constantes. Et, un modle type dorganisation fut fix par dcret du 15 Juillet 1987 (afin
dassurer un minimum dhomognit). Au sommet se trouvent les directions gnrales, elles
mmes divises en directions ; ces directions pouvant avoir une comptence soit verticale, soit
horizontale. Lorsquelles ont une comptence verticale, elles ont en charge un secteur
dactivit donn alors que lorsquelles ont une comptence horizontale, leur activit concerne
un aspect intressant lensemble du ministre (direction du personnel ou du budget,). Les
directions sont elles mmes divises en services, eux-mmes diviss en sous directions, elles
mmes divises en bureaux (qui constituent lchelon de base). Concrtement, dans certains
ministres, des chelons nexistent pas ou mme on peut observer une dissymtrie
lintrieur dun ministre donne avec, par exemple, des services qui ne sont pas rattachs
une direction.
Chaque chelon a un chef de service qui exerce donc les attributions du chef de service
suprme. Toutefois, parmi ces chefs de service, il existe 2 catgories :
Constitue par les directeurs des directions gnrales et des directions. Ceux-ci sont
nomms par dcret du Prsident de la Rpublique et rvoqus de la mme faon la
discrtion du Gouvernement (rvocation libre par le Gouvernement puisque ce sont des
fonctionnaires politiques).
En revanche, les chefs de service dun niveau infrieur ne sont pas la discrtion du
Gouvernement c'est--dire quils bnficient dune garantie demploi.
Ces administrations centrales sont, en principe, installes Paris auprs du ministre.
Toutefois, pour certaines dentre elles, fut pratique une dlocalisation c'est--dire une
installation en province. (Exemples : Le service des Franais de ltranger est install
Nantes quoiqutant un service central des affaires trangres. De mme, le service des
pensions du ministre de la dfense est install La Rochelle).

II] Les services comptence nationale


Le dcret du 1er Juillet 1992 a cr cette catgorie des services comptence nationales
(SCN) et les dfinit de la manire suivante : ces services peuvent se voir confier des
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fonctions de gestion, dtude technique ou de formation, des activits de production ou de


prestations de service ainsi que toutes autres missions caractre oprationnel . En clair, ce
sont des services dont lactivit est oprationnelle et grent donc des activits qui sont, pour la
plupart, conomiques. (Exemple : Direction des constructions navales, rattache au ministre
de la dfense).
Le dcret de 1992 a cr les SCN afin quils puissent avoir une autonomie de gestion plus
importante que les administrations centrale mais reste nanmoins soumis et subordonns
lautorit hirarchique du ministre. Ceux-ci sont dirigs par un chef de service comptence
nationale qui exerce, sur le service, toutes les attributions dun chef de service.

Chapitre 3 : Les institutions daccompagnement


Les institutions daccompagnement sont des institutions qui assistent les autorits dimpulsion
ou de gestion soit en exerant une fonction consultative, soit en exerant une fonction de
contrle. Il sagit donc du Conseil dEtat, du Conseil conomique, social et environnemental
et de la Cour des comptes.

Section 1] Le Conseil dEtat


Paragraphe 1] La structure du Conseil dEtat
A) La composition du Conseil dEtat
Le Conseil dEtat est compos de fonctionnaires et a t cr par la Constitution de lan 8
(dans les annes 1800). Aujourdhui, il na cependant plus de statut constitutionnel. De plus, il
est, en thorie, prsid par le Premier Ministre bien quen pratique, ce nest pas le cas. Cest
alors le vice Prsident du Conseil dEtat (haut fonctionnaire, personnalit qualifie) qui le
dirige.
Ce Conseil dEtat est divis en 7 sections qui se rpartissent de la manire suivante : 6
sections administratives et 1 section contentieuse.
Pour ces matires contentieuses, le Conseil dEtat est le juge administratif suprme.
Quant aux 6 sections administratives, ce sont elles qui exercent la fonction, la comptence
administrative du Conseil dEtat. Il y a alors lieu de distinguer 2 catgories de section ou de
mettre part parmi elles, la section du rapport et des tudes ayant des attributions originales
puisque charge de rendre un rapport annuel au Premier Ministre (dont une partie thmatique
et une partie statistique dans laquelle les principaux chiffres en matire de contentieux
administratifs sont exposs) et des tudes ponctuelles soit la demande du Premier Ministre,
soit sous sa propre initiative. Les 5 autres sections administratives jouent le rle de conseiller
du Gouvernement et, un degr bien moindre, du Parlement. On compte donc une section des
finances, une section des travaux publics, une section de lintrieur, une section sociale et, la
plus rcente [depuis 2008], une section de ladministration. La fonction de ces sections est de
rendre un avis sur les projets de texte. Il faut donc distinguer les hypothses dans lesquelles
les avis sont obligatoires et celles dans lesquelles ils sont consultatifs. Aussi, parfois, le
Gouvernement est oblig de solliciter lavis du Conseil dEtat sur les projets de loi, les projets
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dordonnance et sur certains projets de dcrets. Les autres dcrets (et actes administratifs)
peuvent faire lobjet dun avis facultatif. Depuis la rvision constitutionnelle du 23 Juillet
2008, les propositions de loi c'est--dire les textes de loi par un Parlementaire peuvent
galement tre soumises au Conseil dEtat sauf si leurs auteurs sy opposent.
Lorsquil rend un avis sur un texte, le Conseil dEtat le contrle sous tous ses aspects
(dopportunit mais aussi de lgalit, y compris sous ses aspects de constitutionnalit). Donc,
le Conseil dEtat est le seul comptent pour contrler la constitutionnalit des lois au
contentieux. Donc, le Conseil dEtat se reconnait en tant quautorit administrative, un
pouvoir quil ne se reconnait pas en tant que juge.
Aussi, il existe une conciliation entre la fonction consultative et la fonction de contentieux du
Conseil dEtat. Ce cumul est quitable. Alors, est ce quitable que la mme institution
participe pour avis llaboration des actes, pour ensuite tre amen les juger. Le Conseil
dEtat nest pas en contrarit avec le Conseil Europen des Droits de lHomme puisque ces
fonctions ne sont pas exerces par les mmes conseillers dEtat.

Section 2] Le Conseil conomique, social et environnemental


Ce Conseil est lancien Conseil conomique et sociale (depuis la rvision constitutionnelle de
2003). Celui-ci est charg de la reprsentation du monde socioprofessionnelles et
socioconomiques c'est--dire quil comporte des reprsentants des diverses catgories
socioprofessionnelles et socioconomiques. Selon les catgories de membres, soit ces derniers
sont lus (par les catgories quils reprsentent) soit nomms par le Premier Ministre.
Ce Conseil a uniquement des fonctions consultatives. Il existe quelques hypothses de
consultations obligatoires fixes par les textes mais trs peu nombreuses. Donc, dans la
majorit des cas, sa comptence est purement facultative c'est--dire quil peut tre saisi pour
avis sans y tre oblig (surtout sur les projets de texte caractre conomique, social ou
environnemental). Egalement, il rend des rapports soit sur saisine du Gouvernement (Premier
Ministre) ou du Parlement, soit de sa propre initiative. Mais, son intervention (avis et
rapports) nest jamais contraignant. Depuis la rvision constitutionnelle de 2008, ce Conseil
peut tre saisi par les citoyens de par une ptition. Mais, la loi fixant les modalits dexercice
de cette ptition reste adopter.

Section 3] La Cour des comptes


Celle-ci est prside par le Premier Prsident (actuellement Philippe Sguin). Cette Cour des
comptes a une double fonction puisquest une juridiction financire (contrle les comptes des
comptables publics) mais aussi une institution administrative et, plus prcisment, une
institution de contrle. Elle a pour mission gnrale dassister le Gouvernement et le
Parlement dans lexcution des lois de finance (le budget), des lois de financement de la
scurit sociale et galement (depuis la rvision constitutionnelle de 2008) dans lexcution
des politiques publiques. Cette mission de contrle sexprime essentiellement par la rdaction
dun rapport public annuel qui ressence les diffrents dysfonctionnements financiers de
ladministration. Par lui-mme, ce rapport na aucun effet contraignant. Nanmoins, sur la
base de ses informations, des poursuites peuvent tre engages contre les agents ayant
commis des fautes pnales.
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Alors, ce cumul de fonction est-il quitable ? Selon la Cour des Droits de lHomme, il lest
mais il est ncessaire que ces fonctions non juridictionnelles et juridictionnelles ne se
chevauchent pas. La Cour des comptes ne peut donc pas juger et poursuivre les comptes dun
comptable public si elle la voqu dans son rapport public.

Titre 2] Les administrations dconcentres


Chapitre 1 : Les principes gnraux de la dconcentration
On peut dfinir, sommairement, la dconcentration comme lexistence dune administration
locale mais dans le respect de lunit de la personne juridique de lEtat.

Section 1] Le caractre local des administrations dconcentres


Lobjectif de la dconcentration est de rapprocher ladministration des administrs, dans un
but de bonne administration et, plus prcisment, de meilleures prises en comptes des ralits
locales. On peut gouverner de loin mais on administre bien que de prs ; dcret de
1952. Aussi, les grandes dcisions doivent tre prises au niveau central, national mais la mise
en uvre ne peut se faire quau niveau local. Ainsi, lEtat dcoupera son territoire en
circonscriptions et placer leur tte, des administrations, autorits dconcentres. (Exemple :
Le Prfet dans la circonscription dpartementale).
Donc, la dconcentration fut conue (logique applique jusquen 1982) pour viter la
dcentralisation c'est--dire donner des pouvoirs aux collectivits locales. Depuis 1982, en
revanche, dconcentration et dcentralisation vont de pair c'est--dire que les collectivits
locales reoivent des pouvoirs alors mme que lautorit dconcentre est charge de
contrler le bon usage de leurs comptences. Mais, depuis 1982 (et plus prcisment depuis
1992), linfluence de ladministration dconcentre sest considrablement accrue par rapport
ladministration centrale. Il y a mme, depuis la loi du 6 Fvrier 1992, un principe de
subsidiarit ; ce principe voulant que le niveau central ne conserve que les missions prsentant
un caractre national et celles dont la loi interdit la dlgation et impose quelles soient gres
par un ministre. En principe, tout le reste peut tre transfr aux Prfets.

Section 2] Le respect de lunit de la personne juridique de lEtat


Paragraphe 1] Le caractre tatique des administrations dconcentres
Les autorits dconcentres agissent, en effet, au nom de lEtat, au nom de la personne
publique Etat et ne disposent pas de leur propre personnalit juridique. Donc, le Prfet, dans
ses dcisions, engage indirectement lEtat.
Odilon Barrot disait de la dconcentration cest toujours le mme marteau qui frappe mme
si on en a raccourci le manche . Lautorit comptente pour organiser la dconcentration est
le pouvoir rglementaire et non la loi.

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Ainsi, en cas de dconcentration cest lEtat qui agit alors que en


Mais, une difficult provient du fait que certaines institutions agissent la fois comme
autorit dconcentre (de lEtat) et autorit dcentralise : on parle de ddoublement
fonctionnel. Cette situation concerne titre essentiel le maire, agent de la commune exerant
certaines comptences en tant quagent de lEtat. Avant les lois de 1982, le Prfet agissait
aussi en situation de ddoublement fonctionnel la fois agent de lEtat dans le dpartement et
agent local de celui-ci.

Paragraphe 2] La soumission des administrations dconcentres au pouvoir


hirarchique
De ce point de vue, les administrations dconcentres sont exactement dans la mme situation
que les administrations centrales. Cela veut dire que le niveau central (concrtement le
ministre) dispose dun pouvoir dinstruction lgard des autorits dconcentres. Ce pouvoir
hirarchique implique 2 autres lments : un pouvoir dannulation (c'est--dire que lautorit
centrale peut annuler les actes de lautorit dconcentre) et un pouvoir de rformation (c'est-dire de modification qui permet lautorit centrale de modifier les dcisions des autorits
dconcentres).

Titre 3] Les autorits administratives indpendantes


Partie 2] Les collectivits locales
Parties 3] Les personnes spcialises

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